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UNIVERSIDAD MICHOACANA DE SAN NICOLAS DE
HIDALGO
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES
DERECHO ADMINISTRATIVO
ANTOLOGÍA
M.C.E. MORELIA PEÑA BELMONTE
Morelia, Michoacán de Ocampo, agosto de 2009.

2
Derecho Administrativo Morelia Peña Belmonte
“No nos abrimos a la verdad hasta que sentimos el impulso de

conseguir el conocimiento”
Confucio
3
INDICE
Presentación ................................................................................................ 07
Introducción .................................................................................................. 07
Objetivo general ........................................................................................... 09
Unidad I. Concepto de derecho administrativo ............................................ 10

Diversos criterios teóricos que explican el concepto de
derecho administrativo ................................................................................. 10
Diversos criterios doctrinales que explican el concepto de
derecho administrativo ................................................................................. 12
Relación del derecho administrativo con las instituciones de
derecho privado............................................................................................ 14
El Estado ...................................................................................................... 18
Su realidad social y jurídica .......................................................................... 18
Breve explicación histórica-política de su nacimiento .................................. 18
Concepto de Estado ..................................................................................... 19
Concepto de persona ................................................................................... 20
Teorías que explican la personalidad de Estado .......................................... 21
Características y explicación de las personas jurídicas colectivas .............. 22
Distinción entre derecho público y derecho privado .................................... 24
Teoría de la naturaleza de la relación .......................................................... 25
Ciencia del derecho administrativo. .............................................................. 26
Concepto de derecho administrativo ............................................................ 27
Autonomía del derecho administrativo ......................................................... 29
Derecho privado especial del Estado ........................................................... 30
El derecho administrativo anglosajón ........................................................... 31
Concepto de servicio público........................................................................ 31
Elementos del servicio público ..................................................................... 32
Régimen jurídico del servicio público ........................................................... 35
El servicio público no abarca toda la actividad del Estado. .......................... 36
La noción de servicio público en la legislación mexicana ............................. 37
Clasificación de los servicios públicos .......................................................... 39
Diversos modos de prestar los servicios públicos ........................................ 41
Servicios públicos comerciales e industriales............................................... 43
Modificación y supresión del servicio público ............................................... 45
Servicio público, finalidad esencial de nuestro derecho ............................... 46
Teoría del servicio público ............................................................................ 48
Importancia del servicio público ................................................................... 50
Función pública y servicio público ................................................................ 52
Doctrinas objetivas y subjetivas del servicio público .................................... 53
Diversas teorías acerca del servicio público................................................. 55
4
Unidad II. Fuentes del derecho administrativo ............................................ 60

La costumbre como fuente del derecho ....................................................... 60
Relaciones de derecho consuetudinario con el legislado ............................. 63
Distinción entre la costumbre y los usos ...................................................... 64
La costumbre en el derecho mexicano ......................................................... 65
La jurisprudencia en el derecho mexicano ................................................... 65
La jurisprudencia como fuente del derecho ................................................. 66
La doctrina como fuente del derecho ........................................................... 67
Fuentes formales del orden jurídico ............................................................. 67
La legislación................................................................................................ 68
EL proceso legislativo .................................................................................. 71
Fuentes del derecho administrativo .............................................................. 72
Compilación ................................................................................................. 74
Unidad III. Función ejecutiva desde el punto de vista objetivo o material .... 74
La noción formal y material de la función administrativa .............................. 74
Los elementos jurídicos de la función administrativa ................................... 76
La función administrativa como función ejecutiva. Los actos de gobierno ... 77
Los actos administrativos materiales ............................................................ 78
Los órganos del poder ejecutivo federal: gobierno y administración pública 79
La administración pública federal ................................................................. 79
Unidad y coordinación del poder ejecutivo federal ....................................... 80
La jerarquía administrativa ........................................................................... 81
Secretarios de Estado .................................................................................. 81
Procurador general de la República ............................................................. 82
Competencia municipal ............................................................................... 82
Diario Oficial de la Federación .................................................................... 83
Departamento administrativo........................................................................ 84
Desvío de poder ........................................................................................... 86
La relación jerárquica. Los efectos de esta .................................................. 86
Poderes que implica la relación jerárquica ................................................... 87
Poder de decisión ........................................................................................ 87
Poder de nombramiento ............................................................................... 88
Poder de mando ........................................................................................... 88
Poder de revisión ......................................................................................... 88
Poder de vigilancia ....................................................................................... 89
Poder disciplinario ........................................................................................ 89
Poder para resolver conflictos de competencia ........................................... 89
Organo de la administración pública. Concepto ........................................... 89
Evolución de la administración pública ......................................................... 89
Evaluación previa de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal90
Apreciación de la administración pública ..................................................... 92
Organismos que integran la administración pública federal ......................... 92
El presidente de la República como funcionario político y administrativo .... 93
Requisitos para ser presidente de la República ........................................... 93
Atribuciones del presidente de la República ................................................ 93
Actos administrativos y políticos que realiza ................................................ 93
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Su jerarquía .................................................................................................. 94
Concepto de secretarías de Estado ............................................................. 95
Ministerios y ministros .................................................................................. 96
Evolución histórica de las secretarías de Estado en México ........................ 96
Unidad IV. Los órganos centralizados y las instituciones descentralizadas 96

La desconcentración administrativa federal ................................................. 97
Centralización administrativa........................................................................ 98
Descentralización por colaboración .............................................................. 101
Descentralización por región ........................................................................ 104
Desconcentración política ........................................................................... 105
Desconcentración administrativa .................................................................. 106
Ventajas de la desconcentración.................................................................. 106
La desconcentración y sus variantes ........................................................... 107
Características de los órganos desconcentrados ......................................... 108
Desconcentración vertical ............................................................................ 109
Desconcentración regional .......................................................................... 109
Desconcentración horizontal ........................................................................ 109
Formas de organización administrativa federal ............................................ 112
Los supuestos de la centralización administrativa ........................................ 112
Procedimiento para realizar la centralización ............................................... 112
Relaciones y diferencia entre la centralización y la desconcentración admva.
..................................................................................................................... 113
Características y elementos de la desconcentración administrativa ............ 115
La descentralización por región.................................................................... 116
Instituciones descentralizadas y centralizadas. Su relación y diferencia ...... 117
Constitucionalidad de las instituciones descentralizadas por servicio .......... 117
Clasificación de los órganos desconcentrados............................................. 118
Descentralización administrativa federal ..................................................... 118
Critica a la clasificación tradicional ............................................................... 119
Constitucionalidad de los organismos descentralizados, desconcentrados . 121
Procedimiento de creación de organismos descentralizados ....................... 122
Unidad V. El acto administrativo y sus elementos ...................................... 127

Elementos del acto administrativo ................................................................ 127
El objeto del acto administrativo ................................................................... 130
La forma ....................................................................................................... 131
La voluntad ................................................................................................... 132
Los efectos que produce el acto administrativo............................................ 133
Efectos respecto a los individuos ajenos a el .............................................. 136
La ejecución del acto administrativo ............................................................. 137
Los actos administrativos irregulares. Su inexistencia ................................. 141
Inexistencia de los actos administrativos en si ............................................. 143
Nulidad de los actos administrativos ............................................................ 145
La revocación de los actos administrativos .................................................. 148
Los diferentes actos administrativos ........................................................... 150
6
Unidad VI. Procedimiento de la concesión de los servicios públicos........... 158

Introducción ................................................................................................. 159
Teoría general de la concesión. Variabilidad según la postura política ........ 160
Evolución histórica ....................................................................................... 162
La concesión de servicios públicos .............................................................. 163
Bienes de dominio directo ............................................................................ 169
La concesión de explotación de bienes del Estado ...................................... 174
Concepto ...................................................................................................... 174
Naturaleza jurídica ....................................................................................... 175
Elementos subjetivos ................................................................................... 175
Principios que rigen la concesión ................................................................. 176
Limitaciones de las actividades sujetas a concesión.................................... 176
Procedimiento para otorgar la concesión ..................................................... 176
El título de la concesión ............................................................................... 177
Extinción de la concesión ............................................................................. 178
Plazo ............................................................................................................ 179
Propiedad de los bienes afectados por la concesión ................................... 180
Relación entre concesionario y usuario ........................................................ 180
Derechos del concesionario ......................................................................... 181
Obligaciones del concesionario .................................................................... 181
Capacidad técnica del concesionario ........................................................... 182
Capacidad financiera del concesionario ....................................................... 182
Régimen de la concesión ............................................................................. 182
Tarifas .......................................................................................................... 182
Rescate ....................................................................................................... 183
Derecho de reversión .................................................................................. 183
Concesión de las entidades federativas y los municipios ............................. 184
La asignación ............................................................................................... 184
Unidad VII. Procedimiento de expropiación por causa de utilidad pública .. 185

Introducción. La expropiación por causa de utilidad pública ....................... 185
Causas de utilidad pública............................................................................ 193
Alcances de la expropiación ......................................................................... 194
Recurso de revocación ................................................................................. 195
Epoca de pago ............................................................................................. 196
Monto del pago o indemnización .................................................................. 198
7
PRESENTACIÓN
Es ya una afirmación común que la educación a distancia debe estar dirigida a
fomentar la construcción de conocimientos y el autoestudio por parte de los
alumnos, en lugar de meramente repetir o reproducir sistemas de conocimiento ya
elaborados. Esta afirmación debe entenderse no solo como una propuesta
justificada en la investigación psicológica sobre como aprendemos las personas,
sino también en las demandas culturales que sobre la escuela pesan hoy. En la
“Sociedad de la información” en la que el acceso a formas diversas y a veces
contrapuestas de información y conocimiento es sumamente fácil, la escuela no
puede servir ya solo para transmitir conocimientos (o cultura) que son ya
accesibles en otros muchos formatos y canales. La escuela –y más
específicamente la educación a distancia- debe servir cada vez más para asimilar
o dar significado a esa gran avalancha de informaciones dispersas y escasamente
seleccionadas. Debe servir para construir modelos o interpretaciones que permitan
integrar esas informaciones, para hacerlas significativas en el marco del saber
científico o disciplinar que las ha hecho posibles.
En este sentido, la presente antología ha sido elaborada para apoyar a los
estudiantes de la Licenciatura en Derecho que actualmente cursan el segundo año
bajo las modalidades abierta y a distancia.
Cada unidad incorpora los objetivos de aprendizaje que se pretende sean
alcanzados por el estudiante al finalizar su correspondiente estudio, el temario que
conforma la unidad, así como la bibliografía básica que deberá consultar para el
desarrollo de los temas. De la misma manera, para cada uno de los temas se ha
señalado de la bibliografía básica, las páginas que deberán ser consultadas por
los estudiantes.
INTRODUCCIÓN
La experiencia histórica nos enseña como los pueblos han sufrido tremendas
convulsiones revolucionarias y graves alteraciones a la paz social, pero también
nos enseña que lo que los pueblos no soportan es la anarquía, porque equivale
tanto como a un aniquilamiento de la sociedad, una destrucción absoluta y
absurda de la cultura humana, es entonces cuando se afirma la acción eficaz del
derecho, como imprescindible elemento de la vida social; y como sabemos, el
Estado es una institución indispensable como elemento ordenador de la
comunidad, aunque sin duda sólo surgirá un nuevo Estado, cada vez más
perfecto, cuando el hombre participe en una vida social armónica de magnas
proporciones en la que todos asuman su responsabilidad y aprovechen el inmenso
campo y posibilidades de la tecnología actual, de ahí la importancia del estudio del
Derecho Administrativo.
Por lo anteriormente expuesto, en la unidad número uno, estudiaremos el
concepto de derecho administrativo, donde resultará importante el estudio de
los diversos criterios teóricos que explican el concepto de Derecho Administrativo,
ocupándonos de su análisis y comprensión.
8
Dado que el Derecho Administrativo forma parte del Derecho Público, resultará
interesante conocer los diversos criterios o teorías que sirven para establecer la
diferencia entre el Derecho Público y el Derecho Privado, dentro del marco del
Derecho Administrativo.
Por otra parte y, siendo el Estado un elemento Sine Qua Non del Derecho
Administrativo conoceremos el concepto de lo que constituyen sus atribuciones y
su clasificación así como la conceptuación de los servicios públicos que este
ofrece.
En este curso conoceremos también en la unidad número dos las fuentes del
Derecho Administrativo que forman parte del orden jurídico bajo el cual se
desarrolla la actividad administrativa. Al referirnos al orden jurídico queremos decir
que dicha función se desarrolla sometida al llamado principio de legalidad que
consiste en que ningún órgano del Estado puede tomar una decisión individual
que no sea conforme a una disposición general anteriormente dictada;
estudiaremos el concepto de fuentes de Derecho en general, las fuentes directas o
inmediatas del Derecho Administrativo, las indirectas o mediatas, la ley, el
reglamento, la costumbre y la jurisprudencia.
La separación de poderes impone la distribución de funciones diferentes entre

cada uno de los poderes, de tal manera que el poder legislativo tenga atribuida
exclusivamente la función de legislar, el poder judicial la de dirimir controversias y
el poder ejecutivo la administrativa. La legislación positiva no ha sostenido el rigor
de esta exigencia y han sido necesidades de la vida práctica las que han impuesto
la atribución a un mismo poder, de funciones de naturaleza diferente, por lo que se
han clasificado en la unidad tres como las funciones del Estado, mismas que
estudiaremos en dos categorías durante el curso: Desde el punto de vista del
órgano que la realiza, formal. Desde el punto de vista de la naturaleza intrínseca
de la función, material.
En este orden de ideas conoceremos el poder de jerarquía con que se encuentra
investido el titular del Poder Ejecutivo Federal y sus consecuencias, de
conformidad con la siguiente clasificación:
a) Poder de decisión
b) Poder de nombramiento
c) Poder de mando
d) Poder de revisión
e) Poder de vigilancia
f) Poder disciplinario
g) Poder para resolver conflictos de la competencia
Por otra parte será importante el conocimiento en la unidad cuatro de los
organismos centralizados y las instituciones descentralizadas reconociendo
la clasificación de las descentralizaciones por región, por servicio y por
colaboración.
En este orden abordaremos en la unidad cinco, las formas de organización
administrativa, el núcleo de la parte conceptual de nuestra disciplina, que viene a
ser “El acto administrativo” así como sus elementos.
Dada la enorme cantidad de tareas que el Estado tiene atribuidas para lograr sus
fines, no podría cumplirlas de manera directa, por eso existe la posibilidad de
9
encomendarle a los particulares la prestación de determinados servicios o

permitirles el uso de bienes públicos, cuando se interesen en ello y cuenten con
las cualidades idóneas para hacerlo; por lo que abordaremos en la unidad seis el
Procedimiento de la Concesión de Servicios Públicos, desde su concepto,
elementos, naturaleza jurídica, diversos tipos, el procedimiento previo de oposición
al otorgamiento de ésta, las obligaciones del concesionario, derecho de reversión
y extinción de la concesión.
Finalmente conoceremos en la unidad siete el Procedimiento de expropiación
de bienes por causa de utilidad pública, la figura por comentarse constituye el
más importante modo de adquirir bienes que tiene el Estado dentro del Derecho
Público, así estudiaremos el fundamento legal de dicho procedimiento, el concepto
de “Causa de Utilidad Pública”, la indemnización y época de pago, el
procedimiento expropiatorio de bienes en nuestra Entidad, las autoridades que
intervienen dentro del mismo, el acuerdo expropiatorio, la fijación del precio de la
cosa expropiada y el recurso de revocación.
OBJETIVO GENERAL
Al finalizar el curso el alumno comprenderá la importancia del derecho
administrativo como parte del derecho público que regula la estructura y
funcionamiento de la administración y el ejercicio de la función administrativa.
10
UNIDAD I
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Al finalizar la unidad el alumno:

 Conocerá los diversos criterios teóricos existentes del Derecho
Administrativo.
 Apreciará la diferencia existente entre Derecho Público y Derecho Privado.
 Reconocerá a los servicios público como atribución del Estado.
 Conocerá las atribuciones del Estado y su clasificación.
Contenidos:
1. Diversos criterios teóricos que explican el concepto de derecho
administrativo.
2. Concepto de lo que viene a ser el derecho administrativo y su
análisis.
3. Diversos criterios o teorías que sirven para establecer la diferencia
entre el derecho público y el derecho privado dentro del marco del
derecho administrativo.
4. Concepto de lo que constituyen las atribuciones del Estado y su
clasificación.
5. Concepto acerca de los servicios públicos.
Fichas bibliográficas:
I. 1. A Serra Rojas Andrés, “Derecho Administrativo” T.I y II Ed. Porrua. México
1986, P.p.103-113
I. 1. B García Maynez Eduardo “Introducción al Estudio del Derecho” Ed. Porrua.
México, 1998 P.p.131-133
I. 1. C Martínez Morales Rafael, “Derecho Administrativo” Ed. Harla., México 1999,
P.p.61-63.
I. 4. A Acosta Romero Miguel “Teoría general del derecho administrativo” Ed.
Porrúa México 1978, P.p. 35-45
I. 4. B http://www.sistema.itesm.mx
CRITERIOS TEÓRICOS QUE EXPLICAN EL CONCEPTO DE DERECHO

ADMINISTRATIVO
11
El Derecho administrativo aparece, por regla general, como el Derecho de la

Administración pública y en forma más extensa a la función ejecutiva, que aparece
como más amplia en nuestro orden constitucional, al comprender el ejercicio de
otras funciones.
En la teoría alemana el Derecho administrativo determina la forma jurídica como la

función administrativa se revela en el Estado. Existen un conjunto de principios
jurídicos encaminados a regular la actividad del Estado que tiene a su cargo la
ejecución de la ley.
El derecho administrativo regula a la función administrativa. Analizando este

concepto decimos que el derecho administrativo es la rama del derecho público
interno, que determina la organización y funcionamiento de la Administración
pública, tanto centralizada, como paraestatal.
Como esa definición es estrictamente formal, aludiremos a su concepto material

diciendo que: el derecho administrativo es la rama del derecho público interno, que
se propone la realización de actos subjetivos, creadores de situaciones jurídicas
concretas o particulares.
En su concepto más general y objetivo es el derecho que regula la actividad del

Estado al realizar la función administrativa, cualquiera que sea el órgano que la
desarrolla. “Sin la existencia de la administración pública y sin su permanente
actividad, el derecho administrativo no se presentaría como problema jurídico”.
(Fiorini, ob. Cit., T. I, pág. 5).
Estamos en presencia de una de las ramas más recientes del Derecho, que inicia
su franco e incontenible desarrollo desde principio del siglo pasado al acentuarse
la intervención del Estado, asumir la atención de los servicios públicos y otras
actividades generales.
La aparición del Estado de Derecho regula la acción administrativa bajo el orden

jurídico de un país, cuya trama adquiere una complejidad siempre creciente ante
la explosión demográfica, el constante intervensionismo de Estado, el choque de
tendencias contradictorias y la persistente sustitución de la actividad privada por la
actividad pública.
El derecho administrativo se forma con el conjunto de normas que crean a las

instituciones administrativas y regulan su funcionamiento; pero también se integra
con los principios, teorías y conclusiones de la doctrina administrativa, que inspira,
funda y explica la naturaleza jurídica de la legislación administrativa, su
organización y las decisiones de la administración pública.
En nuestros días estas normas se circunscriben en principio, al derecho público

interno, aunque trascienden al derecho externo en una nueva disciplina jurídica: el
derecho administrativo internacional que es una rama del Derecho Internacional
público. Son los organismo internacionales los que tienen su propia función
12
administrativa y forman un cuerpo de conocimientos en proceso de disfunción

administrativa y forman un cuerpo de conocimientos en proceso de desarrollo. La
acción eficaz de la Organización de las Naciones Unidas se extiende a mayores
campos de derecho administrativo, surgiendo principios que regulan a los
organismos internacionales y a las nuevas modalidades de las relaciones – de
diferente naturaleza – entre los países. La UNESCO en materia cultural; el
Consejo Económico y Social en actividades económicas, demográficas, incluso
sobre los propios servicios públicos, comprenden esos nuevos aspectos de un
derecho en formación.
El derecho administrativo se preludia desde el siglo XIX con la notable

transformación de la sociedad industrial y del Estado moderno. Ninguna otra rama
del Derecho tiene la proyección del derecho administrativo, que una vez creado,
prolifera en múltiples ramas que forman en la actualidad conocimientos jurídico-
administrativos unitarios, en proceso de independencia del tronco original,
formando ramas especializadas del derecho público.
El derecho administrativo una vez sistematizado se esfuerza por abandonar toda

relación con el derecho privado y encontrar sus propias soluciones a los
problemas administrativos integrando doctrinas jurídicas y cuerpos de leyes
administrativas que por hoy, se encuentran parcialmente codificadas.
A diferencia del derecho administrativo francés, que es jurisprudencial, nuestro

derecho administrativo es legislativo. Las instituciones administrativas mexicanas
son obra del legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre tienen una fuerza
determinante en esta rama del Derecho.
Numerosas y contradictorias son las definiciones que se han elaborado para

determinar la naturaleza del derecho administrativo. “Allí donde hay Estado hay
administración y allí donde hay administración hay derecho administrativo y por
tanto, siempre que haya Ciencia del Derecho, también habrá una ciencia del
Derecho administrativo”.
García de Enterría y Fernández (ob.cit., pág. 31) reconocen la existencia de dos

clases de derechos: Derechos generales y Derechos estatuarios. “Una Derecho
general se refiere y es aplicable a toda clase de sujetos. Este es el caso, por
ejemplo, del Derecho Civil. Hay otros Derechos, en cambio, que sólo regulan las
relaciones de cierta clase de sujetos, en cuanto sujetos singulares o específicos,
sustrayéndolos en ciertos aspectos al imperio del Derecho administrativo, que no
es ni el Derecho propio de unos órganos o de un poder, ni tampoco el Derecho
propio de una función, sino un Derecho de naturaleza estatuaria, en cuanto se
dirige a la regulación de las siguientes especies de sujetos que se agrupan bajo el
nombre de administraciones públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del
Derecho común.
Es notable el desarrollo de este Derecho que va pasando de su etapa de “Una

abigarrada multitud de leyes e instituciones administrativas inconexas hasta un
13
derecho cada días más armónico, definido e indispensable para la vida social y tan
finamente pensado como el Código Civil”, según la certera expresión de Walter
Jellinek.
El derecho administrativo es la rama del derecho público interno, constituido por el

conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las normas que regulan las
actividades directas o indirectas, de la administración pública como órgano del
Poder Ejecutivo Federal, la organización, funcionamiento y control de la cosa
pública; sus relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás
actividades estatales.
Como puede observarse de esta definición – que no es sino su explicación

extensiva -, en ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que son el
trabajo de la experiencia científica universal, enjuiciando y elaborando
instituciones administrativas. No debemos olvidar que la doctrina y la
jurisprudencia sustentan al Derecho administrativo.
DIVERSOS CRITERIOS DOCTRINALES PARA APOYAR SU CONCEPTO.

Es conveniente examinar otras definiciones del derecho administrativo en las
cuales se combinan los temas relativos a la organización administrativa, la
actividad administrativa, los medios de acceso de la administración pública y el
control jurisdiccional de la administración.
Desde luego estas diversas opiniones sirven para apoyar nuestra definición de
derecho administrativo y señalar su continuada evolución.
a) El profesor Sabino Álvarez Gendín, define el derecho administrativo

diciendo:
“... que es la ciencia jurídica que estudia los principios que inspiran a y las normas
que regulan la organización, las funciones y la jurisdicción administrativa,
comprendiendo en lo último, las garantías contenciosoadministrativas”.
En esta definición destacan varios elementos: a) Desde luego, la importancia de la

ciencia jurídica en el estudio del derecho administrativo; b) El criterio formal que
toma en cuenta el órgano que realiza la función administrativa, y c) En tercer lugar,
la materia que forma parte del derecho procesal administrativo.
Deliberadamente hemos omitido las numerosas definiciones de derecho

administrativo de las escuelas tradicionales o clásicas, para examinar las que han
mantenido la importancia exclusiva del servicio público.
Gastón Jezè, afirmó que “el servicio público constituye la piedra angular del
derecho administrativo francés y sirve de único molde a todas las instituciones del
derecho público”. Define al derecho administrativo “como el conjunto de reglas
relativas a los servicios públicos”.
14
b) En el derecho administrativo francés actual nos encontramos con nuevos

elementos de derecho administrativo.
Para Laubadere, “Como toda rama del derecho, el derecho administrativo puede
ser definido en tanto que disciplina científica, es decir, en tanto que objeto de
estudio y de enseñanza, y en tanto que cuerpo de reglas jurídicas. El derecho
administrativo considerado como un cuerpo de reglas jurídicas puede ser definido
sea lato sensu, según las personas a las cuales se aplica y se trata únicamente de
reglas especiales diferentes del derecho privado”.
Esta definición se orienta en el criterio que trata de rescatar – para el derecho

administrativo – todas las importantes materias en que tiene relación el Estado.
Para Marcel Waline, el derecho administrativo se definirá en consecuencia como

el conjunto de reglas que:
“1. Determinan la composición, el reclutamiento y el estatuto de estas personas y

organismo de la administración.
“2. Determinan, complementariamente, los límites de estos poderes.
“3. Las sanciones por el exceso de estos poderes, así como las faltas cometidas
en su ejercicio”.
El mismo está dominado por dos ideas centrales: reconocer a las autoridades
públicas, los poderes que les son necesarios en el interés general, pero también
salvaguardar las libertades esenciales de los ciudadanos. Es necesario evitar por
una parte el inmovilismo y la impotencia, y por otra parte, la tiranía.
Vedel dice: “El derecho administrativo es el derecho del poder público ejercido por
el Poder Ejecutivo.” Esta definición por una parte, muestra la relación del derecho
administrativo con el derecho constitucional, y por otra parte, da una idea directriz
que es, en su conjunto, válida. Pero plantea diversos problemas.
RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON LAS INSTITUCIONES

DE DERECHO PRIVADO.
a) LA SIGNIFICACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DE DERECHO PRIVADO.
Las instituciones de derecho privado y el derecho administrativo han mantenido
una estrecha vinculación. Existen numerosas instituciones y materias de derecho
privado que caen en el campo de acción de la administración pública. Hasta hoy el
derecho administrativo se ha empeñado en que ellas conserven su régimen
jurídico de origen. Debemos señalar que una parte importante del régimen de la
actividad económica del Estado se rige por razones prácticas y de conveniencia
por el derecho privado.
El mismo Código Civil, además de los Principios Generales del Derecho – señala
diversas actividades administrativas tales como el Registro Civil, el Registro
Público de la Propiedad, el Registro Público de Comercio y otros. Y hasta el
15
mismo régimen de la propiedad se ve afectado por disposiciones administrativas.

El Derecho de autor que forma parte del derecho privado es hoy una ley
administrativa.
Hay una doble relación entre el derecho privado y el derecho administrativo.

Desde luego el derecho administrativo en su fase inicial, como conjunto de
instituciones administrativas dispersas e inconexas, estuvo contenido en el
derecho privad, como un derecho de excepción. Las instituciones administrativas
al independizarse y metodicarse vinieron matizadas de aquel derecho. El derecho
privado es un derecho con una evolución de siglos, con teorías y doctrinas muy
depuradas. Al crearse el derecho administrativo, sus primeras instituciones
señalaban una marcada influencia del derecho privado.
El derecho administrativo realizó una magna labor encaminada a formar sus

propias instituciones bajo criterios radicalmente opuestos a los del derecho
privado. Y esta razón era justa: el derecho privado está dominado por el interés
particular que protege y es base de su desenvolvimiento; mientras el derecho
administrativo justifica su formación e independencia por el interés público oque
debe proteger.
El derecho administrativo moderno se caracteriza por su independencia del

derecho privado. Debe aclarase que algunos desarrollos administrativos siguen los
derroteros del derecho privado, como la teoría de las nulidades administrativas, los
contratos administrativos, pero los autores de derecho administrativo persisten en
su orientación general: la necesidad de construir instituciones originales en
derecho administrativo. Debe verse siempre con reserva la aplicación del derecho
privado a la administración pública y solo aceptarlo como una verdadera
necesidad.
Signo de esa incertidumbre son las diversas leyes administrativas que “reenvían”
al derecho privado como supletorio del derecho administrativo. Como en el caso
de la ley general de Bienes Nacionales, artículos 38 y 61; la ley minera artículos
34 y 38 y otros. En verdad esto quiere decir que el legislador no quiso o no pudo
crear un propio y autónomo ordenamiento. La tendencia es eliminar estas
referencias o supletoriedades del derecho privado. De este modo se viene
hablando de un derecho privado de la administración, que revela una situación
transitoria.
Pero un fenómeno se está operando a la inversa. Es el derecho administrativo y el

derecho público en general, el que está haciendo sufrir su influencia al derecho
privado, convirtiendo en normas de derecho público, principios que hasta ayer
permanecían en el campo del derecho privado. Además como nos dice Diorini
(ob., cit. T. I, pág. 57): “El Código Civil es derecho público. He aquí cómo el
Código Civil, el más privado de los códigos, se presenta como un ordenamiento
jurídico creador por el derecho público. No hay solamente contenidos en algunos
de sus artículos de orden público, sino también disposiciones de derecho público.
16
Como se afirma el derecho privado tiende a su publicización, pero no debe

aceptarse que el derecho público se privatice.
No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organización,

medios y fines del Estado, se basa esencialmente en la Ciencia política, como
Ciencia del Estado, por su vinculación a esta Ciencia y directamente con el
derecho constitucional y sus diversas ramas, en particular con la Ciencia de la
Administración en su contenido político, económico y social.
b) RELACIONES CON EL DERECHO CIVIL.

Muy estrechas son las relaciones entre el Derecho Civil y el Derecho
administrativo. Nuestro Código Civil contiene instituciones que han sido el
antecedente de instituciones administrativas; y aún guarda muy fuertes vínculos
con la problemática administrativa. Haremos referencia a algunos ejemplos:
1. Por una parte el Código Civil contiene diversas instituciones

administrativas como el Registro Civil, el Registro Público de la
Propiedad, el Registro Público de Comercio y otros.
2. El Código Civil es una fuente constante para la solución de
problemas administrativos por analogía o aplicación de los principios
generales del derecho.
3. Numerosas leyes administrativas hacen el reenvío al Código Civil,
que aparece como un derecho especial supletorio, subsidiario o
complementario . Véase a este respecto el artículo 39, párrafo
segundo de la fracción IV de la Ley reglamentaria del artículo 27
constitucional en materia minera; -Ley general de Bienes Nacionales,
artículo 6º, artículo 12 de la ley reglamentaria del artículo 27
constitucional en el ramo de Petróleo, que ordena: “En lo no previsto
por esta ley, se considerarán mercantiles los actos de la industria
petrolera y se regirán por el Código de Comercio y, de modo
supletorio, por las disposiciones del Código Civil para el Distrito
Federal.
4. Instituciones descentralizadas y Empresas de participación Estatal o
empresas de economía mixta, mantiene un doble régimen, de
derecho público en sus relaciones con el Estado; y de derecho
privado en sus relaciones entre particulares. Algunas empresas
oficiales se organizan de acuerdo con el derecho mercantil.
5. Existen numerosos contactos entre el código civil y el derecho
administrativo en materia de cosas, personas, servicios, contratos,
servidumbres, sucesiones, propiedad, expropiación por causa de
utilidad pública y otras.
c) CON EL DERECHO MERCANTIL

El Derecho Mercantil como rama del derecho privado también tiene importantes
relaciones con el derecho administrativo. Numerosas instituciones mercantiles
sufren la influencia del derecho administrativo en materia de empresas y de
organismos mercantiles que además de su propia legislación se regulan por leyes
17
administrativas. El derecho administrativo regulando la materia económica,

afectará seriamente esta importante rama del derecho. Estamos en presencia de
un nuevo derecho mercantil administrativo, además del nuevo régimen que implica
la empresa pública, las empresas de participación estatal y los servicios públicos
comerciales e industriales. Recordemos a este propósito la Ley Federal de
Atribuciones del Ejecutivo y otras que se internan en aspectos importantes de la
materia mercantil. A su vez el Código de Comercio y las numerosas leyes
mercantiles especializadas establecen estrechas vinculaciones con el derecho
administrativo.
Las actividades mercantiles del Estado se han extendido a las instituciones

nacionales de crédito, parte importante del sector paraestatal. También debemos
aludir a la expedición de numerosos títulos de crédito, como acciones, bonos,
obligaciones y otros.
Es de capital importancia el régimen de policía contenido en las leyes sobre

fianzas, seguros, instituciones de crédito, sociedades mercantiles, instituciones
nacionales de crédito y Banca privada y otras. Además debemos hacer referencia
a las leyes sobre almacenes generales de depósito, las Cámaras de
Compensación de Bolsas de Valores, las Uniones de Crédito, las empresas de
participación estatal, la Sociedad anónima del Estado y otras.
El desarrollo de la empresa pública, el nacimiento del Estado empresario y

organizar de la economía, vinculan ambos derechos.
El derecho administrativo como rama importante del derecho público se relaciona

ampliamente con diversas disciplinas de derecho público, que le proporcionan los
conocimientos necesarios para una aplicación correcta de la ley. “La evolución del
derecho moderno, dice Jellinek, ha tenido como consecuencia un
desenvolvimiento amplio del derecho público, que sólo se puede comprender
considerándolo históricamente”.
EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA CIENCIA ADMINISTRATIVA O CIENCIA

DE LA ADMINISTRACIÓN
Muy estrechas y directas relaciones se establecen en el derecho administrativo y
la ciencia de la administración. Aunque algunos autores consideran a esta última
como un mero arte de gobierno, o una práctica negando toda relación entre ambas
disciplinas. En la actualidad ambos conocimientos guardan una estrecha
vinculación, pero manteniendo autónomo el campo de su aplicación. La ciencia de
la administración analiza los problemas relativos a la organización y actuación
futura de la administración pública, sus principios y normas nacionales, en tanto
que el derecho administrativo considera los problemas jurídicos en su
funcionamiento y aplicación directa de las leyes administrativas.
Debemos considerar algunas de las diversas opiniones que se han emitido para
fijar la naturaleza de ambos conocimientos. Desde luego nos adherimos a la
18
opinión que considera a la ciencia de la administración como una ciencia política,

siendo esta última el género, y la especie la anterior.
La eficacia de la actividad del Estado depende de una buena administración.

Olivan dice que el gobierno es la cabeza y la administración el brazo que ejecuta.
El derecho administrativo requiere de todos los conocimientos relativos a la
administración pública, tanto los problemas relacionados con las normas
administrativas como las propias estructuras de la administración pública.
¿Puede válidamente hablarse de una Ciencia de la Administración o Ciencia

administrativa?
En lo general, la Ciencia de la Administración o Ciencia administrativa es una

disciplina que forma parte de las Ciencias Sociales, cuyo conjunto generalizado
corresponde a la Sociología, que es la ciencia que concierne a los grupos sociales
tales como la familia, los grupos, los sindicatos, comunas, pueblos, grupos de
presión, partidos políticos, industrias, comercias, y en general en toda la actividad
en al que se manifieste la presencia humana.
La Ciencia de la administración o Ciencia administrativa, es una rama de la

Ciencia Política, si nos atenemos a la creciente ingerencia del Estado en todos los
negocios. Este conocimiento estudia los fenómenos o hechos políticos vinculados
al desarrollo de las comunidades humanas, en particular, al gobierno y a la
administración.
Nuestra disciplina colabora en la realización de los fines esenciales de la sociedad

y del Estado. Como toda ciencia se funda en la experiencia y en la investigación,
esforzándose por metodizar sus resultados y obtener principios generales
“elaborando conceptos hipotéticos de orden teórico”.
Por todo ello, resulta sumamente difícil tratar de definir un conocimiento

administrativo que mantiene relaciones tan estrechas con una realidad social tan
compleja, que es objeto de referencia de todas las ciencias sociales. En un
conocimiento que aún deja mucho que desear abundan las imprecisiones y
vacilaciones.
Las fuentes de nuestras instituciones administrativas están más cerca de España,

Francia o Italia, pero las fuentes de nuestro derecho público se originan en el
pensamiento anglo-sajón.
EL ESTADO
La ciencia del Derecho Administrativo estudia una parte del Estado, que es la
Administración Pública y su actividad; por lo tanto, para ubicar a la Administración
Pública dentro del estado social, hay que estudiar previamente al Estado, aunque
se en forma sinóptica.
19
SU REALIDAD SOCIAL Y JURÍDICA

La evolución del Estado como realidad social, a través de la historia, no
corresponde siempre a las características que, también a través de la historia, le
han señalado los autores, el Estado actual no es una creación reciente ni estática,
ni sus características han sido las mismas en el transcurso del tiempo.
Desde la más remota antigüedad se han reconocido al hombre agrupado,

actuando aún frente a la naturaleza, por medio de los grupos más primitivos, en
los cuales, necesariamente, hubo cierta organización y ciertos principios de orden.
La historia recoge las primeras formaciones sociales permanentes, en Egipto,
cerca del año 6000 antes de Cristo; y es a partir de entonces, cuando se conoce
como polis, ciudad, imperio, república, a la agrupación humana asentada en un
territorio con cierto orden y una determinada actividad y fines.
BREVE EXPLICACIÓN HISTÓRICO-POLÍTICA DEL NACIMIENTO DEL

ESTADO
Se puede afirmar que Europa ha sido el crisol del Estado moderno; sus orígenes,
como actualmente se le concibe, los fijan los autores a finales de la Edad Media y
principios del Renacimiento.
Las circunstancias del Estado moderno, obedecen a causas que se aprecian a

partir del siglo XV, como son la concentración d un poder central único frente a los
demás, la lucha que se desarrolló entre el poder feudal, el poder de las ciudades,
el de los reyes, el clero representado por el papado y por otras parte, el emperador
del Sacro Imperio Romano Germánico que, a a través de una serie de batallas,
armadas e ideológicas, culminaron con la paz de Westfalia de 1648. Surgió así el
principio de que el Estado es soberano y tiene facultad para imponer su régimen
jurídico interno y establecer la política interna y exterior. La era de los
descubrimientos geográficos, la imprenta, las nuevas concepciones filosóficas y la
revolución protestante, también influyeron en el concepto del Estado.
DERIVACIÓN DE LA PALABRA ESTADO

Según los autores de teoría política, la palabra Estado deriva de stato, stare,
status, que significa situación de permanencia, orden permanente o que no
cambia.
LOS CARACTERES DEL ESTADO EN EL SIGLO XVI

En la ciudad de Provenza, aparecen ya los principales caracteres del Estado
moderno, en el siglo XVI, y son muchos los autores que lo estudian a partir de
Bodino, que haba de la soberanía como el poder más grande, se refiere al Estado
como una clase social o estamento. Tomás Hobbes concibe al Estado como un
monstruo de poder inquisitivo y un fenómeno político de poder público que se
explica por el grupo social mismo. Locke, en su “Ensayo sobre el gobierno civil”,
habla de un Estado de naturaleza, de libertad y de igualdad, que es regido por la
razón y por reglas de conveniencia. Es un principio del que posteriormente
derivaría el contractualismo de Rousseau.
20
LA TÓNICA DEL ESTADO EN LOS SIGLOS XVIII Y XIX.

La Revolución Industrial, el comienzo de los nacionalismos, el absolutismo
monárquico, dieron la tónica del Estado en los siglo XVIII y XIX, aunados al
colonialismo y a la idea de hegemonía. Las revoluciones francesa de 1789, la de
independencia de los Estados Unidos de América y las de las repúblicas
latinoamericanas, dan un nuevo auge e impulso a la formación de repúblicas en
América.
La soberanía pasa del monarca al pueblo, del pueblo al constituyente y de éste a

la Constitución, según algunos autores muy formalistas que tienden a descuidar
los elementos extranormativos de lo jurídico, es decir, sus condicionantes
económicos, sociales y políticos, tanto nacionales como internacionales.
EL NACIMIENTO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO.

El siglo XIX observa el nacimiento institucional del Derecho Constitucional y
Administrativo y de una nueva etapa de nacionalismo, la Revolución Industrial y el
colonialismo europeo sobre América, Asia y Africa; nacen las ideas sociales y la
lucha de las clases débiles, fundamentalmente de los trabajadores, por obtener un
trato justo, lucha que va a significar la creación del Estado socialista en el siglo
XX.
EL ESTADO EN EL SIGLO XX.

El siglo actual encuentra al Estado creciendo en todos sus órdenes: órganos,
personal, medios materiales, actividades, finalidades y perspectivas.
CONCEPCIÓN TEÓRICA-POLÍTICA DE ALGUNOS AUTORES.

Crossman, nos dice que no hay un Estado que se haya organizado conforme a la
teoría, y para estudiar ese fenómeno social no es necesario ir al estudio de los
teóricos, pues el Estado griego y romano no fueron lo que pensaron Aristóteles y
Platón; el de la Edad Media, no fue el que describieron Maquiavelo y Hobbes y el
Estado moderno no es el fenómeno que señalan los teóricos, sino que su
contenido y realidad desborda toda pretensión teórica de establecer un Estado
conforme a un ideal determinado.
Los autores de teoría política conciben al Estado desde diversos puntos de vista:
Así, para Jellinek, “El Estado es la unidad de asociación dotada originalmente de
poder de dominación y formada por hombres asentados en un territorio”.
Para Séller. “El Estado es una conexión social de quehaceres. “Posada nos indica:
“Atendiendo a las condiciones que concurren en toda sociedad, para que como
política se le considere, se observará que son las siguientes:
“1ª Agrupación de seres racionales;

“2ª Un territorio determinado, variable o fijo, dentro del cual la agrupación se
contiene;
“3ª Cooperación universal en cuanto a los fines que motivan la reunión de las
personas en el territorio;
21
“4ª Independencia de la agrupación frente a entes o frente a la naturaleza misma;

“5ª Organización adecuada a la agrupación y a sus circunstancias;
“6ª Autonomía para dirigir sus vida interior y exterior”.
CONCEPTO DE ESTADO
En nuestra opinión, es la organización política soberana de una sociedad humana
establecida en un territorio determinado, bajo una régimen jurídico, con
independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de administración
que persiguen determinados fines mediante actividades concretas.
ANÁLISIS DE LOS ELEMENTOS DEL CONCEPTO

Independientemente de las concepciones teóricas, consideramos que el Estado es
una realidad social, y a ella corresponde una realidad jurídica, con características
específicas, que son:
1. Es la organización política de una sociedad humana que corresponde a un

tiempo y espacio determinados.
2. Su realidad está constituida por los siguientes elementos:
a. Una agrupación social humana, que viene a ser la población;
b. Un territorio, que es la realidad físico-geográfica;
c. Un orden jurídico;
d. Soberanía, que implica independencia y autodeterminación; y
e. Un gobierno.
PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO

Ya hemos afirmado que, como realidad social, al Estado le corresponde una
realidad jurídica y, como consecuencia de ello, también tiene personalidad propia,
la cual ha sido muy discutida por la teoría.
CONCEPTO DE PERSONA
La palabra persona es un término multívoco, pude tener contenido biológico,
filosófico y jurídico. Este último es el contenido que nos interesa y generalmente
se le concibe como un sujeto capaz de derechos y obligaciones.
Originalmente, personae significaba la máscara que usaban los actores en los

teatros romanos para proyectar la voz. Según la tradición, el uso fue haciendo que
la palabra identificara al actor y, posteriormente, al individuo y, en nuestra época,
por extensión, a los entes jurídicos colectivos.
CLASIFICACIÓN DE LAS PERSONAS:
A) PERSONA FÍSICA; Y B) PERSONA JURÍDICA COLECTIVA

Todo ser susceptible de derecho y obligaciones es persona para el orden jurídico.
Se les clasifica en personas físicas y personas jurídicas colectivas; hay quienes
habla de persona moral, pero no aceptamos esa terminología, no obstante su uso
generalizado, porque no tiene un contenido jurídico, ni describe lógicamente al
22
objeto predicado, por lo que nosotros preferimos utilizar la expresión persona

jurídica colectiva.
A) LA PESONA FÍSICA
Es el ente biológico humano con derechos y obligaciones, su capacidad de goce
se le atribuye desde que es concebido y la de ejercicio con la mayoría de edad, y
termina, la de ejercicio,, por la interdicción y ambas por la muerte; las
características o atributos de la persona físicas son tener un nombre, domicilio,
estado civil, patrimonio, capacidad y nacionalidad.
B) LA PERSONA JURÍDICA COLECTIVA

Se significa por una serie de circunstancias, entre las cuales la principal es estar
constituida por un grupo de personas que tiene fines comunes y permanentes,
confundiéndose la personalidad jurídica de sus integrantes, con la de la persona
jurídica colectiva; la más connotadas son las de la ficción, con sus diferentes
variantes a partir de las obras de Windscheid y Savigny, en el sentido de que
constituye un ente ficticio creado por el derecho, y en el fondo, carece de voluntad
y una objetividad propia.
Existen también las tesis del patrimonio de afectación, o del derecho sin sujeto,
según las cuales las personas jurídicas colectivas no tiene una realidad, sino que
son un patrimonio destinado a un fin. Es evidente que el patrimonio, atributo de la
personalidad jurídica, sólo puede explicarse en función de la existencia de ésta y,
en los raros casos que pudiera haber discusión, como en los fideicomisos, ésos
derivan del patrimonio de una persona y los derechos que a ellos se refieren son
ejercitados por el titular derivado (institución fiduciaria), además, pueden ser la
excepción que confirma la regla, razones por las que rechazamos estas teorías.
Para Ferrara, la personalidad jurídica colectiva es producto del orden jurídico, éste
se la reconoce y se la atribuye.
No obstante las tesis expuestas con anterioridad, los autores reconocen casi
unánimemente, que existen dos personas jurídicas colectivas, respecto de las
cuales no se puede hablar de ficción, sino que son una realidad, ellas son: el
Estado y el Municipio. El primero, ya lo afirmamos, existe social, ontológica y
jurídicamente; el segundo tiene los mismos datos genéricos, aún cuando con
diferencias específicas.
NACIMIENTO DE LA PERSONALIDAD DEL ESTADO

En nuestro concepto, la personalidad jurídica del Estado es concomitante y nace
paralelamente con el ente social, es decir, al constituirse un Estado independiente,
soberano, y autodeterminarse, tiene derechos y obligaciones y, por lo tanto, tiene,
desde ese momento, personalidad jurídica, que no es ni una ficción, ni una
creación abstracta del derecho.
23
El Estado mexicano soberano nació a la vida política y jurídica el 27 de

septiembre de 1821 y ha permanecido como tal hasta nuestros días al margen de
las formas de Estado y de Gobierno, que durante ese lapso ha tenido.
TEORÍAS QUE EXPLICAN LA PERSONALIDAD DEL ESTADO, DOS

PERSONALIDADES, DOS VOLUNTADES.
Afirmada la personalidad del estado, analizaremos las doctrinas que tratan de
estudiar si es Derecho Público, o Derecho Privado, o si se trata de varias
personalidades.
1. Doctrinas que consideran que el Estado tiene una doble

personalidad: a) de Derecho Público; y b) de Derecho Privado.
Afirman estas doctrinas que cuando el Estado actúa como ente soberano teniendo
relaciones con otros Estados y con los particulares, para celebrar contratos
sujetos al Derecho Civil, actúa con una personalidad de Derecho Privado.
2. La teoría que considera que el Estado tiene una personalidad, pero

expresada con dos voluntades, es similar a la anterior en sus
planteamiento, explicando que una voluntad es de Derecho Público y
otra de Derecho Privado.
CRÍTICA A ESAS TEORÍAS.

Aunque ambas teorías, sobre todo la segunda, fueron sustentadas por
distinguidos autores, entre otros por Gabino Fraga, actualmente estimamos que
están superadas. El único razonamiento que exponen es que el Estado se rige por
Derecho Público y por Derecho Privado y, en ciertos casos, no actúa como
autoridad, sino en relaciones de coordinación; pero no explican en qué momento
se desdobla la personalidad, o la voluntad.
Consideramos que la personalidad jurídica del Estado es una, así como su

voluntad, aunque ésta se exprese a través de diversos órganos de representación
del ente colectivo.
Un ejemplo nos sirve para afirmar nuestras ideas: el individuo, persona física,
entra en relaciones de Derecho Público cuando solicita licencias, paga impuestos
o ejercita sus derechos electorales; y en relaciones de Derecho Privado cuando
arrienda bienes, compra artículos, otorga mandatos, o suscribe títulos de crédito y,
hasta ahora, ningún autor ha afirmado que el individuo tenga dos personalidades,
o dos voluntades, según sean las relaciones de Derecho en las que intervenga; lo
mismo podemos decir de las sociedades civiles y mercantiles (una sociedad
anónima), y de los organismos públicos descentralizados, que constituyen una
sola persona jurídica y tiene una sola voluntad, aunque entren en múltiples
relaciones, ya sea de Derecho Público o de Derecho Privado, por ejemplo,
Petróleos Mexicanos es una persona jurídica colectiva de Derecho Público y,
hasta ahora, nadie afirma que tengan dos personalidades o dos voluntades.
24
PERSONALIDAD JURÍDICA DEL ESTADO. DE DERECHO PÚBLICO.

De lo expuesto, tenemos que el Estado es una persona jurídica de Derecho
Público con una sola personalidad y voluntad, que se regula en su estructura y
funcionamiento por la Constitución y leyes administrativas secundarias y, cuando
entra en relaciones de Derecho Civil, nunca pierde su carácter de Estado, ni su
voluntad cambia.
CARACTERÍSTICAS Y EXPLICACIÓN DE LAS PERSONAS JURÍDICAS

COLECTIVAS DE DERECHO PÚBLICO.
Un sector de la doctrina, considera que puede establecerse una distinción entre
persona pública mayor, que es el Estado (Bund en alemán), y personas públicas
menores, que son las entidades federativas, los municipios y los organismos
públicos descentralizados.
Los entes públicos, dentro de los que consideramos al Estado (Federación), las
entidades federativas, los municipios, los organismos descentralizados y las
demás personas jurídicas colectivas de Derecho Público, tienen ciertas
características constantes desde un punto de vista genérico, aunque desde el
punto de vista específico puedan presentarse algunas variaciones. Esas
características son:
1. La existencia de un grupo social con finalidades unitarias, permanentes y

voluntad.
El grupo social que forma la persona jurídica colectiva tiene vínculos de voluntad
común, así como finalidades conjuntas y permanentes, que se expresan a través
de la realización del objeto del ente colectivo.
2. LA PERSONALIDAD JURÍDICA DISTINTA DE LA DE SUS

INTEGRANTES
La personalidad jurídica colectiva existe y es distinta de la personalidad individual
de cada uno de los integrantes del ente colectivo.
3. DENOMINACIÓN O NOMBRE
La denominación o nombre, es la palabra o conjunto de palabras que sirve para
señalar y distinguir a la persona jurídica colectiva y para diferenciarla de otras
entidades similares, así como para ubicarla con precisión en el mundo social y del
Derecho. Cada Estado soberano tiene su nombre, e igualmente las entidades
federativas, los municipios, los organismos descentralizados, y aún los organismos
internacionales. Denominación o nombre que usan en todos los documentos
oficiales y que los identifica.
4. AMBITO GEOGRÁFICO Y DOMICILIO

La persona jurídica colectiva de Derecho Público, ejercita sus derechos y
obligaciones siempre en un ámbito geográfico determinado, que puede ser más
amplio, o más restringido, según se trate de la importancia del ente público y de su
objeto, y puede abarcar, ya sea todo el territorio de un Estado, una parte de él, o
circunscribirse a una ciudad, o a limites todavía más pequeños. Lo anterior implica
25
también la necesidad de una sede permanente para los órganos de administración

y representación, que creemos equivale al domicilio; por ejemplo, en los Estados
federales, es la ciudad en donde tiene su asiento los poderes, y en los demás
casos de personas jurídicas de Derecho Público, el domicilio será el lugar físico
(ubicación, calle y número) en donde funcionen sus órganos de administración y
de dirección.
5. ELEMENTO PATRIMONIAL
El patrimonio es el conjunto de bienes de todavía índole, y de derecho valuables
pecuniariamente, de que dispone en un momento dado, para cumplir con su
actividad y objeto, en la persecución de sus fines.
6. RÉGIMEN JURÍDICO PROPIO.

Todas las personas jurídicas, de Derecho Público, tienen un régimen jurídico
propio que regula su actividad. En el Estado soberano.
ORGANO DEL ESTADO, CONCEPTO

Es el conjunto de elementos materiales y personales con estructura jurídica y
competencia para realizar una determinada actividad del Estado; así tenemos que
órgano del Estado puede considerarse el Congreso de la Unión, o bien, cada una
de sus Cámaras, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, un Juzgado de
Distrito, una Secretaría de Estado, etc.
DISTINCIÓN ENTRE DERECHO PÚBLICO Y DERECHO PRIVADO.

Uno de los temas más discutidos por los juristas es el de la distinción entre
derecho privado y derecho público. Mientras ciertos autores, como Radbruch,
estiman que dichos conceptos son categorías apriorísticas de la ciencia del
derecho, otros afirman que se trata de una dicotomía de índole política, y no pocos
niegan enfáticamente la existencia de un criterio válido de diferenciación. Duguit,
por ejemplo, cree que tal criterio posee únicamente interés práctico; Gurvitch niega
la posibilidad de establecerlo de acuerdo con notas de naturaleza material, y
Kelsen declara que todo derecho constituye una formulación de la voluntad del
Estado y es, por ende, derecho público.
En el presente capítulo expondremos las teorías más importantes que acerca del
asunto han sido formuladas, para indicar después cuál es la significación y el valor
que en nuestro concepto corresponden a aquella distinción.
TEORÍA ROMANA. La división de las normas jurídicas en las dos grandes ramas
del derecho privado y el derecho público es obra de los juristas romanos. La
doctrina clásica hállase sintetizada en la conocida sentencia del jurisconsulto
Ulpiano: “Publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat; privatum quod ad
sigulorum utilitatem”. Derecho público es el que atañe a la conservación de la
cosa romana; privado, el que concierte a la utilidad de los particulares. A esta
concepción se le conoce con el nombre de teoría del interés en juego. La
26
naturaleza, privada o pública, de un precepto o conjunto de preceptos, depende de

la índole del interés que garanticen o protejan. Las normas del público
corresponden al interés colectivo; las del privado refiérense a intereses
particulares. “Dícese „público‟ lo que beneficia a la comunidad. „Derecho público‟
es, pues, el que regula relaciones provechosas para el común. Las facultades de
derecho público – por ejemplo: las gubernativas del empleado, el derecho de voto
del ciudadano – concédanse para ser ejercitadas en orden al bien general. El
derecho público rige los poderes que se hallan directamente al servicio de todos;
es decir, del pueblo. En cambio, los derechos privados – por ejemplo: el de
propiedad – los tiene el interesado para sí antes que para nadie; hállanse al
servicio de su poder, de su voluntad”.
¿Qué valor debe atribuirse a este criterio?

En contra de la teoría del interés han sido esgrimidas numerosas objeciones. He
aquí las principales:
1. La nota del interés en juego es criterio sumamente vago que, por otra parte,
los autores de la doctrina no se tomaron el trabajo de definir.
2. La teoría clásica desconoce, o parece ignorar, el hecho de que los intereses

privados y públicos no se hallan desvinculados sino, por el contrario,
fundidos de tal manera, que es difícil, cuando no imposible, señalar en cada
caso dónde termina el particular y dónde empieza el colectivo.
3. Si se acepta el criterio preconizado por los romanos, la determinación de la

índole, privada o pública, de una institución o una norma de derecho, queda
por completo al arbitrio del legislador, ya que éste será quien establezca en
cada caso, según sus personales convicciones, que intereses son del orden
público y cuáles de naturaleza privada. Y, en tal hipótesis, la distinción,
puramente formal, resultará sujeta a consideraciones de oportunidad,
fundamentalmente políticas, que le quitarán todo valor científico.
Pensamos que el error más grave de la teoría estriba en proponer, como criterio
de una clasificación que pretende valor objetivo, una noción esencialmente
subjetiva. Quien dice interés, en el sentido propio del término, alude a la
apreciación que una persona hace de determinados fines. Tener interés en algo
significa atribuir valor o importancia a su realización (independientemente de que
resulte o no intrínsecamente valiosa). De aquí que todo interés sea, por esencia,
subjetivo. Tal interpretación del término sirve de base a la tercera de las
objeciones enumeradas. Si el interés es algo subjetivo, la determinación de la
índole de los fines que el derecho ha de realizar queda necesariamente sujeta al
arbitrio del legislador.
“La imposibilidad de establecer un criterio material de distinción entre el derecho

público y el derecho privado, imposibilidad reconocida en nuestros días por un
número siempre creciente de juristas – dice Gurvitch -, puede verificarse por el
hecho de que hay más de un centenar de definiciones diferentes de esas dos
27
especies de derecho, de las cuales ninguna ha podido adquirir una aceptación

más o menos general. Consúltese sobre este punto la obra tan característica de J.
Hölliger, El criterio de la oposición entre derecho público y derecho privado, que
expone 104 teorías acerca del indicado tema, para concluir que ninguna de ellas
es satisfactoria”.
Querer dividir las normas del derecho en función de los intereses que aspiran a
realizar, equivale –dice Kelsen- a hacer una clasificación de los cuadros de un
museo de acuerdo con su precio. No es posible habar de normas exclusivamente
destinadas al logro del interés individual, por que todo precepto tiene como meta la
realización de intereses de ambos géneros. “Desde el momento en que una norma
de derecho protege un interés individual, esa protección constituye un interés
colectivo. Cuando el orden jurídico contiene normas reguladoras del préstamo –
normas jurídicas „privadas‟, indudablemente – pónese de manifiesto que existe un
interés colectivo en la existencia de tales normas. Y, de modo análogo, en cada
norma positiva de derecho administrativo o penal – derecho „público‟ uno y otro, a
no dudarlo – puede determinarse el hombre al cual se reconoce un interés en tal
norma, la cual se convierte en protectora de ese interés. Esto último no aparece
tan claro en derecho político y procesal, porque éstos no contienen normas
jurídicas autónomas y perfectas. Según la teoría del interés, la antítesis de
derecho público y privado coincide, en cierto sentido y considerada en algunos de
sus aspectos, con la antítesis de derecho objetivo y subjetivo señalada en la
misma teoría. El interés protegido, es decir, el derecho subjetivo, es siempre el
interés individual; la protección del interés, es decir, el derecho objetivo, es
siempre el interés colectivo.
TEORÍA DE LA NATURALEZA DE LA RELACIÓN.

La doctrina más generalmente aceptada consiste en sostener que el criterio
diferencial entre los derechos privado y público no debe buscarse en la índole de
los intereses protegidos, sino en la naturaleza de las relaciones que las normas de
aquellos establecen. Una relación es de coordinación cuando los sujetos que en
ella figuran encuéntranse colocados en un plano de igualdad, como ocurre,
verbigracia, si dos particulares celebran un contrato de mutuo o de compraventa.
Los preceptos del derecho dan origen a relaciones de subordinación, cuando por
el contrario, las personas a quienes se aplican no están consideradas como
jurídicamente iguales, es decir, cuando en la relación interviene el Estado, en su
carácter de entidad soberana, y un particular. Las relaciones de coordinación o
igualdad no sólo pueden existir entre particulares, sino entre dos órganos del
Estado, o entre un particular y el Estado, cuando el último no interviene en su
carácter de poder soberano. La relación es de derecho privado, si los sujetos de la
misma encuéntranse colocados por la norma en un plano de igualdad y ninguno
de ellos interviene como entidad soberana. Es de derecho público, si se establece
entre un particular y el Estado (cuando hay subordinación del primero al segundo)
o si los sujetos de la misma son dos órganos del poder público o dos Estados
soberanos.
28
CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. Si bien el fenómeno de la

administración pública surge en las primeras sociedades políticas, el derecho
administrativo como conjunto de normas o como disciplina que estudia a éstas, es
relativamente nuevo.
Sería prolijo señalar los antecedentes históricos del derecho administrativo,

además, ello es materia de otros textos y no de nuestra disciplina. Sin embargo,
para situarnos en el tiempo resulta conveniente indicar algunos datos: los clásicos
del pensamiento político de los silos XVII y XVIII sientan las premisas de los
futuros estudios; la escuela francesa (siglo XIX), cuyos principales exponentes son
Maurice Hauriou, Leon Dugoit, Gaston Jesé; Posada, en España; y Teodosio
Lares (mediados del XIX) y Gabino Fraga (1934) en México.
Al referirnos a esta disciplina podemos afirmar que estamos en presencia de una

rama nueva del derecho, cuya breve evolución ha ido pareja al crecimiento de las
estructuras del poder ejecutivo y al incremento de la actividad de éste, y que ha
acompañado al poder público en su tránsito desde el estado policía al estado
social del derecho y en el resurgimiento del liberalismo al finalizar el siglo XX, con
matices aún por definir.
Objeto. Durante largo tiempo, se consideró que el derecho administrativo tenía por
objeto regular la estructura del poder ejecutivo, y que la actividad de ese poder y
los organismos que lo integran era materia de la ciencia de la administración
pública. En torno a esta idea y sustentando una opinión contraria, escribieron
Orlando, Meucci, Meyer, Gerber, etcétera.
La ciencia del derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las reglas
jurídicas relacionadas con la acción administrativa del estado, el estudio de la
regulación normativa de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones. En otras
palabras, su objeto de conocimiento lo constituyen los fenómenos jurídicos (leyes,
reglamentos, actos, contratos, resoluciones, etc.), relacionados con la estructura y
actividad del poder ejecutivo (federal, local – provincial o estadual – o municipal).
Concepto. La ciencia del derecho administrativo es el estudio y conocimiento

metodológico relativos al análisis de los cuerpos normativos que estructuran al
poder ejecutivo, o administración pública, y que regulan sus actos.
Técnica del derecho administrativo. La existencia de una técnica específica del

derecho administrativo ha sido poco estudiada en la doctrina. Refiérese a los
instrumentos, así como al modo o manera de generar y ejecutar las reglas de
Consideremos un poco exagerado hablar de técnica del derecho administrativo,

pues llegados a ese extremo habría que hablar de estética, gramática, axiología,
historia, epistemología, etc., del derecho administrativo.
29
Metodología del derecho administrativo. Todo método de conocimiento es

adecuado cuando conduce a entender el objeto de estudio; cualquier método
científico implica una sistematización, la cual será acertada en la medida que nos
conduzca a la cognición de la materia investigada.
Opinamos que el estudio del derecho administrativo es abstracto ha de arrancar

de las ideas generales, es decir, de una teoría general, para llegar a explicar las
cuestiones concretas (parte especial); o sea, aplicar el método deductivo. Al lado
de esto, es válido indicar que la subsunción de las normas jurídicas
administrativas ha de iniciarse a partir del caso concreto, para buscar la regla
aplicable y escalando la jerarquía de ordenamiento se llega hasta la ley y el
artículo constitucional, correspondientes. Esto no excluye la eventual utilización de
otros métodos, como el experimental, el dialéctico o el histórico, lo cual dependerá
fundamentalmente del caso o la figura por resolver o estudiar.
La necesidad de adoptar un sistema y la de conceptuar son claras, ya que, y lo ha

dicho Boquera Oliver:
Renunciar a un sistema que nos permita analizar, relacionar e integrar las normas
jurídicas equivale a renunciar al conocimiento científico del derecho.
Por otra parte, existen autores que, a partir de ciertos conceptos (orden público y
policía administrativa) desarrollan el estudio de la parte especial del derecho
administrativo.
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Hay quienes sostienen que cualquier sistema de normas de conducta dirigidas a
los individuos de una población dada, garantizado por el uso de la fuerza para el
caso de resistencia o incumplimiento, representa ya un sistema de derecho,
posiblemente en razón de que este arquetipo lo encontramos desde las primeras
formas humanas de organización.
Nuestra opinión, diametralmente opuesta a la anterior, sostiene que el derecho,

como lo conocemos en la actualidad, y para su aceptación, observa un requisito
sine qua non: la igualdad de los hombres a quienes está dirigido; circunstancia
que históricamente aparece con el fin de los sistemas que resguardan a los
privilegios de unos pocos (Revolución francesa).
Esta idea, bosquejada por los contractualistas (Hobbes, Locke y Rousseau),

adquiere con Kant una inmejorable claridad al sostener que la coacción ejercida
por el sistema de derecho debe ser “general, recíproca e igual”, de tal suerte que
este pensador, introduce el génesis de nuestra moderna tradición legal, ya que
preconiza la total autonomía de la organización jurídica frente a los intereses
económicos particulares y la actuación política discrecional y espontánea de los
individuos o ambos.
30
No pretendiendo profundizar acerca del tema, sino más bien puntualizar su

complejidad, debemos, para los efectos del vocablo, adoptar un concepto que
delimite una categoría esencial para proseguir nuestro estudio.
A dicho efecto, entendemos por derecho al sistema de normas de conducta

dirigidas, por igual, a los individuos de una sociedad, con el fin de establecer las
bases de su convivencia, mediante la imposición de obligaciones y el
otorgamiento de facultades (derechos) tanto entre sí y como con respecto a
estado, y fijando sanciones para el incumplimiento de las obligaciones, las cuales
pueden ser impuestas aun en contra de la voluntad de a quien obliga.
Par Hans Kelsen, el derecho “Es un orden coactivo... método específico que
permite inducir a los hombres a conducirse de una manera determinada”.
Diversos criterios que explican el concepto de derecho administrativo. Según Villar

Palasí, existen más de 90 conceptos de derecho administrativo, provenientes de
otros tantos autores; este dato ilustra lo difícil que resulta determinar los criterios
que permitan conceptuarlo, así como elegir alguna definición o algún concepto que
sean los mejores para la comprensión del tema.
Los autores Alvarez Gendín, Boquera Oiver y Olivera Toro, entre otros, realizan
una sistematización de los criterios teóricos que determinan el concepto de
nuestra disciplina, los cuales, ya resumidos, son los siguientes:
1. Criterio orgánico: hace hincapié en los entes administrativos;

2. Corriente que lo considera como conjunto de leyes administrativas;
3. Criterio de la actividad administrativa;
4. Teoría de la función administrativa como nota determinante (Fraga);
5. Corriente que atiende a las relaciones del poder ejecutivo con otros entes
públicos y con los particulares;
6. Criterio teleológico. Insiste en los fines de interés general de la
administración. (Gascón y Marín, Manuel Colmeiro, Teodosio Lares);
7. Sistema de principios jurídicos, y
8. El criterio que pone la nota esencial en los medios de defensa con que
cuenta el particular frente a la autoridad administrativa.
Concepto amplio y estricto del derecho administrativo. En este punto se aspira a

proporcionar un concepto de nuestra disciplina, en el cual se contengan todas las
notas importantes propias de ella y las diferenciadoras en relación con las otras
ramas jurídicas. Esta, desde luego, es una aspiración ambiciosa, pues todas las
opiniones respecto de este asunto son válidas, según los razonamientos de sus
autores.
Es oportuno aclarar con Boquera que:

31
No debe confundirse el concepto de derecho administrativo con la definición del

derecho administrativo. Ésta pretende expresar el contenido de la disciplina
jurídica; aquél servirá de punto de partida para conseguir un sistema científico.
Citamos como representativos de una amplia producción científica en nuestra

disciplina, los conceptos de derecho administrativo siguientes:
Parte del derecho público que regula la estructura y funcionamiento de la

administración y el ejercicio de la función administrativa.
Enrique Sayagués Laso
Rama del derecho público que regula la actividad del estado que se realiza en
forma de función administrativa.
Gabino Fraga
Rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativa y la

protección judicial existente contra ésta.
Agustín Gordillo
Por nuestra parte, resumimos diciendo que derecho administrativo es el conjunto

de reglas jurídicas relativas a la acción administrativa del estado, la estructura de
los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.
Cabe indicar las características que la doctrina le ha atribuido al derecho

administrativo: rama jurídica interna del derecho público, generalmente no
codificada, escrita, en evolución y de una enorme extensión y variedad de
asuntos.
Concepto restringido y formal. Como conceptos formales y restringidos, se

pretende encuadrar a aquellos que resulten insuficientes por omitir algún aspecto
regulado dentro del derecho administrativo; este encuadramiento es totalmente
subjetivo y lo hacemos únicamente para seguir al programa oficial de 1986 en la
Facultad de Derecho (México).
El Derecho administrativo es el derecho que determina la organización, poderes y

deberes de la autoridad administrativa.
Ivor Jennigs
Es el conjunto de reglas que determinan en que condiciones los entes
administrativos adquieren derechos e imponen obligaciones a los administrados,
mediante l acción de sus agentes en interés de la satisfacción de las necesidades
públicas.
32
AUTONOMÍA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Hemos venido insistiendo en que las relaciones que gobiernan el derecho
administrativo, son relaciones de derecho público interno. La administración
pública subordina sus actos al derecho administrativo manteniendo el principio de
que los órganos públicos sólo hacen lo que la ley les permite. Como un criterio
general debemos rechazar la aplicación del derecho privado a las relaciones, en
las que predomina el interés público.
El moderno derecho administrativo construye sus propios principios, doctrinas y

normas, que se caracterizan por la independencia del derecho privado, porque es
inconveniente aplicar a situaciones que regula el interés general, el que explica las
prerrogativas del poder público y correlativamente las obligaciones diversas que le
incumben.
En un principio la influencia del derecho privado fue dominante, porque un derecho

joven –anteriormente inmerso en otro – es lógico que busque en la experiencia y
analogía de otros derechos, la solución de sus problemas. Cuando el derecho
administrativo se hace adulto no sólo busca la relación con el privado, sino que,
por el contrario, trata de atraerlo a su zona de influencia. Esto constituye el debate
de actualidad entre publicistas y privatistas. La teoría de la decisión administrativa
es un ejemplo de los principios que elabora el derecho nuevo. La actividad privada
de la administración pública debe reducirse a sus límites. Revelan esos casos el
deseo del poder público de no romper con la tradición liberal, en otros casos son
razones de carácter político las que determinan aceptar el régimen de derecho
privado. Véase ademas: Jean Eivero, Le régime des entreprises nationales et
l‟evolution du droit administratif. Archives de philosophie du droit (Paris, 1952, pág.
167).
Por supuesto que no olvidamos que numerosas leyes administrativas mexicanas

hacen el reenvío a los principios de derecho privado, pero estos casos los venimos
criticando en forma sistemática, para que esas mismas leyes administrativas, que
tiene por finalidad asegurar el interés general, no ocurran a principios que no
deben aplicarse para referirse a intereses particulares.
DERECHO PRIVADO ESPECIAL DEL ESTADO.

