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UNIDAD III: La Organización como Estructura

Burocrática
Objetivos de la Unidad

 Aproximarse a la comprensión del modelo de burocracia weberiana.

 Comprender las diversas concepciones del rol de la burocracia.
 Analizar la complejidad del fenómeno a partir del cocimiento del fenómeno del poder
producido en el seno de la burocracia.
 Estudiar las nuevas tendencias en materia de gestión pública.
 Estudiar las perspectivas críticas formuladas al enfoque.

Introducción

La Teoría de la Burocracia iniciada con los trabajos de Max Weber, ha sido uno
de los paradigmas axiales en la Teoría de la Organización. La bastedad de sus
aportes trasciende el ámbito organizativo, ya que la burocracia es una
organización de carácter social y político, diseñada como medio eficaz para
asistir a los modernos Estados.

Es entonces nuestra pretensión, abordar las dimensiones del modelo de

burocracia weberiana, a fin de comprender la esencia técnico – política de este
fenómeno, para luego contrastarla con aportes posteriores, en buena parte
críticos gestados en Economía, la Sociología y la propia Teoría de la
Organización, que dan cuenta de las nuevas dimensiones que ha cobrado la
burocracia.

Es nuestro deseo, que la sumatoria de marcos de interpretación sobre el

fenómeno burocrático sea suficiente en la comprensión de su complejidad, pues
habitan en él las nociones de racionalidad (que subrayamos como uno de las
principales conceptualizaciones de Weber, pero a su vez, que ha dado lugar a
innumerables controversias e interpretaciones), de legalidad, asociadas al
Derecho Positivo, constitutivos de marcos de autoridad, y al espacio socio –
político que la burocracia se ha forjado para sí misma como entidad
representativa de la Administración Pública.

En un último apartado, dedicaremos un breve espacio a un grupo de nuevas

concepciones originadas en la Teoría de la Administración Pública, que nos
permiten reflexionar, e incluso polemizar, sobre el rol del Estado moderno.

Cabe aclarar que si bien nuestro tratamiento del fenómeno burocrático recibe su
identidad desde la concepción pública, este modelo organizativo también ha sido
adoptado en la gran empresa privada a través de formas corporativas y
profesionales.

1. Orígenes de la Teoría de la Burocracia

Max Weber (1864 – 1920) es reconocido como uno de los autores originarios de
la moderna Sociología Occidental, que según Fleitas Ruiz , condujo al
pensamiento sociológico a su etapa de adultez, merced a un discurso teórico
que le confiere identidad a la disciplina, y la aleja de la tradición positivista. En
esta unidad, destacaremos el aporte sustantivo de Weber como iniciador de la
Teoría de la Burocracia, así como en los iniciales aspectos políticos y sociales
relativos a la misma.

En su concepción, la Teoría de la Burocracia nace en el contexto del moderno

estado alemán, luego de la unificación liderada por Bismark en 1870, donde en
política pujan las ideas conservadoras contra las posiciones liberales, en tanto
que en las ciencias el dominio positivista es disputado por la noción de
relativismo racional, postura esta que prevalecerá en la metodología y en la obra
de Weber.

Weber dio comienzo a la sociología comprensiva, metodología de construcción

del conocimiento, enraizada en la historia centrada en el estudio de la acción
social. Como una herramienta particular de la epistemología weberiana,
destacamos su concepción de tipos puros o ideales. Según el mismo Weber:

“Si bien no es una hipótesis, desea señalar el camino hacia la formación de

hipótesis…Se le obtiene mediante la acentuación unilateral de uno o varios
puntos de vista y mediante la reunión de gran cantidad de fenómenos
individuales, difusos y discretos, que pueden darse en mayor o menor número o
bien faltar por completo, y que se suman a los puntos de vista unilateralmente
acentuados a fin de formar un cuadro homogéneo de ideas. Resulta imposible
encontrar empíricamente en la realidad este cuadro de ideas en su pureza
conceptual, ya que es una utopía. Para la investigación histórica se plantea la
tarea de determinar en cada caso particular la proximidad o lejanía entre la
realidad y la imagen ideal” .

La utilidad de emplear los tipos ideales, o su probable rechazo, son expresados

por Weber en los siguientes párrafos:

“Ahora bien, ¿qué significado tienen tales conceptos de tipo ideal para una
ciencia empírica, tal como la queremos practicar nosotros? De antemano
queremos subrayar la necesidad de que los cuadros de pensamiento que
tratamos aquí, “ideales” en sentido puramente lógico, sean rigurosamente
separados de la noción del “deber ser” o “modélico”. Se tata de la construcción
de relaciones que a nuestra fantasía le parecen suficientemente motivadas y, en
consecuencia, objetivamente posibles y que a nuestro saber nomológico le
parecen adecuadas. Quien opina que el conocimiento de la realidad histórica
debe o puede ser una copia si premisas de hechos objetivos, les negará todo
valor”.

