UNIDAD 4

Poderes de las provincias

La estructura constitucional de nuestra federación presenta los rasgos

fundamentales de todos los estados federales, a saber, las tres relaciones
vertebrales: a) de subordinación; b) de participación, colaboración o
inordinación; c) de coordinación.

• Relaciones de supra y subordinación

Toda federación importa, para su consolidación, que el ordenamiento

jurídico y el gobierno federal sean supremos respecto de los estados
miembros.

No se trata de una supremacía impuesta a favor del orden nacional y en

deterioro de las autonomías provinciales, sino que por el contrario, el
carácter de suprema de la Constitución emana espontáneamente del acto
de conformación del estado y garantiza la condición jurídica de los estados
miembros, y es fuente de competencias de los distintos órdenes.

Podemos distinguir disposiciones que subordinan a las provincias al

ordenamiento jurídico nacional, así como también disposiciones que sirven
para establecer una preponderancia política.

Esta diferenciación entre subordinación jurídica y política se realiza

fundamentalmente con fines didácticos, pues siempre es necesario recordar
que el estado es uno y es única su estructura jurídico política.

a) Subordinación jurídica: Esta subordinación se perfila desde el comienzo

de nuestra constitución cuando se establece en el Art. 5 los condicionantes
al ejercicio del poder constituyente provincial.

Con la reforma de 1994 esta subordinación se ve reforzada pues, a través

del art. 123 se agrega un nuevo condicionamiento al poder constituyente
provincial, cual es, el reconocimiento de la autonomía municipal.

También cabe referirse al art. 31, el que marca la supremacía del

ordenamiento jurídico federal respecto de los ordenamientos provinciales.
Es de destacar que no se trata aquí de la subordinación de los gobernadores
provinciales a los gobiernos federales, sino del acatamiento a las normas
jurídicas que por su valor se reputan supremas.

Este esquema de subordinación se completa con los arts. 28 y 27 de la CN

que se refieren a las leyes y los tratados respectivos.

Después de la reforma de 1994 se amplía el esquema de subordinación con

los Tratados sobre Derechos Humanos con jerarquía constitucional (art. 75
inc. 22) y los tratados de integración y la normativa emanada como
consecuencia de los mismos (art. 75 inc. 24)

En nuestro ordenamiento federal existe un segundo nivel de subordinación

jurídica de las provincias, nos referimos a la sujeción al derecho común, que
conforme a lo dispuesto por el art. 75 inc 12, corresponde dictar el congreso
de la nación. Esto significa unidad de legislación en materia Civil, Comercial,
Penal, de Minería, del Trabajo y de la Seguridad Social.

Sin duda esta facultad en manos de un órgano del gobierno nacional,

implica una fuerte sujeción jurídica de los ordenamientos locales al nacional.
Cabe recordar que se trata de una facultad prohibida a las provincias una
vez ejercida por el congreso, toda vez que expresamente ha sido delegada
al gobierno nacional (Arts. 121 y 126).

Finalmente, redondea el esquema, el control de constitucionalidad ejercido

por la Suprema Corte de Justicia, conforme a los arts. 116 y 117, y el hecho
de que los diferendos provinciales son dirimidos por este mismo órgano
judicial nacional (art. 127).

b) Subordinación Política: Siguiendo con este tratamiento diferenciado que

hemos escogido con fines didácticos, es de destacar una herramienta en
poder del gobierno nacional que pone en evidencia su supremacía respecto
de los provinciales: nos referimos a la intervención federal prevista en el
art. 6 de la Constitución Nacional.

Al respecto se destaca que el uso y abuso que se ha hecho de esta

institución habla por sí, de la sujeción en que se encuentran los gobiernos
de provincia. Esto es así por cuanto habiéndose previsto este remedio como
garantía del funcionamiento del régimen político, terminó siendo en
reiteradas ocasiones, una verdadera sanción o castigo impuesta a las
provincias.

El otro resorte en manos del gobierno central y que puede vulnerar las
autonomías provinciales, es el estado se sitio, que declarado por conmoción
interior, sus efectos pueden llegar a suspender el estado de derecho en el
orden provincial (art. 23).

También el manejo impositivo por parte del gobierno central,produce

distorsiones en la distribución de los recursos provinciales y, que a la hora
de sentarse en una mesa de negociaciones, las provincias se hallen en
desigualdad de condiciones respecto de la nación. Debe recordarse que
hasta el momento, aun no se dicta la ley convenio de reparto de las
contribuciones que refiere el inc. 2 del art. 75.

• Relaciones de inordinación y participación

La relación de participación implica reconocer en alguna medida la

colaboración de las provincias en la formación de decisiones del gobierno
federal. Nuestra constitución la institucionaliza componiendo dentro del
gobierno federal al órgano congreso con una cámara de senadores, cuyos
miembros representan a las provincias. Nuestro bicámarismo responde,
pues, a la forma federal del estado.

• Relaciones de coordinación

La relación de coordinación delimita las competencias propias del estado

federal y de las provincias. Se trata de distribuir o repartir las competencias
que caen en el área del gobierno federal y de los gobiernos locales. Esta
delimitación es una garantía para la existencia de los estados miembros,
pero lo será sólo en la medida que sea lo suficientemente flexible para
adecuarse a las situaciones cambiantes que se presentan en el devenir
comunitario.

Resulta de utilidad que esta coordinación de competencias asignadas, vaya

presidida por una cláusula que establezca que, en el caso de competencias
de ejercicio concurrente, priman ya sea las disposiciones del gobierno
central o de los estados miembro. Caso contrario este tipo de competencias
será siempre causa de conflictos de difícil solución que, movlizará al Poder
Judicial, el que concluirá generalmente con una decisión a favor del primero
(gobierno central).

Nuestra constitución ha escogido el primer sistema. Así lo estipula el art.

121: "las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
constitución al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado
por pactos especiales al tiempo de su incorporación.

Donde leemos "poder no delegado por esta constitución" debemos

interpretar que la delegación es hecha por las provincias "'a través" de la
constitución como instrumento originario de formación y estructura de la
federación. Son las provincias" las que "mediante" la "constitución" han
hecho la delegación al gobierno federal.

En el reparto de competencias, suele hacerse distinción entre: a)

competencias exclusivas del estado federal; b) competencias exclusivas de
las provincias; c) competencias concurrentes; d)
competencias excepcionales del estado federal y de las provincias· e)
competencias compartidas por el estado federal y las provincias'.

Conservados por las provincias

En lo que se refiere a los poderes inherentes a las provincias, dado que en

principio, el art. 121 establece la regla que lo delegado es Nacional y lo
reservado de las provincias, estos últimos poderes no están enumerados en
forma detalla en la constitución.

Son los que hacen a su autonomía en su doble dimensión económica y

política. Así, les es propio a los entes autónomos el darse sus leyes
fundamentales, sus instituciones y regirse por ellas, dictar sus leyes
procesales, asegurar su régimen municipal, la educación primaria, la
organización y funcionamiento de la justicia ordinaria,(arts. 5 y 123),
establecer sistemas electorales y elegir a sus autoridades (art. 122).

Tienen además el derecho a ser respetadas en su integridad territorial (arts.

3, 6, 13, 75 inc. 15); a promover su desarrollo económico (art. 125), a
solicitar subsidios del tesoro nacional (art. 75 inc. 9); a establecer
impuestos directos

También tienen derecho a un trato igualitario, no correspondiendo

reconocer privilegios a favor de una provincia y en detrimento de otra (arts.
7 y 8), y en ese orden, sus diferencias deben ser dirimidas por la Corte
Suprema de justicia nacional (art. 127).

De los poderes provinciales que están contemplados en la Constitución

Nacional debemos asignarle significativa relevancia a la participación que les
cabe en la conducción nacional (arts. 54, 59, 60, 61, 99 inc. 4). Sin
embargo, esta participación en los hechos es tan escasa, frente al
acrecentamiento del poder central, que hace que nuestro federalismo sea
una frustración histórica.

Con la reforma de 1994 se ensancha esta órbita de poderes y se incluyen la

creación de regiones (art. 124), la celebración de convenios internacionales
bajo ciertas condiciones (art. 124), el ejercicio de todas aquellas potestades
que estén implicadas en el concepto de dominio originario provincial de los
recursos existentes en su territorio (art. 124); como asimismo del poder de
policía e imposición sobre establecimientos de utilidad nacional, en el
territorio de la Republica (Art. 75, inc. 30)

Cabe destacar que las competencias exclusivas de las provincias se

desdoblan en: 1) las no delegadas al gobierno federal (como dijimos
anteriormente) y 2) las expresamente reservadas por pactos especiales.

Como principio, las competencias exclusivas de las provincias se reputan

prohibidas al estado federal.

Delegados al gobierno federal

Se le conceden al gobierno federal las potestades para poner en ejercicio

facultades que no podrían desarrollar las provincias, sino con perjuicio para
alguna de ellas o de la federación toda.

Así, es materia que naturalmente pertenece a la órbita nacional lo referido a

gobierno interior, gobierno exterior, hacienda, guerra y marina y justicia.

En lo que se refiere al gobierno interior cabe destacar que el gobierno

nacional tiene las siguientes facultades que surgen de la letra de la
Constitución: sostener el culto católico, art 2; declarar la intervención
federal, arts. 6 y 75 inc. 31 y el estado de sitio, arts. 23, 75 inc. 29 y 99
inc. 16; obligar a los ciudadanos a armarse en defensa de la patria, art. 21;
fomentar la inmigración europea, art. 25; reglamentar la libre navegación
para todas las banderas de los ríos interiores, arts. 26 y 75 inc. 10;
promover y realizar la reforma de la constitución, art. 30; controlar su
supremacía, arts. 31 y 116; ejercer el poder legislativo, art. 44; el poder
ejecutivo, art. 87 y el poder judicial, art. 108; y a través de este poder,
dirimir los conflictos interprovinciales, art. 127; etc.

Cabe también en materia de gobierno interior las facultades que tiene el

Congreso, por ejemplo, de hacer efectiva la responsabilidad de algunos
funcionarios, arts. 53, 59 y 60; establecer la unidad de la legislación civil,
comercial, penal, de minería, de trabajo y de la seguridad social; dictar
leyes sobre ciudadanía, nacionalización, bancarrota, falsificación de
monedas y todas las demás facultades consagradas en el art. 75.
Siempre siguiendo con la clasificación de Alberdi y refiriéndonos a la materia
de política interior con posterioridad a la reforma de 1994, resulta de
incumbencia exclusiva del gobierno nacional, por ejemplo: Establecer y
modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo
determinado y por ley especial, conforme al Art. 75 inc. 3; aprobar o
desechar nuevos tratados sobre derechos humanos, tratados de integración
y tomar conocimiento de los tratados celebrados por las provincias, art. 75
incs. 22 y 24, art. 124, etc.

