Coparticipación.

Federalismo: organización política donde hay distribución de poderes entre lo nacional y lo

provincial.

Masa coparticipable: los recursos que se van a distribuir o coparticipar.

Distribución primaria: que porcentaje de esos recursos coparticipables van a Nación y que
porcentaje al conjunto de las provincias.

Distribución secundaria: que porcentaje de recursos coparticipables va a cada una de las

provincias.

Proratiadores: criterios que se utilizan para ver cuánto porcentaje recibe cada provincia (por
ejemplo, población)

Dos etapas de la Historia Argentina:

1853 – 1934: Etapa previa a la coparticipación, el autor la va a llamar federalismo competitivo

Debe mencionarse como primer antecedente legal el régimen de coparticipación vial que se
inicia en 1932 y que tenía la finalidad de estimular el gasto provincial en vialidad. Con
anterioridad a 1932 el único mecanismo de transferencias había sido el previsto en el art. 67,
inc. 8, de la Constitución Nacional, que incluía entre las atribuciones del Congreso la de
"acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus
presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios”. Dos características del período previo a la
Coparticipación Federal de Impuestos fueron:

Desde el punto de vista de la distribución de los poderes tributarios entre los dos niveles de
gobierno:

 Hasta 1890, hubo separación de fuentes tributarias, con los Impuestos sobre el
Comercio Exterior recaudados por la Nación -la principal fuente tributaria- y los
Impuestos "Internos" por las Provincias y por la Nación en la jurisdicción de los
Territorios Nacionales y de la Capital Federal.
 Entre 1890 y 1934 hubo concurrencia de fuentes tributarias -en los Impuestos Internos
"indirectos"- ya que tanto la Nación como las Provincias recaudaban Impuestos sobre
los Consumos y sobre la Producción.

Desde el punto de vista del funcionamiento del federalismo fiscal: en el esquema vigente hasta
comienzos de la década del treinta cada Provincia debía ajustar sus gastos a su restricción
presupuestaria. Una de las consecuencias fue la gran disparidad territorial de oportunidades
en cuanto a la provisión de bienes públicos provinciales: las Provincias "ricas" podían financiar
niveles de gasto público por habitante mucho más altos que las Provincias "pobres".
1935 – actualidad: -federalismo cooperativo (1935 - 1946)

-Fin del federalismo cooperativo.

-Federalismo coercitivo.
1935 – 1946: El régimen de coparticipación de Impuestos apareció como una respuesta al
cambio fundamental operado por la “gran crisis de 1930”. El gobierno Nacional, debido a esto,
encaro el reordenamiento del sistema tributario con dos objetivo por un lado ampliar la base
tributaria y otro, eliminar la doble imposición (dos impuestos, uno por nación y por provincia).
Con esta finalidad, el Congreso Nacional legislo la unificación de los impuestos internos (ley
12.139), la transformación del Impuesto a las Transacciones en el Impuesto a las Ventas (ley
12.143) y la prórroga del Impuesto a los Réditos (ley 12.147) Distribución primaria: 82% nación,
18% provincias. Distribución secundaria: 10% por igual, 30% por población, 30% por aporte.

1947-1958: etapa de organización, se pasa a 22 provincias por lo que a medida que se

incorporaban nuevas provincias había que modificar el sistema de repartos, que lo hacia el
congreso. Se introduce que como obligación que lo que recibía cada provincia, el 10% debía ir
a los municipios, y además se crea el tribunal arbitral, la cual es una institución que se
encargaba de la doble imposición. Distribución primaria: 79% nación, 21% provincias.

1959 – 1966: se lleva a cabo la reforma que cambia la distribución primaria, por lo que queda
58% nación, 36% para las provincias y 6% para la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
En la distribución hay una serie de cambios, por un lado quedo definida la participación del
conjunto de Provincias directamente en la Ley, y no como en la anterior donde se englobaba la
participación de las Provincias con la de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Por
otro lado, se eliminaron prorrateadores vinculados con la recaudación de los impuestos
coparticipados en cada jurisdicción y con el inverso de la población de cada jurisdicción,
quedando tres parámetros: Población, gastos provinciales y recursos provinciales propios. A lo
que se le sumo un nuevo parámetro, de distribución por partes iguales.

