El Proceso Administrativo de Licenciamiento Ambiental en Colombia 2017

El proceso administrativo
de licenciamiento ambiental
en Colombia
en Colombia
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Contraloría General de la República
Contralor General de la República

Edgardo José Maya Villazón
Vicecontralora General de la República

Gloria Amparo Alonso Másmela
Contralor Delegado para el Sector Medio Ambiente

Diego Alvarado Ortiz
Director de Estudios Sectoriales

Javier Ernesto Gutiérrez Oviedo
Elaboración del Documento

Pilar Andrade Medina
Directora Oficina de comunicaciones y publicaciones

Rossana Payares Altamiranda
Diseño y diagramación
Andrea Artunduaga Acosta
Bogotá 2017
Contenido
PRESENTACIÓN 5
INTRODUCCIÓN 7
LA LICENCIA AMBIENTAL EN COLOMBIA 9
MARCO NORMATIVO 13
De la naturaleza y modalidades 13
Las competencias 15
El procedimiento de licenciamiento ambiental 18
Proyectos, obras o actividades sujetas al proceso del Licenciamiento 23
Sobre las restricciones ambientales 34
Sobre los términos de referencia para la presentación de los estudios ambientales 37
LAS CIFRAS DEL LICENCIAMIENTO AMBIENTAL 43
DE LA LICENCIA AMBIENTAL PARA LAS ACTIVIDADES MINERAS 49
El seguimiento ambiental en la etapa de exploración 53

El componente ambiental en la etapa de construcción y montaje 55
El Plan de Trabajos y Obras en el proceso de licenciamiento ambiental 56
Restricciones ambientales en la minería 59
Seguimiento, monitoreo y control de los proyectos mineros que cuentan
con licencia ambiental. 68
CONCLUSIONES 71
Sobre el desarrollo normativo de la licencia ambiental 71

Sobre las limitaciones del instrumento administrativo 71
Sobre las debilidades normativas que repercuten en la efectividad
de la licencia ambiental 72
Sobre la articulación institucional 75
Las debilidades en el licenciamiento ambiental de las actividades mineras 75
BIBLIOGRAFÍA 77
ANEXO 1. Marco legislativo y reglamentario de las licencias ambientales 79

Presentación

La Licencia Ambiental es un instrumento administrativo fundamental para la gestión am-
biental en un territorio, porque impone límites al uso y explotación de los bienes y servicios
ambientales en el desarrollo de proyectos, obras y actividades. En este estudio, la Contraloría
General de la República evidencia que la efectividad de la licencia ambiental enmarcada en
los principios de: responsabilidad, incorporación de la dimensión ambiental en la toma de
decisiones, internalización de los costos ambientales, prevención, precaución, publicidad, in-
formación y comunicación ambiental, se ve limitada por el mismo marco normativo que la
reglamenta.
Por ello, este estudio presenta un análisis legal y técnico sobre el proceso de licenciamiento
ambiental en Colombia, con énfasis en las actividades relacionadas con los procesos de ex-
ploración y explotación minera, a partir de los criterios de coherencia y eficacia del proceso
para el periodo 1993 – 2016.
Por ende, esta evaluación constituye un aporte a las discusiones que se encuentran en desa-
rrollo sobre las posibles reformas del Sistema Nacional Ambiental, la cual requiere analizar a
profundidad las causas del debilitamiento de este instrumento que repercute directamente en
la gestión de las autoridades ambientales.
5
Introducción

Los objetivos usuales de política para la gestión ambiental incluyen la fijación de condiciones
ambientales (normas de calidad ambiental y normas de emisiones), el impulso de procesos de
prevención (evaluación de impacto ambiental), concientización de los ciudadanos mediante
una educación, el cambio del comportamiento de los actores económicos (instrumentos eco-
nómicos), así como el mejoramiento de los procesos de formulación de las políticas ambien-
tales, su puesta en marcha y evaluación (Becerra, Espinoza, 2002).
Entre los instrumentos de gestión ambiental empleados se encuentran los administrativos y

de planificación, que consisten en el otorgamiento de licencias y permisos que representan la
autorización otorgada para utilizar los recursos naturales y que implica además el desarrollo
de acciones de seguimiento y fiscalización de las obligaciones adquiridas. Los estudios base
de las licencias ambientales son las evaluaciones de impacto ambiental.
La necesidad de adelantar evaluaciones de impacto ambiental de proyectos, obras o activida-

des que representen un riesgo de daño ambiental ha sido reconocida en numerosos tratados
internacionales desde 1971 entre ellos, la Convención Relativa a los Humedales de Importan-
cia Internacional, Hábitat de Aves Acuáticas (Ramsar, 02/02/71), la Declaración sobre el Medio
Humano (Estocolmo, 1972), la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, la Convención de la
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (MontegoBay, 10/12/82), las Metas y Principios de
la Evaluación de Impacto Ambiental establecidas por el PNUMA mediante la Decisión 14/25
de 1987, el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la
Evaluación de Impacto Ambiental en el Contexto Transfronterizo (Espoo, 25/02/91), la Decla-
ración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), el Convenio sobre la
Diversidad Biológica (Río de Janeiro, 05/06/92), el Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático (Nueva York, 09/05/92), el Proyecto del Convenio Internacional del
Medio Ambiente y Desarrollo (Aguilar, Iza, 2009; Novoa, 2010).
En Latinoamérica de acuerdo con Gutiérrez (1997), “Colombia fue el primer país de América
Latina en seguir las recomendaciones de la Declaración de Estocolmo, al incluir en el Código
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto
2811 de 1974) dos instrumentos jurídicos: a) la Declaración del Efecto Ambiental y b) el Estu-
dio de Efecto Ambiental Previo”1.
Especial importancia tiene la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que
reafirma la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano y
proclama en los principios 16 y 17:
Las autoridades nacionales deberán procurar fomentar la internalización de los costos ambienta-
les y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina
debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta
1 Pág. 119
7
el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales … Deberá em-
prenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto
de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo
considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional
competente.
En Colombia, la Constitución Política indica que “Todas las personas tienen derecho a gozar
de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones
que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro
de estos fines” (Art. 79) y a su vez establece que “el Estado planificará el manejo y aprovecha-
miento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro am-
biental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados” (Art. 80).
En consecuencia, con el ánimo de brindar al Estado la capacidad de armonizar la defensa y el
desarrollo económico y social del país, la Ley 99 de 1993 acogió los principios de la Declara-
ción de Río e incorporó la Licencia Ambiental como el requisito para el desarrollo de proyec-
tos, obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente. Este instrumento
se reglamentó en 1993 y desde entonces ha contado con numerosos cambios normativos so-
bre aspectos centrales que han conducido a un debate académico alrededor de su efectividad
en la búsqueda del desarrollo sostenible2.
La evaluación que se presenta a continuación describe la licencia ambiental, analiza la evolu-

ción del marco normativo enfatizando en los cambios que debilitan la efectividad del instru-
mento administrativo, presenta las cifras del licenciamiento ambiental para el periodo 2005 a
2016 con el objeto de evidenciar las responsabilidades de las autoridades ambientales frente
al seguimiento, monitoreo y control de los proyectos, obras o actividades que son sujetas al
licenciamiento ambiental; posteriormente, desarrolla una evaluación de la licencia ambiental
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
para las actividades mineras y finaliza con unas conclusiones.
Aspectos tan importantes como la consulta previa y las licencias ambientales de los sectores
de hidrocarburos, infraestructura, agroquímicos entre muchos otros temas centrales de la Li-
cencia Ambiental, merecen análisis profundos que podrán ser materia de otros estudios.
2 “La CGR ha considerado que el equilibrio entre crecimiento económico y conservación de recursos naturales –desarrollo
sostenible–, requiere esfuerzos en las cuatro dimensiones del desarrollo: socio-cultural, ambiental, económica y políti-
co–institucional, por tanto este objetivo se alcanza cuando cada una de las dimensiones es sostenible. En otros términos,
el desarrollo será sostenible cuando avancen conjuntamente el fortalecimiento institucional, la economía, el bienestar
del ser humano, la equidad social con el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales. El principio de desarrollo
sostenible se adoptó en la Ley 99 de 1993, conjuntamente con los principios de “quien contamina paga”, la “prevención”
y la “precaución”, convirtiéndose en rectores de la política y el derecho ambiental.” En: CGR. 2016. Informe del Estado de
los Recursos Naturales y del Ambiente 2015 – 2016. Pág. 95
8
La licencia ambiental

en Colombia
La Ley 99 de 1993, que creó el Ministerio del Medio Ambiente, introdujo la obligatoriedad de
la Licencia Ambiental al establecer que “La ejecución de obras, el establecimiento de indus-
trias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda
producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental”3 y
agregó “Las Licencias Ambientales serán otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las
Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con
lo previsto en esta Ley”4. Según la jurisprudencia, “la importancia de las licencias ambientales
radica en que materializan el deber del estado de planificación de los recursos naturales”5.
Los derechos y procedimientos administrativos6 de defensa del ambiente buscan, a través de
la aplicación de los principios ambientales, fortalecer la institucionalidad ambiental estatal y
no estatal, las normas, la investigación y los recursos financieros asignados, para abordar los
problemas ambientales que puedan derivarse de una actuación (proyecto, obra o actividad)
de manera integral, preventiva, precautoria y práctica, al tomar las directrices apropiadas con
anticipación e incorporar dentro del diseño del proyecto, medidas que ayudan a evitar costos
y problemas ambientales no identificados y manejados con la debida anticipación. Ver Figura 1.
El otorgamiento de una licencia ambiental requiere de la presentación y aprobación de Estu-

dios de Impacto Ambiental (EIA)7 que implican la formulación de un Plan de Manejo Ambiental
(PMA) y en algunos casos, de la elaboración del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA).
Éstos permiten a la autoridad correspondiente tomar la decisión acerca de la viabilidad am-
biental del mismo, basándose en los principios de prevención, precaución e internalización de
los costos ambiéntales, así como en la minimización del riesgo de causar daño. Implica ade-
más, el desarrollo de acciones de seguimiento y fiscalización de las obligaciones adquiridas.
3 Congreso de la República de Colombia. Ley 99 de 1993 (Diciembre 22). “Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. Artículo 49.
4 Ibídem, Artículo51.
5 Cfr. sentencias C-495 de 1996, C-126 de 1998, C-229 de 1999, C-299 de 1999, C-671 de 2001, C-339 de 2002, C-894 de
2003, C-189 de 2006, C-598 de 2010, T-384 de 2012 y C-746 de 2012. En: Sentencia C-094 de 2015 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, citada en la Sentencia C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, Pág. 29
6 Entre los instrumentos de gestión ambiental empleados se encuentran los administrativos y de planificación, que con-
sisten en el otorgamiento de licencias y permisos.
7 Esta herramienta técnica surge inicialmente en Estados Unidos en 1969 mediante la Ley Nacional de Política Ambiental
– en inglés National Environmental Policy Act (NEPA), en la que se define como un instrumento nacional que permite a
contar con una evaluación ambiental previa, de cualquier actividad propuesta que pudiera causar impactos negativos
de consideración al medio ambiente, de tal forma que las agencias federales responsables de otorgar los permisos,
conocieran de antemano los efectos negativos que no podrían evitarse y las alternativas propuestas (Aguilar, Iza, 2009;
Novoa, 2010).
9
Figura 1 Componentes y objeto de los procedimientos
administrativos de la defensa del ambiente.
Instituciones
Ambientales
del Estado
Institucionalidad Principios
ambiental no AMBIENTE Ambientales
Estatal Protección
de derechos
colectivos
Recursos ambientales
Económicos y Normatividad
Financieros Ambiental
Instituciones
de Investigación
Elaboró: CGR.
La Licencia Ambiental ha sido definida en el artículo 50 la Ley 99 de 1993 como:
“la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o
actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma
establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los
efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.
Es por esto que de acuerdo con la jurisprudencia, la licencia ambiental como expresión del
Estado en la administración, control y protección de los bienes públicos, constituye:
“(…) un típico mecanismo de intervención del Estado en la economía, y una limitación de la libre
iniciativa privada, justificada con el propósito de garantizar que la propiedad cumpla con la función
ecológica que le es inherente (C.N. Art. 58)” Sentencia C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
De igual manera se ha señalado que tiene como propósito:
(…) indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por
lo menos prevenir, mitigar o reservar, cuando sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica,
los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente”. Sentencia C-035 de
1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Es decir, que la licencia ambiental como instrumento de gestión de la política ambiental, per-
mite anticiparse y prever los posibles efectos ambientales y a su vez señalar responsabilidades
a los agentes interesados, exigiendo la internalización de las externalidades ambientales, in-
centivando la reducción de la contaminación y el empleo de tecnologías limpias.
La licencia ambiental es por tanto, un acto administrativo por medio del cual las autoridades
ambientales emiten un concepto respecto de la petición particular de utilización de los recur-
sos naturales, caracterizado por:
10
• Su naturaleza definitiva en la medida que expresa la voluntad de la administración, bajo
la forma de una autorización. En consecuencia, produce efectos en el campo de los
derechos y deberes del administrado, permitiéndole el ejercicio de un derecho o poder
que ya le pertenece, pero cuyo libre desenvolvimiento puede en algunos casos consti-
tuir un daño o peligro para el interés público.
• Su contenido es particular ya que resuelve una situación individual y concreta, creando