Respecto a este último, adviértase que estamos incluyendo la celebración

de tratados en materias de política interior, esto es así, por la repercusión
de los mismos en la legislación interna (Art. 75 incs. 22 y 24 y Art. 124)

Existe además, un largo listado de nuevas facultades para ser ejercidas por
el Congreso Nacional. Sin embargo, en el mismo no siempre encontramos
facultades exclusivas de la Nación. Así el inc. 19 del art. 75 establece que
corresponde al Congreso proveer al crecimiento armónico de la Nación y al
poblamiento de su territorio y promover políticas diferenciadas que tiendan
a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones; así
como sancionar leyes de organización y de base de la educación que
consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y
locales, son el ejemplo de facultades que la Nación no puede ejercer con
exclusión de las provincias. Caso contrario podrían ignorarse los intereses
provinciales.

Con respecto al gobierno exterior, encontramos las siguientes facultades:

dictar la ley de ciudadanía, reconocer los derechos a los extranjeros, arts.
20 y 75 inc. 12, declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior, arts.
23 y 99 inc. 16; afianzar las relaciones de paz y de comercio con potencias
extranjeras, art. 27, por medio de tratados, art. 75 incs. 22 y 24.

En materia de hacienda, el gobierno nacional provee a los gastos de la

Nación con los fondos del tesoro nacional, art. 4; legisla sobre los derechos
de exportación e importación, art. 75 inc. 1; contrae empréstitos, art. 75
inc. 4; establece un banco federal art. 75 inc. 6; arregla el pago de la deuda
interior y exterior, art. 75 inc. 7; fija su presupuesto, art. 75 inc. 8; otorga
subsidios a las provincias, art. 75 inc. 9; hacer sellar y fijar el valor de la
moneda, art. 75 inc. 11.

Dentro de este punto cabe tratar uno de fundamental importancia para

nuestro federalismo, cual es la coparticipación de impuestos.

En 1973 se dictó la ley 20.221, que estableció dos sistemas de distribución:

1) primaria, según la cual se distribuye un porcentaje del total recaudado
entre la Nación y las provincias y 2) secundaria, que opera entre las
provincias mismas. Es aquí en donde la ley resulta novedosa ya que este
reparto se opera combinándose tres índices o criterios: a) directamente
proporcional a la población; b) en proporción per cápita a la brecha de
desarrollo existente en cada provincia y el área más desarrollada del país y;
c) la escasa densidad de población.
La reforma de 1994, consagro un sistema de distribución de los recursos,
entre la nación y las provincias, que ha de concretarse mediante una ley
convenio (Art. 75 inc. 2).

La disposición constitucional (art. 75 inc. 2) prevé una serie de recaudos

formales que tienden a asegurar los fondos y la continuidad del sistema:

• Se dictara una ley convenio sobre la base de acuerdos previos realizados

entre la Nación y las Provincias.

• El Senado será cámara de origen para el tratamiento de esta ley

• Deberá sancionarse con la mayoría absoluta de la totalidad de los

miembros de cada cámara

• Requiere una posterior aprobación provincial.

• No puede ser modificada unilateralmente, ni tampoco reglamentada.

Finalmente cabe mencionar que también existen recaudos de tipo material

para tener en cuenta en el dictado de esta ley. Así, cabe hablar de los
criterios de reparto.

En tal sentido la norma establece que la distribución ente la Nación y las

provincias y la ciudad de Buenos Aires se hará en relación directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, teniendo en
cuenta criterios objetivos de reparto. Dentro de estos criterios entran
ponderadores de tamaño, solidaridad, eficiencia y eficacia y descarta, por el
contrario, el sistema de porcentajes fijos.

Finalmente, el gobierno nacional tiene facultades inherentes en materia de

justicia, en concordancia con lo expresado en el Preámbulo, con el objeto de
afianzar la justicia organiza un Poder Judicial Nacional (arts. 108 al 119) y
obliga a las provincias a organizar los suyos (arts. 5 y 75 inc. 12)

Con la reforma de 1994 se introduce el consejo de la magistratura (art.

114) y el Jurado de enjuiciamiento (art. 115), es decir que se trata de las
mismas facultades pero se han implementado con el auxilio de órganos
nuevos.

Implícitas

Las implícitas son aquellas que no están enunciadas en la Constitución, pero

que resultan medios convenientes para que un órgano gubernamental,
tanto en el orden federal como en el provincial, pueda concretar el ejercicio
de sus facultades constitucionales. A estas potestades implícitas, aunque
con referencia al Congreso federal, alude el art. 75, inc, 32 de la Ley
Fundamental, cuando le reconoce la facultad de hacer todas las leyes y
reglamentos que lean convenientes para el ejercicio de las potestades que
le confiere ese artículo y las restantes disposiciones de la Constitución.

Las potestades implícitas solamente le son reconocidas al Congreso federal,

pero no a los restantes órganos del gobierno.
Consideramos que no existen reparos para extender los poderes implícitos
en beneficio de los órganos ejecutivo y judicial. Como los poderes implícitos
no son fines sino medios para tornar posible el ejercicio de los poderes
explícitos, en rigor no configuran potestades diferentes a las que define la
Constitución. No hay razón para negar facultades implícitas a los órganos
ejecutivo y judicial en la medida que sean necesarias o convenientes para
que puedan cumplir con su rol constitucional.

Claro está que en este caso, el ejercicio de las potestades implícitas no

puede desvirtuar el principio de la división de los poderes ni configurar una
intromisión en áreas asignadas a los restantes órganos del gobierno, tanto
nacional como provincial. Por más amplios que sean tales medios implícitos,
en modo alguno pueden superar los límites que establece la Constitución.

Concurrentes, compartidas y prohibidos

En el texto constitucional hay una evidente existencia de ciertas materas

respecto de las cuales se autoriza la congestión de la Nación y de las
provincias, como son los recursos naturales, la salud, la educación, etc. Por
tal motivo son conocidas como facultades concurrentes, cuyo contenido
linda con el desarrollo económico social.

Concurrentes significa que ambas entidades estatales (Nación y Provincias)

reglamentan en “su orden” respectivo actividades referidas por la
Constitución, pero no que una provincia pueda reglamentar lo que es de la
Nación o que la Nación pueda reglamentar lo que es de la provincia.

Pero ese orden local o nacional no implica órdenes cerrados, sino muy por
el contrario son órdenes que confluyen dirigidos por un fin de bien superior
y es aquí donde cobra toda su dimensión el aspecto dinámico del
federalismo: la relación que habrá de contactar a los múltiples intérpretes
buscando evitar la fuga de energía en estériles estructuras que se reiteran
en los distintos órdenes.

De esta forma, encontramos que el art. 125 en su segunda parte, reedita el

art. 75 inc. 18 y establece atribuciones para las provincias que hacen a su
desarrollo: promover su industria, la inmigración, la construcción de
ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad
provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la
importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos por leyes
protectoras a estos fines y con sus recursos propios. La cláusula que es
enunciativa contempla medios diversos para el logro del bienestar general
enunciado en el preámbulo.

Los instrumentos idóneos los da la propia constitución en el mismo art. 125

que en su primera parte establece que las provincias pueden celebrar
tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses
económicos y trabajos de utilidad común.

Ahora bien, esta facultad de promoción también la tiene el congreso (Art.

75 inc. 18), quien no solamente la puede hacer efectiva en la Capital
Federal o territorios nacionales sino también en las provincias, teniendo
éstas a su vez, este mismo derecho en sus jurisdicciones. Aparece
inevitablemente una convergencia legislativa en torno a estas materias.

Con la reforma de 1994 surge una nueva dimensión que hemos denominado
del desarrollo, contenida actualmente en el art. 75 inc. 19. Sobre este
inciso, se advierte que son de ejercicio concurrente, aunque no exista una
identidad absoluta con el art. 125, los cometidos de promover la
productividad de la economía nacional, la formación profesional de los
trabajadores, la defensa del valor de la moneda, ya que esta interpretación
se ajusta a la realidad federal, pues no podrían lograrse sin el esfuerzo
provincial.

Sin embargo, el resto del inc. 19, por la materia y la forma en que
“expresamente” se menciona como facultad nacional no son de ejercicio
concurrente.

Otra novedad en cuanto a este tipo de facultades aparece en el inc. 2 del

art. 75 referido a las contribuciones indirectas, que vino a legalizar un
reiterado despojo provincial.

La reforma introduce además una nueva forma de concurrencia por

complementariedad o por participación provincial en el desenvolvimiento de
una facultad nacional. Tal es el caso del art. 41 que se refiere a la
protección del medio ambiente y del patrimonio natural y cultural, donde a
la Nación le corresponde dictar los presupuestos mínimos de protección y a
las provincias, dictar las normas complementarias.

Otro supuesto es el que se presenta con respecto a la protección y defensa

de usuarios y consumidores (Art. 42). En este caso, la Nación deberá
mediante la legislación establecer “procedimientos eficaces para la
prevención y solución de conflictos y los marcos regulatorios de los servicios
públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de
las asociaciones de consumidores y de usuarios y de las provincias
interesadas, en los organismos de control” (art. 42). Es decir, que esta
facultad nacional se vuelve de ejercicio concurrente por voluntad de las
provincias, toda vez que éstas podrán participar de los organismos de
control, siempre que estén interesadas.

También son concurrentes las atribuciones legislativas relativas a la

identidad y derechos de los pueblos indígenas (art. 75 inc. 17).

Por último, son concurrentes el establecimiento de impuestos indirectos

internos y los que surgen del art. 107, concordando con el inc. 16 del art.
67. Se podría decir también que tanto los poderes del gobierno federal
como el de las provincias son concurrentes en la realización de los fines o
propósitos declarados en el preámbulo de la constitución nacional.

La otra categoría de facultades que surge del Art. 121 es la denominada

compartidas, terminología que viene del hecho de que se necesita la
presencia de los dos centros de poder para concretar el ejercicio de la
atribución de que se trate.
Por ejemplo, la facultad contemplada en el art. 3 destinada a establecer el
procedimiento para fijar la capital de la república, y la del art. 13 que se
refiere a la creación de nuevas provincias. En ambos casos se requiere el
consentimiento de las legislaturas provinciales y del congreso.