Ideados como herramientas disponibles al investigador en su interpretación de

lo social, veremos cómo Weber hará empleo de los tipos puros en su
aproximación del estudio de los modos de dominación, así como en la
construcción teórica del modelo burocrático. Sin embargo, los tipos ideales no
plantean un “deber ser” del fenómeno, sino se constituyen en referencia para
expresar categoría históricas, que permite tomar conciencia de la particularidad
de los fenómenos culturales .

Entonces, como tipo ideal de la epistemología weberiana, la burocracia surge

como un sistema administrativo sustentado en una serie de presupuestos y
causas, desde los cuales se asume la inevitabilidad histórica del sistema,
principalmente en su rol de institución de administración de los asuntos públicos.
De manera taxativa, Weber fundamenta esta afirmación al considerar el
desarrollo histórico de la economía capitalista, y con ello, el rol del moderno
Estado, al exponer como sus causas:

 El desarrollo de la economía monetaria como condición para la existencia

de administraciones burocráticas puras. En un sistema ideal, la
compensación de los funcionarios debe prescindir de recurrir a prebendas
y privilegios, naturalmente reproducidas en la administración de los
asuntos públicos de monarquías e imperios. El mismo Weber refiere al
carácter de las prebendas en el siguiente párrafo:

“Deseamos hablar de “prebendas” o de una organización “prebendaria” del

cargo, siempre que el soberano asigna al funcionario pagos de renta vitalicios,
pagos relacionados de un modo u otro con objetos, o que son esencialmente
usufructo económico de tierras u otras fuentes. Estos deben representar una
recompensa por el cumplimiento de deberes oficiales, reales o ficticios; son
bienes separados permanentemente para la seguridad económica del cargo”.

 En la moderna burocracia, el estatus del funcionario se sostiene en la

provisión de un sueldo monetario asegurado, relacionado con la
oportunidad de concretar una carrera administrativa no sujeta a
casualidades o arbitrariedades.
 El desarrollo de un sistema tributario estable, es condición previa para el
desarrollo de una administración burocrática permanente.
 En la evolución cuantitativa y la ampliación cualitativa de las tareas
administrativas. La burocratización administrativa de los modernos
Estados se funda en la mayor demanda técnica de las tareas, así como
en el tamaño de los mismos.
 Fundado en las ventajas técnicas de la organización burocrática, en virtud
de su precisión, rapidez, certeza, conocimiento, discreción, estricta
subordinación y reducción de costos materiales y personales. Además
Weber remarcaba la importancia de poder concentrar los medios
administrativos en la estructura burocrática.
 En virtud de la racionalización de la educación y la instrucción, alimentada
por la creciente demanda de profesionales y técnicos, que favorecen la
creciente burocratización del capitalismo.

El desarrollo teórico de la burocracia, dejado de lado durante algunas décadas,

surgió con un nuevo ímpetu en los años ’40, causa que Chiavenato atribuye a
razones de índole históricas, como producto de inconsistencias en el desarrollo
teórico. De este modo, el surgimiento de la sociología de la burocracia, obedeció
tanto al creciente tamaño y la complejidad de las organizaciones públicas y
privadas, como a la insuficiencia de poder explicarlas desde el enfoque clásico y
la teoría de las relaciones humanas, preeminentes durante ese período.

1.1. El modelo weberiano de burocracia

En su Teoría de la burocracia, Weberelaboró un modelo de organización cuyo

pilar era la racionalidad; y su objetivo, la actividad eficiente. Su pretensión era la
de constituirse en un modelo de control social y en un paradigma de las
relaciones de poder. En su modelo identifica al modelo burocrático, a su
evolución y crecimiento, como un proceso inevitable que forma parte de la
racionalización del capitalismo.
La noción de racionalidad que admite este sistema administrativo, tiene su
fundamento en el saber experto. Según Weber, la administración burocrática
significa fundamentalmente la ejecución del control sobre una base de
conocimientos. Los conocimientos dotan a la autoridad de racionalidad, pues se
argumenta que es la mejor forma de administrar y manejar más eficientemente
las complejas organizaciones modernas.
Para Weber, la burocracia moderna funciona de acuerdo a los siguientes
parámetros:

 Existe un principio de zonas jurisdiccionales fijas y oficiales, generalmente

organizadas por normas.
 Las actividades regulares requeridas para los fines de la estructura
burocrática de gobierno, se asignan como deberes oficiales.
 La autoridad que da las órdenes necesarias para el cumplimiento de los
deberes públicos, está distribuida en forma estable y se halla
estrictamente delimitada por un sistema de normas.
 Se adoptan medidas metódicas para asegurar el cumplimiento regular y
continuo de esos deberes; sólo se emplean personas que posean las
calificaciones reguladas para servir.