También el Estado se ve obligado a aceptar que ciertas empresas o determinadas
relaciones en las que él interviene, se gobiernen por el derecho privado que se
adapta a las condiciones de la nueva relación, hasta se le ha llamado derecho
privado especial del Estado, a ese conjunto de normas. No se trata de un derecho
administrativo especial, sino de un derecho que se acomoda a situaciones
eventuales, ya que por conveniencia el Estado cree oportuno que las empresas
privadas no cambien su régimen por el hecho de una relación estatal, que en
algunos de los casos es circunstancial o transitoria. O simplemente se trata de
estimular las relaciones entre el poder público y los particulares, eludiendo un
régimen exorbitante de poderes, que no pueden aceptar voluntariamente.
33
El estado no debe prescindir de su condición privilegiada de poder público en

todos los casos, pues el interés general debe predominar sobre cualquier interés
privado.
No debemos olvidar que en realidad de nuestra legislación y de la propia teoría

administrativa – se acepta por vía de excepción – que la Administración se someta
a un régimen de derecho privado o a un sistema mixto, como en los casos de las
empresas de participación estatal. En algunas legislaciones extranjeras se acepta
la aplicación del derecho privado en determinadas relaciones administrativas con
los particulares.
EL DERECHO ADMINISTRATIVO ANGLOSAJÓN

Se pretenden que en los Estados Unidos del Norte e Inglaterra no se alude con
frecuencia el derecho administrativo, como un cuerpo de conocimientos jurídicos
autónomos. La administración pública está sometida a la ley, pero la desconfianza
del liberalismo hacia el poder administrativo, obligó a no aceptar la idea de un
En parte esta situación ha cambiado y se está operando una reacción favorable

hacia esta disciplina. Dice Robson:
“Una de las más notables evoluciones de la Constitución británica, durante la

última mitad del siglo pasado ha sido el otorgamiento de poderes judiciales a los
grandes Departamentos del Estado y a las otras entidades y personas extrañas
todas al Poder Judicial. Esos tribunales no son sólo ajenos a Poder Judicial, sino
que están en su mayor parte exentos de su control. En muchas de esas
situaciones, la ley prohíbe terminantemente al Poder Judicial revisar las decisiones
de esas entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de ninguna clase. Esa
orientación implica la existencia en la Constitución de la Gran Bretaña de un
derecho administrativo bien definido, o de una justicia ejecutiva, como se la llama
algunas veces, y revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el profesor
Dicey consideraba como un elemento esencial del sistema constitucional inglés”.
En los países anglosajones fuera del rule of law con absoluta superación del
derecho común, se hace referencia relativamente a leyes administrativas, ya que
las relaciones del Estado de los funcionarios con los particulares están regidas por
la ley ordinaria, y no hay una jurisdicción administrativa;
CONCEPTO DE SERVICIO PÚBLICO

DIVERSOS CRITERIOS QUE LO EXPLICAN
La noción contemporánea de servicio público comprende una parte de la actividad
de la administración pública y se realiza en limitados aspectos de los otros
poderes. La podemos concretar en los términos siguientes:
El servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta, de la

administración pública activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y
controlada para asegurar – de una manera permanente, regular, continua y sin
34
propósitos de lucro-, la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general,

sujeta a un régimen especial de derecho público.
Debemos precisar, que la concesión de un servicio público a los particulares

establece un régimen en transición, que no debe desvirtuar la verdadera
naturaleza del servicio público. La teoría administrativa no vacila en adoptar un
régimen de derecho privado en las relaciones del concesionario con otros
particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular las relaciones
entre el concesionario y el poder público y principalmente en lo que atañe a la
estructura del servicio. Por vía de ejemplo, el régimen de tarifas corresponde a un
régimen de derecho público.
Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir

suficientemente la noción de servicio público. Una definición rigurosa y
unánimemente admitida, dice Corail, no ha sido dada de esta noción.
Para caracterizar al servicio público se hace referencia a los criterios siguientes:
a) A un criterio orgánico que designa a la organización pública, es decir, al

conjunto de órganos y medios de que provee a la misma, para el
cumplimiento de sus cometidos;
b) A un criterio material, que hace referencia a la actividad de interés general
que la administración pública tiene a su cargo.
c) A un criterio jurídico que afirma que hay servicio público cuando esa
actividad está sometida a un régimen jurídico especial, que en principio es
derogatorio del derecho privado. El mismo régimen señala las excepciones
a ese principio;
d) A un criterio técnico que se refiere al servicio público como medio para
satisfacer las necesidades sociales.
Aunque ha venido predominando el criterio material, los otros son aludidos para
formar un criterio más general de la noción de servicio público.
Desde el punto de vista legal, la creación de un servicio público es la obra del

legislador, que en una ley general de servicios públicos, o en una ley que organiza
un servicio público especializado, determina la posibilidad de atención de dicho
servicio. La creación de un servicio público se verifica por ley. Diez afirma que
toda creación del servicio público conduce a una limitación de las libertades
individuales, si el servicio es monopolizado en una actividad exclusiva del Estado.
SI no es un monopolio, el Estado es un rival poderoso.
En nuestra legislación se necesitan “facultades legales en materia presupuestal”.

En nuestro régimen la creación de los organismos descentralizados se subordina
a los principios de estructuración del presupuesto. Los presupuestos de los
organismos descentralizados son aprobados y revisados por el Poder Legislativo,
en las leyes de egresos y en la revisión de la Cuenta pública; lo contrario destruiría
35
el principio de soberanía de la representación nacional. Los decretos del Ejecutivo

han modificado esta situación.
El servicio público es un servicio técnico ofrecido al público de una manera regular

y continua, para la satisfacción de una necesidad colectiva y por una organización
pública. Hauriou expresa que el servicio público es un servicio técnico hecho al
público de una manera regular y continua para una organización pública.
“En el lenguaje corriente se emplea la expresión servicio público para designar al

organismo que atiende esta actividad, así se dice que la asistencia, la salubridad,
o a la enseñanza pública son servicios públicos, como un hospital o una
universidad”.
LOS ELEMENTOS DEL SERVICIO PÚBLICO

La profunda transformación que se opera en el Estado y en la sociedad actuales,
necesariamente están afectando las nociones fundamentales del Derecho
administrativo, y en particular a la noción del servicio público.
En la definición de servicio público reconocimos sus elementos más importantes o

sean: una actividad técnica, su finalidad de satisfacer una necesidad colectiva,
realiza por el Estado o por excepción por los particulares y bajo un régimen
jurídico especial.
Nos referimos a otros elementos generales, los cuales corresponden a su

configuración doctrinal, aunque ellos varían con frecuencia de acuerdo con sus
respectivas opiniones.
Generalidad: todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios públicos
de acuerdo con las normas que los rigen, es decir, de acuerdo con su forma
condiciones y limitaciones al mismo.
Uniformidad e igualdad: todos los habitantes tienen derecho a prestaciones en

igualdad de condiciones, si cumplen con los requisitos determinados por la ley.
Continuidad: el servicio no debe interrumpirse. El artículo 123 apartado A, fracción

XVIII exige que en los servicios públicos será obligatorio para los trabajadores dar
aviso con diez días de anticipación a la Junta de Conciliación y Arbitraje de la
fecha señalada para la suspensión de labores; en cuanto a los servicios públicos
manejados directamente por el Estado, el mismo precepto en el apartado B,
fracción X reconoce a los trabajadores el derecho de huelga, en los términos de
las leyes reglamentarias. Correlativo a este principio tenemos el principio de
adaptación. Continuidad quiere decir funcionar de acuerdo con su estatuto.
Adaptación supone modificaciones al mismo.
Regularidad: el servicio se realiza de acuerdo con las condiciones establecidas por

la Ley, s decir, medir, ajustar o computar el servicio por comparación o deducción
. El servicio debe manejarse conforme a reglas.
36
Obligatoriedad: es el deber que tienen las autoridades encargadas de prestar el

servicio. Este carácter no es uniforme en la doctrina.
Persistencia: que comprenda nuevas necesidades colectivas definitivamente

persistentes (son los términos empleados por la Ley orgánica citada, art. 66
fracción II). Silva Cimma (Derecho administrativo chileno y comparado. T. II, pág.
71), considera como carácter del servicio público la permanencia o sea “que el
servicio público debe existir en tanto subsistan las necesidades públicas para cuya
satisfacción fue creado”.
La gratuidad del servicio: el servicio público debe ofrecerse al público sin la idea
de lucro, aunque esta idea se ha venido transformando por el elevado
mantenimiento del servicio. Algunos servicios públicos y los de tipo industrial y
comercial requieren de un régimen financiero adecuado: tasas, exenciones,
servidumbres o el monopolio de su explotación.
A estos principios la doctrina administrativa agrega el principio de adaptación del

servicio público, la posibilidad de modificar el régimen del servicio y la igualdad de
los usuarios frente al servicio.
El servicio público se nos presenta como un procedimiento o una organización de

interés general, encaminada a prestar servicios, que en ningún caso debe
confundirse con la actividad administrativa de dar órdenes.
Con los criterios expuestos en este capítulo podemos expresar que cae en el
ámbito de los servicios públicos, toda actividad pública dirigida a la satisfacción de
una necesidad de interés general: la defensa nacional, los ferrocarriles nacionales,
petróleos mexicanos, el seguro social y en organizaciones públicas diversas, como
agua, drenaje, saneamiento, hospitales, alumbrado, carreteras, transportes.
Las prestaciones proporcionadas por el servicio público se pueden clasificar en los

siguientes términos:
a) Prestaciones de orden material, como distribución de agua, de gas, de

electricidad, de mercancías, de transportes de personas y conducción de
mercaderías, etc.
b) Prestaciones de orden financiero, como el suministro de crédito, el régimen
de seguros, el régimen de fianzas, la asistencia pecuniaria, etc.
c) Prestaciones de orden intelectual o cultural, con la enseñanza, en todos
sus grados y formas, la formación estética, la educación física, etc.
En estas prestaciones se condensan los propósitos del servicio público o sea su

finalidad, su procedencia, sus características y su regulación.
El elemento esencial en las definiciones de servicio público que debe mantenerse

inalterable, en la noción del interés general, es decir, el interés social para atender
37
una necesidad general y apremiante a cargo del poder público. El Estado erige un
régimen y una organización destinada a ese fin.
Cuando el Estado considera que una actividad privada no atiende suficientemente

la satisfacción de una necesidad general, por negligencia, abandono, desinterés o
ineficacia, toma las providencias para asumir su atención, ya sea estimulando la
iniciativa privada, ya combinándose con ella en un mismo propósito, o
sustituyendo a la propia acción particular. Es en particular este último dato, el que
distingue al servicio público de la empresa privada, o de cualquier otra forma de
empresa.
La satisfacción de las necesidades públicas de un país se orientan hacia dos

grandes nociones: El orden público y la utilidad pública. El orden público es el
orden indispensable par la convivencia, para mantener la paz social y el libre y
seguro desenvolvimiento de los grupos humanos. La utilidad pública atiende a los
arreglos sociales que son a la vez para la comodidad de los individuos y el
mantenimiento del orden, en el sentido que la paz social está interesada en que
estas comodidades sean puestas a disposición de todos los individuos.
Como la policía y los arreglos sociales útiles no puede ser establecidos o no

pueden mantenerse más que gracias a la acción incesante de los servicios, las
necesidades públicas conducen directamente a la organización de los servicios
públicos.
El deseo tiene una base biológica y una base sicológica. El hombre tiene
necesidades físicas, tales como alimento, el vestido y la habitación. También tiene
impulsos y ambiciones sicológicas, tales como los deseos de dominar de éxito, de
estimación, de seguridad, de afectos. Ambos tipos de apetitos son fuerzas
poderosas que motivan las actividades humanas. Estos deseos a su vez, buscan
la satisfacción en medio de la limitada atmósfera hospitalaria del mundo presente.
La carencia de una cosa necesaria obliga a una organización o a un procedimiento
encaminado a la satisfacción de la necesidad.
EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL SERVICIO PÚBLICO

Nuestro derecho administrativo ha considerado en la Constitución y en diversas
leyes – el régimen jurídico de los servicios públicos -. Como hemos analizado esas
leyes señalan sus caracteres fundamentales, que coinciden en algunos aspectos
con su definición doctrinal. A continuación hemos de aludir a otros temas jurídicos
relacionados con el servicio público.
El servicio público, en su creación, modificación, funcionamiento y extinción, está

sometido a un régimen especial de derecho público. Tal es el caso al que alude la
Ley orgánica de la administración pública federal, que ordena: “Para los efectos de
esta Ley, se entiende por servicio público la actividad organizada que se realice
conforme a las leyes o reglamentos vigentes en el Distrito Federal, con el fin de
satisfacer en forma continua, uniforme, regular y permanente, necesidades de
carácter colectivo. La prestación de estos servicios es de interés público”.
38
El servicio público es una creación del Estado el cual atiende a su organización y

funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son necesarios.
Una decisión de la administración pública resuelve que una necesidad de carácter
colectivo o de interés general, se convierta en servicio público. Las mismas leyes
determinan el régimen jurídico que le es aplicable.
Las formas que reviste el servicio público, actividad y prestaciones, son variadas
en nuestra legislación: sea en forma centralizada, es decir, atendida directa o
indirectamente por la administración pública; o en forma descentralizada en entes
públicos que asumen el servicio; o por medio de empresas de participación
estatal; y por los propios particulares en el régimen de la concesión.
Los servicios públicos pueden estar en determinadas circunstancias, en manos de

los particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mismas seguridades
y prerrogativas del poder público, sin destruir sus propósitos comerciales e
industriales y reconociendo el derecho de los usuarios.
Tanto en la concesión del servicio público, como en los servicios públicos

comerciales o industriales, el régimen jurídico aplicable es mixto, es decir, de
derecho público y de derecho privado.
Desde luego debemos precisar que el régimen de derecho público, implica una
situación exorbitante con respecto a los particulares. El servicio público debe ser
legalmente dotado de medios excepcionales del derecho común y gobernado por
procedimientos de derecho público, como el poder de policía. La segunda parte
del artículo 23 citado, agrega: “La declaración oficial de que una determinada
actividad constituyen un servicio público implica que la prestación de dicho servicio
es de utilidad pública. El Ejecutivo Federal podrá decretar la expropiación,
limitación de dominio, servidumbre u ocupación temporal de los bienes que se
requieren para la prestación del servicio.
El Estado como poder que manda y da órdenes y en ejercicio de su soberanía,

dispone de medios poderosos para actuar a través de sus órganos, los cuales
están delimitados por su competencia.
El poder sancionador del Estado, el régimen de policía, el régimen de los bienes

de dominio público destinados a un servicio público (artículo 132 de la
Constitución y artículo 2, fracción V de la Ley General de Bienes Nacionales; la
Expropiación); los contratos administrativos; el régimen de control económico y
financiero la tutela legal y patronato del servicio; los recursos administrativos; y la
jurisdicción contencioso administrativa (como en el caso de la Ley contencioso
administrativa del Departamento del Distrito Federal); permiten asegurar el debido
funcionamiento de los servicios públicos, federales o locales.
39
EL SERVICO PÚBLICO NO ABARCA TODA LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

La actividad del Estado adquiere mayores proporciones ante el aumento de la
población y la complejidad de las múltiples elaciones sociales, económicas y
jurídicas. Todo ello implica nuevas y más complejas atribuciones de la
administración pública, obligada a intervenir frente a las grandes necesidades
sociales. Por su parte, los particulares participan en esa obra en forma muy
importante.
Garrido Falla expresa: “En Jornada de Pozas, la actividad administrativa se

escinde en actividad de policía, fomento y servicio público. En este sentido,
servicio público tiene valor jurídico concreto, porque viene a definir un tipo de
actividad administrativa frente a otros posibles tipos de actividad administrativa”.
Así pues –agrega – la conclusión a que se llega es que antes de fijarnos en el
problema de la crisis del concepto de servicio público, hay que tener presente, la
indeterminación tradicional del servicio público. Todas las consideraciones acerca
de la crisis están lastradas por esta indeterminación que el concepto clásico de
servicio público ha estado siempre sufriendo”.
La actividad administrativa del Estado, se comprende en los siguientes grupos que

corresponden a nuestra legislación:
a) Actividad administrativa general o de gestión administrativa, llamada

también de servicios administrativos.
Es la actividad administrativa directa que se desenvuelve en la competencia

general que tiene el Poder Ejecutivo Federal para ejecutar las leyes y ordenar la
realización de los actos jurídicos, técnicos y materiales que tiendan al bienestar
social.
En estos casos la administración pública dirige el servicio, al personal

administrativo y el régimen financiero y económico.
Esta actividad del Estado no se realiza bajo la forma de servicios públicos. El

régimen de policía y el fomento son la base de esta actividad.
Son estas consideraciones las que nos llevan a no aceptar la tesis de León.
Duguit que considera como servicio público toda la actividad del Estado,
expresada en estos términos: “El Estado no es como se ha pretendido hasta
ahora, una potencia que manda, una soberanía: es una cooperación de servicios
públicos organizados y controlados por los gobernantes. Esta noción es capital y
alrededor de ella gravita todo el derecho público moderno”. (Duguit, Traité Der.
Const. 3a Ed. T. II, pág. 59).
b) Actividad administrativa que se cumple bajo la forma de servicio público.

40
La mayor parte de los autores de derecho administrativo e orientan hacia un

concepto estricto y en ocasiones circunstancial de servicio público, limitado al
campo de su aplicación.
Esta actividad es una parte de la acción administrativa, configurando los servicios

públicos de acuerdo con los requerimientos del interés general. La acción pública
que se organiza bajo la forma de servicio público queda subordinada a los
propósitos del legislador.
LOS SERVICIOS SOCIALES.

Una rama muy importante de los servicios de la actividad administrativa general,
es la que se refiere a los servicios sociales, noción que se caracteriza por su
vaguedad e imprecisión, y sin mayor significación jurídica.
Jean de Soto expresa: “Los autores tienen una concepción más o menos amplia
de estos servicios. Se admite como tales a los servicios que se orientan a
suministrar prestaciones sociales, con el fin de mejorar la situación de personas
desfavorecidas con el fin de reparar las injusticias sociales y a disminuir las
desigualdades de todo género.
Esta actividad se encomienda a la administración pública y a los propios

particulares, en diversas formas, una de ellas corresponde a la asistencia privada.
Se comprenden en este rubro los servicios de acción sanitaria y asistencial y la

ayuda social en general.
La noción de servicio social se ha desarrollado en Francia por determinados

autores, aunque otros la impugnan. Representa, de todos modos, un esfuerzo
para devolver a la noción de servicio público, su importancia inicial.
LA NOCIÓN DE SERVICIO PÚBLICO EN LA LEGISLACIÓN MEXICANA

Hemos indicado que es el propio Estado el que selecciona las actividades las
cuales considera como “servicio público”. Por consiguiente, para la determinación
de la naturaleza jurídica de servicio público, debemos atenernos estrictamente a
nuestro derecho positivo.
Nuestra Constitución alude a los servicios públicos, aunque en diversas

acepciones, en los artículos 3, 27, fracción VI, 73 fracciones XXV y XXIX, 123,
apartado A, fracción XXVIII y 132.
El artículo 23 de la Ley Orgánica, define al servicio público en estos términos:
“Para los efectos de esta ley, se entiende por servicio público la actividad
organizada que se realice conforme a las leyes o reglamentos vigentes en el
Distrito Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme, regular y
permanente, necesidades de carácter colectivo. La prestación de estos servicios
es de interés público”.
41
La segunda parte del artículo 23 citado complementa la noción:
“La declaración oficial de que determinada actividad constituye un servicio público,

implica que la prestación de dicho servicio es de utilidad pública. El Ejecutivo
Federal podrá decretar la expropiación, limitación de dominio, servidumbre u
ocupación temporal de los bienes que se requieren para la prestación de servicio”.
De conformidad con la doctrina del servicio público antes expuesta, los artículo 24
y 25 de la Ley Orgánica ordenan:
Artículo 24. Cuando a propuesta del Jefe del Departamento del Distrito Federal el
Presidente de la República decida que un servicio público debe ser prestado en
colaboración con particulares, dicho Jefe tendrá a su cargo la organización del
mismo y la dirección correspondiente.
De acuerdo con el derecho vigente el Estado considera que ciertas actividades

son de derecho público, se les llama también servicios públicos puramente
administrativos y están sometidos a un régimen especial que la ley establece en
forma expresa.
Ella resuelve si el personal de los servicios son funcionarios o empleados públicos;
si ejercen el poder público; si sus actos se someten a los tribunales federales en
procedimientos especiales y si están sometidos a la jerarquía o a la tutela
administrativa.
Otros servicios públicos están sometidos al derecho privado o se conservan en un

régimen mixto de derecho público y derecho privado. En estos casos no estamos
en presencia de funcionarios o empleados públicos; los usuarios son clientes de la
empresa y los tribunales del orden del orden común son competentes, salvo
disposición en contrario, en las propias leyes, sobre la naturaleza federal de un
acto.
El artículo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto de servicio
público: “para los efectos de este Título se entiende por servicios públicos: los de
comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y energía eléctrica, los de
limpia y los de aprovisionamiento y distribución de aguas destinadas al servicio de
las poblaciones, los sanitarios, los de hospitales, los de cementerios y los de
alimentación cuando se refieran a artículos de primera necesidad, siempre que en
este último caso se afecte alguna rama completa del servicio”.
Sin embargo el concepto de servicio público sufrió algunas alteraciones que poco
a poco se ha eliminado.
“De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresión servicio
público: la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos prestan
al Estado, y la segunda, empleada para designar la actividad constante que el
42
Estado desarrolla al satisfacer una necesidad pública. En efecto, los artículo 5 y 13

constitucionales, utilizan la expresión servicio público, refiriéndose al trabajo
personal del servidor del Estado y los artículos 27, fracciones II y VI, 97, 123,
fracción XVIII, y 132, así como las legislación secundaria, se sirven de ella para
designar el proceso continuo mediante le cual se da satisfacción a necesidades
sociales de carácter permanente. La primera acepción de servicio público, es
evidentemente diferente de la segunda; y sin duda, la doctrina jurídica relativa a
los cargos públicos, es distinta de la teoría contemporánea del servicio público...
Notorio resulta afirmar, por lo tanto, que si al redactarse los artículos 5 y 13 de
nuestra ley fundamental, se llamó al cargo público con el nombre de servicio
público, se incurrió en un error; pero lo imperdonable del constituyente de 1917 fue
repetir textualmente la redacción equivocada del artículo 13 de la Constitución de
1857, y la de la reforma constitucional hecha al artículo 5, el 10 de junio de 1898,
más cuando el artículo 125 de la Carta Política anterior, idéntico al artículo 132 de
la Constitución actual, utilizó la expresión servicio público en la segunda acepción
arriba apuntada.
La Suprema Corte ha recogido algunas ideas al resolver:
“En derecho administrativo se entiende por servicio público un servicio técnico

prestado al público, de una manera regular y continua, para la satisfacción del
orden público y por una organización pública. Es indispensable, para que un
servicio se considere público, que la administración pública lo haya centralizado y
que lo atienda directamente y de por sí, con el carácter de dueño, para satisfacer
intereses generales y que, consiguientemente, los funcionarios y empleados
respectivos sean nombrados por el poder público y formen parte de la
administración...”
En cuanto a los usuarios del servicio público la situación es legal y reglamentaria,

salvo los aspectos contractuales de la concesión de servicio público.
CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Como hemos indicado anteriormente no toda la actividad del Estado se desarrolla
en la forma de servicios públicos, por lo cual hemos de distinguir dos grupos: a)
Los servicios públicos propiamente dichos, y b) Los demás servicios que presta la
administración, que aún no revisten los caracteres del servicio público.
Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificación al considerar dos

grupos: a) Los servicios públicos que demandan necesariamente el ejercicio de
este poder, que incluso no tienen el carácter de autoridad.
Los servicios públicos obligatorios se imponen a los administrados, como el

seguro social, y los señalados en el artículo 4 de la Constitución; y los servicios
públicos facultativos que quedan a discreción de los usuarios, como el Metro,
Abastos, Correos, Telégrafos y otros.
43
Los servicios públicos pueden clasificarse en cuatro grandes categorías si

partimos de la competencia de los diversos órganos del Estado Federal mexicano:
A) Servicios públicos federales.

B) Servicios públicos de las entidades federativas.
C) Servicios públicos municipales.
D) Servicios públicos internacionales.
A) Por lo que se refiere a los servicios públicos federales, su naturaleza se

determina por las facultades de los órganos federales. El planteamiento de
este problema es semejante a la determinación de la competencia en
determinadas materias como impuestos, turismo, forestal, vial y otros.
El artículo 124 de la Constitución establece que: “las facultades que no están

expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se
entienden reservadas a los Estados”. Determinada la competencia del órgano
federal, puede crearse en una ley la organización de un servicio público.
El artículo 41 fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,

alude a los delitos federales.
Los servicios públicos federales pueden ser:
1. Exclusivos, con el carácter de monopolios como en el caso del

artículo 27 constitucional en materia de petróleo, energía eléctrica y
los diversos casos que señala el artículo 28 de la propia
Constitución, correos, telégrafos, banco único de emisión.
2. Concurrentes con los particulares, es decir, siendo de la
competencia federal, el Estado puede organizar los servicios,
atendiéndolos directamente o concesionándolos a los particulares.
Los servicios de radiodifusión, teléfonos, se manejan por los
particulares de acuerdo con sus respectivas concesiones. En los
servicios públicos en manos de particulares éstos se rigen, en sus
relaciones privadas por el derecho común, pero el servicio público se
gobierna por principios de orden público.
3. Concurrentes con las demás entidades. Hay determinadas materias
que no son de la exclusiva competencia federal, y pueden ser
atendidas por las autoridades federales, locales y municipales:
educación pública, turismo, salubridad, caminos, etc., organizados
en servicios coordinados.
B) El propio artículo 124 de la Constitución reserva a las autoridades locales

las materias que no sena federales. Las constituciones de los Estados
regula n éstas, y forman la competencia de los servicios públicos locales,
que deben ser regulados por leyes que expidan las Legislaturas de los
Estados.
44
C) Los servicios públicos municipales, son aquellas organizaciones que

atienden problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad, o
de una circunscripción territorial, como saneamiento, agua potable,
alumbrado, policía, transportes, jardines, cementerios, diversiones públicas.
Municipalizar un servicio es entregar a las autoridades municipales un
servicio, que ha estado atendido por las particulares.
D) Los servicios internacionales son creados por la acción de la organización
de las Naciones Unidas en determinados ramos que interesan a todas las
naciones. Los servicios públicos internacionales crean organizaciones que
se regulan por convenios entre los Estados, tales como problemas
sanitarios, educativos, asistenciales, económicos y otros.
Otras diversas clasificaciones aluden a tipos diversos de servicio público de

acuerdo con su importancia, el órgano que lo realiza, los modos de prestación, etc.
Otra clasificación a la que aludimos es la que considera a los servicios públicos

propios y a los servicios públicos impropios o servicios públicos manejados por
particulares.
Los servicios públicos han sido clasificados en propios e impropios. (De Valles).
Aunque esta clasificación ha sido objeto de algunas críticas al no ser
unánimemente aceptados por la doctrina, ella es útil para fijar el campo de acción
que corresponde a la administración pública y a los particulares.
a). El servicio público propio.

Los servicios públicos propios son los servicios prestados directamente por la
administración pública, como el servicio de agua potable; o a través de
institucio0nes descentralizadas como el Fetro, los Abastos o el servicio de
transportes eléctricos urbanos; o por medio de concesiones como el servicio de
transportes y otros.
b). El servicio público impropio, llamado servicio reglamentado o virtual.
El servicio público impropio satisface una necesidad de interés general y

corresponde a la actividad privada, regulada por leyes y reglamento de policía,
como el servicio de farmacias, panaderías, lecherías, carnicerías, supermecados,
detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado “de peseros” y otros. La
intervención de la administración pública se justifica por el indudable interés
público que ellas prestan.
DIVERSOS MODOS DE PRESTAR LOS SERVICIOS PÚBLICOS

No hay uniformidad en los modos de ejercicio de los servicios públicos, porque
éstos se han venido desarrollando, no al impulso de una teoría, o de un sistema,
sino ante el reclamo de las mismas necesidades públicas. Son ellas las que
imponen al Estado la obligación de atenderlas, de una manera eficiente y
continua, ya sea en forma directa o en forma indirecta.
Los modos más frecuentes de ejercer los servicios públicos son los siguientes:
45
a) Administración directa, como el servicio de agua, potable, saneamiento,

etcétera, en la ciudad de México.
b) Arrendamiento y administración o gestión interesada, como algunos
puentes internacionales.
c) Concesión de servicios públicos. Ley de Vías Generales de Comunicación:
Radio, Televisión, Teléfonos, etc.
d) Descentralización por servicio, Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de
Electricidad.
e) Empresas de economía mixta o empresas privadas de interés público,
como la Compañía Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S.A., Altos
Hornos de México, S.A.
f) Servicios subvencionados o servicios públicos personificados.
g) Otras formas de manejo de servicios públicos en instituciones públicas, o
privadas o mixtas; Estacionamiento de vehículos, fideicomisos, fondos,
etcétera.
Los servicios públicos no están todos organizados de la misma manera. Se
pueden distinguir varias categorías, según que la gestión de servicio esté
asegurada por una institución pública o esté confiada a un particular.
a) En la administración pública directa, el servicio no tiene individualidad, por

ello, la gestión del servicio queda confiada, dentro del régimen legal, a la
administración utilizando su propia organización y recursos. A este caso
corresponden dos modos clásicos de gestión:
1). La denominada administración directa – la régie de los franceses

provista de patrimonio de la teoría francesa, y recientemente otras formas de
descentralización administrativa, que adoptan en nuestra legislación diversas
denominaciones, como estudiaremos en capítulos más adelante.
b) El arriendo y la administración interesada –régie interesada -, cede a
empresas privadas el ejercicio del servicio de carácter económico, bajo las
condiciones que la misma administración fija, que pueden ser el pago de
una determinada cantidad o la participación en los ingresos de la empresa,
pero sin soportar las pérdidas.
En la administración interesada, la administración nombra un gestor del
servicio al que se le asigna un porcentaje de ingresos, o cualquier otra
participación de índole económica. En ambos casos la situación especial de
manejo del servicio, no hace eludir la responsabilidad de la administración,
que está obligada al mantenimiento y vigilancia del servicio.
c) En la concesión de servicio público, la administración concede o establece

un derecho a favor de un particular concesionario para que maneje un
servicio a su cargo, por un plazo determinado y bajo condiciones precisas,
de naturaleza contractual y reglamentaria, entre otras las de obtener
ventajas económicas que lo remuneren de su inversión. La instalación y
explotación del servicio se regula principalmente por el interés público del
servicio y accesoriamente por le interés particular del concesionario.
46
d) En la descentralización por servicio, el régimen que se establece es el

mismo que le ha asignado la doctrina francesa, y al cual aludimos
extensamente al tratar de las formas de organización administrativa
El Estado por medio de una ley crea un régimen jurídico apropiado para el
servicio público, le asigna una personalidad jurídica, un patrimonio propio, y
un régimen financiero adecuado a su finalidad. El servicio se maneja en
forma autónoma, y el Estado sólo se reserva determinadas facultades
respecto de los órganos superiores del servicio y del poder de vigilancia o
fiscalización, que mantengan la regularidad del servicio.
e) En las empresas economía mixta, persona jurídica pública y privada, los
particulares manejan el servicio bajo normas de derecho privado, con una
intervención del poder público que varía en las diversas legislaciones. En el
derecho administrativo mexicano, sólo se consideran empresas de
economía mixta aquellas en las que el Estado se reserva la dirección de las
empresas, como accionista mayoritario, por aportación de capital en
acciones preferentes y en otros casos, en que se da ingerencia importante
a la administración.
f) Existen servicios públicos, obra de la iniciativa privada, que no son
manejados por el Estado, sino por los particulares que aportan su
patrimonio, pero que no tienen capacidad económica para su manejo, ya
sea por insuficiencia de las tarifas, o porque sus ingresos generales no
permiten un manejo eficiente. En estos casos el Estado rodea a la empresa
de determinados privilegios, entre los cuales se cuentan subvenciones,
subsidios, exenciones de impuestos y otros beneficios.
g) Existen otras formas mixtas o de atención de un servicio público, en las que
el Estado se reserva determinadas facultades, por ejemplo declarar de
inmediato la rescisión de una concesión si los concesionarios no atienden
debidamente el servicio. En otros casos, son acontecimientos graves los
que obligan al Estado a asumir directamente el manejo del servicio.
SERVICIOS PÚBLICOS COMERCIALES E INDUSTRIALES

Los servicios públicos comerciales e industriales se vienen abriendo paso, como
una consecuencia de los graves problemas que tiene a su cargo el Estado el cual
se ve obligado a internarse en campos hasta ayer reservados a la iniciativa
privada. En nuestros días se observa una intensa actividad industrial y económica
del Estado organizada, principalmente, bajo la forma de servicio público.
El intervensionismo de Estado se ve estimulado por los complicados conflictos

sociales, por la lucha irreconciliable entre el comunismo y el capitalismo y por las
intervenciones públicas que cada día se desarrollan más, ante los numerosos
campos económicos que la iniciativa privada abandona, se declara insuficiente, o
se le excluye ante los inevitables apremios o presiones de los factores reales de
poder de la Nación.
Han sido las contiendas mundiales y los graves aumentos demográficos, los que
han obligado al poder público a asumir tareas comerciales e industriales
reclamadas por el apremiante interés general. Los particulares tienen limitaciones
47
económicas para la educación en escala ascendente y para la movilización de

grandes volúmenes de materias primas o de artículos de primera necesidad, sobre
todo cuando estas actividades no ofrecen ventajas económicas a corto plazo.
En los Estados Unidos se planteó el problema de las industrias de guerra, que

obligó a una transformación de algunas industrias privadas, en fábricas de
armamentos. Las mismas actividades privadas agrícolas, comerciales e
industriales, se vieron obligadas a subordinarse al Estado, frente a los riesgos de
la nación como la empresa del Valle de Tennesee.
No hay inconveniente en aplicar la teoría del servicio público en aquellas

actividades en las que el Estado considera necesario sustituir a los particulares.
Es frecuente en otras legislaciones que figure al lado de los servicios públicos
administrativos, los servicios públicos industriales y comerciales, como acontece
en la resoluciones del Consejo de Estado francés.
En los monopolios de Estado en las industrias y empresas nacionalizadas y en
numerosas actividades en las que el Estado participa en el proceso de la
producción aparece la idea del servicio público industrial y comercial. Petróleo,
electricidad, abastos, transportes, son buenos ejemplos de una marcha que si bien
puede detenerse momentáneamente al impulso de un retroceso liberal, ello no
quiere decir que continúe su marcha cuando las condiciones sean propicias.
La idea del servicio comercial o industrial ha penetrado a nuestra legislación

administrativa, la cual maneja esta noción dentro de un intervensionismo
moderado. Cada día son más difíciles los problemas para el Estado, frente a un
población que aumenta sin cesar, con una limitada capacidad de compra, y con un
desarrollo industrial bastante incipiente. El Estado se ve obligado a crear
empresas de tipo oficial que atienden a las necesidades públicas urgentes
reaccionando contra la iniciativa privada a quien necesita contener por su espíritu
de lucro. Muchas de esas actividades son útiles para la población, que ve con
agrado una intervención moderada del Estado.
En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado

encaminada a la satisfacción de una necesidad de interés general, y al
establecimiento de un necesario régimen exorbitante de derecho público. André de
Laubadere, Droit Administratif. T. I, 4o ed. 1967, pág. 543. Véase además: Villar
Palasí, “La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo”. Rev. Adm.
Púb. Madrid, núm 3, y Carlos García Oviedo, Der. Ad. T. I, pág. 343, 7ª Ed. Y
Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del régimen administrativo Madrid.
I. Est. Pols.
Otro caso que puede señalarse y que demanda la eficaz acción de un organismo
público que lo atienda, es el problema del vestido de una inmensa población que,
usando de un eufemismo, “anda casi desnuda”. Ofrecemos el espectáculo
paradójico de un país con una enorme producción de algodón que no puede
colocarse debidamente en los mercados internacionales, mientras nuestra gente
no tiene qué ponerse.
48
No hay inconveniente en que el Estado asuma la organización de servicios

públicos comerciales e industriales, cuando así lo reclamen las circunstancias o
necesidades sociales, no para competir con las empresas particulares, sino para
subsanar los desmanes de éstas o que excedan de sus posibilidades económicas,
o ante un reclamo imperioso del interés general.
En nuestra legislación administrativa el régimen de los servicios públicos

comerciales e industriales, se rige por un sistema mixto de derecho público y de
derecho privado. Aún en los organismo paraestatales, se permite en algunos
casos, la aplicación del derecho privado en las relaciones de la Institución con los
particulares.
El modelo para estas empresas públicas ha sido la empresa privada, con su

tradicional régimen económico y financiero que personifica una actividad
semejante para la administración.
Si el derecho administrativo no muestra la adecuada flexibilidad para el manejo de

estas empresas, debe estudiarse una legislación que responda a su mejor
funcionamiento. En todo caso puede ocurrirse al derecho privado como una
colaboración transitoria.
No es irreconciliable la noción de servicio público con la actividad comercial e

industrial, por el contrario, será una arma poderosa en manos del Estado para
frenar el espíritu de lucro de los particulares. No olvidemos que estos servicios
comerciales o industriales deben manejarse con entera independencia de las
empresas mercantiles privadas, aunque realizan actos de comercio y tiene la
calidad de comerciantes son nociones que deben precisarse en nuestra
legislación.
LA MODIFICACIÓN Y SUPRESIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO

La creación de un servicio público no debe implicar un ataque a las libertades
fundamentales. El servicio público debe ser creado por vía legislativa y en
ocasiones por medio de un decreto del Ejecutivo en cumplimiento de disposiciones
legales.
La regla que impera a este respecto, es que la autoridad que es competente para
crear un servicio, también tiene competencia para modificarlo o suprimirlo. En
estos casos no previstos habrá de atenerse a los términos de la concesión, en la
concesión de servicio público; o las facultades discrecionales en los demás casos.
En los casos de concesión de servicios públicos, es necesario tomar en cuenta la

situación reglamentaria y la situación contractual de la concesión para ajustar una
decisión a sus términos. En las cláusulas contractuales de una concesión de
servicio público deben indicarse los casos en que el servicio público pueden
suprimirse o transformarse. En caso de que no exista la cual se considera
49
indispensable la supresión del servicio, el acto puede revocarse, cubriendo a los

concesionarios los perjuicios que se ocasionen.
En nuestro régimen jurídico el Legislador puede crear un servicio público en dos
formas: a) Por medio de una ley que específicamente lo regule; y b) Por medio de
una ley que autorice a la autoridad administrativa para crearlos como en el caso
de los preceptos citados de la Ley Orgánica del Distrito Federal, y en las leyes
orgánicas de los municipios a estos casos se les denomina genéricamente la
municipalización de los servicios. Caso diverso a la de la nacionalización de
servicios en las que el Estado sustituye en forma exclusiva y bajo un nuevo
régimen jurídico a la actividad privado.
Por último hacemos referencia a los servicios públicos y a los demás servicios que
no tiene este carácter, que forman la finalidad esencial de nuestro derecho.
SERVICIO PUBLICO, FINALIDAD ESENCIAL DE NUESTRO DERECHO

Inmerso en una sociedad tan compleja como lo es la actual, en donde las
necesidades, con mucho, han rebasado los límites impuestos por la supervivencia,
el individuo día a día está más lejos de preocuparse sólo por trabajar, comer y
vestir. Así tenemos que la educación, antes soslayada por ser propia de un sector
social privilegiado, hoy se ha convertido en un imperativo para la generalidad; lo
mismo podemos decir de las comunicaciones, la sanidad pública y la distribución
de energía eléctrica, sólo por mencionar algunos elementos indispensables en
nuestra época.
Estas necesidades son satisfechas en la colectividad por un servicio

correspondiente, que en ocasiones es prestado por un particular o un grupo de
ellos, a cambio de una contraprestación, o bien, es considerado como una labora
específica que le compete exclusivamente al estado, en su carácter de
“administrador” público, encontrándonos en este caso ante un servicio público.
De ahí que los tratadistas tradicionalmente hayan partido de dos elementos para
intentar definirlo; por un lado, el fin, consistente en la satisfacción de una
necesidad considerada como colectiva y, por otro lado, los medios de que se vale
la sociedad para resolver esa necesidad, lo cuales estriban en la organización
creada por el estado, o bien en la concesión otorgada a los particulares para que
la efectúen, desde luego, bajo el control y la vigilancia de éste.
Existe una gran variedad de finalidades alcanzables mediante los servicios

públicos, los que a su vez pueden ser tan diversos como aquéllas; sin embargo,
esto no siempre ha sido así, ya que el pensamiento liberal del siglo pasado, aún
vigente para no pocos integrantes de nuestra sociedad, consideró que el papel del
estado en materia consistía en ocuparse de aquellas necesidades colectivas que
por sus características no podían ser satisfechas por los particulares, lo que
justificaba la creación de los servicios públicos que se encargaran de subsanar
tales necesidades. Esta corriente de opinión tiene tal arraigo, que ha llegado a
sostenerse, incluso, como única justificación de la existencia del estado: el
otorgamiento de los servicios públicos.
50
Por otra parte, la incursión del estado en otras áreas que conforme a esta posición
le estaban vedadas, y el abandono en manos de los particulares de algunas
actividades exclusivamente propias de aquel, trajo como consecuencia la
reformulación de los criterios con cuyo concurso se pretendía definir al servicio
público, lo que finalmente indujo a la adopción de dos criterios fundamentales, uno
formal y otro material.
Conforme al primero, el servicio público se distinguirá en que la empresa abocada

a otorgarlo es el estado mismo, o bien está supervisada y controlada por él,
mediante la aplicación de normas de derecho público.
Según el segundo criterio (material), para determinar si nos encontramos frente a

un servicio público atenderemos a la naturaleza misma de la actividad, cuya
característica distintiva, principalmente, será la satisfacción de una necesidad que
efectivamente sea de índole colectiva.
Sin embargo, la adopción de tales criterios no han solucionado el problema, y a la

fecha se continúan haciendo en la doctrina nuevos intentos por encontrar un
concepto aplicable a todos los casos, toda vez que para unos especialistas la
expresión servicio público ha ido comprendiendo una gran cantidad de actividades
que por su disparidad dificultan la tarea del definirlo (Enrique Sayagués Laso).
Esta complicación no sólo es de orden teórico, sino que precisamente su actual

indefinición ha reavivado la polémica ancestral acerca de los límites de la
actuación del estado dentro de la formación social en la cual emerge, ya que su
paulatina intromisión en todos los aspectos de la dinámica social han sido
duramente criticada, al grado de ser catalogada como una verdadera
reencarnación del Leviatán, a que se refería T. Hobbes.
En una posición diametralmente opuesta cabe mencionar que hay quienes exigen
al estado una mayor intervención, la cual permita eliminar las desventajas propias
de la desigual distribución de la riqueza.
Planteada la problemática de la noción del servicio público, aparece clara la

importancia que revista el contar con los instrumentos teóricos que permitan
precisar esta actividad del estado a los ojos de los usuarios.
El servicio público en el derecho francés. El surgimiento en Francia, del servicio

público como concepto, está íntimamente relacionado con la controversia acerca
de los contenidos específicos del derecho público y del privado, en cuyo fondo se
encuentra otra disputa más, acerca de los alcances y límites del estado.
Al respecto, Francis Paul Benoit sostiene que durante el periodo comprendido

entre 1800 y 1940 predominó en Francia una gran estabilidad en las estructuras
administrativas del estad, a las que no se les reconocía en sus actividad más
finalidad que la de prestar los servicios públicos, razón por la cual no había
51
ninguna problema para determinar la naturaleza jurídica de éstos, ya que

conforme a un criterio orgánico, único posible en ese periodo, cualquier acto
realizad por un ente estatal era un servicio público.
La identificación del servicio público con el órgano que lo realizaba era total, al
grado de ser considerado como una unidad y el régimen al que estaba sometida la
actividad (el servicio público), incluía también al órgano, pudiendo definir a uno por
medio del otro.
Esta integración empezó a ser puesta en duda a partir de 1940, cuando a ciertas
organizaciones de profesionales se les asignó la tarea de determinar quiénes
podían ejercer la profesión respectiva, así como las condiciones bajo las cuales se
podía desempeñar; para ello se estableció el correspondiente control sobre el
ejercicio de cada profesión , por tanto, se aseguró a la colectividad que el servicio
profesional recibido observara un nivel mínimo de calidad.
La entrada de los particulares en la prestación de los servicios públicos,

representada por la creación de las asociaciones o colegios de profesionales
respectivos, no constituyó un hecho asilado, sino un punto de partida de lo que
después convertiría en una verdadera costumbre, al grado de tomar obsoleto el
criterio orgánico con el que se determinaba la existencia del servicio público, ya
que se separaba al órgano de la actividad, en virtud de que el estado delegaba en
particulares el control y la vigilancia de la actividad profesional desempeñada por
otros particulares, obligando esto a los teóricos a iniciar la reformulación de
conceptos para ambos.
Todo este proceso se vivió de manera objetiva y en buena medida en el tribunal

francés de conflictos, al interpretar la legislación que preceptuaba la división de los
tribunales en administrativos y judiciales, y el cual resolvió otorgar la competencia
a los primeros en aquellos asuntos que se suscitaban con motivo de
reclamaciones de los particulares afectados por el desempeño de un servicio
público, ya sea que el que lo realizara fuera el estado en forma directa o bien
mediante un concesionario u otro particular.
LA TEORIA DEL SERVICIO PÚBLICO

FUNCIÓN EJECUTIVA DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL Y FORMAL
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
Para precisar el concepto de función administrativa es necesario recordar la
doctrina de la división de poderes. De acuerdo con tal doctrina, las funciones del
Estado pueden ser concebidas en dos sentidos diversos, uno material y otro
formal. Desde el punto de vista formal, las diversas funciones son definidas de
acuerdo con la índole de los poderes: así la legislativa es atribuida al Congreso; la
jurisdiccional, a los jueces y tribunales y la administrativa a los órganos ejecutivos.
Esta delimitación no coincide en todo caso con la índole material de las distintas
funciones. Puede ocurrir que un acto administrativo desde el punto de vista formal,
52
sea, desde el material jurisdiccional o legislativo, o que un acto realizado por el

Congreso o por los tribunales tenga, desde el segundo punto de vista, carácter
administrativo.
En los Estados modernos tanto la administración como la jurisdicción

encuéntranse normativamente reguladas. Esta subordinación de las citadas
funciones al orden legal es distinta en cada caso. Al ejercitar la de juzgar, el
Estado persigue la realización del derecho controvertido o incierto; al ejercitar la
administrativa, tiende a realizar intereses generales.
Las funciones legislativa y jurisdiccional ofrecen dos características comunes:

imparcialidad y objetividad (Santi Romano). Los jueces deben aplicar el derecho
existente y se encuentran colocados por encima de las partes; el legislador, en
cuanto tal, nunca interviene en las relaciones jurídicas que derivan de las normas
por él formuladas. En cambio, al realizar la tarea administrativa, el Estado obra por
sí mismo, es decir, como sujeto o parte interesada en el ejercicio de dicha función.
Los procesalistas han elaborado un criterio que permite distinguir claramente las
funciones administrativa y judicial. Al realizar esta última, el Estado obra por
cuenta ajena, sustituyéndose a los particulares para la declaración y tutela del
derecho controvertido o incierto, en tanto que, al desempeñar la primera, obra por
cuenta propia.
“Cuando el Estado, dentro de los límites que le ha señalado el derecho, persigue

sus intereses, desarrolla una actividad administrativa. Por el contrario, cuando
interviene para procurar la satisfacción de ciertos intereses a que el titular no
puede proveer por sí mismo, a causa de la incertidumbre y de la inobservancia de
la norma que los protege, existe la jurisdicción. La distinción entre actividad
administrativa y jurisdiccional estriba, pues, en que mientras con la primera el
Estado persigue directamente sus intereses, en cuanto pueden ser directamente
perseguidos, con la segunda interviene para satisfacer intereses de otro, que han
quedado sin satisfacción y que no pueden perseguirse directamente.
“Administrar, aquí como en cualquier otro orden, es cuidar intereses propios; hacer
justicia es intervenir en el interés de otro”.
La posibilidad de definir las funciones del Estado desde el doble punto de vista,
material y formal, vuelve a presentarse en relación con el concepto de
administración pública. En efecto, dicho concepto puede ser entendido tanto
formal como materialmente.
La administración pública, en sentido material u objetivo, es la actividad del Estado

encaminada a la satisfacción de interese generales (sea cual fuere el órgano que
la realice).
En sentido formal, por administración pública se entiende todo acto del poder
ejecutivo (aun cuando tenga, desde el punto de vista material, carácter diverso).
53
Para precisar nuestra definición del derecho administrativo tendremos que decidir
en qué sentido ha de tomarse en ella el término administración pública.
Los autores no han conseguido entenderse en este punto. La mayoría se inclina,

sin embargo a favor del criterio formal. De acuerdo con este último, el derecho
administrativo podría definirse como el “complejo de normas jurídicas que regula la
organización y la actividad de la administración pública en sentido formal”.
El Supremo Poder de la Federación de acuerdo con el artículo 49 de la

Constitución, se manifiesta para sus ejercicio en tres poderes: Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. A cada uno de estos Poderes corresponde – en principio -,
una función específica: la Legislativa o tarea de hacer las leyes; la Ejecutiva
encargada de aplicar la legislación administrativa; y la Judicial que tiene por misión
declarar el Derecho en los casos controvertidos.
Nos ocuparemos a continuación del Poder Ejecutivo, a quien nuestra Constitución

asigna una amplia labor, artículos 80 a 93 de la misma y del Derecho
administrativo como conjunto de normas que regulan su estructura,
funcionamiento y sus relaciones con los particulares y con los entes públicos.
Desde sus formas más rudimentarias hasta las complejas instituciones modernas,
la Administración Pública, como órgano del Poder Ejecutivo – se nos ofrece como
la organización a la que se le encomienda la realización de actividades hacia fines
colectivos que se derivan de la vida real, bajo principios de coordinación y
subordinación.
La administración pública es un elemento imprescindible de la vida social, en

todos los tiempos. Jellinek afirmó: “Que el Estado podría existir sin leyes, ni
jueces, pero no sin policías y servicios administrativos”.
Aunque desde la antigüedad existieron instituciones administrativas y
constitucionales, el derecho administrativo adquiere método, unidad e impulso
poco después de la Revolución francesa, no como una garantía para el individuo,
sino como una tendencia para subordinar al Derecho a la administración pública.
El Poder Legislativo realiza materialmente algunos actos administrativos, y en

mucho menor escala, el Poder Judicial ejecuta ciertos actos administrativos. El
propósito de respetar el principio de la división de poderes ha obligado al
Constituyente a permitir que un poder, por excepción, realice actos que
corresponden a otro. Lo contrario implicaría intromisiones indebidas de los
poderes entre sí, que por otra parte no se justifican.
La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administración Pública

como en su Derecho administrativo positivo porque responden a su propia
tradición jurídica y manera de ser. Principios iguales tiene una evolución diferente
en otros países, aunque se observa una cierta tendencia a la adopción de
principios generales. Un derecho administrativo universal podría ser una grata
54
esperanza, pero las contingencias históricas nacionales son un factor poderoso de

diferenciación. La constante referencia a los autores nacionales y extranjeros, nos
permite últimamente manejar un derecho administrativo comparado, con
resultados positivos, ya que sus principios pueden ser aprovechados e
incorporados a la legislación nacional.
Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina científica,
una rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Administración o Ciencias
Administrativas, que están en constante y necesaria evolución. El método, la
terminología, los diversos regímenes administrativos de personas, cosas e
instituciones, señalan grandes discrepancias, que son superadas en la legislación,
la jurisprudencia y la interpretación general.
En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos

imprescindible, o se, el órgano que realiza la función administrativa, o sea, a la
administración pública como órgano del Poder Ejecutivo. De esta manera, a él
corresponde la organización, competencia y procedimientos administrativos.
En tercer lugar aludimos a la legislación administrativa nacional. Las leyes

administrativas y el derecho administrativo sólo coinciden en el análisis del
Derecho positivo y tienen por objeto la organización y la materia administrativa.
Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el Estado y los
particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del derecho
administrativo, aunque no lo comprende en su totalidad, dada la amplitud moderna
de su contenido. Por último hacemos referencia a los servicios públicos y a los
demás servicios que no tiene este carácter, que forman la finalidad esencial de
nuestro Derecho.
IMPORTANCIA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Los seres humanos tenemos necesidades esenciales que debemos
imperiosamente aplacar. La suma de las necesidades individuales forman las
necesidades sociales o colectivas cuya atención es cada día más compleja e
ineludible.
Refiriéndose de una manera general, a las necesidades económicas, nos dice

Samuelson: “Toda economía debe resolver de un modo u otro, los tres problemas
económicos fundamentales: que bienes y servicios habrán de producirse y en qué
cantidad; cómo se deberán emplear, para la obtención de dichos bienes, los
recursos económicos disponibles y para quien se producirán esos bienes, o, lo
que es lo mismo, cuál será la distribución de la renta nacional, entre los distintos
individuos y clases sociales. Cada colectividad resuelve esos problemas de
diferente modo, bien por costumbre o instinto, bien por decretos y órdenes, o bien,
e nuestro propio sistema, a través de un sistema de precios y de mercados”.
En un principio las necesidades fueron directamente satisfechas por los mismos

particulares, aunque la organización política se vio obligada a vigilar y fomentar su
55
desarrollo. La actividad de los particulares relacionada con los servicios que

prestan, no son estimadas como servicios públicos, pero son reglamentadas por el
poder público principalmente, en ejercicio del poder de policía.
La administración pública es una organización cuya actividad se encamina a la

satisfacción de las necesidades colectivas principalmente en la forma de servicios
públicos o mediante órdenes dirigidas a que se cumplan los fines del Estado. Sin
embargo, es a los particulares a los que incumbe la parte más importante y
general de esa obra social, siendo menor el campo de acción del poder público en
el actual Estado democrático, que toma en cuenta factores sociales diversos para
asumir la responsabilidad de ellos en la forma de servicio público o de otras
actividades administrativas.
La intervención del Estado es de vital importancia, en la satisfacción de las

necesidades de alimentación, medicinas, alojamiento, agua potable, vestido y
otras más. Desde fines del siglo XIX, se acentuó la conveniencia de regular los
servicios públicos, y se fijaron normas para su organización, aunque sin una teoría
que los definiera con claridad. La administración como sujeto de prestaciones en
bienes y servicios al público ha ido extendiendo su campo de acción.
Desde aquella época el Estado, como poder público y en uso de su soberanía,

dividió sus actos, en actos de autoridad y actos de gestión por medio de los
primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple particular. Al irse
marcando la creciente intervención del Estado, no se concretó a mandar, es decir,
dar órdenes, sino que asumió en forma directa, y reglamentada la responsabilidad
de proporcionar bienes y ciertos servicios a los administrados; se llamó a esta
actividad “servicio público” por su doble carácter satisfacer una necesidad
colectiva y estar atendida por el propio Estado.
El Estado se interesó en esas necesidades sociales, mal atendidas u olvidadas

por los particulares, o que reclamaban la intervención oficial. De este modo el
Estado vigiló, otorgó subsidios, prerrogativas, creó instituciones, primero
particulares y luego públicas, hasta que finalmente, las atendió directamente, con
los problemas inherentes a esta intervención.
El mundo de las invenciones complicó la vida social, y el poder público se vio

obligado, ante el reclamo de nuevas ideas sociales, a abandonar su posición de
un poder que manda, para convertirse en un poder de garantía, servicio y
seguridad. El moderno derecho administrativo justifica el valor del Estado por los
fines que atiende. Dice a este propósito Jellinek: “El aumento de la civilización
tiene como consecuencia para el individuo aumentar las posibilidades de su
acción. Los ferrocarriles y la máquina de vapor han aumentado de una manera
increíble la libertad de movimiento de un lugar a otro. Los poderosos medios
educativos que el Estado y las asociaciones de todas las clases ofrecen para que
todos los hombres se sirvan de ellos libremente, han servido para extender el
saber y el poder de innumerable personal. De este modo se abren constantemente
nuevos territorios a la libertad, y a su vez a lo que va unida siempre a ella, a la
56
actividad del Estado, la cual se propone en no escasa medida la regulación y la

protección de tal libertad; el círculo de acción del Estado y del individuo crecen, y
el resultado de la historia es , no sólo una unión progresiva entre los hombres, sino
también una progresiva disolución entre sus lazos”.
En el liberalismo del siglo pasado los servicios debían de atenderse por los
particulares. El Estado no tenía por qué intervenir destruyendo el orden construido
y asegurado por la fuerza del interés privado.
El derecho administrativo actual en el Estado democrático, exhibe un régimen

complejo de servicios públicos. La noción de servicio público ofrece dificultades en
su definición, en aquellas actividades económicas reguladas por el derecho
privado y por el derecho público. Son instituciones administrativas en transición
que van definiendo su estructura hasta que el Estado se encargue exclusivamente
de su mantenimiento. Sin embargo, se sigue sosteniendo que el servicio público
es una verdad primaria del derecho administrativo.
LA FUNCIÓN PÚBLICA Y EL SERVICIO PÚBLICO

Las actividades públicas –llamadas por algunos autores funciones públicas -, son
servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como la justicia, la
defensa nacional, la policía, los transportes, la actividad educativa y económica del
Estado, el crédito público y otras.
Los conceptos de función pública y de servicio público, deben diferenciarse,

aunque guardan una estrecha relación.
Incorporar la satisfacción de una necesidad general a la acción del poder público,
es organizar jurídicamente una nueva tarea del poder del Estado.
Como hemos indicado el Estado tiene fines fundamentales que realizar. Las
funciones del Estado son los medios a través de los cuales se realizan esos fines.
Esas funciones son las siguientes: a) La función legislativa, que es la función

creadora del orden jurídico federal, se manifiesta en el acto regla; b) la función
administrativa que es la función por la cual el Estado realiza actos jurídicos,
concretos o particulares, se manifiesta en el acto administrativo; c) la función
jurisdiccional por la cual el Estado declara el Derecho, se manifiesta en la
sentencia.
Las función del Estado no son servicios públicos, sino estructuras del poder
público. Díez afirma “que la función es un concepto institucional mientras que el
servicio público actualiza y materializa la función”. El propio autor agrega:
“Podemos decir, en resumen, que la actividad de la administración es posible
distinguir la función pública del servicio público. Mientras en la actividad del
Estado, la legislación y la justicia se caracterizan siempre por ser el ejercicio de
una función pública, el de los servicios públicos. Es necesario limitar el concepto
de servicio público solamente a aspectos de la actividad administrativa y
57
contraponerle el concepto de la función pública como forma superior de

manifestación de la misma actividad.
LAS DOCTRINAS OBJETIVAS Y SUBJETIVAS DEL SERVICIO PÚBLICO