o modificando un derecho subjetivo y definiendo una petición específica realizada por
un particular.
• Ser un acto administrativo reglado, porque la ley y sus decretos reglamentarios determi-
nan cada una de las condiciones de su otorgamiento.
• Ser simple, debido a que concreta la manifestación de voluntad de un solo sujeto u ór-
gano, en este caso de la Autoridad Ambiental competente.
La perspectiva y el espíritu de la norma, implica que la Licencia Ambiental se constituya en

un instrumento de gestión ambiental destinado a imponer límites a la explotación de los
recursos naturales y evitar así su agotamiento y el deterioro de la calidad de vida de la po-
blación8. Igualmente, se debe considerar como un instrumento de planificación que exige la
introducción de criterios ambientales dentro del proceso de formulación y desarrollo de un
proyecto, obra o actividad. Busca entonces que los proyectos se ejecuten de manera racional,
impidiendo la sobre explotación y deterioro del medio natural al incentivar de esta forma, la
reducción de la contaminación y el desarrollo de tecnologías limpias.
Es decir, que el proceso de licenciamiento responde al principio de regulación jurídica inte-

gral e involucra igualmente los principios ambientales de responsabilidad, incorporación de
la dimensión ambiental en la toma de decisiones, internalización de los costos ambientales,
prevención, precaución, publicidad, información y comunicación ambiental, principalmente.
8 Macías L (1994). Pág. 217.
11
Marco normativo

De la naturaleza y modalidades
El artículo 50 de la Ley 99 de 1993 señala que “Se entiende por Licencia Ambiental la autori-
zación que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o acti-
vidad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma
establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de
los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.
El Título VIII de la mencionada Ley ha sido reglamentado a través de decretos desde el año
1994, en ellos se ha señalado que la licencia ambiental es “la autorización que otorga la au-
toridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que de
acuerdo con la ley y los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorios al pai-
saje; la cual sujeta al beneficiario de esta, al cumplimiento de los requisitos, términos, con-
diciones y obligaciones que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación,
corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad
autorizada”. (Artículo 2.2.2.3.1.3. Decreto 1076 de 20159)
El parágrafo 2º del artículo 52 de la Ley 99 de 1993, indica que existe una modalidad de licen-
cia ambiental denominada “global”, para la explotación de campos petroleros y de gas, cuyo
trámite y expedición competen al Ministerio del Medio Ambiente, competencia hoy atribuida
a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA (Decreto 3573 de 2011). Este artí-
culo tuvo una modificación a través del Decreto Ley 2150 de 1995, que introdujo un nuevo
parágrafo para señalar que la etapa de explotación minera también surtirá el proceso para la
obtención de una licencia ambiental global.
Por su parte, el derogado Decreto 1753 de 1994 definió tres modalidades de licencia ambien-
tal10: a) la licencia ambiental ordinaria que no dispone sobre el otorgamiento de permisos,
autorizaciones o concesiones; b) la licencia ambiental única11, que a solicitud del peticionario
incluye los permisos, autorizaciones o concesiones y c) la licencia ambiental global, que pue-
de ser ordinaria o única con competencia exclusiva del Ministerio del Medio Ambiente, hoy
de la ANLA, en virtud de la cual se autorizan todas las obras o actividades relacionadas con la
explotación de los campos petroleros y de gas, que posteriormente incluye a las explotacio-
nes mineras. Indicó el decreto, que para el desarrollo de cada una de las obras o actividades
definidas en la etapa de explotación será necesario presentar un Plan de Manejo Ambiental,
que esté de acuerdo con los términos y condiciones de la Licencia Global.
9 Modificado por el Decreto 1956 de 2015.
10 Artículo 5º.
11 Definida en el artículo 59 de la Ley 99 de 1993.
13
El Decreto Ley 2150 de 199512, definió que las licencias ambientales llevarían implícitos to-
dos los permisos, autorizaciones y concesiones de carácter ambiental que sean necesarios
(Artículo 132), eliminando así la modalidad de licencia ordinaria. En todo caso, la obtención
de la Licencia Ambiental es condición previa para el ejercicio de los derechos que otorguen
los mismos. Además adicionó la Licencia Ambiental Global para la explotación minera de la
siguiente forma:
Artículo 136º.- Licencia ambiental global para la etapa de explotación minera. Adicionase el
artículo 52 de la Ley 99 de 1993 con el siguiente parágrafo:
“La autoridad ambiental podrá otorgar una licencia ambiental global para la etapa de explota-
ción minera, sin perjuicio de la potestad de ésta para adicionar o establecer condiciones ambien-
tales específicas requeridas en cada caso dentro del área objeto del título minero”.
Señaló el Decreto 1728 de 2002, que el Plan de Manejo Ambiental que se presente “no estará
sujeto a evaluación previa por parte de la autoridad ambiental competente; por lo tanto el
interesado, una vez presentado este, iniciará la ejecución de las obras y actividades, las cuales
serán objeto de control y seguimiento ambiental”13.
Desde la expedición del Decreto 1220 de 2005, ha sido explícito que las Autoridades Ambien-
tales no podrán establecer o solicitar un Plan de Manejo Ambiental para proyectos, obras o
actividades que no se encuentren señaladas en las normas como sujetas al proceso de licen-
ciamiento ambiental o aquellas que cobije el régimen de transición14.
Con la expedición del Decreto 2820 de 2010, se aclaró que “La Licencia Ambiental Global
para la explotación minera, comprenderá la construcción, montaje, explotación, beneficio y
transporte interno de los correspondientes minerales o materiales”, es decir que omite incluir
la actividad de cierre de la explotación minera, como parte de las actividades que cobija la
licencia, a pesar de que el término de la licencia15 incluye el desmantelamiento, la restauración
final, abandono o terminación. Esta exclusión se mantiene en el Decreto 1076 de 2015.
Sobre este tema algunas interpretaciones realizadas por las Corporaciones16 son:
• La Corporación Autónoma Regional del Magdalena - Corpamag señala que “la finalidad es
que la licencia comprenda todas las fases, esto es desde la construcción hasta la restaura-
ción de la zona afectada por el desarrollo de la obra, proyecto y actividad licenciada.”17
12 Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración
pública.
13 Inciso 3º del Artículo 4º.
14 Artículo 7° decretos 2820 de 2010, 2041 de 2014 y 1076 de 2015.
15 Artículo 6º. Término de la licencia ambiental. La licencia ambiental se otorgará por la vida útil del proyecto, obra o
actividad y cobijará las fases de construcción, montaje, operación, mantenimiento, desmantelamiento, abandono y/o
terminación. Decreto 1728 de 2002, Decreto 1180 de 2003, Decreto 1220 de 2005.En el artículo 6 de los Decretos 2820
de 2010, 2041 de 2014 y 1076 de 2015, la definición incluye “restauración final”.
16 Se refiere a las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible.
17 Respuesta recibida el 06 de marzo de 2015, radicado 2015ER0027021
14
La Corporación Autónoma Regional de Caldas - Corpocaldas que la “Licencia Ambien-

•
tal Global ha permitido la racionalización de trámites ambientales, toda vez que en un
solo acto administrativo se puede resolver en primera instancia o a partir de posteriores
modificaciones, los diferentes alcances o requerimientos ambientales de un proyecto
minero.”18
• La Corporación Autónoma Regional del Atlántico – CRA, “este tipo de licencia permite
que se desarrolle la actividad minera por frentes de explotación, lo que permite tener
un mayor control de la actividad y sus impactos. Una vez termina la explotación de un
frente, el usuario informa a esta Corporación la apertura del nuevo frente y el inicio de
la recuperación del área ya explotada.”19
Las competencias
Según el Artículo 51 de la Ley 99 de 1993 las Autoridades Ambientales son las competentes
para la expedición de las Licencia Ambientales. En tal sentido, tanto la Ley como los decretos
reglamentarios del Título VIII, han definido que corresponde a la Autoridad Nacional de Licen-
cias Ambientales – ANLA20, las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible, los Municipios, Distritos y Áreas Metropolitanas cuya población urbana
sea superior a un millón de habitantes, así como a los Establecimientos Públicos Ambientales
y a las Entidades Territoriales delegatarias de las CAR21, adelantar el proceso de licenciamiento
ambiental.
Se define en la legislación la competencia del ANLA para el licenciamiento de aquellos pro-

yectos que son de gran envergadura y los considerados de interés nacional, en tanto que a
las Autoridades Regionales y Territoriales se les otorga la facultad para aquellos que afectan
áreas regionales o locales.
Es preciso mencionar que según la Ley 99 de 199322, las licencias ambientales para explota-
ciones mineras y de construcción de infraestructura vial así como para los permisos y conce-
siones de aprovechamiento forestal, que las Corporaciones de Amazonía y Chocó otorguen
a través del Director Ejecutivo de la Corporación con el conocimiento previo del Consejo Di-
rectivo, deben contar con la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente, competencia que
hoy recae en la ANLA. Esta limitación se impuso atendiendo la fragilidad e importancia de los
ecosistemas representados en estos territorios.
18 Respuesta recibida el 12 de marzo de 2015, radicado digital 2015-IE-00005142
20 En virtud del Decreto 3573 de 2011, que creó la Autoridad de Licencias Ambientales – ANLA. Antes de ello, era el Minis-
terio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambienta-
les, quien ejercía esta función.
21 Congreso de la República de Colombia. Ley 768 de 2002 ( julio 31). Diario Oficial No. 44.893, de 07 de agosto de 2002.
“Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla,
Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
22 óp. Cit. Ley 99 de 1993. Artículos 36 y 39
15
De otra parte, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-894 de 2003 (M.P. Dr. Rodrigo
Escobar Gil) declaró inconstitucional el inciso final del artículo 6323 de la Ley 99 de 1993, por
considerar que la protección del medio ambiente, se garantiza sin necesidad de limitar la
autonomía de las Corporaciones Autónomas Regional por tanto, la Corte no justifica la posi-
bilidad de apelación de la decisión de la Autoridad Regional ante el Ministerio de Ambiente,
hoy ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
En esta misma Sentencia la Corte señaló que en el SINA, los principios de gradación norma-
tiva y de rigor subsidiario garantizan que las Autoridades Ambientales Regionales y locales
otorguen la Licencia Ambiental teniendo en cuenta las normas expedidas por el nivel central,
así como las particularidades de la fragilidad del territorio sobre el cual ejercen control.
En 2015, mediante la expedición de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un nuevo país” fueron modificadas las competencias
frente al otorgamiento de licencias y permisos ambientales, cuando se trate de Proyectos de
Interés Nacional y Estratégicos (PINE), al disponer lo siguiente:
Artículo 51. Licencias y permisos ambientales para Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos
(PINE). La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) tramitará de manera integral y ex-
clusiva los permisos y licencias ambientales requeridos en la ejecución de los Proyectos de Interés
Nacional y Estratégicos (PINE).
Parágrafo. Los responsables de los proyectos que hayan sido validados como Proyectos de Interés
Nacional y Estratégicos (PINE) podrán desistir de los trámites ambientales en curso e iniciarlos nue-
vamente ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).
Es decir, que aquellos proyectos, obras o actividades que de acuerdo con los decretos regla-
mentarios del Título VIII de la Ley 99 de 1993, son competencia de las Corporaciones Autó-
nomas Regionales, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales
Urbanas, se trasladan a la ANLA si son catalogadas por la Comisión Intersectorial de Infraes-
tructura y Proyectos Estratégicos – CIIPE24 como PINES.
Los criterios que deben cumplir los proyectos públicos o privados para ser categorizados
como PINE fueron definidos en el CONPES 3762 de 201325 y se refieren a:
23 “Los Actos Administrativos expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales que otorguen o nieguen licencias
ambientales, serán apelables ante el Ministerio del Medio Ambiente, en los términos y condiciones establecidos por el
Código Contencioso Administrativo”.
24 Creado mediante el Decreto 2445 de 2013, conformado por:

1. El Ministro del Interior.
2. El Ministro de Hacienda y Crédito Público.
3. El Ministro de Minas y Energía.
4. El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
5. El Ministro de Transporte.
6. El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, o su delegado, quien la presidirá.
7. El Director del Departamento Nacional de Planeación.
25 Lineamientos de política para el desarrollo de Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos – PINES.
16
Que aumente significativamente la productividad y competitividad de la economía na-

•
cional o regional.
• Que genere impacto significativo a la creación de empleo directo o por vía de encade-
namientos y/o la inversión de capital.
• Que genere retorno positivo a la inversión y sea sostenible operacionalmente.
• Que aumente la capacidad exportadora de la economía nacional.
• Que genere ingresos significativos a la Nación y las regiones.
• Que el alcance del proyecto contribuya al cumplimento de las metas previstas en el PND.
• Que el proyecto esté incluido en el Plan Plurianual de Inversiones del PND y/o en las
proyecciones de Marco de Gasto de Mediano Plazo.
• Que cuando se trate de proyectos viales, hagan parte de los corredores que son consi-
derados como estratégicos para el Estado Colombiano.
• Que contribuyan a aumentar la capacidad instalada en energía e hidrocarburos, la con-
fiabilidad del sistema interconectado nacional, la seguridad energética y las obligacio-
nes de la energía en firme.
Es decir, que no existe un criterio único que permita establecer si se trata o no de un Proyecto
de Interés Nacional y Estratégico, por lo que es posible que sean varios y de diversa índole,
de carácter público o privado, los que pasen a ser competencia de la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales, en materia de licenciamiento ambiental.
De acuerdo con lo reportado por el Gobierno, a través de la página WEB de la Vicepresi-

dencia de la República26, actualmente se encuentran aprobados 78 PINES (11 de energía,
15 de minería, 20 de hidrocarburos, 31 de infraestructura, 1 de comunicaciones) y han sido
priorizados 85 más.
Cabe mencionar que uno de los argumentos esgrimidos en el documento Conpes 3762 de
2013 sobre las dificultades que afrontan la viabilidad de los proyectos en el país se relaciona
con el proceso de licenciamiento ambiental, por ello, la Comisión Intersectorial de Infraestruc-
tura y Proyectos Estratégicos – CIIPE, tiene dentro de sus funciones, entre otras, la de “servir
de instancia de concertación, propiciar acuerdos interinstitucionales y proponer mecanismos
de solución y arreglo, sobre temas ambientales, prediales, presupuestales, de comunidades
y participación social y de redes de servicios públicos, entre otros, para el desarrollo de los
PINES, sin perjuicio de la normatividad aplicable en la materia”27. Señalando entonces que
será el mismo gobierno el que apoye la gestión de los PINES ante la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales de proyectos privados y públicos que sean catalogados como de Inte-
rés Nacional y Estratégico.
26 www.vicepresidencia.gov.co/programas/Paginas/Pines.aspx. Consultada el 27/07/2015
27 Artículo 4. Decreto 2445 de 2013
17
El artículo 51 de la Ley 1753 de 2015 fue demando por inconstitucional28 frente a lo cual la
Corte Constitucional se pronunció mediante Sentencia C – 035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, declarándolo Inexequible, señalando entre otros argumentos:
…el traslado de competencia para expedir licencias ambientales de las CAR a la ANLA no se
ajusta a la Constitución Política. Particularmente, tales situaciones refieren una vulneración del
principio de autonomía de las referidas entidades para la gestión de sus intereses, constituyen
un límite al principio de participación de los ciudadanos, y pretermiten la obligatoriedad de los
principios de coordinación y rigor subsidiario en la materia.
Al margen de que estos proyectos susciten el interés de la administración en el ámbito nacional

debido a su impacto económico o social, estos proyectos producen sus impactos ambientales
en el ámbito regional, y deben ser las autoridades ambientales de este ámbito quienes evalúen
estos impactos. (Pág. 102)29
De esta manera, se garantiza que las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo
Sostenible ejerzan sus competencias para la gestión de sus intereses a partir del conocimiento
de los bienes y servicios ambientales que puedan verse afectados por los impactos ambien-
tales derivados de un PINE30.
El procedimiento de licenciamiento ambiental

El proceso de licenciamiento ambiental implica la intención de un privado o una entidad pú-
blica en desarrollar un proyecto obra o actividad, para lo cual realiza la solicitud de su otorga-
miento ante la Autoridad Ambiental competente, quien decide sobre la viabilidad o no de la
misma. Esta autorización se acompaña de los permisos y concesiones requeridas.
En la Figura 2 es una presentación gráfica y sintética del proceso de otorgamiento y segui-

miento de las licencias ambientales, señalando como marco fundamental del mismo los prin-
cipios y derechos ambientales. En ella se evidencian las competencias de los agentes privados
referidas a la definición del proyecto, obra o actividad y la solicitud de la Licencia Ambiental,
en tanto que las competencias de los entes gubernamentales se refieren al estudio, otorga-
miento, seguimiento, monitoreo y control e imposición de multas y sanciones.
28 Demanda contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010 –
2014; y contra los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51 y 52 (parcial) y el parágrafo primero (parcial) del artículo 173 de la Ley
1753 de 2015, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018. Admitida mediante auto del 13 de junio
de 2015.
29 Expediente D-10864. Sentencia proferida el 8 de febrero de 2016
30 Mediante el Decreto 2220 de 2015 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentó este traslado de com-
petencias, modificando el Decreto 1076 de 2015. Sin embargo este Decreto perdió los fundamentos de derecho que
sustentaban su expedición en atención al fallo de la Corte Constitucional, por lo que todos los proyectos, obras o acti-
vidades sujetos al régimen de licencias ambientales, deberán atender a lo dispuesto en el decreto único reglamentario
sector medio ambiente y desarrollo.
18
Figura 2 Procedimiento y actores del licenciamiento ambiental en Colombia

Inicio
Agentes públicos o privados

Desarrollo de un proyecto, obra o actividad
¿Requiere licencia No
Fin
ambiental?
Si
Agentes públicos o privados

Elaboran y presentan el DAA; EIA; PMA*
Adelantan las Audiencias Públicas en los casos
reglamentados por la Ley
ANLA y Autoridades Ambientales

Principios y derechos ambientales
Evaluación de los Estudios
Otorga la Licencia No
Fin
Ambiental
Si
ANLA y Autoridades Ambientales

Realizan el seguimiento, monitoreo y control
Si
Cumple las
No
condiciones definidas
en la LA*
Si ANLA y Autoridades Ambientales

Imponen multas y sanciones
Termina el tiempo
No
de ejecución del proyecto,
obra o actividad
Si
Fin
*DAA – Diagnóstico Ambiental de Alternativas; EIA – Estudio de Impacto Ambiental;

PMA – Plan de Manejo Ambiental; LA – Licencia Ambiental
Elaboró: CGR.
19
El proceso de licenciamiento ambiental fue reglamentado mediante la Ley 99 de 199331, sin
embargo, de forma constante ha sido sujeto de modificaciones, con el ánimo de disminuir
los tiempos de trámite fundamentalmente. Por ello, en el tiempo transcurrido desde 1993, ha
sufrido cinco modificaciones, mediante el Decreto 1122 de 1999, el Decreto 266 de 2000, la
Ley 1450 de 2011, el Decreto 2041 de 2014 y la Ley 1753 de 2015; los dos primeros decre-
tos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional32. Por otra parte, la legalidad
de las modificaciones realizadas mediante el Decreto 2041 fue cuestionada por incumplir el
principio de jerarquía normativa, sin embargo la Ley 1753 de 2015, recoge exactamente las
modificaciones introducidas por éste33. (Ver figura 3)
Las reformas realizadas al proceso de licenciamiento desconocen las diversas complejidades

de los proyectos, obras o actividades sujetas a éstas, ignoran igualmente la diversidad de eco-
sistemas, bienes y servicios ambientales que se afectarán, aspectos que podrían constituirse
en un elemento crítico al momento del estudio del otorgamiento o negación de la Licencia
Ambiental. Además de ello, se requiere un mejoramiento sustancial de las capacidades técni-
cas y operativas de las autoridades ambientales. (Ver Tabla 1)
La CGR ha evidenciado que el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales no se aplica

con la rigurosidad requerida en los procesos de licenciamiento ambiental, por lo que existen
dudas sobre la efectividad de este requisito, sin que se adopten las medidas necesarias para
asegurar su aplicación.
Es preciso mencionar que el Código de Minas, Ley 685 de 2001, estableció un procedimiento
diferente, para el trámite de las licencias ambientales de proyectos mineros, que se entiende
derogado, atendiendo a las modificaciones introducidas por la Ley 1450 de 2011, modificada
por la Ley 1753 de 2015.
31 Artículos 57 y 58
32 El Decreto 266 de 2000 fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1316-00 del 26 de
septiembre de 2000, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz.
El Decreto 1122 de 1999 fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante SentenciaC-923-99 del 18 de
noviembre de 1999, Magistrado Ponente Dr. Alvaro Tafur Galvis.
33 El Decreto estuvo vigente entre el 1 de enero y el 26 de mayo de 2015, cuando fue expedido el Decreto 1076 de 2015.
20
Figura 3 Procedimiento y actores del licenciamiento ambiental en Colombia