Cabe también incluir entre este tipo de facultades la establecida en el art.

75 inc. 15 referida a la fijación de límites interprovinciales, ya que es
inaceptable pensar que el principio de indestructibilidad de las provincias
establecido en los arts. 3 y 13, sea desconocido para la fijación de límites
interprovinciales.

La reforma de 1994 ha aumentado la intervención directa de las provincias

en materia económica, configurándose así nuevas facultades compartidas.
También hay dos supuestos nuevos de intervención del senado como
cámara de origen (Art. 75 inc. 2 –ley convenio- e inc. 19 –crecimiento
armónico de la nación-) lo cual si bien no constituye una facultad
compartida, tiene importancia al momento de valorar la participación
provincial.

En cuanto a las nuevas facultades compartidas encontramos: el

establecimiento del régimen de coparticipación de las contribuciones, que se
realizará por medio de una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la
Nación y las provincias (art. 75 inc. 2)

Luego en el mismo inciso se establece otra facultad de ejercicio compartido

cuando establece que “no habrá transferencia, servicios o funciones sin la
respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del congreso
cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos
Aires en su caso”.

Finalmente, el control y la fiscalización de la ejecución de la coparticipación

y de la posible transferencia de servicios, estará a cargo de un organismo
fiscal federal, con representación de todas las provincias y de la Ciudad de
Buenos Aires, con lo que dicha función se ejercerá en forma compartida
(art. 75 inc. 2 in fine).

Si sobreviene un conflicto por coincidir ambas jurisdicciones sobre una

materia dada, debe prevalecer la regla del art. 31, que establece la
supremacía de la constitución nacional y de las leyes de la Nación que en su
consecuencia dicte el congreso, por lo tanto, debemos entender que no
cualquier ley de la nación será prioritaria, sino aquella que sea sancionada
dentro de la competencia que la Constitución ha otorgado al gobierno
federal, de lo contrario, no prevalecerá.

Las facultades prohibidas para las provincias se encuentran en el art. 127

de la CON donde se enumera taxativamente los poderes tienen vedados.
Esa enumeración es necesaria, porque se podría entender que la delegación
de un poder cualquiera al gobierno federal no significa la prohibición
correlativa de su ejercicio a las provincias, so pretexto de que éstas se
hubiesen reservado una acción concurrente para el caso. La constitución ha
querido imposibilitar tales dudas respecto de los poderes delegados, y en el
citado artículo específicamente los prohíbe.

También la ley fundamental incluye poderes prohibidos tanto al gobierno

federal como al provincial, y ambos a la vez. Así tendríamos: 1) poderes
prohibidos al estado federal (arts. 12; 13 –a contrario sensu-; 20 -2da
parte-; 21 -2da parte-; 25 -2da parte-; 29; 32 y 109); 2) poderes
prohibidos en las provincias (arts. 7 y 8 –a contrario sensu-; 29; 126 y
127); 3) poderes prohibidos a ambos (arts. 10; 11; 12; 15; 16; 17; 18; 19;
28; 33 –y sus concs 14 y 20-.

Regla teórica de asignación de competencias

Entre las facultades de las provincias, se comprenden todas aquellas

requeridas para la debida satisfacción de las necesidades exigidas por el
gobierno civil de cada localidad, teniendo como limites, las atribuciones
inherentes al gobierno central, en orden a la dirección de las relaciones
exteriores, y a satisfacer las exigencias generales de la nación. Las
facultades del estado, según el estatuto fundamental de la República
Argentina, han sido repartidas entre la Nación y las provincias, pero las
facultades que corresponden al gobierno nacional están categóricamente
definidas en la constitución.

Todas las atribuciones pertenecientes o que puedan pertenecer al gobierno,

que no estén definidas en la constitución, todas aquellas cuyo ejercicio ha
menester en cualquier ocasión, en virtud de ulteriores necesidades sociales
no previstas por el pueblo y sus representantes, al tiempo de sancionar la
ley fundamental de la República, pertenecen a las provincias, siempre que
de ello no se siga perjuicio ni a la unidad nacional ni a la supremacía de la
constitución y leyes nacionales dictadas en su consecuencia.

El poder general es limitado, y se compone, en cierto modo, de

excepciones. Solo es de su incumbencia lo que está escrito en la
Constitución; todo lo demás, es de las provincias.

En resumen, según la estructura constitucional, las provincias pueden hacer

todo lo relativo al interés local. En principio, les asiste una presunción iuris
tantum de que tal o cual poder les pertenece, y es necesario dar razones
para probar que no les compete, porque excede el interés local para
comprometer igual interés de otras provincias, que son en definitiva el de la
nación toda. Por lo tanto, habrá que repasar en la Constitución Nacional los
poderes delegados al gobierno federal (los expresos e implícitos),
enumerados en los arts. 75,99, 116 y 117, para solo entonces hacer
funcionar la prohibición del art. 126. No estando comprendido en esas
normas, habrá que concluir que el tema es de incumbencia de la provincia
o, por lo menos, concurrente con el gobierno federal.
UNIDAD 5
Consideraciones generales

El dominio del estado

Si partimos de la definición que nos brinda el art. 1941 del CCyC, según el
cual el dominio perfecto “es el derecho real que otorga todas las facultades
de usar, gozar y disponer material y jurídicamente de una cosa, dentro de
los límites previstos por la ley. El dominio se presume perfecto hasta que se
pruebe lo contrario”, lo primero que debemos tener en cuenta es que el
estado, en su condición de persona jurídica, puede ser titular del derecho de
dominio sobre determinados bienes, de manera tal que encontraremos que
hay bienes cuyos dueño es el estado, entendido en sentido amplio, esto es
comprensivo del estado propiamente dicho y otras personas jurídicas
estatales (entidades autárquicas, empresas del estado, etc.) y hay otros
cuyos dueños son personas físicas o jurídicas privadas.

Ahora bien, en ejercicio de la atribución que le confirió el art. 75 inc. 12 de

la CN, al encomendarle el dictado del Código Civil, el congreso de la nación
ha establecido un régimen especial para el dominio que ejerce el estado
sobre determinados bienes que se encuentran librados al uso público, que
se denomina “dominio público”, diferenciado del que se ejerce sobre la
generalidad de los bienes que integran su patrimonio, que se denomina
“dominio privado”. Es decir, en general el derecho de dominio es idéntico en
su contenido, sea su titular el estado o un particular, pero cuando el bien
sobre el cual el estado ejerce el dominio se encuentra librado al uso público
(un rio, un lago, una calle, una plaza, etc), decimos que éste integra el
dominio público del estado y, por lo tanto, se encuentra sometido a un
régimen especial que se caracteriza porque dicho bien queda fuera del
comercio y es, en consecuencia, inalienable, inembargable e
imprescriptible; es decir que mientras conserve su condición de bien librado
al uso público, no puede ser transferido a terceros, ni éstos pueden
embargarlo y ejecutarlo para hacer efectivos sus créditos, ni pueden
adquirir su dominio ni otro derecho real sobre él por la prescripción
adquisitiva.

La incorporación de un bien al régimen del dominio público del estado

requiere de una decisión de parte de éste de librarlo al uso público, decisión
está que recibe el nombre de “afectación al dominio público”.

Para algunos bienes, el acto de afectación está en la misma ley de fondo y,

por lo tanto, no pueden ser desafectados de ese régimen sino por otra ley
del Congreso Nacional. Así ocurre en el art. 235 del CCyC que afecta a este
régimen a:

• El mar territorial, los mares interiores y las playas marítimas

• Los ríos y sus cauces y riberas, los lagos y sus lechos y toda otra agua
que tenga o adquiera aptitud de satisfacer usos de interés general.

• Las islas cuando no pertenezcan a particulares

• Las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos

• Los documentos oficiales del estado

En otros casos, como los previstos en el inc. F del art. 235 del CCyC, que se
refiere a las calles, plazas, caminos, canales, puentes y otras obras públicas
de utilidad o comodidad común, su afectación depende de un acto
administrativo posterior que le asigne a un determinado inmueble el
carácter de tal. Es decir, el terreno donde hay una plaza, una calle o un
parque no es público por su naturaleza, sino por el destino de plaza, calle o
parque que la autoridad legítima ha decidido darle en determinado
momento. Pero así como el estado le puede dar ese destino, luego se lo
puede quitar, por ejemplo porque el camino ya no es necesario porque se
ha construido otro más corto o más seguro. En estos casos se produce la
“desafectación” del bien del régimen del dominio público y, por lo tanto,
éste podrá ser enajenado, embargado por los acreedores del estado o ser
objeto de prescripción adquisitiva por parte de un particular.

La jurisdicción

Cuando hablamos de jurisdicción, por el contrario, no estamos haciendo

referencia a un derecho real del estado sobre una cosa determinada, sino al
ejercicio de todas las atribuciones que son inherentes al poder público en
relación con las personas y las cosas que se encuentran dentro de su
territorio, con independencia de quien sea su dueño. Es decir, por ejemplo,
el sometimiento de ellas a las leyes del estado, a sus tribunales y a su
poder de policía. Así, el estado puede o no ser dueño de un determinado
inmueble, pero en cualquier cosa estará facultado, entre otras cosas, para
imponer restricciones al ejercicio del derecho de dominio sobre él, regular
los usos que se le pueden dar, fijar requisitos para la edificación y juzgar los
conflictos que se susciten en relación con ese bien.

El dominio se ejerce sobre las cosas; la jurisdicción sobre las relaciones.

El dominio del estado supone un título en virtud del cual éste, como persona
jurídica, ha incorporado un bien a su patrimonio y, por lo tanto, goza de los
derechos de usarlo, apropiarse de sus frutos y disponer de él. La
jurisdicción, por el contrario, nace de la asignación de atribuciones que la
constitución hace al estado, en sus distintos niveles, para regular las
relaciones jurídicas que nacen en relación con el bien.

El dominio y la jurisdicción de los estados federales

En un estado federal de base municipal como es el caso de la República

Argentina (arts. 1, 5, 123, 129 y concs CN), la cuestión resulta algo más
compleja, porque tanto el gobierno federal, como las provincias y los
municipios, y también la Ciudad de Buenos Aires, tienen reconocido el
carácter de personas jurídicas (Art. 145 y 146 CCyC) y pueden, por lo
tanto, ser titulares de dominio sobre bienes, tanto en el régimen del
dominio privado como en el del dominio público (Arts. 235 y 236 CCyC). Es
más, en los arts.235 y 236 que enumeran los bienes del dominio público y
del dominio privado, en el art. 237 del CCyC se hacer referencia a que esos
bienes pertenecen al gobierno federal, a los estados provinciales o
municipales según lo establezca la Constitución Nacional, las leyes federales
y el derecho público local.