1967 – 1972: se crea la comisión de control e índice, con el objetivo de tener información de
que se estaba haciendo con la coparticipación. Se puede decir que este es un paso para atrás,
se modifica la distribución primaria y se reduce el porcentaje que recibían las provincias. Las
provincias pasaron a tener un 40%, en cuanto la Municipalidad pasó a tener el 2,66%. Para
compensar esto se crea el FIT, el fondo de integración territorial, con el fin de brindar aportes
del Tesoro Nacional para la financiación de obras públicas de interés de una o más provincias.

1973 – 1979: se perfecciona el régimen de coparticipación. Es en este momento donde se

sanciona la primera ley de coparticipación, la ley 20.221 la cual venía a simplificar el sistema y
a reconocer a las provincias con menos recursos. Esta ley se puede sintetizar utilizando los
propios términos oficiales, ya que se trató de una reforma que explícitamente formulaba los
objetivos propuestos y explicaba los instrumentos adoptados:

 Garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales, mediante la

implementación de un importante aumento de la coparticipación, a efectos de reducir
la dependencia del Tesoro Nacional que se observa en la actualidad;
 Reconocer la necesidad de un tratamiento diferencial a las Provincias con menores
recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestación de los servicios públicos a
su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tratamiento a todos los habitantes;
 Obtener una simplificación del régimen que facilite el mecanismo de distribución y la
actividad de los órganos de administración y control.
 Distribución primaria de la ley: 48,5% nación, 48,5% provincias y 3% para un fondo que se
crea, que es el fondo de desarrollo regional. Proratiadores: 65% por población, 25% brecha de
desarrollo (comparaba algunos bienes como autos con las ciudades para desarrolladas y le
daba mayor porcentaje a las provincias más alejadas de ellas), 10% dispersión de población
(que tiene que ver con la densidad poblacional). Se unifica el tribunal arbitral y la comisión de
control e índice, y se crea la comisión federal de impuestos, que va a tener un representante
por provincia y uno por nación.

1980 – 1984: En 1980 se dio una reforma tributaria que obedeció a razones de política
impositiva nacional, sustituyendo la recaudación proveniente de ciertos tributos (diversos
impuestos con afectación especifica a realización de gastos del Gobierno Nacional) por la
mayor recaudación del Impuesto al Valor agregado a obtener mediante la ampliación de su
basa imponible y la elevación de la alícuota. Se comenzó a tocar la distribución primaria y la
distribución secundaria. Se comienza a romper la relación entre las provincias y nación, y
aparecen los ATN, atención del tesoro nacional. El ATN era un recurso para financiar
situaciones de emergencia, pero se va utilizar por conveniencia política.

1985 – 1987: En 1984 la ley 20.221 deja de tener vigencia, desde el 84 hasta el 87 Argentina
deja de tener ley de coparticipación por primera vez en 50 años. Como en las etapas anteriores
el protagonismo lo había tomado el congreso para modificar o sancionar modificaciones en la
coparticipación, pero en este caso no fue así y ese vacío de poder fue llenado por los
gobernadores por lo que se negociaba 1 a 1 entre nación y las provincias. Aquí nacía el
federalismo coercitivo.