Código de Minas Decreto 2041 de 2014
Ley 99 de 1993 Ley 1460 de 2011
Ley 686 de 2001 Ley 1763 de 2016
Las Autoridades Ambientales Las Autoridades Ambientales Las Autoridades Ambientales Las Autoridades Ambientales
competentes fijan los competentes fijan los términos competentes fijan los términos competentes fijan los términos
términos de referencia de los de referencia de los EIA en de referencia de los EIA en de referencia de los EIA en
EIA en un término menor un término menor de un término menor de un término menor de
de SESENTA DIAS (60) TREINTA DIAS (30) TREINTA DIAS (30) QUINCE DIAS (15) hábiles
El interesado en el El interesado en el El interesado en el El interesado radica ante la Si la Licencia Ambiental es

otorgamiento de la Licencia otorgamiento de la Licencia otorgamiento de la Licencia Autoridad Ambiental competencia de la ANLA,
Ambiental - LA, presenta la Ambiental - LA, presenta la Ambiental - LA, presenta la el EIA con el lleno de los la Autoridad Ambiental con
solicitud acompañada del EIA solicitud acompañada del EIA solicitud acompañada del EIA requisitos exigidos jurisdicción en el área del
proyecto, tendrán QUINCE
DÍAS (15) hábiles para emitir
el concepto sobre el uso y/o
La Autoridad Ambiental La Autoridad Ambiental podrá La Autoridad Ambiental aprovechamiento de los
Expedición inmediata del
podrá solicitar al interesado solicitar a otras entidades podrá solicitar al interesado recursos naturales renovables.
acto administrativo de inicio
información adicional en caso o autoridades conceptos información adicional en caso
de trámite de Licencia
de requerirse Plazo de técnicos. Plazo de de requerirse Plazo de
Ambiental
TREINTA DIAS (30) QUINCE DIAS (15) TREINTA DIAS (30)
La Autoridad Ambiental
La Autoridad Ambiental evalúa que el EIA se ajuste a los
Las entidades consultadas La Autoridad Ambiental podrá
podrá solicitar a otras requisitos mínimos del Manual
remitirán los conceptos solicita a otras entidades
entidades o autoridades de Evaluación de Estudios
o informes técnicos en un o autoridades conceptos t
conceptos técnicos o informes. Ambientales y realizará visita
plazo no mayor de écnicos DIEZ DÍAS (10)
QUINCE DÍAS (15) al proyecto de requerirse.
TREINTA DÍAS (30)
Antes de VEINTE DIAS
(20) hábiles
Reunida esta información la La Autoridad Ambiental

Las entidades consultadas Las entidades consultadas
Autoridad Ambiental tendrá dispone de DIEZ DIAS HÁBILES
remitirán conceptos o informes remitrián conceptos o informes
QUINCE DÍAS (15) para solicitar (10) para realizar una reunión
técnicos en un plazo no mayor técnicos en un plazo no mayor
información adicional con el fin de solicitar por ÚNICA
a SESENTA DÍAS (60) a TREINTA DÍAS (30)
al interesado VEZ información adicional
Reunida toda la información
La Autoridad Ambiental La Autoridad Ambiental La Autoridad Ambiental

Las decisiones que se tomen
decidirá mediante resolución decidirá mediante resolución decidirá mediante resolución
deberán notificarse
de otorgar o no la LA. de otorgar o no la LA. de otorgar o no la LA.
verbalmente, dejando
En un plazo no mayor de En un plazo no mayor de En un plazo no mayor de
constancia a través de ACTA
SESENTA DÍAS (60) SESENTA DÍAS (60) TREINTA DÍAS (30)
Para una LICENCIA GLOBAL En caso de que el El peticionario contará con

se dispondrá de CIENTO VEINTE procedimiento se demore más UN (1) MES para allegar la
DÍAS (120) contados a partir de los NOVENTA (90) días información requerida.
del acto administrativo de hábiles establecido en este Podrá extenderse hasta por
trámite que reconozca que ha artículo contados a partir del UN (1) MES más.
sido reunida la información acto administrativo de trámite No se considerará información
que reconozca que ha sido diferente a la solicitada, ni
reunida toda la información aquella que se allegue como
requerida, se convocará a un complemento a la entregada.
comité quien en un plazo
Nota: el plazo lo eliminan en el PND
menor a diez (10) días hábiles
establecerá un plan de acción La Autoridad Ambiental Si el peticionario no cumple
obligatorio para que en un dispondrá de DIEZ (10) DIAS con la entrega de la
plazo menor a treinta (30) días hábiles para solicitar a otras información en el plazo y
hábiles la autoridad ambiental entidades o autoridades términos establecidos, se
esté en posibilidad de decidir conceptos técnicos o ordenará el archivo de la
sobre la licencia ambiental. información pertinente solicitud de la Licencia
Ambiental y la
devolución de la totalidad
Las entidades consultadas de los documentos.
remitrián conceptos o informes
técnicos en un plazo no mayor
a VEINTE DÍAS (20) hábiles
Vencido este plazo, la

Autoridad Ambiental contará
con un término máximo de
TREINTA DÍAS (30) hábiles para
expedir el acto administrativio
que declare reunida la
información, así como para
expedir la resolución que
otorga o niega la liciencia
ambiental.
En el evento en que durante

el trámite de licenciamiento
ambiental se solicite o sea
necesaria la celebración de una
audiencia pública ambiental se
suspenderán los términos que
tiene la autoridad para decidir
hasta la expedición del acta de
dicha audiencia por parte
de la autoridad ambiental.
Elaboró: CGR.
21
Tabla 1 Tiempos establecidos para el proceso de licenciamiento ambiental
AÑO 1993 1994 2002 2003 2005 2010 2014 2015
Decreto Decreto Decreto Decreto Decreto Decreto Ley

NORMA Ley 99
1753 1728 1180* 1220 2820 2041 1753
PROCEDIMIENTO Tiempos máximos establecidos en días hábiles
Solicitud de determinación de la necesidad de elaborar

un Diagnóstico Ambiental de Alternativas - DAA y fija-
ción de Términos de Referencia – TR -
Definición de Términos de Referencia - TR - 30 30 (a) 15 10 (b) 15 (c) 15 15 15
Entrega del DAA
Auto de iniciación al trámite 10 5 5 5
Revisión del diagnóstico ambiental de alternativas - DAA 10 10
Realizar reunión para hacer observaciones del proyecto 3 3
Entrega de observaciones 10 10
Evaluación y elección, por parte de la Autoridad Am-

60 60 30 (d) 15 30 30 10 10
biental de la alternativa a desarrollar.
TOTAL DE DÍAS PARA EL DIAGNÓSTICO AMBIENTAL

90 90 45 25 45 50 53 53
DE ALTERNATIVAS
AÑO 1993 1994 2002 2003 2005 2010 2011 2014 2015
Decreto Decreto Decreto Decreto Decreto Ley Decreto Ley

NORMA Ley 99
1753 1728 1180* 1220 2820 1450 2041 1753
PROCEDIMIENTO Tiempos máximos establecidos en días hábiles
Fijación TR para el Estudio de Impacto Ambiental - EIA 60 60 30 30
Entrega del EIA
Auto de iniciación de trámite 10 10 5 5 5
Revisión de Estudio de Impacto Ambiental - EIA 15 15
Realizar reunión para hacer observaciones del proyecto 3 3
Tiempo en el cual la Autoridad Ambiental podrá soli-

citar información complementaria del Estudio Impacto 30 30 30 30 20 20 30 - -
Ambiental - EIA
Tiempo en el cual se puede solicitar conceptos otras au-

15 15 15 15 15 15 10 5 5
toridades o entidades
Tiempo para que las autoridades o entidades consulta-

60 60 30 30 30 20 (e) 30 15 (g) 15 (g)
das emitan su concepto
Expedición auto que declara reunida toda la información 5
Expedición resolución, después del auto de reunida toda

60 60 30 15 15 25 90 (f) 20 20
la información.
Tiempo Total Normativo 225 225 115 120 90 90 190 63 63
Licencia ambiental global 120
* Contempla un plazo de 15 días para dirimir el conflicto de competencias entre autoridades ambientales.
(a) Dentro de este mismo tiempo se dicta auto de iniciación al trámite.
(b) La definición de TR y la necesidad de un DAA se hace simultáneamente con el auto de iniciación.
(c) Si no requiere DAA, se entregarán los TR para el EIA.
(d) Simultáneamente hace entrega de los TR para el EIA.
(e) En caso de que la licencia sea de competencia de la ANLA, las Autoridades Ambientales tendrán un término de 30 días para
remitir sus conceptos.
(f) En caso de que el procedimiento se demore más de los noventa (90) días hábiles, se convocará a un comité para establecer un
plan de acción obligatorio, en un plazo máximo de 10 días hábiles y la decisión se tomará en 30 días hábiles.
(g) En caso de que la licencia sea de competencia de la ANLA, las Autoridades Ambientales tendrán un término de 15 días para
remitir sus conceptos.
Fuente: Normas. Elaboración CGR.
22
Proyectos, obras o actividades sujetas al proceso
del Licenciamiento34
A lo largo de los 24 años transcurridos desde la promulgación de la Ley 99 de 1993, se han
proferido 1135 decretos que reglamentan el Título VIII sobre licencias ambientales (Ver Anexo
legislativo). En ellos se desarrolla el alcance; se definen competencias, proyectos sujetos al
proceso de licenciamiento, procedimientos, tiempos, criterios de evaluación de los estudios
de impacto ambiental (EIA) y el seguimiento de los mismos, sin que se haya definido con cla-
ridad el “deterioro grave al medio ambiente”.
Periodo 1994 – 1998

El primer decreto expedido fue el 1753 de 199436 en el cual se definieron las competencias
del Ministerio de Medio Ambiente (hoy competencia de la ANLA), las Corporaciones Autóno-
mas Regionales, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible , los Municipios, Distritos y Áreas
Metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón de habitantes en el proceso
de licenciamiento ambiental. Posteriormente, la Ley 768 de 2002 le definió las respectivas
competencias en su jurisdicción, a los Establecimientos Públicos Ambientales y a las Entidades
Territoriales delegatarias de las CAR.
Desde el Decreto 1753 de 1994, se ha establecido una lista positiva de los proyectos, obras o
actividades sujetas al proceso de licenciamiento ambiental, que son listadas en los artículos 7º
y 8º, a pesar de ello, en el parágrafo 6º del artículo 8º el decreto en mención, dispone: “Hasta
tanto se expidan los reglamentos correspondientes a cada sector, el interesado en adelantar
algunos de los proyectos, obras o actividades descritos en este artículo solicitará un pronun-
ciamiento de la autoridad ambiental sobre la necesidad de obtener la Licencia Ambiental”, por
ello, la autoridad ambiental podía tener consideración a los aspectos propios del territorio y
del proyecto, obra o actividad y decidir que se cumpliera o no el trámite para la obtención de
la Licencia Ambiental.
Mediante el artículo 136 del Decreto Ley 2150 de 1995, se adicionó el parágrafo 3° al artículo
52 de la Ley 99 de 1993, estableciendo que “la autoridad ambiental podrá otorgar una licencia
ambiental global para la etapa de explotación minera, sin perjuicio de la potestad de ésta para
adicionar o establecer condiciones ambientales específicas requeridas en cada caso dentro
del área objeto del título minero”.
También señalaba este Decreto Ley, en el artículo 134, que “El Gobierno Nacional determinará
los casos en los cuales bastará la presentación de un plan de manejo ambiental para iniciar
34 Este acápite se basa en el texto elaborado en la Contraloría General de la República, “Estado Actual del Licenciamiento
Ambiental en Colombia” en el Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente 2005 – 2006. Pág. 157 a 190.
35 Los decretos promulgados han sido: 1753 de 1994, 1421 de 1996 (Declarado inexequible Sentencia C-433 de 1996 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), 883 de 1997 (Declarado nulo por el Consejo de Estado en Sentencia del 26 de febrero de
1998, C.P. Ernesto Rafael Ariza, Expediente Número 4500),266 de 2000 (declarado inexequible Corte Constitucional me-
diante Sentencia C-1316 del 26 de septiembre de 2000, M.P. Carlos Gaviria), 1728 de 2002, 1180 de 2003, 1220 de 2055,
500 de 2005, 2820 de 2010, 2041 de 2014 y Decreto 1076 de 2015. Ver anexo normativo.
36 Modificado por los Decreto 1791 de 1996, 2183 de 1996, 883 de 1997, 788 de 1999, 1892 de 1999 y 2353 de 1999.
23
actividades. En este caso fijará los requisitos y contenidos de dichos planes de manejo am-
biental”, artículo que posteriormente fuera declarado inexequible por la Corte Constitucional,
mediante Sentencia C–433–9637.
Atendiendo esta facultad, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1421 de 199638, con el ob-
jeto de reglamentar los proyectos, obras o actividades que no producen un deterioro grave a
los recursos naturales renovables o al medio ambiente, ni modificaciones notorias al paisaje,
o que forman parte de proyectos, obras o actividades que ya cuentan con autorizaciones am-
bientales, sin embargo, señala el artículo 1° de este Decreto, se justifica disponer y ejecutar
un plan de manejo ambiental adecuado, para ser controlados por parte de la autoridad am-
biental competente.
Según el artículo 3º de la norma en mención, “bastará con la presentación del Plan de Manejo
Ambiental, ante la autoridad competente, sin que medie autorización alguna, para dar inicio a
los proyectos obras o actividades” listados de manera taxativa en este artículo. Además, el pa-
rágrafo 1 del artículo en mención establece que las actividades exploratorias que se ejecuten
por métodos de suelo en los proyectos mineros no se requerirán Plan de Manejo Ambiental
ni Licencia Ambiental.
Este Decreto 1421 de 1996, perdió fuerza ejecutoria al haber sido declarado inexequible el
artículo 134 del Decreto-Ley 2150 de 1995 el cual reglamentaba y era su fundamento de
derecho39.
Desde 1996, a partir de la expedición de la Resolución 655, que reglamenta el Decreto Ley
2150 de 1995, la Licencia Ambiental contiene lo relativo al uso, aprovechamiento o afectación
de los recursos naturales renovables que se concede, así como los requisitos, condiciones y
obligaciones que debe cumplir el beneficiario para tal efecto.
En marzo de 1997 fue expedido el Decreto 883 “Por el cual se regulan de manera general
algunas actividades y se define un instrumento administrativo para la prevención o el control
de los factores de deterioro ambiental” definiendo, mediante una lista taxativa los proyectos,
obras o actividades que debían presentar un Documento de Evaluación y Manejo Ambiental –
DEMA, que constituye el instrumento con base en el cual la autoridad ambiental competente
ejercerá el seguimiento sobre las medidas de prevención, mitigación y control del posible
deterioro ambiental (Artículo 4º). Señala la norma además que la radicación de este docu-
mento ante la Autoridad Ambiental competente sería el único requisito previo para iniciar la
ejecución de las actividades (Artículo 6º).
Este decreto fue declarado nulo por el Consejo de Estado40 por considerar que el Documento
de Evaluación y Manejo Ambiental –DEMA– no podía, en manera alguna, sustituir a la Licencia
37 Magistrado Ponente, Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
38 Por el cual se reglamenta el artículo 134 del Decreto Ley 2150 de 1995.
39 Sentencia C–433–96, del 12 de septiembre de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
40 Consejo de Estado. Sección Primera, mediante Sentencia de 20 de agosto de 1998, Expediente No. 4599, Consejero
Ponente Dr. Manuel S. Urueta Ayola..
24
Ambiental para las actividades mencionadas en el Artículo 49 de la Ley 99 de 1993, hecho que
constituye una violación de esta norma y también por violar los numerales 10 y 14 del artículo
5º de la misma.
Es preciso indicar que, durante la vigencia de los Decretos 1421 de 1996 y 883 de 1997, varios
proyectos, obras o actividades iniciaron su ejecución con la sola presentación de Planes de
Manejo Ambiental – PMA o Documento de Evaluación y Manejo Ambiental – DEMA41, ante
las autoridades ambientales competentes, sin que tuvieran un proceso objetivo y riguroso de
evaluación y licenciamiento.
Periodo 1998 – 2002