Por otra parte, dado que el poder de imperium del estado se encuentra
repartido entre los distintos niveles de gobierno arriba mencionados, cada
uno de ellos ejerce su jurisdicción sobre las relaciones jurídicas que se
refieren a materias respecto de las cuales la Constitución Nacional le ha
asignado atribuciones (art. 121, 123, 129 y concs de la CN) y, en principio,
resulta indiferente quién es titular de dominio de los bienes involucrados en
tales relaciones jurídicas. De ahí que es habitual que se presenten casos en
los que la titularidad del dominio sobre un bien pertenece a un nivel de
gobierno, pero la jurisdicción sobre determinadas relaciones jurídicas que
nacen con relación al mismo bien pertenecen a otro nivel de gobierno.

Es decir que, el gobierno federal puede ejercer jurisdicción sobre bienes de

dominio provincial, en las materias en que la constitución nacional le ha
delegado atribuciones y, a la vez, las provincias y aun los municipios
pueden ejercer su jurisdicción sobre los bienes de dominio de la Nación, en
las materias que forman parte de los poderes conservados (art. 121 CN).

Por eso la CSJN ha dicho que “La jurisdicción es distinta e independiente del
dominio”, como así también que “dominio y jurisdicción no son conceptos
equivalentes ni correlativos, pues bien puede existir uno sin la otra y
viceversa”.

La titularidad del dominio sobre un bien por parte de un nivel de gobierno

excluye por completo la posibilidad de que concurran sobre el mismo bien
derechos de igual o similar naturaleza de otro nivel de gobierno, porque el
dominio es exclusivo (art. 1943 CCyC); sin embargo, la jurisdicción de un
nivel de gobierno sobre determinadas relaciones jurídicas vinculadas con un
bien, no excluyen la de otros niveles de gobierno sobre otras relaciones
jurídicas vinculadas al mismo bien.

La reforma de 1994

La reforma de 1994 introdujo dos modificaciones que sin lugar a duda

pusieron freno al progresivo vaciamiento del dominio provincial, Hernández
afirmó que estas disposiciones constituyen “una contundente expresión del
fortalecimiento del federalismo argentino, que fue una de las grandes ideas
fuerza de la reforma”.

Por un lado se trata del párrafo final agregado al art. 124 que reconoce a
las provincias el “dominio originario de los recursos naturales existentes en
su territorio”.

Debemos admitir que puede generar dificultades determinar cuál es el

contenido y alcance que la constitución quiso darle al “dominio originario”
de las provincias sobre los recursos naturales que, siendo susceptibles de
propiedad privada, han sido adquiridos por particulares (bosques, tierras de
cultivo, ganados, etc.) pero, en lo que nos interesa en este punto, esto es
en cuanto a los bienes que pertenecen al estado por ser del dominio público
(art. 235 CCyC) o porque la ley los asigna al dominio privado del estado
(art. 236) o porque no han sido apropiados por particulares, está fuera de
toda duda que el titular del dominio es el estado provincial, es decir que
estos bienes integran el patrimonio de la provincia y, por lo tanto, se
encuentran amparados por la garantía de inviolabilidad del derecho de
propiedad (art. 17 CN) por lo que sí “ningún habitante de la nación puede
ser privado de ella sino en virtud de sentencia fundada en ley”, tampoco
puede serlo una provincia.

Por otra parte, el nuevo texto del inc. 30 del art. 75 que, asigna al congreso
nacional legislación exclusiva sobre los establecimientos de utilidad nacional
en los territorios de la república, sin embargo dispone en forma expresa que
las autoridades provinciales y municipales conservan sus atribuciones en
esos establecimientos “en tanto no interfieran en el cumplimiento” de los
fines específicos de tales establecimientos”.

Cuestiones controvertidas

Mar argentino

La ley 23.968 ha clasificado los espacios marítimos partiendo de la

aprobación de las llamadas “líneas de base” trazadas en cartas que se
incluyen como anexo de la ley, y así distingue entre:

• Aguas interiores, que son las que se encuentran en el interior de las líneas
de base (Art. 2)

• Mar territorial, que es el que se extiende hasta una distancia de doce

millas marinas a partir de las líneas de base y sobre el cual la Nación ejerce
soberanía plena, como así también sobre el espacio aéreo que lo cubre, el
lecho y el subsuelo de dicho mar (art. 3), sin perjuicio del derecho de paso
inocente de los buques de terceros estados.

• Zona contigua, que se extiende a partir del límite del mar territorial y
hasta una distancia de veinticuatro millas a contar desde las líneas de base.
En ella el estado argentino puede ejercer su poder jurisdiccional para
prevenir y sancionar infracciones en materia fiscal, sanitaria, aduanera y de
inmigración (art. 4)

• Zona económica exclusiva, que se extiende desde el límite exterior del

mar territorial y hasta una distancia de doscientas millas marinas a partir de
las líneas de base. Sobre ella la Nación Argentina ejerce su soberanía para
los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los
recursos naturales, vivos o no vivos y respecto de otras actividades, para la
exploración y explotación económicas, tales como la producción de energía
derivada del agua, de las corrientes y de los vientos (art. 5).

• Plataforma continental, que comprende el lecho y el subsuelo del mar que

se extiende más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la
prolongación natural de su territorio hasta el borde del margen continental,
o bien hasta una distancia de doscientas millas marinas a contar desde la
línea de base.
Aun cuando la CN no contiene disposiciones expresas sobre el punto, el
derecho argentino, a partir del art. 235 del CCyC asumió siempre el criterio
de que esa porción de mar y las playas pertenecen al dominio público del
estado.

Por otra parte, dado que el mar adyacente es accesorio del territorio
continental, la doctrina constitucional más caracterizada, siempre entendió
que el titular del dominio era el estado provincial ribereño. Así pronuncio
claramente Marienhoff, al decir que “el dominio sobre el mar territorial
(lecho, aguas y espacio aéreo que las cubre) pertenecen a las provincias
ribereñas y no a la Nación.

Algunos autores consideran que el dominio sobre todo el mar adyacente, es

decir, en toda la extensión de las 200 millas, les corresponde a las
provincias (Bidart Campos), mientras que otros entienden que el excedente
sobre las tres millas originarias ha sido espacio incorporado al territorio
nacional por voluntad del estado federal, y que no habiendo sido asignado
por este a las provincias litoraleñas, estas no podrían argüir que se les ha
quitado tal superficie marítima.

Dicha argumentación contradice el principio jurídico que indica que lo

accesorio sigue la suerte de lo principal.

La constitución de Tierra del Fuego en su art. 2 define su territorio diciendo

que “la provincia tiene los límites territoriales y los espacios marítimos y
aéreos que por derecho le corresponden, de conformidad con los límites
internacionales de la República Argentina”, con lo que reivindica para sí la
totalidad del mar adyacente y no sólo una porción de éste. La Constitución
de Rio Negro, por su parte, incluye explícitamente dentro de su territorio al
“subsuelo, el mar argentino adyacente y su lecho, y el espacio aéreo
correspondiente”.

Esta postura es también la que tuvo en miras el constituyente de 1994

cuando incorporó el párrafo final del art. 124, que dispone que corresponde
a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en
su territorio. Así se desprende de las palabras del convencional Hernández
al sostener en el debate en particular de la citada norma, en nombre de la
comisión de redacción, que “cuando nos referimos al alcance de lo que
corresponde a las provincias en cuanto al dominio de los recursos naturales
existentes en su territorio, la comisión interpreta que el territorio
comprende tanto el suelo, como el subsuelo, el espacio aéreo y el litoral
marítimo. Por supuesto, también son de dominio de las provincias los
recursos renovables o no”.

Jurisdicción nacional y provincial sobre el mar

El dominio que tienen las provincias sobre el mar adyacente no obsta al

ejercicio por el gobierno federal de la jurisdicción que le compete en las
materias que le han delegado las provincias a través de la Constitución
Nacional; esto es, con carácter exclusivo en todo lo referente al comercio y
la navegación internacional e interprovincial (art. 75 inc. 13 CN), a las
relaciones internacionales (art. 99 inc. 11 CN), a la defensa nacional (arts.
75 incs 25, 26, 27 y 28, y art. 99 incs. 12 a 15 CN), y el ejercicio de la
función judicial en las causas “de almirantazgo y jurisdicción marítima” es
decir, las referidas al derecho de la navegación (art. 116 CN). El dominio
provincial sobre el mar tampoco obsta a la jurisdicción federal concurrente
con la de las provincias en materia de protección ambiental y
aprovechamiento racional de los recursos naturales (art. 41 CN). La regla
del art. 121 CN, impone interpretar que, salvo las mencionadas excepciones
u otras que pudieran derivarse de poderes delegados expresamente, la
jurisdicción la conservan las provincias.

Sobre el tema se pueden distinguir tres etapas en cuanto al dominio y

jurisdicción sobre el mar argentino.

•Primera etapa•

Los titulares del derecho de dominio sobre el mar territorial hasta las
doscientas millas marinas son las distintas provincias linderas.

En cuanto a la jurisdicción sobre el mar, esta también corresponde a las

provincias, perteneciendo a la Nación sólo en cuanto se refiera a la
navegación interestatal e interprovincial

•Segunda etapa•

El Estado Nacional mediante la Ley 17.094/66, reivindica la “soberanía

argentina”…”hasta una distancia de doscientas millas marítimas, medidas
desde la línea de las más bajas mareas”.

Se establece que la jurisdicción es concurrente entre la Nación y las

Provincias y la explotación es exclusiva de naves con bandera nacional
hasta las tres millas marina.

La Ley 17.500/67 de Pesca: Entre las 3 y 12 millas la explotación esta

reservada a las embarcaciones de bandera argentina; pero la jurisdicción es
exclusiva del Estado Nacional. En lo que hace a los recursos vivos existentes
en las zonas marítimas bajo soberanía argentina, son de propiedad del
Estado Nacional, el que podrá conceder su explotación conforme a la
presente ley y su reglamentación. Esta norma vacía de contenido el dominio
provincial.