A partir del siglo XVIII las instituciones francesas distinguen, con sentido moderno,
las dos nociones básicas de administración y de justicia, o sea, la función
jurisdiccional y la función administrativa. Durante el antiguo régimen de la
monarquía el esfuerzo se encaminó a que los jueces se limitarán exclusivamente a
la función judicial “tomando en cuenta que todo lo que se refería a los negocios del
Estado y a los asuntos administrativos escapaban de su competencia”. Desde el
edicto de Saint Germain de febrero de 1641 se prohíbe a los jueces de conocer de
los negocios y procesos administrativos. Estas ideas corresponden a la situación
de la monarquía.
La Revolución francesa acabó con las instituciones administrativas y judiciales de
la monarquía. Sin embargo, la ley de 22 de diciembre de 1789 reconoce el
principio de la separación de la función legislativa y la judicial expresando que “las
funciones judiciales son distintas y permanecerán siempre separadas de las
funciones administrativas, y no podrán perturbar”. El derecho moderno francés a
partir de 1790 vuelve a las leyes de 16 y 24 de agosto de 1790 y 16 Fructidor año
II, a la dualidad de jurisdicciones.
Fue en esta época en que se desarrollan, en un largo proceso, las nociones

esenciales del derecho administrativo, entre otras la de servicio público, que sirvió
para determinar los límites de la jurisdicción administrativa y la jurisdicción civil.
Desde 1790 se prohibió a los tribunales judiciales el conocimiento de los asuntos
administrativos. De este modo se afirmaba una nueva jurisdicción administrativa
que pronto elaboró conceptos como los de servicio público, contrato
administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Como puede observarse, estas nociones administrativas responden a problemas

particulares de la vida administrativa, que luego van a influir poderosamente en la
doctrina y en la legislación. Procedemos, por tanto, a analizar el desarrollo de la
noción de servicio público, en medio de las vacilaciones e incertidumbres que la
ha acompañado, que no han impedido la referencia a esta noción en la
Constitución francesa de 1946 que reconoce: “Todo bien, toda empresa en la que
la explotación ha adquirido los caracteres de un servicio público nacional o un
monopolio de hecho debe transformarse en propiedad de la colectividad.”
Importante este concepto de “servicio público nacional” que el legislador reconoce
en sus caracteres esenciales”.
En la actual Constitución francesa de 1958 en el Título V denominado: De las

relaciones entre el Parlamento y el Gobierno”, artículo 34, la ley fija las reglas
referentes a: “La creación de categorías de establecimientos públicos”; y “las
nacionalizaciones de empresas y las transferencias de empresas del sector
público al sector privado”.
58
M. de la Pradelle estudia los dos grupos de teorías que tratan de caracterizar al

servicio publico: las teorías sujetivas y las teorías objetivas.
El principal exponente de las teorías objetivas es León Duguit que define el

servicio público como: “Toda actividad cuyo cumplimiento debe estar asegurado,
regulado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta
actividad, es indispensable para la realización y el desarrollo de la
interdependencia social, la cual es de tal naturaleza que ya no puede ser realizada
completamente sino por intervención de la potestad gobernante”. Para este ilustre
autor y director de la escuela realista, la noción de servicio público es de capital
importancia, ya que sustituye al clásico concepto de soberanía con fundamento
del derecho público; y agrega: “El Estado no es como se ha pretendido hasta
ahora una potencia que manda, una soberanía. Es una cooperación de servicios
públicos organizados por los gobernantes”.
De acuerdo con la crítica de Jesé, Duguit confunde el punto de vista sociológico

con el de la técnica jurídica.
Para Bonnard los servicios públicos son los órganos que forman la estructura
misma del Estado. Los servicios públicos tienen por objeto esencial el asegurar la
realización de las intervenciones del Estado, el ejercicio de las atribuciones del
Estado.
Por lo que se refiere a las teorías subjetivas, otros autores han puesto su atención
en las modalidades de la organización y del funcionamiento del servicio, para fijar
los caracteres del servicio público.
Gastón Jesé, que puso de relieve la importancia del procedimiento administrativo,

expresa:
“En mi opinión, es necesario investigar únicamente la intención del gobernante,,
en los que se refiere a la actividad administrativa considerada. Son únicamente,
exclusivamente servicios públicos las necesidades de interés general que los
gobernantes, en un país dado, en una época dada, han decidido, satisfacer por el
procedimiento de servicio público”.
Y agrega: “Decir que en determinada hipótesis existe el servicio público, equivale

a afirmar que los agentes públicos, para dar satisfacción regular y continua a cierta
categoría de necesidad de interés general, pueden aplicar los procedimientos de
Derecho público, es decir, un régimen jurídico especial, y que las leyes y
reglamentos pueden modificar en cualquier momento la organización del servicio,
sin que pueda oponerse a ello ningún obstáculo insuperable de orden jurídico”.
Para Louis Rolland, tomando la noción de servicio público en su sentido más
amplio, es la empresa o institución de interés general que, bajo la alta dirección de
los gobernantes, está destinada a dar satisfacción a las necesidades colectivas del
público. Así aparecen tres ideas en la definición:
59
1. La idea de empresa: hay en todo servicio una administración de personal,

de material, de procedimientos jurídicos y técnicos, que tienden a obtener
un cierto resultado. Como indicamos antes, la idea de empresa no es un
elemento indispensable. Como indicamos antes, la idea de empresa no es
un elemento indispensable en la noción de servicio público.
2. La satisfacción dada a las necesidades colectivas del público: estas
necesidades son múltiples, pero ellas se ligan todas a ideas bastante
simples. Se desea que la existencia del grupo se establezca un arreglo
racional y que reinen el orden y la justicia. El servicio público es así, no
solamente una empresa, sino una empresa de interés general.
3. La dependencia con respecto a los gobernantes: los gobiernos intervienen
porque, de tal suerte, entienden satisfacer la obligación que pesa sobre
ellos de proveer, en la medida de lo necesario, al bien común, más o menos
efectivamente.
M. Waline reduce su estudio del servicio público a cuatro puntos:

“1. El servicio público supone siempre una obra de interés público a realizar.
“2. Es necesario que este fin sea perseguido por la iniciativa y bajo la autoridad de
una persona de derecho público –falta de precisar el sentido de la palabra
autoridad – que no implica una dirección cotidiana, sino solamente un poder de
organización general y de control.
“3. El servicio público supone una empresa que implique, por una parte, una riesgo
financiero, y por la otra una organización pública. A estas cuestiones no se puede
responder de una manera absolutamente afirmativa, es aquí donde aparecen las
variantes graves de la definición.
“4. El servicio público supone en revancha un régimen de derecho público, la
cuestión que se plantea es la de saber si este régimen debe ser considerado como
un elemento de la definición, o si es más que una consecuencia”.
Por su parte Georges Vedel nos dice: “La definición clásica del servicio público
comprendía un aspecto material: una actividad que tiene que tiene por objeto la
satisfacción de una necesidad de interés general, y un aspecto orgánico ( o
formal): el hacerse cargo de esta actividad por una persona pública. Es este
segundo aspecto el que da la noción una precisión relativa. Si nos hubiéramos
atenido al aspecto material, todas las actividades que corresponden a
necesidades colectivas legítimas, desde la panadería hasta la música –hubieran
sido servicios públicos. Gracias al aspecto orgánico (o formal) de la definición, la
noción de servicio público no se aplica más que a las actividades que asumen de
una manera bastante directa las personas públicas”.
En el estado actual del derecho administrativo la noción de servicio público no es

jurídica, ni lo suficientemente desarrollada para fundamentar el derecho público.
Esto explica cómo algunos autores llegan a eliminar la consideración de esta
teoría o la estiman inoperante, huidiza e inasequible..
60
DIVERSAS TEORÍAS ACERCA DEL SERVICIO PÚBLICO

De la lectura de los dos puntos anteriores podemos desprender la existencia de
tres criterios definidos, conforme a los cuales se han elaborado las distintas
teorías que sin aceptación absoluta ha n descrito al servicio público; ellos son:
a) Criterio subjetivo u orgánico. Este criterio para distinguir al servicio público

atiende a la persona que despliega la actividad: si ésta es el estado o
alguno de sus organismos, indudablemente nos encontramos ante un
servicio público.
Tal enfoque es típico de la primera etapa de formación del concepto, en la cual

existía una identificación absoluta entre el órgano y la actividad.
Al respecto, Leon Duguit, quien representa la posición radical de este criterio,

define al estado como el conjunto de servicios públicos que prestan los
gobernantes a la sociedad. Lo cual plantea que toda actividad estatal constituye
en sí un servicio público, opinión que ha sido ampliamente debatida y combatida,
toda vez que la actuación administrativa del estado no se limita a los servicios
públicos, por ejemplo, cuando toma a su cargo una empresa industrial o un teatro,
o realiza tareas de vigilancia.
Como ya se mencionó, las teorías que sustentaron este criterio dejaron de tener
utilidad, al pasar a ser proporcionados ciertos servicios públicos por particulares.
b) Criterio material. Atiende a la naturaleza de la actividad, la cual debe ser de

interés general y otorgada mediante prestaciones concretas e
individualizadas. A su vez el interés general deriva de una necesidad
colectiva que para su satisfacción requiere de la citada actividad, la cual en
sí misma constituye un servicio público; por ejemplo, la enseñanza pública,
las telecomunicaciones, las redes públicas de distribución de agua, la
energía eléctrica, la distribución de gasolina y de otros derivados del
petróleo, etcétera.
Acerca de este particular, Gabino Fraga afirma que:
Se puede definir al servicio público como una actividad destinada a satisfacer una
necesidad colectiva de carácter material, económico o cultural, mediante
prestaciones concretas e individualizadas, sujetas a un régimen jurídico que les
imponga adecuación, regularidad y uniformidad.
Esta manera de concebir al servicio público deviene la irrupción de personas

distintas al estado en la prestación, con lo que se abandona al criterio subjetivo u
orgánico.
Sin embargo, conforme a este nuevo criterio la definición del servicio público se
complicó todavía más, ya que existe una amplia gama de opiniones respecto al
número de las necesidades colectivas que merecen ser satisfechas por un servicio
61
público y en relación con su naturaleza misma, es decir, si son o no necesidades

colectivas.
En ese tenor Agustín Gordillo, afirma que “Con ese punto de partida, el fin del
servicio público es un elemento contingente y que no sirve para caracterizarlo en
un plano teórico estable.” Además sostiene que “... algunos servicios públicos no
atienden una verdadera necesidad pública, sino que simplemente realizan
actividades de utilidad pública”, y
c) Criterio formal. Este criterio ha sido el más socorrido de los tres, ya que aun
cuando no complace a todos, por ser limitante en exceso, sí alcanza una
nota de infalibilidad al reconocer como servicio público única y
exclusivamente a los que la ley les atribuye tal carácter. Desde luego que
es un enfoque muy práctico pero poco científico.
Concepto de servicio público. La diversidad de las tareas a las que se les ha

atribuido y se les sigue atribuyendo la denominación de servicios públicos, así
como la controversia respecto de la división del derecho en público y privado ha
impedido, a la fecha, la formulación de un concepto universalmente aceptado que
pueda ser útil para distinguir esa actividad administrativa, determinar el régimen
jurídico que le es aplicable y señalar los organismos idóneos para su desempeño.
Incluso, hay quien sostiene , como Agustín Gordillo, la imposibilidad lógica de
lograrlo en virtud de enfrentarnos a actividades que no comparten homogeneidad
en cuanto a su naturaleza, sus fines o su régimen y que por tanto no pueden ser
conceptuados de la misma manera.
Para los efectos del diccionario, sin embargo, reproducimos dos conceptos:
Servicio público es el servicio administrativo cuyo objeto consiste n facilitar de

modo regular y continuo (a cuantos carezcan de medios idóneos) la satisfacción
de una necesidad colectiva individualmente sentida.
Marcello Caetano
El servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta, de la

administración pública activa o autorizada a los particulares, que ha sido cread y
controlada para asegurar – de una manera permanente, regular, continua y sin
propósitos de lucro -, la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general,
sujeta a un régimen especial de derecho público.
Andrés Serra Roja
En este orden de ideas, el instrumento legal define una necesidad colectiva, para
cuya satisfacción organizará un servicio público sujeto a un procedimiento especial
de carácter público, el cual debe estar establecido por la propia ley y así asegurar
que el servicio observa regularidad, continuidad y uniformidad; desde luego que la
naturaleza de la necesidad por satisfacer puede ser discutible o no, pero conforme
62
a este criterio lo que importa es que la ley así lo considere, para que, de manera
inobjetable, una actividad cualquiera se convierta en un servicio público.
Sistema de prestación de los servicios. Aun cuando la forma de proporcionar los

servicios públicos está íntimamente relacionada con la naturaleza de los mismos
y, por tanto, esta variable como las tareas de la sociedad actual, podemos
observar dos grandes rubros bajos los cuales son otorgados a los gobernados: la
administración directa y la administración indirecta.
La primera consiste en que el estado se hace cargo por medio de sus órganos
administrativos, de organizar el desempeño de determinados servicios públicos, y
de esa manera asegura su dirección y funcionamiento.
Este sistema como ha sido expresado, fue el primero en surgir, y su desarrollo

como lo conocemos, se opera en la segunda mitad del siglo XIX, al grado de no
atribuirle al estado más función que la de prestar los servicios públicos necesarios
para el desenvolvimiento económico que exigían los particulares. En la actualidad,
esta forma de prestación de servicios públicos reviste mayor complejidad debido a
la proliferación de diversos entes creados por el estado, exclusivamente para ello,
tales son los organismo públicos descentralizados por servicio o bien algunas
empresas de participación estatal.
Por lo que se refiere al segundo sistema (administración indirecta), el estado cede

o concesiona a los particulares la facultad de prestar determinados servicios
públicos, sobre las bases establecidas por él, y las cuales corresponden al
derecho público.
En nuestro país son ejemplos de la administración directa: la educación en todos

sus grados a cargo de la secretaría de educación pública, con la concurrencia de
organismos públicos descentralizados, entre ellos la UNAM; la distribución de
agua encomendada a la secretaría de medio ambiente, recursos naturales y
pesca; los servicios de salubridad que son prestados por la secretaría de salud.
En lo que respecta a la administración indirecta, está la telefonía, la constitución

de fianzas y seguros, casi todo el transporte público, etc.; no abundando más
acerca de este particular, en virtud de tratarse en concesión.
Clasificación. La notoria falta de unidad terminológica respecto al concepto de

servicio público, así como la carencia de homogeneidad en la naturaleza de las
actividades que han sido denominadas como tales, propicia una amplia variedad
de clasificaciones, de acuerdo con otros tantos criterios, cuya utilidad, junto con el
concepto mismo de servicio público, es puesta en duda después del proceso
degenerativo sufrido en el empleo de esa expresión.
No obstante ello, se hace necesario, cuando menos, enunciar algunas de las

clasificaciones más comunes, así tenemos que en nuestro país, conforme al nivel
de competencia en el que son aplicados los servicios públicos, pueden ser:
63
a) Federales: la distribución de energía eléctrica, el transporte público en rutas

nacionales, la telefonía, etcétera.
b) Locales o estaduales: todos aquellos desempeñados por los gobiernos de
las entidades federativas o bien concesionados por los mismos y cuya
gestión no le haya sido reservada constitucionalmente a la federación, por
ejemplo, el transporte urbano, la realización de los servicios culturales y
recreativos, etcétera, y
c) Municipales: de acuerdo con el art. 115 de la constitución política federal,
los municipios tendrán a su cargo los servicios públicos de agua potable y
alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto,
panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito,
así como los que determinen sus legislaturas locales.
Según el sistema de prestación, pueden ser de administración directa o indirecta..
Los primeros ,a su vez, pueden ser desempeñados por un órgano administrativo

centralizado del estado, caso típico el de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes al otorgar dichos servicios y la Secretaría de Salud en el caso de los
servicios médicos y asistenciales; o bien pueden ser desempeñados por un ente
paraestatal, sea éste un organismos público descentralizado por servicio o una
empresa de participación estatal, supuestos en los que se ubican la Universidad
Nacional Autónoma de México (servicio de enseñanza superior) y las sociedades
nacionales de crédito (servicio público de banca y crédito), respectivamente.
Los servicios públicos de administración indirecta, son aquéllos desempeñados

por los particulares en virtud de una concesión otorgada por el estado, citamos a
título de ejemplos, el transporte de pasajeros en las ciudades o bien de
mercancías de una entidad federativa a otra.
Un criterio más de clasificación es el que atiende a la naturaleza del acto mismo,

es decir, si efectivamente estamos frente a una actividad que satisfaga una
necesidad colectiva y , por tanto, ante un servicio público propio, o bien ante la
actividad que sólo por disposición legal es denominada servicio público, en tal
caso impropio, del que es ejemplo la manufacturación y venta de tabacos en
Francia, o las de tránsito y vigilancia que menciona el art. 115 de nuestra
constitución federal.
a) Es una creación jurídica; no hay servicio, si no hay norma que lo cree;

b) Responde a una necesidad colectiva que debe ser atendida; sin olvidar que
la determinación de la necesidad por atender, corresponde exclusivamente
al estado;
c) Su desempeño requiere de una empresa u organización empresarial
profesionalmente establecida;
d) Su prestación debe ser regular, uniforme continua y técnicamente
adecuada a la necesidad colectiva que pretende satisfacer. Será regular, en
cuanto pueda ser previsible en el tiempo y el espacio proporcionado
64
certidumbre al usuario; uniforme, en razón de que se prevea en los

volúmenes y la calidad fijados, sin discriminación o privilegio alguno.
Continua, en virtud de que requiere ser permanente o, cuando menos, por
el tiempo que subsista la necesidad colectiva; y técnicamente adecuada, en
el sentido de que satisfaga las expectativas de la necesidad para la que fue
creado;
e) Su ofrecimiento lleva implícita la idea dominante de que está desprovisto de
lucro;
f) Su actividad se rige por reglas de derecho público, aun cuando se aprestad
por particulares concesionarios y
g) En su desempeño, requiere tener en cuenta el interés del usuario, ya que
de no ser así, no satisfaría la necesidad colectiva que pretende subsanar,
inclusive en aquellos servicios públicos que se otorgan de forma gratuita;
además, debe señalarse el mecanismo de defensa del particular contra
deficiencias provenientes de la prestación que recibe.
Crisis actual del concepto. Retomando lo expuesto acerca del tema, es posible
observar que no obstante el unánime reconocimiento de la existencia del
fenómeno denominado servicio público y su práctica aplicación cotidiana actual, el
concepto está en crisis, ya que la realidad ha superado con mucho las teorías
intentadas para explicarlo.
Todo parece indicar que en el centro de la crisis del concepto se encuentran: La

determinación de la naturaleza de la persona que presta el servicio público, del
objeto de la finalidad que se persiguen al desempeñarlo y el régimen jurídico al
que está sometido.
El objeto o finalidad para el que es creado el servicio público, también, se
encuentra desvirtuado, ya que tradicionalmente consistía en satisfacer una
necesidad colectiva, pero la denominación legal de servicios públicos a
actividades que en sí mismas no tienden a tal objetivo, así como la diversidad de
hechos en los que puede ser aplicado el concepto de necesidad colectiva, impiden
que dicho objeto o finalidad pueda ser considerado como criterio de distinción en
la figura que venimos describiendo.
Por lo que respecta al régimen jurídico al que está sometido el servicio público,
resulta ser el criterio de distinción al que más se recurre; toda vez que, conforme a
él estrictamente deberá considerarse cuándo estamos ante una actividad que
constituye un servicio público. Sin embargo, este criterio resulta muy simplista e
implica la posibilidad de que, de manera nominalista, se agrupen una serie de
actividades desprovistas de la homogeneidad que permita su análisis científico.
UNIDAD II
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Identificará el concepto de fuentes del Derecho en general.
65
2. Diferenciará entre fuentes directas e indirectas del Derecho Administrativo.

3. Reconocerá a la ley, el reglamento, la costumbre y la jurisprudencia como
fuentes del Derecho Administrativo.
Contenidos:
1. Concepto de fuentes del Derecho en general.
2. Fuentes directas o inmediatas del Derecho Administrativo.
3. Fuentes indirectas o mediatas del Derecho Administrativo.
4. La ley, el reglamento, la costumbre y la jurisprudencia.
Fichas Bibliográficas:
II. 1. A García Maynez Eduardo “Introducción al Estudio del Derecho” Ed. Porrua.
México, 1998 P.p.135-137
II. 1. B Serra Rojas Andrés, “Derecho Administrativo” T.I y II Ed. Porrua. México,
1986, P.p.167-171
II. 1. C http://www.biblioteca/unam.mx
II. 2. A Serra Rojas Andrés, “Derecho Administrativo” T.I y II Ed. Porrua. México,
1986, P.p.172-174
II. 2. B http://www.biblioteca/unam.mx.
II. 2. C García Maynez Eduardo “Introducción al Estudio del Derecho” Ed. Porrua.
México, 1998 P.p.137-139
LA COSTUMBRE COMO FUENTE DE DERECHO.

“La costumbre es un uso implantado en una colectividad y considerado por ésta
como jurídicamente obligatorio; es el derecho nacido consuetudinariamente, el jus
moribus constitutum”.
Francois Gény la define como “un uso existente en un grupo social, que expresa
un sentimiento jurídico de los individuos que compone dicho grupo”.
Las definiciones precedentes revelan que el derecho consuetudinario posee dos

características:
1º Está integrado por un conjunto de reglas sociales derivadas de un uso más o

menos largo; y
2º Tales reglas transfórmanse en derecho positivo cuando los individuos que las
practican les reconocen obligatoriedad, cual si se tratase de una ley.
Jorge Jellinek es autor de una teoría que permite explicar la formación de la

costumbre jurídica. Queremos referirnos a la doctrina de la fuerza normativa de los
hechos, que expone en el tomo primero de su Teoría General del Estado. Los
hechos tiene – dice el mencionado jurista – cierta fuerza normativa. Cuando un
hábito social se prolonga, acaba por producir, en la conciencia de los individuos
que lo practican, la creencia de que es obligatorio. De esta suerte, lo normal, lo
acostumbrado, transfórmase en lo debido, y lo que en un principio fue simple uso,
66
es visto más tarde como manifestación del respecto a un deber. O como dice
Ehrlich: “la costumbre del pasado se convierte en la norma del futuro”.
En la tesis que examinamos existe indudablemente un elemento verdadero, pues

a repetición de ciertas maneras de comportamiento suele dar origen a la idea de
que lo que siempre se ha hecho, debe hacerse siempre, por ser uso inveterado. El
fenómeno a que alude la tesis del famoso tratadista explica el proloquio: la
costumbre es ley.
Al lado del acierto que señalamos, encierra la doctrina un grave error; el que
estriba en sostener que la simple repetición de un acto engendra, a la postre,
normas de conducta. Tal creencia es infundada, porque de los hechos no es
correcto desprender conclusiones normativas. Kant tuvo el mérito de demostrar
que entre el mundo del ser y el reino del deber media un verdadero abismo. Hay
actos obligatorios que rara vez se repiten y, ello no obstante, conservan su
obligatoriedad. Otros, en cambio, no pueden reputarse nunca como cumplimiento
de una norma, pese a su frecuencia. Recuerde el lector las ideas desarrolladas en
el capítulo primero de esta obra acerca de la validez y la facticidad de las
proposiciones normativas.
La distinción, anteriormente establecida, entre valor formal e intrínseco de los

preceptos del derecho, no sólo es aplicable a las leyes escritas, sino a las reglas
de origen consuetudinario. Es posible, por tanto, que una costumbre jurídica
carezca de justificación desde el punto de vista filosófico.
¿En qué momento deja una costumbre de ser mero hábito, para convertirse en
regla de derecho? Algunos autores sostienen que la regla consuetudinaria no
puede transformarse en precepto jurídico mientras el poder público no le reconoce
carácter obligatorio.
El reconocimiento de la obligatoriedad de una costumbre por el poder público

puede exteriorizarse en dos formas distintas: expresa o tácita. El reconocimiento
expreso se realiza por medio de la ley. El legislador establece, por ejemplo, que a
falta de precepto aplicable a una determinada controversia, deberá el juez recurrir
a la costumbre. El reconocimiento tácito consiste en la aplicación de una
costumbre a la solución de casos concretos.
El problema que debemos resolver es si, a falta de reconocimiento legal de la

obligatoriedad de la costumbre, puede ésta surgir, independientemente de su
aceptación por los jueces. La cuestión es resuelta negativamente por numerosos
juristas, entre los que hay que citar a Kelsen, Mircea Djuvara y Marcel Planiol.
Kelsen parte del principio de la estabilidad del derecho, y estima que una regla de
conducta sólo asume carácter obligatorio cuando representa una manifestación de
la voluntad del Estado. Consecuente con esta doctrina, concluye que el derecho
consuetudinario no pude nacer sino a través de la actividad de los órganos
jurisdiccionales.
67
Colocándose en una posición semejante, el jurista rumano Djuvara dice que “la
costumbre no podría ser fuente del derecho positivo si no fuese aplicada por los
órganos estatales a los casos concretos (especialmente por los jueces, en materia
de derecho privado). Es la jurisprudencia la que da vida a la costumbre como
fuente del derecho, al aplicarla a los casos individuales”.,
Planiol se expresa en forma parecida: “No creo que sea posible crear, al margen
de la jurisprudencia, reglas consuetudinarias jurídicamente obligatorias”.
En opinión de Francois Gény, la tesis anterior es falsa. Piensa el ilustre maestro

que la costumbre jurídica no nace de la práctica de los tribunales, aun cuando
reconoce que la aplicación de aquélla por los jueces es manifestación indudable
de la opinio necessitatis. Si los tribunales aplican la costumbre es precisamente
porque en su concepto corresponde a una verdadera regla de derecho, es decir, a
un precepto nacido consuetudinariamente, y anterior, por tanto, a las decisiones
que le reconocen validez. La aplicación no constituye un acto de creación, sino de
reconocimiento de la norma.
En su bello estudio titulado ¿Cuáles son las causas de la autoridad del derecho?,
el jurista suizo Augusto Simonius cita un interesante ejemplo que demuestra la
posibilidad de que una costumbre jurídica se forme independientemente de la
actividad judicial, por la simple concurrencia de la inveterata consuetudo y la
opinio juris seu necessitatis. Helo aquí: “El Código Federal de las Obligaciones de
1881 prohibía a las sociedades anónimas, en su artículo 873, llevar el nombre de
personas vivas. Pero en la actualidad se reconoce unánimemente que esta
prohibición ha sido abrogada por una costumbre derogatoria. En Suiza hay ahora
centenares de sociedades anónimas que llevan el nombres de personas vivas.
Ocurrió que diversas sociedades de esta clase empezaron a usar tales nombres.
Poco a poco, el uso fue generalizándose. No hubo protestas. Las autoridades del
registro de comercio registraron dichas sociedades, a pesar de su nombre ilegal.
Los que formaron el uso procedieron como si las sociedades anónimas tuvieran el
derecho de llevar esos nombres. Actualmente, todo el mundo tiene la convicción
de que un juez llamado a decidir sobre ese derecho, lo reconocería. La situación
es, pues, idéntica a la que existiría si el artículo 873 permitiera a las sociedades de
que hemos venido hablando usar el nombre de personas vivas”.
RELACIONES DEL DERECHO CONSUETUDINARIO CON EL LEGISLADO.

LAS TRES FORMAS DE LA COSTUMBRE JURÍDICA, SEGÚN WALTER
HEINRICH. – Si examinamos las relaciones que median entre la costumbre y la
ley descubriremos, según Heinrich, tres diversas formas del derecho
consuetudinario, a saber: 1. delegante. 2. delegado. 3. derogatorio.
“El delegante se da cuando por medio de una norma jurídica no escrita se autoriza
a determinada instancia para crear derecho escrito”.
68
La costumbre jurídica se halla entonces supraordinada a la ley. Existe la misma

relación en la monarquía absoluta, cuando el monarca, cuya situación jurídica se
encuentra regulada consuetudinariamente, expide leyes de carácter general.
Se habla de derecho consuetudinario delegado en aquellos casos en que la ley

remite a la costumbre para la solución de determinadas controversias. En tal
hipótesis, la costumbre hállase subordinada al derecho escrito; es, como dice
Somló, “costumbre jurídica secundria”. A la esfera del consuetudinario delegado
pertenece también, según Heinrich, los usos mercantiles (Usances,
Cerkehrssitten, etc.).
“El consuetudinario delegado no puede ser contrario a los preceptos de la ley. La

delegación establecida por el legislador no es superflua ni carece de importancia,
como en ocasiones se afirma. Sirve, al menos, para desvanecer cualquier duda
acerca de la vigencia de ciertos usos y costumbres populares”.
DISTINCIÓN ENTRE LA COSTUMBRE Y LOS USOS.

Con gran frecuencia, el legislador remite al magistrado, para la solución de
determinadas controversias, a los usos locales o profesionales. Tal cosa ocurre
principalmente en materia mercantil (usos comerciales y bancarios, usances,
Geschäftsgebräuche, Verkehrssitten, usages de comerse, etc.).
Gény define los usos en estos términos: “Se trata de las prácticas, generales
unas, otras locales o profesionales, que concurren de un modo tácito en la
formación de los actos jurídicos, especialmente los contratos, y que, en virtud del
principio de la autonomía de la voluntad, se sobrentienden en todos esos actos,
inclusive, con algunas reservas, en los de carácter solemne, para interpretar o
completar la voluntad de las partes”.
Algunos autores consideran que los usos no son sino una variedad de la
costumbre jurídica. Entre ésta y aquella existen, sin embargo, importantes
diferencias, como lo ha demostrado claramente Gény. En los usos encontramos el
elemento objetivo de la costumbre, la práctica más o menos reiterada y constante
de ciertos actos; más no podemos afirmar lo propio del elemento subjetivo, u
opinio juris. Los usos sirven para completar o interpretar la voluntad de las partes
sólo en cuanto estima que han querido libremente acogerse a ellos. Ahora bien:
esta facultad electiva excluye la idea de necesidad que se halla indisolublemente
ligada a la verdadera costumbre jurídica. De aquí que los usos no puedan
aplicarse cuando las partes han manifestado una voluntad diversa.
LA COSTUMBRE EN EL DERECHO MEXICANO.

La costumbre desempeña en nuestro derecho un papel muy secundario. Sólo es
jurídicamente obligatoria cuando la ley le otorga tal carácter. No es, por ende,
fuente inmediata, sino mediata o supletoria del orden positivo.
El artículo 10 del Código Civil del Distrito Federal establece el principio general de
que “contra la observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o
69
práctica en contrario”. Dicho de otro modo: la costumbre no puede derogar la ley.

Lógicamente nada impide concebir la posibilidad de que se forme una costumbre
contraria a los textos legales y en la cual concurran los dos elementos, objetivo y
subjetivo, de que hablamos en la sección 29; desde el punto de vista de la doctrina
romanocanónica, esa práctica tendría el carácter de costumbre jurídica
derogatoria; desde el punto de vista lega, en cambio, sería un hecho antijurídico.
En el Código que citamos arriba hay varios artículos que otorgan a la costumbre y
al uso el carácter de fuentes supletorias del derecho mexicano. Por ejemplo:
“Artículo 996 y 997. El usufructuario de un monte disfruta de todos los productos
que provengan de este, según su naturaleza. Si el monte fuere talar o de maderas
de construcción, podrá el usufructuario hacer en él las talas o cortes ordinarios
que haría el dueño; acomodándose en el modo, porción o época a las leyes
especiales (legislación forestal) o a las costumbres del lugar.” Creemos que en el
precepto anterior se emplea la palabra costumbres no en su acepción jurídica,
sino en el sentido de usos.
En derecho obrero la costumbre juega el papel de fuente supletoria general. Así lo

dispone el artículo 17 de la Ley Federal de Trabajo, que a la letra dice: “A falta de
disposición expresa en la Constitución, en esta ley o en sus reglamentos, o en los
tratados a que se refiere el artículo 6º, se tomarán en consideración sus
disposiciones que regulen casos semejantes, los principios generales del derecho,
los principios generales de justicia social que derivan del artículo 123 de la
Constitución, la jurisprudencia, la costumbre y la equidad”.
Después de la costumbre, la equidad tiene también de acuerdo con el precepto

transcrito, el carácter de fuente supletoria general. A ella alude, al hablar de las
relaciones de trabajo, el artículo 31 del mismo ordenamiento. Tal precepto dice
así: “los contratos y las relaciones que sean conformes a las normas de trabajo, a
la buena fe y a la equidad”.
Existe una referencia a lo que se llama “costumbre del lugar” en la fracción VII,, d)
el artículo 283 de la misma Ley Federal del Trabajo.
A los usos bancarios y mercantiles alude la Ley de Títulos y Operaciones de

Crédito en su artículo 2º. Este precepto dice: “Los actos y las operaciones a que
se refiere el artículo anterior ( o sea, los relativos a los títulos de crédito) se rigen:
“I. Por lo dispuesto en esta ley y en las demás leyes especiales relativas, en su
defecto;
“II. Por la legislación mercantil n general; en su defecto;
“III. Por los usos bancarios y mercantiles, y en defecto de éstos;
“IV. Por el derecho común, declarándose aplicable en toda la República, para los
fines de esta ley, el Código Civil del Distrito Federal.”
En nuestro derecho penal no asume la costumbre papel alguno, pues tal materia
se halla dominada por el principio no hay delito sin ley; no hay pena sin ley. “En los
70
juicios del orden criminal – dice la Constitución en su artículo 14 – queda

prohibido imponer, por simple analogía y aún por mayoría de razón, pena alguna
que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.
LA JURISPRUDENCIA COMO FUENTE DEL DERECHO.

La palabra jurisprudencia posee dos acepciones distintas. En una de ellas
equivale a ciencia del derecho o teoría del orden jurídico positivo. En la otra, sirve
para designar el conjunto de principios y doctrinas contenidas en las decisiones de
los tribunales.
“Las ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno

constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco
ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aprobadas por
lo menos por catorce ministros” (párrafo segundo del artículo 192 de la Ley de
Amparo).
De acuerdo con el artículo 193 bis de la misma Ley de Amparo, “la jurisprudencia
que establezcan los Tribunales Colegiados de Circuito, en materia de su
competencia exclusiva, es obligatoria para los mismos Tribunales, así como para
los Juzgados de Distrito, Tribunales Judiciales del fuero común, Tribunales
Administrativos y del Trabajo que funcionen dentro de su jurisdicción territorial.
Expliquemos, con ayuda de un ejemplo, la distinción entre tesis y ejecutoria. Si la

Corte, funcionando en Pleno, formula una interpretación del artículo 133
constitucional, y la ejecutoria ( o sentencia) que la contiene es aprobada, la tesis
interpretativa no es jurisprudencia obligatoria.
Pero si el Pleno aplica la misma interpretación en cinco resoluciones no

interrumpidas por otra en contrario, y las ejecutorias son aprobadas por más de
trece Ministros, la norma jurisprudencial queda formada. Ello significa que tanto la
Corte como los jueces y tribunales a que se refiere el artículo 192 de la Ley de
Amparo tiene el deber de sujetarse al criterios hermenéutico adoptado por el
Pleno, o en otras palabras, la obligación de interpretar el artículo 133 de nuestra
constitución en la misma forma en que aquél lo entiende. Y tal obligación sólo se
extingue cuando la norma jurisprudencial deja de estar en vigor.
Antes de que surja la jurisprudencia obligatoria, los criterios interpretativos o

integradores no obligan a otros tribunales, ni a la propia Corte. Es posible, por
ejemplo, que un Juez de Distrito adopte, frente a los mismos problemas diferentes
soluciones. Y está facultado para proceder así porque no hay, relativamente a
ellos, normas interpretativas o de integración que lo obliguen a seguir el dictamen
de aquel tribunal.
Según el artículo 194 de la misma ley, “la jurisprudencia se interrumpe, dejando de

tener carácter obligatorio, siempre que se pronuncie ejecutoria en contrario por
catorce ministros, si se trata de la sustentada por el Pleno: por cuatro, si es de una
sala, y por unanimidad de votos tratándose de la de un Tribunal Colegiado de
71
Circuito. En todo caso, en la ejecutoria respectiva deberán expresarse las razones

en que se apoye la interrupción, las cuales se referirán a las que se tuvieron en
consideración para establecer la jurisprudencia relativa. Para la modificación. De
la jurisprudencia se observarán las mismas reglas establecidas por esta ley, para
su formación.
La expresión “se interrumpe”, empleada en el precepto trascrito, no es correcta, ya

que al dictarse una ejecutoria discrepante la jurisprudencia no se interrumpe no se
“modifica”, sino se deroga. A esto equivale, en efecto, la extinción de su
obligatoriedad general. Una nueva tesis no puede surgir si no vuelven a cumplirse
los requisitos que condicionaron la formación de la derogada. Volviendo al
ejemplo: Cuando el Pleno modifica su interpretación del artículo 133 de la
Constitución, la nueva tesis hermenéutica sólo adquiere obligatoriedad general si
el propio Pleno reitera en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario,
y esas sentencias son aprobadas por más de trece ministros. Una sola resolución
discrepante puede, pues, destruir la obligatoriedad de las tesis jurisprudenciales.
Lo cual significa que aquí, la diferencia de lo que ocurre en le caso de las
disposiciones que emana del poder legislativo, una norma individualizada deroga a
otra de índole abstracta.
LA DOCTRINA COMO FUENTE DEL DERECHO.

Se da el nombre de doctrina a los estudios de carácter científico que los juristas
realizan acerca del derecho, ya sea con el propósito puramente teórico de
sistematización de sus preceptos, ya con la finalidad de interpretar sus normas y
señalar las reglas de su aplicación. Como la doctrina representa el resultado de
una actividad especulativa de los particulares, sus conclusiones carecen de fuerza
obligatoria, por grande que sea el prestigio de aquellos o profunda la influencia
que sus ideas ejerzan sobre el autor de la ley o las autoridades encargadas de
aplicarla.
La doctrina puede, sin embargo, transformarse en fuente formal del derecho en

virtud de una disposición legislativa que le otorgue tal carácter. Las opiniones de
ciertos jurisconsultos ilustres de la Roma imperial, por ejemplo, eran obligatorias
para el juez, por disposición expresa del emperador. “Es práctica constante, desde
el emperador Tiberio (42 a. C. –37 d.C.), que los jurisconsultos más eminente
reciban del emperador el jus respondendi, just publice, populo respondendi, o sea
el derecho a emitir dictámenes obligatorios para el juez, para el judex privatus
nombrado en el proceso y para el magistrado. Siempre que el responsum, que
exhiba una de las partes provenga de una jurista autorizado y que en él se
guarden las formas de rigor –estar otorgado por escrito y sellado -, el juez tiene
que respetarlo en su sentencia, si no se le presenta otro de diferente tenor, que
reúna idénticas condiciones. Esta autoridad, de que en un principio sólo gozaban
las respuestas dadas especialmente para un proceso, extiéndase luego, por vía de
costumbre, a cualesquiera otras formuladas con anterioridad, prescindiéndose
también de la forma oficial y bastando que las opiniones se manifestasen en forma
de doctrina en las colecciones de responsa; conservase noticia de un rescripto del
emperador Adriano (76-138 d.C.), en que se confirma expresamente esta
72
costumbre. Los dictámenes de los jurisconsultos privilegiados – responsa

prudentium – se convierten así en una especie de fuente de derecho, y su virtud
va comunicándose, poco a poco, a toda la literatura jurídica.
LAS FUENTES FORMALES DEL ORDEN JURIDICO

NOCIÓN DE FUENTE DEL DERECHO. En la terminología jurídica tiene la palabra
fuente tres acepciones que es necesario distinguir con cuidado. Se habla, en
efecto, de fuentes formales, reales e históricas. Por fuente formal entendemos los
procesos de creación de las normas jurídicas. Llamamos fuentes reales a los
factores y elementos que determinan el contenido de tales normas.
El término fuente histórica, por último, se aplica a los documentos (inscripciones,

papiros, libros, etc.), que encierran el texto de una ley o conjunto de leyes. En este
postrer sentido se dice, por ejemplo, que las Instituciones, el Digesto, el Código y
las novelas, son fuentes de derecho romano.
Hemos dicho que las formales son procesos de manifestación de normas jurídicas.
Ahora bien: la idea de proceso implica la de una sucesión de momentos. Cada
fuente formal está constituida por diversas etapas que se suceden en cierto orden
y deben realizar determinados supuestos.
De acuerdo con la opinión más generalizada, las fuentes formales del derecho son
la legislación, la costumbre y la jurisprudencia.
La reunión de los elementos que integran los procesos legislativo, consuetudinario

y jurisprudencial, condiciona la validez de las normas que los mismos proceso
engendran. De aquí que el examen de las fuentes formales implique el estudio de
los susodichos elementos.
La concurrencia de éstos es indispensable para la formación de los preceptos del

derecho. Se trata de requisitos de índole puramente extrínseca, lo que equivale a
declarar que nada tiene que ver con el contenido de las normas, es decir, con lo
que éstas, en cada caso, permiten o prescriben. Tal contenido deriva de factores
enteramente diversos. Así, por ejemplo, en le caso de la legislación, encuéntrase
determinado por las situaciones reales que el legislador debe regular, las
necesidades económicas o culturales de las personas a quienes la ley está
destinada y, sobre todo, la idea del derecho y las exigencias de la justicia, la
seguridad y el bien común. Todos estos factores, y muchos otros del mismo jaez,
determinan la materia de los preceptos jurídicos y, en tal sentido, asumen el
carácter de fuentes reales. La relación entre éstas y las formales podría
explicarse diciendo que las segundas representan el cauce o canal por donde
corren y se manifiestan las primeras.
“El termino fuente – escribe Claude Du Pasquier – crea una metáfora bastante
feliz, pues remontarse a las fuentes de un río es llegar al lugar en que sus aguas
brotan de la tierra; de manera semejante, inquirir la fuente de una disposición
73
jurídica es buscar el sitio en que ha salido de las profundidades de la vida social a

la superficie del derecho”.
LA LEGISLACIÓN.- En los países de derecho escrito, la legislación es la más rica

e importante de las fuentes formales. Podríamos definirla como el proceso por el
cual uno o varios órganos del Estado formulan y promulgan determinadas reglas
jurídicas de observancia general, a las que se da el nombre específico de leyes. Al
referirse al problema que analizamos, los autores mencionan, en primer término, la
ley; pero al hacerlo olvidan que no es fuente del derecho, sino producto de la
legislación. Valiéndonos de la metáfora a que alude Du Pasquier, diremos que así
como la fuente de un río no es el agua que brota del manantial, sino el manantial
mismo, la ley no representa el origen, sino el resultado de la actividad legislativa.
Históricamente, las costumbres fueron anteriores a la obra del legislador. En los

estadios primitivos de la evolución social existía una costumbre indiferenciada,
mezcla de prescripciones éticas, religiosas, convencionales y jurídicas. Al
independizarse el derecho de la religión y la moral, conservó su naturaleza
consuetudinaria, y no fue sino en época relativamente reciente cuando el proceso
legislativo se inició y aparecieron los primeros códigos.
“La historia – escribe Du Pasquier – revela un constante impulso hacia el derecho

escrito. En la Edad Media, las aspiraciones a la fijeza del derecho se manifestaba,
sea en la redacción de cartas que establecían los derechos respectivos del señor
y los súbditos, sea en la redacción de costumbres, primeramente a iniciativa
privada, más tarde a título oficial. Por otra parte, el derecho romano, reunido en las
recopilaciones de Justiniano (Digesto, Institutas, etc.), ocupa el sitio de honor entre
los juristas: se le denominaba el derecho escrito; las regiones meridionales de
Francia, en donde su influencia era preponderante, eran llamadas pays de droit
écrit, en oposición al pays de coutumes (norte de Francia). En Alemania, este
vasto fenómeno, ocurrido principalmente en los siglos XIV y XV, ha recibido n la
historia el nombre de recepción del derecho romano.
“Bajo Luis XIV y Luis XV, las Grandes Ordenanzas señalaron una importante
ofensiva del derecho legislado contra el consuetudinario. En el siglo XVIII, diversos
Estados de la América del Norte formularon las primeras constituciones escritas.
En la misma época, los códigos prusiano y bávaro abrieron la era de las
codificaciones, cuya floración más rica se extendió bajo Napoleón.
En la mayoría de los Estados modernos la formulación del derecho es casi

exclusivamente obra del legislador; sólo en Inglaterra y los países que han
seguido el sistema anglosajón predomina la costumbre.
La tendencia siempre creciente, hacia la codificación del derecho, es una

exigencia de la seguridad jurídica. A pesar de su espontaneidad, el derecho
consuetudinario carece de una formulación precisa, lo que hace difícil su
aplicación y estudio. Por otra parte, su ritmo es demasiado lento. El legislado, en
74
cambio, además de su precisión y carácter sistemático, puede modificarse con

mayor rapidez, y se adapta mejor a las necesidades de la vida moderna.
EL PROCESO LEGISLATIVO.- En el moderno proceso legislativo existen seis

diversas etapas, a saber: iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publicación e
iniciación de la vigencia.
A fin de explicar en qué consisten los diferentes momentos de tal proceso,

tomaremos como ejemplo las diversas etapas de la formación de las leyes
federales, de acuerdo con la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos. Las
reglas que lo norman hállanse contenidas en los artículos 71 y 72 de la citada ley
fundamental, y 3 y 4 del Código Civil del Distrito. Los primeros refiérense a la
iniciativa, la discusión, la aprobación, la sanción y la publicación; los últimos fijan
reglas sobre iniciación de la vigencia.
Son dos los poderes que en nuestro país intervienen en la elaboración de las
leyes federales: legislativo y ejecutivo. La intervención de aquél relaciónase con
las tres primeras etapas; las de éste, con las restantes
a) Iniciativa.- Es el acto por el cual determinados órganos del Estado someten

a la consideración del Congreso un proyecto de ley “El derecho de iniciar
leyes o decretos compete – según el artículo 71 de la Constitución Federal:
I. Al presidente de la República;
II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, y
III. A las Legislaturas de los Estados.
Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las Legislaturas

de los Estados o por las Diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a
comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los
trámites que designe el Reglamento de Debates” (alude al Reglamento de
Debates de cada una de las Cámaras, es decir, al conjunto de normas que
establecen la forma en que deben ser discutidas las iniciativas de ley).
b) Discusión.- Es el acto por el cual las Cámaras deliberan acerca de las

iniciativas, a fin de determinar si deben o no ser aprobadas. “Todo proyecto
de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las
Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas observándose el
Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en
las discusiones y votaciones”.
“La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en

cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren
sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas,
todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados” (fracción
H del artículo 72 constitucional).
75
A la Cámara en donde inicialmente se discute un proyecto de ley suele llamársele

Cámara de origen; a la otra se le da el calificativo de revisora.
c) Aprobación.- Es el acto por el cual las Cámaras aceptan un proyecto de ley.

La aprobación puede ser total o parcial.
d) Sanción.- Se da este nombre a la aceptación de una iniciativa por el Poder

Ejecutivo. La sanción debe ser posterior a la aprobación del proyecto por
las Cámaras.
El presidente de la República puede negar su sanción a un proyecto ya admitido

por el Congreso (Derecho de veto). Esta facultad no es, como luego veremos,
absoluta.
e) Publicación.- Es el acto por el cual la ley ya aprobada y sancionada se da a

conocer a quienes deben cumplirla. La publicación ese hace en el llamado
Diario Oficial de la Federación. Además de éste, existen en México los
Diarios o Gacetas Oficiales de los Estados. Publícanse en tales Diarios las
leyes de carácter local.
Las reglas sobre discusión, aprobación, sanción y publicación hállanse

consignadas en los siguientes incisos del artículo 72.
“A.- Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen pasará para su discusión a

la otra. Si ésta lo aprobase, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere
observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.
“B.- Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con
observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que,
corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones,
en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso
esté reunido.
“C.- El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo,

será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser
discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del
número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por éstas fuese
sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al
Ejecutivo para su promulgación.
“D.- Si algún proyecto de ley o decreto fuese desechado en su totalidad por la

Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquélla le
hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobad por la mayoría absoluta de
los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará
otra vez en consideración y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al
Ejecutivo para los efectos de la fracción A, pero si lo reprobase, no podrá volver a
presentarse en el mismo período de sesiones.
76
“E.- Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o

adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen
versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin
poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o
reformas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría
absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el
proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la Fracción A. Si las adiciones por
reformas hechas por la Cámara revisora fuesen reprobadas por la mayoría de
votos en la Cámara de su origen, volverán a aquélla para que tome en
consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes
se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto,
en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los
efectos de la fracción A. Si la Cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta
de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a
presentarse sino hasta el siguiente período de sesiones, a no ser que ambas
Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se
expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los
adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.
“F.- En la interpretación, reformas o derogación de las leyes o decretos, se

observarán los mismos trámites establecidos para su formación.
“G.- Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su

origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año...
“H.- Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la

Cámara en que se presenten; a menos que transcurra un mes desde que se
pasen a la Comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues, en tal caso,
el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra
Cámara.
“I.- El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del

Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo
electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que
debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos
oficiales. Tampoco podrá hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones
extraordinarias que expida la Comisión Permanente”.
El lapso comprendido entre el momento de la publicación y aquel en que la norma

entra en vigor, recibe, en la terminología jurídica, el nombre de vacatio legis. La
vacatio legis es el término durante el cual racionalmente se supone que los
destinatarios del precepto estarán en condiciones de conocerlo y, por ende, de
cumplirlo. Concluido dicho lapso, la ley obliga a todos los comprendidos dentro del
ámbito personal de aplicación de la norma, aun cuando, de hecho, no tengan o no
hayan podido tener noticia de la nueva disposición legal. Esta exigencia de la
seguridad jurídica se formula diciendo que la ignorancia de las leyes debidamente
77
promulgadas no sirve de excusa y a nadie aprovecha. El principio sufre una

excepción en nuestro sistema, relativamente a los individuos que por su
aparentamiento de las vías de comunicación o su miserable situación económica,
dejan de cumplir la ley que ignoraban. En tal hipótesis, pueden los jueces eximirles
de las sanciones en que hubieren incurrido o, de ser posible, concederles un plazo
para que la cumplan: pero en ambos casos se exige que el Ministerio Publico esté
de acuerdo, y que no se trate de leyes que afecten directamente al interés público.
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Las fuentes del Derecho administrativo son los procedimientos, formas, actos o
hechos, y demás medios, de creación e interpretación, en los cuales tiene su
origen los principios y leyes en general, las fuentes mismas del Derecho, como la
ley, la costumbre y la Jurisprudencia, todas referidas a la materia administrativa.
Fuente del Derecho – de fons, fontes, a su vez, fundo, significa el lugar donde
brota el agua en su superficie -, es decir, es el manantial donde brota o aparece el
Derecho, o los procesos necesarios para la creación de las normas jurídicas. Dice
Rivero a este respecto: “Se entiende por fuentes del derecho los procedimientos
por los cuales se elaboran las reglas de derecho; existen en efecto para “fabricar
derecho”, diversas técnicas, por otra parte en número limitado: la elaboración
espontánea que conduce a la regla consuetudinaria:; la elaboración por la
autoridad pública que conduce a la regla escrita, de la cual la ley es el prototipo;
en fin, la elaboración por el juez, que conduce a la regla jurisprudencial. Los
diversos sistemas jurídicos, según el tiempo y los países, recurren de manera muy
desigual a esto procedimientos, otorgando la preponderancia al uno o al otro.
En nuestro sistema de reparto de competencia el criterio general establecido es el

de una enumeración taxativa de las facultades que le corresponden a la
Federación. El artículo 124 de la Constitución ordena: “Las facultades que no
están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales,
se entienden reservadas a los Estados”.
De esta manera, el remanente o saldo de los derechos generales del Estado se

entienden reservados a las entidades federativas.
Por otra parte, no debemos olvidar la competencia que el artículo 115 de la

Constitución le asigna a los municipios a quienes se les encomienda la atención
de los servicios públicos locales, que son aquellos no asignados a la competencia
de los gobiernos de los Estados o de la Federación.
El problema de la competencia federal, local y municipal, es muy complejo, porque

del sistema original de la Constitución y de las sucesivas reformas que se le han
hecho, surgen numerosas facultades al gobierno central por la continua tendencia
a la federalización.
El Estado federal mexicano se sitúa históricamente desde la Constitución de 1824,

hasta el texto actualmente vigente de ella. En ese desarrollo hay un dato objetivo
78
indiscutible y e es el propósito constante de asumir facultades que corresponden a

los Estados y se convierten en competencia federal.
Por otra parte hemos de discutir los conceptos de facultades concurrentes y

facultades coincidentes.
COMPILACIÓN
Compilar es reunir o coleccionar diversos textos legales conforme a un
determinado criterio de selección. De esta forma, se distingue entre compilación
(agrupamiento de textos diversos) y codificación (reunión sistemática en un solo
texto legal de las normas de una determinada rama jurídica). Se puede agregar a
estos conceptos la recopilación, consistente en la colección y ordenamiento
gubernamental de leyes (ejemplo: legislación española de los siglos XVI a XIX).
La compilación de las normas jurídico administrativas es solamente un problema

de tipo editorial o de organización interna de alguna oficina pública o particular que
decidan realizarla. Son de citarse, entre nosotros, como encomiables labores de
compilación, la colección Leyes y Códigos de México de editorial Porrúa; con
mayor información reglamentaria la de ediciones Andrade, con sistema de hojas
sustituibles; y en otra vertiente, más científica, la colección Leyes comentadas de
Harla. En derecho comparado son de mencionarse: en Francia, los códigos Dalloz;
en España, la realizada por Eduardo García de Enterría; en Italia, la efectuada por
Guido Xanobini.
Con el desarrollo de la informática y su aplicación al derecho, la compilación ya no

debe significar mayor problema, inclusive, por lo que respecta al abuso de la fe de
erratas, como al hecho de que antes una modificación normativa, se publique en el
órgano oficial solamente la reforma y no el nuevo texto completo de la ley (esto,
tan arraigado en nuestro sistema, no sucede en algunos países de tradición legal
escrita).
Las disposiciones jurídico administrativas admiten su clasificación conforme a

diversos criterios que atiendan a distintas necesidades y distintos puntos de vista,
así tenemos:
1. Por jerarquía normativa. Según este sistema las normas jurídicas

administrativas se catalogarían en constitucionales, legales, contenidas en
instrumentos internacionales, reglamentarias, previstas en circulares en
decretos.
Recientemente, se habla de leyes marco, éstas, se dice, establecen reglas que

habrán de desarrollarse en otras leyes. Consideramos que toda ley tiene la misma
jerarquía, limitada a su ámbito de aplicación (federal, estadual o municipal) y que
las llamadas leyes marco quedan sujetas a los mismos principios que toda norma
legislativa, en especial: toda ley posterior deroga a la anterior (cuando el órgano
emisor es el mismo: federal o local);
79
2. Por materia o criterio temático. Los ordenamientos administrativos pueden

ser agrupados conforme a temas o materias de interés para el compilador;
respecto de esta base la posibilidad de clasificación es amplísima;
seguridad, patrimonio nacional, impuestos, finanzas, organización, sanidad,
migración turismo, ecología, energéticos, contratos, expropiación,
consumidor, patentes, marcas, fuerzas armadas, función pública, servicios
públicos, agricultura, fauna, seguridad social, protección al consumidor,
etcétera;
3. Por sector. De acuerdo con este criterio, la clasificación obedecería a un
encuadramiento macroorgánico: leyes que aplican una dependencia
centralizada y las entidades paraestatales por ella coordinadas. Por
ejemplo, Secretaría de Hacienda y Crédito Público: leyes bancarias,
tributarias, de la Lotería Nacional, etcétera.
4. Por dependencia. Este resulta de la adaptación de un enfoque orgánico
para los efectos de la clasificación: cada secretaría y departamento aplica
ciertas leyes. Este sistema requiere precisar que ninguna ley pertenece a
dependencia alguna y que hay muchos ordenamientos que son aplicados
por diversos órganos (legislación relativa a servidores públicos, entre otros);
5. Por materia dentro de la dependencia que las aplica. Este criterio es una
prolongación del anterior y supone tal abundancia de disposiciones que se
hace necesaria una subdivisión; por ejemplo, Secretaría de Agricultura,
Ganadería y Desarrollo Rural, requiere apartados para agricultura,
ganadería, sanidad litopecuaria, etcétera;
6. Cronológico. El derecho administrativo vigente puede ser clasificado por
fechas, es decir, conforme a un criterio cronológico; su utilidad no sería muy
práctica y tal vez solamente les sería útil a los investigadores. La fecha por
emplear puede ser la del decreto del congreso, la de promulgación, de
publicación o aquella en que haya iniciado su vigencia, y
7. Alfabético. La posibilidad de clasificar la legislación administrativa por orden
alfabético, aunque real, también resultaría de muy poca utilidad, sino se
refiere propiamente a la materia que la misma regula (Ley General de
Población, por ejemplo, quedaría en la letra P y no en la L).
UNIDAD III
LA FUNCIÓN EJECUTIVA DESDE EL PUNTO DE VISTA
OBJETIVO O MATERIAL
1. Definirá la Función Ejecutiva desde el punto de vista objetivo.
2. Identificará a los colaboradores del Ejecutivo en la Función Administrativa.
3. Diferenciará entre el punto de vista objetivo y formal de la Función
Ejecutiva.
Contenidos:
1. La función ejecutiva desde el punto de vista objetivo o material.
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2. La función ejecutiva subjetiva o formal.

3. Colaboradores del titular del Poder Ejecutivo en la realización de la función
administrativa.
4. El poder de Jerarquía con que se encuentra investido el titular del poder
Ejecutivo Federal y sus consecuencias. a) Poder de decisión, b) Poder de
nombramiento, c) Poder de mando, d) Poder de revisión, e) Poder de
vigilancia, f) Poder disciplinario, g) Poder para resolver conflictos de la
competencia.
III. 1 A Serra Rojas Andrés, “Derecho Administrativo” T.I y II Ed. Porrua. México,
1986, 63-68
III. 2. A Arteaga Nava Elisur “Derecho constitucional” Ed. Oxford , México, 1999,
P.p. 307-309
III. 3. A Acosta Romero Miguel “Teoría general del derecho administrativo” Ed.
Porrúa, México, 1978, P.p.80-111.
III. 3. B www.presidencia.gob.mx
III. 3. C www.congresomich.gob.mx
III. 3. D Serra Rojas Andrés, “Derecho Administrativo” T.I y II Ed. Porrua. México,
1986,494-504
LA NOCIÓN FORMAL Y MATERIAL DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.

Desde el punto de vista formal, la función administrativa es la actividad que
normalmente realiza el Poder Ejecutivo. Esta definición es, en buena parte,
aceptable, si nos atenemos a los principios contenidos en nuestra Constitución
que concentra en dicho poder la casi totalidad de las facultades administrativas
Berthelemy considera a la función administrativa como la actividad del Poder
Ejecutivo encaminada a la ejecución de las normas legislativas.
Para determinar la naturaleza de la función administrativa, en este caso la federal,
se alude en forma exclusiva al órgano que realiza la función o sea el Poder
Ejecutivo Federal. Todos los actos jurídicos y materiales que tiene a su cargo el
Poder Ejecutivo Federal, se denominan actos formalmente administrativos (título
III, capítulo III, artículo 80 a 93 de la Constitución).
En el artículo 89 de la Constitución se señalan en principio, las facultades del
Poder Ejecutivo Federal. Otros preceptos de la Constitución amplían la esfera de
competencia del mismo poder. Formalmente los actos de los órganos
administrativos, centralizados y paraestatales, se incluyen en el concepto de
función administrativa.
Este criterio es aplicable porque normalmente el ejercicio de la función

administrativa corresponde al Poder Ejecutivo. Sin embargo, debemos hacer
algunas consideraciones que nos revelan, en los textos constitucionales, dos
situaciones importantes.
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a) Tanto el Poder Legislativo, como el Poder Judicial, realizan por excepción –

en casos muy limitados y precisos- actos que por su propia naturaleza son
actos administrativos. Digamos el nombramiento de empleados en ambos
poderes; los problemas no contenciosos de límites entre las entidades
federativas que conoce el Poder Legislativo; los actos de jurisdicción
voluntaria que tiene conocimiento el Poder Judicial.
b) También resulta inconveniente llamar actos administrativos a los actos que
tienen una naturaleza jurídica diversa, aunque sean realizados por el propio
Poder Ejecutivo. Los ejemplos que se pueden indicar son: el ejercicio de la
facultad reglamentaria, que es materialmente legislativa; y la resolución de
controversias en materia agraria, obrera, fiscal y de aplicación de la Ley de
los Trabajadores al Servicio del Estado, que son actos que materialmente
corresponden a la función jurisdiccional. También los numerosos decretos
creando órganos administrativos.
La función administrativa es una de las funciones del Estado que se realiza bajo el
orden jurídico y limita sus efectos a los actos jurídicos concretos y a los actos
materiales que con ella se relacionan , que tiene por finalidad la prestación de un
servicio público o la realización de las demás actividades que le corresponden, en
sus relaciones con otros entes públicos o con los particulares, bajo un régimen de
policía.
No existe uniformidad en los autores para precisar el concepto de función

administrativa, desde el punto de vista material, por el contrario, se ofrecen
diferencias importantes entre las diversas opiniones que desde luego, nos revelan
la importancia de una materia que se interna en tan complejos aspectos de la vida
social.
Estos criterios sostiene la tesis jurídicas siguientes:

Se define la función administrativa como la actividad del Estado encaminada a la
ejecución de las leyes.
En el propio texto del artículo 89, fracción I de la Constitución, no encontramos

que, además de la tarea de ejecutar las leyes, corresponden al Ejecutivo otras
actividades que no pueden llamarse de ejecución de las leyes.
LOS ELEMENTOS JURÍDICOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.
En la función administrativa antes definida nos encontramos con los elementos

siguientes:
a) es una función del Estado que la doctrina y la legislación asignan, por regla
general, al Poder Ejecutivo Federal. El artículo 89 de la Constitución
determina la competencia de este órgano.
Desde luego el elemento formal es imprescindible para conceptuar la función

administrativa. Los casos de excepción que se ofrecen, no desvirtúan su carácter
de principio general, y ni es tampoco obstáculo que el Poder Ejecutivo tenga a su
82
cargo otras actividades. Vedel afirma que el derecho administrativo es el derecho

del Poder público ejercido por el Poder Ejecutivo. Waline, reconociendo el mérito
de esta definición, la cual acepta (ob. Cit., 9º ed., Pág. 5), señala dos objeciones:
1. La administración no es todo el ejecutivo; hay también el gobierno, lo que hace
éste es esencialmente diferente de la administración; 2.- Hay una función
gubernamental distinta de la función administrativa.
La función administrativa es la función que corresponde al Poder Ejecutivo, por su

propia tradición y por los elementos que orientan la acción propia de este poder.
Esta tesis se une a la opinión de algunos autores, como Carré de Malberg y
Waline, que no aceptan la distinción de funciones. “La llamada función
administrativa no existe, dice el primero, solamente son actos administrativos
aquellos que emanan de órganos administrativos”.
b) Se realiza bajo un orden jurídico de derecho público. Las funciones tiene

como carácter general, la de desenvolverse dentro del orden jurídico. Este
orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las
funciones del Estado.
Insistimos en que el Derecho administrativo establece un régimen de derecho

público, aunque en algunas situaciones la doctrina discute si debe o no aplicarse
un régimen de derecho privado como excepción a la regla general.
La sumisión al orden jurídico determina el régimen aplicable, de derecho público o

privado. Es una función del Estado subordinada a la ley, por la cual se crea una
situación de derecho subjetivo, que fija sus condiciones, limites y puede incluso
revocarse. Toda ley administrativa realiza una determinada finalidad. El desvío de
poder se refiere a dar a la ley una finalidad que no le corresponde.
c) La finalidad de la función se cumple con la actuación de la autoridad, que lo

hace de oficio y con iniciativa para actuar; la función administrativa no
supone un conflicto preexistente, ni resuelve controversias. Cuando el
Estado actúa es sujeto de la relación sobre la que se incide, es parte
interesada. Los actos de la función administrativa tiene un objeto: la
prestación de un servicio o la realización de actividades reguladas por el
interés público.
d) La limitación de los efectos jurídicos de los actos administrativos. La función

administrativa es una función práctica concreta, particular, sus efectos son
limitados, circunstanciales. Por ello el reglamento no es un acto
administrativo, sino un acto materialmente legislativo, por su propia
proyección general, a diferencia del acto administrativo, que es un acto de
aplicación limitada. Actualizar la ley a los casos particulares es realizar una
acción administrativa.
Los límites concretos de la función administrativa, individuales y particulares,

pone en relación la ley y la voluntad del funcionario.
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e) Los medios como se realiza la función. Debemos insistir con Gulick, que la
función administrativa tiene estas cosas otras actividades: planear,
organizar, aleccionar al personal, dirigir, coordinar, uniformar y hacer los
presupuestos.
Estos actos son: actos materiales y actos jurídicos de efectos limitados. En la

teoría realista del derecho corresponden a los actos jurídico-administrativos, el
acto condición y el acto subjetivo.
f) El régimen de policía o régimen de control de todas las actividades

administrativas. El derecho administrativo hace intervenir una noción, que
es fundamental: el régimen de los poderes de policía. La función
administrativa se realiza por los medios de policía del Estado, sin los
cuales, carecería de facticidad el orden jurídico administrativo.
g) La función administrativa implica la realización de todos los actos materiales
como antecedentes del acto jurídico o como medios necesarios que hacen
posible el cumplimiento de la ejecución de la ley.
LA FUNCIÓN ADMIISTRATIVA COMO FUNCIÓN EJECUTIVA. LOS ACTOS DE

GOBIERNO.
La función administrativa es designada bajo la denominación de función ejecutiva,
pero el primer concepto es más extenso y el segundo es de contenido diferente.
Se afirma que el Estado tiene dos tareas: hacer la ley y ejecutarla, en este sentido
el concepto de ejecución comprende las dos funciones esenciales: la
administrativa y la jurisdiccional.
La función gubernativa se aplica para calificar aquella actividad que

proponiéndose aplicar las normas jurídicas generales y abstractas a los casos
concretos no entra en los dominios de la función jurisdiccional.
El acto político tiene sus elementos propios de caracterización y comprende varios

aspectos:
a) Bien porque procede de un poder que actúa como órgano político en sus
relaciones con los otros entes políticos; o
b) Bien porque afecta un derecho político de los ciudadanos.
De acuerdo con el criterio anterior, la doctrina distingue entre los actos de

dirección, iniciativa o encauzamiento y los actos de subordinación derivados o
complementarios. La función política implica una libre iniciativa para actuar dentro
del orden jurídico, en tanto que la función administrativa establece su relación
directa y necesaria con la ley de la cual deriva su actuación el funcionario. No es lo
mismo considerar un problema políticamente en su conjunto, en su unidad, en una
acción general, que un problema administrativo que permite su concertación o
particularización. El funcionario actúa políticamente en uso de una facultad
discrecional encaminada al aseguramiento del interés general. La acción
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administrativa encamina la atención de los servicios públicos a satisfacción de las

necesidades públicas.
Queremos insistir en los elementos de la función administrativa y su relación con

la función ejecutiva. En principio algunos autores determinan la identidad entre lo
administrativo y lo ejecutivo. La función ejecutiva concreta el acto, pone los medios
para su cumplimiento. Es la fase última de una reacción jurídica que culmina con
un acto subjetivo. El acto administrativo tiene un contenido mayor que el acto de
ejecución. Hay actos administrativos que no es posible catalogarlos como actos de
mera ejecución de la ley.
Debemos insistir en diferenciar el acto administrativo del acto de gobierno. El

gobierno tiene a su cargo la dirección u orientación de los órganos del Estado.
Cuando el gobierno decide adherirse a un organismo internacional, suscribir los
acuerdos internacionales sobre el Mercado Común de Latinoamérica, la Alianza
para el Progreso y otros análogos, estos actos corresponden a la función
gubernamental y no a la administrativa.
Hay normas o principios de política general que son indispensables para señalar el
rumbo de un gobierno, sus características, sus propósitos en la acción de conjunto
del Estado.
El Estado también administra dando servicios en sus planteles escolares, en los

hospitales, aplicando normas de policía y de tránsito, proporcionando agua potable
y otros menesteres que tiene a su cargo. La orientación política administrativa,
porque de este modo, se intensifican o disminuyen sus actividades, se les da un
sentido u otro, se realizan en un determinado lugar por el contrario se señalan
otras zonas.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS MATERIALES.