En el año 2000 fue expedido el Decreto 266 por medio del cual se dictaron normas con el
fin de suprimir y reformar regulaciones, trámites y procedimientos, dicho decreto incluyó la
modificación de los artículos 49, 52, 56, 57 y 58 de la Ley 99 de 1993, es decir, modificó la
exigencia de la Licencia Ambiental, el alcance del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, los
tiempos para la fijación de términos de referencia y el procedimiento para el otorgamiento de
la Licencia Ambiental. Dicho Decreto fue declarado inexequible por reglamentar una norma
inexistente, denotando la falta de objetividad y rigurosidad con la cual se formulan y expiden
normas sobre temas trascendentales.
Un aspecto importante del mencionado Decreto fue la inclusión, como competencia del Mi-
nisterio de Medio Ambiente, de la definición de mecanismos e instrumentos administrativos
de prevención, control y seguimiento ambiental para la ejecución de proyectos, obras o acti-
vidades que no generan impactos significativos al medio ambiente, los recursos naturales re-
novables o al paisaje42. Como fue declarado inexequible, aún hoy las Autoridades Ambientales
competentes no cuentan con un instrumento metodológico vinculante que permita realizar el
seguimiento y control sobre los proyectos que no requieren de Licencia Ambiental.
En 2002 se expidió el Decreto 1728, en el cual se introdujeron numerosos cambios a la re-

glamentación del título VIII de la Ley 99 de 1993, en él se modificaron sustancialmente las
competencias de las Autoridades Ambientales reduciendo el tipo de proyectos, obras o acti-
vidades que requerirían solicitar Licencia Ambiental, al limitarlas a aquellas que se encuentran
definidas en los artículos 8° y 9° del mismo, excluyendo muchos proyectos y actividades cau-
santes de importantes afectaciones y de potencial riesgo en territorios específicos.
De otra parte, el Decreto en mención acogió el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 (Ley de
Ordenamiento Territorial), estableciendo que algunos proyectos municipales se someterían
a registro ante la autoridad competente en función de unas Guías Ambientales que para tal
efecto, emitiría el Ministerio de Medio Ambiente por lo cual no se requería del trámite de
Licencia Ambiental. En todos los casos, los Planes, Esquemas o Plan Básico de Ordenamiento
41 En total fueron 122 proyectos que se iniciaron radicando un DEMA: 56 proyectos del sector de hidrocarburos, 43 de
infraestructura (vías y puertos), 13 de energía eléctrica y 10 proyectos mineros. En: Contraloría Delgada para el Medio
Ambiente. 2014. Actuación especial de cumplimiento del Decreto 883 de 1997. Autoridad Nacional de Licencias Am-
bientales.
42 Decreto 266 de 200. Artículo 50, parágrafo 2.
25
Territorial, deberían estar expedidos de conformidad con el marco normativo vigente y existir
compatibilidad de los proyectos con los usos del suelo asignados. (Artículo 11)
Señalaba además, que “en todos los demás casos en que se requiera licencia ambiental, el
trámite se iniciará teniendo en cuenta la necesidad de compatibilizar en el marco del Estudio
de Impacto Ambiental, el proyecto, obra o actividad con los usos del suelo definidos en el
respectivo Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema o Plan Básico del área en donde se de-
sarrollarán los mismos” (Parágrafo 4º Artículo 11)
Periodo 2002 – 2006

Nueve meses después, iniciando el cuatrienio del Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Es-
tado Comunitario” se expide el Decreto 1180 de 2003 el cual elimina las guías como criterio
y además se redujeron los proyectos, obras y actividades sujetas de licenciamiento ambiental
en caso de no encontrarse compatibilidad con los Planes, Esquemas o Planes básicos de Or-
denamiento Territorial.
A partir de los convenios de concertación para la Producción más Limpia realizados entre las
entidades del SINA y el Sector Productivo desde 1995, se inició un proceso de autorregulación
que contempló, adicionalmente, la disminución de los requerimientos de licenciamiento de
aquellas actividades productivas que fueron concertadas a través de los mismos.
Una vez celebrados los acuerdos de autorregulación, a través del Decreto 1728 del 2002 se
eliminó la exigencia de obtener la Licencia Ambiental para proyectos de transporte de resi-
duos peligrosos, estaciones de servicio de combustible, depósitos de combustibles y plantas
envasadoras y almacenadoras de gas, proyectos de aprovechamiento forestal, proyectos de
reforestación y silvicultura comercial, establecimientos comerciales de floricultura intensiva y
granjas pecuarias, acuícolas, piscícolas y avícolas, los que sin duda alguna deberían ser objeto
de un proceso de regulación y control acorde con las características y ubicación de los mismos.
Producto de estos acuerdos fueron emitidas numerosas cartillas con el fin de difundir prácti-
cas, procesos y tecnologías limpias para la mayoría de los proyectos a los cuales se eximió del
trámite de la Licencia Ambiental. Cualquiera sea la calidad de tales documentos, su problema
de fondo es que los mismos resultan inoperantes dado que no tienen un carácter vinculante.
Por su parte, el Código de Minas (Ley 685 de 2001), implantó la expedición de guías para la
gestión ambiental en el sector minero. Su concreción se dio con la Resolución 18-0861 del
2002 con la cual los Ministerios de Minas y Energía y de Medio Ambiente adoptaron las Guías
Minero Ambientales para la exploración, explotación, beneficio y transformación, reduciendo
sustancialmente y de manera poco conveniente el tipo de proyectos, obras o actividades su-
jetos al Licenciamiento.
Adicionalmente, es pertinente resaltar que en el Título IX del Decreto 1728 de 2002, se esta-
bleció la prohibición expresa de otorgar Licencias Ambientales en las zonas de reserva forestal
legalmente constituidas, salvo cuando se trate de proyectos de utilidad pública o interés so-
cial. En tal caso, la zona deberá ser delimitada y sustraída previamente de la reserva. También
prohibió el licenciamiento en las áreas del Sistema de Parques Nacionales, cuando el proyecto
26
conlleva actividades expresamente excluidas en el artículo 336 del Decreto Ley 2811 de 1974
y en el artículo 30 del Decreto 622 de 1977. De igual forma lo hizo con el licenciamiento en
el municipio Isla de Providencia cuando se tratara de proyectos de construcción de nuevas
instalaciones comerciales, hoteleras e industriales, hasta tanto no se aprobara por parte del
municipio, el Consejo Directivo de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipié-
lago de San Andrés Providencia y Santa Catalina – Coralina y el entonces Ministerio del Medio
Ambiente un plan de ordenamiento de uso del suelo y un plan de desarrollo para la isla. Así
mismo prohibió licenciar proyectos, obras y actividades en áreas de páramos y nacimientos
de aguas.
Dichas prohibiciones, aunque limitadas en la protección y manejo de ecosistemas sensibles

del país, permitían un cierto grado de control sobre estas zonas. Sin embargo, de manera des-
afortunada fueron suprimidas en los Decretos 1180 de 2003 y 1220 de 2005, reduciendo así la
ya limitada capacidad del Estado de cumplir con su deber de conservar las áreas de especial
importancia ecológica.
Sin que hubiera transcurrido un año desde la expedición del Decreto 1728 de 2002, se emitió
el Decreto 1180 de 2003. Mediante este decreto se exoneró de cumplir con el licenciamiento
ambiental otros proyectos, obras o actividades como la construcción de espolones y diques,
la construcción y operación de pistas de fumigación, la ejecución de obras públicas en la red
fluvial, el trasplante de especies, subespecies o variedades de fauna acuática entre cuencas no
conectadas y la inscripción de proyectos municipales ante la Autoridad Ambiental, así como
las prohibiciones anteriormente señaladas, de otorgar licencias ambientales en ecosistemas
sensibles.
Todos estos elementos redujeron las facultades y competencias de las distintas Autoridades
Ambientales en materia de evaluación y licenciamiento de proyectos, con el criterio de me-
jorar, aparentemente, la competitividad particular de proyectos y sectores económicos sin
mayores consideraciones ambientales y con la pérdida, esa si general, del bienestar de la
población y del patrimonio ambiental de la Nación.
En abril del 2005, fue emitido el Decreto 1220 que derogó la norma de 2003. En este caso, el
nuevo Decreto eliminó el requerimiento de la Licencia Ambiental para la industria manufac-
turera de explosivos, pólvoras y productos pirotécnicos, e igualmente descartó considerar el
licenciamiento de proyectos, obras o actividades en municipios sin Planes de Ordenamiento
Territorial debidamente aprobados. Adicionalmente, limitó la actividad de licenciamiento por
parte de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, en lo concer-
niente a la ejecución de obras en la red fluvial nacional43 a aquellas que son de carácter privado.
En febrero del 2006 se expide el Decreto 500 cuyo objeto fue la modificación parcial de los
artículos 8 y 40 del Decreto 1220, señalando como competencia del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial la expedición de Licencias para la importación y producción
de Organismos Vivos Modificados para lo cual aplicará únicamente la Ley 740 del 2002 y sus
decretos reglamentarios.
43 Que incluye: a) La construcción y operación de puertos; b) El cierre de brazos y madreviejas en la red fluvial; c) La cons-
trucción de espolones; d) Los dragados de profundización en canales navegables y en áreas de deltas.
27
Así mismo, define la competencia de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Par-
ques Nacionales –UAESPNN– para autorizar la realización de proyectos, obras o actividades
en sus áreas protegidas, y que son ejecutados por la misma Unidad de Parques directa o indi-
rectamente, para cumplir sus funciones de administración del área o para prestar los servicios
a su cargo.
Periodo 2010 – 2014