La Ley 18.502 sobre jurisdicción marítima nacional: estipula la jurisdicción

provincial marítima hasta las tres millas medidas desde las líneas de base,
quedando el mar territorial restante bajo jurisdicción exclusiva de la Nación.
Entre las doce y las doscientas millas, las embarcaciones extranjeras deben
obtener autorización y la jurisdicción sigue siendo exclusiva del Estado
Nacional.

•Tercera etapa•

* Se dictan tres importantes leyes que rigen la materia.

- La ley n° 23.968, sobre líneas de base, recepta los contenidos esenciales
del derecho internacional en materia de jurisdicción nacional sobre el mar,
explicitados en la Convención de Montego Bay de 1982.

- La Convención no atribuye al Estado ribereño soberanía ni propiedad sobre

el mar y su lecho como lo hacen las leyes 17.094 y 20.136, sino derechos
soberanos que específicamente anuncia.

- La magnitud y calidad del derecho depende de la distancia de la costa:

- Sobre el mar territorial adyacente (hasta las 12 millas) ejerce la soberanía

plena sobre el mar, el espacio aéreo, el lecho y el subsuelo (art. 3).

Sobre la zona contigua (12 millas adicionales) ejerce la policía fiscal,

aduanera, sanitaria y migratoria (art. 4).

- En la zona económica exclusiva (200 millas desde las líneas de base)

ejerce derechos soberanos para los fines de la exploración y explotación,
conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como
no vivos (art. 5).

* La ley n° 24.543 de aprobación de la Convención del Derecho del Mar.

* La ley n° 24.922/98 sobre Régimen Federal de Pesca:

- En el Capítulo I, artículo 2°, de esta ley se establece que “La pesca y el

procesamiento de los recursos vivos marinos constituyen una actividad
industrial y se regularan con sujeción al Régimen Federal de Pesca Marina.

- El capítulo II- establece el Dominio y Jurisdicción de la Nación y las

Provincias:

a) Provincias: El artículo 3° establece que las provincias con litoral marítimo

tienen dominio y jurisdicción para los fines de su explotación, exploración,
conservación y administración conforme a la presente ley, de los recursos
vivos que poblaren las aguas interiores y el mar territorial argentino
adyacente a sus costas, hasta las doce millas marinas medidas desde las
líneas de base.

b) Nación: Son de dominio y jurisdicción exclusiva de la Nación, los recursos

vivos marinos existentes en las aguas de la Zona económica exclusiva
argentina y en la plataforma continental argentina a partir de las 12 millas
indicadas (art. 4).

c) Creación del Consejo Federal Pesquero, que establecerá la política

pesquera nacional, fija las pautas de coparticipación en el Fondo Nacional
Pesquero (PONAPE), dictando su propia reglamentación de funcionamiento.

En conclusión los recursos naturales del mar adyacente, en toda su

extensión, pertenecen al dominio originario de las provincias costeras, y
ninguna ley nacional puede unilateralmente despojarlas de ellos en forma
válida y legítima. Sólo con la concurrencia de la voluntad de las provincias
podría establecerse un régimen unificado o coordinado para su explotación.
Ríos interprovinciales

El artículo 235 inc. c del CCyC declara comprendidos entre los bienes
públicos los ríos, sus cauces y demás aguas que corren por cauces naturales
y que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general,
comprendiendo las subterráneas.

Son los que nacen y mueren en distintas Provincias.

A) Conforme a ello, se pueden formular los siguientes principios:

i) Ríos Navegables: el dominio y jurisdicción es de la provincia que

atraviesan, pero la jurisdicción es federal en lo que se refiere a la
navegación y al comercio interprovincial e internacional:

-Art. 75 inc. 10, sobre reglamentación de la libre navegación de los ríos;

- El art. 75 inc 13, sobre comercio interprovincial o internacional; el art. 126

sobre poderes prohibida a las provincias.

B) Ríos no Navegables: el dominio y jurisdicción es de las provincias que

atraviesan.

La controversia se da sobre la competencia del Congreso para regular aguas

no navegables o navegables en materia ajena a la navegación y al
comercio interjurisdiccional.

C) Tesis Unitaria: Regulación por el Congreso.

El aprovechamiento de los ríos interprovinciales no navegables debe ser

regulado por una ley del Congreso. Esta tesis ha sido sostenida por
Guillermo Cano, Rodolfo Ballester y José Bengolea Zapata.

D) Tesis Mixta:

Esta tesis sostiene que el medio para el aprovechamiento de ríos

interprovinciales son los tratados parciales, pero sujetos al conocimiento del
Congreso Nacional (art. 125 C.N.). Esta tesis es sostenida por Arturo Bas.

E) Tesis Federal:

Frías sostiene la tesis federal, diciendo que la regulación para el

aprovechamiento de los ríos interprovinciales es el acuerdo de las provincias
interesadas (sobre las que corre el cauce del río), no importa si es
concertado o no por el Gobierno Federal.

Política Hídrica Argentina: La Ley 18.416 de 1969 crea la Secretaría de

Recursos Hídricos para cumplir la idea de Guillermo Cano y dar una política
Nacional integrada.

El principio general es que el Dominio Nacional no abarca parte alguna del

territorio nacional.

En síntesis el principio es el Dominio Provincial y la Jurisdicción Federal.

Navegación de grandes ríos (ej. Paraná)

Grandes obras hidroeléctricas (ej. Yaciretá).

Política Fluvial y Lacustre internacional, como los ríos limítrofes o los lagos
con Chile.

Establecimientos de utilidad nacional

Así como la aplicación del sistema de distribución de poderes entre el

gobierno federal y provincias establecido por el art. 121 CN, impone que en
determinados casos el gobierno federal ejerza su jurisdicción con relación a
bienes del dominio provincial, aquél también lleva a que se dé la situación
inversa, esto es, que las provincias ejerzan sus poderes conservados sobre
bienes de propiedad del estado nacional e incluso que los ejerzan los
municipios, en tanto algunos de estos poderes conservados les
corresponden por su naturaleza local o por asignación expresa de la
respectiva Constitución Provincial.

Por una parte, es de toda evidencia que, como ya hemos señalado, las
provincias y municipios ejercen con plenitud sus atribuciones
constitucionales con relación a los bienes que, perteneciendo al patrimonio
del estado nacional, no están afectados al cumplimiento de una finalidad
federal especifica.

Necesariamente difiere la situación de aquellos bienes que el estado

nacional tiene bajo su dominio dentro del territorio provincia, pero afectados
al cumplimiento de una finalidad federal específica, porque en este caso el
gobierno central está ejerciendo su propiedad, no como podría hacerlo
cualquier persona, sino en su calidad de estado, y por lo tanto, entran en
juego su potestad de imperium y el principio de supremacía federal (art. 31
CN).

Es necesario aclarar, en primer lugar, qué debe entenderse por

“establecimiento de utilidad nacional”. Es claro que todo inmueble en el que
funciona un establecimiento militar nacional cae dentro de esta categoría,
pero también todo aquel en el que funciona una dependencia de cualquiera
de los poderes del gobierno federal (edificio de tribunales federales, o
destinados al funcionamiento de otras reparticiones públicas federales como
la ANSES o la AFIP, Aduana, Dirección de Migraciones, etc.) o los afectados
al desarrollo de una actividad propia del cumplimiento de una función
estatal federal o a la prestación de un servicio público federal, como por
ejemplo los edificios de una universidad nacional, los puertos, las estaciones
de ferrocarril, las rutas nacionales o las tierras comprendidas dentro de un
parque nacional.

La cuestión radica en determinar si es posible, por ejemplo, que la provincia

o el municipio cobren impuestos a locales comerciales que funcionan en un
puerto, o en un parque nacional o en n aeropuerto ubicados dentro de su
territorio pero bajo jurisdicción federal. O si, para construir edificios para
sus facultades dentro de una ciudad, una Universidad Nacional debe
ajustarse o no a las ordenanzas municipales de edificación. O si son
aplicables al tránsito por una ruta nacional que atraviesa el territorio de la
provincia las normas de la ley de tránsito provincial y, en su caso, las de
una ordenanza municipal de tránsito en el tramo en que la ruta ingresa al
territorio del municipio.

El art. 75 inc 30 establece que el gobierno federal no requiere la cesión o el

consentimiento previo de la provincia para crear un establecimiento de
utilidad nacional en el territorio de ésta, pero aunque la decisión haya sido
tomada en forma unilateral por el gobierno federal la jurisdicción provincial
no queda desplazada in totum (totalmente), sino únicamente en la medida
en que ello resulte “necesario” para el cumplimiento de los fines federales
específicos del establecimiento, y es precisamente por esa razón que la
norma aclara que la provincia y los municipios conservan los poderes de
política y de imposición en el establecimiento “en tanto no interfieran en el
cumplimiento de aquellos fines”.

Ello significa sencillamente que, siguiendo la lógica que impone el sistema

básico de distribución de competencias del art. 121 CN, la regla es que la
autoridad local goza en estos establecimientos de todas las atribuciones que
le corresponden conforme al reparto que de ellas hace la CN (poderes
conservados, concurrentes y compartidos); la excepción es la restricción de
las potestades locales fundadas en el interés federal del establecimiento.

En otras palabras, aun dentro de los establecimientos de utilidad nacional,

la regla es la competencia local (provincial o municipal, según la materia).
Las facultades de la provincia y el municipio pueden ser desplazadas por la
ley del congreso, pero, como proponía Frías aun antes de la reforma
constitucional, en algunos casos no será imprescindible el desplazamiento
total de la autoridad local y el ejercicio de la jurisdicción podrá ser objeto de
coordinación y concertación entre la autoridad federal y las locales. Esa ley
federal puede ser una ley general, reglamentaria del inc.30 del art. 75,
como lo fue la vieja ley 18.310 o pueden ser leyes especiales relativas a
cada establecimiento o categoría de establecimientos en particular, como
las modalidades específicas para cada uno de ellos.

De todos modos, queda también claro que la naturaleza del interés federal
al que está destinado el establecimiento va a determinar el alcance del
desplazamiento de la jurisdicción provincial sobre él. Sin necesidad de
entrar en mayores detalles y precisiones, el sentido común indica que si se
trata de un establecimiento cuya finalidad es la defensa nacional (guarnición
militar, fábrica de armas, etc.) las atribuciones de los poderes locales van a
resultar excluidas en mucho mayor medida que si se trata de una
universidad nacional, o una ruta nacional, o un parque nacional.