Del mismo modo que Taylor o Ford, Weber halla entre las ventajas de la
burocracia la superioridad técnica del sistema respecto a toda otra forma de
organización. Desde un comienzo, Weber emplea la metáfora mecanicista para
realzar las virtudes de la burocracia, pues las diferencias entre un sistema
desarrollado respecto a otro que no lo está, se comparan con la capacidad de la
máquina respecto a otros modos de producción no mecanizados.

Uno de los rasgos de identidad esenciales en la burocracia weberiana será la

racionalidad de sus funciones, conforme a reglas estrictamente objetivas. La
racionalidad se acentúa en la especialización de los cargos y en impersonalidad
del sistema, pues concibe la resolución de problemas conforme a normas
calculadas, sin considerar la influencia de persona alguna. De este modo, la
racionalidad de la burocracia es reflejo de la racionalidad económica emanada
de las leyes del mercado. En su extremo, se considera al cálculo como la base
técnica y económica de un proceso de crecientes eficiencia y deshumanización.

Como dice al autor, la consideración de las “normas calculables” es de vital

importancia en la burocracia moderna, pues ellas otorgan un sentido
estrictamente racional, génesis en la evolución del sistema capitalista.
Weber pensaba que el aparato burocrático reafirmaba a la democracia porque
además de tratarse de un sistema de administración eficiente de las cuestiones
públicas, se sustentaba en el principio de equidad, entendida por la racionalidad
con que trabajaban y eran elegidos sus miembros.
Sin embargo, siendo que la misma se apoya en el principio de jerarquía como
piedra angular, cabe la posibilidad de albergar en su seno a grupos que
conviertan su gobierno en una dinastía o en una plutocracia.

La burocracia también debe su poder a su efectividad como sistema social

efectivo y eficiente, de allí que se halla extendido hacia la mayoría de la
administración pública y privada. Esta extensión se haría presente en el juego
de las relaciones económicas y sociales cotidianas, como factor de influencia de
las vidas de los ciudadanos.

El creciente poder de la burocracia seguiría vigente en virtud de su carácter

técnico especializado, afirmado en el “poder experto” del funcionario de carrera,
quien aplica en su proceder métodos racionales, calculables y objetivos.

En síntesis, para Weber la burocracia es una clase muy específica de

organización administrativa y la burocracia moderna que cuenta con las
siguientes dimensiones:

 Una división del trabajo basada en la jurisdicción funcional.

 Una jerarquía de autoridad bien definida.
 Un sistema de normas que define los derechos y deberes del personal.
 Un sistema de procedimientos para tratar las relaciones laborales.
 La promoción y selección basadas en la competencia técnica.

1.1.1. Características del Modelo Burocrático weberiano

Weber formula un tipo ideal de burocracia, un modelo ilustrativo del “deber ser”
del sistema sustentado en los principios de racionalidad y legalidad.

La racionalidad de la burocracia se pone de manifiesto en la instrumentación de

medios precisos, sustentados en la eficiencia técnica, que obran en el logro de
los objetivos organizativos. La pretensión de legalidad burocrática, recae en la
definición de un estilo de autoridad centralizada, basada en la primacía de las
escalas jerárquicas y en la regulación de las relaciones interpersonales generada
a través de las normas y de mecanismos impersonales.

El modelo ideal weberiano se concibe en la regularidad de las normas, en la

profesionalización de los cargos y en un estricto sistema de especialización
jerárquica, que le confieren a la burocracia su carácter esencial de organización
reguladora de las acciones sociales. De aquí en más, describiremos cuáles son
de los preceptos axiales del modelo ideal burocrático.

1.1.1.1. Sistema de normas y reglamentos.

La burocracia se caracteriza por instaurar un sistema de normas y reglamentos

exhaustivos, pues buscan cubrir todas las áreas de la organización, prever todas
las situaciones posibles y encuadrarlas dentro de un esquema definido, capaz
de regular todo aspecto posible

El carácter de las normas emanadas de la burocracia refleja su esencia

sistemático – racionalista. Los actos administrativos deben ser escritos, regidos
por los encadenamientos jerárquicos. Son sus rasgos esenciales la racionalidad
de las normas, las cuales deben ser coherentes con los objetivos organizativos,
su legalidad pues remite al poder de sanción aplicable de manera coercitiva por
la autoridad de contralor, y su carácter escrito, que remite a la consecución de
de un modo preciso de interpretar los contenidos de un mensaje, direcciona el
sentido de la comunicación interna, permite delimitar las responsabilidades de
los funcionarios a la vez que propone la economía de esfuerzos producto de la
estandarización sistemática y precisa de sus contenidos.

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