El 5 de agosto de 2010 se expidió el Decreto 2820, en él se eliminó la obligatoriedad de la
evaluación previa y aprobación, por parte de la autoridad ambiental, del Plan de Manejo Am-
biental de las obras y actividades relacionadas con los proyectos de explotación de hidrocar-
buros. Omite también, el requerimiento del trámite de licencia ambiental a las explotaciones
de hidrocarburos que previamente hayan obtenido licencia para la exploración y para aquellas
exploraciones que no requieran la construcción de vías para el tránsito vehicular.
De igual manera exige el trámite de Licencia Ambiental a los proyectos, obras o actividades
de exploración sísmica en áreas marinas únicamente cuando éstas se adelantan en profundi-
dades inferiores a 200 metros.
De otra parte, separa algunas actividades en públicas y privadas, asignando competencias a

una u otra Autoridad Ambiental; este es el caso de la ejecución de proyectos en la red fluvial
nacional en los que las actividades referidas a la construcción y operación de puertos públicos
competen al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (hoy a la ANLA), mientras que
la ejecución de obras privadas relacionadas con la construcción de obras duras (rompeolas,
espolones, construcción de diques) y de regeneración de dunas y playas, son de competencia
de las Corporaciones.
Esta separación de proyectos, obras o actividades por su carácter público o privado no resulta
coherente con el nivel de impacto esperado y las competencias para su atención, ya que es
posible que algunas obras privadas en el sector marítimo, portuario o en la red fluvial primaria
o secundaria, deban ser consideradas como competencia de la ANLA.
También se observa que traslada la competencia para el trámite de licenciamiento ambiental

de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible frente a la estabiliza-
ción de playas y de entradas costeras al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (hoy a
la ANLA), al tiempo que excluye del proceso de licenciamiento ambiental los proyectos, obras
o actividades adelantadas para cumplir las funciones de administración o cualquiera otra en
la que la UAESPNN44 conceptué que no se requiere, sin acotar el alcance de las mismas. Así
mismo excluye de Licencia Ambiental a la construcción y operación de plantas cuyo objeto
sea el aprovechamiento y valorización de residuos sólidos orgánicos biodegradables menores
a 20.000 ton/año.
Igualmente, elimina la exigencia de la elaboración de un Diagnóstico Ambiental de Alternati-

vas para proyectos de explotación minera y para la construcción de un relleno sanitario, activi-
dades estas de alto impacto ambiental, aspecto que claramente contradice el artículo 49 de la
44 Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
28
Ley 99 de 1993, que exige estudios que permitan tomar la decisión no solo de la localización
sino de las tecnologías apropiadas, de tal forma que sea “posible optimizar y racionalizar el
uso de recursos y evitar o minimizar los riesgos, efectos e impactos a generarse”45.
En relación con los proyectos que afectan las áreas del Sistema de Parque Nacionales Natu-
rales, se presentaron cambios a partir del derogado Decreto 2820 de 2010, en el sentido de
reglamentar la obligatoriedad del trámite de licencia ambiental en dos casos específicos:
a. Cuando los proyectos, obras o actividades se realicen al interior del Parque, en el marco
de las actividades allí permitidas.
b. Cuando los proyectos, obras o actividades señalados en los artículos 8° y 9° de los de-
cretos reglamentarios, se localicen en las zonas amortiguadoras que han sido previa-
mente declaradas, siempre y cuando exista compatibilidad con el uso definido46.
Frente a este particular, debe señalarse que existen claras dificultades con la delimitación de
las áreas que pertenecen al Sistema de Parques Nacionales Naturales-SPNN47, motivo por el
cual aún no se han establecido mecanismos claros que permitan conocer la totalidad de las
áreas amortiguadoras que deben respetarse. Es por ello que a partir del Decreto 2820 de 2010
(parágrafo 2° del artículo 8°) se establece la obligación de contar con un concepto previo de
la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Teniendo en
cuenta los atrasos en el SPNN, es posible que al no contar con los instrumentos específicos
requeridos -delimitación y plan de manejo de las zonas de amortiguación-, se produzcan
retrasos en el trámite o autorizaciones que impacten irreversiblemente los ecosistemas allí
presentes.
En julio de 2013 el Congreso de la República promulga la Ley 1658 con el fin de “proteger
y salvaguardar la salud humana y preservar los recursos naturales renovables y el ambiente”
para lo cual reglamenta en todo el territorio nacional el uso, importación, producción, comer-
cialización, manejo, transporte, almacenamiento, disposición final y liberación al ambiente del
mercurio en las actividades industriales. (Artículo 1). En la cual se establece la obligatoriedad
de obtener licencia ambiental para las nuevas plantas de beneficio de oro, además de ello
indica que las plantas existentes deberán adoptar un plan de manejo ambiental que debía
reglamentar el MADS antes de 2014, obligación que el Ministerio aún no ha cumplido, a pesar
de las conocidas consecuencias por la contaminación del mercurio en el país.
Periodo 2014 – 2018

El primero de enero de 2015 entró en vigencia el Decreto 2041 de 2014, derogando el Decreto
2820 de 2010. En este decreto se realizaron nuevas modificaciones acerca de los proyectos,
obras o actividades sujetas de licenciamiento ambiental así: se incrementó el tope mínimo
para los proyectos de exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente con-
45 Artículo 17, Decreto 2820 de 2010
46 Artículo 8°, numeral 12 y parágrafo 2°.
47 Ver Informe “Auditoría coordinada internacional sobre áreas protegidas nacionales de América Latina”, Contraloría De-
legada para el Medio Ambiente. Octubre de 2014
29
taminantes que competen a la ANLA, cuyo tope pasa de una capacidad instalada de tres
(3) MW a una superior o igual cien (100) MW. Lo cual implicó incluir la competencia de las
Corporaciones, para estos proyectos, definiéndola a partir de diez (10) MW hasta cien (100)
MW, además se elimina como actividad sujeta del licenciamiento ambiental a los dragados de
mantenimiento cuyo volumen sea superior a 1’000.000 de m3/año.
Cabe mencionar que el Decreto 2041 de 2014, estableció que antes del 15 de marzo de 2015,
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS con apoyo de la ANLA, actualizaría
la Metodología General para la Presentación de Estudios Ambientales así como el Manual de
Evaluación de Estudios Ambientales de Proyectos. Además el MADS establecería los criterios
para la elaboración de la evaluación económica de impactos, así como actualizaría los tér-
minos de referencia para los DAA del sector de infraestructura. Plazos que se incumplieron y
posteriormente, en el Decreto 1076 de 201548 se mantuvo la obligación, sin que aún se hayan
actualizado estos importantes instrumentos.
A través del Decreto 0783 de 201549 se derogó el numeral 10 del artículo 24 del Decreto 2041
de 2014, relacionado con la “Certificación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Tierras Despojadas, en la que se indique si sobre el área de influencia del proyecto se so-
brepone un área macrofocalizada y/o microfocalizada por dicha Unidad, o si se ha solicitado
por un particular inclusión en el registro de tierras despojadas o abandonadas forzosamente,
que afecte alguno de los predios.” De acuerdo con lo señalado en el mencionado Decreto,
dicha eliminación obedeció a que el Director de la Unidad señaló mediante oficio que esta
certificación podría no resultar vigente dada la progresividad y gradualidad del proceso de
restitución de tierras.
La eliminación de esta certificación podría estar en armonía con lo señalado en el inciso se-
gundo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 que establece
La inclusión del predio en los PINE se entenderá en los términos del artículo 72° de la Ley 1448
de 2011 como una imposibilidad jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la obligación de com-

pensar a las víctimas con un predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos estable-
cidos en el artículo 98° de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. Sin embargo, en
estos casos, el pago de la compensación se realizará con cargo a los recursos que se consignen
en el depósito judicial efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del
proceso de expropiación.
Este numeral fue demandado y declarado Inexequible por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-035 de 201650; entre los argumentos expuestos por la Corte se pueden mencionar
los siguientes:
48 Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible
49 Publicado el 21 de abril de 2015.
50 Óp. Cit. Págs. 44 – 72.
30
Al incluir una excepción al deber de restitución del Estado y consagrar la compensación como
medida principal de reparación se produce una verdadera restricción del derecho de restitución
de las víctimas del conflicto armado.
En conclusión, la medida prevista en el artículo 50 de la actual ley del plan afecta gravemente los
derechos fundamentales a la reparación y la restitución de un grupo de sujetos de especial pro-
tección constitucional, a saber, las víctimas del conflicto armado. Impedir el acceso al proceso de
expropiación en condiciones de igualdad con el resto de la ciudadanía constituye una limitación
innecesaria de los derechos de las víctimas.
El 26 de mayo de 2015 se promulgó el Decreto 1076 de 2015 “por medio del cual se expide
el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”, con el objetivo
de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario, que incluye la norma sobre
licenciamiento ambiental en el Capítulo 3. En general se conservó lo señalado por el Decreto
2041 de 2014, que tuvo una vigencia de tan solo cinco (5) meses, sin embargo, incluyó ac-
tividades sujetas del licenciamiento ambiental, los “proyectos, obras o actividades sobre el
patrimonio cultural sumergido, de que trata el artículo 4 de la Ley 1675 de 2013, dentro de las
doce (12) millas náuticas”51 como competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales,
sin que se haya definido competencia alguna para éstos más allá de las 12 millas.
Especial importancia cobran los decretos y la resolución que se han expedido para reglamen-
tar las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes
de manejo ambiental establecidos para los sectores: minero52, infraestructura53 e infraestruc-
tura de transporte54, ya que con respecto a ellos se reglamentan, mediante una lista positiva,
todas las actividades relacionadas.
Lo anterior debe analizarse conjuntamente con el inciso 2° del numeral trece del artículo
2.2.2.3.2.2° del Decreto 1076 de 2015 según el cual, es requisito previo adelantar el proceso
de licenciamiento ambiental para:
Los proyectos, obras o actividades de construcción de infraestructura o agroindustria que se