El mundo de las relaciones administrativas se desenvuelven en la realidad con la
ejecución de dos clases de actos: a) los actos jurídicos, que producen efectos de
derecho, y b) Los actos materiales, que no producen efectos de derecho, y se
consideran simples desplazamientos de la voluntad. La concesión administrativa,
el contrato administrativo, el empréstito, la expropiación por causa de utilidad
pública son actos jurídicos que producen una modificación del orden jurídico
imperante.
Elaborar planos, diseños, gráficos, copias mecánicas de diversa naturaleza,

prestaciones materiales de servicios, manejo de correspondencia, manejo de
aparatos mecánicos y otros más, son actos materiales.
La escuela realista del derecho ha considerado que los actos materiales son actos
administrativos. Todo acto de esta naturaleza ejecutado por funcionarios y
empleados, son actos específicos de la función administrativa. Con otra finalidad,
Kelsen también admite que además de ser una función administrativa comprende
los actos materiales, “porque éstos constituyen en la escala de formación del
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derecho, el grado inferior, a aquel en que se detiene la concretización progresiva,

es decir, donde aparece aun la ejecución de la regla de derecho precedente, pero
de ninguna manera la creación de una regla nueva”.
André de Laubadere hace esta reflexión: “Se ve mal porque todos los actos
materiales tiene que ser necesariamente actos administrativos cuando también se
dan en las otras funciones. La verdad, en su opinión, es que solamente la mayor
parte de los actos materiales, son actos administrativos, porque el mayor número
de ellos se ligan al funcionamiento de los servicios administrativos.
LOS ORGANOS DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL: GOBIERNO Y

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
El poder público es un factor necesario para que una sociedad alcance sus fines
principalmente la realización del bien público. El orden, la coordinación y unidad
de una sociedad sólo se logran por la acción eficaz de la Administración pública y
la obediencia de los gobernados acatando las órdenes gubernamentales.
La primera tarea importante del poder público es la tarea de gobierno. Consiste en

la dirección u orientación en el encauzamiento general de las actividades públicas
y privadas. Consiste en elaborar mensajes interpretaciones generales no
condicionadas a las leyes, mandatos o actitudes que originan la realización de
actividades administrativas con vistas al interés general de la nación o con una
determinada proyección internacional.
La segunda tarea importante es la Administración. Ella se encamina a la ejecución

de las leyes, en la organización y atención de los servicios públicos y los fines que
se encaminan a la satisfacción de las necesidades colectivas. El principio de
legalidad domina la vida administrativa y sus actos están sometidos a recursos y
revisiones jurisdiccionales.
Gobierno y administración guardan relaciones estrictas y necesarias: el gobierno

necesita de la administración para que sus propósitos alcancen realizaciones
prácticas; y la administración requiere que el gobierno asuma la dirección y
orientación de los órganos públicos. El poder público es gobierno y es
administración.
El gobierno dirige la vida de la nación impulsado por motivos e interesas políticos,

y su función esencial es velar por el mantenimiento de los preceptos
constitucionales. El gobierno orienta la acción administrativa a manera de un
órgano moderador fijando su intensidad. El gobierno estimula la tarea de mantener
o reformar el orden jurídico de acuerdo con las conveniencias políticas del Estado.
La fuerza material de que dispone el Estado es un medio para asegurar la

ejecución o cumplimiento de sus determinaciones. La principal fuerza de que
dispone el Estado está en la adhesión de los gobernados que integran la opinión
pública y orienta la acción pública de los gobernantes. La fuerza material es
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necesaria, pero es una medida transitoria y de excepción. Un gobierno apoyado

en la fuerza siempre es un gobierno inestable y tiránico.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.

La administración pública es la acción del Estado encaminada a concretar sus
fines. Administrar es servir, es proveer por medio de servicios públicos o de
servicios administrativos a los intereses de una sociedad. Al ejecutar las leyes que
expide el Congreso de la Unión, el Poder Ejecutivo realiza la importante función de
administrar.
Es un centro de poder o autoridad central superior, que en materia federal se

otorgan exclusivamente a las altas jerarquías del Poder Ejecutivo Federal, en
particular, al Presidente de la República, que como jefe de la administración se
encarga de ejecutar las leyes federales con la colaboración subordinada y
dependiente de los demás órganos administrativos secundarios, sin que ellos
tengan competencia o iniciativa propia para decidir, pero necesarios para preparar
y ejecutar las decisiones administrativas.
En esta forma de organización se concentran actividades administrativas en una

administración única, jerarquizada y subordinada, que impulsa desde el centro la
vida nacional, con procedimientos políticos, administrativos y técnicos. El poder
público central o Federación es la persona jurídica de derecho público, cuya
actividad se encomienda a la Administración pública. Por determinación legal, se
excluyen en este régimen centralizado a los entes públicos descentralizados, a los
que se les asigna una régimen jurídico diferente.
La centralización administrativa en su forma más extensa, no reconoce a los

órganos locales o dependientes, ninguna vida jurídica, pero la naturaleza de los
problemas del Estado, demanda y rompe este cerco de concentración de poder,
para dar paso a nuevos órganos administrativos independientes del poder central,
que constituye la administración indirecta.
UNIDAD Y COORDINACIÓN DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL.

El régimen de centralización administrativa federal, organiza exclusivamente al
Poder Ejecutivo Federal, que se desenvuelve en un conjunto de órganos
superiores, que mandan en relación de estricta dependencia; y de órganos
inferiores que obedecen las órdenes e instrucciones de aquellos. La complejidad
de la administración nos hace observar que un número importante pero limitado de
asuntos federales o de política nacional, pasa al conocimiento del Primer
Magistrado. La atención de los demás asuntos administrativos, se entrega a los
órganos que tienen facultades de decisión en grados diversos y una competencia
en una escala descendente de puestos burocráticos.
Las facultades de mando y decisión mantienen la relación jerárquica y dan la

unidad requerida la poder público.
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Esta organización administrativa centralizada federal podemos imaginarla a

manera de una pirámide que tiene en su vértice superior al Presidente de la
República, y en los grados siguientes a los órganos inferiores de la Administración.
También en cada Secretaría de Estado o departamento de Estado podemos usar

el mismo ejemplo de la pirámide, que tiene en su vértice al secretario de Estado o
al jefe del Departamento de Estado, a quienes les corresponde el conocimiento de
los asuntos legalmente asignados a esas dependencias.
Ahora bien, la unidad y la coordinación de una estructura administrativa

centralizada, logra su eficiencia merced a un sistema de controles que se integra
con los recursos administrativos y con la vigilancia del poder central sobre los
órganos inferiores a través de los siguientes actos administrativos: a) La
autorización o facultad para actuar; b) La aprobación o ratificación de un acto; c) El
visto bueno o conformidad previa con el acto; d) La suspensión o detención del
acto para su examen; y c) La intervención o fiscalización directa en la actividad del
funcionario.
LA JERARQUÍA ADMINISTRATIVA.
La jerarquía administrativa es el orden y grado que guardan entre sí los diferentes
órganos superiores y subordinados de la Administración pública, los cuales están
provistos legalmente de determinadas facultades.
Desde el órgano más elevado – el Presidente de la República – hasta el más

elemental de los órganos administrativos, se encuentran ordenados y vinculados
en una relación y vinculados en una relación jerárquica de subordinación que
mantiene la unidad entre los diversos órganos centralizados. Los órganos
superiores conducen la acción administrativa mediante decretos u órdenes de
servicio, o anulan los actos ilegales o contrarios al interés público.
El poder jerárquico es un régimen administrativo por medio del cual el poder

central, vigila y controla los actos de los funcionarios y empleados del Estado, que
le están subordinados y coordinados y mantiene la unidad entre los diversos
órganos centralizados, obligados a obedecer las órdenes de los órganos
superiores.
Este poder se manifiesta por medio de órdenes e instrucciones sobre la forma que
deben actuar o revisando sus actos y decisiones para aprobarlas, reformarlas o
anularlas. El artículo 92 de la Constitución ordena que en su jerarquía superior, los
actos del Presidente deben estar refrenados por el secretario de Estado
correspondiente.
La doctrina administrativa coincide en el mismo concepto de jerarquía: “Jerarquía

es la relación jurídica que vincule entre sí los órganos de la administración y los
funcionarios mediante el poder de subordinación para asegurar la unidad de la
acción”.
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SECRETARIO DE DESPACHO O DE ESTADO

Servidores públicos que nombra y remueve libremente el presidente de la
república y que tiene a su cargo una rama de los negocios administrativo políticos
en que se divide la administración pública federal centralizada.
Para ser secretario se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en
ejercicio de sus derechos y tener 30 años cumplidos a la fecha de ser nombrado.
La constitución les llama secretarios de despacho (art. 91) y secretarios de estado
(art. 92).
Independientemente de lo que disponga la ley, la constitución consigna facultades

y obligaciones para los secretarios de despacho: intervienen en el proceso de
suspensión de garantías individuales, refrendan los reglamentos ,decretos,
acuerdos y órdenes del presidente de la república, están obligados a dar cuenta al
congreso del estado que guardan sus despachos y deben informar cuando se
discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a su ramo (art. 29, 92 y 93).
En el caso de delitos del orden común, federales y locales, atribuidos a los

secretarios de despacho, para poder juzgarlos se requiere de una declaración
previa por parte de la cámara de diputados (art. 111) y pueden ser objeto de un
juicio político respecto de actos o hechos realizados en el ejercicio de sus
funciones (art. 110).
No existe impedimento para que sean ratificados en sus cargos para otro sexenio,
no para que sean cambiados a otra secretaria.
Como sostiene don Antonio Martínez Báez, efectivamente los secretarios de

estado, jefes de departamento y procurador general de la república cesan en sus
cargos, automáticamente, sin necesidad de que dimitan, en el momento que el
presidente de la república que los designó concluya su periodo, renuncie, muera o
pida licencia.
PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

El procurador general de la república es un servidor público que designa el
presidente de la república y que ratifican el senado o la comisión permanente;
puede ser removido libremente por el presidente de la república (art. 102-A); para
serlo se requiere ser mexicano por nacimiento, ciudadano, tener cuando menos 35
años cumplidos, ser licenciado en derecho con una antigüedad mínima de diez
años, gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito doloso;
esto se desprende de la defectuosa redacción del art. 102 A. Goza de una doble
inmunidad, la del juicio político y la de la declaración de procedencia (art. 110 y
111), y si intenta presentarse como candidato a la presidencia de la república debe
separarse del cargo cuando menos seis meses antes del día de la elección (art.
82, fracc. I).
La constitución le atribuye diversas facultades: preside el ministerio público,

representa a la federación en todos los negocios en que es parte, interviene en los
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casos relativos al cuerpo diplomático y de los cónsules generales (art. 102); en las
controversias y acciones a que hace referencia el art. 105; en los juicios de
amparo (art. 107, fracc. XV) y en el proceso de suspensión de garantías
individuales (art. 29). Por reforma de diciembre de 1994, dejó de ser consejero
jurídico del gobierno federal. En la ley orgánica que regula el funcionamiento de la
procuraduría general, se le asigna funciones políticas que no van con la naturaleza
de las responsabilidades que tiene asignadas.
En constituciones anteriores se ubicaba al procurador o fiscal en la organización

del poder judicial de la federación, aun en la actualidad que regula su
organización, funcionamiento y facultades se consigna en el capítulo relativo a la
rama judicial.
COMPETENCIA MUNICIPAL
De las atribuciones del estado mexicano señalemos qué asuntos son de
competencia municipal.
1. Administrar el patrimonio del municipio;

2. Expedir, a través de su ayuntamiento, y de acuerdo con las normas
establecidas por las legislaturas de los estados, los bandos de policía y
buen gobierno, los reglamentos, las circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones;
3. Aprobar su presupuesto de egresos;
4. Formular, aprobar y administrar la zonifación y programas de desarrollo
urbano;
5. Controlar el uso del suelo en su territorio;
6. Establecer el sistema de nomenclatura de calles y plazas públicas.
7. Prestar servicios públicos conforme a la fracción III del art. 115, que
establece:
Los municipios, con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y los
determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:
a) Agua potable y alcantarillado,

b) Alumbrado público
c) Limpia;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines;
h) Seguridad pública y tránsito, y
i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las
condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así
como su capacidad administrativa y financiera.
90
Los municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y

con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación
de los servicios públicos que les corresponda.
8. Proporcionar servicios educativos, concurrentemente con el estado y la

federación.
9. Intervenir en actividades de censos y elecciones según las leyes federales y
locales.
10. Manejar de modo autónomo su hacienda pública, en los términos indicados
en el vocablo ingreso municipales, de este diccionario;
11. Construir y conservar obras públicas para la consecución de sus fines;
12. Otorgar concesiones, conforme a la ley, para la prestación de algunos
servicios públicos o la utilización de bienes de su propiedad;
13. Auxiliar a los gobiernos local y federal, en los términos que fijen las
diferentes leyes;
14. Aplicar sanciones por violación a disposiciones de naturaleza municipal, y
15. Contar con los funcionarios, empleados y trabajadores a efecto de ejercer
las facultades correlativas a su competencia.
La lista anterior pretende establecer un criterio de generalidad para los diversos

estados y municipios, pero es lógico que en muchos casos variará conforme a la
constitución local y las leyes derivadas de ésta, y que también dicho criterio estará
delimitado por las características geográficas, económicas y culturales de cada
localidad.
DISTRITO FEDERAL Los distritos federales en el derecho comparado: la

organización en federaciones de algunos estados modernos trabajo consigo el
problema del establecimiento de la residencia de los poderes de esos
supraorganismos y su convivencia con los poderes locales propios de los
territorios donde se pensaba asentar a los primeros; de ahí el origen de los
distritos federales.
Entre otras características que les son comunes, puede citarse el que el congreso
de la federación legisla para el distrito y que su gobierno generalmente recae en la
persona del jefe de gobierno federal, quien delega la facultad en alguna persona
del jefe de gobierno federal, quien de alguna persona designada por él mismo o
bien lo ejerce de manera directa, por tanto, los ciudadanos residentes en el
territorio que comprende el distrito no siempre eligen a sus gobernantes locales.
En nuestro continente, Estados Unidos de América representa el antecedente más

remoto de la formación de un distrito federal, el de Columbia, en 1878 (ya de
manera permanente).
Este organismo es una entidad de carácter asistencia, sectorizado dentro de la

secretaría de salud. Cuenta con un director general y un consejo directivo, el
primero es designado y removido libremente por el presidente de la República.
91
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO Antecedentes: en el congreso

constituyente de Querétaro (1916 a 1917), se planteó la necesidad de que el
ejecutivo federal contará, para el despacho de los asuntos de orden administrativo,
no sólo con secretarías sino también con departamentos. Éstos, se dijo, serían
órganos de naturaleza técnica, encargados únicamente de asuntos de índole no
política, a diferencia de las secretarías que se ocuparían de cuestiones político-
administrativas.
Así, el art. 90 constitucional introdujo en nuestro derecho, como organismo

centralizado, la figura del departamento administrativo. Durante la discusión
legislativa de la regla citada, se habló de departamentos de correos y telégrafos,
salubridad e instrucción pública; pero finalmente se optó porque fuera una ley
secundaria la que fijara su número y competencia.
A lo largo de la vigencia de la constitución de 1917, las diversas leyes orgánicas

del art. 90 han establecido los siguientes departamentos administrativos.
1. Ley publicada el 14 de abril de 1917:

a. Judicial;
b. Universitario y de bellas artes, y
c. Salubridad pública.
2. Ley de diciembre de 1917:
a. Universitario y de bellas artes;
b. Salubridad pública;
c. Aprovisionamientos generales;
d. Establecimientos fabriles y aprovisionamientos militares, y
e. Contraloría (antecedente de la actual secretaría de contraloría y
desarrollo administrativo).
3. Ley del 6 de abril de 1934:
a. Trabajo;
b. Agrario;
c. Salubridad pública;
d. Establecimientos fabriles y aprovisionamientos militares, y
e. Distrito Federal.
4. Ley del 31 de diciembre de 1935, en la cual abundaron precisamente los
departamentos administrativos:
a. Trabajo;
b. Agrario;
d. Forestal y de caza y pesca;
e. Asuntos indígenas;
f. Distrito Federal.
5. Ley del 30 de diciembre de 19329:
a. Trabajo;
b. Agrario;
92
d. Asuntos indígenas;
e. Marina nacional, y
f. Distrito Federal
6. Ley publicada el 21 de diciembre de 1946:
a. Asuntos agrarios y colonización;
b. Turismo, y
c. Distrito Federal.
En la actualidad, algunos órganos desconcentrados, como la Comisión Nacional

del Agua, la Comisión Nacional del Deporte y el Consejo Nacional para la Cultura
y las Artes, operan como departamentos autónomos o, al menos, sus tareas
siguen ese rumbo. Esta es, desde luego, una realidad extrajurídica, pues como
queda indicado, legalmente son órganos desconcentrados; se menciona el caso
únicamente para ilustrar por qué vía la figura que ahora se comenta puede
resurgir.
Organización Interna. El art. 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, establece en cuanto a la estructura interna de los departamentos
administrativos, lo siguiente:
Al frente de cada departamento administrativo habrá un jefe de departamento,

quien se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, por secretarios generales,
oficial mayor, directores, subdirectores, jefe y subjefes de oficina, sección y mesa,
conforme al reglamento interior respectivo, así como por los demás funcionarios
que establezcan otras disposiciones legales aplicables.
Se puede apreciar que la disposición es muy parecida a su homóloga que rige en

las secretarías de estado; es oportuno destacar la eliminación, en el art. transcrito,
de los niveles medios de jefe y subjefe de departamento, a efecto de no duplicar
la denominación de funcionarios subalternos con la del titular del ente
centralizado, lo que indudablemente pudiera inducir a confusión.
Dado que, como se indicó, este tipo de órganos no existen actualmente, ahondar
en comentarios resulta un poco ocioso o fuera de lugar.
DESVIO DE PODER Cuando el servidor público actúa de manera incorrecta al

ejercer facultades discrecionales, comete un acto arbitrario. A este ejercicio
arbitrario es a lo que la doctrina llamada desvío de poder; decir, el uso exorbitante
de las facultades que la ley otorga, al no ponderar adecuadamente los factores
que determinan el origen y la finalidad de la actuación.
Se distingue entre el abuso del poder (véase) y desvío de poder, en la primera

categoría con total arbitrariedad y rebasando los límites que la ley fija para la
actuación del servidor público. En tanto que hay desvío del poder, cuando, dentro
del marco creado por la ley, se actúa de modo exagerado o inequitativo al hacer
uso de facultades discrecionales, de tal suerte que se desvirtúa la finalidad que
debe perseguir todo acto administrativo.
93
La figura del desvío de poder ha sido ampliamente estudiada por la doctrina

extranjera, en correspondencia a una preocupación compartida en la ley en la
jurisprudencia. En México, la regulación respecto a este punto es escasa, no
obstante la importancia que tiene controlar el ejercicio de facultades
discrecionales; solamente en materia fiscal y en asuntos de competencia del
contencioso administrativo del Distrito Federal encontramos reglas concernientes
a esto.
Cuando las facultades discrecionales:

Se desarrollan para fines contrarios a los que están otorgados, surge la cuestión
de la fiscalización a través de la que, en términos generales, podemos denominar
la desviación del poder, el acto es conforme a la norma escrita, porque se ha
desarrollado con arreglo a las formalidades legales, por el órgano competente,
según el procedimiento prevista, es decir, que si bien externamente tiene toda la
apariencia de legalidad, sin embargo, indagando el interés público y la elección de
medidas en una valoración exacta, ha conducido a un fin distinto. Por ejemplo, el
acto administrativo que se dicta a favorecer a determinada persona o por motivos
puramente políticos y no por motivos de interés público, o por móviles financieros
con el fin de perjudicar a determinada empresa competidora o por motivos en
absoluto de criterios de interés público.
José Antonio García Trevijano
LA RELACIÓN JERÁRQUICA. LOS EFECTOS DE ÉSTA.

Esa unidad se aprecia a través de la relación jerárquica, que es el orden y grado
que guardan entre sí los distintos órganos de la Administración Pública,
establecida a través de un vínculo jurídico entre ellos, para determinar órganos
superiores, coordinados e inferiores, mediante el ejercicio de los poderes que
implica la propia relación y que se ejercen por los titulares (personas físicas) de los
mismos.
La relación de jerarquía la existencia de líneas de autoridad, que llevarán las

decisiones desde la planeación, dirección, hasta la ejecución, coordinación y
control, existe no sólo en la Administración Pública y en todas sus variantes de
estructura formal, sino también en las empresas privadas, es evidente que se dan
las escalas jerárquicas desde los cuerpos colegiados de máxima autoridad interna,
hasta los puestos de más baja categoría, la relación jerárquica es un instrumento
jurídico, político, administrativo, en el Poder Ejecutivo y, como afirmamos, se
presenta en todas las formas de organización, la centralizada y las variantes de la
llamada paraestatal, según se desprende del estudio de la LOAPF, que
realizaremos en capítulos posteriores.
La relación jerárquica como vínculo jurídico no existe en un ordenamiento

determinado, hay que estudiarla a través del análisis de la Constitución. La Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado, las leyes orgánicas y especiales que regulan las
94
actividades de cada unidad administrativa, los reglamentos interiores de trabajo,

las circulares, los decretos y demás disposiciones que regulan las relaciones
internas entre los funcionarios, empleados y trabajadores de la Administración
Pública Federal; y por similares disposiciones, tratándose de las Entidades
Federativas y de los Municipios.
La realización jerárquica trae como consecuencia la agrupación de los órganos

centralizados, su diferencia por grados o categorías, atribución de competencia
según su grado y superficie territorial donde se ejerce, y dependencia de los
inferiores, respecto de los superiores.
La mayoría de los autores coinciden en la relación jerárquica, al afirmar que

implica una serie de derechos y deberes entre los funcionarios, que se expresan
con el nombre de “poderes” entre el superior y el inferior, aún cuando en nuestra
opinión es una relación bilateral que entraña derechos y deberes correlativos,
entre las personas que desempeñan, como titulares, los cargos públicos, ya sean
funcionarios o empleados.
PODERES QUE IMPLICA LA RELACIÓN JERÁRQUICA

Los poderes que implica la relación jerárquica son.
Poder de decisión.
Poder de nombramiento.
Poder de mando.
Poder de revisión.
Poder de vigilancia.
Poder disciplinario.
Poder para resolver conflictos de competencia.
1.- Poder de decisión.

Es la facultad o potestad de señalar un contenido a la actividad de la
Administración Pública. Decidir, es ejecutar un acto volitivo, para resolver en
sentido positivo, o negativo, o de abstención.
El poder de decisión es amplísimo, pues va desde el dar orientación y sentido

político a la actividad de la Administración Pública, hasta las cuestiones de mero
trámite, que entrañan el ejercicio de ese poder. Se decide el nombramiento de los
funcionarios, la utilización de los medios materiales de la administración, la política
financiera, la política energética, la política educativa, el destino de los inmuebles,
la actividad de los inferiores, la tónica de la legislación administrativa, la respuesta
que se dé a las peticiones de los particulares, etc.
Las decisiones más trascendentales se originan en el titular del Poder Ejecutivo y,

en escala descendente, se va estableciendo el poder de decisión según la
importancia del órgano del Estado y del asunto que se va a resolver.
2.- Poder de nombramiento.

95
El presidente tiene facultad discrecional para designar a sus colaboradores

inmediatos, nombrar a los Secretarios de Estado, Jefes de Departamentos de
Estado, Procurador General de la República, también a los directores de los
principales organismos descentralizados y empresas de Estado.
El nombramiento se hace atendiendo a la capacidad, a los conocimientos

prácticos o técnicos, experiencia, etc.; es la facultad de nombramiento una
cuestión subjetiva que impone al nombrado obligaciones de lealtad y de
obediencia hacia el Presidente; es, además de una relación jurídica, una relación
personal.
La facultad de nombramiento es el principio que establece el punto de partida de

la relación jerárquica, porque a través del nombramiento se establece un vínculo
jurídico entre el Presidente, y funcionarios frente al Presidente; además, conserva
su facultad de remoción en los funcionarios del más alto nivel.
3.- Poder de mando

Es la facultad de ordenar a los inferiores la realización de actos jurídicos o
materiales; puede revestir cualquier aspecto verbal o escrito, a través de
memorándums, oficios, circulares, acuerdos, telegramas. La orden trae como
consecuencia la obligación de obedecer por parte del funcionario inferior.
El poder de mando se obedece si se refiere a la materia, si está dentro de sus

facultades, de su competencia y dentro de las horas de servicio, en los empleados
de base. Si no se obedece la orden, se da lugar a la terminación del
nombramiento o sea al cese.
4.- Poder de Revisión

Es la facultad administrativa que tiene los superiores para revisar el trabajo de los
inferiores; se puede ejercitar a través de actos materiales, o de disposiciones
jurídicas y trae como consecuencia encontrar fallas que pueden llegar a la
revocación, modificación, o confirmación de esos actos.
En el poder de revisión se actúa de oficio, es parte de la competencia de la

autoridad superior, es un derecho y una obligación, el revisar los actos del inferior.
Es pertinente aclarar que el poder de revisión no es un medio de impugnación de

los actos de autoridad que lesionen a los particulares, es, más bien, un
instrumento de sana y eficaz administración.
El recursos de revisión, que no debe confundirse con el concepto que estamos

estudiando, sí es un medio de impugnación a favor del administrado, pero, según
la teoría dominante, debe: a) estar prevista en la ley; b) debe tramitarse siempre a
impulsión de parte interesada; c) debe interponerse dentro de un plazo previsto en
la ley; d) deben ofrecerse y desahogarse pruebas; e) debe alegarse conforme a
derecho, y f) la autoridad superior está obligada a dictar resolución en cuanto al
fondo, evocando, modificando o confirmando el acto recurrido.
96
5.- Poder de vigilancia.

Consiste en supervisar el trabajo de los subordinados, vigilar material, o
jurídicamente, a los subalternos, cuando se comprueba que los inferiores faltan al
cumplimiento de sus labores, surge una serie de responsabilidades civiles,
penales y administrativas. Las civiles y penales pueden llegar a ser faltas, con
relación a los particulares.
6.- Poder disciplinario

Es consecuencia de los poderes de vigilancia y de revisión; de este poder deriva
una serie de medidas como consecuencia de las faltas, incumplimiento, ilícitos
administrativos de los subordinados, cuyas sanciones van desde una llamada de
atención verbal, apercibimiento, suspensión, hasta el cese del nombramiento
cuando la gravedad de la falta así lo amerite.
7.- Poder para resolver conflictos de

competencia.
Puede suceder que exista un conflicto de competencia, por ejemplo: entre la
Secretaría de Comercio y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sobre el
tratamiento que deba darse a la importación de ciertos artículos; el Presidente
tiene la facultad de decir a quién corresponde la competencia a través de la
Secretaría de Gobernación, de acuerdo con el artículo 27 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, de 29 de diciembre de 1976.
Puede ocurrir, también, que dentro de la Secretaría, dos oficinas planteen

conflictos de competencia. Entonces corresponde resolver la cuestión al
Secretario del ramo, mediante el acuerdo correspondiente.
A través de estos poderes, se logra la unidad de acción, de mando, la

coordinación de todos los órganos de la Administración Pública para la realización
de los fines del Estado.
ORGANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA O UNIDAD ADMINISTRATIVA.

CONCEPTO.
Es el conjunto de elementos personales y materiales con estructura jurídica que le
otorga competencia para realizar una actividad, relativa al Poder Ejecutivo y que
desde el punto de vista orgánico, depende de éste, por ejemplo: una Secretaría de
Estado, un Departamento de Estado, una Comisión Intersecretarial, etcétera. Es
de observar que en este concepto pudiera quedar englobado tanto el todo como
las partes del mismo, es decir, pude considerarse unidad administrativa a una
Secretaría, o a una sección de la misma.
EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

En Inglaterra, en el siglo XIX, en la era de su máxima expansión imperial y con
gran número de territorios coloniales, el número de ministros que integraron el
gabinete varió entre doce y quince, un siglo después, y ya casi sin colonias, en el
mes de julio de 1966, existían 23 ministros pertenecientes al gabinete y 27
97
ministros no pertenecientes al gabinete, además de un número variable de

ministros subalternos y a los que denominan en ocasiones secretarios.
En Francia, en mayo de 1967, había un Primer Ministro, cinco ministros de Estado,

un ministro delegado, quince ministros y trece secretarios de Estado.
La distinción ente el ministro y el secretario de Estado, en los regímenes francés e

inglés, es que el primero forma parte del gabinete y el segundo no.
En los Estados Unidos de América, el primer gabinete de George Washington

constaba de cuatro secretarios de Estado; el gabinete de la misma nación, a fines
de 1968, constaba de 12 miembros; el Procurador General y los Secretarios de
Comercio, Agricultura, Trabajo, Salud, Educación y Bienestar, Transporte,
Defensa, Tesoro, de Estado, del Interior, de la Vivienda y Desarrollo Urbano y el
Administrador General de Correos.
En México, esta tendencia se aprecia de la siguiente manera: en el siglo pasado y

recién lograda la Independencia, fueron cuatro secretarías, que aumentaron a 8 a
fines de siglo.
Después de la Revolución de 1917, el número de dependencias (Secretarías y

Departamentos de Estado), varió entre 12 y 16. Para 1981 (junio), existen 16
Secretarías y 2 Departamentos.
En donde el crecimiento ha sido desorbitado, es en el llamado, por los

economistas, sector paraestatal; en 1925, se crearon 3, el Banco de México, la
Comisión Nacional Bancaria y la Dirección General de Pensiones (hoy ISSSTE);
para 1930, existían 16; en 1940, su número se elevó a 71; en 1959, aumentaron a
151; para 1960, eran 262; en 1970, 600; y al terminar 1980 más de 1,000. Las
cifras, creo que hacen por sí solas el comentario.
Simplemente piénsese en que es imposible que el Jefe de Estado acuerde

personalmente con los directores de todos esos organismos. ¿Qué tiempo
necesitaría para ello?
Es difícil precisar teóricamente el número de secretarios o ministros que deban de

integrar la administración central, ya que ello depende de muy diversos factores,
como son: la magnitud del Estado en su territorio, población y desarrollo
económico, el contenido de la actividad de éste, y las metas que se proponga.
EVALUACIÓN PREVIA DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA FEDERAL.
La evolución legislativa en relación a las estructuras del Poder Ejecutivo Federal,
culminó en 1976 (D. O. De 29 de diciembre de 1976), con la promulgación de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
98
En primer lugar, cabe mencionar que comprende en su contexto a la

administración central, incorporando a la Procuraduría General de la República.
En segundo lugar, y haciendo un análisis y evaluación de la LOAPF, observamos

que reconoce la posibilidad de los acuerdos colectivos del Jefe de Estado, con los
titulares de la Administración, tanto Central, como Paraestatal.
En la LOAPF, por primera vez, se constituye la base legal para crear unidades
administrativas bajo la dependencia directa del Presidente de la República.
Precisa, tanto la existencia de los reglamentos interiores de cada dependencia, así

como su contenido.
Otra novedad, la constituye la obligación de publicar los manuales de

organización, de procedimientos y de servicios al público.
La posibilidad de celebrar convenios de coordinación con las entidades

federativas.
Se hace una reestructuración de áreas entre las Secretarías: hay quien afirma que
desaparecieron las anteriores, pero, en nuestra opinión, continúan las mismas
estructuras, con cambio de nombre y modificación de competencias.
Algunas conclusiones que podemos que podemos obtener respecto de la

regulación de la Administración Paraestatal, es el hecho de que los organismos de
ese sector, deben coordinarse en su actividad.
Creemos también que, de acuerdo con las coordinaciones por sectores que
establece la LOAPF, es muy discutible que se encuentre en vigor la Ley para el
Control por parte del Gobierno Federal de los Organismo Descentralizados y
Empresas de Participación Estatal. La actual ley establece con toda claridad, la
necesidad de que los organismos y empresas, actúen conforme a los lineamientos
que fije el Presidente de la República, con los programas políticos, prioridades y
restricciones que, para el logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno,
se coordinen las unidades respectivas, a través de la Secretaría de Estado, o
Departamento o autoridades competentes en el ramo.
Esta coordinación, y el hecho de que están sujetas a restricciones y obligadas a

seguir una política determinada conforme a prioridades, dentro de un plan de
gobierno, establece jerarquías respecto de la unidad, cabeza de sector, y los
organismo y sus directores, lo que confirma nuestra opinión de que se trata de
organismo ya no sólo estrictamente administrativos, o técnicos, sino también
políticos, dado que sus directores también son nombrados y removidos por el Jefe
de Estado y al determinar agrupamientos de las entidades de la Administración
Pública Paraestatal, por sectores definidos, en nuestro concepto implica una
dependencia jerárquica.
99
Una vez expresado el análisis de la LOAPF, por razones de método, estudiaremos

la estructura de la Administración Pública Federal, en el siguiente orden:
1. Presidencia de la República.
2. Secretarías de Estado.
3. Departamentos de Estado o Administrativos.
4. Procuraduría General de la República.
5. Gobierno o Administración Pública del Distrito Federal.
6. Desconcentración Administrativa.
7. Organismos Intermedios.
8. Descentralización Administrativa.
9. Empresas Públicas.
10. Sociedades Mercantiles de Estado.
11. Fideicomisos Públicos.
APRECIACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

La Administración Pública puede ser apreciada desde tres puntos de vista:
1. Federal.
1. Presidencia y Presidente de la República.
2. Secretarios de Estado y Secretarías de Estado.
3. Departamentos Administrativos y Jefes de Departamento
4. Gobierno del Distrito Federal.
5. Procuraduría General de la República y Procurador.
6. Organismos Desconcentrados.
7. Organismos Descentralizados.
8. Empresas Públicas y Sociedades Mercantiles de Estado.
2. Local.
1. Gobernador.
2. Secretario General de Gobierno.
3. Oficial Mayor.
4. Tesorero.
5. Procurador de Justicia y Ministerio Público Local.
6. Organismos Desconcentrados.
7. Organismo Descentralizados.
8. Empresas Públicas y Sociedades Mercantiles de Estado Locales.
3. Municipal.
1. Ayuntamiento
2. Presidente Municipal
3. Síndicos y Regidores por materia.
4. Tesorería Municipal.
5. Organismos Descentralizados.
6. Empresas Municipales.
7. Fideicomisos Públicos Municipales.
100
ORGANISMOS QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

En México los titulares de las unidades administrativas que componen la
organización administrativa centralizada federal, son: Presidente de la República;
los Secretarios de Estado; los Jefes de Departamentos de Estado; el Gobernador
del Distrito Federal; el Procurador General de la República.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA COMO FUNCIONARIO POLÍTICO Y

ADMINISTRATIVO.
Al frente del Poder Ejecutivo y como titular del mismo, esta un funcionario que
recibe el nombre de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Es electo en
forma directa por el pueblo y dura en su cargo seis años. No puede ser reelecto.
REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

Para ocupar el puesto de Presidente de la República, se requiere ser ciudadano
mexicano por nacimiento en pleno goce de sus derechos, e hijo de padres
mexicanos por nacimiento; tener 35 años cumplidos al tiempo de la elección;
haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección no
pertenecer al estado eclesiástico, ni ser ministro de algún culto: no estar en
servicio activo, en caso de pertenecer al ejército, seis meses antes al día de la
elección; no ser Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General
de Departamento Administrativo, Procurador General de la Republica, ni
Gobernador de algún Estado, a menos que se separe de su puesto seis meses
antes del día de la elección y no estar comprendido en alguna causa de
incapacidad.
El cargo de Presidente de la República, sólo es renunciable por causa grave

calificada por el Congreso de la Unión; sin permiso de este, no puede ausentarse
del territorio nacional.
ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, COMO JEFE DE

ESTADO Y JEFE DE GOBIERNO.
El Presidente de la República en los Estados Federales como régimen
Presidencial, tiene el doble carácter, de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, se
reúnen en una sola persona esas dos investiduras, que en los regímenes
parlamentarios, las desempeñan distintos funcionarios.
Como Jefe de Gobierno, encabeza la Administración Publica Federal, da

contenido político a su estructura, señala líneas fundamentales de actividad
política y administrativa del Estado. Nombra y remueve a los Secretarios de
Estado y Jefes de Departamento Administrativos, al Procurador General de la
República y demás funcionarios cuyo nombramiento no esté especificado en las
leyes, como Subsecretarios, Oficiales Mayores, Coordinadores, Presidentes de las
Comisiones Intersecretariales, Directores de Organismos Descentralizados,
Empresas Públicas, Organismos desconcentrados y Fideicomisos Públicos,
también designa, con la aprobación del Senado, a los Ministros de la Suprema
Cortes de Justicia de la Nación, a los miembros del Servicio Diplomático y
101
Consular, a los miembros de las fuerzas armadas y demás funcionarios previstos

en las fracciones II, III y IV del artículo 89 constitucional.
ACTOS QUE REALIZA: a) ADMINISTRATIVOS, y b) POLÍTICOS.

Aunque este poder recibe legalmente el nombre de Ejecutivo, no todos los actos
que realiza son de simple ejecución, puesto que actúa aún en casos e que no
existe ley por ejecutar.
Una de las actividades fundamentales de este poder, es la administración, la cual

en ocasiones se concreta a la simple ejecución de la ley y en otras desborda ésta,
adoptando medidas de conveniencia ocasional o de prudente gestión.
Actos políticos. No todo lo que hace el Poder Ejecutivo es tampoco administrar,

como cuando interviene en la convocatoria del Poder Legislativo a sesiones
extraordinarias, la firma de tratados internacionales, hace declaraciones políticas,
informa anualmente al Congreso; estos actos no son administrativos, son políticos,
en el más alto sentido de la palabra.
Constitucionalmente, en México, el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en el

Presidente de la República, y se discute si dicho Poder se reduce al Presidente de
la República, o si además, deben incluirse los órganos que lo auxilian en el
desarrollo de sus funciones.
La primera interpretación nos parece letrista y restringida y creemos que, si bien el

ejercicio del Poder ejecutivo corresponde al Presidente de la República, los otros
órganos forman parte del Poder Ejecutivo, aún desde el punto de vista de órganos
subordinados.
Se indica en la doctrina que el Presidente de la República es un órgano político-

administrativo.
Es político porque, además de integrar uno de los Poderes de la Federación, tiene

relaciones jurídico-políticas con los otros Poderes, con las Entidades Federativas,
con los Municipios y con otros Estados soberanos, gobierna el Distrito Federal y,
además, da contenido al programa de gobierno que pondrá en práctica durante su
ejercicio.
SU JERARQUÍA.
Desde el punto de vista administrativo, es el órgano jerárquicamente superior de la
administración Pública Federal, no sólo centralizada, sino en su totalidad
(paraestatal, desconcentrada, descentralizada, empresas de Estado, fideicomisos
públicos).
Hay autores que exclusivamente restringen su carácter administrativo a ejecutar

las leyes expedidas por el Congreso de la Unión. Nosotros estimamos que,
administrativamente, su función es mucho más amplia; las decisiones más
trascendentales en todos los ramos de la administración dependen de él, los
102
nombramientos de sus colaboradores más cercanos y aún de los miembros del

Poder Judicial (con aprobación del Senado), también dependen de él;
materialmente legisla en ejercicio de las facultades que le conceden los artículos
71, fracción I, 89, fracción I, y 131, párrafo segundo, de la Constitución: acuerda el
destino y la utilización de todo el conjunto de elementos que integran el patrimonio
del Estado para realizar las actividades de éste; en fin, su carácter administrativo
se aprecia en que verdaderamente administra en todos los ramos, y en todas las
materias en que interviene el Estado.
Es evidente que el titular del Poder Ejecutivo no puede desarrollar en forma

personal todas las actividades que corresponden a la Administración Pública, por
ello, en la práctica, se han establecido órganos que lo auxilian en la atención de
esas actividades y, como ya se dijo, su número y competencia variará en cada
Estado y a través de las diversas etapas históricas.
Facultades que implica la relación jerárquica. Los poderes o facultades que se

derivan de la relación jerárquica son estudiados con diversas variantes por los
especialistas de derecho administrativo, en nuestro caso veremos que esos
poderes son: de decisión, de nombramiento, de mando, de revisión, de vigilancia,
de disciplina y de resolución de conflictos de competencia.
Estos poderes son facultades que el superior posee frente al subordinado, a efecto
de permitir la unidad de la acción administrativa.
Observemos que, desde un punto de vista etimológico, jerarquía implica mando

(poder).
LA SECRETARÍA DE ESTADO. CONCEPTO.

Es un órgano superior administrativo, que auxilia al Presidente de la República en
el despacho de los asuntos de una rama de la actividad del Estado.
EL SECRETARIO DE ESTADO. CONCEPTO.

Es la persona física, titular de la Secretaría; es nombrado y removido libremente
por el Presidente de la República, en este orden de ideas la Secretaría viene a ser
la estructura y el Secretario, el funcionario que la encabeza.
DISTINCIÓN ENTRE SECRETARIO DE ESTADO Y MINISTRO

En la etapa medieval de la monarquía, los reyes tenían consejeros conocidos con
el nombre de cancilleres que desempeñaban labores muy diversas, que con el
tiempo fueron conocidas como Secretarías de Despacho y, posteriormente, como
Secretarías de Estado. Isabel I de Inglaterra quiso centralizar en una unidad
absoluta el despacho de los negocios y nombró Secretario Universal.
LAS SECRETARÍAS DE ESTADO EN MÉXICO:

a) ANTECEDENTES.- FEDERALISTAS Y CENTRALISTAS.
Constitucionalmente, las Secretarías aparecen en la Constitución de Apatzingán
de 22 de octubre de 1814, en cuyo artículo 134 se preveía la existencia de tres
103
Secretarios: uno de Guerra, otro de Hacienda y, el tercero, de Gobierno. A partir

de esta Constitución podemos dividir los sistemas constitucionales en:
Constituciones Centralistas y Federalistas.
En las primeras, así como en el Imperio de Maximiliano, se señalaban en la propia

Constitución, el número de secretarios en su ramo.
Las Constituciones Centralistas, de 29 de diciembre de 1836 y 12 de junio de

1843, establecieron: la primera, cuatro ministros –Interior, Relaciones Exteriores,
Guerra y Marina -; y la segunda, en su artículo 93, también estableció el mismo
número. El Imperio de 1865, estableció nueve Ministros (art. 5).
En las Constituciones Federalistas de 1824, 1857 y 1917, se deja a una ley

posterior, del Congreso de la Unión, el establecer el número de Secretarías y su
competencia.
Las Constituciones de 1824, 1857 y 1917, en sus artículo 117, 86 y 90

respectivamente, dejan a la ley secundaria señalar el número de Secretarías y el
ramo a que se dedicarán.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS SECRETARÍAS DE ESTADO.
La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, que fue promulgada el 23 y

publicada en el D. O. De 24 de diciembre de 1958, estableció 15 Secretarías que,
por orden alfabético, eran las siguientes:
Secretaría de Agricultura y Ganadería.
Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
Secretaría de la Defensa Nacional.
Secretaría de Educación Pública.
Secretaría de Gobernación.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Secretaría de Industria y Comercio.
Secretaría de Marina.
Secretaría de Obras Públicas.
Secretaría de Patrimonio Nacional.
Secretaria de la Presidencia.
Secretaría de Recursos Hidráulicos.
Secretaría de Relaciones Exteriores.
Secretaría de Salubridad y Asistencia.
Secretaría de Trabajo y Previsión Social.
UNIDAD IV
LOS ORGANISMOS CENTRALIZADOS Y LAS
INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS
104

1. Distinguirá entre un organismo centralizado y una institución
descentralizada.
2. Conocerá los requisitos para crear los organismos centralizados y las
instituciones descentralizadas.
3. Conocerá como están integrados los organismos centralizados y las
instituciones descentralizadas.
4. Distinguirá la clasificación de los organismos descentralizados.
Contenidos:
1. Diferencia entre los organismos centralizados y las instituciones
descentralizadas.
2. Clasificación de las instituciones descentralizadas, a)
Descentralizaciones por región, b) Descentralizaciones por servicio, c)
Descentralización por colaboración.
IV. 1. A Serra Rojas Andrés, “Derecho Administrativo” T.I y II Ed. Porrua, México,
1986, P.p. 609-633
IV. 1. B www.presidencia.gob.mx
IV. 1. C Martínez Morales Rafael “Derecho Administrativo” Ed. Harla. México,
1999, P.p. 21,22.
IV. 1. D Acosta Romero Miguel, “Teoría General del Derecho Administrativo” Ed.
Porrua, México, 1978, P.p. 165-175
LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA FEDERAL

CONCEPTO DE ESTA TÉCNICA DE ORGANIZACIÓN
La centralización como la descentralización no se configuran legalmente en la
puridad ya que existe formas administrativas que se acercan o se confunden a una
y a otra por ser indefinidas, mal configuradas o incomprendidas, “o la práctica
obliga con frecuencia a aportar algunas atenuaciones a la centralización, dando a
ciertos agentes administrativos el poder de resolver ellos mismos, en su mismo
sitio, cuestiones que no es necesario hacer remontar hasta el ministro”.
Se llama desconcentración administrativa a la transferencia a un órgano inferior o

agente de la administración central, de una competencia exclusiva, o un poder de
trámite, de decisión, ejercicio por los órganos superiores, disminuyendo,
relativamente, la relación de jerarquía y subordinación.
En los regímenes intensamente centralizados se han suscitado numerosos

problemas con la actuación de ciertos organismos administrativos a los cuales es
necesario dotar de una útil libertad de movimiento y responsabilidad. La
complejidad creciente de los problemas económicos, el aumento de la burocracia
y de la población las exigencias desorbitadas de las leyes administrativas y el
creciente intervensionismo de Estado, obligan al poder público a un
desplazamiento o desprendimiento de facultades o poderes de los propios
105
órganos centralizados. “La desconcentración es una técnica de organización que

consiste en reconocer importante poder de decisión a los agentes del poder
central.
CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La centralización es una forma de la organización administrativa en la cual los
entes del poder ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del
titular de la administración pública.
El tratadista uruguayo, Enrique Sayagués, dice que la centralización existe cuando

el conjunto de órganos administrativos está enlazado bajo la dirección de un
órgano central único.
La relación jerárquica. La centralización implica concentrar el poder y ejercerlo por

medio de la llamada relación jerárquica.
Ese enlace de órganos y sus titulares con el jefe de gobierno sigue una escala
piramidal, casi de tipo militar, ello permite una línea decisoria unificada, y en eso
radica la primordial ventaja de esta forma de organización administrativa; además,
es por esa vía como la voluntad del órgano superior se impulsa hasta llegar al que
la ha de externar o ejecutar.
Se ha analizado (José Torné), cómo esta rigidez jerárquica tiende a atenuarse con
la proliferación de ciertos organismos colegiados (comités, comisiones
intersecretariales, gabinete, etcétera).
Órganos que integran la administración centralizada. Como hemos dicho cuando

nos referimos al concepto de centralización, ésta se integra por los entes del poder
ejecutivo que dependen directamente del jefe del gobierno. Pueden denominarse
secretarías, ministerios, procuradurías, etcétera.
El derecho mexicano, actualmente usa las denominaciones secretaría,

departamento y procuraduría, figuras que serán tratadas en las voces
correspondientes.
El número de órganos centralizados es muy variable, y depende del país, la

época, las posibilidades presupuestarias y la conveniencia política de contar con
un aparato administrativo grande o reducido.
En cuanto a su composición: cuentan con un titular (secretario, jefe de

departamento o procurador) y, con personal de muy distintos niveles, el cual está
a cargo de las oficinas en que jerárquicamente se estructura el órgano
centralizado.
El caso mexicano, en cuanto a centralización administrativa, será estudiado en la

voz administración central federal.
106
LA DESCENTRALIZACIÓN POR COLABORACIÓN

La descentralización por colaboración constituye una modalidad particular del
ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la separan
notablemente de los otros dos tipos de descentralización que hasta aquí hemos
estudiado.
La descentralización por colaboración se origina cuando el Estado va adquiriendo

mayor injerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le van
presentando problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica
de que carecen los funcionarios políticos y los empleados administrativos de
carrera. Par tal evento, y ante la imposibilidad de crear en todos los casos
necesarios organismos especializados que recargarían considerablemente la tarea
y los presupuestos de la Administración, se impone o autoriza a organizaciones
privadas su colaboración, haciéndolas participar en el ejercicio de la función
administrativa.
De esta manera, la descentralización por la colaboración viene a ser una de las

formas del ejercicio privado de las funciones públicas.
Ahora bien, la teoría sobre el particular se ha formado (Donati. Dir. am., pág 57),
establece que dos son los elementos que caracterizan esta institución: 1º el
ejercicio de una función pública, es decir, de una actividad desarrollada en interés
del Estado; 2º el ejercicio de dicha actividad en nombre propio de la organización
privada.
De estos caracteres se desprende la diferencia que separa la descentralización

por colaboración de la descentralización por región y de la descentralización por
servicio.
En estas dos últimas la actividad pública que tiene encargada la realizan en

nombre y en interés del Estado, porque como hemos explicado anteriormente,
siendo el Estado una persona moral, requiere personas físicas que expresen su
voluntad y, al expresarla, lo hacen como órganos del propio Estado, es decir, a
nombre y en interés de éste.
Pudiera decirse que, en la descentralización por región, más concretamente, en el

municipio, las funciones públicas que a éste se encomiendan, se ejercitan
principalmente en interés del mismo municipio, tal como lo expusimos en su lugar
oportuno. Sin negar que tal cosa ocurre, debe sin embargo recordarse que en el
propio lugar indicamos que el interés del municipio era al mismo tiempo interés del
Estado, coincidía con éste, con la única circunstancia de que se trata de un interés
del Estado localizado territorialmente.
De muy variada índole son las instituciones que colaboran con la Administración,
pero pueden ser clasificadas en tres grupos principales tomando como punto de
partida el elemento de la función administrativa cuyo ejercicio les está
encomendado.
107
Si en dicha función pueden reconocerse tres etapas sucesivas como en otros

lugares lo hemos hecho notar, separando la preparación, la decisión y la
ejecución, la legislación positiva al hacer participar a las organizaciones privadas
en alguna o algunas de esas operaciones mediante la descentralización que nos
ocupa, hace posible la división entre organizaciones que colaboran en la función
consultiva (de preparación), en la función de ejecución y en la función de decisión.
El acto por virtud del cual se otorga la autorización a instituciones particulares para
colaborar con el servicio de enseñanza primaria, secundaria y normal, y por
consecuencia, para conceder a los diplomas, títulos y certificados que extiendan
dichas instituciones la misma validez que a los expedidos por las escuelas
oficiales, es el que, en las disposiciones legales relativas recibe la denominación
de acto de incorporación.
Los requisitos fundamentales de incorporación pueden reducirse a los siguientes:
a) Apego estricto de la enseñanza a las disposiciones del artículo 3º

constitucional y leyes relativas y consecuentemente excusión de todo
establecimiento y origen de los fondos con que se sostiene el mismo.
b) Sumisión de los métodos de enseñanza, planes de estudios y programas
de desarrollo de labores, a la aprobación del Estado.
c) Cumplimiento de determinadas condiciones para seleccionar el personal de
dirección y el docente del establecimiento.
La incorporación determina la facultad de parte de la Administración central de

ejercer sobre el establecimiento incorporado la vigilancia necesaria para lograr el
cumplimiento de los requisitos y condiciones que establecen las normas legales
respectivas. El Estado se reserva la faculta de revocar la incorporación y la de
retirar el reconocimiento de validez oficial de lo estudios hechos en planteles
particulares. (Ley Federal de Educación de 27 de noviembre de 1973. D. O. De 29
del mismo).
Forma semejante a la que acaba de expresarse se consigna en nuestro sistema

legal para la determinación de validez de estudios y títulos expedidos en las
Escuelas Libres Universitarias.
El examen precedente, que se refiere a algunos de los principales casos, en que,

de acuerdo con nuestras leyes, existe colaboración por descentralización, nos
pone en aptitud de desprender los caracteres generales de esa forma de ejercicio
de la función administrativa.
Como se ha visto, no se trata de organizaciones privadas que por iniciativa propia

ejerzan funciones públicas, ni tampoco de que ese ejercicio lo lleven a cabo
libremente sin ninguna intervención del Poder Público.
Si así fuera, propiamente se produciría, no una simple descentralización sino una

organización especial del Estado en la que el Gobierno no sería el único
108
encargado de realizar las atribuciones del Estado, sino que frente a él, y sin
ninguna conexión, existirían otros elementos a quienes estaría encomendada una
parte de dichas atribuciones, lo cual contraría fundamentalmente la concepción de
la unidad esencial del Estado moderno.
Así es que, para conservar dicha unidad, el Estado se reserva las facultades
necesarias para garantizarla, a saber: la autorización de las instituciones admitidas
a colaborar y el ejercicio del control y vigilancia necesarios para mantener la
colaboración dentro de los límites legales.
La autorización del Poder Público constituye un elemento fundamental de la

descentralización por colaboración.
El ejercicio de la función pública no puede originarse en las normas de derecho

privado; constituye una facultad exorbitante de esa rama del Derecho, y si el
particular, sin autorización otorgada de acuerdo con las normas del derecho
público, se atribuye facultades que corresponden al Poder, llega hasta a cometer
delito, sujeto a las sanciones que establece la ley.
Al hacer el estudio de la legislación sobre las instituciones que colaboran por

descentralización, tuvimos oportunidad de señalar para todas ellas el requisito de
aprobación, autorización, incorporación o reconocimiento que significa la condición
necesaria para que se les considere investidas de las facultades excepcionales
que implica su colaboración a la función administrativa. Vemos que no basta que
la ley determine cuáles instituciones pueden colaborar, sino que, además, es
necesario que en cada caso concreto se autorice la colaboración.
Importa precisar la naturaleza del acto de autorización, término en que para

abreviar englobamos todos los que usan las leyes, examinando principalmente si
es un acto unilateral o un acto bilateral; cuáles son los efectos e derecho que
engendra y con qué requisitos puede ser modificado o revocado.
Así es que podemos afirmar que el acto de autorización constituye un acto

administrativo, puesto que es un acto condición que determina la aplicación de
una situación jurídica general creada de antemano, a un caso particular.
El acto de autorización determina, volvemos a repetirlo, una situación jurídica

general que sólo puede ser modificada o revocada por otro acto administrativo,
cuando la ley así lo prevenga y precisamente en los términos en que ella lo
establezca. De manera que una modificación o revocación fuera de esos términos
constituye una violación a la ley, objetable en la vía y forma establecidas en la
legislación para tal clase de violaciones. Pero si esto es indudable, también lo es
que el Poder público puede en cualquier momento modificar la situación jurídica
general creada por la ley anterior, suprimiéndola por completo o sujetándola a
diversa regulación.
LA DESCENTRALIZACIÓN POR REGIÓN

109
La descentralización por región consiste en el establecimiento de una organización

administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que corresponden a la
población radicada en una determinada circunscripción territorial.
Las razones que han conducido a este régimen de descentralización por región
consisten fundamentalmente en que él se adapta de una manera más efectiva a
las aspiraciones democráticas, ya que da oportunidad a los interesados de hacer
la designación de las autoridades que han de manejar los negocios que les son
comunes y, por lo mismo, de ejercer sobre dichas autoridades un control por la vía
de la opinión pública, que unida a la posibilidad que tiene todos los vecinos de la
circunscripción territorial de llegar a ser electos, constituye una participación del
pueblo en los negocios públicos que le afectan.
Además, desde el punto de vista de la Administración, la descentralización por

región significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servicios públicos y,
por lo mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado
corresponde. La organización centralizada implica una organización en la cual el
despacho de los asuntos es forzosamente lento y complicado, y que no tiene los
elementos suficientes para conocer con detalle las necesidades de cada localidad,
inconveniente que no presentan las autoridades constituidas por vecinos de dicho
lugar.
Se ha señalado algunos inconvenientes al régimen de descentralización que

fundamentalmente consisten en que dicho régimen debilita al Poder central,
disminuye su fuerza y le impide, en un momento dado, atender eficazmente a la
satisfacción de las necesidades colectivas, porque no tiene facultad dicho Poder
central respecto de las autoridades descentralizadas para irlas adaptando a las
necesidades de orden práctico con la misma facilidad que adapta la organización
centralizada.
También se señala como uno de los inconvenientes el de que la descentralización

administrativa por región coincide con una descentralización política, siendo los
mismos los órganos administrativos y los órganos políticos, lo que trae como
consecuencia la intervención de factores de esa índole en la Administración, con
perjuicio de ésta.
Por último, dándose cabida a factores políticos se ha demostrado en la práctica

que en las organizaciones descentralizadas por región, el personal se nombra
dentro de los elementos políticos o que tienen relaciones con ellos, sin
preocuparse por la competencia para los cargos, lo cual, naturalmente, trae como
resultado un deficiente funcionamiento de los servicios.
También se ha pensado que el Estado, para obtener la colaboración de los

particulares en servicios públicos, puede establecer, o bien la obligación de prestar
esos servicios o bien el derecho de intervenir en las funciones estatales; que esos
derechos y obligaciones pueden atribuirse a individuos o a grupos, y que entre
110
esos grupos existe uno de orden social y con organización semejante a la de una
asociación de derecho civil.
Esta concepción del municipio ha llevado a la teoría clásica a señalar como

caracteres de la descentralización por región, cuyo tipo más importante lo
constituye, según dijimos, la organización municipal, los cuatro siguientes:
1º En primer lugar, la existencia de una personalidad jurídica;

2º La concesión por el Estado de derechos públicos a favor de esa personalidad.
3º La creación de un patrimonio cuyo titular es la propia personalidad y, por último
4º La existencia de uno o varios órganos de representación de la persona moral.
Para la escuela realista que no admite ni el concepto de personalidad ni la

existencia de la soberanía como un derecho subjetivo que pueda transmitirse, los
caracteres que distinguen a la descentralización por región son los siguientes:
1º La existencia de un vínculo de los funcionarios de la organización

descentralizada con la región;
2º El nombramiento de los propios funcionarios mediante elecciones, y
3º La existencia de un patrimonio autónomo que garantice la libertad de acción
del organismo descentralizado frente a la Administración central.
De tal manera que, mientras que en la organización centralizada de los

funcionarios o empleados en el ejercicio del poder discrecional que la ley puede
otorgar, están sujetos a la acción de la autoridad superior, los funcionarios
descentralizados se encuentran en el ejercicio de sus poderes discrecionales
sometidos a la opinión pública de la colectividad que los ha elegido.
Bonnard, que sostiene estas ideas en su tratado de Derecho Administrativo,

caracteriza en la forma siguiente el ejercicio de los poderes de las autoridades
descentralizados: “1º por una acción de la opinión pública de la colectividad local;
2º por una cierta autonomía del poder local; 3º por una limitación de esta
autonomía a causa de la acción que el poder central puede ejercer sobre las
autoridades locales”.
Creemos que nuestra legislación se ha inspirado en las ideas de la doctrina

clásica, pues el sistema constitucional establece como bases de la organización
municipal las siguientes:
1º Los municipios será investidos de personalidad jurídica para todos los efectos
legales (Const. Fed., art. 115, fracc. III).
2º El municipio libre constituye la base, de la división territorial de los Estados de

la Federación y de su organización política y administrativa (art. 115)
111
3º Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las

contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que en todo caso
serán las suficientes para atender a las necesidades municipales (art. 115, frac. I).
Como se ve, las base enumeradas coinciden sensiblemente con los caracteres
que la escuela clásica ha señalado como esenciales del régimen de
descentralización: pero no obsta para que podamos utilizar el punto de vista
realista que examinamos anteriormente para caracterizar nuestro régimen
municipal, ya que en último extremo ese punto de vista no constituye otra cosa
sino una apreciación especial sobre los mismos hechos que sirven de base para la
construcción que ha realizado la escuela clásica.
Las bases constitucionales sobre el municipio autorizan a concluir que éste debe
sus existencia a la ley, dejando a salvo la cuestión de si es o no anterior al Estado
y si al establecerlo se limita a reconocer los derechos de los municipios o es el
propio Estado el que crea tales derechos. La circunstancia de que el municipio
constituye una unidad incorporada a la estructura del Estado impone la necesidad
de que dentro de la organización legal de éste quede incluida esa institución
básica con definidos caracteres que sólo la ley puede precisar.
En consecuencia, el municipio así considerado tiene en la ley que lo crea o lo

reconoce su Carta Constitutiva. De ella deriva su situación dentro del Estado, su
organización interna, sus atribuciones y los medios de que dispone para actuar.
Procurando resumir los rasgos generales de la legislación mexicana en materia

municipal, podemos decir que el municipio tiene facultades que se pueden agrupar
en tres categorías:
1ª Facultades para la administración de los intereses locales del municipio;

2ª Facultades para el manejo de la hacienda municipal;
3ª Facultades que tiene el Ayuntamiento como primera autoridad política del lugar.
De dicha legislación es difícil desprender un criterio para distinguir cuáles sean los
intereses locales cuya atención está encomendada al municipio y en qué casos
debe proceder a hacerse cargo directo de la atención de las necesidades locales.
Propiamente, respecto de la primera cuestión, las leyes arbitrariamente hacen la

separación de los intereses que reputan locales para encargarlos al municipio. De
tal manera que en la duda sobre si un interés determinado debe estar a cargo del
municipio, habrá que considerar que, como el régimen de éste es de carácter
excepcional, debe existir disposición expresa que consiguen la facultad para
poderla incluir dentro de las atribuciones municipales.
La municipalización de los servicios públicos realizada en la práctica respecto de

algunos de ellos como son los de provisión de aguas, alumbrado público, etc.,
presenta ventajas desde el punto de vista económico para los municipios, pu4sto
que tales servicios constituyen fuentes de ingresos. Esa municipalización
112
constituye, además, una de las pretensiones de los regímenes socialistas, porque

por medio de ella la comunidad recibe directamente la utilidad para la explotación
de los servicios que, en otra forma, iría a parar a manos de contratistas o
concesionarios que sólo intervienen por motivos de lucro. Sin embargo, en contra
de tales razones se ha objetado que la intromisión política en el manejo de
empresas que pueden organizarse comercialmente ha sido experimentado en la
práctica con funestos resultados para los servicios que, en la mayoría de los casos
lejos de obtener utilidades arrojan déficits de consideración que tiene que soportar
los contribuyentes, y sin que sea tampoco una razón de menor importancia la de
que esos mismos intereses políticos no son suficiente garantía para la continuidad
y la regularidad de los servicios, ni constituyen motivo de impulsión para el
mejoramiento de los propios servicios.
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA.
En la doctrina política y administrativa se utilizan mucho las expresiones
desconcentración y desconcentración para hacer referencia a la distribución
teórica, legal y práctica de potestades y funciones políticas y administrativas entre
el Estado soberano y esas comunidades o entidades locales y territoriales.
Bajo este aspecto, la desconcentración, tiene un marcado matiz político, a la vez

que administrativo.
Algún autor afirma que no se puede hablar de democracia sin descentralización

efectiva, tanto en el ámbito político como en el administrativo y el económico.
Cualesquiera que sean los sistemas y los hombres, no puede haber libertad,
igualdad, ni tampoco progreso real, si el poder se concentra.
La participación en la toma de decisiones y responsabilidades tiene que ser

compartida por los grupos sociales afectados . Los peligros de la actual situación
económica reclaman buscar apoyo en una descentralización real de los
organismos o empresas del Estado. La autogestión, o modelos similares, deben
someterse a experimentación práctica, con agilidad y cuidado, pero sin perdida de
tiempo. La descentralización no significa, sin embargo, el descuido del control
financiero central, ya que los dineros públicos se gastan y malgastan con gran
facilidad.
En nuestra opinión, cabe hacer una separación entre a) la descentralización y la

desconcentración aplicada a la estructura política y territorial del Estado, y b) la
descentralización y desconcentración estrictamente administrativas, que son
variantes de la forma de organización de los elementos que son parte de la
estructura administrativa del Poder Ejecutivo.
Para ejemplificar, la descentralización y desconcentración política territorial se

identifica en México, con las entidades federativas y los municipios y, en Francia,
con las regiones, departamentos, distritos y comunes, y los cometidos que esas
entidades tiene conforme al orden jurídico.
113
La descentralización administrativa, tal y como se concibe en Francia, implica

regionalismo político, comparable con las entidades federativas y municipios, en
México.
Dentro del contexto expuesto debemos expresar que puede hablarse de

desconcentración y descentralización políticas y administrativas y a la inversa.
LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
La desconcentración estrictamente administrativa se identifica en México, con
unidades administrativas que forman parte de la Administración Pública Federal,
Estatal o Municipal. Por ejemplo, unidades desconcentradas de la Administración
Pública Federal son : a) Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo,
dependiente de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social; b) la Comisión
Nacional Bancaria y de Seguros, dependiente de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público; c) el Instituto Politécnico Nacional, dependiente de la Secretaría
de Educación Pública; d) la Lotería Nacional, dependiente de la Secretaría de
Salubridad y Asistencia.
Es más como ya se señaló con anterioridad, no existe una precisión estricta de

esos conceptos, ni teórica, ni legislativa, pues se habla inclusive de variantes de
centralización desconcentrada y descentralización centralizada, desconcentración
central, periférica, unitaria, lineal, horizontal, etc., asimismo, se habla de
delegación de facultades, etc.
También puede llegar el caso de que, un organismo descentralizado desconcentre

territorial o periféricamente sus servicios, por ejemplo, la UNAM es un organismo
público descentralizado y desconcentra su servicios en varias unidades, como son
las Escuelas Nacionales de Estudio Profesionales (ENEP), de la que existen las
unidades de Acatlán y Cuautitlán, Estado de México; Aragón, D.F.; Petróleos
Mexicanos, que también es organismo público descentralizado y divide sus
dependencias en las zonas sur, centro y norte.
Hay quien habla, como el profesor Charles Debbasch de que no se puede decir
que un sistema sea totalmente descentralizado, o que un sistema sea totalmente
desconcentrado; afirmando que existen supuestos en que hay 20% de
desconcentración y un 80% de descentralización y, en otros casos, hay un 40% de
desconcentración y 60% de descentralización.
Para los especialistas del Management (Teoría de la Gerencia y Dirección), uno

de los principios modernos fundamentales es el de delegar el poder y la
responsabilidad en las escalas desconcentradas, pero, a la vez que el nivel
superior delega poderes y responsabilidades, se asegura de conservar de hecho
el control de los mismos, y que los escalones o niveles inferiores tomarán
decisiones y actuarán de acuerdo con las improntas que le señale la dirección.
114
Para el punto de vista gerencial, la descentralización de la administración consiste

en hacer descender la facultad de decisión al nivel más bajo posible y la
desconcentración consiste n desintegrar a la unidad de administración y separarla
del centro.
Para esta teoría, la terminología no corresponde con exactitud a la que se

entiende por desconcentración y descentralización de la Teoría Jurídica y Política.
La desconcentración, que podríamos calificar de fundamentalmente administrativa,

en México, también tiene ciertos matices políticos, pero más bien hace referencia
a estructuras administrativas de rango intermedio dependientes, jerárquicamente ,
de otros órganos.
VENTAJAS DE LA DESCONCENTRACIÓN.
Según Elba Barreiros Mansilla, las ventajas de la desconcentración son los
siguientes:
a) La acción administrativa es más rápida y flexible, ahorra tiempo a los

órganos superiores y descongestiona su actividad, ya que no resuelven
todos los asuntos.
b) La acción administrativa se acerca a los particulares, ya que el organismo
desconcentrado puede estudiar y resolver, hasta cierto grado, sus asuntos.
c) Aumenta el espíritu de responsabilidad de los órganos inferiores al
conferirles la dirección de determinados asuntos.
En los órganos centralizados vemos que hay una jerarquía definida, un manejo
centralizado de los ingresos y egresos del Estado, esa jerarquía impone a veces
retardos en la Administración Pública y en la prestación de los servicios, etc.;
entonces, se ha pensado en la convivencia de dar a ciertos órganos facultades de
decisión, sin necesidad de acudir al órgano superior más que en ciertos casos
trascendentes o importantes; y mediante esa facultad de decisión, el órgano
inferior, desconcentrado, puede manejarse más ágilmente; no tendrán que acordar
semanalmente, pedir una serie de documentos, de acuerdos, de relaciones, etc.
por Ello, los Estados hay creado estos organismos para obtener una mayor
eficacia administrativa.
LA DESCONCENTRACIÓN Y SUS VARIANTES.