1988 – 1989: La experiencia del periodo anterior llevo a todas las partes al convencimiento de
la necesidad de sancionar una norma legal que le diera más estabilidad al régimen. Es por eso
que en este momento el gobernador de la provincia de Buenos Aires, Cafiero, negocio con el
presidente Alfonsín, una nueva ley de coparticipación, la ley 23.548. Esta ley era transitoria, tal
era así que no hubo ninguno tipo de debate. Distribución primaria: Nación 42,34%, provincias
56,66%. Dos puntos importantes, se comenzó a legislar los ATN y esta vez si quedaban
verdaderamente para emergencia y se destinaba un punto de masa copartipable a ellos (1%).
Estableció como pauta que la distribución para las provincias no podía bajar del 34%. En la
distribución secundaria, no había criterios objetivos, ciertos porcentajes se arreglaban
directamente con los gobernadores y tan afines al gobierno nacional eran. La nueva ley de
coparticipación tendió a revertir alguno de los desvíos más importantes que se habían
acumulado en años anteriores, como es un juego de suma cero, esa recomposición parcial de
las que más habían perdido implico una pérdida para las que más habían ganado. Estas
provincias habían elevado sus gastos al nuevo nivel de ingresos, lo cual era un problema en
estas instancias. Al poco tiempo de ser sancionada la ley, se puso en manifiesto la necesidad
de algún auxilio de emergencia para esas Provincias. Todo esto se agravo debido a la baja
recaudación de impuestos en el año 1988, por lo tanto se sancionaron leyes con impacto a la
relación Nación-Provincia que pusieran en evidencia que el intento de retornar a la normalidad
no era más que una ilusión.

1990 – actualidad: se consolida el régimen coercitivo y se empieza a ver la ventaja de no tener

la ley ya que el presidente tenía mucho más poder en relación con las provincias, ya que se
negociaba 1 a 1 con los gobernadores. En 1990 debido al colapso financiero y a la
hiperinflación no hubo lugar para una discusión parlamentaria. Luego que se “normalizara” la
situación, tampoco se volvió a tocar el tema (quizás por lo mencionado anteriormente). Algo
para mencionar es el art. 26 de la ley de coparticipación 23.548, el cual establece que “los
participantes en el sistema de la Ley 23.548, deberán presentar en el periodo legislativo de
1992 un proyecto de ley sustitutiva del régimen vigente de coparticipación federal de
impuestos”, sin embargo nadie se hizo cargo de este artículo. Ya para 1994 se da la reforma
constitucional, que en su art. 75 habla de criterios objetivos de reparto, además en un inc. 6
habla de que hay que sancionar una nueva ley de coparticipación antes de 1996, la cual nunca
se sanciono. Es decir, seguimos con una ley transitoria de 1988.

Evolución a partir de la reforma constitucional de 1994.

En 1994, por acuerdo entre el gobierno nacional, el justicialismo y el radicalismo, se reforma la

Constitución, donde se establece que en 1996 se debía tener promulgada una nueva ley de
coparticipación. Pero el presidente Carlos Menem termina su mandato en 1999 sin avanzar en
el tema. El gobierno de Fernando de la Rúa optó por el camino inverso: en vez de presentar un
proyecto integral, propuso el inicio de tratativas a partir de una agenda abierta para alcanzar
consensos sucesivos en temas tales como la conformación de la masa tributaria coparticipable,
la distribución primaria de los recursos y la distribución secundaria. Pero su debilidad y su
desgaste por sostener la convertibilidad impidieron tener fuerzas para avanzar.

Durante la presidencia provisional de Eduardo Duhalde, en el Ministerio de Economía se

confeccionó un documento que establecía los principios generales que deberían contemplarse
en la discusión de la nueva ley de coparticipación. Pero no había condiciones objetivas para
promover cambios estructurales porque la prioridad era la reconstrucción de la economía
después de su implosión en 2001. Posteriormente, durante la presidencia de Néstor Kirchner,
en 2004 se preparó un proyecto que se circuló informalmente entre las provincias. Pero como
en términos generales mantenía la actual distribución y además generaba un fondo afectado
para la inversión pública que en la práctica sería manejado por Nación, no pudo avanzar.
Finalmente, durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner y a pesar del
mejoramiento económico y social, nunca se planteó el tema. Esto muestra que siempre que se
modificó el relacionamiento entre la Nación y las provincias se lo hizo a partir de la voluntad
reformista del gobierno nacional y de su necesario liderazgo.