pretendan realizar en las áreas protegidas públicas nacionales de que trata el Decreto 2372 de
2010 distintas a las áreas de Parques Nacionales Naturales, siempre y cuando su ejecución sea
compatible con los usos definidos para la categoría de manejo respectiva.
Lo anterior no aplica a proyectos, obras o actividades de infraestructura relacionada con las uni-
dades habitacionales y actividades de mantenimiento y rehabilitación en proyectos de infraes-
51 Artículo 2.2.2.3.2.3 numeral 22. Debe recordarse lo señalado por el Consejo de Estado en el sentido que el Gobierno
Nacional puede compilar en un mismo decreto las leyes que a su juicio se requieran e incluir normas constitucionales,
sin que le sea dable variar el articulado de las leyes que compila ni la estructura de capítulos, títulos o secciones de las
mismas. Concepto del Consejo de Estado Radicación número 1.657 de 2005.
52 Resolución 189 de 2014.
53 Decreto 770 de 2014.
54 Decreto 769 de 2014.
31
tructura de transporte de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 1682 de 2013,
salvo las actividades de mejoramiento de acuerdo con lo dispuesto el artículo 4o del Decreto
769 de 2014.55
Indica la mencionada reglamentación que el trámite que deberá realizarse, previo al inicio de
las actividades, consiste en la presentación de un informe ante la Autoridad Ambiental con
destino al expediente de la licencia o plan de manejo con el fin de que se tenga en cuenta en
el proceso de seguimiento y monitoreo ambiental.
El riesgo que se presenta con el desarrollo de este tipo de actividades consideradas menores,
sin que exista una autorización ni visita previa, es que podría ocurrir que se adelanten obras que
afecten irreversiblemente algunos ecosistemas o bienes y servicios ambientales56. Este riesgo
puede verse incrementado por el hecho de que los procesos de seguimiento y monitoreo no
tienen reglamentada una periodicidad definida y es probable que se finalice su ejecución sin
que se haya verificado que se trata de una actividad menor y que los impactos ambientales
ocasionados por su ejecución fueron debidamente prevenidos, mitigados o manejados57.
Para ilustrar esta situación puede mencionarse lo señalado en el parágrafo 2º del artículo 1° del
Decreto 769 de 201458, según el cual la autoridad ambiental tendrá 20 días hábiles para decidir
si las segundas calzadas pueden ser consideradas como obras menores, aspecto que resulta
contradictorio con los criterios por los cuales se solicita una licencia ambiental, ya que la cons-
trucción de una vía nacional se ha considerado como un proyecto, obra o actividad que genera
grave impactos al medio ambiente y por ello, es sujeta de licenciamiento ambiental, más aun
teniendo en cuenta la elevada variabilidad espacial que tiene el territorio de nuestro país, que
involucra cambios sustanciales en los bienes y servicios ambientales que podrían ser afectados.
Se encuentra además una contradicción normativa, ya que de acuerdo con artículo 2.2.2.3.4.2.
Exigibilidad del diagnóstico ambiental de alternativas para desarrollar un proyecto de cons-
trucción de segundas calzadas es necesario que los interesados soliciten “pronunciamiento
a la autoridad ambiental competente sobre la necesidad de presentar el Diagnóstico Am-
biental de Alternativas (DAA)”, con el fin de aportar los elementos requeridos para seleccio-
nar aquella alternativa que evite o minimice los riesgos e impactos ambientales que pueda
generar el proyecto.
55 Es igual al numeral 21 del artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015, sólo que en este caso se refiere a las áreas pro-
tegidas públicas regionales.
56 Es necesario recordar que el proceso de licenciamiento ambiental obedece al tipo de proyecto, obra o actividad a desa-
rrollar y no se considera como criterio para su trámite el sitio o emplazamiento de cualquier otro tipo de proyecto que
no se encuentre en la lista positiva pero que pueda afectar algún ecosistema sensible.
57 Es de esperar que por tratarse de actividades consideradas modificaciones menores no haya lugar a medidas de correc-
ción o compensación.
58 “No obstante el parágrafo anterior, las segundas calzadas podrán ser consideradas como actividades de mejoramiento,
en aquellos eventos en que la autoridad ambiental así lo determine.
Para el efecto, el titular deberá allegar ante la autoridad ambiental competente un documento en el que de acuerdo con
los impactos que este pueda generar, justifique las razones por las cuales la ejecución del mismo no genera deterioro
grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al
paisaje. La autoridad ambiental en un término máximo de veinte (20) días hábiles contados a partir de la radicación de
la solicitud deberá emitir, mediante oficio, el correspondiente pronunciamiento.”
32
Algunos casos de intervención de la rama judicial frente a la Licencia Ambiental
Son varios los eventos en los cuales ha tenido que intervenir la Rama Judicial frente a Acciones de Tutela in-
terpuestas por ciudadanos e incluso por las mismas entidades del Estado, a través de las cuales se pretende el
amparo de los Derechos Fundamentales vulnerados con ocasión del otorgamiento de una licencia ambiental o
por los impactos no controlados sobre los recursos naturales de proyectos o actividades que cuentan con licencia
ambiental u otro instrumento de manejo ambiental.
Las decisiones judiciales evidencian la baja adaptabilidad de las diferentes Autoridades Ambientales y del Minis-
terio de Ambiente y Desarrollo Sostenible frente: i) El análisis complejo que implica cada solicitud de licencia o
su modificación; ii) El ajuste requerido a las licencias otorgadas o su modificación, necesario para actuar opor-
tunamente frente a las evidencias de impactos ambientales no controlados; iii) La actualización de estudios de
impacto ambiental, entre otros aspectos, tal y como se pone de manifiesto en las siguientes decisiones que a
título ilustrativo se traen en cita:
• Sentencia T-704 del 13 de diciembre de 2016, mediante la cual se dejó sin efectos la Resolución 0428 del 7 de
mayo de 2014, que modificó el Plan Integral de Manejo Ambiental Integral establecido mediante Resolución
2097 del 16 de diciembre de 2005, en el sentido de autorizar la ejecución y puesta en marcha del proyecto
“Expansión de Puerto Bolívar”, hasta que se realice el trámite consultivo.
La Corte en su análisis refiere la necesaria verificación de los impactos ambientales consecuencia de la activi-
dad de explotación minera de El Cerrejón, indicando que “… las pruebas de la afectación son suficientes y que
logran comprobar la afectación que la producción de Carbón está teniendo sobre las comunidades étnicas
asentadas en el sector. Como se señaló, mal haría la Corte en analizar el caso concreto exclusivamente con
base en el área de influencia directa y las tres obras adicionales que se pretenden realizar. Para esta Sala, la
contaminación que la empresa del Cerrejón está causando en la Guajira es identificable, razón por la cual se
hacen visibles circunstancias que justifican la revisión del Plan de Manejo Ambiental aprobado por la autori-
dad ambiental competente, y en consecuencia, de la vigencia o no de la licencia ambiental para la explotación
de Carbón por parte del Cerrejón…” a (Resaltado fuera del texto).
Asimismo y con base en lo anterior, ordena a El Cerrejón “…implementar un plan inmediato de mitigación de
daños ambientales, sociales, culturales, en la zona, para lo cual, deberá compensar los daños causados por
la explotación de carbón al ambiente y a los derechos de las comunidades afectadas…” b (Resaltado fuera del
texto), informando del avance de las acciones a realizar, con una periodicidad trimestral al Consejo Seccional
de la Judicatura.
• En la Sentencia del 13 de Octubre de 2016, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Admi-
nistrativo del Consejo de Estado, la Alta Corporación confirmando lo manifestado por el a-quo en la decisión
impugnada, refiere la “…descoordinación institucional de la entidades llamadas a hacer parte del proceso
del otorgamiento de licencias y de la respectiva verificación de la existencia o no de parcialidades indígenas
cuyos intereses llegaran a ser lesionados por aquellas, pues, justificadas en sus competencia legales, tales
entidades fragmentan un proceso que por antonomasia debería ser compacto…” c (Resaltado fuera del texto).
Esta circunstancia, junto a otras adicionales analizadas en la decisión en comento, condujo a que se ordenara
la “…realización de una mesa interinstitucional coordinada… con el fin de que, dentro del ejercicio de sus com-
petencias, diseñen un plan que asegure a la comunidad la HORQUETA 2 el estudio técnico definitivo sobre
la no extinción del recurso hídrico proveniente del arroyo Bruno, de acuerdo con las políticas ambientales…” d
(Resaltado fuera del texto).
a. Corte Constitucional, Sala de Revisión Novena, Sentencia T-704 del 13 de diciembre de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
b. Ibídem, numeral quinto, parte resolutiva.
c. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 13 de Octubre de 2016, Rad:
44001-23-33-000-2016-00079-01, C.P. (E) Martha Teresa Briceño de Valencia, folio 46.
d. Ibídem, numeral quinto parte resolutiva.
33
Algunos casos de intervención de la rama judicial frente a la Licencia Ambiental (continuación)
• En la Sentencia del 15 de diciembre de 2016, mediante la cual el Consejo de Estado Resuelve recurso de ape-
lación contra la decisión del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que resolvió
Acción Popular promovida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina –CORALINA-, reclamando la protección de los derechos colectivos al goce de un
ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, con ocasión
de la licencia de exploración y explotación adjudicada por la ANH al consorcio Repsol Exploration Colombia,
Ecopetrol S.A y YPF S.A., en dos bloques incluidos dentro de la Reserva de Biosfera Seaflower y su AMP, de-
nominados Cayos 1 y Cayos 5, la Alta Corporación cuestiona la falta de conocimiento que se tiene sobre los
impactos al medio ambiente por este tipo de actividades.
En efecto, indicó que “… Aunque parezca sorprendente, dado el avance de las actuaciones enderezadas al
aprovechamiento de los recursos naturales alojados en esta zona por parte de la autoridad del sector hidrocar-
buros, el estadio de los conocimientos de los que se dispone para poder establecer con certeza los impactos
de la exploración y explotación de estos recursos en el área de la Reserva de Biosfera distan mucho de brindar
seguridad sobre las condiciones que deben exigirse para que resulten conformes con los mandatos de con-
servación de la Constitución Ecológica, manifestó una vez más, la falta de información. Ello sirve de base para
aplicar el principio de precaución y recomienda que las autoridades administrativas involucradas persistan en
el esfuerzo de recabar una información más completa, que haga posible la toma de las decisiones más apro-
piadas tanto desde el punto de vista técnico, como ambiental y económico para los intereses de la región, de
la Nación y de la comunidad del Caribe…” e (Resaltado fuera del texto).
Con base en lo anterior, confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Provi-
dencia y Santa Catalina, en el sentido de ordenar “…a la AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS –ANH-,
suspender el proceso iniciado para la exploración y explotación que deban desarrollar como resultado de la
adjudicación de los bloques Cayos 1 y 5, en la zona objeto de la presente acción” f (Resaltado fuera del texto).
En algunos de los procesos judiciales y administrativos que se han adelantado, ha sido la iniciativa de las comu-
nidades la que ha llevado al análisis de las licencias concedidas, las cuales han resultado suspendidas una vez se
evidenció que no existía rigurosidad técnica en los estudios desarrollados por la Autoridad Ambiental y permitió
el desarrollo de proyectos, obras o actividades que indiscutiblemente afectaban ecosistemas estratégicos.
Casos como la Licencia Ambiental otorgada para el desarrollo hotelero denominado “los Ciruelos” en el Parque
Natural Nacional Tayrona (2014), suspendida por la ANLA mediante Resolución No. 24 del 17 de enero de 2013 y
reactivada con modificaciones por la Resolución 0795 del 06 de julio de 2015 o la suspensión de la licencia para la
explotación de hidrocarburos otorgada por la ANLA a la empresa Hupecol, en La Macarena – Meta y San Vicente
del Caguán – Caquetá, han sido posibles por la presión ejercida por las comunidades en el ejercicio legítimo de la
defensa del medioambiente y los recursos naturales.
e. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 15 de diciembre de 2016, rad:
88001-23-31-000-2011-00011 01 (AP), C.P. Guillermo Vargas Ayala, folio, 67.
f. Ibídem, folio 16.
Sobre las restricciones ambientales