Desde un punto de vista muy general, la desconcentración implica siempre una
distribución de facultades entre los órganos superiores y los órganos inferiores; de
donde en la realidad existe lo que pudiéramos llamar una variedad de estructuras
desconcentradas, o bien, modalidades de la desconcentración, así podríamos
hablar de lo siguiente:
1. Desconcentración en estricto sentido o funcional
2. Desconcentración vertical.
3. Desconcentración horizontal.
4. Desconcentración regional.
115
Desarrollaremos a continuación cada uno de estos conceptos.
DESCONCENTRACIÓN EN ESTRICTO SENTIDO, O FUNCIONAL.

Consiste en una forma de organización administrativa en la cual se otorgan al
órgano desconcentrado, por medio de un acto materialmente legislativo (ley o
reglamento), determinadas facultades de decisión y ejecución limitadas, que le
permite actuar con mayor rapidez, eficacia y flexibilidad, así como el tener un
manejo autónomo de su presupuesto, sin dejar de existir el nexo de jerarquía, con
el órgano superior.
CARACTERÍSTICAS DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS.

Entre las principales características de los órganos desconcentrados, se
encuentran las siguientes:
a) Son creados por una ley, o reglamento

b) Dependen siempre de la Presidencia, de una Secretaría o de un
Departamento de Estado.
c) Su competencia deriva de las facultades de la Administración Central.
d) Su patrimonio es el mismo que el de la Federación, aunque también puede
tener presupuesto propio.
e) Las decisiones más importantes, requieren de la aprobación del órgano del
cual dependen.
f) Tiene autonomía técnica.
g) NO puede tratarse de un órgano superior (siempre dependen de otro).
h) Su nomenclatura puede ser muy variada.
i) Su naturaleza jurídica hay que determinarla teóricamente en cada caso,
estudiando en particular al órgano de que se trate.
j) En ocasiones tiene personalidad propia.
Este tipo de desconcentración, que podríamos llamar ortodoxa, implica siempre la

existencia de un órgano creado por un acto materialmente legislativo en el que se
otorgan facultades propias aunque en el fondo esas facultades formen parte de
una competencia más amplia del órgano superior.
AUTONOMÍA TÉCNICA Y FINANCIERA.

El organismo desconcentrado tiene cierta autonomía, a la que se le llama técnica,
que significa el otorgarles facultades de decisión (limitadas) y cierta autonomía
financiera presupuestaria.
Invariablemente el organismo desconcentrado depende de un órgano central, de

la Presidencia, de una Secretaría o Departamento de Estado, tiene cierta
autonomía; pero si no es el acuerdo del órgano del que depende, no podrá llevar a
cabo decisiones trascendentales.
La desconcentración hasta hace poco era concebida desde un punto de vista

teórico que había tratado de buscar elementos propios de esta clase de
organismos (hasta 1970, en las leyes administrativas de nuestra patria no se había
116
reconocido el término desconcentrado, no había ninguna ley, ni reglamento, ni

acuerdo, que hablara de organismos desconcentrados que tiene estas
características de los verdaderamente descentralizados).
BASE CONSTITUCIONAL
La base constitucional APRA la creación de organismos desconcentrados la
estudiaremos al analizar la descentralización, aún cuando desde ahora dudamos
mucho de que la base pueda estar en las llamadas facultades implícitas
consignadas en los artículos 73, fracción XXXI, y 89, fracción I, de la Constitución.
BASE LEGAL
La desconcentración, como concepción, jurídico-práctica, tuvo su primera
manifestación legal expresa en el reglamento de 2 de junio de 1972, que creó la
Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo, primero organismo
desconcentrado reconocido legalmente como tal. Posteriormente al reglamento
antes comentado, se han creado numerosos organismos desconcentrados, tanto
en el aspecto que la doctrina lama funcional, como regional, y también horizontal;
más adelante daremos ejemplos de ellos.
En México, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece en su

artículo 17, que las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos
para la mayor atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia,
podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán
jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver
sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables.
No es típico de los organismos desconcentrados el que tengan personalidad

jurídica, inclusive pueden tenerla y pueden no tenerla; por ejemplo, las Comisiones
Nacional Bancaria y de Seguros y Nacional de Valores, de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (la Comisión Nacional Bancaria se creó por decreto
presidencial publicado en el D. O. de 24 de diciembre de 1924 y se fusionó, en
1970, con la Comisión Nacional de Seguros), no tiene personalidad jurídica; su
actividad es la de una autoridad federal, dependiente de la Secretaría de
Hacienda. Hay casos, por ejemplo el del Instituto Nacional de Bellas Artes, en que
sí tiene personalidad jurídica propia, pero eso no lo configura como un organismo
diverso, toda vez que depende, teniendo un nexo jerárquico con el órgano central,
de la Secretaría de Educación Pública, entonces no podemos determinar con
precisión que el organismo desconcentrado tengo o no tenga siempre
personalidad jurídica.
La organización desconcentrada se tipifica más bien porque tiene autonomía

técnica, pero supervisada por el órgano del que depende; hay, por lo tanto,
dependencia y nexo de jerarquía, hay poder de nombramiento, de mando
disciplinario, etc., y tiene autonomía financiera.
DESCONCENTRACIÓN VERTICAL.
117
Este tipo de desconcentración consiste en delegar a órganos directamente

dependientes y subordinados, determinadas facultades del órgano superior; en
este caso, el superior delega las facultades que considera necesarias al inferior
para que éste actúa con mayor eficacia y flexibilidad.
Existe una figura del Derecho Mercantil que es muy semejante a este tipo de
desconcentración y que es la de la Sucursal, o sea, una oficina que depende de la
casa matriz y que en la teoría puede realizar todos los actos relativos al objeto de
la sociedad, pero con facultades y poderes expresamente limitados y
subordinados a la casa matriz.
En esas condiciones la desconcentración vertical es la delegación de facultades a

órganos inferiores de la misma dependencia de la misma dependencia, pero con
limitaciones.
DESCONCENTRACIÓN REGIONAL
En cierto sentido es una variante de la anterior, pero, además de existir la
delegación de facultades a los órganos inferiores, éstos se distribuyen
geográficamente dentro del territorio, abarcando cada oficina un área superficial
de éste, que demande la acción regional.
Confirma este criterio, el segundo párrafo del artículo octavo del Decreto del
Ejecutivo, D. O. de 24 de abril de 1979, que textualmente dice: “Cuando sea el
caso, y de acuerdo a los lineamientos que establezca el Ejecutivo Federal,
promoverán la creación o modificación de delegaciones en las distintas regiones o
zonas del país, para agilizar los trámites que en ella deba realizar la población, de
acuerdo al Plan Nacional de Desconcentración Territorial de la Administración
Pública Federal y tomando en cuenta la opinión de la Coordinación General y de la
Secretaría”.
Para que quede más claro, señalaremos un ejemplo: la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, Secretaría de Estado, delega, para la pronta eficacia de los
negocios, en un órgano inferior, la administración fiscal, ciertas atribuciones, ésta
a su vez requiere de once sucursales regionales (categoría vertical y regional),
que cubren la totalidad del territorio nacional y han acercado los centros de
decisión a los lugares en que surgen los problemas de la masa contribuyente, que
cuentan con las mismas facultades que el órgano desconcentrado; pero ésta es
una pequeña parte de los negocios que atiende.
DESCONCENTRACIÓN HORIZONTAL
Consiste en crear oficinas de igual rango entre sí, que puede tener facultades en
una misma ciudad o en otras áreas geográficas.
Por ejemplo, dentro de sus facultades de vigilar las instituciones de crédito y

organizaciones auxiliares de crédito, se forman un organismo desconcentrado: la
Comisión Nacional Bancaria y de Seguros; este organismo cuenta a su vez con
oficinas que denomina Delegaciones Regionales (categoría horizontal), que tiene
118
las mismas facultades teóricas, aunque no la misma competencia que el órgano

superior, la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros.
LAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA FEDERAL.

Las formas de organización administrativa se consideran en dos grandes ramas: la
centralización y la paraestatal, referidas ambas a la materia federal.
I. EL régimen de la centralización administrativa, o formas administrativas

centralizadas, se puede reducir a las dos formas siguientes:
a) El régimen de centralización administrativa, propiamente dicha.

Habrá centralización administrativa cuando los órganos se
encuentran en un orden jerárquico dependiente directamente de la
Administración pública que mantiene la unidad de acción
indispensable para realizar sus fines. En su organización se crea un
poder unitario o central que irradia sobre toda la administración
pública federal.
b) El régimen de centralización administrativa con desconcentración o
simplemente, la desconcentración administrativa, se caracteriza por
la existencia de órganos administrativos, que no se desligan del
poder central y a quienes se les otorgan ciertas facultades
exclusivas para actuar y decidir, pero dentro de límites y
responsabilidades precisar, que no los alejan de la propia
administración. La competencia que se les confiere no llega a su
autonomía.
En la desconcentración se confieren competencia a un órgano administrativo

determinado o se relajan moderadamente los vínculos jerárquicos y de
subordinación que lo unen al poder central.
La desconcentración administrativa – sin salir del marco de la relación jerárquica

centralizada – conserva ciertas facultades exclusivas con una mayor libertad, paro
sin desvincularse del poder central. Su posición de órgano centralizado lo obliga a
subordinarse a los principios de esta forma de organización administrativa. Nos
dice el profesor Buttgenbach (ob. Cit., pág. 109), “la desconcentración es un
sistema de organización administrativa en el cual el poder de decisión, la
competencia de realizar actos jurídicos que obliga a la persona jurídica, son
atributos a los agentes jerárquicamente subordinados a la autoridad central y
superior de este servicio”.
Los organismos centralizados y desconcentrados no tienen autonomía orgánica, ni

autonomía financiera independiente, su situación se liga a la estructura del poder
central. Los elementos fundamentales de la descentralización, la capacitan para
actuar con una relativa autonomía.
119
La centralización y la desconcentración administrativa unifican jerárquicamente la

acción de la autoridad central en una organización general que es la
Administración pública. El régimen de jerarquía y la existencia de los poderes de
nombramiento, mando, decisión, vigilancia, disciplinario y poder de dirimir
competencias son suficientemente vigorosos para mantener la unidad de la
estructura administrativas.
II. El régimen de la descentralización administrativa o formas

administrativas descentralizadas o paraestatales, que se caracterizan
por la diversificación de la coordinación administrativa. Descentralizar no
es independizar, sino solamente alejar o atenuar la jerarquía
administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de
vigilancia y control.
La descentralización administrativa relaja los vínculos de relación con el poder

central y se sitúa fuera del campo de acción de este poder, manteniendo con éste
las estrictas relaciones de control.
La diferencia entre un régimen administrativo centralizado y uno descentralizado,

se encuentra en las características legales que el orden jurídico asigna a una u
otra de dichas formas.
“Descentralizar, dice Waline, es retirar poderes de la autoridad central para

transferirlos a una autoridad de competencia menos general: o sea de
competencia territorial menos amplia (autoridad local), sea de competencia
especializada por su objeto”.
El sistema descentralizado adopta las formas siguientes: con un régimen jurídico

especial, personalidad jurídica y patrimonio propio:
a) La descentralización administrativa por región o territorial que se apoya en

una consideración ya en una consideración geográfica limitada y en
servicios públicos municipales o en facultades político-administrativas
regionales.
b) La descentralización técnica o por servicio que se apoya en el manejo
técnico, científico y autónomo de los servicios públicos.
De una manera general, la centralización es un régimen administrativo en el cual

el poder de mando se concentra en el poder central, que es la persona jurídica
titular de derechos, la cual mantiene la unidad agrupando a todos los órganos en
un régimen jerárquico.
La descentralización administrativa es la técnica de organización jurídica de un

ente público, que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada
competencia territorial o aquella que parcialmente administra asuntos específicos,
con determinada autonomía o independencia, y sin dejar de formar parte del
120
Estado, el cual n prescinde de su poder político regulador y de la tutela

administrativa.
El régimen que regula las relaciones entre el poder central y los entes
descentralizados es muy variado y sujeto a las modalidades que le señalen sus
leyes de organización. Pretender referirse e nuestra legislación a una forma pura
de centralización o descentralización, es sólo un escarceo literario, más no una
realidad.
Los organismos centralizados o descentralizados administrativamente, que

cumplen con sus funciones con eficaz diligencia, mañana pueden no responder a
los propósitos de sus creadores. La sabiduría del legislador debe limitarse a crear
estructuras administrativas útiles o necesarias para realizar los fines del Estado.
Es posible que más adelante, con una mayor educación administrativa de
gobernantes y gobernados, pueda triunfar una institución que ha fracasado o se
crearán nuevos moldes jurídicos para problemas cada vez complejos.
Las formas de organización administrativa o paraestatales, estuvieron al reclamo

de la moda, al multiplicarse y pensarse que en a variedad de ellas se encontraba
la solución de difíciles problemas de la acción gubernamental. Nada más inexacto,
porque esas formas deben emplearse con discreción y cuidado sobre todo las
formas descentralizadas que fraccionan el poder del Estado, multiplicando las
personas jurídicas públicas, y correlativamente, los patrimonios y regímenes
jurídicos.
El signo de los tiempos que corren –amenazantes y atormentados -, se manifiesta

en una fuente centralización en el orden político, frente a una creciente
descentralización en el orden administrativo, que no entorpezca la acción
inmediata de los poderes públicos. Por otra parte, comienza a presentarse una
descentralización económica que comprende el manejo de grandes actividades de
la economía nacional, a través de la empresa publica, la sociedad anónima de
Estado, a empresa de participación estatal, los fideicomisos y otras formas
recientes.
LOS SUSPUESTOS DE LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Aunque la centralización administrativa se circunscribe a la acción del Poder
Ejecutivo, los supuestos que la integran se relacionan con aspectos generales del
Estado.
Estos supuestos son los siguientes:

El estado es la persona jurídica total, titular de derechos que se traducen en
poderes públicos originarios y éstos a su vez integran un conjunto de órganos de
mayor o menor importancia. La administración es el órgano rector de la vida
administrativa con múltiples personalidades. El gobierno es su órgano Director.
La centralización es un régimen administrativo, un sistema de organización de la
administración, que coordina y vincula a los demás órganos públicos. El régimen
jurídico vigente es el que se encarga de fijar los caracteres de sus elementos.
121
Las facultades de mando y decisión se centran en el Poder Ejecutivo. La fuerza

pública se concentra en los órganos superiores de la administración
principalmente en el Presidente de la República, titular del poder central, que
asume el poder del Estado en su esfera de competencia. El artículo 89, fracciones
VI, VII, VIII y IX de la Constitución, entrega el ejercicio de la fuerza pública al
Presidente de la República, al decir en este sentido que es el jefe nato del ejército
y la armada.
PROCEDIMIENTOS PARA REALIZAR LA CENTRALIZACIÓN.

Los procedimientos por los cuales se realiza la centralización o reunión de
facultades, a provecho de la Administración Central, son los siguientes.
1. La concentración de la coacción.
2. La concentración del poder de decisión y de expedir órdenes
3. La concentración de la competencia técnica.
4. La concentración del poder de nombramiento.
1. La concentración de la coacción en los organismos superiores y por

consecuencia de la fuerza pública, a provecho de la administración central;
es uno de los fenómenos más singulares del Estado. El estado puede
emplear estos medios coactivos que tienden al mantenimiento del orden de
la paz pública. Ninguna organización privada puede usar de la coacción,
salvo los casos de excepción, en que colaboran por disposición de la ley o
al reclamo o auxilio de las propias autoridades.
2. La concentración del poder de decisión supone una diferenciación previa

entre la preparación, la decisión y la ejecución de la decisión. La división del
trabajo se impone ante la imposibilidad de una o varias personas para llevar
a cabo las operaciones que exigen los actos administrativos. Decidir es
dictar una resolución creadora de efectos jurídicos. Sólo unos cuantos
órganos administrativos deciden, pues los demás preparan y ejecutan la
resolución.
3. La concentración de la competencia técnica, es fundamenta en el Estado

moderno. Para corregir los casos de improvisación y organización
administrativas se ha dado paso al funcionario técnico con un conocimiento
científico de las materias que trata. Los funcionarios deben llegar a sus
puestos con el oficio aprendido o preparados en forma responsable, de lo
contrario originan serios perjuicios a la población. Los institutos de
capacitación técnica por los cuales luchan los institutos de administración
pública, demandan al Estado el empleo de elementos humanos preparados
y moralmente capacitados. Una burocracia lenta e incapaz lleva a un país a
la bancarrota de sus instituciones. La creación de “consejos técnicos” en las
dependencias gubernativas, que actúan por medio de procedimientos
técnicos, cada día ofrecen mejores resultados. Para estos casos, en el
régimen jerarquizado, las instrucciones a los órganos inferiores deben
fundarse en conocimientos técnico-legales.
122
4. La concentración del poder de nombramiento de los funcionarios y

empleados públicos es otra de las características del régimen centralizado.
Este poder corresponde al Presidente de la República, pero la organización
administrativa entrega esta facultad a órganos inferiores. Por otra parte, en
el régimen administrativo mexicano la facultad de nombramiento ha sufrido
una importante modificación, con el régimen severamente centralizado del
presidente Porfirio Díaz, los jefes políticos eran designados desde la capital
de la República hasta los lugares más apartados del territorio nacional. La
acción del nombramiento del Ejecutivo era directa y sometida a una
voluntad autoritaria.
RELACIONES Y DIFERENCIA ENTRE LA CENTRALIZACIÓN Y LA

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
En el régimen centralizado se mantiene la unidad, coordinación y subordinación de
todos los órganos. Las órdenes corren a lo largo de toda la administración, sin que
pueda limitarse o destruirse más que por los propios titulares en su esfera de
competencia.
Por lo contrario, en el régimen descentralizado, al ente público, con iniciativa y

decisión propia, se le desliga por medio de la ley, de la acción inmediata del poder
central y se subordina a un régimen jurídico que lo aisla y lo somete a su propia
responsabilidad. Entre el poder central y el organismo descentralizado no hay otra
relación que el de las facultades estrictas de control y vigilancia, necesarias para
mantener en forma precisa la orientación política y económica de todos los
elementos del Estado.
Se ha expresado en pro de la centralización que las exigencias de la vida

moderna, reclaman una acción uniforme e inmediata del poder público; la
necesidad de criterios generales que faciliten el movimiento de los cuadros
administrativos y el control más eficaz sobre los órganos administrativos
centralizados.
También se ha emitido serias razones en pro de la descentralización o autonomía

administrativa, desde luego para alejar los problemas técnicos de una excesiva
burocratización que hace lenta, difícil y poco eficaz a la Administración ella permite
una necesaria intervención de los administrados en la descentralización por
región, aunque con una organización administrativa muy costosa.
La última reforma a los artículos 29, 90 y 92 de la Constitución, disponen:
Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de

cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las
Secretarías de Estado, los Departamentos administrativos y la Procuraduría
General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión, y en los
recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el País o
123
en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida
y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio
de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga o determinado
individuo. Sin la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste
concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga
frente a la situación, pero si se verificase, en tiempo de receso, se convocará sin
demora al Congreso para que las acuerde.
ART. 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal

conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios
del Orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías
de Estado y Departamento administrativos y definirá las bases generales de
creación de las Entidades Paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en
su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las Entidades
Paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y
Departamentos administrativos.
Estos órganos no se desligan ni destruyen la relación jerárquica, ni pierden su

carácter de ente centralizado, pero adquieren facultades o poderes exclusivos que
en buena parte significan una limitada y precaria autonomía que es libertad
restringida o condicionada, más no autonomía. La descentralización, en
instituciones administrativas que la administración juzga conveniente mantener en
una situación especial, para estimar ineficaz el régimen de la descentralización
para esa clase de asuntos.
Es notoria la tendencia para hacer de la desconcentración una forma o modo

especial de organización administrativa con sus elementos propios. Es ésta la
razón de la diversidad terminológica de la desconcentración llamada en ocasiones
descentralización burocrática, funcional, jerárquica. La denominación adecuada es
la desconcentración administrativa, porque no estamos en presencia de un
organismo descentralizado y deben evitarse confusiones.
Juan Luis de la Vallina Velarde, en su estudio sobre “la desconcentración

administrativa” (R. Ad. Púb. Número 35, pág. 75) concluye: “Así pues, podemos
entender por desconcentración aquel principio jurídico de organización
administrativa, en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una
determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la
jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma. Del anterior
concepto puede deducirse que para la existencia del principio de
desconcentración dentro de la administración pública será necesaria la
concurrencia de los siguientes elementos o presupuestos; 1. La atribución de una
competencia en forma exclusiva; 2. A un órgano que no ocupe la cúspide de la
jerarquía, pero que esté encuadrado dentro de la misma; 3. Un ámbito territorial
dentro del cual el órgano ejerza la competencia que le es atribuida. Este tercer
requisito no es necesario que se de en toda la desconcentración, sino solamente
en la llamada periférica, y por ello no queda representado en el concepto de
desconcentración que se ha dado. Aquí lo recogemos, porque al estudiar los
124
elementos de la desconcentración, lo tendremos en cuenta, ya que la

desconcentración periférica es, sin duda alguna, la más importante y la que
presenta un mayor número de problemas”.
Es notoria la tendencia del Gobierno Mexicano en la reforma administrativa que

lleva a cabo, la adopción de algunas formas adminis6tativas desconcentradas. La
experiencia administrativa en cada uno de los órganos creados podrá revelar sus
beneficios, las adaptaciones o reformar que sean indispensables aconsejadas por
la realidad institucional. Así pasaremos de un ensayo de simple delegación de
atribuciones a órganos decisorios efectivos.
CARACTERES Y ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIÓN

ADMINISTRATIVA
Los caracteres de la desconcentración administrativa se pueden reducir a los
siguientes:
a) Es una forma que se sitúa dentro de la centralización administrativa.

En el organismo no se desliga de este régimen.
b) La relación jerárquica se atenúa, pero no se elimina para limitar su
labor, pero el poder central se reserva amplias facultades de mando
de decisión, de vigilancia y competencia. No ocupan la cúspide de la
jerarquía administrativa.
c) No gozan de autonomía económica, aún cuando se señalan casos
de excepción.
d) La autonomía técnica es la verdadera justificación de la
desconcentración.
e) La competencia se ejerce dentro de las facultades del Gobierno
Federal, y se origina entre órganos superiores de la Administración
Pública y órganos inferiores que ven aumentada su competencia a
costa de los anteriores.
f) El órgano desconcentrado tiene su régimen por una ley, un Decreto,
un Acuerdo del Ejecutivo Federal, o el régimen general de una
Secretaría de Estado, aunque puede operarse en otras entidades.
La doctrina administrativa general, a diferencia de lo que sucede en nuestro país,

se inclina por el principio legal como forma de creación de un organismo
desconcentrado. Castejón Paz y Rodríguez Roman, Derecho administrativo y
Ciencia de la administración, T. I., pág. 508, afirman: “La desconcentración por
suponer un nuevo reparto de competencia ha de realizarse por una norma jurídica
y no por un mero acto administrativo del órgano superior”.
g) El ejercicio de facultades exclusivas, no es obstáculo para que las

relaciones entre el órgano desconcentrado y el Poder Central, sean
directas normalmente a través del órgano correspondiente.
h) Sin necesidad de interferir en la competencia exclusiva, el Poder
Central, está facultado para fijar la política, desarrollo y orientación
125
de los órganos desconcentrados, para mantener la unidad y

desarrollo de la acción de la Administración Publica.
El sostenimiento de un órgano desconcentrado corre a cargo del Presupuesto de

egresos de la Federación o el de la Institución que lo crea. En los órganos
administrativos federales sus ingresos se incorporan al Patrimonio Federal. La
doctrina no reconoce a estos organismos el manejo autónomo de su Presupuesto
o de su Patrimonio, aunque se señalan casos de excepción.
LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL O REGIONAL.

La descentralización administrativa regional, llamada por algunos autores
descentralización territorial, es una forma de organización administrativa
descentralizada, que tiene por finalidad la creación de una institución pública,
dotada de personalidad jurídica, patrimonio propio y un régimen jurídico
establecido por la Constitución en el Art. 115 y reglamentado por sus leyes
orgánicas municipales – que expiden las legislaturas de los Estados -, y que
atiende las necesidades locales o específicas de una circunscripción territorial.
La descentralización administrativa, dice Maurice Hauriou, que constituye el

contrapeso de la centralización, es un movimiento de origen nacional y
constitucional que tiende a restituir a la nación los órganos de la administración
local y de las administraciones especiales; para hacer esto, deja subsistir un
control del gobierno central del Estado, y tiende a la creación de centros de
administración pública autónomos donde el nombramiento de los agentes proviene
del cuerpo electoral de la circunscripción y donde estos agentes forman agencias
colectivas o asambleas participantes en el Poder Ejecutivo. De este modo la
autonomía de las administraciones descentralizadas está asegurada por dos
medios, el nombramiento de los agentes por elección y su agrupación en
agencias colectivas que son asambleas participantes en el poder ejecutivo.
“II. Que su objeto o fines sean la prestación de un servicio público o social, la

explotación de bienes o recursos propiedad de la nación, la investigación científica
y tecnológica, o la obtención y aplicación de recursos para fines de asistencia o
seguridad social.
“Cuando se mencione a los organismos descentralizados, se dirá simplemente

„organismo‟”.
El artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal dispone:

“Dentro de la Administración pública paraestatal serán considerados como
organismos descentralizados las instituciones creadas por disposición del
Congreso de la Unión, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad
jurídica y patrimonio propios, cualquiera que se la forma o estructura legal que
adopten”.
Véase la reforma de 1980 al artículo 90 de la Constitución, antes citado que

entrega al Congreso de la Unión la responsabilidad “de definir las bases generales
126
de creación de las Entidades Paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal

en su operación”.
RELACIONES Y DIFERENCIAS ENTRE LAS INSTITUCIONES

ADMINISTRATIVAS CENTRALIZADAS Y LAS DESCENTRALIZADAS.
Es muy conveniente formular una relación de la diferente naturaleza de los
órganos centralizados y los órganos descentralizados.
Desde luego debemos insistir que en ambos casos nos estamos refiriendo a la
materia federal, es decir, a la competencia del Estado que se realiza a través de
los órganos federales.
a) Órganos administrativos centralizados

El órgano centralizado realiza de una manera general los fines del Estado en
materia federal.
Los órganos centralizados no tiene otra personalidad, que la personalidad general
de la Administración Pública.
Algunos órganos centralizados federales por mandato constitucional pueden tener
su propia personalidad, como en el caso del Departamento del Distrito Federal.
Los órganos centralizados no tienen otro patrimonio que el patrimonio general del
Estado.
Los bienes que forman el patrimonio del Estado están sometidos a un régimen
jurídico general.
Los bienes de la Federación se rigen por la Ley General de Bienes Nacionales.
Los órganos centralizados están sometidos a la dirección administrativa y
financiera del Estado.
El régimen jerárquico mantiene la unidad de la Administración pública. Los
poderes de nombramiento, mando, decisión, vigilancia, competencia son
necesarios para mantener la unidad de los órganos del poder central.
Los órganos centralizados responden de su acción administrativa.
El control de los órganos centralizados se realiza a través de la propia
administración pública de acuerdo con la ley.
b) Órganos administrativos descentralizados

El órgano descentralizado también realiza fines especiales del Estado en materia
federal.
El órgano descentralizado tiene una personalidad jurídica propia otorgada por una
ley o decreto. La personalidad de los órganos descentralizados es independiente
de la personalidad general de la Administración Pública.
El órgano descentralizado tiene un patrimonio especial, regido por normas de
derecho publico, pero su estructura debe obedecer a reglas técnicas especiales y
a procedimientos de la misma naturaleza. El patrimonio de los órganos
descentralizados son bienes del Estado, pero sometidos a un régimen jurídico
especial.
Los bienes de los órganos descentralizados cuando desaparecen vuelven al
patrimonio del Estado. Artículo 3, fracción IV de la Ley general de Bienes
Nacionales.
127
Los órganos descentralizados gozan de cierta autonomía técnica, incluso puede

adoptar ciertos principios de las empresas privadas. En el Estado moderno no se
rompe esta autonomía técnica y se mantiene la unidad financiera del Estado.
La autonomía orgánica mantiene un régimen jurídico especial o independiente y
puede comprender no sólo los servicios públicos, sino otros fines del Estado.
Esos poderes con respecto del poder central y los órganos descentralizados se
transforman o desaparecen. Es aplicable la ley de responsabilidades a los órganos
descentralizados. El poder central realiza el control de los órganos
descentralizados a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto “salvo
que no estén expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia”.
CONSTITUCIONALIDAD DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS POR

SERVICIO
Se ha sostenido que las instituciones descentralizadas por servicio no tuvieron
originalmente ningún apoyo en la Constitución de 1917. El constituyente creó los
Departamento Administrativos federales como organismo a quienes se encargaba
una misión fundamentalmente técnica. Estas instituciones en términos generales
no han tenido éxito, porque o ha predominado el aspecto técnico del servicio, y se
convirtieron en organismos principalmente políticos, salvo aquellos que se
erigieron en Secretarías de Estado, o se robustecieron como Departamentos
administrativos.
La ley ha adoptado ciertas precauciones con el fin de garantizar que las
deliberaciones y las votaciones que se hagan en las cámaras que integran el
congreso de la unión se realicen en un clima de libertad, orden, seguridad e
independencia; en los sistemas monárquicos se considero que la presencia del rey
en los recitos parlamentarios ponía en peligro esos factores, por lo tanto, cuando
era necesaria, por disponer así la ley o la costumbres se optó por no deliberar y
como consecuencia, no llegar al extremo de tener que ver limitándose a escuchar.
Terminó por imponerse el criterio de que el rey no podía ser interpelado, mismo
que también se adoptó en los sistemas presidencialistas.
Concretamente respecto al informe presidencial, desde 1867, a propuesta de

Sebastián Lerdo de Tejada, las relaciones entre los poderes legislativo y Ejecutivo
deben darse en forma escrita; esto no ha impedido la presencia del presidente
ante el congreso, actuando en cámara única, para que dé lectura a su informe. En
ese contexto debe interpretarse el art. 93 constitucional que instituye como
obligatoria la presencia de los secretarios de estado y jefes de departamento en
los recintos de las cámaras la posibilidad de citarlos a que concurran; ellos sí
pueden ser interpelados.
La ley obliga al congreso a analizar, durante las primeras sesiones ordinarias, el

informe presentado por el presidente de la república (art. 8º de la Ley Orgánica del
Congreso)
A pesar de esto y por tratarse de maniobras políticas, nada puede impedir que
personas que gozan de inmunidad, como son los legisladores, intenten interpelar.
128
Clasificación de los órganos desconcentrados:
a) Desconcentración vertical. En este supuesto, la competencia conferida al

desconcentrado, está integrada por asuntos cuyo despacho correspondió
anterior jerárquico, quien ve así reducidas sus facultades de ejercicio
directo en determinado ámbito competencial. Ese desplazamiento de
competencia ha de ser de un órgano a otro, de lo contrario, si fuera de
funcionario a funcionario, estaríamos en presencia de la delegación de
facultades y no ante la desconcentración;
b) Desconcentración regional. En este caso, el ente desconcentrado ejerce
competencia sobre un determinado territorio, para atender los asuntos que
inicialmente le correspondían al, órgano central. Por ejemplo, las
delegaciones de diversas secretarías en los estados, y
c) Desconcentración horizontal. En este tipo de desconcentración, el órgano
centralizado, por disposición jurídica, ha trasladado a entes con igual
jerarquía, asuntos de su competencia original, para ser atendidos en cierta
circunscripción territorial. Tal sería el caso de las distintas oficinas
regionales de la secretaría el caso de las distintas oficinas regionales de la
secretaría de hacienda y crédito público: como las administraciones fiscales
regionales.
DESINCORPORACION El termino se ha usado con profusión para calificar la

venta, liquidación o traspasó de entidades paraestatales, desde que la llamada
privatización de al actividad comercial e industrial se adopto como política del
estado mexicano.
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA FEDERAL.
Antes de hacer el estudio de la descentralización administrativa, es necesario

hacer una aclaración terminológica sobre lo que se comprende por
desconcentración y, por otra parte, descentralización.
Semánticamente, tanto la descentralización, como la desconcentración, significan

lo mismo, es decir, alejamiento del centro. Las leyes, autores y funcionarios, con
frecuencia hablan de las mismas indistintamente, sin hacer una clara separación
de las palabras, según las funciones o aspectos que se estudian, o que se estén
manejando.
DESCONCENTRACIÓN DESCENTRALIZACIÓN
1.- Órgano inferior 1.- Órgano que depende
subordinado a una indirectamente del Ejecutivo
Secretaría, Departamento de Federal.
Estado o a la Presidencia.
129
2.- Puede contar o no con 2.- Tiene invariablemente

personalidad jurídica. personalidad jurídica.
3.- Puede contar o no con 3.- Siempre tiene patrimonio

patrimonio propio. propio.
4.- Posee facultades 4.- Posee facultades más

limitadas. autónomas.
La expresión descentralizar significa opuesto al centro, es decir, es el fenómeno

que va del centro a la periferia y se aprecia en la actualidad, en la organización del
Estado y de la Administración Pública. Fundamentalmente hay dos tipo de
descentralización en Derecho, la descentralización política y la descentralización
administrativa; la primera se vincula a la estructura misma del Estado y a sus
circunstancias histórico-políticas y en México la podríamos tipificar en la existencia
de instituciones que conviven y derivan del Estado Federal y que son:
fundamentalmente, las entidades federativas (Estados de la Federación) y los
Municipios. Son estructuras evidentemente político-administrativas que actúan
sobre una determinada superficie territorial y en las que, los administrados,
pueden intervenir en la elección, o designación, de los órganos del gobierno local,
a través del ejercicio del voto popular, característica que, en nuestra opinión,
distingue definitivamente a las estructuras descentralizadas políticas, de la
organización administrativa descentralizada dependiente del Poder Ejecutivo y que
forma parte de la Administración Pública considerada en su más amplio sentido.
La descentralización administrativa, en estricto sentido, existe cuando se crean

organismos con personalidad jurídica propia, mediante disposiciones legislativas,
para realizar una actividad que compete al Estado, o que es de interés público.
Un sector de la doctrina, fundamentalmente Argentina, distingue entre la
descentralización burocrática, que consiste en crear oficinas dentro de la
estructura del poder administrador, y las que llama autárquicas, que define como
toda persona jurídica pública que dentro de los límites del derecho objetivo y
teniendo capacidad para administrarse a sí misma, es considerada respecto del
Estado, como uno de sus órganos, porque el fin que ella (la entidad) se propone,
es la realización de sus propios intereses, que son administración de los intereses
del Estado mismo.
Podría, como ya dijimos, ser aplicable exclusivamente a la descentralización

político-administrativa de las entidades federativas y de los municipios, en mi
opinión, con ciertas limitaciones, pues la autonomía sólo se refiere a los asuntos
de gobierno sobre los cuales el municipio, o el Estado de la Federación, tienen
competencia y, evidentemente, no hay órgano jerárquicamente superior desde el
punto administrativo, pero ello no quiere decir que no exista coordinación de los
Municipios con la Entidad Federativa, de la que forma parte y, de estas últimas,
para con la Federación. Además, tiene las restricciones que les impone,
130
respectivamente, la legislación municipal, y en el pacto federal, en cuanto a ciertas

actividades.
CRÍTICA A LA CLASIFICACIÓN TRADICIONAL.

En nuestro concepto, la clasificación tradicional copiada de la doctrina francesa,
que separa la descentralización administrativa en: a) por servicios; b) por región, y
c) por colaboración, tipificándose la primera en el organismo descentralizado que
presta servicios públicos, la segunda en el municipio y, la tercera, en las
organizaciones de los particulares que coadyuvan con el Estado, no es operante,
en nuestros días, en México.
Como habremos de ver más adelante, el que un organismo preste servicio

público, no es característica definitiva para considerarlo descentralizado (el
Departamento del Distrito Federal presta muchos servicios públicos y no tiene esa
naturaleza); el municipio es una estructura político- administrativa y técnicamente,
no tiene nexos con la organización centralizada federal, o local, desde el punto de
vista jerárquico y, además según lo demostraremos adelante, el propio municipio
puede tener en su organización las formas centralizada, desconcentrada o
descentralizada, de donde negamos que tenga el carácter de organismo
descentraliza por región, desde un punto de vista estrictamente administrativo.
Por cuanto hace a la descentralización por colaboración, se debe distinguir entre

la organización del Estado y la de los particulares y aunque éstos, en ciertos
casos, realicen actividades de interés público, es muy discutible y dudoso que se
les pueda considerar como una forma de organización descentralizada de la
Administración Pública.
Otra crítica que se puede hacer a esa clasificación, consiste en que los términos
de la diferencia específica, se precisan a base de las finalidades que persigue la
organización; tales pueden ser: a) la de prestar un servicio público; b) que
corresponde a ideas democráticas de administrar una región, y c) que los
particulares colaboren con la Administración Pública.
La finalidad de la estructura administrativa descentralizada, de acuerdo con

nuestra opinión, no modifica su naturaleza, ni sus características de definición. Por
eso, desde ahora apuntamos que no consideramos aplicable esa clasificación y
esos criterios a la descentralización administrativa, forma de organización de la
Administración Pública, para establecer su noción, ya que la forma de
organización que tiene esos caracteres, la podemos precisar a trasvés de
características que le son propias.
CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS,

DESCONCENTRADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL.
Hasta épocas recientes, se discutió por la doctrina la base constitucional para
crear a los organismos descentralizados y a todas las entidades que ahora se
conocen como del Sector Paraestatal, sin embargo, la reforma reciente a los
artículos 90 y 92 de la Constitución, ya no deja duda alguna de que estas
131
instituciones están insertadas en un concepto moderno y comprehensivo de la

Administración Pública Federal, despejando toda posibilidad de cuestionamiento
constitucional de los mismos.
Antes de las reformas aludidas, las bases estaban en el artículo 123 apartado A,
fracción XXXI, de la Constitución que atribuye competencia a las autoridades
federales en asuntos relativos a “... empresas que sean administradas en forma
directa descentralizada por el Gobierno Federal”; y en el artículo 73, fracción XXX,
de la misma Carta Magna, que contiene lo que la teoría denomina facultades
implícitas.
Existían opiniones en el sentido de que los organismos descentralizados no

estaban previstos en la Constitución, hasta el 18 de noviembre de 1942, en que
fue reformada la fracción XXXI del artículo 123, en comentario, según publicación
en el D.O. de la Federación de la misma fecha.
Los organismos descentralizados, los desconcentrados, las sociedades

mercantiles de Estado, o bien, cualquier otra forma de organización administrativa,
estimamos que, aún antes de las reformas a los artículo 90 y 93 de la
Constitución, tenían su base en los siguientes artículos constitucionales: 93,
párrafos segundo y tercero, del cual ya hemos hecho mención, 28, que habla de
monopolios o actividades del Estado relativos a la acuñación de moneda, a los
correos, telégrafos y radiotelegrafía, a la emisión de billetes por medio de un solo
banco central que controlará el gobierno Federal. El Congreso tiene entonces
facultad para crear organismos en esos ramos, dándoles la forma de organización
que estime conveniente al dictar la ley.
El artículo 73, nuevamente, pero ahora en su fracción XXV, que otorga facultades
al Congreso para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas
rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales, de investigación
científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de
agricultura y ganadería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y
demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación,
y legislar en todo lo que refiere a dichas instituciones. En este caso, creemos que
el Congreso tiene facultad para crear todas estas instituciones dándoles la forma
administrativa que estime pertinente, ya sea descentralizada, desconcentrada, o
cualquier otra.
Los artículos antes comentados regula, bien instituciones precisas, o materias

generales, pero en todos casos se da la Congreso la facultad para legislar sobre
ellos; por lo que, en ejercicio de esa facultad, estimamos que el Congreso de la
Unión puede dictar leyes que se refieran a estas materias, o a esas instituciones,
creando organismos descentralizados, desconcentrados, previendo la creación de
sociedades mercantiles de Estado, Comisiones Intersecretariales, o cualquier otra
forma de organización administrativa que se desarrolle en el futuro.
132
PROCEDIMIENTO DE CREACIÓN DE ORGANISMOS DECENTRALIZADOS

La práctica administrativa, en México, y la Ley para el control, por parte del
Gobierno Federal, de Organismos descentralizados y Empresas de Participación
Estatal (D. O. De 29 de diciembre de 1970), al igual que sus antecedentes, las
leyes de igual denominación de 1947 y de 1966, en su artículo 2º, prevé que el
Ejecutivo Federal, por decreto, pueda crear organismos descentralizados.
Sobre este punto, es unánime la doctrina en el sentido de que la creación de

órganos descentralizados por decreto del Ejecutivo resultaría al margen de la
Constitución, sobre todo cuando a través de ese decreto se le otorgan
personalidad jurídica propia, patrimonio y competencia, pues se ha considerado
que, para ello, es necesaria una ley en el sentido formal y material, o sea,
emanada del Congreso de la Unión, opinión con la que estamos de acuerdo, no
obstante la práctica administrativa y la disposición legal ya citada.
Es pues, necesario aclarar, en cuanto a los organismos descentralizados, que, de

lo que marca la Constitución en su artículo 90 reformado, no se desprende que el
Poder Ejecutivo tenga la facultad de creación de dichos organismos, ya que esta
facultad únicamente la tiene el Congreso de la Unión, por lo que sería
inconstitucional la creación de éstos, por parte del Ejecutivo Federal, por vía de
decreto.
El decreto deberá contener:
1. Personalidad jurídica propia

La personalidad jurídica propia, como ya se dijo, les es otorgada por el acto
creador y difiere profundamente del sistema de la teoría que en Derecho Civil y
Mercantil predomina sobre la creación de las personas jurídicas colectivas.
En efecto, es necesario aclarar que estos organismos son creados estrictamente

por vías de un acuerdo político-administrativo y por normas de derecho público;
antes de su creación no existen elementos personales, en las que el grupo de
personas físicas las organiza y les dota del patrimonio en los organismos públicos
descentralizados, su creación se decide, como ya se dijo, por vía de autoridad y es
pues de expedida su ley orgánica, que se conjunta el elemento personal, el
patrimonio, etc.
2. Denominación
La denominación, es la palabra o conjunto de palabras en el idioma oficial del
Estado, que distingue y diferencia al organismo descentralizado de otras
instituciones similares, sean federales, locales o municipales y, más aún,
internacionales.
La denominación, en los organismos descentralizados, equivale a lo que en la

persona física es el nombre, y siempre está prevista en el acto de creación, por
ejemplo: Petróleos Mexicanos, Pronósticos Deportivos para la Asistencia Pública,
Aeropuertos y Servicios Auxiliares, etc.
133
3. La sede de las oficinas y dependencias y ámbito territorial.

En nuestra opinión, es equivalente al domicilio de las personas física, pero es
dudoso que pudiéramos equipararlo; la sede es el lugar, ciudad, calle y número,
donde residen los órganos de decisión y dirección y el ámbito territorial, los
lugares en donde actúa el organismo descentralizado.
4. Organos de dirección, administración y representación.

Se puede tipificar a través de los siguientes conceptos:
Un cuerpo colegiado que es el órgano de mayor jerarquía y el que decide sobre

los asuntos más importantes de la actividad y la administración del organismo.
Este órgano colegiado es constante en la mayoría de las instituciones
descentralizadas, el número de sus componentes es muy variable y en él se
encuentran representados, en primer lugar, los intereses de la Administración
Central y, en segundo lugar, en ciertos casos, de los sectores a los que afecta la
actividad del organismo.
La denominación de este grupo colegiado tampoco es uniforme, aunque en la

mayoría de los casos se le denomina Consejo de Administración, por ejemplo, en
Aeropuertos y Servicios Auxiliares, artículo 4º del decreto (D.O. de 12 de junio de
1965); Ferrocarriles Nacionales de México (artículo 50 de su Ley Orgánica de 30
de diciembre de 1948, reformada por decreto publicado el 27 de enero de 1960;
Petróleos Mexicanos (Art. 4º de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos,
publicada en el D.O. de 6 de febrero de 1971); Caminos y Puentes Federales de
Ingresos y Servicios Conexos (Arts. 4º y 5º del decreto publicado en el D.O. de 29
de junio de 1963 y sus reformas de 30 de noviembre de 1964).
En otros organismos se les designa con el nombre de Asamblea General, como en

el Instituto Mexicano del Seguro Social (Arts. 109 y 110 de la Ley del Seguro
Social, de 19 de enero de 1943 y sus reformas); en otros más se llama Junta de
Gobierno, como en la Universidad Nacional Autónoma de México (Arts. 4º, 5º y 6º
de su Ley Orgánica de 6 de enero de 1945); o Junta Directiva, como en el Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicios del Estado
(Arts. 103, fracc. I; 104 y 110, de su Ley Orgánica, D. O. De 30 de diciembre de
1959).
Como puede apreciarse, no hay unidad en cuanto a la denominación, al número

de componentes del cuerpo colegiado que rige los destinos de estas instituciones,
ni tampoco en cuanto a su designación y tiempo de su encargo, lo que hace muy
difícil su estudio sistemático.
Inmediatamente después, y en grado jerárquico subsiguiente se encuentra

siempre un órgano de representación unipersonal, que tiene las siguientes
funciones:
I. Cumplir las decisiones y acuerdos del cuerpo colegiado superior;
134
II. Acordar, en algunos casos, con el titular del Poder Ejecutivo y

cumplir sus decisiones y acuerdos en forma coordinada con los
del cuerpo colegiado.
III. Representa al organismo en todos los órdenes y tiene facultades
de decisión y ejecución respecto de sus subordinados, viene a
ser el funcionario ejecutivo del organismo, con todos los poderes
jurídicos inherentes.
IV. Coordinarse con el funcionario que encabece el sector respectivo
y cumplir todas las disposiciones de agrupamiento sectorial.
La designación y remoción de este órgano unipersonal en la mayoría de los casos

se hace por el Poder Ejecutivo, a través de la representación mayoritaria que tiene
siempre en el cuerpo colegiado a que hicimos mención en el primer inciso.
Se ha planteado el problema de si estos funcionarios son funcionarios de la

Administración Pública, a la vez que funcionarios del organismo descentralizado y,
asimismo, si también tiene el carácter de autoridades en algunos aspectos. Hasta
ahora la doctrina no ha estudiado estos aspectos. Por ejemplo, también cumplen
una función política al acudir anualmente a escuchar el informe presidencial.
Así mismo la doctrina no ha precisado si estos funcionarios tiene el carácter de

políticos y administrativos. En nuestro concepto, si tiene tal carácter, con la
excepción de los funcionarios de las Universidades e Institutos de Cultura
Superior, en los que, el carácter de funcionarios públicos, resulta difícil de precisar.
Pero, fuera de los casos de las Instituciones de Cultura, consideramos que los
Directores, Gerentes Generales o funcionarios equivalentes, son funcionarios de
carácter político y administrativo, por lo siguiente:
a) Forman parte de la Administración pública Federal (LOAPF, artículos
1º, párrafo tercero; 3º, fracción I; 9º; 45; 50;: 52 y 54).
b) Son nombrados y removidos por el Presidente de la República
(LOAPF, Art. 52).
c) Acuerdan y reciben órdenes del Jefe de Estado o, en su caso, de la
Secretaría o Departamento de Estado, cabeza de sector.
d) Están obligados a planear, coordinar y someter a evaluación su
actividad (Art. 51, LOAPF).
e) Conducirán sus actividades en forma programada y con base en las
políticas, prioridades y restricciones que para el logro de los
objetivos y metas de los planes de gobierno, establezca
directamente el Presidente de la República, o a través de las
entidades cabeza de sector (Art. 9º , LOAPF).
f) Aunque no lo establezca disposición alguna, ciertos organismos
informan anualmente al Congreso de la Unión, por ejemplo, PEMEX,
IMSS, ISSSTE, etc.
g) Relaciones con el Congreso de la Unión. Las reformas y adiciones al
artículo 93, de la Constitución (el párrafo segundo ,reformado por
135
decreto publicado en el D.O. de 31 de enero de 1974; y el párrafo

tercero, adicionado y reformado por decreto publicado en el D. O. De
6 de diciembre de 1977), establecen un indudable vínculo político
con el Congreso de la Unión y sus Cámaras, al obligar a los
Directores de organismos descentralizados y empresas de
participación estatal mayoritaria, a informar a cualquiera de las
Cámaras:
I. Cuando se discuta una ley de su ramo; y
II. Cuando se trate de un asunto concerniente a su ramo o
actividad.
Aun cuando la Constitución es omisa en cuanto a establecer responsabilidad

política para los funcionarios de la Administración Pública Federal Central y
Paraestatal, no deja de tener matiz político el procedimiento comentado.
Todo lo anterior, tipifica, a nuestro modo de ver, una verdadera relación jerárquica
entre el Presidente de la República y los Directores o Gerentes Generales de los
Organismos Descentralizados, o sea, que existen los poderes de decisión,
nombramiento, mando, revisión, etc., por lo cual, el carácter político-administrativo
de dichos funcionarios, en estos días, creemos que no puede quedar en duda.
5. Estructura administrativa interna.

La estructura interna de cada organismo descentralizado dependerá de la
actividad a la que está destinado y de las necesidades de división del trabajo,
generalmente hay una serie de órganos inferiores en todos los niveles jerárquicos
y también de direcciones y departamentos que trabajan por sectores de actividad.
6. Patrimonio propio
Los organismos descentralizados, como consecuencia de tener personalidad
jurídica, cuentan también con patrimonio propio, patrimonio que rompe en su
estructura y regulación con los principios del Derecho Civil.
El patrimonio de los organismos descentralizados es el conjunto de bienes y

derechos con que cuentan para el cumplimiento de su objeto.
Dentro del patrimonio encontramos que pueden existir bienes que son del dominio
público, como son los inmuebles que están dentro de su patrimonio y que por
disposición de ley se consideran del dominio público (artículo 23, fracción VII, de la
Ley General de Bienes Nacionales, D. O. De 30 de enero de 1969).
Pueden también contar con bienes del dominio directo, como son, por ejemplo, los
que integran el subsuelo y la plataforma continental que forma parte de los
elementos que tiene a su disposición Petróleos Mexicanos, para cumplir con su
objeto; en ambos casos, el régimen de dominio público impone inalienabilidad,
esos bienes se regulan, por lo tanto, por normas de Derecho Público.
136
Forman también parte del patrimonio de estos organismos un conjunto de bienes y

derechos que están sujetos a un régimen de Derecho privado y de los que pueden
disponer libremente. Puede también estar formado en parte por subsidios o
aportaciones temporales o permanente que le destine la Administración Central.
Por último, dentro del patrimonio se encuentran los ingresos propios del organismo
derivados del ejercicio de su actividad, o sea, los que obtiene por los servicios o
bienes que presta o produce, respectivamente.
7. Objeto.
El objeto de los organismos descentralizados puede ser muy variable y, en nuestro
criterio, está supeditado a las consideraciones de orden práctico y político que se
tomen en cuenta en el momento de su creación, en términos generales puede
abarcar:
a) La realización de actividades que corresponden al Estado;
b) La prestación de servicios públicos;
c) La administración y explotación de determinados bienes del dominio
público o privado del Estado;
d) La prestación de servicios administrativos;
e) La realización coordinada de actividades federales, estatales, locales
y municipales, o con organizaciones internacionales, de actividades
de asistencia técnica y desarrollo económico, la producción de
servicios o de procesos industriales.
f) La distribución de productos y servicios que se consideran de
primera necesidad o que interesa al Estado intervenir en su
comercio.
En realidad, el organismo público descentralizado puede actuar en uno o varios de

los ramos antes aludidos o aún en otros nuevos, que en el futuro las necesidades
sociales puedan demandar.
8. Finalidad.
La finalidad que busca el Estado con la creación de esta clase de instituciones es
siempre procurar la satisfacción del interés general en forma más rápida, idónea y
eficaz.
9. Régimen Fiscal.
La mayoría de los organismos descentralizados, por las actividades propias de su
objeto, están exentos del pago de impuestos federales, locales municipales (se
discute si deben pagar impuesto predial). La práctica se ha orientado a reconocer
que cubren los derechos de carácter federal y local. No obstante, en algunos
casos hay organismos descentralizados que pagan impuestos a la Federación
(Petróleos Mexicanos) y, aun cuando no hay precedentes, estimamos que en
aquellos casos en que el organismo descentralizado realiza una actividad que
corresponde al Estado y éste le ha dado su personalidad, patrimonio, y su régimen
jurídico, en el supuesto de que obtuviera beneficios, ya que no siempre los
obtienen, esos beneficios podrían o bien acrecentar el patrimonio de la institución,
137
o bien ingresas al patrimonio del Estado como productos, pues en principio

resultaría ilógico que el Estado cobre impuestos a sus propios organismos; sería
tanto como pasar dinero de una bolsa, a otra, de la misma persona. (Véase
ejemplo de PEMEX al final del capítulo).
UNIDAD V
EL ACTO ADMINISTRATIVO Y SUS ELEMENTOS

1. Distinguirá entre la función administrativa y el acto administrativo.
2. Conocerá los actos principales y los actos instrumentales.
3. Diferenciará entre cada uno de los actos administrativos de conformidad
con su clasificación.
4. comprenderá los diversos actos administrativos de acuerdo con su
contenido y efectos jurídicos.
Contenidos:
1. El acto administrativo y sus elementos
V. 1. A Fraga Gabino, “Derecho Administrativo” Ed. Porrua.México, 1987, P.p.229-
245,267-304
V. 1. B Martínez Morales Rafael “Derecho Administrativo” Ed. Harla.México, 1999,
P.25-34
V. 1. C http://ww.biblioteca/unam.mx.
V. 1. D Serra Rojas Andrés, “Derecho Administrativo” T.I y II Ed. Porrua, México,
1986, P.p. 490-504.
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los elementos que constituyen el acto jurídico administrativo son: a) el sujeto; b) la
voluntad; c) el objeto; d) el motivo; e) el fin, y f) la forma.
El sujeto del acto administrativo es el órgano de la Administración que lo realiza.