Defectos de la actual ley de coparticipación: 1) ausencia de correspondencia entre lo que se

gasta y lo que se recauda. 2) el 57% que establecía para provincias nunca se cumplió. 3) la
distribución de las provincias no responde a ningún criterio racional. 4) se han llegado muchos
mecanismos adicionales a los que establece la ley.

¿Por qué nos cuesta tener una nueva ley de coparticipación?

La Constitución establece que “la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de
Buenos Aires y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto. Hay razones de
carácter estructural que pueden explicar las demoras, aunque según los momentos también se
han argumentado razones coyunturales. Entre las primeras hay que señalar:
  En primer lugar lo que prevalece es, que por parte de Nación, quiere mantener algún
grado de poder sobre las provincias y decidir unilateralmente el destino de parte del
gasto público.
 La discusión entre las provincias que reciben un porcentaje menor al de su población,
con las que tienen una participación mayor al de su población. La distribución por
población es un indicador aproximado que asegura que todos los habitantes del país
reciban la misma cantidad de fondos.
 El otro problema tiene como centro a la provincia de Buenos Aires. La distribución
secundaria vigente la castiga duramente como consecuencia de la actitud de los
gobiernos posteriores a 1973 que no cumplieron con la ley 20.221.
 Buenos Aires tiene un coeficiente de distribución muy bajo que no guarda ninguna
relación con indicadores objetivos: 20% por todo concepto cuando cuenta con el 38%
de la población y el 35% del PIB.
 Como espejo de lo anterior, las provincias “chicas” que saben que bajo cualquier
indicador objetivo la provincia de Buenos Aires ganaría y varias de ellas perderían,
prefieren el statu quo.

Han pasado 15 años desde el momento en que tendría que haber habido una nueva ley de
coparticipación; pasaron gobiernos justicialistas y radicales, coyunturas económicas malas,
buenas y muy buenas… y nunca se alcanzó la ley. ¿Qué argumentos se pueden esgrimir que no
sean el de las posiciones encontradas entre las partes y la falta de visión estratégica nacional
de muchos de los más altos dirigentes políticos? Por cierto, la propia redacción del art. 75 inc.
2 de la Constitución dificulta alcanzar una nueva ley porque exige: “Una ley convenio, sobre la
base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación,
garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos”… “tendrá como Cámara de origen
el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobaba por
las provincias”. Si hubiera una nueva reforma constitucional sería la oportunidad para
modificar el procedimiento para tratar la ley de coparticipación.

Evolución del desempleo

Desde la vuelta a la democracia, Alfonsín en su gobierno tuvo un desempleo de un 4%

aproximadamente. Diez años después con el menemismo con las implementaciones de la
flexibilidad laboral, se llegó por primera vez a una desocupación de dos dígitos, del 11%. Sin
embargo no fue la mayor cifra, esta se dio recién en el año 2000 con un desempleo del 20%, y
con una informalidad (trabajo en negro) del 40%. En este contexto asume la presidencia
Néstor Kirchner, que mientras a lo largo de su mandato comenzó a bajar la desocupación unos
8 dígitos pero sin embargo, siguió aumentando el trabajo en negro. Durante la presidencia de
Cristina el profesor habla de un “apagón estadístico”, se dejó de medir variables como la
desocupación o la pobreza. En los primeros dos años de la presidencia de Macri hubo una
desocupación del 8%, los últimos datos son del segundo trimestre de este año donde la
desocupación ronda entre el 9% y el 10%.
Dos grandes problemas del trabajo en Argentina: La baja calidad del trabajo y la informalidad
del trabajo (1/3 de la población argentina trabaja en negro, es decir no tiene obra social, no
tiene aportes, no tiene salarios menor, etc. A esto se le llama economía subterránea).