Es el congreso quien va a fijar el deslinde entre las facultades que loes

estados provinciales y municipios mantienen, aquellas en las que estos son
sustituidos por la autoridad federal y aquellas en las que se debería
concertar su ejercicio coordinado; la medida del desplazamiento de la
autoridad local está dada por la “necesidad” en orden al cumplimiento de la
finalidad federal especifica. Si la ley pretende limitar las facultades locales
sin que exista tal necesidad o posibilidad de “interferencia” con los fines del
establecimiento, la ley será inconstitucional.

Por supuesto que cabe la posibilidad de que, mediante acuerdo entre el

gobierno federal y la provincia se transfiera íntegramente la jurisdicción al
primero, y no únicamente con los alcances que tiene la jurisdicción
adquirida por el solo imperio del art. 75 inc 30 CN. Muchas provincias han
contemplado esta hipótesis en sus constituciones denominándola “abandono
de jurisdicción” y requiriendo mayorías agravadas y procedimientos
legislativos especiales.

La constitución de Mendoza al respecto, en su art. 3 establece que “Toda ley

que modifique la jurisdicción pública actual de la Provincia, sobre parte de
su territorio, ya sea por cesión, anexión o de cualquier otra manera, deberá
ser sancionada por dos tercios de votos del número de miembros que
componen cada Cámara.”.

Dominio y jurisdicción sobre las minas: Código de minería; régimen de

hidrocarburos; régimen de minerales nucleares.

Los yacimientos de hidrocarburos, como parte del subsuelo del territorio

provincial, también pertenecen, sin lugar a dudas, según los principios
constitucionales que venimos analizando, al dominio de las provincias den
cuyo territorio se encuentran. Así lo establece la constitución de Mendoza
cuando establece en el Art. 1 párr. 3 “Sus yacimientos de hidrocarburos
líquidos y gaseosos, como así también toda otra fuente natural de energía
sólida, líquida o gaseosa, situada en subsuelo y suelo, pertenecen al
patrimonio exclusivo, inalienable e imprescriptible del Estado Provincial. Su
explotación debe ser preservada en beneficio de las generaciones actuales y
futuras.”.

La ley 26.197 sancionada el 6/12/2006 concretó un significativo avance en

la adecuación de la legislación a la Constitución Nacional de 1994 (ya que
anteriormente la legislación nacional establecía el dominio de dichos
recursos en manos del gobierno federal), ya que esta ley en su art. 1
establece “Los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en
el territorio de la República Argentina y en su plataforma continental
pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del estado nacional o
de los estados provinciales, según el ámbito territorial en que se
encuentren”, aunque excluye el dominio provincial a los que se encuentran
ubicados más allá de las doce millas a contar desde las líneas de base,
solución que resulta cuestionable.

Debemos tener en cuenta que el dominio provincial no obsta a la

jurisdicción del gobierno federal para fijar políticas en materia energética
conforme a la previsión del art. 75 inc. 19 CN, como así también en materia
de protección ambiental (art. 41 CN), porque como sostiene Rosatti, al
referirse a los recursos naturales en general, “el dominio es provincial, pero
ello no invalida la jurisdicción nacional en la materia por razones de
planificación y como garantía del uso racional de los recursos y de la
sustentabilidad ambiental”.
Con respecto al dominio y jurisdicción sobre las minas, el código de minería
en su art. 7 “Las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias,
según el territorio en que se encuentren" y en consonancia con la última
parte del art. 124 de la CN que establece "Corresponde a las provincias el
dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.". Es
completamente claro que respecto al dominio originario sobre las minas el
mismo será provincial cuando las minas estén situadas en el territorio de
una provincia y nacional en aquellos territorios o lugares en que la Nación
ejerce el dominio y jurisdicción exclusivos. Entre estos últimos deben
mencionarse todos los territorios que queden fuera de los límites de las
provincias y los establecimientos de utilidad nacional del artículo 75, inciso
30 de la Constitución. Respecto a los recursos mineros situados en los
espacios marítimos, la distribución del dominio y la jurisdicción se rigen por
las disposiciones generales de la ley 23.968. Con respecto a la jurisdicción
en principio pertenece a las provincias, pero nada obsta en que el gobierno
federal la ejerza en las materias que la constitución lo habilita.

Con respecto a los minerales nucleares, su dominio claramente pertenece a

los estados provinciales, mientras que la regulación de la explotación de los
mismos es competencia del gobierno federal a través de la Comisión
Nacional de Energía Atómica.

Unidad 10
El Poder Ejecutivo
El gobernador

Formas de elección

A. Se ha ido imponiendo la preocupación de democratizar la relación entre

gobernados y gobierno. Es así que se ha buscado la participación más
directa del pueblo y se ha prescindido de la elección previa de los notables,
quienes, en teoría, con su calidad podían discernir mejor sobre los
candidatos a elegir. Por ello, el sistema de elección indirecta, prácticamente,
no cuenta con defensores y se ha arribado a la forma directa. En Córdoba,
en 187, la minoría de la U.C.D sostuvo, sin éxito, la elección indirecta.

B. En todas las que se establece la elección directa se dispone que es a

simple pluralidad de sufragios, a excepción de Tierra del Fuego, Corrientes,
CABA y Chaco.

La observación que se puede hacer a esta elección por simple mayoría es

que en todos los casos no es congruente con el modo de determinar la
voluntad popular para integrar el órgano legislativo.

Si se atiene al principio de Rousseau de que “la voluntad general está en la

mayoría”, está bien que el gobernador se elija por simple pluralidad, y
además, que en la integración del poder legislativo, el partido que triunfa en
las elecciones tenga la mayoría asegurada aunque o haya obtenido la
mayoría absoluta de los votos. Tales ejemplos son los casos de Córdoba,
Neuquén, Entre Ríos, Chubut, Santa Fe y Santiago del Estero.
En cambio, si se piensa en el otro principio de Rousseau, que la voluntad
general surge de la expresión de todo el pueblo, el órgano legislativo debe
integrarse proporcionalmente para que dicho órgano no sea conducido por
minorías. Son por ejemplo, los casos de Corrientes, Jujuy, Catamarca y
Provincia de Bs As. Esta preocupación entendemos, que no se condice con
la elección del gobernador por simple mayoría. Por lo menos, debe
implantarse el sistema de doble vuelta, pero para que no queden dudas de
que el ejecutivo surge de la opinión de la mayor parte de la población. En
este caso, la mayoría absoluta.

C. No son coincidentes los textos en lo que se refiere al supuesto de un

empate de los candidatos. La mayor parte de ellos, dan facultad a la
asamblea legislativa para decidir. Varían los índices de miembros que deben
votar y el porcentaje de votos a obtener. Tales son los casos de Neuquén,
Santa Fe, Prov. de Bs As, Salta, Tucumán, Córdoba, Río Negro.

Chubut, Entre Ríos, San Juan, Catamarca y Jujuy establecen que debe
llamarse a nueva elección en caso de empate. Este criterio nos parece el
más congruente con el de la elección directa. De la otra manera, dándosele
las facultades a la asamblea legislativa, se elige un camino que tiene
reminiscencia de la votación indirecta ya superada.

D. Es interesante que en la provincia de Tucumán existe prohibición expresa

(art. 38 inc. 8 de su constitución) de elegir gobernador por sistema de
lemas. Sin lugar a dudas, obedece a la preocupación de que el elegido
exprese una mayoría propia que le pueda dar fuerza a la legitimidad de su
título.

Requisitos de elegibilidad

A. Todas las constituciones provinciales exigen tener 30 años de edad, o sea

más que los diputados, siguiendo la constitución nacional en la exigencia
para ser Presidente, Vicepresidente y Senador. En rigor, responde a la vieja
concepción de los clásicos que consideraban que el hombre lograba juicio
maduro y moderado después de esa edad.

Además, tiene que ser solamente nacido en territorio argentino, o argentino

nativo o hijo de nativo, o por opción, según los distintos textos. Solamente
Rio Negro Tucumán exigen “ser argentino” a secas, lo que amplía la
posibilidad a los que han adquirido nacionalidad por naturalización.

Formosa es la única que establece que tiene que ser originario del “territorio
argentino”.

La exigencia de ejercicio de ciudadanía y de residencia inmediata en la

provincia varía notablemente en los textos. En un extremo está Santiago
del Estero que exige diez años de residencia inmediata, Rio Negro requiere
diez años de residencia con cinco años inmediatos anteriores a la elección.
En el otro extremo está Entre Ríos que demanda dos años inmediatos.

En Mendoza: Se requieren 30 años de edad; Haber nacido en territorio

argentino o ser hijos de padres nativos, habiendo optado por la ciudadanía
de sus padres si hubiera nacido en territorio extranjero; Haber residido en
la Provincia durante 5 años con ejercicio de ciudadanía no interrumpida, si
no hubiese nacido en ella (art. 113 Constitución Mendoza)

Período

En todas las constituciones se ha fijado en cuatro años la extensión del

periodo de gobierno. Pareciera que la experiencia indica que un plazo mayor
resultaría demasiado largo. Ello, si se tiene en cuenta que puede resultar un
lapso extenso en los tiempos actuales atento a la facilidad del deterioro de
la imagen y prestigio del que gobierna, debido a la exagerada comunicación
cotidiana con los gobernados por los modernos medios. Por otro lado, los
que defienden la necesidad de que se cumpla con un programa de gobierno
consideran que aquel puede ser breve. Lo que hace conveniente la
dimensión de tiempo elegida es el hecho de que se haya adoptado
unánimemente.

Reelección

A. Uno de los temas que ha provocado mayor polémica en torno de la figura

del ejecutivo es el de su posible reelección. En rigor, esta polémica es
reciente en el derecho público provincial.

B. En estos momentos el panorama se expresa así:

• No puede ser reelecto inmediatamente sino con un periodo intermedio:

Corrientes, Entre Rios, Mendoza, Santa Fe y Misiones.

• Pueden ser reelectos indefinidamente: La Rioja, Catamarca, San Luis y

Santa Cruz

• Pueden ser reelectos inmediatamente por un solo período y luego en

períodos intermedios: Córdoba, Jujuy, Rio Negro, Buenos Aires, San Juan,
Santiago del Estero, La Pampa, Chubut, Chaco, Salta, Neuquén, Tucumán y
CABA.

Finalmente pensamos (Gilhou) que en los casos en que de alguna manera,

no hay reelección, aunque la constitución no lo diga expresamente “se
sobreentiende que este principio de la no reelección establece que el
gobernador no puede ser elegido vicegobernador o éste, gobernador en una
elección inmediata”.