En su carácter de acto jurídico, el acto administrativo exige ser realizado por quien
tiene aptitud legal.
De la misma manera que los actos jurídicos de la vida civil requieren una
capacidad especial para ser realizados, así, tratándose de los actos del Poder
público es necesaria la competencia del órgano que los ejecuta.
La competencia en derecho administrativo tiene una significación idéntica a la

capacidad en derecho privado, es decir, el poder legal de ejecutar determinados
actos. Constituye la medida de las facultades que corresponden a cada uno de los
órganos de la Administración.
138
A pesar de ese idéntico significado, existen entre la competencia del derecho

público y la capacidad del derecho privado las diferencia sustanciales que a
continuación vamos a exponer.
En primer término, la competencia requiere siempre un texto expreso de la ley

para que pueda existir. Mientras que en el derecho privado la capacidad es la
regla y la incapacidad la excepción en el derecho administrativo rige el principio
inverso; es decir, que la competencia debe justificarse expresamente en cada
caso (supra, núm. 90).
Este principio es sumamente interesante porque como en la actuación de los

órganos administrativos se puede realizar multitud de actos que afecten intereses
particulares, se hace necesario que esos intereses se encuentren garantizados
contra la arbitrariedad. La única forma de garantía es la exigencia de una ley que
autorice la actuación del Poder público. El régimen de derecho de los Estados
contemporáneos y el principio de la legalidad a que arriba nos hemos referido
exigen que todos los actos del Estado sean realizados dentro de normas legales.
Como segunda característica de la competencia, que la distingue de la capacidad

del derecho privado, se encuentra la de que el ejercicio de aquélla es obligatorio
en tanto que el ejercicio de la capacidad queda al arbitro del particular. La
explicación de esta característica radica en que la competencia se otorga para que
los órganos puedan cumplir las atribuciones que el Estado tiene encomendadas,
es decir, para que pueda dar satisfacción a necesidades colectivas. De tal manera
que siempre que éstas lo exigen los órganos del Estado deben hacer uso de su
competencia. La capacidad, por el contrario, se da en interés de la persona a
quien se le reconoce, de tal modo que ésta voluntariamente decide de su ejercicio.
Puede suceder que la ley al establecer la competencia determina las especiales

condiciones en que debe ejercitarse o bien que dé cierta libertad de apreciación
respecto a la oportunidad de su ejercicio.
En el primer caso basta que concurran las condiciones de hecho previstas por la
ley para que la Administración deba ejercitar los actos jurídicos cuyo cumplimiento
establece la misma ley. En el segundo caso, la libertad de apreciación queda
subordinada a la atención de los intereses públicos o a la eficacia de los servicios
que preste la Administración, sin que puedan móviles personales o motivos
diferentes influir para decidir sobre el uso de la competencia autorizada.
Una tercera característica es la de la competencia generalmente se encuentra

fragmentada entre diversos órganos, de tal manera que para la realización de un
mismo acto jurídico intervienen varios de ellos. La garantía para el buen
funcionamiento de la administración pública exige la intervención de diversos
órganos que recíproca y mutuamente se controlen y que eviten que el interés
particular de alguno de los titulares de esos órganos pueda ser el motivo para una
actuación que afecte derechos de particulares.
139
Un cuarto carácter de la competencia es el de que ella no se puede renunciar ni

ser objeto de pactos que comprometan su ejercicio, porque la competencia no es
un bien que esté dentro del comercio, que pueda ser objeto de contrato, sino que
tiene forzosamente que ser ejercitada en todos los casos que lo requiera el
interés público.
En uno de los casos que llegó a presentarse ante la Suprema Corte de Justicia, y
en cuyo fallo intervino do Ignacio L. Vallarta, éste sostuvo que “La Legislatura no
puede expedir leyes que tengan el carácter de irrevocables, porque esto sería
alterar la Constitución misma de la que deriva su autoridad, supuesto que si una
legislatura, por virtud de sus leyes, pudiera restringir el poder de las subsiguientes,
podría en iguales términos limitar el poder legislativo de todas la s futuras, y,
repitiendo este procedimiento se llegaría al extremos de que quedaran excluidos
de la acción legislativa, uno a uno, todos los negocios de su competencia,
nulificando así el precepto constitucional que confiere al Congreso la facultad de
legislar”. (Cooley)... “Una de las más interesantes cuestiones sobre esta materia
(habla de la prohibición constitucional de alterar las obligaciones de los contratos),
es la de si la Legislatura tiene facultad de restringir sus propios poderes por medio
de una concesión en que se priva para lo futuro del ejercicio de algunos de los
atributos esenciales de la soberanía... Si, por ejemplo, ella puede comprometerse
a no ejercer el poder de taxación... respecto de ciertas propiedades o personas, y
si haciéndolo así, tal compromiso sea nulo conforme al principio general de que la
Legislatura no puede disminuir el poder de las subsiguientes por medio de una
legislación irrevocable... pudiendo así llegar hasta destruir el gobierno mismo”.
Lo que en la tesis anterior se sostiene respecto del compromiso de determinadas

facultades del Poder Legislativo, no es sino un resultado de que la competencia se
halla atribuida a los Poderes públicos en razón de los intereses también públicos
que están llamados a satisfacer y que, siendo así, un interés privado no puede ser
nunca motivo para que se le restrinja con perjuicio de la finalidad que persigue.
Finalmente, es característico de la competencia el que ella es constitutiva del

órgano que la ejercita y no un derecho del titular del propio órgano. De tal manera
que el titular no puede delegar ni disponer de ella sino en caso de que la propia ley
lo consienta.
Como acto jurídico, el acto administrativo debe de estar formado por una voluntad
libremente manifestada.
En relación con este elemento del acto administrativo se puede suscitar el

problema relativo a la formación de voluntad, cuando se trata de un órgano
colegiado, es decir, cuando varios miembros son simultáneamente titulares de un
órgano de la Administración. Normalmente, sin embargo, las disposiciones legales
que instituyen tal órgano fijan los requisitos para la reunión de los titulares, para la
expresión de su voto y para la determinación del número de éstos que son
necesarios para considerar formada la voluntad del órgano de que se trate.
Constituye, además, una regla fundamental en la materia la que de todas las
140
decisiones deben de ser tomadas en reunión oficial de los integrantes de dicho

órgano, pues de otro modo no sería este el que estaría actuando, sino individuo
aislados que no tienen con este carácter ninguna competencia legal.
Por otra parte, a semejanza de lo que ocurre en el derecho privado, en el derecho

administrativo se requiere que la voluntad generadora del acto no esté viciada por
error, dolo o violencia.
En la mayor parte de las leyes que regulan el funcionamiento de la Administración

no se contienen disposiciones que fijen los caracteres de la voluntad para que
pueda dar nacimiento a un acto jurídico; pero es indudable que el concepto mismo
de este acto supone necesariamente la existencia de una voluntad no viciada.
La existencia de un objeto constituye otro elemento fundamental del acto

administrativo.
EL OBJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El objeto del acto debe ser determinado o determinable, posible y lícito. La licitud
supone no sólo que el objeto no esté prohibido por la ley, sino que además esté
expresamente autorizado por ella, salvo el caso de que la propia ley otorgue
facultad discrecional a la autoridad administrativa para elegir y determinar el objeto
del acto.
Pero aun en este último caso la licitud del objeto deberá calificarse de acuerdo con
estas tres categorías: “que no se contraríe ni perturbe el servicio público; que no
infrinja las normas jurídicas; que no sea incongruente con la función
administrativa”. (Fernández de Velasco. El acto administrativo, pág. 193).
El motivo del acto es el antecedente que lo provoca, es la situación legal o de

hecho prevista por la ley como presupuesto necesario de la actividad
administrativa.
Íntimamente ligado con el concepto del motivo se encuentra el de la motivación,

que sin embargo son diferentes, puesto que esta última viene a ser el juicio que
forma la autoridad al apreciar el motivo y al relacionarlo con la ley aplicable.
Tanto el motivo como la motivación representan elementos que operan con

garantías de la seguridad personal y real, pues como veremos más adelante, la
ley constitucional los exige cuando el acto agravia a particulares.
Por lo que hace a la finalidad del acto, la doctrina ha sentado diversas reglas cuya
aplicación en nuestro medio nos parece indudable, por lo que vamos a exponerlas
a continuación :
a) El agente no puede perseguir sino un fin de interés general.
b) El agente público no debe perseguir una finalidad en oposición con la ley.
141
c) No basta que el fin perseguido sea lícito y de interés general, sino que es
necesario, además, que entre en la competencia del agente que realiza el
acto.
d) Pero aun siendo lícito el fin de interés público y dentro de la competencia
del agente, no puede perseguirse sino por medio de los actos que la ley ha
establecido al efecto.
La teoría de los motivos determinantes (como llama Jesé a los fines del acto) es,
dice, “el complemento de la teoría de la competencia de los agentes públicos. Es
hasta imposible separar las dos teorías. Para saber si la competencia existe en tal
caso, es necesario investigar cual acto ha sido realizado; el motivo determinante
permitirá decirlo; si el motivo determinante no es lícito, permitirá también afirmar
que a pesar de las apariencias, no existía la competencia para alcanzar el fin
perseguido por el agente público. Así es como, conocido el motivo determinante,
es posible atacar por incompetencia, por exceso de poder un acto jurídico que
presenta todas las apariencias de la legalidad”. (op cit., pág. 272).
LA FORMA
La forma constituye un elementos externo que viene a integrar el acto
administrativo. En ella quedan comprendidos todos los requisitos de carácter
extrínseco que la ley señala como necesarios para la expresión de la voluntad
que genera la decisión administrativa.
A diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, la forma en el derecho

administrativo tiene normalmente el carácter de una solemnidad necesaria no sólo
para la prueba sino principalmente para la existencia del acto y es que en esta
última rama del Derecho el elemento, formal constituye una garantía automática
de la regularidad de la actuación administrativa.
“Para comprender la importancia del vicio de forma, dice Hauriou, es preciso darse
cuenta de que las formalidades constituyen, con la determinación precisa de la
competencia, la principal condición del orden y de la moderación en el ejercicio del
Poder Administrativo”.
“En el derecho público, dice Jesse, al contrario de lo que pasa en derecho privado,
las formas son garantías automáticas imaginadas por las leyes o los reglamentos
para asegurar el buen funcionamiento de los servicios públicos, impidiendo las
decisiones irreflexivas, precipitadas, insuficientemente estudiadas”.
La forma del acto administrativo, aunque puede ser oral o consistente en

determinados actos materiales, normalmente requiere que satisfaga ciertos
requisitos cuando el acto implique privación o afectación de un derecho o
imposición de una obligación. Según el artículo 16 de la Constitución “nadie puede
ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en
virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la
causa legal del procedimiento...” y esto significa que el acto lesivo debe consignar
por escrito el motivo que lo ha provocado y el derecho con que se procede.
142
En términos categóricos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha declarado

que “la motivación exigida por el artículo 16 constitucional, consiste en el
razonamiento contenido en el texto mismo del acto autoritario o de molestia,
razonamiento según el cual, quien lo emitió llegó a la conclusión de que el acto
concreto al cual se dirige se ajusta exactamente a las prevenciones de
determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las
consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formuló la
autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal” (S.
C. J. Informe 1980, 2ª Sala, tesis 132, pág. 106).
La misma Suprema Corte ha declarado que no es bastante que las decisiones

administrativas contengan los preceptos legales en que se apoyen, “sino que
realmente exista motivo para dictarlos y que exista un precepto de ley que los
funde”.
De las dos resoluciones de que se ha hecho mención y cuyo contenido se ha

repetido innumerables veces, se desprende claramente que la extensión que debe
tener la motivación es toda la que sea necesaria para que el afectado pueda
impugnar la resolución definitiva, ya que sin conocer los motivos y fundamentos
legales no puede defenderse en forma adecuada.
VOLUNTAD
Hay casos en los cuales, aún cuando la voluntad de la Administración no se
exprese en ninguna forma, se presupone su existencia. En este caso nos
encontramos frente al problema que tanto ha preocupado a la doctrina sobre el
silencio de la Administración.
Este silencio consiste en una abstención de la autoridad administrativa para dictar

un acto previsto por la ley, y tiene como nota esencial la de su ambigüedad, que
no autoriza a pensar que dicha autoridad ha adoptado ni una actitud afirmativa ni
una negativa. (Massip Acevedo, J., El silencio en el Derecho Administrativo
Español).
Para precisar los casos en los cuales el silencio produce efectos jurídicos, se ha
separado la hipótesis en que la autoridad está facultada para actuar o no actuar
según su discreción, de aquella en que el ejercicio de la función constituye una
obligación jurídica, y se dice que, mientras que en el primer caso no puede darse
la figura del silencio con trascendencia jurídica porque la abstención del ejercicio
de la facultad conferida por la ley de no usar el poder, en el segundo el silencio sí
es particularmente importante por sus consecuencias puesto que constituye la
falta de cumplimiento de una obligación jurídica que de existir frente al derecho de
un particular, requiere una solución satisfactoria.
En efecto, la situación del particular que ha formulado una solicitud para que se
dicte en su favor un acto administrativo, o que ha interpuesto un recurso
administrativo contra un acto que lo afecta, quedaría al arbitrio de las autoridades
143
si éstas se abstuvieran de resolver las instancias que les fueran dirigidas, pues
como el particular no puede recurrir administrativa o judicialmente mientras no
haya un acto que niegue expresamente lo solicitado, prolongando la abstención se
nulificaría prácticamente los derechos que las leyes otorgan.
Para evitar ese resultado, la doctrina se ha inclinado preponderantemente a la

solución de que si en el término señalado en la ley la Administración permanece
en silencio debe, a falta de disposición expresa, presumirse que hay una
resolución negativa y se ha considerado que ésta es la única solución razonable
puesto que con ella queda a salvo el principio de que sólo la administración
administra, de tal manera que no viniendo el acto positivo sólo resta interpretar el
silencio como una negativa. De otra manera tendría que ser el particular o los
Tribunales los que se sustituyeran a la Administración, presumiendo una
resolución favorable, con la consecuencia de que el particular subordinaría a sus
intereses privados los intereses públicos, o que los Tribunales se convertirían en
administradores con violación flagrante del principio de separación de Poderes.
Nuestro sistema legal se ha limitado, con muy contadas excepciones, a establecer

como una garantía individual la obligación de las autoridades de hacer recaer un
acuerdo escrito a toda petición de los particulares formulada por escrito de manera
pacífica y respetuosa, y de hacer conocer dicho acuerdo en breve término al
peticionario. De esta manera el silencio prolongado de la Administración no tiene
más que un remedio directo: el de pedir amparo ante la Justicia Federal, lo cual
significa que hasta después dilatada tramitación del juicio correspondiente el
particular podrá en ejecución del fallo presionar a la autoridad para que dicte su
resolución, por lo que prácticamente se le deja en una situación poco satisfactoria.
Con excepción a ese sistema general, y sin perjuicio de que el particular haga uso
del juicio de amparo, el Código Fiscal de la Federación ha dado una solución al
silencio administrativo. En su artículo 92 dice que el silencio de las autoridades
fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta en el
término que la ley fija o a falta de término establecido en el de noventa días.
Del mismo modo, en la Ley de Instituciones de Crédito se previene que las

resoluciones de la Comisión Nacional Bancaria que deben sujetarse a la
aprobación de la Secretaría de Hacienda, se considerarán firmes si dicha
autoridad hace presente su aprobación o no ejercita su veto suspensivo o su
desaprobación dentro del término de diez días de su notificación (art. 163).
Tratando de fijar la significación jurídica del silencio, Fernández de Velasco

expresa que “en derecho administrativo el silencio significa sustitución de la
expresión concreta del órgano, por la abstracta provenida por la ley”. (op. Cit., pág.
206).
En realidad es exacta esa significación, puesto que en los casos que la ley prevé,
debe entenderse que la aplicación de ella está subordinada bien a un acto jurídico
declarado o al silencio durante determinado tiempo; es decir, que este hecho
144
negativo debe entenderse como la condición para que la ley se aplique en un caso
concreto, exactamente como el acto positivo condiciona también dicha aplicación.
LOS EFECTOS QUE PRODUCE EL ACTO ADMINISTRATIVO

Habiendo estudiado en los capítulos anteriores el procedimiento de la formación y
los elementos del acto administrativo, es oportuno estudiar ahora la naturaleza de
los efectos que dicho acto produce.
Desde luego debe decirse que una vez que el acto administrativo se ha
perfeccionado por haber llenado todos los elementos y requisitos para su
formación, adquiere fuerza obligatoria y goza de una presunción de legitimidad
que significa que debe tenerse por válido mientras no llegue a declararse por
autoridad competente su invalidez, es decir, que se trata de una presunción iuris
tantum. Esta fuerza obligatoria del acto administrativo impone la necesidad de
estudiar su trascendencia en la situación de los particulares a quienes pueda
referirse.
Ya al ocuparnos de la definición del acto administrativo hicimos notar que su

efecto consiste en generar, modificar o extinguir una situación jurídica individual o
condicionar para un caso particular el nacimiento, modificación o extinción de una
situación jurídica general. También nos referimos al clasificar los actos
administrativos a la división que entre ellos puede hacerse, por razón de su
contenido, en actos destinados a ampliar la esfera jurídica de los particulares,
actos destinados a restringir esa esfera jurídica, y actos que se limitan a hacer
constar un estado de hecho o de derecho.
Pues bien, los derechos y las obligaciones se generan por virtud del actos
administrativo especial a favor o en contra de determinada persona y en atención
a su situación particular. De donde se desprende que dichos derechos y
obligaciones tiene, en principio, un carácter personal e intransmisible, y por tanto
sólo pueden ser ejercitados o cumplidos por la persona a la cual el acto se refiere.
Sin embargo, en múltiples ocasiones los derechos que engendra un acto

administrativo constituyen ventajas pecuniarias que entran al patrimonio de los
particulares, y para esos casos la legislación ha moderado el principio de
intransmisibilidad y permite en la mayor parte de ellos con autorización del Poder
público que se celebren operaciones respecto de tales derechos por actos y
contratos civiles o mercantiles. Así no son extrañas a nuestras leyes las
disposiciones que autorizan contratos respecto a los derechos que otorgan las
concesiones de aguas, de ferrocarriles, de minas, las patentes de invención, etc.
Etc.
Con ese motivo se ha pretendido que tales derechos originados en actos

administrativos son susceptibles de incorporarse a las clasificaciones del derecho
común y que, en consecuencia, podrán tener el carácter de derechos reales o
personales.
145
Indudablemente es exacto que un acto administrativo, además de crear relaciones

entre el Poder público y el particular, origina derechos que entran al patrimonio del
mismo particular y que pueden ,en consecuencia, ser objeto de contratos y otros
actos civiles.
Hauriou en su obra antes citada (pág. 48) sostiene que el derecho administrativo
“es creador de situaciones jurídicas, es decir, de situaciones estables que
constituyen bienes que se agregan a los bienes de la vida civil (estado de
concesionario, de pensionado, de indigente, socorrido...). Estos estados se
resuelven o bien en derechos administrativos, o bien en intereses legítimos a que
la situación no sea modificada... y que constituyen todo un mundo jurídico nuevo
superpuesto al mundo jurídico del derecho común” y el mismo autor continúa su
exposición diciendo lo siguiente: “por eso, el derecho administrativo está llamado a
desempeñar un papel social considerable, pues no es dudoso que el Estado
moderno tenga por tarea crear situaciones jurídicas ventajosas y nuevas formas
de bienes en provecho de los individuos, que no pueden acceder a las antiguas
formas de propiedad, y estas situaciones jurídicas serán forzosamente
administrativas”.
De la opinión anterior se desprende claramente que los actos administrativos sí

son capaces, como antes se dijo, de modificar el patrimonio de los particulares;
pero al mismo tiempo se deduce igualmente que esas ventajas pecuniarias que el
particular adquiere constituyen, como dice Hauriou, “nuevas formas de bienes”, y
que las situaciones jurídicas correspondientes son “forzosamente administrativas”.
La conclusión anterior es además un corolario de la división de los derechos de los

individuos en derechos públicos y en derechos privados, cada uno de ellos con un
origen y un régimen jurídico diferentes.
Ahora bien, si el derecho del particular es un derecho público administrativo en

razón de que el acto de donde emana es un acto jurídico de derecho público, es
indudable que, salvo determinación expresa en la Ley administrativa
correspondiente, ese derecho público administrativo que puede considerarse
como un bien que se agrega al patrimonio del particular, no esta sujeto por regla
general a la clasificación de los bienes y de los derechos de orden civil.
Fleiner, en su tratado de Derecho Administrativo, expone sobre el particular

importantes ideas, que por ser indudablemente aplicables dentro de nuestro medio
jurídico vamos en seguida a copiar:
“Pertenecen al patrimonio de una persona, dice, las relaciones de derecho público

cuyo fin inmediato es proporcionar al particular un crédito frente al Estado o
imponerle una deuda pecuniaria a favor del mismo. La característica del concepto
jurídico de patrimonio es el valor pecuniario; pero es indiferente el origen de un
derecho singular; es decir, si ha sido motivado por el derecho privado o por el
derecho público”. Y en otro parte expresa que “la delimitación del derecho público
con respecto al derecho civil ofrece algunas dificultades... Para decidir si una
146
relación jurídica está sometida al derecho privado o al derecho público han de

tomarse por base los siguientes principios: ante todo ha de consultarse el texto de
las leyes. Desde el momento en que la ley misma imprime a una relación jurídica
el sello de pública o privada, ya se tiene resuelta la cuestión”.
Con los datos anteriores podemos ya llegar a una conclusión sobre el punto que
examinamos, y es la de que sólo cuando la ley administrativa se remite a la
legislación común para el efecto de que sea ella la que defina y clasifique la
naturaleza de los derechos administrativos de carácter patrimonial, deberá
prescindirse de la regla general de que tales derechos sólo pueden ser regulados
por dichas leyes administrativas y como éstas se apartan de las clasificaciones
que la ley civil establece, por regla general habrá que considerar a los derechos
nacidos de una acto administrativo como nuevas clases de bienes que se agregan
a los bienes de la vida civil.
A pesar de lo anterior, se ha sostenido que algunos actos administrativos dan

nacimiento a derechos que guardan gran semejanza con los derechos reales de
naturaleza civil.
Sin embargo, no se llega a afirmar que exista una identidad completa entre los
derechos reales administrativos y los derechos reales civiles, pues se reconoce
tratándose de los derechos de los ocupantes sobre el dominio público, que son lo
que se consideran como derechos reales administrativos, que si bien con respecto
a tal dominio rige la regla de la inalienabilidad, ésta sólo significa que los bienes
respectivos quedan sustraídos del comercio de la vida administrativa y que dentro
de ésta se desarrolla una gran variedad de derechos reales, cuyo carácter,
especialmente administrativo, consiste esencialmente en la “precariedad”, es
decir, en la naturaleza temporal, revocable o rescatable de esos derechos reales,
que los hace compatibles con el régimen de inalienabilidad.
Esta tesis ha sido criticada diciéndose que es inadmisible atribuir a los

concesionarios o permisionarios del dominio público, derechos reales, aun
agregando que son de naturaleza administrativa; que el concepto de derecho real
ha sido inventado para el régimen de propiedad privada, y que haciéndolo salir de
ese régimen da lugar a contradicciones y a dificultades irresolubles, y que “o bien
la situación del permisionario o concesionario constituye un derecho real y
entonces no hay para qué agregar el epíteto, o bien es una situación
administrativa que no tiene nada de derecho real, y entonces, ¿para qué emplear
esta expresión?.
EFECTOS JURÍDICOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO RESPECTO A LOS

INDIVIDUOS AJENOS A EL.
Estudiados los efectos jurídicos del acto administrativo respecto a las partes que
en él intervienen, es necesario definir ahora los que se producen respecto a los
individuos que han sido ajenos a él.
147
En el derecho común, tratándose de derechos patrimoniales, se hace una

separación entre los autores del acto jurídico y sus causahabientes por una parte,
y los terceros por la otra, y se dice que el acto produce efectos para los autores y
causahabientes y no respecto a los terceros.
Dentro de estas ideas, el autor del acto es el que ha sido parte en él; sus
causahabientes son los que reciben de él un derecho por transmisión universal o
particular. Se sostiene que los causahabientes están representados por el autor
del acto en la realización de éste y que, por tanto, los efectos de él les son
oponibles.
El tercero, por oposición al causahabiente, no esta representado por el autor del

acto cuando lo verifica, y por lo tanto no puede recibir ni perjuicio ni beneficio del
propio acto. No es posible que sufra perjuicio, porque el autor del acto no tiene
derecho de disponer del bien de otro. No recibe beneficio, porque la intención del
autor es aprovechas personalmente los efectos del acto. Sin embargo, se admite
que no hay razón que se oponga a que el beneficio se produzca a favor del
tercero, cuando esto es posible y cuando hay voluntad expresa en tal sentido.
Por último, se reconoce que fuera de los derechos patrimoniales, los actos
relativos al estado y capacidad de las personas producen efecto erga omnes, y no
sólo en provecho sino también en contra de las partes; que así el matrimonio, la
adopción, la emancipación, etc., tiene efecto absoluto. (Colin y Capitant. Dr. Civ., t.
I., pág. 209).
Tratándose de los actos administrativos se puede afirmar que el principio que

regula sus efectos es precisamente contrario al que rige en materia civil, es decir,
que la regla general es que las situaciones jurídicas creadas por el acto
administrativo son oponibles a todo el mundo. Así el nombramiento de un
funcionario obliga a todos los administrados a reconocerlo como tal; el
otorgamiento de una concesión da al beneficiario un carácter especial frente a
todos los individuos; la obtención de un permiso para ocupación de una vía
pública, impone a todos la obligación de respetar la ocupación.
Esta regla general se explica y justifica teniendo en cuenta que en el derecho

administrativo el Estado realiza actos que tienden a la satisfacción de necesidades
colectivas, y difícilmente podría llegarse a conseguir ese fin si se exigiera que los
actos a él encomendados no pudieran oponerse a todos los miembros de la
colectividad, estén o no representados en el momento de la realización del acto.
De manera que, mientras en el derecho civil la regla en que los actos sólo
producen efectos para las partes, en el derecho administrativo lo es la de que los
actos tiene una eficacia erga omnes.
Sin embargo, esa regla general tiene su excepción. Existen derechos de los
particulares que la Administración está obligada a respetar, o que sólo puede
afectar mediante ciertos requisitos. De tal manera que, cuando realiza un acto
administrativo, éste es oponible a todos siempre que observe aquel respeto o
148
cumpla con los requisitos legales establecidos para afectar el derecho. Lo cual, en
otros palabras, quiere decir que el acto administrativo no puede violar derechos
anteriores creados por otro acto administrativo o por un título especial de derecho
público o de derecho privado.
De aquí resulta que el concepto de tercero en el derecho administrativo, es decir
de persona a quien no es oponible un acto de autoridad, comprende al particular
que tiene un derecho público o privado que puede resultar afectado por la
ejecución de un acto administrativo. Es, por lo mismo, dicho derecho, motivo de
limitación de la actividad administrativa.
Cuando el Poder público otorga una concesión de aguas o de minas, la actividad

de la Administración está limitada por derechos que el mismo Poder haya creado
por virtud de otra concesión anterior sobre las mismas aguas y fondos, y como
esos derechos tienen que ser respetados a su titular no puede oponérsele la
nueva concesión; es un tercer respecto de ella. Cuando se otorga un título de
terrenos nacionales, la propiedad privada que se encuentre dentro de los linderos
señalados, no puede ser afectada por esa transmisión; su titular es frente a ésta
un tercero.
LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo perfecto produce sus efectos a partir del momento en que ha
quedado formado y una vez que se cumplan ciertos requisitos que las leyes
pueden establecer para que el propio acto sea conocido, tales como los relativos a
la notificación mediante comunicación personal, o mediante publicación en
algunas de las formas que las mismas leyes disponen.
Pero puede ocurrir, y esto principalmente cuando se trata de actos que imponen a
los particulares alguna obligación o de actos de la Administración que puedan
afectar la esfera jurídica de los mismos particulares, que el acto no sea
voluntariamente obedecido. Entonces surge el problema de cómo debe proceder
el Poder público para la ejecución de sus resoluciones.
El derecho común en este aspecto está dominado por la necesidad de evitar la

anarquía social que resultaría si se permitiera que los particulares pudieran por
medio de acciones directas proceder al ejercicio de sus derechos y ha establecido
la exigencia de que el Poder público se constituya en intermediario para decidir
con su autoridad y mediante procedimientos adecuados, los conflictos que surjan
por falta de cumplimiento voluntario de las obligaciones civiles. De otro modo
dicho, el derecho común está dominado por el principio, elevado en nuestro
régimen a la categoría de precepto constitucional, de que nadie puede hacerse
justicia por su propia mano, ni ejercer violencia para reclamar su derecho (Const.,
art. 17).
De manera, pues, que, por regla genera, serán los Tribunales los intermediarios
indispensables para que el particular ejercite sus derechos.
149
Cuando se trata de resoluciones administrativas dictadas dentro de la esfera del

derecho público, la solución doctrinal es contraria a la que preside en la vida civil,
y consiste, por lo tanto, en admitir que la Administración está capacitada para
proceder en forma directa, esto es, sin intervención de los tribunales, a la
ejecución de sus propias resoluciones. Esta posibilidad de acción directa
constituye lo que en la doctrina se conoce con el nombre de carácter ejecutorio de
las resoluciones administrativas y se funda en la necesidad de que las
atribuciones del Estado que la legislación positiva ordena se realicen en forma
administrativa no estén sujetas a las trabas y dilaciones que significarían la
intervención de los tribunales y el procedimiento judicial. Reposa además sobre la
presunción de legitimidad de las resoluciones dictadas por los órganos del Estado
dentro de la esfera de su competencia, presunción que a su vez se basa en la idea
que esos órganos son en realidad instrumentos desinteresados que normalmente
sólo persiguen la satisfacción de una necesidad colectiva dentro de los mandatos
de las normas legales. Se piensa que estas consideraciones obligan a concluir
que la situación del Poder público es bien diferente de la de los particulares, pues
éstos no tienen ni desinterés en sus actos ni el control que puede existir dentro de
la organización administrativa.
En nuestro sistema legal, la acción directa de la autoridad administrativa para

ejecutar sus propias resoluciones no puede admitirse lisa y llanamente, pues, a
falta de una disposición constitucional que expresamente la reconozca, su
procedencia dependerá de la compatibilidad que guarde con el sistema general de
la Constitución y con algunos de sus preceptos especiales que aparentemente la
rechazan.
En efecto, el régimen constitucional de separación de Poderes puede ser un serio

obstáculo para admitir el carácter ejecutorio de los actos administrativos, ya que a
primera vista la resistencia al cumplimiento de una obligación crea conflicto que
debe someterse a la resolución del Poder Judicial. Sin embargo, esa aparente
incompatibilidad no existe realmente, pues como lo ha sostenido un distinguido
profesor de derecho constitucional, “la doctrina (de separación de Poderes) no
representan otra cosa que una forma de distribuir entre los diversos órganos del
Poder público las diversas tareas encomendadas al Estado, y por lo tanto, el único
derecho o garantía individual de los miembros de la sociedad consiste en que la
distribución de las funciones se haga por las leyes consecutivas, de tal suerte que
las autoridades tengan bien definida la esfera de su competencia y obren
solamente dentro de ella, sin invadir atribuciones encargadas a otras ramas del
Poder”. (Bassols. La nueva ley agraria, pág. 81).
Estas mismas ideas las hemos sostenido en otra parte de esta obra, al reconocer
que el principio de separación de Poderes no ha sido admitido en nuestra
Constitución en su pureza ideal, ya que las necesidades de la vida práctica han
impuesto la atribución a un mismo poder de funciones de naturaleza diferente; de
manera que no debe buscarse en un caso como el presente, si existe oposición
con el sistema pura de división de Poderes, sino relacionar la cuestión con el
régimen que la legislación positiva ha admitido para la separación de funciones
150
entre los tres Poderes del Estado. Por eso el mismo autor antes citado concluye
su exposición diciendo: “... siendo un problema de división del trabajo, la única
cuestión por dilucidar en cada caso es la de saber a qué autoridad le encargó la
ley constitutiva una función determinada, y resuelto este punto, deja de intervenir
toda idea relativa a supuestos derechos privados de la división de Poderes. En
resumen, se trata únicamente de interpretar los textos constitucionales para saber
quién es competente conforme a ellos”.
Por otra parte, esa misma resolución es la que deriva del artículo 16
constitucional, puesto que al referirse a que nadie puede ser molestado en su
persona ni en sus bienes, sino mediante orden de autoridad competente, se está
refiriendo a la competencia que constitucionalmente se ha atribuido a cada uno de
los Poderes, de donde resulta que el problema queda reducido a determinar si la
facultad de que se trata está o no dentro de la esfera de acción atribuida al Poder
Ejecutivo.
Pero antes de entrar a ese estudio, y sabiendo de antemano que dentro de la

enumeración de facultades de este Poder no existe consignada en forma expresa
la de acción directa a que nos estamos refiriendo, debemos examinar si no ha
quedado comprendida en alguna de las atribuidas al Poder Judicial, y para tal
efecto examinaremos los argumentos que se derivan de los artículos 17 y 14
constitucionales.
Y aunque bastaría esta transcripción para demostrar que el artículo 17

constitucional no es un obstáculo para la acción directa de la Administración, nos
parece sumamente ilustrativo para definir el alcance de la regla que contiene el
citado precepto traer a colación las interesantes observaciones que hace Hauriou
al referirse a la acción de oficio de la Administración. Dicho autor indica que la
acción directa conserva un amplio campo en las relaciones internacionales
(guerra, bloqueo, represalias, etc.); en las constitucionales en donde los Poderes
públicos y los partidos políticos se hacen justicia a sí mismos; en las industriales
en que se admiten como lícitas la huelga, la coalición y la acción sindical y aun en
las civiles, sobre todo tratándose de ejercicio de derechos de familia (autoridad
paterna) y de propiedad (facultades de cercar, construir, no construir, etc.), y
concluye diciendo que la acción directa de la Administración no puede
considerarse, por lo tanto, como una prerrogativa aislada, sino que hay que
tomarla como un prerrogativa natural de todos los que en la vida social poseen
una vida autónoma.
El argumento que deriva del artículo 14 de la Constitución se ha hecho consistir en

que ese precepto dispone que nadie puede ser privado de sus propiedades,
posesiones o derechos sino por los tribunales previamente establecidos; es decir,
que es el Poder Judicial y no al Ejecutivo al que corresponde intervenir cuando se
trate de llevar a cabo aquella privación. De tal manera, que este precepto legal se
opone al reconocimiento de competencia de la Administración para emplear la
acción directa en ejecución de sus propias resoluciones.
151
Sin embargo, el argumento no es concluyente por varios conceptos. Uno, el de

que los actos administrativos no son en todos los casos privativos de derechos de
los particulares, y por lo mismo no reza respecto de ellos la prescripción
constitucional. Otro, consistente en que hay casos en que la Constitución autoriza
expresamente al Poder Ejecutivo para hacer la referida privación, que es lo que
ocurre cuando establece el régimen de la expropiación por causa de utilidad
pública, las dotaciones y restituciones agrarias, la delimitación de terrenos
comunales, la revisión de concesiones que haya traído por consecuencia el
acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales (art. 27); en los casos de
conflictos de trabajo (art. 123); en los de expulsión de extranjeros cuya
permanencia en el país se juzgue inconveniente (art. 33), y en los casos de
salubridad general en los que de una manera expresa se declara que la autoridad
sanitaria será ejecutiva, lo cual no puede significar cosa diferente de que sus
resoluciones podrán ejecutarse directamente por ella misma (art. 73, fracción XVI).
Esta limitaciones a la aplicación del artículo 14 son por sí solas bastantes para
dejar un amplio campo a la acción directa del Poder Administrativo en la Ejecución
de sus propias resoluciones; pero, además, pueden agregarse otras razones que
consisten principalmente: a) en la carencia de facultades del Poder Judicial para
intervenir normalmente en la ejecución de los actos administrativos; b) en la
inutilidad de la creación constitucional del Poder Ejecutivo si no puede llevar a
cabo sus determinaciones más que por conducto del Poder Judicial.
Efectivamente, dentro de la competencia del Poder Judicial, su intervención en

actos del Ejecutivo sólo tiene lugar en las controversias que se susciten: a) cuando
violan garantías individuales invaden la soberanía de los Estados (Const. Art.
103); b) cuando la Federación es parte (Const., art. 104, frac. III), y c) según
algunos autores, cuando verse sobre aplicación y cumplimiento de leyes federales
(Const., art. 104, frac. I y en ninguno de ellos puede encajarse la facultad de
intervenir para ejecutar resoluciones administrativas. El juicio de amparo, que es el
procedimiento para el primer caso, no puede por su naturaleza concluir con un
mandamiento de que se ejecuten dichas resoluciones. La competencia, en los
casos en que la Federación es parte, ha quedado determinada
jurisprudencialmente en el sentido de que ella se refiere a las controversias
diversas de las que surgen con motivo de la ejecución de resoluciones
administrativas. Y finalmente, la facultad de dirimir las controversias que se
susciten con motivo de aplicación de leyes federales, aunque en nuestro concepto
sólo pueden referirse a casos civiles o criminales, según los términos de ley, y no
a casos administrativos, aun considerándola aplicable a estos últimos, haría
necesaria, de acuerdo con autorizadas opiniones, una ley reglamentaria que
nunca ha existido, lo que implicaría paralización de la actuación del Poder
Administrativo hasta que esa ley se expidiera y hasta que ella pudiera considerar
como controversia judicial la simple falta de voluntad de los particulares para
cumplir una resolución administrativa.
Por otra parte, la segunda razón que arriba se enunció constituye un argumento
poderoso para reconocer al Ejecutivo competencia para la ejecución directa de
152
sus actos, pues si se sostiene que sólo el Poder Judicial puede intervenir en esa
ejecución, sería letra muerta la facultad atribuida al Ejecutivo para ejecutar la ley y
para proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Esta tesis ha
llegado a ser admitida por nuestros tribunales, y así en el amparo de la Sucesión
de Luz Fenochio, la Suprema Corte, en su sentencia de 28 de agosto de 1933 (S.
J. De la F. Tomo XXXIII, pág. 2960), sostuvo lo siguiente: “...como el Estado lleva
a cabo el cobro de impuestos determinados por las leyes, no en uso de una
facultad sometida al régimen del derecho privado, sino en ejercicio de un conjunto
de atribuciones que las leyes fiscales reglamentan y que indiscutiblemente tiene el
carácter de autoritarias, en cuanto que son manifestaciones claras de soberanía
material del propio Estado, es notorio que dicho cobro de impuesto no tiene que
hacerse judicialmente, sino mediante disposiciones ejecutivas y unilaterales, que
si bien pueden ser sometidas a una revisión jurisdiccional posterior a solicitud de
los afectados, no requieren tales disposiciones para su validez la sanción previa
de los tribunales”.
La ejecución forzosa no es el único medio legal para obtener el cumplimento de

las resoluciones administrativas, ni en muchos casos en ella posible, como ocurre
cuando el acto impone al particular una prestación personal, es decir, una
obligación en la que el sujeto pasivo no puede ser sustituido.
Para estos casos, los medios de ejecución tiene que ser forzosamente indirectos,
ya que ellos tenderán a provocar al obligado a cumplir su obligación. Estos medios
indirectos pueden reducirse a las penas personales o pecuniarias que siguen al
apercibimiento que hace la autoridad al exigir el cumplimento.
Los medios coactivos tienen un carácter administrativo y se distinguen claramente

por su finalidad de las sanciones que la ley penal establece para el caso de
desobediencia a un mandato legítimo de la autoridad (Cód. Penal, art. 178),
puesto que esta última clase de sanciones sólo propone castigar la desobediencia,
en tanto que las primeras tienden a lograr la ejecución, a vencer la resistencia del
obligado.
Sin embargo, en aquellos casos en que ni la ejecución directa sustituyéndose al

obligado ni la sanción puedan conseguir el fin propuesto, entonces la legislación
ha admitido los medios de coacción física que sean más adecuados para evitar
que la obligación quede incumplida, como por ejemplo, en los casos de
vacunación, de tratamiento de determinadas enfermedades, etc., etc.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARES.

INEXISTENCIA
La validez de los actos administrativos depende de que en ellos concurran los
elementos internos y externos que han sido motivo de nuestro estudio en las
páginas anteriores.
En el caso de falta absoluta o parcial de algunos de dichos elementos, la ley

establece sanciones que pueden consistir desde la aplicación de una medida
153
disciplinaria sin afectar las consecuencias propias del acto, hasta la privación
absoluta de todo efecto de éste.
La doctrina del derecho común ha formulado no sin vivas discusiones una teoría
general de las nulidades de los actos civiles irregulares. Dentro de ella se
reconocen varios grados de invalidez. Estos grados son, según la doctrina clásica
admitida por nuestra legislación civil, la inexistencia, la nulidad absoluta y la
nulidad relativa. (Cód. Civ., arts. 2224 y 2242).
El acto inexistente es concebido según los datos y citas que aporta el señor
licenciado M. Borja Soriano en su estudio sobre la Inexistencia y nulidad de los
actos según la doctrina francesa, “como el que no reúne los elementos de hecho
que supone su naturaleza o su objeto y en ausencia de los cuales es lógicamente
imposible concebir su existencia”. (Curso de D. Civil Francés, por C. Aubry y Rau).
O en otros términos, “un acto jurídico es inexistente cuando le falta uno o más de
sus elementos orgánicos, o quizá más exactamente, específicos... Estos
elementos son de dos clases, elementos de orden psicológico y elementos de
orden material...En la base de este acto se encuentran en efecto: 1º una
manifestación de voluntad; 2º, un objeto; 3º, según los casos, un elemento
formalista...Símbolo de la nada, el acto inexistente, se comprende que no puede
ser el objeto de una confirmación, ni beneficiario de una prescripción extintiva que
haga desaparecer con el tiempo el vicio de que está manchado... si eventualmente
el acto jurídico inexistente se invoca en juicio, el tribunal no puede sino registrar su
inexistencia”.
Al lado del acto inexistente se encuentra el acto nulo. “La nulidad de un acto se
reconoce en que uno de sus elementos orgánicos, voluntad, objeto, forma, se ha
realizado imperfectamente, o en que el fin que perseguían los autores del acto
está directa o expresamente condenado por la ley, sea implícitamente prohibido
por ella porque contraría el buen orden social... aceptamos la noción de la nulidad
absoluta tal como ella (la doctrina clásica) la enseña, a saber: que una nulidad de
esa naturaleza puede ser invocada por todos los interesados, que no desaparece
ni por la confirmación ni por la prescripción, que una vez pronunciada por
sentencia no deja ningún efecto detrás... es relativa toda nulidad que no
corresponde rigurosamente a la noción de la nulidad absoluta así enunciada”. (op
cit.).
Gastón Jesé, entre otros autores que lo han intentado, llega a la conclusión de que
la teoría de las nulidades debe ser muy matizada para poder armonizar los
intereses que se ponen en juego con motivo de la actividad del Poder público, y
cuyos intereses no siempre exigen las mismas soluciones; que así, el interés
general exige la ineficacia del acto irregular, porque el cumplimento de los
requisitos que la ley establece es una garantía de orden social; pero al propio
tiempo, ese mismo interés reclama la estabilidad de las situaciones que un acto
irregular ha hecho nacer. De la misma manera el interés de los patrimonios
individuales o administrativos, en unos casos reclama que se prive de efectos a un
acto irregular, mientras que en otros exige que subsistan, porque el perjuicio de la
154
ineficacia es más grave que el que pueda producir la falta de sanción de la

irregularidad. Por último, el interés de los terceros, en unos casos, también
requiere la invalidez del acto que lo afecta, en tanto que en otros tiende a que se
sostenga el acto irregular sobre el cual se han desarrollado otras situaciones
jurídicas.
Fernández de Velasco ha resumido las diversas sanciones que resultan posibles

dentro de la teoría de Jesé, formando la siguiente escala: 1º Inexistencia: el acto
carece de efectos jurídicos; 2º Nulidad radical: el acto existe, pero gravemente
viciado; posee alguna eficacia jurídica; pero muy precaria y cualquiera puede
invocar su nulidad menos radical; puede pedirse por todos los interesado y por
excepción alegarse en cualquier instante; el juez resolverá la nulidad; 4º
Irregularidades que producen una nulidad relativa: puede alegarse por pocos
interesados y tanto por vía de acción como de excepción, en ciento plazo; 5º
Irregularidades de sanción más leve; puede invocarse en cierto plazo por contadas
personas, convalidarse por ratificación y el juez abstenerse de imponerla
dosificando los intereses en juego; 6º Irregularidad cuya sanción no es la nulidad,
sino que la ineficacia del acto no se alcanza más que frente a ciertas personas,
siendo para las restantes perfecto; se ha de alegar en cierto plazo transcurrido el
cual la irregularidad desaparece; 7º Acto irregular, que manteniendo frente a los
terceros toda su eficacia, es motivo de que el agente emisor sufra una sanción
pecuniaria; 9º Irregularidad sin sanción jurídica.
En vista de todo lo anterior sólo puede afirmarse que la teoría de las nulidades en
derecho administrativo, fuera de los casos en que exista disposición expresa en la
ley, sigue cauces diferentes de los que sigue la teoría en derecho privado y que en
muchas ocasiones no basta comprobar una irregularidad para nulificar un acto,
sino que de acuerdo con los intereses en juego el acto podría sostenerse
originando tan sólo responsabilidad para su autor.
Se ve, por todo lo que llevamos expuesto, la dificultad tan seria que existe para
llegar a formular una teoría de la invalidez de los actos administrativos.
Esta dificultad se agrava en nuestro país por la falta de uniformidad en la

legislación y en la jurisprudencia. De modo que sólo en una forma muy elemental
señalaremos algunos lineamientos que puedan servir para formar un criterio sobre
las sanciones a las irregularidades de los actos administrativos.
INEXISTENCIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN SI MISMOS

La inexistencia de los actos administrativos constituye una sanción especial que
no requiere estar consagrada en la ley, sino que tiene que operar como una
necesidad lógica en aquellos casos en que faltan al acto sus elementos
esenciales.
“En nuestra concepción (dice Bonnecasse), o más exactamente, en la doctrina

clásica, la suerte de la noción de la inexistencia de los acto jurídicos, no esta
155
ligada a la consagración expresa de ésta... esta noción domina los texto, más que
estar subordinada a ellos”.
Pero si esto es así, queda por determinar cuáles son los elementos cuya falta
origina la inexistencia. Para autores como Laubadère las irregularidades que
determinan la inexistencia jurídica de un acto son aquellas que llegan a una
gravedad tal como la que ocurre en la usurpación de funciones o de invasión de
las atribuciones de una autoridad por otra de diverso orden o cuando los actos en
cuestión no se comprenden en ninguna facultad de la Administración (op. Cit.,
1967, t. I, pág. 219). Según este autor, se colocan en general en la categoría de
actos inexistentes aquellos en los cuales hay “incompetencia grosera, es decir, en
los casos de usurpación de funciones, acto verificado por un simple particular o
por un organismo sin existencia legal o también por una invasión de un agente
administrativo en las atribuciones del Poder Legislativo o del Poder Judicial”.
A nuestro modo de ver, la inexistencia puede producirse en los siguientes casos:

a) cuando falta la voluntad; b) cuando falta el objeto, c) cuando falta la
competencia para la realización del acto, y d) cuando hay omisión de las formas
constitutivas del acto.
En efecto, como lo indica un autor: “Desde el punto de vista político conviene

declarar desprovisto de toda existencia jurídica el acto realizado por un individuo y
ordenado, lo que da a los agentes públicos la autoridad y el prestigio necesario a
la buena marcha de los servicios públicos es la circunstancia de obrar en virtud de
la ley y conforme a sus prescripciones. Reconocer un valor cualquiera a lo que
fuera de la ley se hace es abrir las puertas a la violencia, a la revolución y a la
anarquía. Poco importa la pureza de las intenciones. El orden sólo descansa en el
respeto a la ley”. (Jesé, op. Cit., pág. 287).
Creemos encontrar dentro del derecho mexicano esta causa de invalidez, como se
desprende del fallo de la Suprema Corte de Justicia en que declaró que “para que
pueda otorgar y subsistir una de la llamadas concesiones confirmatorias de
derechos petroleros, es requisitos indispensable que existan los derechos cuya
confirmación se pide; pues de otra manera no habría derecho que confirmarse, y
tanto el acuerdo en que se ordenara la confirmación como el título que se
expidiera, sería inexistentes jurídicamente hablando... Es inconcuso que al
haberse declarado caduco el contrato que el causante del quejoso celebró para
colonizar los terrenos, volvieron al domino de la Nación los derechos que se
habían transferido al concesionario y, entre ellos, el relativo al subsuelo petrolífero;
y en consecuencia, el quejoso no puede tener derecho alguno sobre el subsuelo
petrolífero, o en otros términos, carece de derechos que pudieran confirmarse; y la
confirmación de un derecho inexistente que se haga o se pretenda hacer, resulta
legalmente imposible, y el acuerdo que la ordene es inexistente en absoluto...”
(Amp. Promovido por W. Craig Hulme. Sent. De 25 de mayo de 1932, citado en el
informe del Presidente de la Corte al terminar el año de 1932).
156
Dentro de la misma categoría de actos inexistentes por razón del objeto se pueden
clasificar aquellos en que el objeto no es posible ni lícito; por ejemplo un título de
baldíos expedido señalando una extensión que rebase la parte de tierra firme del
territorio o los límites de éste, caso que no por absurdo ha dejado de presentarse
en la práctica.
Cuando el Poder público, por medio de un acto enajena una facultad de la

soberanía, comprometiéndose, por ejemplo, a no legislar, a no realizar funciones
de policía, etc., el acto no tiene ninguna existencia legal.
Cuando la administración celebrar un contrato obligándose a designar a una

persona determinada para un puesto público que pueda cubrir discrecionalmente o
que debe hacerlo mediante ciertos requisitos (aptitud, examen, etc.), o bien se
compromete a pagar mayor sueldo del que señala el Presupuesto para el cargo,
indudablemente está realizando un acto cuyo objeto es incompatible con la norma
jurídica respectiva, faltando, en consecuencia, un elemento esencial para que
pueda surtir algún efecto.
Es también una causa de inexistencia la falta de competencia. La falta de

competencia constitucional viene a traducirse en una falta de la voluntad creadora
del acto jurídico.
Por último, creemos que puede señalarse como una causa de inexistencia la
omisión de las formas que de acuerdo con la ley debe revestir el acto, o cuando se
usa forma diferente de la que se establece como un elemento solemne del acto.
Así, suponiendo que la Secretaría de Agricultura diera verbalmente un título de

propiedad de tierras baldías o nacionales, o que la Secretaría de Recursos
Hidráulicos otorgara en la misma forma una concesión de aguas, indudablemente
que, además de la dificultad de la prueba, aun admitiendo que esta pudiera
ofrecerse, el acto no tendría ninguna eficacia, sería judicialmente inexistente.
NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Al lado de los actos inexistentes que como hemos visto son los que carecen de
sus elementos esenciales y que, por tanto, no pueden engendrar ningún efecto
jurídico, es indudable que en derecho administrativo existen otros actos afectados
de otra irregularidad diferente de la que produce la inexistencia, como son
aquellos en los cuales hay un vicio en alguno de sus elementos constitutivos.
El primer problema que en esta materia surge es el de si basta la existencia de

ese vicio para que se considere nulo el acto. Como el acto viciado es un acto
contrario a la ley, cabe preguntar si es aplicable el precepto contenido en el
artículo 80 del Código Civil Federal, que dispone que “los actos ejecutados contra
el tenor de las leyes prohibitivas o de interés público serán nulos excepto en los
casos en que la ley ordene lo contrario”.
Tratando esta cuestión referida a un precepto similar de la legislación civil

española, Garrido Falla rechaza la aplicación de ésta a los actos administrativos
157
irregulares, pues sostiene que “además de que todo acto administrativo viciado lo
es porque se ha realizado en contra de la ley y entonces no habría que pensar,
como lo hace la doctrina, en diferentes sanciones pues en todo caso la única
sanción sería la nulidad absoluta, el referido precepto está pensado
fundamentalmente para el ámbito jurídico privado; es justamente el límite que la
ley imponen a la esfera de disponibilidad jurídica privada, a la “autonomía de la
voluntad”. Es el límite del „lícito jurídico‟ de los particulares. Precisamente por esto
la sanción en estos casos es, con las salvedades que la doctrina señala, la nulidad
absoluta, pues no de otra forma se puede sancionar en Derecho la falta de
acuerdo entre ciertos actos ejecutados en interés privado y las normas que se han
dictado para proteger el interés público lo cual no es el caso cuando la
Administración actúa. (Dr. Adm. T. I, pág. 414).
En corroboración de esa opinión se puede señalar, como ya lo hemos hecho

antes, los esfuerzos doctrinales para enumerar las diversas sanciones que puedan
aplicarse a los actos viciados, esfuerzos que no tendrían sentido si se aplicara la
norma civil, pues en tal caso la solución sería bien simple a que todos los actos
viciados y por lo mismo contrarios a la ley, estarían afectados de una nulidad
absoluta.
Ahora bien, el examen de la legislación positiva en los casos en que es expresa,

demuestra en muchas hipótesis la sanción de los actos irregulares no reúne todos
los caracteres de la nulidad absoluta, que son: poder ser invocada por todo
interesado y no desaparecer por la confirmación o la prescripción.
Así, existen en primer término actos cuya nulidad sólo puede demandarse por
determinadas personas y que pueden legalizarse por prescripción.
Por ejemplo, la ley sobre terrenos baldíos de 26 de marzo de 1894, establecía que
los títulos y composiciones de tierras, así como las declaraciones de que
determinada propiedad no contiene baldíos, excedencias ni demasías, sólo
pueden ser nulificados por causa de error o dolo que alegue la Hacienda Pública
(arts. 63 y 64).
Claramente se desprende de la ley citada que al establecer la acción de nulidad

por esos vicios del consentimiento limitaba el ejercicio de la acción a la Hacienda
Pública.
Además, conforme al artículo 44 de la misma ley, los defectos de un título pueden
desaparecer mediante prescripción en los términos de la ley civil, pudiendo
adquirirse en virtud de dicha prescripción hasta cinco mil hectáreas de terrenos
baldíos.
En segundo término, existen actos en que la nulidad sólo puede pedirse por
determinadas personas y en que el consentimiento de éstas los purga de todo
vicio.
158
Cuando se otorga una concesión que perjudica derechos de tercero, sólo a éste
corresponde pedir la nulidad, pero también sólo a él corresponde dar su
consentimiento con dicha concesión, caso en el cual desaparece el vicio de
nulidad.
Se pueden señalar, en tercer lugar, actos en los que la nulidad solo puede pedirse
por determinadas personas, pero que no desaparece por confirmación o
prescripción.
Así, por ejemplo, la nulidad de las disposiciones, resoluciones y operaciones que

priven total o parcialmente de sus tierras a las corporaciones de población, sólo
puede ser reclamada por los miembros de éstas; pero la nulidad no desaparece
por confirmación, ni por prescripción. Esta última opera en términos muy
reducidos. (Const. Fed., art. 27).
Finalmente, es un buen número de casos, la nulidad puede ser demandada por

todo interesado, pero sólo dentro de un término breve.
De la enumeración anterior resulta que es difícil que coincidan en un mismo caso

de nulidad de acto administrativo todos los caracteres que en el derecho civil se
asignan a la nulidad absoluta ni tampoco los que corresponden a la nulidad
relativa.
Si a esto se agrega la multiplicidad de intereses que juegan y la diversidad de

valores que cada uno de ellos tiene según el caso, resulta imposible definir de
antemano que extensión y qué carácter ha de tener la nulidad de cada
irregularidad jurídica.
Por último, si se tiene en cuenta que “la nulidad absoluta y la anulabilidad (nulidad
relativa) no se distinguen por sus efectos, sino solamente por la manera como
realiza la eliminación de la disposición irregular” (Fleiner, op, cit., pág. 131), se
comprenderá que no pueden trasladar al derecho administrativo los conceptos
básicos del derecho civil en materia de nulidades y que ni siquiera puede
aceptarse la separación de dos clases de nulidades, la absoluta y la relativa.
Sentados estos precedentes, conviene señalar algunas de las principales

sanciones a los actos administrativos irregulares.
Vicios de la voluntad. Puede ocurrir que el acto se haya realizado, por error, dolo o
violencia. En ese caso el acto se encuentra viciado, y en consecuencia es
irregular. Se pueden citar algunas disposiciones legales que en una forma expresa
han hecho referencia a las consecuencias que originan los vicios de la voluntad.
Así, en la Ley General de Bienes Nacionales se faculta al Ejecutivo Federal para
anular administrativamente los acuerdos, permisos y concesiones dictados u
otorgados por error, dolo o violencia (arts. 9º y 13). En el artículo 91 de la Ley
Orgánica del Departamento del D.F., considera que el error, dolo o violencia hacen
anulables los acuerdos, concesiones, permisos o autorizaciones que se dicten con
159
esos vicios de voluntad. La Ley de Invenciones y marcas establece la nulidad de

las patentes y marcas cuando se expidan las primeras o se registren las segundas
por error, inadvertencia, carencia de datos, etc. (art. 59 y 147).
Irregularidad u omisión de la forma. Anteriormente indicamos que existen casos en

los cuales la forma se encuentra establecida como una solemnidad del acto y que,
por tanto, la omisión de dicha forma constituye una causa de inexistencia. En otros
casos la forma del acto existe pero es irregular.
Pues bien, cuando la forma se infringe, debe concluirse que el acto debe ser
nulificado, siempre que aquélla se encuentre establecida no sólo como una
garantía de que las decisiones son correctas, sino como una garantía para el
derecho de los particulares.
Pero, además, pueden existir irregularidades de forma que no tienen influencia

sobre el acto, como por ejemplo cuando la formalidad se encuentra establecida
sólo en interés de la Administración.
En este caso, la conclusión debe ser la de que la sanción de la irregularidad no es

forzosamente la nulidad, pues, o bien sólo es ineficaz la parte irregular del acto, o
la irregularidad puede ser corregida sin que el propio acto se afecte
sustancialmente.
En las escasas disposiciones que hemos encontrado en la legislación positiva

creemos ver una confirmación de lo expuesto.
Por su parte, la Ley Minera, establece las siguientes disposiciones, que fijan el
procedimiento para subsanar algunas irregularidades de forma en las
concesiones. El artículo 40 dispone que “los errores que se descubran en un título
de concesión minera, podrá corregirlos administrativamente la Secretaría del
Patrimonio Nacional, oyendo previamente al interesado, siempre que con la
corrección no se afecte la localización del lote minero ni se cause perjuicio a
tercero”.
Y en el artículo 103 establece que “cuando un título minero adolezca de falta de

claridad, en lo que respecta a la localización del lote respectivo en el terreno,
puede perfeccionarse solicitando la identificación del terreno concedido. En el
caso indicado, la solicitud se formulará, presentará y tramitará como las ordinarias
de concesión de explotación, extendiéndose al solicitante copia certificada de las
constancias respectivas, como perfeccionamiento de su título...”
Inexistencia de los motivos o defectos en la apreciación de su valor. Todo acto

jurídico supone motivos que lo provocan. Cuando esos motivos faltan, no existe la
condición para el ejercicio de la competencia. Por tanto, el acto es irregular. La
sanción de esa irregularidad no puede ser otra que la privación de los efectos del
acto por medio de la nulidad.
160
Pero no basta que existan los motivos; es necesario, además, que ellos sean
apreciados legalmente como antecedentes de un acto administrativo y que éste
sea el que la ley determine que se realice cuando aquellos concurren.
Tratándose de la irregularidad que pudiera existir por la apreciación inexacta del
motivo o por la falta de oportunidad en la decisión, debe tomarse en cuenta, de la
misma manera que respecto de las otras irregularidades que hemos estudiado, si
el Poder Administrativo goza de facultad discrecional o si tiene una competencia
ligada por la ley. En este último caso, la sanción tiene que ser la nulidad.
Por ejemplo, cuando se cobra una contribución a un individuo motivándola en que

es propietario de una finca urbana, cuando en realidad no lo es; cuando se acepta
la renuncia de un empleado que no ha dimitido; cuando se decreta una
expropiación que no ha solicitado un concesionario a quien la ley otorgue esa
facultad, existe una falta de motivo, cuya consecuencia es la nulidad del acto.
Cuando se impone una pena disciplinaria por un hecho que no constituye

propiamente una falta de esa índole; cuando se decreta la caducidad de una
concesión por un acto que no ha sido realizado por el concesionario en la forma
en que lo estima la autoridad decretante, hay una irregularidad en la apreciación
del motivo cuya subsistencia sería injustificable.
Por último, cuando un acto del concesionario es, por ejemplo, motivo para la
aplicación de una sanción pecuniaria, pero a pesar de ello se decreta la caducidad
de la concesión, entonces el motivo existe, la apreciación de su ilegalidad es
correcta, pero la decisión que se adopta no es la adecuada. Para este caso, como
para los anteriores, debe ser procedente la nulidad, puesto que el motivo legal
existente amerita la resolución que la ley o el acto han fijado como adecuada.
Ilegalidad de los fines del acto. Esta ilegalidad es la que se conoce con el nombre
de “desviación de poder”, o abuso de autoridad, ya que en realidad el poder
administrativo se desvía y abusa cuando persigue fines distintos de los que la ley
señala.
Respecto de esta ilegalidad debe tenerse presente que la finalidad que debe
perseguirse por el agente administrativo es siempre la satisfacción del interés
público, no cualquiera, sino el interés concreto que debe satisfacerse por medio de
la competencia atribuida a cada funcionario.
Como la finalidad real del acto puede disimularse tras de una finalidad legal
aparente y como por lo general, la ley no obliga a que se exprese en el acto su
finalidad, con mucha frecuencia, la desviación de la que legalmente debe de
tener, queda fuera de la posibilidad de ser sancionada por medio de la nulidad.
Sin embargo, en aquellos casos en que las circunstancias que concurran revelen
cuál es el fin que con el acto se persigue, si se descubre que es un fin no
sancionado por la ley, el acto debe ser privado de sus efectos.
161
LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMIISTRATIVOS

El acto administrativo se extingue también cuando es revocado. La revocación es
el retiro unilateral de un acto válido y eficaz, por un motivo superveniente. (Resta.
La revoca degli tai amministrativi. Alessi. La revocabilitá dell‟ atto amministrativo).
A pesar de que tanto la revocación como la anulación producen el efecto de
eliminar un acto del mundo jurídico, existe entre ambas instituciones una
característica sustancial que las distingue. En efecto, mientras que la anulación
está destinada a retirar un acto inválido o sea un acto que desde su origen tiene
un vicio de ilegitimidad, la revocación sólo procede respecto de actos válidos, es
decir, de actos que en su formación dejaron satisfechas todas las exigencias
legales.
Además, y derivando de esta diferencia, aparecen otras que se refieren a los

motivos, a la naturaleza del acto y a sus efectos y que completan el concepto tanto
de la revocación como el de la anulación. Mientras que el motivo de la primera es
posterior al acto original y se refiere a consideraciones de oportunidad, o sea a la
coincidencia del acto en momentos sucesivos con el interés público, la anulación
deriva del vicio original de ilegalidad del acto primitivo. En tanto que el acto de
revocación es un acto de naturaleza constitutiva, el de anulación lo es de
naturaleza declarativa y finalmente, y como consecuencia de ese diverso carácter,
mientras la revocación, por regla general, sólo elimina a partir de ella los efectos
del acto revocado, la anulación normalmente los elimina retroactivamente desde la
fecha del acto anulado.
Como también la condición y el término resolutorios y la caducidad producen la

extinción de un acto administrativo anterior, nos parece oportuno señalar las
diferencias que guardan con la revocación, las cuales consisten, por lo que hace a
la condición y al término, en que ellos son motivos previstos desde el acto primitivo
e incorporados en la manifestación originaria de la voluntad creadora del acto
inicial, mientras que la revocación, como hemos dicho, obedece a un motivo
superveniente que impone la necesidad de un acto posterior diferente del original.
Por lo que hace a la caducidad debe tenerse en cuenta que ella tiene lugar,
cuando la ley o la voluntad prefijan un plazo para el ejercicio de un derecho y se
deja pasar dicho plazo sin realizar actos necesarios para dar vida a ese derecho;
por lo mismo, el contenido de la resolución de caducidad es la consecuencia de
una situación prevista desde el acto primitivo y no tiene, por tanto, más que un
carácter declarativo a diferencia del acto de revocación, que es constitutivo y
deriva de un motivo posterior a la formación del primer acto.
Como la revocación se realiza por un nuevo acto administrativo que extingue otro
acto anterior válido y eficaz, su procedencia tiene que examinarse en primer
término frente a la estabilidad que se reconozca a las resoluciones administrativas.
La doctrina jurídica no ha llegado a fijar un criterio definitivo sobre esta cuestión, y

se ha sostenido en igual forma tanto la fijeza como la precariedad de dichas
resoluciones. La verdad es que, como en seguida pasamos a demostrar, no puede
162
aplicarse una sola norma a todos los actos administrativos, sino que habrá que
separar un grupo en el que se coloquen aquellos que tiene la firmeza bastante
para hacerlos irrevocables de otro en el cual se incluyan los que por circunstancias
especiales estén destinados sólo a una vida transitoria porque respecto de ellos el
interés público reclame que vayan adaptándose a sus exigencias.
Sin embargo, nos parece de especial utilidad, para acabar de formar un concepto
claro del acto administrativo y de su revocabilidad, estudiar las corrientes
doctrinales más importantes sobre la materia.
Se ha dicho, en primer término, que las resoluciones administrativas son por

naturaleza precarias y, en consecuencia, esencialmente revocables desde el
momento en que si la autoridad administrativa tiene facultad de crearlas debe
tener al mismo tiempo la facultad de retirarlas.
Este argumento es ineficaz para demostrar la falta de estabilidad de la resolución

administrativa, pues aun cuando es cierto que a la facultad positiva de crear un
acto debiera corresponder la facultad contraria de destruirlo, también es cierto que
el ejercicio de esa facultad negativa puede ser regulado en forma distinta del
ejercicio de la facultad positiva, ya que una vez que el acto se ha producido entra
en la vida del derecho como una entidad autónoma e independiente, produciendo
efectos de los
LOS DIFERENTES ACTOS ADMINISTRATIVOS

La actividad administrativa realiza dentro de su esfera la finalidad principal del
Estado, que 1es la de dar satisfacción al interés general por medio de la policía
que comprende las medidas necesarias para salvaguardar el orden público, o sea,
la tranquilidad, seguridad y salubridad públicas; por medio de intervenciones
tendientes a regular y fomentar la actividad de los particulares; por medio de los
servicios públicos que otorguen prestaciones para satisfacer las necesidades
colectivas y por la gestión directa en la vida económica, cultural y asistencial.
Ahora bien, como esas actividades se realizan en forma de función administrativa

y como ésta consiste en la ejecución de actos materiales o de actos que
determinan situaciones jurídicas para casos individuales, es necesario hacer,
aunque sea en una forma somera, la caracterización de los actos administrativos
más importantes.
Los criterios que se usarán para esa caracterización serán a) el de la naturaleza

misma de los actos; b) el de las voluntades que intervienen en su formación; c) el
de la relación que dichas voluntades guardan con la ley; d) el de radio de
aplicación del acto; y e) el de su contenido y efectos jurídicos.
Desde el punto de vista de su naturaleza, los actos administrativos se pueden

clasificar en las dos categorías ya conocidas de actos materiales y actos jurídicos,
siendo los primeros los que no producen ningún efecto de derecho y los segundos
los que sí engendran consecuencias jurídicas.
163
El estudio de los actos materiales implica consideraciones acerca de la técnica de

los mismos que es ajena al derecho. Por lo mismo, sólo haremos referencia a ellos
en el curso de esta obra en cuanto impliquen condición para la validez de un acto
jurídico, sean elementos que integren el procedimiento de formación de otros
actos administrativos o constituyan un medio de ejecución de los mismos.
Desde el punto de vista de las voluntades que intervienen en la formación del acto,
pueden dividirse los actos administrativos en actos constituidos por una voluntad
única y actos formados por el concurso de varias voluntades.
Esta clasificación también nos es ya conocida por haberse hecho referencia a ella
al estudiar la teoría general del acto jurídico y por eso ahora sólo nos limitaremos
a adoptarla a los actos administrativos.
El acto simple, o sea el formado por una sola voluntad, conserva ese carácter, aún
cuando en el procedimiento previo a su emanación se hagan necesarios otros
actos de voluntad, tales como opiniones, consultas, juicios técnicos, etc.
Pero cuando esas voluntades intervienen en la formación misma del acto, se pasa
a alguna de las siguientes categorías;
a) El acto colegial, que es el que emana de un órgano único de la

administración constituido por varios miembros. Tal es el caso, por ejemplo,
de los actos emanados de los diversos Consejos o Comisiones, Juntas,
Cuerpos Municipales que forman parte de la organización administrativa.
En tal caso habrá diversas voluntades físicas, pero la voluntad
administrativa es una sola.
b) El acto complejo o colectivo, que se forma por el concurso de voluntades de

varios órganos de la Administración. Dentro de esta categoría encontramos,
entre otros muchos, los actos del Presidente de la República, que, en los
términos del artículo 92 de la Constitución, requieren el refrendo de un
Secretario de Estado o de un Jefe de Departamento Administrativo.
Igualmente pueden citarse todos aquellos actos colectivos en que es
necesaria la concurrencia de varias Secretarías de Estado para formar un
solo acto, como ocurre en el caso de acuerdo presidencial que afecta a
diversos ramos de la Administración pública y que, por lo mismo, exige el
refrendo de todos los Secretarios de Estado encargado se cada uno de
esos ramos.
Cuando diversas voluntades que concurren no se funden en un solo acto, sino que
dan nacimiento cada una de ellas a actos que sucesivamente se condicionan,
entonces se tiene otro tipo diferentes del de actos complejos a que acabamos de
referirnos, pues en tales circunstancias existe no un solo acto, como ocurre en el
acto complejo, sino una serie de actos con caracteres propios cada uno de ellos,
164
entrelazados y aun condicionándose uno a otro y susceptibles de ser impugnados

por vías diferentes.
Otra variedad semejante está representada por esa serie de actos administrativos
emanados de un órgano determinado, y cuyos efectos no se producen sino hasta
que los propios actos son aprobados por medio de otro acto especial, emanado de
un órgano diferente. En este caso, el acto posterior condiciona la eficacia del
anterior.
c) El acto unión es otra categoría de actos que se define también por la

intervención de varias voluntades pero en las cuales ni su finalidad es
idéntica, como en los actos colectivos, ni su efecto es el de dar nacimiento
a una situación jurídica individual, como en los contrato. El ejemplo típico de
este acto es el del nombramiento de un empleado público.
d) El contrato constituye otro tipo de acto jurídico en el cual existe la

concurrencia de varias voluntades, en vista de la posibilidad de que exista
contratos administrativos, debe concluirse que si no es un acto
administrativo, si puede ser un acto de derecho administrativo (Zanobini,
Dir. Am., t. I, pág. 297)
Partiendo de la relación que guarda la voluntad creadora del acto con la ley, los
actos administrativos se clasifican en dos categorías: el acto obligatorio, reglado
o vinculado, y el acto discrecional. El primero es el acto que constituye la mera
ejecución de la ley, el cumplimiento de una obligación que la norma impone a la
Administración cuando se han realizado determinadas condiciones de hecho
(Zanobini, op. Cit., t. I, pág. 297). En esta clase de actos la ley determina
exactamente no sólo la autoridad competente para actuar sino también si ésta
debe actuar y cómo debe actuar, estableciendo las condiciones de la actividad
administrativa de modo de no dejar margen a diversidad de resoluciones según la
apreciación subjetiva que el agente haga de las circunstancia del caso. (Vitta, Dir.
Am., t. I, pág. 288). Este tipo de actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de
los Estados Unidos de América se conoce con el nombre de actos ministeriales y
constituye la base para determinar la procedencia del writ of madamus. (James
Hart. An Introduction to Administrative Law, pág. 142. Freud, Administrative Power
over persons and property, Cap. V).
Por el contrario, el acto discrecional tiene lugar cuando la ley deja a la

Administración un poder libre de apreciación para decidir si debe obrar o
abstenerse o en que momento debe obrar o cómo debe obrar o cómo debe obrar
o en fin que contenido va a dar a su actuación. Por lo general, de los términos
mismos que use la ley podrá deducirse si ella concede a las autoridades una
facultad discrecional. Así, normalmente, cuando la ley use términos que no sean
imperativos sino permisivos o facultativos se estará frente al otorgamiento de un
poder discrecional. Igual cosa ocurrirá en todos aquellos casos en que la ley deje
a la autoridad libertad de decidir su actuación por consideraciones principalmente
de carácter subjetivo tales como las de conveniencia, necesidad, equidad,
165
razonabilidad, suficiencia, exigencia del interés u orden público, etc., lo mismo que
cuando en la ley se prevea dos o más actuaciones en un mismo caso y no se
imponga ninguna de ellas con carácter obligatorio.
Entre el acto obligatorio y el acto discrecional no existe una línea perfecta de

separación. Entre ellos existe una infinita variedad en la que concurren los
caracteres de un o y de otro en grados muy diversos. Esto se explica porque al
concederse por ley facultades discrecionales a la autoridad encargada de realizar
un acto, dichas facultades normalmente se refieren, más que a la realización del
acto en su integridad, solamente a algunos de los elementos del mismo, tales
como el motivo o el objeto del acto. De esta manera puede muy bien ocurrir que la
ley otorgue discreción para juzgar si existe motivo bastante que provoque la
intervención de la aut9oridad pero que obliga a ésta a realizar un acto determinado
una vez que discrecionalmente se ha llegado a la conclusión de que el motivo
existe, o bien por el contrario que siendo la ley la que fije los motivos se de en
libertad a la autoridad competente para determinar el contenido mismo de su
actuación.
Por lo demás en la actuación de la Administración es muy frecuente la necesidad

de hacer apreciaciones sobre hechos pasados o bien sobre consecuencias futuras
de una medida determinada. En estos casos forzosamente debe existir una
libertad para la autoridad respectiva, pues de otra manera no podría calificar la
existencia de un hecho cuando haya pruebas contradictorias o calificarlo cuando
sólo pueda apreciarse por elementos técnicos o determinar las consecuencias de
un acto cuando también sean elementos técnicos o determinar las consecuencias
de un acto cuando también sean elementos técnicos los únicos que puedan servir
para estimar esas consecuencias, como ocurre en el caso de adopción de medida
de carácter económico, de carácter sanitario, etc.
Naturalmente que en estos últimos casos, a los que se ha llamado de

discrecionalidad técnica, la actuación de la autoridad correspondiente si bien no
está ligada por las disposiciones de la ley, sí lo está por los mismos elementos
técnicos que deben encauzar la actividad administrativa que dentro de ese
dominio se realiza.
Desde el punto de vista del radio de acción de los actos administrativo, éstos se
pueden clasificar en actos internos y actos externos, según que sólo produzcan
sus efectos en el seno de la organización administrativa o trasciendan fuera de
ella.
Ese último grupo de los actos internos comprende toda una serie de actos, unos
de naturaleza jurídica y otros de naturaleza material aunque conformes a las
reglas de derecho, que constituyen la vida interna de la Administración.
Comprenden medidas de orden y disciplina para el funcionamiento de las
unidades burócratas, tales como el señalamiento de las labores que a cada
empleado corresponden dentro de una oficina, de la conducta que los mismos
empleados deben observar, la fijación de horas en que informan a los superiores,
166
la fijación de sistemas de contabilidad para oficinas con manejo de fondos, etc.