Desempleo: no tiene trabajo, busca trabajo, está disponible. Tiene la voluntad de trabajar pero
no lo consigue. Distintos tipos:

Desempleo Friccional: un cambio de trabajo temporal y voluntario (renuncie a mi trabajo para

conseguir uno mejor, por lo que voy a estar un tiempo sin trabajo pero es solo temporal hasta
que consiga uno mejor).

Desempleo estructural: despasaje entre la oferta y la demanda de trabajo (se da cuando hay
ciertos requisitos de trabajo y no estoy lo suficientemente calificado para cumplir ese trabajo).

Desempleo estacional: este queda sujeto a las temporadas del año (vinculadas al campo y a las
épocas de sembrado o a las zonas turísticas)

Desempleo disfrazado o sub-empleo: generalmente tiene que ver con el trabajar menos horas
que lo que establece una jornada laboral normal. Este tipo de sub empleo puede ser
voluntaria, por ejemplo decido trabajar menos horas porque estudio y no puedo tener todo el
tiempo ocupado por el trabajo, e involuntario que en este caso por un tema de caída de la
economía, por ejemplo, te recortan las horas para pagarte menos.

Desempleo cíclico: este tiene que ver, obviamente, con los ciclos de la economía. Cae la
economía y aumenta el desempleo.

Pleno empleo: no es un estado ideal, no quiere decir que todos estén trabajando, contempla
el desempleo friccional. Una definición podría ser, todo aquel que tiene la edad para trabajar
busca trabajo y no encuentra, contemplando este desempleo friccional o rotativo.

Mercado laboral: la relación entre la oferta y la demanda de trabajo. La oferta laboral es quien
ofrece el servicio (los que buscan trabajo) y la demanda laboral es quien compra ese servicio
(los empleadores). La interacción entre la oferta y la demanda constituye el mercado laboral.
Lo que nos dice los autores es que si aumenta la demanda de trabajo (hay muchos
ofrecimientos de trabajo) va aumentar los salarios, por lo que esto aumenta los costos de
producción. Estos aumentos van a ser trasladados a los precios y esto va a generar una puja
hacia la inflación.

¿Cómo se determinan los salarios? Los salarios se determinan por la tasa de inflación y tasa de
desempleo. Tasa de desempleo con esto se refiere a lo que se mencionaba anteriormente,
cuando hay una mayor oferta de trabajo y no hay tanta demanda, la capacidad de negociar los
salarios por parte de los sindicatos o los individuos es muy baja, caso contraria cuando hay
mucha demanda de trabajo, vos podes elegir el trabajo donde te pagan mejor. Por parte de la
tasa de inflación, es países donde hay grandes tasas de inflación como el nuestro, los salarios
se indexan, es decir se atan a la inflación.

Ilusión monetaria: el profesor lo menciona ya que tiene que ver con cómo los salarios quedan
sujetos a la inflación y es una variable en la que se basa Phillips en su modelo. Este concepto es
un efecto que te da la sensación que tenes más plata en el bolsillo (te aumentan el sueldo y
pensas que tenes más plata pero como ese aumento está sujeto a la inflación tu capacidad de
compra nunca aumento). Este concepto se bajó las expectativas adaptativas.

Expectativas adaptativas: “miro para el pasado y decido”. En argentina en los último 15 años
hubo inflación de más de un digito, por lo que es obvio que va haber inflación.

Expectativas racionales: “Miro el presente y al conocer todas las variables de la economía

decido”

¿Por qué existe el desempleo? Sachs nos va a decir que porque el mercado laboral no es un
mercado de competencia perfecta. Un mercado de competencia perfecta seria un mercado
donde las empresas no pueden manipular los precios porque es la propia oferta y demanda la
que determina el precio. Para que exista esta competencia perfecta debe haber una
trasparencia, es decir, se deben conocer todas las variables, además debe haber libre entrada
y salida del mercado, y por último los productos deben ser homogéneos, no debe haber
diferencias entre ellos. En el mercado laboral no se cumple ninguna de esas características del
mercado perfecto.