C. En las convenciones constituyentes provinciales, el tema se expuso

extensamente. Los partidarios de la reelección invocan múltiples
argumentos.

En primer lugar, la reelección es la que guarda más fidelidad al régimen

democrático como quiera que si la voluntad soberana del pueblo la quiere,
debe aceptársela. En segundo lugar, la Argentina ha adquirido “una
madurez política” que impide que se pueda argüir contra las decisiones de
su pueblo con los mismos argumentos que en otros países
latinoamericanos. En tercer lugar, es sabido que muy pocas constituciones
del mundo prohíben la reelección. Finalmente, el gobernante que vea que
tiene posibilidad de que sus funciones sean prolongadas, maorí dedicación
tendrá y mejor dispuesto estará a correr más riesgos en defensa de su
deber, y no será así si tiene un título temporal y precario”.

D. Veamos los argumentos que tienen una posición contraria a la

reelección.

• Sin duda alguna la reelegibilidad está conforme con un principio

democrático pero, si resulta gravitante en una provincia el poder
administrador en un resultado electoral, si el titular del ejecutivo que
gestiona reelección cuenta con medios de presión suficientes para volcar al
pueblo ciudadano e imponer un resultado. Si en un momento de crisis en
que la administración se convierte en una agencia para compensar el
desempleo y se burocratiza enormemente, evidentemente que el titular del
poder ejecutivo, tiene una gravitación decisiva en el pronunciamiento de
fuertes franjas del electorado… lo que está en juego es impedir practicas
non santas, los tejes y manejes de los gobernadores, o la sentencia
palaciega que afectan la pureza del pronunciamiento popular.

• Otros autores agregan que no es una cuestión de principios (refiriéndose a

la soberanía del pueblo) sino de prudencia política y ésta indica que por
encima de los intereses de tipo personalista que puedan poner en peligro el
libre juego del sistema se hace necesario privilegiar la periodicidad que
salvaría este. Antes de los hombres están las instituciones y es una suerte
de estabilidad política el consagrar la no reelección.

• Otros consideran que es difícil en la Republica y en una provincia, ir a

elecciones cuando el candidato que se postula a la gobernación ya detenta
el poder, pues se crea una situación de desigualdad, porque los que están
en el llano no tienen más fuerzas que sus ideas y el que está en el poder
tiene las ideas y la riqueza que da el poder”.

Incompatibilidades, inhabilidades y prohibiciones

A. La primera incompatibilidad es la que impone el art. 73 de la CN que dice

que no pueden ser miembros del congreso “los gobernadores de provincia
por la de su mando”.

B. En algunos textos se le prohíbe ser gobernador al que tiene parentesco

con el gobernador saliente. Así por ejemplo, no tener el candidato electo en
segundo grado de consanguinidad y/o afinidad con el gobernador saliente.
Tal es el caso de Mendoza. La de Río Negro agrega el cónyuge.

La constitución de San Luis exige cuarto grado de consanguinidad o

segundo de afinidad. La de Jujuy agrega el vínculo por adopción.

Finalmente, la de La Rioja se refiere al cuarto grado tanto por

consanguinidad como por afinidad.

Es evidente el propósito de combatir el nepotismo.

C. También, se inhabilita para ser candidatos según ciertas funciones o

cargos desempeñados anteriormente.
La constitución de Neuquén prohíbe haber sido ministro o jefe de policía dos
meses antes de la elección. Las de Corrientes, Chacho y Córdoba disponen
que la elección no puede recaer en el que ejerce el ejecutivo que convoca a
elecciones en caso de acefalia, ya sea interinamente.

D. La constitución de Catamarca, continuando con su originalidad, consagra

una inhabilidad especial para los que “han ejercido funciones de
gobernador, interventor federal, ministro del poder ejecutivo o juez de la
Corte de Justicia en gobiernos de facto”.

El fundamento está en el propósito de afianzar la democracia y se pretende

así disuadir a los que tienen ambiciones políticas a participar en los
llamados gobiernos de facto.

E. Es importante destacar que algunas constituciones exigen que el

gobernador, al igual que otros funcionarios, antes de tomar posesión del
cargo y al dejarlo, deben haber una declaración jurada de los bienes propios
y de los de sus padres, hijos y cónyuges. Todo ello, a fin de poderse
verificar, oportunamente la legitimidad de su posible enriquecimiento. Las
constituciones de Catamarca, Salta, La Rioja y San Juan, tratan el tema. La
dela primera es la más exigente, inclusive da la facultad a cualquier
habitante de requerir judicialmente la verificación del enriquecimiento
durante y después del desempeño.

Juzgamiento de la elección

En cuanto a quién tiene competencia para juzgar la validez de las

elecciones, la gran mayoría de las provincias han establecido que sean
Tribunales Electorales, o Juntas Electorales formadas casi todas por
personas ajenas al órgano legislativo.

Solamente, Buenos Aires y Córdoba dan esa facultad a la asamblea

legislativa. En la convención constituyente cordobesa de 1987, el tema fue
objeto de intenso debate. La mayoría sostuvo que la asamblea, como
representante del pueblo, era la que debía entender. Gentile, demócrata
cristiano, convencional por la oposición, insiste en que “es un reclamo la
creación de la Justicia electoral para garantizar la seriedad del acto de
contralor”.

Recepción del cargo

En esta materia, algunas constituciones han establecido algunas

disposiciones. La provincia de Córdoba (art. 114) señala que el gobernador
o vicegobernador electos, estando dentro de la República, deberán recibir el
cargo el día designado para ello, considerándoseles dimitentes en el caso
contrario, y si están fuera de la República deberán asumir sus funciones
dentro de los 3 meses contados desde el día en que debieron hacerlo. La
Constitución de Entre Ríos, con criterio similar, amplía el plazo a 6 meses
(art. 125). La de Buenos Aires, por su parte (art. 126), señala que los
ciudadanos que resulten electos gobernador y vicegobernador deberán
comunicar al presidente de la Asamblea Legislativa y al gobernador de la
Provincia en ejercicio, la aceptación del cargo, dentro de los 5 días
siguientes a aquel en que les fue comunicado su nombramiento; y la de
Corrientes (art. 123) expresa que el gobernador y vicegobernador de la
Provincia deben recibir sus cargos el 1 de mayo siguiente a la fecha en que
se llevó a cabo la elección, considerándoselos dimitentes si así no lo
hicieran; en caso de estar fuera de la provincia o de mediar impedimento
legal debidamente justificado, podrán hacerlo hasta 60 días después.

Juramento

El juramento es la solemne promesa que en virtud de sus convicciones más

profundas realizan los funcionarios públicos al asumir el cargo, de
desempeñar las funciones con dignidad y honestidad, y respetar la ley y
haciéndola respetar a los ciudadanos. En este aspecto, las soluciones
adoptadas por las constituciones provinciales son diversas. Hay aquellas
que no establecen fórmula alguna, limitándose a señalar que al asumir sus
cargos, el gobernador y vicegobernador prestarán juramento de
desempeñarlos conforme a la Constitución y a las leyes que en su
consecuencia se dicten; éste es el criterio adoptado por el Chaco (art. 131),
Formosa (art. 95), La Pampa (art. 69), Misiones (art. 108), Río Negro (art.
97), Santa Cruz (art. 115) y Santa Fe (art. 65).

La Constitución de Santiago del Estero sólo expresa que el gobernador

prestará juramento ante la Legislatura reunida en sesión especial, y si no
hubiera quórum, ante el Superior Tribunal (art. 79).

Las constituciones de Córdoba (art. 111), La Rioja (art. 69), Salta (art. 117)
y Tucumán (art. 88) han adoptado la fórmula de juramento "Por Dios y los
Santos Evangelios", mientras que Buenos Aires (art. 119) y Chubut (art.
142), "Por Dios, la Patria y los Santos Evangelios".

Por su parte, Jujuy (art. 86), San Luis (art. 59), Mendoza (art. 119) y
Corrientes (art. 107) adoptan la fórmula "Por Dios y la Patria", pero dan la
opción de hacerlo por el Honor y la Patria. La Constitución de San Juan, más
amplia en ese sentido (art. 88,) señala que el juramento debe ser "por la
patria", en los términos que le dicte su conciencia.

Mendoza art. 119: El gobernador y vicegobernador prestarán ante la

Asamblea Legislativa en el acto de tomar posesión de sus cargos, juramento
por Dios y por la Patria o por la Patria y por su honor, de desempeñarlos
fielmente. En caso de que la Asamblea no consiguiera quórum, el juramento
será presentado ante la Suprema Corte de Justicia.

Sueldo

Siendo las funciones del gobernador y vicegobernador de tan elevada

jerarquía y dedicación exclusiva, debe asegurarse una remuneración acorde
con la importancia de la gestión; por ello, las provincias han establecido
algunas disposiciones vinculadas a ese aspecto. Así, la de Mendoza (art.
114 párr. 2 y 3) establece que "el gobernador y vicegobernador gozarán,
del sueldo que la ley determine, el cual podrá ser aumentado, durante el
período de su nombramiento, con el voto de los dos tercios de los miembros
de cada Cámara. No podrán ejercer otro empleo ni recibir otro emolumento
de la Nación o de la Provincia". El sueldo del Ejecutivo es fijado por el
órgano legislativo, y debe guardar adecuada proporción con relación al de
los titulares de los otros órganos del poder político.

Inmunidades

Dada la jerarquía que significa la titularidad del órgano ejecutivo, es lógico

que las cartas constitucionales les hayan concedido prerrogativas para el
libre desempeño de tan destacadas funciones. En consecuencia, el
gobernador y el vicegobernador gozan de las mismas inmunidades y
privilegios de los miembros de las cámaras legislativas: no pueden ser
arrestados, ni querellados, ni procesados. Esta situación se extiende más
allá de la jurisdicción de su territorio; si un gobernador de una provincia se
halla en otra, o en un territorio dependiente de la Nación, no podría ser
detenido por ninguna autoridad, mientras la Legislatura de su provincia no
lo suspendiera o destituyera: de lo contrario, se atentaría contra la
autonomía provincial.

El vicegobernador

La doctrina y la jurisprudencia no se han dedicado especialmente al estudio

de esta institución, que tiene características similares a nivel nacional y
provincial.

La institución en sí ha tenido defensores y detractores; entre los segundos

podemos citar a Alberdi, quien no lo previó ni en las Bases ni en el
anteproyecto para la Constitución de la Provincia de Mendoza.