Igualmente abarcan las reglamentaciones para los procedimientos o trámites que
deben observarse en el despacho de los asuntos, imponiendo la necesidad de
estudios previos, de consulta a los departamentos legales, médicos y, en general,
a los departamentos técnicos, etc., etc.; pero debe tenerse bien presente que esos
actos de procedimientos sólo tiene el carácter de actos internos, cuando ellos no
estén establecidos como una garantía para los particulares, sino solamente estén
prescritos en interés del buen orden administrativo.
Finalmente deben considerarse como los actos internos todas las circulares,
instrucciones y disposiciones en las que las autoridades superiores ilustran a las
inferiores en la aplicación de la ley, en su interpretación o en el uso de las
facultades discrecionales que la misma ley otorga, siempre que tales circulares,
instrucciones y disposiciones no agreguen nada nuevo al orden jurídico
establecido por las leyes y reglamentos generales y siempre, por lo tanto, que no
confieran ni lesionen algún derecho. (Rivero, Les mesures d‟ordre intériur, Paris,
1934). Entre estos actos pueden considerarse los Manuales de Organización y
Procedimientos a que antes se hizo referencia.
Dentro de la categoría de actos externos quedan comprendidos los actos

administrativos por medio de los cuales se realizan las actividades fundamentales
del Estado, o sean las de prestar los servicios que son a su cargo, las tendientes a
su mantenimiento y conservación del orden público, las de ordenar y controlar la
acción de los particulares y las de gestión directa.
Por razón de su finalidad, los actos administrativos pueden separarse en actos

preliminares y de procedimiento, en decisiones o resoluciones y en actos de
ejecución.
El primer grupo, o sea el de los actos preliminares y de procedimiento, lo mismo

que el tercero, o sea el de los actos de ejecución, está constituido por todos
aquellos actos que no son sino un medio, un instrumento para realizar los actos
(las resoluciones y decisiones) que constituyen el principal fin de la actividad
administrativa. Por esa razón pueden también llamarse actos instrumentales en
contraposición a la categoría de actos principales, representados por los últimos
citados.
Entre los actos preliminares se encuentran todos aquellos actos que son
necesarios para que la Administración pueda realizar eficientemente sus funciones
y constituyen en su mayor parte la exteriorización de determinadas facultades del
Poder Público que pueden llegar a afectar muy seriamente la libertad de los
particulares. Esas facultades son las que se tiene para exigir la presentación de
libros, papeles, manifestaciones, declaraciones, estados de contabilidad, etc., para
la práctica de visitas domiciliarias con el objeto de comprobar el cumplimiento de
las disposiciones sanitarias y de policía, y en general todos los actos y
formalidades que, como garantía de los particulares, establecen las normas
167
legales al organizar los procedimientos administrativos de que más adelante

habremos de ocuparnos.
Finalmente, los actos de ejecución están constituidos por todos aquellos, unos de
orden material y otros de orden jurídico, que tienden a hacer cumplir forzadamente
las resoluciones y decisiones administrativas, cuando el obligado no se allana
voluntariamente a ello. Como actos típicos d ejecución podemos señalar los que
se realizan en uso de la facultad económico-coactiva para hacer efectivos los
impuestos y otras obligaciones fiscales.
Por razón de su contenido los actos administrativos pueden clasificarse en las

siguientes categorías:
1ª Actos directamente destinados a ampliar la esfera jurídica de los particulares.

2ª Actos directamente destinados a limitar esa esfera jurídica, y
3ª Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o de derecho.
Dentro de la primera categoría se encuentran, entre otros, los actos de admisión,

la aprobación, la dispensa o condonación, las licencia permisos o autorizaciones,
las concesiones y privilegios de patente.
De la segunda categoría forman parte las órdenes, los actos de expropiación, las
sanciones y los actos de ejecución.
En la tercera categoría se catalogan los actos de registro, de certificación, de

autentificación, las notificaciones y las publicaciones.
Los actos administrativos de admisión son los que dan acceso a un particular a los
beneficios de un servicio público. Estos actos de admisión tiene lugar cuando se
trata de servicios que sólo se prestan a un número limitado de personas, o a
personas que se encuentran en determinadas condiciones, a diferencia de otros
servicios que sólo requieren el cumplimiento de determinadas exigencias legales.
Así, mientras que el goce de servicios de correos, telégrafos, bibliotecas y museos
no requiere un acto administrativo de admisión, el ingreso a instituciones públicas
de enseñanza o de asistencia sólo puede lograrse mediante un acto administrativo
especial que es precisamente el acto de admisión.
La naturaleza de los derechos que engendra el acto de admisión depende de las

disposiciones que en cada caso adopte la ley respectiva, existiendo una tendencia
bien marcada que coincide con el desarrollo de ideas sociales acerca de las
atribuciones del Estado, en le sentido de dar ideas sociales acerca de las
atribuciones del Estado, en el sentido de dar a los particulares un verdadero
derecho para exigir las prestaciones de los servicios públicos a que han sido
admitidos.
168
Los actos de aprobación son los actos por virtud de los cuales una autoridad
superior da su consentimiento para que un acto de una autoridad inferior pueda
producir sus efectos.
El acto de aprobación, aunque posterior a la emisión del acto que por medio de
aquél es aprobado, constituye un medio de control preventivo dentro de la misma
Administración que tiende a impedir que se realicen actos contrarios a la ley o al
interés general.
Múltiples ejemplos de actos de aprobación se establecen en las leyes que regulan

la organización administrativa. En ellas se encuentran desde la exigencia de
aprobación para todas las resoluciones, o bien sólo para casos en que concurran
circunstancias particulares. Así, mientras la Comisión Nacional Bancaria no
pueden llevar a efectos sus determinaciones en tanto no sean aprobadas por la
Secretaría de Hacienda (art. 163 de la Ley General de Instituciones de Crédito), el
Jefe del Departamento del Distrito Federal sólo en casos especiales señalados en
la ley necesita de la aprobación expresa del Presidente de la República, como
ocurre tratándose del nombramiento de determinados empleados del
Departamento (art. 12 de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito).
El acto de aprobación produce el efecto jurídico de dar eficacia a un acto válido

anterior. Es decir, que el acto aprobado tiene desde el momento de su emisión
todos los caracteres que la ley exige para su validez, pero no puede producir
efecto hasta que viene el acto de aprobación.
De aquí se desprende que el acto aprobado y el acto de aprobación son dos actos
jurídicos sucesivos diferentes, en los que la voluntad de los dos órganos que los
realizan no coinciden en cuanto al objeto y fin de sus respectivos actos, puesto
que mientras el objeto y fin del acto aprobado es el que se manifiesta en su
contenido, el objeto y fin del acto aprobado tiende normalmente a mantener la
regularidades en el funcionamiento de la Administración y a preservar los
intereses más amplios que los que afecta en forma directa el acto aprobado. De
esta manera hay que concluir que el particular adquiere derechos o contrae
obligaciones por virtud del acto aprobado, respecto del cual el de aprobación no es
elemento integrante, sino simplemente complementario. (Vitta, op. Cit., t. I, pág.
324).
El acto de aprobación se usa también en nuestro sistema para manifestar la

conformidad de la administración con un acto de un particular que condiciona una
actividad posterior de éste. Así es frecuente encontrar la necesidad de obtener la
aprobación de planos, proyectos, condiciones sanitarias, etc., etc.
La dispensa es el acto administrativo por virtud del cual se exonera a una

particular de la obligación de cumplir una ley de carácter general o de satisfacer un
requisito legal.
169
Ejemplos de actos de esta clase son los de dispensa de edad para contraer
matrimonio (Cod. Civ., art. 151) o para que el tutor contraiga nupcias con la
persona que ha estado a su guarda (Cód. Civ., art. 159); el acto por virtud del cual
se concede una prórroga para el pago de un crédito fiscal, se condona o se reduce
dicho crédito o bien se revela a un particular de la obligación de asegurar el interés
del Disco para suspender el cobro de un crédito a favor de éste. (Cód. Fiscal, art.
12,20,30,31).
El acto de dispensa sólo puede realizarse cuando lo autoriza la ley y constituye un

medio por el cual se da a la norma legal una elasticidad que permite aplicarla con
mayor equidad, tomando en cuenta circunstancias personales que pueden ser
previstas en una regla general.
La autorización, licencia o permiso, es un acto administrativo por el cual se levanta

o remueve un obstáculo o impedimento que la norma legal ha establecido para el
ejercicio de un derecho de un particular. En la generalidad de los casos en que la
legislación positiva ha adoptado el régimen de autorizaciones, licencias o
permisos, hay un derecho preexistente del particular, pero su ejercicio se
encuentra restringido porque puede afectar la tranquilidad, la seguridad o la
salubridad públicas o la economía del país y sólo hasta que se satisfacen
determinados requisitos que dejan a salvo tales intereses es cuando la
Administración permite el ejercicio de aquel derecho previo.
Así es, pues, que la autorización, la licencia y el permiso constituyen actos que
condicionan para un particular el ejercicio de algunos de sus derechos.
La doctrina ha subrayado los caracteres de la autorización contraponiéndolos a los

de la concesión, porque esta se emplea para aquellos casos en los que no hay
ningún derecho previo del particular a la materia que es objeto de la concesión, en
que ninguna facultad le corresponde, en que ninguna actividad puede desarrollar
si no es por virtud de la propia concesión que es la que crea directamente tales
derechos o facultades.
Pero prescindiendo de estas anomalías, fácilmente explicables por otra parte, ya

que la terminología en el derecho administrativo está todavía bien lejos de ser
exacta, lo cierto es que dentro de nuestro régimen legal predomina el uso del
sistema de licencias, autorizaciones y permisos con el alcance que a él le
reconoce la doctrina a que antes nos hemos referido, y así, las licencias o
permisos son exigidos como medios de restricción o reglamentación de la
propiedad o de la libertad de los individuos, como ocurre, entre otros, en los
siguientes casos: par la explotación forestal de propiedades privadas (Ley
forestal); para la vigencia de las autoridades del Distrito Federal de acuerdo con el
Reglamento General para establecimientos mercantiles y espectáculos públicos
en el mismo Distrito. Este Reglamento vino a sustituir todos los reglamentos
parciales anteriores sobre las mismas materias. Para sus efectos se considera
como licencia el documento que permite el funcionamiento de los giros y
espectáculos que allí se regulan y como autorización el documento expedido con
170
carácter provisional y por tiempo determinado o en sitio específico. (Art. 21, Regl.
D. O. De 26 de enero de 1981).
En todos los casos señalados, la licencia, el permiso y la autorización constituyen

medios adecuados para el ejercicio de las funciones de policía, entendiendo por
ésta la atribución del Estado que lo faculta para afectar los derechos de los
particulares a fin de asegurar principalmente la tranquilidad, la seguridad y la
salubridad públicas, sin las cuales no es posible la vida en común (infra, núm.
350). Es indudable, pues, que atendiendo a su finalidad queda plenamente
justificado el sistema legal de restringir el ejercicio de los derechos de propiedad y
de libertad por medidas preventivas, como son las licencias, permisos o
autorizaciones. Lo que si constituye un problema es la determinación de si tales
restricciones pueden también ser justificadas legalmente frente a los textos
constitucionales que consagran la libertad y la propiedad de los individuos.
Como se ve, en esta disposición existe la posibilidad de restricción en estos tres

casos: cuando la profesión, industria o comercio son ilícitos; cuando se ataquen
derechos de tercero, y cuando se ofendan derechos de la sociedad. Dentro de la
primera posibilidad parece que más que una restricción existe una negación del
derecho;: pero como la ilicitud depende de que la actividad contraríe una ley de
orden público o las buenas costumbres (tesis sustentada por el artículo 1830 del
Código Civil), resulta entonces que, por lo menos en parte, la cuestión depende
del legislador, el cual puede declarar, o bien la ilicitud completa, cuando el orden
público así lo exija, o bien declarar la ilicitud sólo parcialmente, en forma de que la
libertad quede restringida en términos de hacerla compatible con ese orden
público que consiste como antes se dijo en satisfacer, entre otros intereses, el de
la tranquilidad, seguridad y salubridad públicas.
Pasado ahora al estudio de los actos destinados directamente a restringir la esfera

jurídica de los particulares, encontramos, en primer término, las órdenes
administrativas. Estas constituyen actos administrativos que imponen a los
particulares una obligación de dar o hacer o de no hacer, llamándose, según el
caso, mandatos o prohibiciones.
Las órdenes se distinguen de las advertencias, porque en éstas simplemente se

llama la atención sobre una obligación preexistente, así como de los
apercibimientos, ya que éstos implican una amenaza de sanción para el caso de
incumplimiento de una obligación preexistente.
Por lo que hace a la expropiación por causa de utilidad pública, debemos decir
que constituye una acto por medio del cual el Estado impone a un particular la
cesión de su propiedad por causa de utilidad pública mediante ciertos requisitos,
de los cuales el principal es la compensación que al particular se le otorga por la
privación de esa propiedad (infra, núms. 309-318).
Para concluir la clasificación de los actos por razón de su contenido, debemos

hacer referencia a una categoría especial de actos por virtud de los cuales la
171
Administración hace constar la existencia de un hecho, de una situación o el

cumplimiento de requisitos exigidos por leyes administrativas.
Entre esos actos hay unos que consisten en la recepción de declaraciones de los
particulares o en la inscripción que hace la autoridad administrativa de personas,
bienes o cualidades de unas o de otros, como en el caso de los padrones, del
catastro, etc. Dentro de este primer grupo se encuentran toda un serie de actos a
que hemos aludido antes (supra, núm 14), por cuyo medio la administración
interviene para dar autenticidad, valides, publicidad o certidumbre a determinadas
relaciones de la vida civil de los particulares, tales como los actos de registro civil,
de registro de la propiedad, de registro de comercio, etc.
Otro grupo dentro de la misma categoría consiste en la expedición de constancias

por la autoridad administrativa respecto a las cualidades de personas o bienes,
respecto al cumplimento de determinados requisitos exigidos por las leyes para
realizar o ser objeto de actividades que las mismas leyes prevén. Así pueden
citarse como ejemplos los certificados de conducta, de enseñanza, de sanidad, de
pesas y medidas, etc., etc.
Los actos de registro, lo mismo que los de certificación, no en todos los casos
producen los mismos efectos jurídicos, pues mientras que algunos tienen efectos
constitutivos respecto de la relación misma, tales como el matrimonio civil, el
registro de sociedades comerciales, otros se limitan a constituir una prueba del
hecho o de la relación, como el registro de nacimiento de función o de los
certificados que se expiden para servir de base a otro acto administrativo.
Finalmente, a todos los actos anteriores se pueden agregar los actos de

notificación y los de publicación, cuyo objeto es dar a conocer resoluciones
administrativas fijando el punto de partida para otros actos o recursos.
UNIDAD VI
EL PROCEDIMIENTO DE LA CONCESIÓN DE LOS
SERVICIOS PÚBLICOS

1. Conocerá el régimen de concesión.
2. Distinguirá las diferencias existentes entre la concesión de
explotación y la de servicio público.
3. Conocerá los efectos de la concesión de explotación según las leyes.
La oposición.
4. Comprenderá la naturaleza jurídica de esos efectos. Conocerá las
tesis civilistas y las tesis de Derecho Público.
5. Reconocerá la relación de la concesión y los derechos reales.
172
6. Comprenderá el examen de la naturaleza jurídica del acto de la

concesión de explotación.
Contenidos:
1. La concesión de explotación de bienes del Estado.
VI. 1. A Fraga Gabino, “Derecho Administrativo” Ed. Porrua.México, 1987, P.p.
367-374
VI. 1. B Martínez Morales Rafael “Derecho Administrativo” Ed. Harla. México,
1999, P.p. 33-38
VI. 1. C Acosta Romero Miguel, “Teoría General del der. Admvo.” Ed. Porrua.
México, 1978, P.p. 410-431
LA CONCESIÓN
INTRODUCCIÓN
La Ley de 1894, con varias modificaciones y estando suspendida en parte, vino
rigiendo hasta el año de 1917, en que la Constitución Federal estableció un
régimen para la propiedad que significa una regresión a la legislación colonial,
puesto que en su artículo 27 establece el principio de que a la Nación corresponde
originariamente la propiedad de las tierras y aguas del territorio y que ellas sólo
puede ser adquiridas mediante título que la propia Nación otorgue: concede a la
Nación la facultad de imponer a al propiedad privada las modalidades que dicte el
interés público; al sancionar los procedimientos de dotación y restitución de tierras
a favor de las corporaciones de población que carezcan de ellas. Vino también a
restituir el régimen implantado por la legislación colonial respecto del cuidado que
esta tuvo para que los indios obtuvieran y conservaran las tierras que les fueran
necesarias y finalmente establece la facultad de revisar todos los contratos y
concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el año de 1876, que
hayan traído como consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas
naturales de la nación por una sola persona o sociedad, y la facultad del Poder
Ejecutivo para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el interés
público, siendo esa facultad la consagración del sistema tradicional implantado por
la legislación española, que constantemente estuvo expidiendo disposiciones con
el objeto de legitimar la titulación de la propiedad, fundándose en que el dominio
del Rey no se extinguía con la merced, sino que “flotaba al lado del dominio
individual”.
Así pues, la Constitución de 1917 no ha hecho más que volver el régimen de la
propiedad a la situación que le impone su origen mismo, reconociendo que la
propiedad territorial mexicana tiene su origen mismo, constutiyendo un tipo diverso
de esta, no puede ser juzgado con el criterio que dan las instituciones jurídicas
derivadas directamente del derecho romano.
La propiedad originaria que la Nación tiene sobre las tierras del territorio de al
republica, que constituye un elemento de su patrimonio, se rige actualmente por la
ley sobre terrenos baldíos y nacionales de 30 de Diciembre de 1950 (D.O. de 7 de
febrero de 1951).
173
De acuerdo con las categorías: a) baldíos b) nacionales, y c) demasías, siendo los

primeros los que no han sido deslindados ni medidos. Los nacionales son los
deslindados y los desmedidos, los provenientes de las demasías cuyos títulos se
nulifiquen de conformidad con lo previsto en el articulo 27 de la constitución.
Finalmente las demasías son los terrenos poseídos por particulares con el titulo
primordial en extensión mayor de la que este determine, pero dentro de los
linderos demarcados por el titulo y por lo mismo, confundidos en su totalidad con
la superficie titulada (arts.3°,4°,5°,y 6°).
La Ley establece la posibilidad de enajenar a titulo oneroso o gratuito, de arrendar
los terrenos nacionales y para entrar en composición con los poseedores de las
demasías, pero prohíbe cualquiera de esas operaciones respecto de los terrenos
baldíos, nacionales y demasías solo puede efectuarse en los términos y requisitos
que señala la ley y que en ningún caso podrán prescribirse ni ser objeto de
embargos ni de procedimiento alguno de adjudicación por parte de los
particulares, de los gobiernos locales o de las autoridades municipales (arts. 86 y
89).
Las enajenaciones a titulo oneroso se harán sólo por el máximo de superficie que
la ley fija, sobre la base de los precios de avaluó comercial, mediante contratos de
compraventa, y en caso de que el pago se haga a plazos, el titulo se expedirá
cuando haya sido cubierto el precio total y el comprador compruebe que tiene el
terreno acotado y lo esta aprovechando en un 30% por lo menos de la superficie
sucpeticle de aprovechamiento (arts. 10 a 14).
Las enajenaciones a titulo gratuito se autorizan a favor de mexicanos, mayores de
edad, con la capacidad física para la agricultura y legal para contratar, que
carezcan de tierras y no tengan elementos para comprarla. Igualmente se autoriza
al ejecutivo de la unión para hacer cesión gratuita de los terrenos nacionales para
fondo legal y para los servicios públicos de las nuevas poblaciones que se erijan
en la Republica, así como para el establecimiento de viveros, campos
experimentales, postas zootécnicas, campos de ensayo y experimentación
agrícola, etc.(arts. 26, 36 y 77).
TEORÍA GENERAL DE LA CONCESIÓN

VARIABILIDAD SEGÚN LA POSTURA POLÍTICA DEL ESTADO.
El concepto de concesión ha tenido diversas variantes, tanto en la doctrina, como
en la práctica administrativa de los Estados. Su naturaleza jurídica, en nuestra
opinión, varía de acuerdo con las tendencias que puedan apreciarse en la
actividad del Estado; en un Estado liberal, la concesión aparecerá como un
contrato, y otorgará al particular determinados privilegios en un Estado
intervensionista, o en un Estado que tienda hacia el socialismo, la concesión no
será un contrato, sino un acto administrativo y paulatinamente se restringirá al
régimen de concesión, para que el Estado se haga cargo de actividades que en
otros Estados y en otras épocas, se reconocían como parte de la esfera de
actividad de los particulares.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA.
Los orígenes de la concesión son remotos, se hababa antiguamente de privilegios
que otorgaban los soberanos para premiar a sus servidores, por servicios
174
recibidos; generalmente consistían en otorgarles ciertas partes del territorio, así se

hababa de concesiones territoriales. También había concesiones de comercio y
aún para regular ciertos aspectos administrativos hasta judiciales , como las
concesiones que se otorgaron por Inglaterra y Holanda a las compañías de las
Indias Orientales.
En España, se precisa con perfiles bien definidos la concesión minera, sobre todo
en los territorios coloniales.
Así, encontramos numerosas disposiciones legales que regulan la materia minera
y que son aplicables al territorio de Nueva España; la primera fue la cédula de 9
de diciembre de 1526, expedida en Granada por Felipe II, y que reconocía que el
dominio de la superficie no implicaba el dominio de la veta o del subsuelo y se
concedía su explotación a los particulares, sin perjuicio del dominio radical y
directo de la Corona.
El 10 de enero de 1559, se expidió por la princesa Doña Juana, una Ley de Minas,
anulando las antiguas mercedes e incorporando las minas de oro, plata y azogue
a la Corona, cuando no se hubieren trabajado.
El 7 de marzo de 1563, se expidieron las Ordenanzas de Minería llamadas del

Antiguo Cuaderno, y posteriormente, el 22 de agosto de 1584, se expidieron otras
Ordenanzas, llamadas del Nuevo Cuaderno, que constituyen una verdadera
codificación sobre las minas y que perfilan principios que después observaremos
en la concesión minera.
Las ordenanzas de Aranjuez fueron expedidas en 22 de mayo de 1783, y en el

Título V, hablaban del dominio radical de las minas y de su concesión a los
particulares y del derecho que por esto deben pagar, Estas Ordenanzas rigieron
en México Independiente, hasta el Código de Minería de 22 de noviembre de
1884.
EPOCA INDEPENDIENTE.
En otras materias, verdaderamente se firmaron contratos entre la Administración
Pública y los particulares para restar determinados servicios públicos y utilizar
bienes del Estado. En esos contratos, las partes estipulaban la serie de
condiciones financieras y de toda índole, que afectarían a la actividad del
concesionario; en ocasiones señalaban también en ellos las tarifas que pagarían
los usuarios, ya que en esa época la legislación administrativa era muy escasa.
En los Estados Unidos Mexicanos, los contratos a través de los cuales se

otorgaban concesiones, fueron muy utilizados en le siglo pasado.
Así tenemos que, en materia bancaria, el primer contrato de concesión fue el de

29 de julio de 1857, para establecer lo que se denominaría Banco de México; en
1864, un contrato-concesión al Bando de Londres y México; el 23 de agosto de
1881, se celebró un contrato entre el Banco Franco-Egipcio y el Presidente
Manuel González, para establecer un Bando de Depósito, Descuento y Emisión,
denominado Banco Nacional Mexicano; el 18 de febrero de 1882, el contrato –
175
concesión para el Banco Mercantil Agrícola e Hipotecario; el 15 de junio de 1883,

se celebró un convenio con el señor Francisco Suárez Ibáñez, para establecer el
Banco de Empleados.
En materia de energía eléctrica, se celebró un convenio con el señor Francisco

Suárez Ibáñez, para establecer el Banco de empleados.
En materia de energía eléctrica, se celebraron, entre otros, los siguientes

contratos-concesión: en 1895, con el señor Arnold Baquié, representante de la
Societé Du Necaxa, para explotar las caídas del río Necaxa; se traspasó
posteriormente este contrato – concesión con aprobación del Congreso de la
Unión, el 24 de marzo de 1903, a The Mexcian Lighht and Power Co.; el 31 de
marzo de 1896, las autoridades del Distrito Federal celebraron contratos-
concesión con la empresa Siemens Halske de Alemania para operar una planta
generadora de vapor en Nonoalco; en 1896, se celebró un contrato-concesión con
el señor Ernesto Pugibet para explotar una caída de agua en el río de Monte Alto;
el 12 de septiembre de 1900, se celebró un contrato-concesión entre las
autoridades del Distrito Federal y The Mexcian Gas and Electric Co. Limited.
En materia de ferrocarriles, el primer contrato-concesión se celebró el 22 de

agosto de 1837, entre el Presidente Anastasio Bustamante y Francisco de
Arrillaga, para construir una vía férrea de México a Veracruz (no se llego a
construir); el 31 de octubre de 1857, se firmó un contrato con el señor Juan Laurié
Richards, para continuar la construcción del ferrocarril por Puebla; el 18 de mayo
de 1861 se otorgó el derecho al señor Antonio Escandón para continuar dicha
construcción; para ferrocarril de Tehuantepec, hubo múltiples contratos-concesión:
el 1º de marzo de 1842, con el señor don José de Garay; el 5 de febrero de 1853,
con la Compañía A. G. Sloo; el 18 de enero de 1878, con el señor Edward
Learned; en 1896, se firmó un convenio con la casa inglesa Pearson and Sons
Limited, para tomar la compañía explotadora del ferrocarril nacional de
Tehuantepec; el 8 de septiembre de 1880, se otorgó a la Compañía del Ferrocarril
Central de México, la construcción del ferrocarril entre México y Paso del Norte
(hoy ciudad Juárez, Chih.), y el 13 de septiembre de 1880, a la Compañía del
Ferrocarril Nacional, la construcción de la vía de México a Nueva Laredo.
Es así como se observa que, durante el siglo pasado, la mayor parte de las
concesiones se otorgaban a través de contratos; sin embargo, la evolución de los
principios que regulan estos conceptos a través del tiempo, ha ido cambiando los
mismos, al grado de que, en nuestra opinión, es posible afirmar actualmente que
en los Estados Unidos Mexicanos, la concesión ya no contiene ningún elementos
contractual, sino que es un acto administrativo discrecional por parte de la
autoridad administrativa y en ciertos casos, no sólo se ha eliminado ya el concepto
de contrato en esta materia, sino que el Estado se ha reservado para sí la
realización de determinadas actividades que se consideran de interés público y
que antes eran realizadas por los particulares a través de concesiones; así
tenemos que de acuerdo con las reformas de 29 de enero de 1960, el párrafo
sexto del artículo 27 de la Constitución, en materia de hidrocarburos y petróleo, no
176
se otorgarán concesiones o contratos, ni subsistirán los que se hayan otorgado.

Asimismo, en materia de energía eléctrica y energía nuclear, tampoco se
otorgarán concesiones a los particulares y esa actividad corresponde
exclusivamente realizarla al Estado mexicano.
LA CONCESIÓN DE SERVICIO PÚBLICO.

De los actos administrativos que hemos estudiado en el capítulo anterior hay
algunos que requieren consideración especial por su naturaleza y sus efectos
jurídicos. Entre ellos se encuentra la concesión administrativa que es el acto por el
cual se concede a un particular el manejo y explotación de un servicio público o la
explotación y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado. De la primera
nos ocuparemos en este capítulo dejando para más adelante el estudio de la
concesión de explotación de bienes del Estado.
Ahora bien, como la naturaleza y efectos de la concesión derivan del objeto de la

misma, es indispensable fijar los caracteres del servicio público.
Desde el primer capítulo de esta obra indicamos que el servicio público constituye
sólo una parte de la actividad del Estado al lado de la de policía que limita y regula
la actividad de los particulares y la de fomento, vigilancia y control de la misma.
El servicio público considerado como una parte tan sólo de la actividad estatal, se
ha caracterizad como una actividad creada con el fin de dar satisfacción a una
necesidad de interés general que de otro modo quedaría insatisfecha, mal
satisfecha o insuficientemente satisfecha, y aunque la idea de interés público se
encuentra en todas las actividades estatales y la satisfacción de los intereses
generales no es monopolio del Estado, lo que distingue al servicio público es que
la satisfacción del interés general constituye el fin exclusivo de su creación (
Laubadère, D. Adm. 4º edición, pág. 457. Rivero, D. Adm. Pág. 372. Garrido Falla,
op cit., t. II, pág. 317).
Dentro de la legislación mexicana no se encuentra un criterio único para definir al

servicio público, pues mientras que en algunos preceptos como los artículos 3º ,
73, frac. XXI y 123, fracs, XVIII y XXIX de la Constitución Federal se habla de la
educación como servicio público, de las huelgas en los servicio públicos y de los
servicios explotados o concesionados por la Federación, en los artículos 5º y 13
de la misma Constitución los servicios públicos se equiparan a los empleos
públicos y en la Ley de Bienes Nacionales y 217,218, 220 y 222 del Código Penal
relativo a los delitos cometidos por funcionarios públicos, la expresión del servicio
público se encuentra usada con el sentido de organismo y oficina pública.
Sin embargo, en otras leyes como es la de 29 de diciembre de 1970, hoy

derogada, ya se precisa y define el servicio público como “la actividad organizada
que se realiza conforme a las disposiciones legales o reglamentarias vigentes en
el Distrito Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular
necesidades de carácter colectivo” (art. 65).
177
Con el mismo criterio de esta ley y dada la finalidad que se persigue con la
creación del servicio público, la doctrina también ha considerado como principios
esenciales comunes a todos los servicios el de su continuidad en razón de la
permanencia de la necesidad que se pretende satisfacer; el de adaptación, o sea
la posibilidad de modificarlo a medida que vaya variando dicha necesidad.
BIENES DE DOMINIO DIRECTO

Ahora nos vamos a ocupar de la determinación de los caracteres jurídicos que
reúne de otro de los elementos del patrimonio del Estado: el dominio directo que el
articulo 27 establece a favor de la Nación respecto de las sustancias minerales,
incluyendo en estas los carburos de hidrógeno.
El párrafo cuarto de dicho precepto establece. “Corresponde a la Nación el

dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los
zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en vetas,
mantos, masa o yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de
los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan
y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal
de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos
derivados de la composición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos
subterráneos; los yacimientos minerales y orgánicos de materias susceptibles de
ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y
todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, y el espacio situado
sobre el territorio nacional en la extensión y términos que fija el Derecho
Internacional.”
Para poder estudiar la naturaleza de este dominio directo es necesario examinar,

aunque sea en términos generales, los diversos sistemas adoptados en otras
legislaciones respecto a la propiedad minera.
Esas legislaciones pueden dividirse en dos grupos: unas excluyen la intervención

del Estado, y otras le conceden dicha intervención.
Dentro de las que excluyen la intervención del Estado, pueden formarse dos
categorías; una, que considera a las sustancias minerales como una accesión de
la propiedad del suelo, y otra que considera dichas sustancias res nullius.
En el sistema de la accesión, el propietario del suelo tiene derecho sobre los

productos minerales que en él se encuentren o que yacen en el subsuelo y por
tanto la explotación puede realizarse sin autorización especial del Estado.
Consideradas las sustancias minerales como res nullius también se excluye la

intervención del Estado, reconociéndose la posibilidad de que el primer ocupante
las haga de su propiedad y pueda proceder a su explotación.
Dentro del grupo de legislaciones en que se reconoce una intervención al Poder

público, también es fácil encontrar diversas modalidades: o bien se considera que
178
las sustancias minerales son res nullius, pero su aprovechamiento sólo puede
hacerse mediante título que el Estado otorga al que descubre esas sustancias, o
bien se considera que las sustancias minerales no corresponden al dueño del
suelo por virtud de la accesión ni al primer ocupante, sino que son propiedad del
Poder público.
Todavía, dentro de esta última modalidad, pueden señalarse las que establecen la
propiedad privada del Estado sobre las sustancias minerales y las que sancionan
el régimen de dominio público.
Para explicar la naturaleza de ese dominio directo han existido muy diversos
criterios que con el objeto de analizarlos podemos reducirlos a cuatro
fundamentales. En primer lugar, se dice que el dominio director es un domino
eminente. En segundo lugar, se considera el domino directo como un dominio
semejante al que conserva el dueño en la efiteusis. En tercer lugar, se considera
este dominio como una facultad especial del soberano que en la legislación
española se denominaba dominio radical, y, por último, existe otra tesis que
considera el dominio directo como un verdadero derecho de propiedad a favor de
la Nación.
a) Considerar al dominio directo como un dominio eminente, en realidad viene

a ser contrario al espíritu que se revela en el texto del párrafo cuarto del
artículo 27 constitucional.
En efecto, el dominio eminente se tiene por la Nación sobre todos los bienes que
están sometidos a su jurisdicción: consiste simplemente en la facultad de legislar
sobre determinados bienes, en la facultad de expropiarlos cuando son necesarios
para un fin de utilidad pública. En una palabra, el dominio eminente no es una
forma especial de propiedad, sino un atributo de la soberanía, que consiste en
ejercer jurisdicción sobre todos los bienes situados en el territorio en el que se
ejercita dicha soberanía.
Por lo mismo, considerar que el dominio directo es igual al dominio eminente,

equivale a considerar a las sustancias minerales en la misma situación que todos
los demás bienes que están dentro de la República, e indudablemente, según
antes indicamos, éste no pudo haber sido el sentido de la nacionalización
operadora por el artículo 27, porque en esta nacionalización, además de tenerse el
propósito de establecer la jurisdicción federal sobre las sustancias minerales se
determina que sobre ellas la Nación tiene una propiedad inalienable e
imprescriptible.
Pero estimamos que tratándose del espacio situado sobre el territorio nacional, no
puede negarse que el dominio directo sólo significa una jurisdicción especial de
cada Estado cuyo alcance se determina por el Derecho Internacional.
Respecto de los demás bienes, el domino directo tiene un contenido diferente

regulado por la legislación interna.
179
b) Descartada la primera tesis respecto de esa última clase de bienes, y

entrando a la segunda, que hemos expuesto en la que se trata de explicar
el dominio directo considerando que la Nación tiene sobre las sustancias
minerales la misma relación jurídica que conserva el dueño de la cosa en la
institución de derecho civil, la enfiteusis, debemos decir que no hay ningún
precedente jurídico que pueda autorizar la identificación entre ambos
instituciones y, además, como la enfiteusis en un acto por el cual se
entrega un bien, conservándose el dominio directo, a otra persona que
adquiere el dominio útil a cambio de una prestación determinada, se puede
comprender que en el régimen de la propiedad minera no existe de parte
del Estado entrega de un bien a cambio de una prestación pecuniaria, y a
las obligaciones que la concesión minera impone de ejecutar trabajos
regulares para el aprovechamiento de las sustancias a que la concesión se
refiere, tienden, no hacer que el Estado reciba beneficios pecuniarios, sino
a que la colectividad satisfaga haciendo producir sus riquezas.
c) Una tercera explicación del dominio directo es la que considera a éste con
el carácter que algunas leyes españolas dieron al dominio de la Corona
sobre las sustancias minerales. En dichas leyes se hablaba del dominio
radical que la corona tenía sobre las mismas y que consistía en que ésta
podía titular a favor de particulares las minas transmitiéndoles una
propiedad que sólo los obligaba a la entrega de una parte proporcional de
los productos y a la explotación y población de las minas; pero fuera de
estas dos obligaciones, la propiedad era una propiedad equiparable a la
propiedad civil y el Rey solamente conservaba una facultad para el caso de
que no se cumpliera con las obligaciones antes dichas, siendo esa facultad
la que constituía el llamado dominio radical.
Se ha pretendido, repetimos, equiparar este dominio radical con el dominio directo.

Sin embargo, no puede afirmarse que en los términos en que está Constitución
vigente se acepte la doctrina del dominio radical, pues siendo la propiedad de la
Nación inalienable e imprescriptible, el particular no puede adquirir la propiedad de
la mina, sino simplemente el beneficio de un derecho para la explotación de los
productos mediante un título que no es de propiedad, puesto que está sujeto a
condiciones distintas de las que rigen los títulos traslativos de dominio.
d) Por último, existe una tesis en la cual se considera que la Nación tiene una
propiedad perfecta sobre las sustancias minerales. Se dice, dentro de ella,
que tratándose de sustancias minerales lo que ocurrió en la colonia fue que
el Monarca español no admitía que quedaran en manos particulares, sino
que, además del dominio eminente que se reservaba, las incorporaba
realmente a su patrimonio, de tal manera que sobre ellas la Corona tuvo
una propiedad que pudo definirse como una propiedad completa, que es la
forma como está consagrada en la Constitución.
180
Las objeciones que se pueden presentar contra esta explicación, son las mismas
que hemos estudiado cuando nos ocupamos de determinar el carácter de la
relación que el Estado tiene con los bienes de dominio público, es decir, se indica
que la inalienabilidad y la imprescriptibilidad vienen a ser un obstáculo para que
se habla de una propiedad perfecta, ya que ésta constituye la facultad de disponer
libremente.
De acuerdo con lo que en aquel lugar indicamos, debe decirse que la

inalienabilidad e imprescriptibilidad viene a dar un carácter más enérgico a la
propiedad que la Nación tiene, porque son medios de los cuales se ha valido la
Constitución para garantizar que esa propiedad se conserve siempre por la
Nación, a efecto de que pueda responder a los fines de interés colectivo a los
cuales se encuentra afectada. Aun dentro del derecho civil mismo, la
inalienabilidad no constituye un carácter contrario a la propiedad, como lo
demuestra el régimen de bienes dotales y del patrimonio de familia, en donde
aquella prohibición no tiene otro objeto sino dar mayor fuerza a la propiedad.
Así pues, creemos que la última tesis expuesta es la más aceptable para precisar
el concepto del dominio directo que utiliza la Constitución, debiendo agregar que
nuestro sistema legislativo puede colocarse dentro de la categoría de
legislaciones que adoptan la intervención del Estado, asignándole a éste una
propiedad regida por el derecho público.
En efecto, la propiedad atribuida a la Nación sobre las sustancias minerales, no es

una propiedad privada regida por las normas de derecho civil, sino afectada a la
satisfacción de ciertos fines sociales, como son el de garantizar una eficaz
explotación de los elementos naturales y de suprimir las cargas que los
propietarios del suelo representan para un aprovechamiento regulado por el
interés social (v. Capítulo sig.)
Nos queda, por último, el estudio del carácter que tiene la propiedad que el párrafo
quinto del artículo 27 de la Constitución establece sobre determinadas corrientes y
depósitos de agua.
De acuerdo con dicho precepto son propiedad de la Nación:
I. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el

Derecho Internacional;
II. Las aguas marinas interiores;
III. Las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o
intermitentemente con el mar;
IV. Las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados
directamente a corrientes constantes;
V. Las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos desde el punto del
cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes
o torrenciales hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o
esteros de propiedad nacional;
181
VI. Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos

o indirectos cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en
parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades
federativas o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la
línea divisoria de la República;
VII. Las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas estén
cruzados por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la
República y un país vecino o cuando el límite de las riberas sirva de
lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país
vecino;
VIII. Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas,
cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad
nacional y las que se extraigan de las minas; y
IX. Los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la
extensión que fije la ley. Además se dispone que las aguas del subsuelo
puede ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y
apropiarse por el dueño del terreno; pero cuando lo exija el interés
público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá
reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas,
al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera
otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán
como parte integrante de la propiedad de los terrenos por lo que corran
o en los que se encuentren sus depósitos pero si se localizaren en dos o
más predios, el aprovechamiento de esta agua se considerará de
utilidad pública y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los
Estados.
Sobre el particular debemos decir que el dominio de las aguas del territorio tiene
los mismos antecedentes que el dominio de las tierras; pero que desde la
legislación colonial se hizo una separación entre las aguas que podían entrar a
formar parte del dominio privado de los particulares mediante una merced real, y
las aguas que reuniendo ciertos caracteres especiales eran irreductibles a dicha
propiedad. En la misma legislación española se establecieron varias servidumbres
aun sobre las aguas mercedadas, a favor de los aprovechamientos comunes.
De la misma manera que la propiedad de las tierras se transmitió con la

Independencia a la Nación Mexicana, ésta adquirió la propiedad de las aguas,
cuyo régimen estuvo regulado por los Estados de la Federación hasta la
Constitución de 1857, en donde se estableció la facultad del Poder Federal para
legislar sobre vías generales de comunicación.
Con fundamento en esta disposición, se expidió en el año de 18883 una ley en la

que se consideraron como jurisdicción federal todas las aguas que presentaban
condiciones de navegación o de flotación que las hacían adecuadas para
reputarse como vías generales de comunicación.
182
Pero antes de esa fecha, en el Código Civil de 1870, al definir los bienes de
propiedad pública y de propiedad privada, se estableció como de propiedad
pública la de los ríos, sin exigir que éstos fueran de carácter permanente o que
tuvieran alguna otra característica especial.
Posteriormente, en los años de 1894 y 1896, se expidieron las bases para el

otorgamiento de concesiones sobre las corrientes consideradas como vías
generales de comunicación, y ese régimen quedó completado en el año de 1902
con las disposiciones que la ley de Inmuebles Federales consignaba para los
aprovechamientos exclusivos de los bienes del dominio público.
La Constitución de 1857 fue reformada en el sentido de autorizar al Congreso para

definir cuáles corrientes deberían ser jurisdicción federal, y con fundamento en tal
precepto constitucional se expidió la ley del 13 de diciembre de 1910, en la que se
hizo una clasificación perfectamente determinada de las corrientes que debían
considerarse como federales, siguiéndose, siguiéndose el criterio de considerar
con ese carácter no solamente los flotables y navegables que había tomado en
cuenta la ley de 1888, sino además, todas aquellas corrientes o depósitos de agua
que se encontraren en los límites de dos o más Estados de la Federación o que
pasasen de uno a otro. En dicha ley se consideraba que las aguas de jurisdicción
federal constituían parte del dominio público y eran inalienables e imprescriptibles.
Vino, por último, la Constitución de 1917 que en el párrafo quinto de su artículo 27

establece, como acabamos de ver, la propiedad de la Nación sobre las corrientes
y depósitos de agua que el mismo párrafo enumera, no dejando esta tarea, como
lo hizo la Constitución de 1857, a la ley secundaria, y estableciendo que la
propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y que sólo mediante
concesión pueden hacer aprovechamientos los particulares.
Además de ese precepto, el mismo artículo 27, en su párrafo, primero habla de la

propiedad originaria que corresponde a la Nación sobre las tierras y aguas de la
República y establece que sólo mediante título de aquélla se puede obtener su
propiedad por los particulares.
De aquí se desprende que en nuestro actual sistema legislativo, las aguas están
sujetas a dos regímenes: uno que permite su adquisición por particulares, y otro
que establece la propiedad de la Nación con el carácter de inalienable. La misma
Constitución se encarga de prevenir que las aguas que no estén dentro de la
enumeración que señala en el párrafo quinto el artículo 27, se consideran como
aguas susceptibles de propiedad privada.
En todo caso, el régimen sobre esta propiedad inalienable de la Nación, es, del
mismo modo que la propiedad sobre las sustancias minerales, un régimen de
derecho público, en el que se reconoce que hay una afectación de los bienes a la
satisfacción de necesidades colectivas, afectación que es el fundamento de la
inalienabilidad establecida.
183
En la vigente Ley Federal de Aguas de 31 de diciembre de 1971 (D.O. de 11 de

enero de 1972) después de señalar el objeto de la misma; los bienes que son
materia de ella, se regulan las diversas explotaciones, usos y aprovechamiento de
las aguas y se señala el orden de prioridad de ellos. Igualmente se regulan las
asignaciones, concesiones y permisos, la distribución de las aguas y las faltas y
delitos en la materia.
LA CONCESIÓN DE EXPLOTACIÓN DE BIENES DEL ESTADO

El artículo 27 de la Constitución, tal como fue reformado por Ley de 6 de enero de
1960 (D.O. de 20 del mismo mes), establece en los términos siguientes los medios
de aprovechamiento de los bienes de dominio directo y los de propiedad de la
Nación a que se ha hecho referencia en los capítulos anteriores. Dice así la parte
la parte relativa a ese precepto: “En los casos a que se refieren los dos párrafos
anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible, y la
explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los
particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no
podrán realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal
de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Las normas
legales relativas a obras o a trabajos de explotación de los minerales y sustancias
a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los
que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente
de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la
cancelación de éstas. El gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas
nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el
Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de
petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de
minerales radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los
que se hayan otorgado, y la Nación llevará a cabo la explotación de esos
productos, en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva.
Corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir
y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio
público....Corresponde también a la Nación el aprovechamiento de los
combustibles nucleares para la generación de energía nuclear... El uso de la
energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos”.
Por tanto, para completar el estudio del régimen de los bienes del dominio público
de la Nación, consignado en la Constitución, habremos de referirnos en este
capítulo al examen de las concesiones autorizadas en materia de minas y de
aguas.
Al ocuparnos de los actos administrativos, consagramos un capítulo especial a la

concesión de servicio público, y con lo que allí expusimos se marca la diferencia
que dicha concesión guarda con la que hoy nos va a ocupar.
En la concesión de explotación sólo se producen relaciones entre el Estado y el

concesionario, en tanto que en la de servicio público existe un tercer elemento, los
usuarios del servicio. Tal diferencia proviene de la diversidad de los objetos de
184
cada una de las dos clases de concesión, puesto que una se limita a autorizar la
explotación de una riqueza pública y la otra la instalación y gestión de un servicio
público.
Como en el capítulo de referencia quedó ya fijada la naturaleza jurídica del acto y

efectos de la concesión de servicio público, en el presente nos limitaremos a
idéntico estudio respecto de la concesión de explotación y a advertir que, fuera de
esa diferencia de objeto, existen característica comunes entre las dos
concesiones, motivos por el cual no repetimos aquí mucho de lo que ya tenemos
explicado.
En primer lugar examinaremos los efectos que legalmente producen las

concesiones de explotación para poder precisar su naturaleza jurídica.
La concesión de uso y aprovechamiento de aguas nacionales en servicios propios

del concesionario, autoriza a éste para consumir en los usos especificados el
volumen de agua que la misma concesión ampare, obligándolo a cumplir las
disposiciones de la ley y de los reglamentos (art. 133 de la Ley Federal de Aguas).
Hemos omitido al hablar de las dos especies de concesión referidas otros

derechos generales que se otorgan al concesionario, porque en realidad ellos son
derechos conexos con los fundamentales que hemos señalado y que, en razón de
la utilidad pública que se reconoce a las explotaciones amparadas, tienden a
facilitar la explotación y a impedir que se vea obstruida por intereses particulares.
Tales son las franquicias fiscales, las facultades de expropiación, ocupación,
constitución de servidumbre y las de realizar obras o instalaciones necesarias para
dicha explotación.
Un examen detenido del sistema de concesiones que estudiamos nos demuestra,

en primer término que el derecho que otorgan está establecido en interés
exclusivo del concesionario, y en segundo lugar, como consecuencia de lo
anterior, que el aprovechamiento otorgado al concesionario tiene al mismo tiempo
el carácter de derecho y de obligación.
Lo anterior es al mismo tiempo una explicación de que el aprovechamiento

concedido tenga el doble carácter de derecho y de obligación. Si lo que el Estado
persigue al otorgar la concesión es procurar la explotación de riquezas que
benefician a la colectividad y de que esa explotación se lleve a cabo en la forma
más efectiva y dé mejores rendimientos, entonces, al crear el derecho para el
concesionario de explotar, le impone la explotación como un deber a su cargo, Tal
es el sentido del requisito establecido por las disposiciones legales a que nos
hemos referido, para la subsistencia del derecho, a saber, el de que el
concesionario realice trabajos regulares de explotación.
De aquí se desprende que si por un motivo legal o de hecho deja de cumplirse con
la obligación de explotar, dejará de existir concomitantemente el derecho para
apropiarse de los productos.
185
Ahora bien, la obligación de explotar que impone la concesión se regula no solo

por las estipulaciones del acto de concesión sino por la ley y por los reglamentos
sobre la materia.
Así, la Ley Federal de Aguas previene que “es causa de caducidad de las
concesiones, dejar de explotar, usar o aprovechar durante dos años consecutivos
las aguas objeto de las mismas” (art. 140). La Ley Miera, por su parte, impone al
concesionario la obligación de ejecutar y comprobar los trabajos de explotación
que señalen la ley y sus disposiciones reglamentarias (art. 65) y considera como
causa de caducidad la falta de cumplimiento de esta obligación.
Lo expuesto hasta aquí significa que la concesión no produzca, además, una

situación jurídica individual para el titular. Si el Estado se vale de la concesión
como un medio para explotar las riquezas naturales en beneficio de las
colectividad, no pierde de vista por ello que esa explotación se realiza por los
esfuerzos y capitales que aporta el concesionario, de tal manera que para hacer
atractiva la inversión se establece en beneficio de la empresa explotadora la
ventaja de apropiase de los productos por un periodo de tiempo determinado. De
esa manera se logra subsanar la imposibilidad del Estado para comprometer
cuantiosos fondos en la explotación de la riqueza pública; se satisface el espíritu
lucrativo del capital privado y se da satisfacción a los intereses colectivos.
No creemos, sin embargo, que la facultad del explotador para apropiarse los
productos pueda considerarse como una contraprestación civil de la obligación de
explotar, ni tampoco puede pensarse que el Estado quede obligado a garantizar la
amortización de las inversiones y el lucro esperado, pues para ello se necesitaría
que hubiera una correlación minuciosa entre el monto de las cargas que impone la
concesión y las ventajas que de ella derivan. Lo que ocurre simplemente es que
aun cuando frente al Estado la facultad de aprovechamiento está subordinada al
cumplimiento de la obligación de explotar, frente a los terceros y en el campo de la
vida económica, esa facultad representa un bien apreciable en dinero, como otros
muchos bienes de esa naturaleza que se originan en el campo del derecho
administrativo, y que, como dice Hauriou, se superponen a los bienes de la vida
civil (op. Cit., pág. 48).
La ventaja, pues, de que venimos hablando representa un derecho creado en

beneficio del titular para el acto mismo de la concesión. No importa que su
subsistencia dependa del cumplimiento de la obligación de explotar, puesto que lo
más que esto significa es que se trata de un derecho que tiene una causa de
caducidad; pero mientras ésta no ocurra, aquél tiene una existencia regular.
Aunque toda concesión se otorga siempre sin perjuicio de derechos de tercero, en

repetidas ocasiones la ley establece un procedimiento previo al otorgamiento para
poder conocer y, en su caso, respetar esos derechos de tercero (v. Supra, núm.
226).
186
En los artículos 125 a 128 de la Ley Federal de Aguas, se establece el régimen de

las oposiciones y el procedimiento para decidirlas, determinando que dentro de
treinta días después de la publicación de la solicitud de concesión podrán
oponerse los terceros que pudieran resultar perjudicados con la concesión
perdida; que dicha Secretaría dará al solicitante conocimiento de la oposición; que
la Secretaría recabando de oficio las pruebas que estime pertinentes resolverá el
recurso.
Por su parte, la Ley Minera establece en sus artículos 69 y siguientes, que la

invasión total o parcial de terrenos no libres así como la posibilidad de causar
daños en bienes de público interés o afectos a un servicio público, o en
propiedades privadas será motivo de oposición que la Secretaría de Patrimonio
Nacional, resolverá si es o no procedente.
Tratando de determinar la naturaleza jurídica de los efectos producidos por el acto

concesión, encontramos que en nuestro medio jurídico se ha sostenido que la
concesión produce dos clases de situaciones jurídicas: unas entre el
concesionario y el Poder público, que son las que ya antes dejamos estudiadas y
las cuales se rigen exclusivamente por disposiciones de derecho administrativo;
otras, entre el concesionario respecto a particulares ajenos a la concesión, en
virtud de que esta constituye un bien patrimonial, susceptible de diversos contratos
y de ser transmitido a los herederos, y que desde ese punto de vista la concesión
es un bien de derecho civil, y que tanto éste como las relaciones que con motivo
de él se originan, se rigen por la legislación civil ordinaria o común que
corresponda (Trinidad García, Registro de concesiones y otros actos en materia
de Minas, Petróleos y Aguas. Rev. De Derecho y Jurisprudencia, 1930, t. I. Pág.
337).
Dentro de la misma tesis se considera que el concesionario adquiere de un

derecho real, puesto que la concesión crea una relación de derecho respecto del
bien que es su objeto, relación que tiene carácter absoluto y puede oponerse por
el concesionario a cualquiera persona, y se concluye que, dada la naturaleza el
bien sobre que recaen, las concesiones constituyen derechos reales sobre
inmuebles y son bienes inmuebles, corroborándose todo lo anterior con las
disposiciones de las leyes mineras, que han regido en el país las cuales sujetan al
Código Civil y al de Comercio, según el caso, él régimen de la propiedad minera y
sus desmembraciones y los contratos respectivos (op. Cit.).
Examinando la naturaleza de los derechos que la concesión otorga al beneficiario,

se puede comprobar todavía más que la propia concesión no es fuente de ningún
derecho real.
En efecto, aunque los derechos del concesionario pueden oponerse a cualquiera

persona, tal cosa no significa que ellos tengan el carácter de los derechos reales,
puesto que la doctrina del derecho civil ha admitido en una forma inequívoca que
“los derechos reales no son las únicas relaciones obligatorias que engloban como
sujetos pasivos a todos los hombres, excepto al que desempeña el papel activo”, y
187
que además de los políticos, los derechos públicos inherentes a la persona, tales
como el derecho de trabajar, de hablar, de escribir, etc.(Planiol, Dr. Pág., 103).
Además, y como se recordara, nosotros hemos sostenido que las situaciones

jurídicas creadas por un acto administrativo son oponibles a todo el mundo, y esto
naturalmente, no puede significar que el nombramiento de un funcionario origine a
favor de este un derecho real.
Descartado ese primer elemento que como se ve es completamente inadecuado

para demostrar que existe un derecho real, veamos ahora si la situación de
concesionario puede equipararse a al situación del que tiene un derecho de
propiedad, de servidumbre, de usufructo, o de uso de habitación que son los
únicos derechos reales reconocidos por la Legislación Civil, y los únicos que, por
tanto, pueden existir.
Parece indudable que no puede haber una situación de propietario, porque, según
se ha dicho los bienes concesionables; tampoco son inalienables; tampoco pude
tratarse de un derecho de habitación , porque su mismo nombre es excluyente de
la situación del concesionario. Tampoco puede hablarse de una servidumbre,
porque o existe predio dominante (Cod. Civ.; art. 1050); ni de un derecho de uso,
porque este se concede respecto de un bien para que se emplee en la medida que
baste para satisfacer las necesidades del usuario y de su familia, y no puede ser
gravado, ni arrendado, ni embargado (Cód. Civ; arts. 1049 y 1051).
Aunque con el usufructo pudieran encontrarse analogías, existe, por una parte, la
circunstancia ya analizada de que seria inconcebible un desmembramiento de la
propiedad como la que significa el usufructo, tratándose de bienes inalienables, y
por otra no se debe olvidar que tal como se expuso en el numero anterior, la
concesión no solo origina el, derecho de la explotación si no al m9smo tiempo
impone la obligación de efectuarla, creando una relación jurídica directa no entre
el concesionario y la cosa, sino entre el concesionario y el poder Público.
Corroborando todo lo expuesto en el articulo 13 de la Ley de Bienes Nacionales

viene a consagrar la doctrina conforme con el sistema legal, declarando que: “las
concesiones sobre los bienes de dominio público no crean derechos reales.
Otorgan simplemente , frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el
derecho de realizar explotaciones o, los aprovechamientos de las leyes
respectivas regulan, a condición de que su titular cumpla con las obligaciones que
se le impongan “.
El análisis que hemos realizado de los defectos que produce la concesión de

explotación de bienes nacionales nos permite ya definir la naturaleza jurídica de
esta.
Desde luego es posible afirmar que dada la diversidad de efectos, tal concesión de
orden jurídico de naturaleza compleja.
188
En efecto, por una parte ella organiza la explotación de los bienes que ampara
teniendo en cuenta el interés colectivo vinculado con el regular y mejor
aprovechamiento de la riquezas naturales, o bien se limita a subordinar tal
explotación a las normas legales o reglamentarias ya existentes. Desde este punto
de vista, es indudable que la concesión no tiene un carácter contractual puesto
que no se crea una situación jurídica individual por el concurso de varias
voluntades que tengan entre si una reciproca interdependencia. El acto jurídico
que en esas condiciones es creador de una situación jurídica general o la
condición para que una situación de esta naturaleza se aplique a un caso
concreto.
Por otra parte, la facultad de aprovechar los productos e la explotación sí se

origina por virtud de la convención de las partes y tal facultad representa para el
concesionario una situación de carácter individual. Puede, por lo tanto, decirse que
en este aspecto, la concesión tiene un carácter contractual.
No se trata, sin embargo, de que en la concesión existan dos o más actos jurídicos
diversos, independientes entre sí. Por el contrario, hay una íntima vinculación
entre todos ellos en forma tal que el acto tiene perfecta unidad pues, como antes
lo expresamos, aunque la obligación de explotar esté regulada por normas
legales, ella guarda una íntima conexión con el derecho convencional de
aprovechar los productos al grado de que este derecho sólo puede subsistir
mientras aquella obligación se cumpla.
Dada la enorme cantidad de tareas que el estado tiene atribuidas para lograr sus
fines, no podría cumplirlas de manera directa; por ello existe la posibilidad de
encomendarle a los particulares la prestación de determinados servicios o
permitirles el uso de bienes públicos, cuando se interesen en ello y cuenten con
las cualidades idóneas para hacerlo.
El gobernado se halla interesado en esas labores por el significado económico que

le puede representar o por la utilidad que implica el uso de cierto bien, y en virtud
de que el poder público no puede abarcar toda la actividad de ese tipo de forma
directa, surge la concesión como figura jurídica que le permite al particular
desempeñar actividades que son propias del estado, en cuanto que persiguen la
satisfacción de necesidades generales. En el caso de la concesión de bienes se
pretende alcanzar de manera indirecta el interés general.
La variabilidad del régimen de la concesión, obedece tanto al sistema político

como al económico que impere en un estado en un cierto momento histórico. Así,
el poder público tenderá a intervenir más directa o indirectamente en la prestación
de servicios públicos y en el uso de sus bienes, según la orientación político
económica del estado.
El intervensionismo del poder público puede ir desde el acaparamiento total de las

áreas concesionables, pasando por un repartimiento de tareas entre él y los
particulares, hasta llegar a una casi total abandono de esas labores en manos de
189
los gobernados; desde luego, hay que tener presente también la diversidad en el
orden jurídico sobre las condiciones de la concesión. En todo caso siempre habrá
presencia estatal, la cual se manifiesta por medio de la normatividad jurídica,
puesto que se trata de bienes o actividades que pertenecen primigeniamente a la
organización política y que por diversas circunstancias se conceden u otorgan
temporalmente a los administrados.
CONCEPTO
Según Otto Mayer la concesión es:
Acto administrativo de determinado contenido. Este contenido debe consistir en
que por él se dé al súbdito un poder jurídico sobre una manifestación de la
administración pública.
Por nuestra parte, consideramos, que concesión en el acto jurídico unilateral por el
cual el Estado confiere a un particular la potestad de explotar a su nombre un
servicio o bien públicos, que le pertenecen a aquél, satisfaciendo necesidades del
interés general.
NATURALEZA JURÍDICA.
Hoy se sigue controvirtiendo la naturaleza jurídica de la concesión. De las teorías
expuestas sobre este particular, las más representativas son:
a) Contrato de derecho privado. Se presupone un acuerdo de voluntades entre

el estado y el particular concesionario; por tanto, estamos en presencia de
un contrato puro y simple, regido por normas del derecho privado;
Obviamente, por el desarrollo del derecho administrativo, esta tésis esta

prácticamente abandonada, aunque conserva algunos seguidores.
b) Contrato administrativo. Ésta es una corriente mayoritaria dentro de la

doctrina; dicha corriente sostiene que la concesión es un contrato, pero en
el cual se hace valer una posición privilegiada de la administración pública
frente al particular (los contratos administrativos. Véase). Esta doctrina no
logra explicar la gran discrecionalidad que tiene la autoridad para decidir
las condiciones y al titular de la concesión; como tampoco explica la
especial naturaleza del objeto de la propia concesión (bienes estatales o
servicios públicos).
c) Acto unilateral. Esta teoría, expuesta por el citado Otto Mayer, sostiene que
la concesión es típico acto administrativo unilateral. Para efectos de este
tema, seguimos, esta idea, y
d) Acto mixto o complejo. Aquí se sostiene que la concesión comparte
elementos tanto del acto administrativo unilateral, como del contrato. La
inconsistencia de esta teoría radica en que una persona, física o moral, no
se puede colocar en dos posiciones, una de derecho público y otra de
derecho privado, dentro de un mismo acto.
ELEMENTOS SUBJETIVOS.
190
Los elementos personales de la concesión son el concedente (órgano estatal),

concesionario (particular) y usuario (al tratarse de servicios públicos).
El concedente es la autoridad competente que otorga la concesión al gobernado,

al cual selecciona (la mayoría de las veces) de entre varios solicitantes, y después
de valorar una serie de factores para normar su criterio de decisión. El concedente
puede ser, dentro de su respectivo ámbito de competencia, la federación, alguna
entidad federativa o un municipio, lo mismo que un organismo paraestatal (cuando
los bienes o9 servicios involucrados sean de carácter público).
El concesionario es la persona física o moral a quien es otorgada la concesión.

Sus actos, aun los referidos estrictamente a bienes o servicios públicos, no
pueden considerarse como función pública, ni su personal será calificado de
servidores públicos, excepto cuando se trate de alguna paraestatal a la que la ley
le reconozca una situación especial a este respecto.
El usuario es la persona física o moral cuyos requerimientos de prestaciones van a

ser satisfechos con el servicio público concesionado; entra en relación con el
concesionario y, sólo de manera excepcional, con el órgano público concedente.
Desde luego, estos elementos personales se refieren a la concesión en el derecho

administrativo. El uso de la misma terminología en el derecho privado, para
referirse a sucursales o agencias de empresas, así como distribuidores de
determinados bienes o servicios (venta de automóviles, por ejemplo), no debe
llevarnos a confusiones absurdas.
PRINCIPIOS QUE RIGEN LA CONCESIÓN.