Le corresponde al vicegobernador como al vicepresidente en los sistemas

bicamerales, la actividad de presidir el Senado y reemplazar al gobernador
cuando éste faltare. Por ello, encontramos al vicegobernador presidiendo en
forma permanente el Senado, las asambleas legislativas, o la Cámara de
Representantes, o de Diputados, o Legislatura, de los sistemas
unicamerales. Por supuesto que reserva también esa función potencial, de
reemplazar al gobernador en su ausencia.

Las provincias de Río Negro, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán. son
las cuatro que no tienen vicegobernador; en las restantes, éste forma parte
del Senado o de la Cámara de Representantes. Una de las controversias que
se han suscitado, aun en épocas cercanas (provincia de Mendoza, año
1983), es si el vicegobernador tiene facultades de votar. La mayoría de las
constituciones provinciales prevén el voto del vicegobernador para el caso
de empate; así lo regulan Buenos Aires, Córdoba, Catamarca, Corrientes,
Entre Ríos, Salta y Santa Fe. En las provincias de sistema unicameral, seis
de ellas disponen que además de presidir la Cámara el vicegobernador debe
votar en caso de empate (Chubut, Jujuy, La Pampa, Neuquén, San Juan y
Santa Cruz).

Por su parte, las constituciones de La Rioja, Formosa y Mendoza no

contemplan expresamente esta facultad, aunque tampoco la niegan, pero
los reglamentos de las cámaras lo han previsto. Las provincias del Chaco y
Misiones le han otorgado la facultad de reemplazar al gobernador en caso
de ausencia, pero no la de presidir la Legislatura en forma eventual y
permanente. En ellas el vicegobernador es un consejero calificado del
Ejecutivo, debiendo tomar participación y conocimiento de todas las
medidas trascendentes del gobierno, como un medio necesario para que el
eventual reemplazante titular del Ejecutivo, tenga un conocimiento acabado
de la problemática de la provincia. Así, el art. 127 de la Constitución
chaqueña le establece: ...la función de consejero del Poder Ejecutivo y en
ese carácter asistirá a los acuerdos de los ministros'', y la de Misiones le
otorga la facultad de asistir a los acuerdos de los ministros, pudiendo
suscribir los decretos que ellos elaboren; agrega además una función de
enlace con los demás poderes del Estado, a fin de establecer una armónica
coordinación con ellos; y por último, la de prestar especial atención a los
problemas agrarios. Evidentemente, estas constituciones tienden a
jerarquizar y darle a la función un espacio propio, y no sólo el de
reemplazante potencial del Ejecutivo.

Ausencia del gobernador

Es obligación inherente a las funciones del gobernador y vicegobernador,

residir en la capital de la provincia, de la cual no pueden ausentarse sin
permiso de las cámaras. La constitución de Mendoza establece en su art.
118 " El gobernador y vicegobernador en ejercicio de sus funciones,
residirán en la capital de la Provincia, y no podrán ausentarse de ella por
más de 30 días sin permiso de las Cámaras y por más de 10 días del
territorio de la Provincia, sin el mismo requisito". La Constitución de
Córdoba (art. 97) aumenta la prohibición hasta 3 meses después de haber
cesado en su empleo. Como un resabio del "juicio de residencia" del
derecho indiano, que obligaba al funcionario a permanecer en la localidad
en donde ejerció sus funciones para responder las eventuales acusaciones
que se formulen con motivo de su gestión. La norma constitucional agrega:
"Si durante su período se ausentaran de la Provincia sin este permiso, se
reputarán vacantes los puestos efectivos"; y el art. 98: "En receso de las
cámaras sólo podrán ausentarse cuando la conservación del orden público lo
exija, por el tiempo indispensable y dando cuenta a aquéllas
oportunamente". En otras constituciones con cláusulas similares, el período
varía de 10, 15 o 30 días.

Acefalía

Salvo escasas excepciones, las constituciones provinciales han legislado con

prolijidad el supuesto de la acefalía, generando un orden sucesorio inspirado
en la vieja ley nacional 252.

Las provincias con sistema bicameral determinan como sucesor natural del
gobernador al vicegobernador, en su defecto al presidente provisorio del
Senado y luego al presidente de la Cámara de Diputados. Catamarca, Entre
Rios y Mendoza también admiten la posibilidad de que agotadas las
instancias más arriba señaladas, pueda hacerse cargo el presidente del
Superior Tribunal de Justicia. En las de sistema unicameral el reemplazante
natural del gobernador y del vicegobernador es el presidente de la
Legislatura. Para el caso de que se produjera la acefalía de los tres
funcionarios antes mencionados, las constituciones de Jujuy, La Rioja,
Misiones, San Luis y Santa Cruz admiten que se haga cargo el presidente
del Superior Tribunal de Justicia.

Por su parte, la Constitución de Río Negro señala (art. 104) que en caso de
inhabilidad física temporaria, suspensión o licencia del gobernador, el
despacho quedará a cargo de uno de los ministros en las formas que prevea
la ley respectiva.

Salta (art. 114) expresa que por separación o impedimento simultáneo del
gobernador y del vicegobernador, la primera magistratura de la provincia
será ejercida por el presidente del Senado, a falta de éste por el presidente
de la Cámara de Diputados, en defecto de ambos por el ministro de
Gobierno, y a falta de éste por el ministro de Hacienda; y la de Catamarca
(art. 137) expresa que la Legislatura nombrará anualmente a la persona
que habrá de desempeñar el cargo de gobernador en el caso de que el
gobernador titular, el vicegobernador, el presidente provisorio del Senado.
El presidente de la Cámara de Diputados y el de la Corte de Justicia, no
pudiesen desempeñar las funciones del Poder Ejecutivo. La designación no
podrá recaer en ninguno de los miembros de la Legislatura.

Unidad 11
El funcionamiento del Poder Ejecutivo

Relaciones del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo. Relaciones en

materia de formación, sanción y promulgación de las leyes

El proceso de formación y sanción de leyes es un acto complejo que

involucra al poder legislativo y al poder ejecutivo.

La iniciativa legislativa es el momento en que un “proyecto de ley” adquiere

el carácter jurídico de tal, dejando de ser una mera formulación de deseos o
un simple borrador.

Invariablemente, todas las constituciones provinciales receptan el principio

de que la iniciativa legislativa corresponde a los legisladores y al Poder
Ejecutivo.

En algunos casos la iniciativa corresponde con exclusividad al Poder

Ejecutivo, como es en materia de ley de ministerios. Tambien la generalidad
de las constituciones provinciales consagra la iniciativa exclusiva del Poder
Ejecutivo en materia de ley de presupuesto.

Además existe otro tipo de vínculos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo,

como es el acuerdo que en los sistemas bicamerales otorga el Senado para
la designación de magistrados y determinados funcionarios.

Además, el Ejecutivo debe contestar los informes que le solicite el

Legislativo sobre el estado de la renta pública. Así como también sobre
cualquier otro punto que sea conducente al mejor desempeño de sus
funciones.
Tampoco podemos olvidar que dentro de las facultades de información e
investigación que tienen las cámaras, el gobierno está obligado a concurrir
por intermedio de sus ministros, para dar las explicaciones e informes sobre
asuntos de su competencia. También los ministros pueden concurrir a las
sesiones en representación del Ejecutivo para defender un proyecto
emanado de éste.

Es obvio destacar que en esos casos los ministros pueden tener voz y
derecho a réplica, pero en ningún momento voto.

Trámites de urgente tratamiento

Los trámites de “urgente” y “muy urgente” tratamiento son también una

novedad introducida en nuestro Derecho Público Provincial a partir de las
reformas constitucionales provinciales operadas en los últimos años, e
implican una desviación potencialmente muy peligrosa de los preceptos que
deben regular de manera normal la formación y sanción de leyes.

La idea básica que subyace a su incorporación es que, en determinadas

situaciones –que, como es obvio, no pueden ser definidas a priori y abren
por lo tanto un tentador abanico a la discrecionalidad- el poder ejecutivo
puede calificar a un proyecto como de urgente o muy urgente tratamiento,
lo cual transforma el proceso ordinario de formación y sanción de la ley en
un proceso acelerado y expeditivo que puede coronar en una aprobación
ficta o tacita.

La constitución del Chaco, dispone que el Poder Ejecutivo podrá enviar a la

Cámara proyectos con pedido de urgente tratamiento, los que deberán ser
considerados dentro de los sesenta días corridos desde la recepción o de la
fecha en que se reanuden las sesiones ordinarias o extraordinarias, en caso
de receso.

La calificación de urgente tratamiento para un proyecto podrá ser hecha

después de la remisión y en cualquier etapa de su trámite. En estos casos,
el plazo empieza a correr desde la fecha de recepción de la solicitud por el
cuerpo.

Con buen criterio, la constitución del Chaco excluye de la posibilidad de

tratamiento bajo la forma de urgente tratamiento a determinadas materias
que, por su trascendencia institucional requieren efectivamente el debate y
el pronunciamiento concreto de la legislatura, tales como: Materia
tributaria; materia electoral; proyecto de presupuesto general;
reglamentación de derechos y garantías constitucionales; proyectos
referidos a la reformas de la constitución.

No podrán tramitarse en la legislatura más de tres proyectos con dicha

calificación, simultáneamente. En todos los casos, los proyectos calificados
de urgente tratamiento, transcurrido el plazo de sesenta días y cuando no
hubieran sido expresamente desechados, se tendrán por aprobados y se
promulgaran y publicaran según las formalidades previstas por esta
constitución.
Esta calificación y el trámite correspondiente se podrán dejar sin efecto si
así lo resolviera la mitad más uno de los miembros presentes del cuerpo, en
cuyo caso se aplicará al proyecto, y a partir de ese momento el trámite
ordinario (art. 117 Constitución de chaco).

El veto

El Veto, primer elemento de este instituto que proviene del latfn 'prohibir',
es una prerrogativa por parte de alguno de los poderes del Estado
(normalmente el Poder Ejecutivo, bien el presidente del gobierno, bien el de
la República en los regímenes presidencialistas, pero también las Camaras
altas de algunos parlamentos y del gobernador).

En nuestro país, la palabra "veto" no es usada ni por la Constituci6n

Nacional ni por la Constitución de Mendoza, pera si es utilizada
habitualmente en el lenguaje constitucional. EI veto es la herramienta que
utiliza el Poder Ejecutivo para aprobar o desechar total o parcialmente un
proyecto de ley haciendo funcionar de esta manera la actividad colegislativa
que la Carta Magna le reconoce.

El veto parcial