Los mismos principios que rigen a la función y al acto administrativo, rige a la
concesión: legalidad, competencia, etc. Es usual encontrar descrita la citada figura
como una forma de colaboración de los particulares en l función administrativa,
cuyo desempeño corresponde fundamentalmente al poder público.
A propósito de los servicios públicos, la importancia de la concesión resulta clara

en los sistemas liberales, neoliberales y de economía mixta. En cuanto al uso y
aprovechamiento de bienes del estado, la doctrina extranjera tiende a no
considerarlos como concesión sino dentro de la amplia y poco precisa categoría
de autorizaciones; éste no es el caso de México, en donde casi unánimemente se
le cataloga dentro de la figura de que trata el presente vocablo.
LIMITACIONES DE LAS ACTIVIDADES SUJETAS A CONCESIÓN.

Tradicionalmente el estado se ha reservado tareas para sí, en este tenor ha
excluido de las áreas concesionables aquellas que por razones estratégicas,
políticas o de oportunidad considera que no deben estar en manos de los
particulares; este sector del quehacer social conservado en exclusividad por el
poder público, es denominado monopolio de estado.
191
Tales tareas pueden variar de acuerdo con las siempre cambiantes circunstancias
históricas, por lo que al ejemplificar se corre el riesgo de ser superado por una
realidad sumamente dinámica; desde luego, la actividad debe ser importante o
trascendental para el país, de ahí que se convierte en tarea exclusiva del estado.
Ejemplo actuales: al petróleo, la emisión de moneda, la energía nuclear, el servicio
público de energía eléctrica.
PROCEDIMENTOS PARA OTORGAR LA CONCESIÓN.

El procedimiento para otorgar la concesión se inicia con una solicitud del
particular, en la que se llenan todos los requisitos que exigen las disposiciones
legales; generalmente se publica un extracto de la misma en el Diario Oficial de la
Federación; hay casos en los cuales, anteriores concesionarios, o personas que
tengan interés, pueden oponerse a su otorgamiento (en materia de transportes,
aguas nacionales, radiodifusión y televisión y minería, hay procedimientos de
oposición, no existe en materia bancaria, educativa, de caza y pesca). En este
procedimiento de oposición hay escritos de las partes que fijan la controversia,
ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, y resolución que dicta la propia
autoridad administrativa; si declara procedente la oposición no se otorga la
concesión, si se rechaza, se continúa el procedimiento para el efecto de que si se
cumplen los demás requisitos y lo estima conveniente la autoridad, se otorgue la
concesión. Se ha discutido la naturaleza de este procedimiento administrativo, y
se dice que es casi judicial, porque resuelve una controversia; creo que no se
resuelve una controversia, sino que únicamente declara si es procedente o no la
oposición, pues quedan a salvo los derechos de las partes para acudir a la
autoridad judicial federal, para que ésta resuelva el conflicto de fondo entre ellas.
EL TÍTULO DE CONCESIÓN.
La última fase del procedimiento para otorgar la concesión es que la autoridad
administrativa aprecia si el solicitante cumplió con todos los requisitos, si tiene
capacidad general, técnica y financiera, haya otorgado las garantías previstas; y,
si lo estima conveniente al interés general, otorgará la concesión mediante una
decisión administrativa que se expresa a través de un acuerdo escrito, el que
generalmente se publica en el Diario Oficial de la Federación (hay casos en que
no se publica sino simplemente se notifica personalmente, como en las
concesiones de educación, de caza y pesca).
El título de concesión, contiene el Acuerdo firmado por el titular de la dependencia

que la expide y otros requisitos que, siguiendo la Ley Federal de Aguas (art. 133),
son los siguientes:
1. Nombre, nacionalidad y domicilio del concesionario.

2. Referencia a la declaratoria de propiedad nacional de las aguas de que se
trate.
3. Nombre, ubicación y descripción de la corriente o depósito.
4. Gasto, volumen anual y régimen de la demanda.
5. Destino de aguas.
6. Normas para evitar la pérdida de aguas por infiltración o evaporación.
192
7. Normas para prevenir y controlar la contaminación de las aguas

superficiales o del subsuelo.
8. Ubicación y descripción de las obras.
9. Prohibición de modificar las condiciones del aprovechamiento.
10. Prohibición de gravar o transferir la concesión, sin previa autorización de
la Secretaría.
11. Duración de la concesión
12. Causas de revocación y de caducidad de la concesión.
13. Disposiciones Especiales.
Como ya dijimos, es un acto discrecional de parte de la autoridad, y no se trata de

un acto obligatorio, reglado o vinculado, puesto que las leyes antes citadas no
obligan a la autoridad a otorgar forzosamente la concesión, sino al contrario, la
facultad para tomar esa decisión discrecionalmente.
EXTINCIÓN DE LA CONCESIÓN.
Los modos de extinción de la concesión son varios: el más normal es el
cumplimiento del plazo; luego tenemos la falta de objeto o materia de la
concesión; la revocación; la caducidad; la rescisión y el rescate.
No hay precisión en la legislación administrativa sobre las causas de terminación

antes aludidas, se utiliza una terminología a veces imprecisa; la práctica se orienta
a considerar después del plazo, a la caducidad, como causa de terminación más
importante.
a) Cumplimiento del plazo.
Al terminarse el periodo de tiempo previsto en la concesión, termina ésta, salvo en

aquellos casos en que puede prorrogarse mediante un nuevo acto administrativo.
El efecto más importante que produce el cumplimiento del plazo es la reversión,
que ya comentamos anteriormente.
b) Falta de objeto o materia de la concesión.
Si se hace imposible la prestación del servicio público, o se agotan los minerales

en la concesión minera, la consecuencia será que la concesión se extinga por falta
de objeto o material.
c) Rescisión.
Se considera que la rescisión es la facultad de una de las partes en un contrato o

convenio para darlo por terminado si la otra parte incurre en el incumplimiento de
sus obligaciones. Sólo operará esta causa de terminación en aquellos casos
esporádicos en que aún se celebran contratos-concesión, como ya se indicó, por
ejemplo, los de utilización de la franja costera.
d) Revocación.
193
La práctica administrativa en México se ha orientado a considerar como causa de

revocación de las concesiones, la falta de cumplimiento del concesionario a las
obligaciones que le imponen el régimen jurídico de la misma; así en la concesión
de aprovechamiento de aguas nacionales, minera, de transporte, bancaria y de
educación, son causas de revocación la falta de cumplimiento por parte del
concesionario a las obligaciones antes aludidas. Consideramos que esta situación
es más técnica que la de presuponer que se trata de rescisión pues un acto
administrativo como es la concesión, no puede ser rescindido, sino más bien
revocado por la autoridad que lo otorgó, en los supuesto de incumplimiento que
prevén las leyes, los reglamentos y el propio acto de la concesión.
e) Caducidad
Opera cuando el concesionario está obligado a cumplir ciertos requisitos

establecidos en la ley, reglamento o en el acto de la concesión, dentro de
determinado plazo, y no cumple con ellos, por ejemplo, cuando no adquiere el
equipo necesario para prestar el servicio público, o no inicia la prestación de éste
en el plazo prevista, cuando en la concesión minera no realiza las inversiones a
que está obligado en cierto tiempo, opera la caducidad. A veces se dan en las
leyes administrativas, como causad de caducidad, causas que constituyen
incumplimiento, o bien, causas de revocación.
f) Rescate.
Sólo opera en las concesiones de explotación de bienes del Estado, según ya lo

expusimos líneas atrás.
g) Renuncia.
Aun cuando no se ha estudiado a fondo, existe la posibilidad de que la concesión

se extinga respecto del concesionario por renuncia que éste haga de los derechos
que tenga a su favor; sin embargo, creemos que no puede haber una renuncia lisa
y llana, sino que dependerá de la importancia del servicio público de las
necesidades que el Estado tenga de explotar determinados bienes para que se
pueda aceptar la renuncia de la concesión. En algunas ocasiones, podrá tratarse
de un servicio público obsoleto o, por ejemplo, de la explotación de minerales que
no sea económica, en cuyo caso parece ser que no habría interés público en que
continuara forzosamente la concesión.
Habrá otros supuestos en que la necesidad o el interés público impongan la

conveniencia de que la Administración Pública no acepte la renuncia mientras
tanto no se asegure, o bien la transmisión de la empresa (económicamente
considerada), a terceros que presten el servicio, o exploten los bienes del Estado y
aseguren la continuidad normal de esas actividades, o bien, que la propia
Administración se haga cargo de ellas.
194
h) Quiebra del concesionario.
La quiebra del concesionario en la empresa que presta los servicios o explota los
bienes, puede traer también la extinción de la concesión y se estima que, en estos
casos, las autoridades, cuando se trate de servicios públicos de gran
trascendencia para la colectividad, deben asegurar la continuidad de los mismos;
así tenemos, por ejemplo, el caso reciente de la quiebra del ferrocarril Penn
Central en los Estados Unidos, en el que la Corte Federal del Distrito de Filadelfia
aseguró que los trenes continuaran operando normalmente, a pesar del estado de
quiebra.
Cuando se presentan las causas de incumplimiento que dan origen a la

revocación, o a las causas que provocan la caducidad, se sigue, por lo regular, un
procedimiento administrativo en el que la autoridad determina la existencia de
esas causas, notifica al concesionario para que manifieste lo que a derecho
convenga, o exhiba pruebas que acrediten que no incurrió en falta, y
posteriormente se dicta un acto administrativo declarando la revocación o la
caducidad de la concesión; este acto en la mayoría de los procedimientos,
también se publica en el Diario Oficial de la Federación.
De acuerdo con la práctica administrativa de México, cuando se trata de

caducidad, al procedimiento le llaman de incurso en caducidad. El efecto de la
revocación pro incumplimiento, o caducidad, además de extinguir la concesión, es
de fincar responsabilidades administrativas a cargo del concesionario, que
generalmente se hacen efectivas, ejecutando las garantías que éste hubiere
otorgado.
PLAZO.
En lo que se refiere al plazo de vigencia de la concesión, no existe un precepto
que fije un mínimo o un máximo para todos los casos. Cada materia es tratada en
particular por su correspondiente legislación, atendiendo a su naturaleza y fines;
de tal suerte que puede haber plazos que van desde seis meses, 25 o 30 años,
hasta indefinidos (este último supuesto es sumamente raro). En la actualidad,
dada la privatización de muchas actividades y el auge del neoliberalismo, los
plazos tienden a ser más largos.
PROPIEDAD DE LOS BIENES AFECTADOS A LA CONCESIÓN.

Los bienes afectados a la explotación de la concesión puede pertenecer al
concesionario o al estado (concedente), ya sea que aquél aporte bienes propios
para la operación de la misma, o, en el segundo supuesto, que se aporten bienes
del patrimonio público o que el objeto mismo de la concesión sea el uso o
aprovechamiento de cosas de propiedad estatal.
La titularidad patrimonial de los bienes utilizados en la concesión no varía de su

original propietario, aunque si quedan sujetos a las limitaciones que la propia
concesión prevea.
195
Como excepción tenemos la estipulación en el sentido de que al término de la

concesión, los bienes del concesionario pasen al estado y, también, el caso en
que se trata de bienes del concedente que, por su naturaleza, se consuman o
extraigan.
RELACIONES ENTRE EL CONCESIONARIO Y LOS USUARIOS.

Las relaciones entre los concesionarios y los usuarios son de carácter complejo y
pueden estar reguladas tanto por normas de derecho público como de derecho
privado. Generalmente se dará una liga entre el proveedor y el consumidor de
servicios; en este caso será aplicable la legislación protectora del consumidor.
Una distinción importante, que suele hacerse, es la que se establece entre

servicios públicos obligatorios y facultativos para el usuario (entre los primeros: la
energía eléctrica y el servicio de teléfonos; dentro de los segundos: el transporte
de pasajeros); conforme a este criterio los obligatorios son regidos por el derecho
público y los facultativos por el derecho privado. Esta separación resulta de muy
dudosa aplicación práctica.
CONCESIONARIO Es la persona física o moral a quien es otorgada la concesión.
Toda persona tiene capacidad de goce que, según Rafael Rojina Villegas, es la
aptitud para ser titular de derechos y para ser sujeto de obligaciones; también se
habla de la capacidad de ejercicio, de la cual no dice el mismo autor, que es la
posibilidad jurídica del sujeto para hacer valer directamente sus derechos, celebrar
en nombre propio actos jurídicos y cumplir sus obligaciones.
El concesionario ha de contar con capacidad de goce y de ejercicio, y además en

nuestro país, en algunos casos (cada vez menos) se necesita ser nacional para
que alguien pueda recibir concesión.
El presunto concesionario debe demostrar fehacientemente a la administración

pública, que cuenta con los recursos técnicos necesarios para la prestación del
servicio público o el uso y explotación de los bienes concesionados. Es decir, ha
de poseer todos los elementos que permitan desarrollar en su cabal alcance, la
concesión.
La capacidad técnica ha de ser evaluada en cada caso, conforme a facultades
discrecionales previstas en la ley y los reglamentos de la materia; además, debe
subsistir durante el tiempo que dure la concesión.
Independientemente de la capacidad técnica aludida en el párrafo anterior, el

concesionario ha de poseer los recurso económicos, suficientes para cumplir con
la tarea que emprende. Ello es importante porque, si se trata de un servicio
público, no puede arriesgarse a los usuarios a una eventual suspensión del mismo
y si es un bien por explotarse, éste no debe desperdiciarse. La capacidad
financiera real del concesionario tiene que demostrarse y, en su caso, deberá
otorgar una garantía, de acuerdo con lo que el órgano administrativo disponga, a
fin de asegurar la operación de la concesión de una manera adecuada.
196
DERECHOS DEL CONCESIONARIO.

Una vez otorgada la concesión, emergen derechos para el concesionario. Dentro
de ellos encontramos un derecho público sujetivo de disponer de la cosa
concesionada, dentro de los límites que le señalen la ley y el título de la
concesión; podrá realizar los cambios y armar las instalaciones que se requieran
para lograr el objeto de la propia concesión y, recibir los beneficios económicos
generados por las tareas realizadas; además, tendrá la posibilidad de oponerse al
otorgamiento de nuevas concesiones que interfieran con su ámbito de
operaciones.
Los derechos otorgados son de carácter personalísimo, sólo pueden ser

transferidos mediante el consentimiento de la autoridad, lo que, en opinión de
algunos tradistas, implica un nuevo acto de concesión.
OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO

Como la concesión tiene un carácter intuitu persona, el concesionario deberá
ejercerla personal y directamente; es decir, no podrá trasmitirla, cederla o
enajenarla.
El concesionario tiene la obligación tanto de cuidar los bienes concesionados

como la de no interrumpir el servicio público. Tales bienes no pueden ser
gravados sin autorización expresa del concedente.
Existe también la obligación de acatar puntualmente la tarifa correspondiente.

Además, los bienes deben ser cuidados y los servicios prestados con la mayor
diligencia posible, cumpliendo con todas las disposiciones legales, teniendo en
consideración que se trata de cuestiones de interés público.
Quiebra o muerte del concesionario. La quiebra es un procedimiento de índole

mercantil por medio del cual el concesionario (en nuestro caso), declara su
insolvencia e imposibilidad de seguir realizando su tarea.
Sin embargo, es necesario aclarar que la concesión es un acto administrativo y

éste sólo puede terminar por uno de igual naturaleza; por ende, como dice José
Canasi, la administración pública es la única que puede extinguir o darle
continuidad a la concesión, mediante el ejercicio de su derecho de vigilancia, a
efecto de garantizar la idoneidad del servicio público.
La muerte de concesionario (persona física), también imposibilita la subsistencia

de la concesión, ya que ésta, como se dijo, es de carácter personal e
intransmisible. Corresponde en este supuesto, al órgano administrativo asegurar la
continuidad del servicio público o la explotación del bien, cuando ello sea
socialmente necesario.
Capacidad técnica del concesionario.

Puede apreciarse en dos aspectos: personal y material.
197
a) Personal. El concesionario debe reunir ciertos requisitos mínimos de

capacidad técnica, ya sea en lo particular, o mediante el personal que
contrate para desarrollar la actividad concedida, especialmente si se trata
de servicio público. Por ejemplo, en la concesión para transporte aéreo, el
concesionario debe contar con pilotos, mecánicos y demás auxiliares, que
tengan los conocimientos adecuados en esa materia; lo mismos en la
concesión minera, debe contar con técnicos n explotación de yacimientos.
b) Material. Los medios necesarios para prestar la concesión consiste en el
conjunto de elementos materiales, especialmente de equipo, necesarios
para realizar esa actividad. Así tenemos en los ejemplos antes citados que
el concesionario de transporte aéreo debe tener el equipo de vuelo
adecuado, y en la concesión minera, las instalaciones de extracción y
beneficio del mineral.
Capacidad financiera
La capacidad financiera es también otro requisito que generalmente se exige al
concesionario y consiste en que éste debe tener el capital necesario que le
permita contratar al personal que va a prestar el servicio, el que va a dedicar a la
explotación de los bienes del Estado, y adquirir el equipo, y los bienes que
también se destinarán a ese efecto. Hay casos en que las leyes exigen al
solicitante de una concesión la constitución de depósitos en efectivo, o el
otorgamiento de garantías, para asegurar la capacidad técnica y financiera del
propio solicitante, como en la concesiones de radiodifusión, en que se garantiza,
de antemano, la adquisición del equipo de transmisión.
Propiedad de los bienes afectados a la explotación de la concesión

Se reconoce que el concesionario es propietario de ellos, aunque sujetos a ciertas
modalidades, ya que no puede gravarlos, ni cederlos, sin permiso de la autoridad y
estarán sujetos a la revisión. Son el conjunto de elementos materiales que se
destinan a la explotación de la concesión. Por ejemplo, equipo de transporte,
plantas de beneficio de mineral, etc.
En la concesión de explotación de bienes del Estado, el concesionario se hará

dueño de aquellos bienes que extraiga y con los cuales se beneficie, sobre todo,
los minerales, pero no es dueño del suelo y subsuelo concedidos.
Régimen de concesión.
El régimen de concesión es de Derecho Público; así, tenemos que existen leyes
administrativas que regulan esta materia, y que son, entre otras: Ley Orgánica del
Distrito Federal; Ley Federal de la Reforma Agraria; Ley General de Bienes
Nacionales; Ley de Vías Generales de Comunicación; Ley de Navegación y
Comercio Marítimo; Ley Federal de Aguas; Ley Reglamentaría del Art. 27
Constitucional en materia de explotación y aprovechamiento de recursos
minerales; Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares;
Ley General de Instituciones de Seguros; Ley Forestal y ley Federal de Caza, así
como los reglamentos de estas leyes y decretos, acuerdos y circulares sobre las
198
mismas, disposiciones en las que se fija el régimen general de las concesiones,

desde la solicitud que presente el particular a la Administración Pública, modo de
prestación de las mismas, tarifas, relación con los usuarios y terceros, hasta su
extinción.
Tarifas.
La tarifa constituye el precio que paga el usuario por la prestación del servicio
público. Las tarifas son fijadas unilateralmente por el Estado, ya sea a través de
leyes, de reglamentos, decretos o acuerdos; generalmente se escucha a los
concesionarios en la fijación de las tarifas, sin que esto quiera decir que
constituyen contratos; en la práctica, algunas se publican en el Diario Oficial de la
Federación, y, en nuestra opinión, deben tener además publicidad por otros
medios.
Las tarifas se calculan sobre bases técnicas, que permitan al concesionario no

sólo obtener utilidades, sino realizar nuevas inversiones en equipo moderno y
adecuado para prestar el servicio. La doctrina considera que cuando el Estado
agrava las condiciones de prestación del servicio debe:
I. Indemnizar al concesionario.
II. Otorgar subsidios fiscales.
III. Permitir la elevación de las tarifas.
Excepcionalmente el Estado permite que las partes las ajusten al costo del
servicio, mediante los contratos que celebren entre concesionarios y usuarios.
Rescate
Es un principio aplicable a las concesiones de explotación de bienes del Estado; el
rescate es un acto administrativo, mediante el cual, la autoridad administrativa
recupera los bienes que había concedido previamente, por causas de utilidad
pública; la doctrina generalmente se orienta a precisar que en este caso, el Estado
debe indemnizar al concesionario por las inversiones que hubiere efectuado y por
la privación que se le hace del plazo de explotación; en mi opinión, ese rescate
constituye n caso típico de revocación administrativa. Se dice que es rescate,
porque los bienes nunca salieron del dominio del Estado, sólo se permitió el uso
temporal de ellos al concesionario.
Aun cuando formalmente el decreto del 18 de marzo de 1938, por el cual el

gobierno mexicano decretó a expropiación de los bienes de las compañías
petroleras que operaban en México, creemos que, teóricamente, además de ser
expropiación de ciertos bienes, también constituyó un rescate de los bienes del
Estado, que estaban sometidos al régimen de concesión.
Derecho de reversión
Es una institución administrativa que opera en las concesiones y consiste en que
una vez transcurrido el plazo de la concesión, los bienes afectos ya sea al servicio
público, o a la explotación de bienes del Estado, pasan a ser propiedad de éste sin
necesidad de contraprestación alguna.
199
No en toda clase de concesiones existe el derecho de reversión; se daba en las

concesiones de energía eléctrica (cuando existieron), se encuentra con ciertas
limitaciones n la concesión de transporte (no revierte el equipo, únicamente las
instalaciones de las terminales), se aprecia en cierta clase de concesiones de
aguas nacionales, en las de radiodifusión, no existe en las concesiones bancarias,
ni en las de educación, en las de pesca, ni tampoco en las de caza, en estas
últimas el concesionario simplemente se apropia del bien del Estado de acuerdo
con los términos de la propia concesión.
Un ejemplo de reversión, en materia petrolera, la tenemos en la reversión

venezolana de 1973.
CONCESIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y DE LOS MUNICIPIOS.

Consideramos que los principios que hemos estudiado para el concepto de
concesión en el ámbito federal, son aplicables, desde luego con las variaciones
que imponga la legislación local, la práctica, y las necesidades, a las concesiones
de servicios públicos locales, o municipales y a las de explotación de bienes de las
entidades Federativas y de los Municipios.
LA ASIGNACIÓN
La asignación es una figura jurídica que ha surgido en la experiencia
administrativa mexicana, cuya finalidad fundamental es diferenciar el régimen
jurídico de la explotación de los bienes del Estado, que se aplica a los particulares,
de aquél que rige los organismos del sector público, gobiernos estatales y
municipales. Existe fundamentalmente en dos materias, la minera y la de aguas.
LA ASIGNACIÓN MINERA.
En el área de minería tiene cierto paralelo con la concesión minera, la asignación
minera, que es definida como “un acto administrativo mediante el cual el Estado
otorga a las entidades públicas mineras el derecho de explotar las substancias
mineras contenidas en la zona motivo de la asignación, así como los derechos
conexos necesarios para poder efectuar dichos trabajos de explotación.
Consideramos que constituye un decreto de destino mediante el cual la
Administración Pública Federal señala y afecta una superficie y los minerales
contenidos en el subsuelo de la misma, para que sean explotados por una entidad
pública minera ( que forma parte de la organización desconcentrada, o
descentralizada, de la propia Federación).
La duración de la asignación es sin límite y la superficie asignada puede ser mayor
que la que puede ser objeto de concesión.
LA ASIGNACIÓN EN MATERIA DE AGUAS FEDERALES.

La ley Federal de Aguas, prevé que para el aprovechamiento de aguas, los
Gobiernos de los Estados, del Distrito Federal, los Ayuntamientos, los Organismos
Descentralizados o las Empresas de Participación Estatal, pueden obtener la
asignación para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas, mediante una
200
solicitud en la que indicarán la ubicación del aprovechamiento, su descripción y el

destino de las aguas (Art. 113).
La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, una vez que compruebe que
existen volúmenes de agua disponibles y revise o apruebe en su caso los
proyecto de obra, otorgarla la asignación (Art. 114).
Las asignaciones subsistirán mientras las aguas se destinen a la explotación, uso
o aprovechamiento, por las que fueron otorgadas, serán revocadas de oficio o a
petición de parte, si las aguas se destinan a un fin distinto (Art. 115).
La aludida dependencia llevará un registro de las asignaciones que se otorguen y
de las reservas que se decreten (Art. 118).
LAS ASIGNACIONES PARA EXPLOTACIÓN DE MATERIALES DE

CONSTRUCCIÓN EN LOS CAUCES Y VASOS EN LAS ZONAS FEDERALES.
El mencionado ordenamiento también prevé que podrán otorgarse asignaciones
para explotación de materiales de construcción en los cauces y vasos, zonas
federales, siempre que no se perjudique el régimen hidráulico y la calidad del agua
de la corriente, lago, laguna o estero de que se trate Art. 147).
La asignación de materiales de construcción se otorgará a dependencias del

Ejecutivo Federal, organismos descentralizados, empresas de participación
estatal, gobiernos de los Estados y Ayuntamientos, para la ejecución de obras de
interés colectivo (Art. 150).
UNIDAD VII
EL PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE
UTILIDAD PÚBLICA
1. Dominará el concepto de expropiación.
2. Conocerá el significado de “Causa de utilidad pública”
3. Sabrá como se realiza el procedimiento expropiatorio de bienes en el
Estado de Michoacán.
4. Comprenderá los casos en que tiene aplicación el recurso de revocación.
Contenidos:
1. Fundamento legal de dicho procedimiento
2. Concepto de causa de utilidad pública
3. La indemnización y época de pago
4. El procedimiento expropiatorio de bienes en el Estado de Michoacán
5. Autoridades que intervienen en el procedimiento expropiatorio de bienes
6. Del acuerdo expropiatorio
7. De la fijación del precio de la cosa expropiada
8. Del recurso de revocación
201
VII. 1. A Fraga Gabino, “Derecho Administrativo” Ed. Porrua. México, 1987, P.p.
379-386
VII. 1. B Ley de Expropiación.( www.presidencia.gob.mx
379-386
379-386
LA EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA

El estudio que acabamos de concluir del dominio del Estado nos demuestra que
éste se integra, en primer término, por aquellos bienes que adquiridos
originalmente por el Soberano por medio de la conquista, no llegaron a salir de su
patrimonio en virtud de haber sido declarados inalienables; en segundo lugar, por
aquellos bienes que el Estado va adquiriendo como consecuencia de sus
transacciones con los particulares, y en tercer lugar, por los que el propio Estado
adquiere por virtud de aplicación de determinadas leyes, como la de
nacionalización y de bienes vacantes.
Pero puede suceder que el propio Estado necesite para algunas de sus
atenciones, bienes que formen parte de la propiedad privada y que no pueda
obtenerlos por medio de arreglos contractuales con sus dueños.
Como tal caso el cumplimiento de las atribuciones del Estado sufriría

sensiblemente si los medios necesarios sólo fueran suministrados cuando
concurre la voluntad de un particular, desde tiempos remotos se ha reconocido en
la legislación una forma para la que el Estado puede unilateralmente llegar a
adquirir esos bienes.
La institución que para el efecto consagran las leyes es la de la expropiación por

causa de utilidad pública.
La expropiación viene a ser, como su nombre lo indica, un medio por el cual el

Estado impone a un particular la cesión de su propiedad por existir una causa de
utilidad pública y mediante la compensación que al particular se le otorga por la
privación de esa propiedad.
Aunque la expropiación como el impuesto constituye un acto de soberanía para

cuya ejecución no se requiere el consentimiento del afectado, sin embargo existen
entre la primera y el segundo diferencias sustanciales pues mientras que en el
impuesto, según lo dejamos indicado antes, el particular no recibe
contraprestación especial por la parte de riqueza con que contribuye a los gastos
públicos en l expropiación si existe una compensación de la propiedad de que se
priva al particular. Es que la expropiación no constituye, como el impuesto, una
202
carga que se distribuya proporcional y equitativamente entre todos los individuos.

En la expropiación el Estado hace recaer todo el gravamen sobre una persona y la
priva de su propiedad sin que a los demás individuos en situaciones semejantes,
los afecte en la misma forma. En esas condiciones el principio de igualdad de los
particulares ante las cargas públicas se contrariaría sin el expropiado fuera el
único que tuviera que contribuir con su propiedad para un objeto que beneficia a
toda la colectividad. Es equitativo que ésta reporte también la carga, y la forma en
que la sufre es por medio del impuesto que sirve para el pago de la compensación
que debe otorgarse.
La expropiación por causa de utilidad pública se distingue también de las

modalidades que el Estado puede imponer a la propiedad privada por razones de
interés público (art. 27 párrafo III, Const. Fed.).
Esas modalidades, en efecto, constituyen restricciones impuestas al ejercicio de

los atributos del derecho de propiedad, de tal manera que, a primera vista, parece
que el Estado, al establecerlas, está privando al propietario de una parte de su
derecho, lo cual podría considerarse como un caso de expropiación.
Sin embargo, en nuestro concepto existen diferencias de forma y de fondo entre la

modalidad y la expropiación. La primera constituye una medida de carácter
general y abstracto que viene a integrar y a configurar, no a transformar, el
régimen jurídico de la propiedad general de los bienes en un momento y en un
lugar determinados. La expropiación, por el contrario, constituye una medida de
carácter individual y concreto que concentra sus efectos sobre un bien especial.
Por otra parte, mientras que con la expropiación se priva a una particular de sus
bienes en tanto que esto es necesario al Estado, la modalidad sólo afecta el
régimen jurídico de propiedad imponiendo una acción o una abstención, en tanto
que el ejercicio absoluto de aquélla puede causar un perjuicio a algún interés
social cuya salvaguardia esté encomendada al Estado.
El Código Civil, en su artículo 830, previene que el propietario de una cosa puede
gozar y disponer de ella con las limitaciones y modalidades que fijen las leyes, y
en todo el capítulo de disposiciones generales en materia de propiedad el mismo
Código señala una serie de limitaciones y modalidades que en su conjunto
integran el régimen jurídico que norma la situación general del titular del derecho
de propiedad. La prohibición de alterar o enajenar sin permiso de la autoridad
administrativa las cosas que se consideren notables y características
manifestaciones de la cultura nacional (art. 834), la obligación de cerrar o cercar
una propiedad en los términos de las leyes o reglamentos (art. 842), la prohibición
de edificar y plantar cerca de las plazas fuertes, fortalezas y edificios públicos, sin
sujetarse a las condiciones especiales de los reglamentos de la materia (art. 843),
y la obligación de no construir sino en los términos de las leyes y reglamentos
sobre la seguridad y salubridad en la construcción, son junto con otras muchas de
la misma índole, restricciones, modalidades que dan configuración al régimen
jurídico de la propiedad.
203
La Suprema Corte de Justicia ha intentado hacer en los términos siguientes, la

diferenciación entre el concepto de modalidad y el de expropiación: “Por
modalidad a la propiedad privada debe entenderse, ha dicho establecimiento de
una forma jurídica de carácter general y permanente que modifique la figura
jurídica de la propiedad..., la modalidad viene a ser un término equivalente a
limitación o transformación. Los efectos de las modalidades que se impriman a la
propiedad privada consisten en una extinción parcial de los atributos de
propietario, de tal manera que éste no sigue gozando, en virtud de las limitaciones
estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a la
extensión actual de su derecho... la finalidad que se persigue al imponerse
modalidades a la propiedad privada no es otra que la de estructurar el régimen de
la propiedad privada dentro de un sistema que haga prevalecer el interés público
sobre el interés privado, hasta el grado en que la Nación lo estime conveniente...
Por lo que toca a los efectos jurídicos de la expropiación, debe decirse que no
supone una extinción de los derechos del propietario, sino una sustitución del
dominio o el uso, por el goce de la indemnización correspondiente... Ahora bien,
precisados los conceptos de modalidad de la propiedad privada y de expropiación,
son fácilmente perceptibles las diferencias que las separan. La primera supone
una restricción al derecho de propiedad de carácter general y permanente; la
segunda implica la transmisión de los derechos sobre un bien concreto mediante
la intervención del Estado, del expropiado, a la entidad, corporación o sujeto
beneficiados. La modalidad se traduce en una extinción parcial de los derechos
del propietario; la expropiación importa la sustitución del derecho al domino o uso
de la cosa por el goce de la indemnización. En aquélla, la supresión de facultades
parciales del propietario se verifica sin contraprestación alguna; en ésta se
compensan los perjuicios ocasionados mediante el pago del valor de los derechos
lesionados...” (S. J. De la F., t. L, pág. 2568). (S. C. J. Informe 1980, Pleno, tesis
29, ág. 543).
En nuestra legislación positiva actual la expropiación tiene su base en las

siguientes disposiciones consignadas en el artículo 27 constitucional.
El párrafo segundo de este precepto dispone que “las expropiaciones sólo podrán
hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización”.
El párrafo decimoquinto del mismo artículo establece que “las leyes de la

Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones determinarán los
casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de
acuerdo con dichas leyes, la autoridad administrativa hará la declaración
correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada,
se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas
catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el
propietario o simplemente aceptado por él de modo tácito por haber pagado sus
contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la
propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la
fecha de la asignación del valor fiscal será lo único que deberá quedar sujeto a
204
juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de

objetos cuyo valor no este fijado en las oficinas rentísticas”.
Los apartados marcados con los números X y XIV del propio artículo 27, previenen
la expropiación por cuenta del Gobierno Federal del terreno que baste a satisfacer
las necesidades de núcleos de población que carezcan de ejidos o no puedan
lograr su restitución, consignando como único derecho de los propietarios la
facultad de acudir al Gobierno Federal dentro de un año a partir de la resolución
respectiva para que les sea pagada la indemnización correspondiente.
Finalmente, en el apartado XVII, se determina que si el propietario de una finca

rústica se opusiere al fraccionamiento de los excedentes de la extensión máxima
que pueda ser conservada de acuerdo con las leyes respectivas en cada entidad,
se llevará a cabo dicho fraccionamiento por el Gobierno local, mediante la
expropiación, quedando obligados los propietarios a recibir Bonos de la Deuda
Agraria local para garantizar el pago de la propiedad expropiada.
Con anterioridad a la vigencia de las disposiciones constitucionales transcritas,

estuvo en vigor el artículo 27 de la Constitución de 1857, así concebido: “la
propiedad de las personas no puede ocuparse sin su consentimiento, sino por
causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad
que deba hacer la expropiación y los requisitos con que ésta debe verificarse.
Sobre l base de este precepto se expidieron las siguientes leyes sobre la materia:
de 31 de mayo de 1882, que autorizó al Ayuntamiento de México y al Ejecutivo
Federal para hacer expropiaciones por causa de utilidad pública, con sujeción a
las bases consignadas en la concesión otorgada el 13 de septiembre de 1880 a la
Compañía Constructora Nacional para la construcción de un ferrocarril de México
al Océano Pacífico y de México a la frontera norte; de 3 de julio de 1901,
adicionando la anterior y de 3 de noviembre de 1905, autorizando al Ejecutivo para
decretar y llevar a cabo la expropiación de aguas potables y terrenos para los
servicios municipales en los territorios federales. Existieron, además,
disposiciones especiales en las leyes de minería, aguas, patentes, Código Federal
de Procedimientos Civiles, etc., etc.
Bajo el régimen de la Constitución de 1917, también se han expedido, aparte de

leyes de expropiación en materias especiales (tierras, aguas, minas, petróleo, vías
de comunicación, zonificación y planificación, etc.), algunas disposiciones de
carácter general.
Así, en el vigente Código Civil Federal, se consignan los siguientes preceptos.
“Artículo 832. Se declara de utilidad pública la adquisición que haga el gobierno de

terrenos apropiados, a fin de venderlos APRA la constitución del patrimonio de la
familia o para que se construyan casas-habitación que se alquilen a las familias
pobres, mediante el pago de una renta módica.
205
“Artículo 833. El Gobierno Federal podrá expropiar las cosas que pertenezcan a
los particulares y que se consideren como notables y características
manifestaciones de nuestra cultura nacional, de acuerdo con la ley especial
correspondiente”.
“Artículo 836. La autoridad puede, mediante indemnización, ocupar la propiedad

particular, deteriorarla y aun destruirla, si esto es indispensable para prevenir o
remediar un calamidad pública, para salvar de un riesgo inminente una población
o para ejecutar obras de evidente beneficio colectivo”.
Por último, con fecha 23 de noviembre de 1936, fue promulgada la Ley de

Expropiación que rige en la actualidad, tanto en materia federal como local del
Distrito Federal, de acuerdo con su competencia respectiva.
Expuestos los datos anteriores, pasaremos a estudiar la expropiación en sus

diversos elementos.
En primer término, debemos ocuparnos de examinar que autoridades son

competentes para intervenir en la expropiación.
En la Constitución de 1857 no se determinaban las autoridades que deberían

intervenir, pues dicho Código se limitaba a expresar, como antes indicamos, que la
propiedad sólo podría ser ocupada por causa de utilidad pública y previa
indemnización, dejando a las leyes secundarias la fijación de las autoridades
competentes para realizar los diversos actos que la expropiación implica.
La Constitución de 1917 vino a precisar cuáles son las autoridades que deben
intervenir en las diversas fases de la expropiación.
En el párrafo decimoquinto del artículo 27, se indica que al Poder Legislativo

corresponde la declaración de la causa de utilidad pública por la que procede
expropiar, al Poder Administrativo la declaración concreta de que existe la causa
de utilidad pública prevista por la ley, y la de que un bien determinado debe
expropiarse para satisfacer esa utilidad.
Sin embargo, la Constitución no habla expresamente de cuál es la autoridad que

debe ejecutar la expropiación, es decir, la que prácticamente debe llevar a cabo la
desposesión del particular y la atribución del bien expropiado a favor del Estado.
Con motivo de esa falta de declaración expresa, se han sostenido dos opiniones
contrarias: una, según la cual una vez que la autoridad administrativa ha declarado
la procedencia de la expropiación, su ejecución debe realizarse por la autoridad
judicial.
Para fundar esta opinión se recurre al párrafo decimosexto del mismo artículo 27,
según el cual “el ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación, por virtud
de las disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento
206
judicial”. Se sostiene en la opinión que examinamos que como la expropiación

constituye una de las acciones que a la Nación corresponden por virtud del
artículo 27, la aplicación de la parte transcrita del mismo obliga a recurrir a la
autoridad judicial.
Esta opinión tiene a su favor el sistema vigente con anterioridad a la Constitución

de 1917, en el que la expropiación de acuerdo con las disposiciones del Código
Federal de Procedimientos Civiles, se sujetaba al conocimiento de la autoridad
judicial para que ésta fijara la indemnización correspondiente y para que ordenara
la privación de la propiedad.
En los términos de la segunda opinión, o sea la que sostiene que no es necesaria

la intervención de la autoridad judicial, se aduce como fundamento el mismo
párrafo decimoquinto del artículo 27, pues en él, después de fijar que el Poder
Legislativo debe declarar por qué causas de utilidad pública procede la
expropiación y que el Poder Administrativo haga la declaración en cada caso
concreto, no viene a dar intervención a la autoridad judicial sino en el
procedimiento de indemnización, y eso sólo por lo que atañe al exceso de valor
que haya tenido la propiedad particular por las mejoras que se le hubieran hecho
con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, o cuando se trate de
objetos cuyo valor no este fijado en las oficinas rentísticas. Se sostiene que como
es el único momento en el cual se da intervención a la autoridad judicial, no hay
base para pensar que debe intervenir en alguno otra de las fases de la
expropiación.
La ley de expropiación siguiendo el segundo de los criterios expuestos, previene

que el Ejecutivo hará la declaratoria de expropiación (art. 7º y 8º ).
La Constitución establece que la expropiación sólo procede por causa de utilidad

pública. Es, pues, indispensable examinar, en segundo lugar, qué es lo que debe
entenderse por dicha causa.
Ya en un principio indicamos que, de acuerdo con nuestro sistema legal, en unos

casos la misma Constitución señala las causas que considera como de utilidad
pública para basar en ellas la expropiación; pero la regla general es, según
también ya indicamos, que las legislaturas son las competentes para fijar en las
leyes secundarias los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la
propiedad privada.
Se comprende desde luego que con motivo del señalamiento de esos casos,
surgen dos problemas diferentes; uno de carácter exclusivamente legal que
consiste en determinar si la legislatura es soberana para señalar las causas de
utilidad pública, y otro, de carácter netamente técnica que estriba en definir el
criterio con el cual se debe reconocer que una causa es o no de utilidad pública.
Sobre el primer problema la jurisprudencia no ha llegado a definirse pudiendo

citarse ejecutorias en sentido diferente y hasta perfectamente contrarias. En
207
algunas de ellas se ha sostenido que es absurdo “suponer que la Constitución

diera al Legislativo de la Federación o de los Estados, en su caso, la facultad de
proceder en materia tan trascendental, en términos absolutos o discrecionalmente,
siéndoles permitido obrar de un modo arbitrario o caprichoso hasta el grado de ir
contra la naturaleza misma de las cosas... de aceptar que la Federación y los
Estados son los que con autoridad infalible han de definir lo que ha de entenderse
por causa de utilidad pública, saldría sobrando, porque equivaldría a borrarlo, el
precepto terminante del párrafo segundo del artículo veintisiete, que, como una
preciosa garantía, exige la existencia de esa causa para que proceda toda
expropiación”, y concluye diciendo: “es inconstitucional la expropiación declarada,
sin que medie realmente la causa de utilidad pública, y los tribunales de la Justicia
Federal están capacitados para resolver sobre la constitucionalidad o
anticonstitucionalidad de las leyes... que determinen los casos en que sea de
utilidad pública la expropiación de la propiedad privada...” (S. J. De la F., t. IV, pág.
918).
En sentencia posterior, la misma Suprema Corte ha sostenido que el artículo

veintisiete constitucional “ha querido conceder y ha concedido a los Poderes
Legislativos de los Estados, cuando se trata de bienes ubicados en su jurisdicción,
una facultad soberana que ninguna otra autoridad puede invadir, no siendo
susceptible, por consecuencia, de ser tratada en el juicio de garantía. De otro
modo la Suprema Corte de Justicia se vería precisada a calificar cuando existe
esa utilidad pública para negar la protección federal, y cuándo no existe, para
concederla, sustituyéndose así a las autoridades a quienes está encomendada
esa calificación, atentos los términos del artículo veintisiete constitucional antes
citado”. (S. J. de la F., t. XVIII, pág. 1266, y t. XLIV, pág. 3237).
Para dar una correcta solución a la cuestión planteada creemos que es necesario
definir previamente si es posible construir técnicamente un criterio sobre lo que
debe entenderse en abstracto por causa de utilidad pública, así, por el contrario,
hay que resignarse a que casuísticamente y de acuerdo con el criterio cambiante
de los legisladores, vayan éstos estableciendo discrecionalmente casos en los que
se considere que exista esa utilidad pública.
En realidad parece que en nuestro país los Tribunales siempre se ha inclinado en

el sentido de considerar que sí es posible fijar abstractamente un criterio unitario
de la causa de utilidad pública, y así la Suprema Corte de Justicia en una época
estuvo considerando como esenciales para la existencia de la citada causa estos
dos elementos: a) que sea impuesta por una necesidad pública y que, por
consecuencia, la expropiación que con fundamento en ella se haga, redunde en
provecho común, en beneficio de la colectividad y b) que la cosa expropiada pase
a ser del goce y de la propiedad del Municipio, Estado o Nación, y no de simples
individuos (S. J. de la F., t. II, pág. 440; t. IV, pág. 918).
Es fácil apreciar de lo anterior que, aunque uno de los elementos es bien definido,
el del adquiriente del bien expropiado, el otro o sea la determinación de lo que es
necesidad pública y redunde en beneficio de la colectividad, desplaza el problema
208
hacia el de precisar si la Legislatura puede discrecionalmente apreciar si existe un

caso de necesidad pública ineludiblemente la expropiación.
Resoluciones posteriores de la Suprema Corte de Justicia han venido, sin

embargo, a cambiar el criterio sobre la causa de utilidad pública. En efecto, en la
sentencia arriba citada, de 8 de diciembre de 1936. (S. J. de la F., t. L, pág. 2568),
siguiendo las ideas expuestas en la exposición de motivos de ley vigente, y
refiriéndose a la jurisprudencia de que acabamos de hablar, indica que ella “ha
sido contrariada en múltiples resoluciones, abandonándose un concepto
insostenible dentro de una correcta interpretación del estatuto constitucional que
rige la materia”. “Últimamente, sigue diciendo, se han precisado las ideas as este
respecto, adoptándose la tesis de que la utilidad pública, en sentido genérico,
abarca tres causas específicas: la utilidad pública en sentido estricto, o sea,
cuando el bien expropiado se destina directamente a un servicio público; la utilidad
social que se caracteriza por la necesidad de satisfacer de una manera inmediata
y directa a una clase social determinada y mediante a ella toda la colectividad, y la
utilidad nacional, que exige se satisfaga la necesidad que tiene un país de
adoptar mediadas para hacer frente a situaciones que le afecten como entidad
política o como entidad internacional ...” En al misma sentencia la corte considera
que la propia constitución contiene disposiciones que autorizan expropiaciones en
las que no hay sustitución por parte de una persona de derecho publico en el goce
del bien expropiado, tales como las expropiaciones par dotar de ejidos a los
pueblos, para fraccionar los grandes latifundios, para la constitución de nuevos
centros de población agrícola, que son precisamente los casos que la sentencia
considera como de utilidad social.
Después de indicarse en la propia ejecutoria que “no puede marcarse una línea
que separe radicalmente lo que debe entenderse por enteres público, por interés
social y por interés nacional, ya que las palabras „utilidad publica‟, encierran un
concepto que no tiene como contrario más que el de la „utilidad privada‟, concluye
que lo que la Constitución prohíbe es que se hagan expropiaciones por utilidad
privada, pero de ninguna manera por causas de interés social o nacional‟, pues „en
última instancia todo interés social es interés nacional y todo interés nacional es
un interés público‟”.
El nuevo criterio sustentado por la Corte en la ejecutoria referida no nos parece

mejor en precisión al primero, pues, además de que viene a separar en tres
causas lo que para Constitución no es más que una, introduciendo así una
complicación que en nuestro sentir es innecesaria, ya que, en última instancia,
como lo dice la misma Corte, todos los intereses, social y nacional, se reducen al
interés público, deja en pie la cuestión relativa a fijar los elementos con que se
debe juzgar si una necesidad social, nacional, se reducen al interés público, deja
en pie la cuestión relativa a fijar los elementos con que se debe juzgar sin una
necesidad social, nacional o pública, debe justificar la expropiación.
Por nuestra parte pensamos que el concepto de utilidad pública sí puede definirse
en términos que reduzcan la discrecionalidad de los legisladores para fijarla.
209
Pensamos que el concepto de utilidad pública sí puede definirse en términos que

reduzcan la discrecionalidad de los legisladores para fijarla. Pensamos que el
concepto de utilidad pública, como todos los conceptos del derecho público debe
definirse en relación con la noción de atribuciones del Estado, de tal modo de
considerar que existe siempre que la privación de la propiedad de un particular
sea necesaria para la satisfacción de las necesidades colectivas cuando dicha
satisfacción se encuentra encomendada al Estado.
De esta manera se consigue cubrir con un criterio exclusivamente técnico todos

los casos que la ejecutoria quiso amparar con una terminología imprecisa y
discutible, pues, por una parte, se excluyen todos los casos de necesidades
privadas, cuya satisfacción no corresponde al Estado, y por la otra, se
comprenden todos aquellos en que, bien sea por adquisición del Estado, o de
grupos sociales o de concesionarios que no son más que agentes del Estado, se
satisface una necesidad que el Estado esta obligado a atender.
Además el criterio que sustentamos es de tal manera comprensivo que hace inútil
cualquiera tesis basada únicamente en el empleo de diversos vocablos, siendo
bastantes los términos “utilidad pública” para abarcar todos los casos en que el
Estado tiene obligación, por razón de sus atribuciones, de dar satisfacción a una
necesidad, y en el concepto de que poco importa que esos casos varíen, pues
basta que el Estado esté dotado de la atribución correspondiente para que pueda
considerarse que ellos son una causa de utilidad pública.
Consecuencia de lo anterior es la de que el legislador no puede considerar como

causa de utilidad pública la satisfacción de una necesidad cuando el Estado no
tiene conferida la atribución correspondiente para atenderla. Por último, las
autoridades judiciales sí podrán examinar concretamente si el caso considerado
como de utilidad pública resiste o no el análisis frente al criterio expuesto. (V.
Jurisp. S. De J. 1917-1975. Segunda Sala. Tesis 546, pág. 904).
Sin embargo, el propio legislador si tiene una facultad discrecional para enumerar
en la ley los casos de utilidad pública, que considera preferentes en el momento
determinado, a reserva de incluir en la ley otros que vayan teniendo importancia o
de excluir aquellos que la hayan perdido.
Por eso, en una ley de expropiación como la que actualmente está en vigor, habrá
de tenerse presente que ni agota todos los casos posibles de utilidad pública ni los
que ella comprende son necesariamente inmutables.
CAUSAS DE UTILIDAD PUBLICA

Estudiando ya en concreto dicha ley se encuentra con que ella declara como
casos de utilidad pública: I.- El establecimiento, explotación o conservación de un
servicio público; II.- La apertura, ampliación, alineamiento de calles, la
construcción de calzadas, puentes, caminos y túneles para facilitar el tránsito
urbano y suburbano; III.- El embellecimiento, ampliación y saneamiento de las
poblaciones y puertos, la construcción de hospitales, escuelas, parques, jardines,
210
campos deportivos o de aterrizaje, construcción de oficinas para el Gobierno

Federal y de cualquiera otra obra destinada a prestar servicios de beneficio
colectivo; IV.- La conservación de los lugares de belleza panorámica, de las
antigüedades y objetos de arte, los edificios y monumentos arqueológicos o
históricos y de las cosas que se consideran como características notables de
nuestra cultura nacional; V.- La satisfacción de necesidades colectivas en casos
de guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las ciudades o centros de
población, de víveres o de otros artículos de consumo necesario y los
procedimientos empleados para combatir o impedir la propagación de epidemias,
epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras calamidades públicas; VI.- Los
medios empelados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz
pública; VII.- La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de explotación; VIII.- La equitativa distribución
de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva de una o varias
personas y con perjuicio de la colectividad en general o de una clase en particular;
IX.- La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la
colectividad; X.- Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los
elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la
colectividad; XI.- La creación o mejoramiento de centros de población y de sus
fuentes propias de vida, y XII.- Los demás casos previstas en las leyes especiales
(art. 1º ).
ALCANCES DE LA EXPROPIACIÓN
El artículo 2º de la Ley de Expropiación establece que en los casos de utilidad
pública procederá la expropiación, la ocupación temporal, total o parcial, o la
simple limitación de los derechos de dominio.
Este precepto puede inducir a pensar que la expropiación constituye una figura
jurídica diversa de las otras afectaciones parciales del dominio; pero la verdad es
que, de acuerdo con la doctrina general en la materia, la expropiación puede tener
por objeto o el derecho de propiedad íntegramente considerado o sólo alguno de
sus atributos, o cualesquiera otra clase de derechos, según lo requiera la causa de
utilidad pública que pretenda satisfacerse.
Por lo que hace a los bienes que pueden ser expropiados, debe reconocerse, en
primer término, que el Estado no puede proceder a la expropiación del dinero en
efectivo, pues, por una parte, el medio legal para obtener los recursos
indispensables para el sostenimiento de los gastos públicos es el impuesto, y por
la otra, como la expropiación del dinero en efectivo, pues, por una parte, el medio
legal para obtener los recursos indispensables para el sostenimiento de los gastos
públicos es el impuesto, y por la otra, como la expropiación da lugar a una
indemnización en efectivo, si éste se expropiara para compensarse en la misma
especie, la expropiación dejaría de cumplir su objeto.
Se ha sostenido que la expropiación dentro de nuestro sistema constitucional no

puede tener por objeto bienes muebles, empresas mercantiles o negociaciones
industriales, porque, como el artículo veintisiete constitucional se limita a
211
reglamentar la propiedad territorial, es lógico pensar que al autorizar la

expropiación sólo quiso referirla a esa clase de propiedad.
La interpretación legislativa ha rechazado la tesis anterior, pues considera que

frente al argumento fundado en la colocación material del precepto, existen datos
derivados tanto de antecedentes constitucionales, como de la redacción del
párrafo decimoquinto del mismo artículo veintisiete, que no hacen el distingo
necesario para considerar autorizada la exclusión de otros bienes distintos de los
inmuebles. (v. Discusiones de la Ley de Expropiación y sent. De 8 de diciembre de
1936, S. J. de la F., t. L, pág. 2568).
Por lo que hace al procedimiento para decretar la expropiación, el artículo 27

constitucional dispone que la autoridad administrativa hará la declaración
correspondiente, sin que prevenga ni la audiencia de los afectados ni la
intervención de la autoridad judicial. La competencia de esta última la reduce a
fijar el exceso de valor o demérito posteriores a la asignación del valor cuando no
esté fijado en las oficinas rentísticas.
La Suprema Corte ha sostenido que en materia de expropiación no rige la garantía

de previa audiencia, pues el artículo 27 constitucional no establece tal requisito
(Jurisp. S.C. de J. 1917-1975. Pleno. Tesis 46, pág. 112 y Segunda Sala. Tesis
391, pág. 649). Sin embargo, la propia Corte ha reconocido que cuando la ley
respectiva ordene que dentro del procedimiento se de oportunidad al afectado
para que presente sus defensas, hay obligación de seguir ese procedimiento
(Jurisp. S. Corte 1917-1954, tesis 471, pág., 902).
La doctrina esta conforme con esta solución, pues considera que de la misma
manera que la fijación y cobra del impuesto no requiere la intervención judicial,
tratándose de la expropiación, el particular no puede exigir que se siga un
procedimiento en el que se satisfagan los requisitos y formalidades del
procedimiento judicial. “La autoridad para determinar en qué caso es necesario
permitir el ejercicio de este poder (de expropiación) debe ser exclusiva del Estado
mismo; y la cuestión es siempre de un estricto carácter político que no requiere
ninguna audiencia sobre los hechos ni ninguna determinación judicial... Las partes
interesadas no tienen ningún derecho constitucional a ser oídas sobre la cuestión,
a menos que la Constitución del Estado, clara y expresamente reconozca ese
derecho y dicte las providencias para respetarlo... El Estado no tiene ninguna
obligación de dictar medidas para que una controversia judicial decida la cuestión”.
(Cooley, On Const. Limit., pág. 777).
La Ley de expropiación en vigor establece que el Ejecutivo, por conducto de la

dependencia competente, tramitará el expediente de expropiación y hará la
declaratoria respectiva, la cual se publicará en el Diario Oficial y se notificará
personalmente a los interesados (arts. 3º y 4º ).
212
RECURSO DE REVOCACIÓN
Los propietarios afectados podrán interponer, dentro de los quince días hábiles
siguientes a la notificación del acuerdo, recurso administrativo de revocación, y
una vez que éste se hubiese resuelto negativamente, o en caso de no haberse
interpuesto, la autoridad administrativa que corresponda procederá a la ejecución
de la declaratoria, salvo que se trate de satisfacción de necesidades colectivas, en
caos de guerra o trastornos interiores; del abastecimiento de ciudades o
poblaciones de víveres o artículos de consumo necesario, o de procedimientos
para combatir epidemias, epizootias, incendios, plagas u otras calamidades
públicas, o bien de medidas de defensa nacional o mantenimiento de la paz
pública o de medidas para evitar la destrucción de los elementos naturales o los
daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad, pues en todos
esos casos la ejecución de la declaratoria respectiva se hará sin esperar la
interposición ni la resolución del recurso de revocación (arts. 6º, 7º y 8º ).
La Ley establece, por último, un caso en el cual se puede dejar insubsistente la

expropiación y reclamarse por el afectado la reversión del bien de que se trate, y
es cuando éste no se destine al fin que dio causa a la declaratoria respectiva,
dentro del término de cinco años (art. 9º ).
La constitución establece como garantía individual la de que la expropiación sólo

puede hacerse mediante indemnización.
EPOCA DE PAGO
Respecto de la época en que debe efectuarse la indemnización, el texto
constitucional no la fija con precisión, pues solamente habla que las
expropiaciones se harán mediante indemnización. Este precepto es diferente del
que existía en la Constitución de 1857, en el que se disponía que la propiedad
privada sólo podía ser ocupada previa indemnización.
Ha existido una seria controversia sobre si los términos de la Constitución de 1917

tiene el mismo sentido que los de la Constitución de 1857, a pesar del cambio de
palabras.
Par poder precisar la materia de la discusión debe hacerse una separación de

aquellos casos en los cuales la solución constitucional es franca y expresa en el
sentido de la indemnización debe ser a posteriori.
En el caso de las expropiaciones para dotaciones y restituciones de tierras, y en el

caso de fraccionamiento de latifundios, el artículo 27 establece en forma expresa,
que no deja lugar a ninguna duda, que la indemnización no es previa ni simultánea
a la expropiación, sino que, por el contrario, es posterior a ella.
Separado este caso, en todos los demás existe la duda que ha motivado la
discusión de que hablamos.
213
La tesis que sostiene que la Constitución de 1917 no ha variado la época de la

indemnización tal como lo establecía la Constitución de 1857, y que por lo mismo
debe ser previa a la privación de propiedad, se funda en las siguientes
consideraciones:
a) No existiendo ninguna disposición expresa en el texto constitucional, no hay

motivo para considerar que la indemnización pueda ser a posteriori.
b) Como la expropiación es una venta forzada que se impone a un particular, y
como la venta supone, a falta de cláusulas expresas la simultaneidad en el
cumplimiento de las obligaciones del vendedor y del comprador, el
propietario no puede ser desposeído mientras el comprador, que es el
Estado, no cumpla con la obligación que tiene de pagar el precio.
c) La palabra “mediante” usada por el texto constitucional, de ninguna manera
significa que la indemnización pueda ser a posteriori, pues dicho término es
empleado en otros artículos de la misma Constitución en el sentido de
significar un acto previo para la realización de otro.
Así, por ejemplo, cuando el artículo 14 de la Constitución dispone que nadie puede
ser privado de la vida, de la libertad o de sus posesiones o derechos , sino
mediante juicio, está significando claramente con el término “mediante” la
necesidad de que el juicio sea previo a la privación que el propio precepto se
prevé.
La tesis contraria sostiene que no puede pensarse que la Constitución exija la

indemnización previa, aunque se trate de una venta forzada de bienes y aunque
haya otros textos constitucionales en que tenga un significado diferente la palabra
“mediante”, porque el cambio que al emplear esta palabra hizo el término usado
por la Constitución de 1857, revela claramente que hubo el propósito de variar el
requisito que dicha Constitución establecía, no siendo por lo mismo necesario que
la indemnización sea previa.
La Suprema Corte de Justicia ha sostenido que como la indemnización en caso de

expropiación es una garantía de acuerdo con el artículo 27 Constitucional, es
necesario que sea pagada si no en el momento preciso del acto posesorio, si a
raíz del mismo, por lo que la ley que fije un término o plazo para cubrirla es
violatoria de garantías (Jurisp. S. C. De J., 1917-1975. Segunda Sala, tesis 380,
pág. 648). También ha sostenido la Corte que cuando se trata de funciones
sociales de urgente realización, el Estado puede ordenar el pago dentro de las
posibilidades del Erario (Jurisp. S. C. De J. 1917-1965. Segunda Sala, tesis 93).
En nuestra opinión, el problema debe ser resuelto en el sentido de que la

Constitución no establece una época precisa como requisito esencial para la
indemnización; que lo único que establece con ese carácter es la indemnización;
pero en realidad corresponde a las leyes secundarias determinar la época en que
debe de efectuarse, pudiendo dichas leyes establecerla como previa como
simultánea o como posterior a la expropiación pero siempre que en este último
caso haya una justificación irrefutable de la necesidad de que sea posterior; de
214
que el plazo guarde relación también justificada con las posibilidades

presupuestales del Estado, y de que se dé una garantía eficaz de que la
indemnización ha de efectuarse cumplidamente. De otro modo el expropiado
sufrirá una afectación no compatible con el principio, que domina la materia, de
igualdad de todos los individuos frente a las cargas públicas.
La Ley establece que el importe de la expropiación será cubierto por el Estado o

por el beneficiario, debiendo la autoridad expropiante fijar la forma y plazos en que
la indemnización haya de pagarse, los que no abarcarán nunca un período mayor
de diez años (art. 19 y 20).
Respecto de la especie en que debe hacerse el pago, es uniforme la idea de que

el Estado debe cubrir las expropiaciones en dinero.
Con este motivo ha surgido la cuestión de las indemnizaciones en bonos de la

deuda pública, que las leyes previenen respecto a las expropiaciones agrarias.
En nuestro concepto, tal forma de indemnizar no es ilegal. No significa otra cosa

sino que al particular expropiado se le da un título en el cual el Estado se reconoce
deudor por cantidad determinada de dinero, pero la obligación de pagar en esta
especie indudablemente existe, a pesar de que queda aplazada la fecha del
vencimiento del bono respectivo.
En todos los casos en que el Gobierno no tiene fondos para cubrir sus
obligaciones, recurre al procedimiento de considerar las vencidas como formando
parte de su deuda pública, sin que se haya objetado legalmente el procedimiento
de otorgar a los acreedores un título de dicha deuda.
Así es que, en el caso de las expropiaciones agrarias, la objeción no es fundada si

se afirma que el pago no se hace en dinero, sino que se hace en bonos, pues en
realidad el Gobierno no se siente liberado con la entrega de los bonos, sino que
éstos constituyen solamente un título que tendrá que convertirse en efectivo, en
los términos que la ley de la deuda pública agraria lo disponga.
MONTO DE PAGO
La Constitución previene cuál es el monto de la indemnización que se debe recibir
el particular.
Conforme al artículo 27, párrafo XV, el precio que se fije a la cosa expropiada
debe basarse en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas
catastrales o recaudadoras, y sólo en el caso de mejoras o deméritos posteriores
a la fecha de la asignación del valor fiscal o cuando los valores no estuvieren
fijados en las oficinas rentísticas, la propia constitución establece el juicio pericial y
la resolución judicial.
Por último, debemos precisar cuáles son las autoridades que interviene en la
fijación de la indemnización.
215
Ya en el texto constitucional a que acabamos de referirnos, se indica que la

autoridad judicial solamente interviene en los casos en que haya habido mejoras
posteriores a la fijación del valor fiscal, o en el de que éste no exista registrado en
las oficinas rentísticas, de tal manera que se puede concluir que la autoridad que
ha de fijar la indemnización, fuera de esos casos excepcionales, es la autoridad
administrativa, existiendo no sólo la razón que deriva del texto constitucional, sino
la circunstancia de que la fijación del monto de la indemnización no implica por su
naturaleza la realización de un acto jurisdiccional.

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UNIVERSIDAD MICHOACANA DE SAN NICOLAS DE

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES

Morelia, Michoacán de Ocampo, agosto de 2009.

“No nos abrimos a la verdad hasta que sentimos el impulso de

Unidad I. Concepto de derecho administrativo ............................................ 10

Unidad II. Fuentes del derecho administrativo ............................................ 60

Unidad IV. Los órganos centralizados y las instituciones descentralizadas 96

Unidad V. El acto administrativo y sus elementos ...................................... 127

Unidad VI. Procedimiento de la concesión de los servicios públicos........... 158

Unidad VII. Procedimiento de expropiación por causa de utilidad pública .. 185

La separación de poderes impone la distribución de funciones diferentes entre

encomendarle a los particulares la prestación de determinados servicios o

Al finalizar la unidad el alumno:

CRITERIOS TEÓRICOS QUE EXPLICAN EL CONCEPTO DE DERECHO

El Derecho administrativo aparece, por regla general, como el Derecho de la

En la teoría alemana el Derecho administrativo determina la forma jurídica como la

El derecho administrativo regula a la función administrativa. Analizando este

Como esa definición es estrictamente formal, aludiremos a su concepto material

En su concepto más general y objetivo es el derecho que regula la actividad del

La aparición del Estado de Derecho regula la acción administrativa bajo el orden

El derecho administrativo se forma con el conjunto de normas que crean a las

En nuestros días estas normas se circunscriben en principio, al derecho público

administrativa y forman un cuerpo de conocimientos en proceso de disfunción

El derecho administrativo se preludia desde el siglo XIX con la notable

El derecho administrativo una vez sistematizado se esfuerza por abandonar toda

A diferencia del derecho administrativo francés, que es jurisprudencial, nuestro

Numerosas y contradictorias son las definiciones que se han elaborado para

García de Enterría y Fernández (ob.cit., pág. 31) reconocen la existencia de dos

Es notable el desarrollo de este Derecho que va pasando de su etapa de “Una

El derecho administrativo es la rama del derecho público interno, constituido por el

Como puede observarse de esta definición – que no es sino su explicación

DIVERSOS CRITERIOS DOCTRINALES PARA APOYAR SU CONCEPTO.

a) El profesor Sabino Álvarez Gendín, define el derecho administrativo

En esta definición destacan varios elementos: a) Desde luego, la importancia de la

Deliberadamente hemos omitido las numerosas definiciones de derecho

b) En el derecho administrativo francés actual nos encontramos con nuevos

Esta definición se orienta en el criterio que trata de rescatar – para el derecho

Para Marcel Waline, el derecho administrativo se definirá en consecuencia como

“1. Determinan la composición, el reclutamiento y el estatuto de estas personas y

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON LAS INSTITUCIONES

mismo régimen de la propiedad se ve afectado por disposiciones administrativas.

Hay una doble relación entre el derecho privado y el derecho administrativo.

El derecho administrativo realizó una magna labor encaminada a formar sus

El derecho administrativo moderno se caracteriza por su independencia del

Pero un fenómeno se está operando a la inversa. Es el derecho administrativo y el

Como se afirma el derecho privado tiende a su publicización, pero no debe

No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organización,

b) RELACIONES CON EL DERECHO CIVIL.

1. Por una parte el Código Civil contiene diversas instituciones

c) CON EL DERECHO MERCANTIL

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