La Ley 99 de 1993 establece en el artículo primero los principios ambientales que rigen a po-
lítica ambiental; en el mismo sentido, la jurisprudencia ha señalado dos aspectos fundamen-
tales: el deber de proteger el ambiente atendiendo el concepto de Constitución ecológica y el
principio del desarrollo sostenible está en cabeza del Estado. A pesar de ello, en los decretos
reglamentarios del proceso de licenciamiento ambiental, se ha deteriorado su objeto en la
protección de los derechos colectivos sobre el ambiente, así como su función preventiva y
precautoria sobre el deterioro de los ecosistemas sensibles o estratégicos.
34
En el Decreto 1753 de 1994 se estableció dentro de los objetivos y alcances del Estudio de
Impacto Ambiental el relacionado con “definir los ecosistemas que bajo el análisis ambiental
realizado, a que hace referencia el numeral anterior59, sean ambientalmente críticos, sensibles
y de importancia ambiental e identificar las áreas de manejo especial que deban ser excluidas,
tratadas o manejadas de manera especial en el desarrollo o ejecución del proyecto, obra o
actividad”60.
En 2002, mediante el Decreto 1728 se establecieron prohibiciones de otorgar licencias am-
bientales atendiendo a las características ambientales del territorio61, restricciones que fueron
suprimidas en 2003, de manera poco justificada, en el Decreto 118062. La única mención que
se realiza sobre las restricciones ambientales son las relacionadas con los proyectos definidos
en el Artículo 9°, como competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales y que se
pretendan desarrollar en humedales designados a ser incluidos en la lista de humedales RAM-
SAR, en estos casos estableció el Decreto 1180 de 2003 el requisito de contar con concepto
previo del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial63.
A partir del Decreto 1220 de 2005 fue introducido, en los decretos reglamentarios del título
VIII de la Ley 99 de 1993, un artículo sobre los Ecosistemas de Especial Importancia Ecológica,
que ha evolucionado a través de los Decretos 2820 de 2010, 2041 de 2014 y 1076 de 2015 de
la forma que se presenta en la Tabla 2.
59 1. Describir, caracterizar y analizar el medio biótico, abiótico y socioeconómico en el cual se pretende desarrollar el
proyecto, obra o actividad.
60 Numeral 2. Artículo 24.
61 Artículo 28. Decreto 1728 de 2002

a) En las zonas de reserva forestal protectora legalmente constituidas;
b) En las demás zonas de reserva forestal, salvo cuando se trate de proyectos de utilidad pública o interés social. En tal
caso, la zona deberá, ser delimitada y sustraída previamente de la reserva;
c) En áreas del Sistema de Parques Nacionales: Cuando el proyecto conlleva a realizar actividades que se encuentran
expresamente prohibidas en el artículo 336 del Decreto Ley 2811 de 1974 y en el artículo 30 del Decreto 622 de 1977;
d) En el municipio Isla de Providencia: Cuando se trate de proyectos de construcción de nuevas instalaciones comerciales,
hoteleras e industriales, hasta tanto se apruebe por parte del municipio de Providencia, del Consejo Directivo de Coralina
y del Ministerio del Medio Ambiente un plan de ordenamiento de uso del suelo y un plan de desarrollo para la isla;
e) Los proyectos, obras y actividades que se pretendan ejecutar en áreas de páramos y nacimientos de aguas.
62 El Decreto 1728 de 2002 tuvo una vigencia de tan solo nueve (9) meses.
63 Debe mencionarse que en este periodo tuvo un gran impulso la industria minera y ello se refleja en las cifras de los
títulos mineros que “[d]e acuerdo a los datos sobre titulación minera registrados en las Memorias al Congreso Nacional
del MME, su número pasó de 3.713 títulos vigentes a finales de 2001 a 6.078 en abril de 2005 y a 8.126 a finales de 2009”
Tomado de: Ponce Álvaro. 2010. Panorama del Sector Minero. UMPE. Pág. 11
35
Tabla 1 Tiempos establecidos para el proceso de licenciamiento ambiental
Decreto 2820 de 2010 Decreto 2041 de 2014 / Decreto 1076 de 2015
Artículo 10. De los ecosistemas especiales. Artículo 10. De los ecosistemas de especial importancia ecológica. Cuando
Cuando los proyectos a que se refiere el artículo 9° del presente decre- los proyectos a que se refieren en los artículos 8° y 9° del presente decre-
to, pretendan intervenir humedales incluidos en la lista de humedales de to, pretendan intervenir humedales incluidos en la lista de humedales de
importancia internacional, páramos o manglares, la autoridad ambiental importancia internacional (RAMSAR), páramos o manglares, la autoridad
competente deberá solicitar concepto previo al Ministerio de Ambiente, ambiental competente deberá solicitar concepto previo al Ministerio de
Vivienda y Desarrollo Territorial. Ambiente y Desarrollo Sostenible, sobre la conservación y el uso sosteni-
ble de dichos ecosistemas.
De igual manera, las autoridades ambientales deberán tener en cuenta las
determinaciones que sobre la materia se hayan adoptado a través de los De igual manera, las autoridades ambientales deberán tener en cuenta las
diferentes actos administrativos en relación con la conservación y el uso determinaciones que sobre la materia se hayan adoptado a través de los
sostenible de dichos ecosistemas. diferentes actos administrativos en relación con la conservación y el uso
sostenible de dichos ecosistemas.
Artículo 11. De los proyectos, obras o actividades que requieren sustrac- Artículo 11. De los proyectos, obras o actividades que requieren sustrac-
ción de las reservas forestales nacionales. ción de las reservas forestales nacionales.
Corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible evaluar las
evaluar las solicitudes y adoptar la decisión respecto de la sustracción de solicitudes y adoptar la decisión respecto de la sustracción de las reservas
las reservas forestales nacionales para el desarrollo de actividades de uti- forestales nacionales para el desarrollo de actividades de utilidad pública
lidad pública e interés social, de conformidad con las normas especiales e interés social, de conformidad con las normas especiales dictadas para
dictadas para el efecto. el efecto.
Fuente: Decretos. Elaboración CGR.
Como se aprecia, en ninguna de las normas se menciona el efecto que puede tener la presen-
cia de estos ecosistemas frente al otorgamiento o no de la Licencia Ambiental. Adicionalmen-
te, el artículo 10° del Decreto 2820 de 2010 solo establecía el requisito del concepto previo
para los proyectos que estaban a cargo de las Corporaciones Autónomas, mientras que en el
Decreto 2041 de 2014 y en el Decreto único, este requisito se amplía a los proyectos que son
competencia de la ANLA en materia de licenciamiento ambiental.
También se debe resaltar que para los decretos de 2014 y 2015 se señala que el concepto que
se solicita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, hace referencia es a “la conser-
vación y el uso sostenible de dichos ecosistemas”, es decir que aunque los ecosistemas se
encuentren declarados y reconocidos como de importancia ecológica se le da valor al estado
de conservación en que se encuentran.
Debe reconocerse el limitado alcance que tienen estos artículos frente a las áreas que por sus
bienes y servicios ambientales pueden representar restricciones ante proyectos, obras o ac-
tividades que generen grave impacto a los recursos naturales. Ejemplo de ello lo constituyen
las áreas que han sido reconocidas como de restricción ambiental en los procesos de ordena-
miento del territorio o los arrecifes coralinos.
De otra parte, anteriormente se mencionó el impacto que pueden tener los proyectos de
interés nacional y estratégico, especialmente por considerar que pueden superponerse al or-
denamiento del territorio y en este caso específico, por posibilitar la sustracción de reservas
forestales nacionales para su desarrollo sin establecer restricciones claras frente al particular.
Además, no se ha logrado avanzar en la realización de estudios regionales que permitan

relacionar los proyectos, obras o actividades que tienen licencia ambiental, con la línea base
o estado de los bienes y servicios ambientales que ofrece el territorio, de tal forma que sea
posible evidenciar la incidencia del proceso de licenciamiento con respecto al manejo y con-
servación de los recursos naturales.
36
Es evidente que el país no ha establecido un marco regulatorio sólido, en materia de licencia-
miento ambiental, que permita ejercer un control sobre los impactos que puedan generar los
proyectos, obras o actividades en los ecosistemas reconocidos como de especial importancia
ecológica.
La regulación sobre obras o actividades omite como criterio el emplazamiento o ubicación

del proyecto, obra o actividad. Esta orientación genera una clara contradicción con las pre-
misas constitucionales sobre la protección y conservación de los recursos naturales, lo cual
incrementa el riesgo de deterioro de las áreas de especial importancia ecológica como los
páramos, los humedales inscritos en el Convenio de RAMSAR, los parques nacionales, los
arrecifes coralinos, las reservas naturales, los lugares de especial interés científico o de valor
arqueológico, cultural o histórico.
Sentencia C-035 DE 2016
Mediante esta Sentencia la Corte Constitucional declaró inconstitucional de los incisos primero, segundo y terce-
ro del parágrafo 1 del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 - Plan Nacional de Desarrollo vigencias 2014-2018 -,
atendiendo a la necesidad de proteger constitucionalmente los ecosistemas de páramo atendiendo a su vulnera-
bilidad, baja resiliencia e importancia en la regulación del ciclo hídrico y en la captura de carbono.
Los incisos demandados permitían dar continuidad a las actividades de exploración y explotación de recursos
naturales no renovables que contaran con contrato y licencia ambiental o con el instrumento de control y manejo
ambiental equivalente, al interior del área delimitada como páramo, atendiendo unos condicionantes. Que según
lo analizado en la Sentencia habían sido prohibidas en las Leyes 1382 de 2010 (Código de minas declarado incons-
titucional) y 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014).
Además, al analizar la demanda la Corte Constitucional encontró que “en la actualidad no existe una garantía de
que los ecosistemas de páramos están siendo protegidos de manera efectiva” (pág. 140) señalando además que
“los efectos ambientales de largo plazo, es decir, la sostenibilidad ambiental de una disposición legal constituye
un factor determinante en el análisis de constitucionalidad … en esta medida, debe darle un valor especial a los
efectos de la minería y a las actividades hidrocarburíferas sobre los ecosistemas de páramo” (pág. 143).
Un análisis más extenso al cumplimiento de las atribuciones y obligaciones sobre delimitación de páramos que
se desprenden del Artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 y la Sentencia C-035-2016 pueden verse en el “Informe
auditoría de cumplimiento al Proceso de delimitación de páramos en Colombia” de diciembre de 2016, realizado
por la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente.
Sobre los términos de referencia para la presentación

de los estudios ambientales
Las normas expedidas para reglamentar el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias
Ambientales64, indican que los términos de referencia son: “los lineamientos generales que la
autoridad ambiental señala para la elaboración y ejecución de los estudios ambientales que
deben ser presentados ante la autoridad ambiental competente. Los estudios ambientales
se elaborarán con base en los términos de referencia que sean expedidos por el Ministerio
Ambiente y Desarrollo Sostenible. La Autoridad Ambiental competente podrá adaptarlos a las
64 Decretos 1220 de 2005, 2820 de 2010, 2041 de 2014 y 1076 de 2015
37
particularidades del proyecto, obra o actividad. El solicitante de la Licencia Ambiental deberá
utilizar los términos de referencia, de acuerdo con las condiciones específicas del proyecto,
obra o actividad que pretende desarrollar”.65
Por su parte, el objeto del Manual de Evaluación de Estudios Ambientales66 consiste en “Es-
tablecer y definir criterios técnicos y procedimentales para la evaluación de estudios am-
bientales presentados a las diferentes autoridades ambientales como parte del proceso de
licenciamiento ambiental” (Pág. 4). De conformidad con este propósito la guía orienta las
actividades que deben desarrollar los profesionales que adelantan la evaluación de los estu-
dios ambientales. Por ello, para el caso de la expedición de términos de referencia, se realiza
un instructivo técnico que señala los pasos a seguir para la definición del estudio ambiental
requerido y el establecimiento de los términos de referencia.
De acuerdo con el manual, el solicitante elabora el estudio ambiental requerido, con sujeción
los términos de referencia que establece la autoridad ambiental atendiendo los resultados de
un análisis previo que debe realizar para cada caso específico que permita precisar la inten-
ción, alcance y contenido del estudio ambiental.
En consonancia con lo anterior, según define esta misma Guía, la “Evaluación de estudios
ambientales: Es el proceso documentado y sistemático para determinar objetivamente si un
estudio ambiental cumple con los términos de referencia, si suministra información suficiente
para la toma de decisiones, si las propuestas de manejo ambiental están conformes con los
principios de conservación y desarrollo sostenible y si el proyecto propuesto es ambiental-
mente viable en términos de lo expuesto por el estudio”. (Pág. 64)
Es decir que, los términos de referencia constituyen la base sobre la cual el peticionario ela-
bora los estudios de línea base ambiental, con el fin de determinar los impactos del proyecto,
obra o actividad, en un entorno específico, así como las medidas de prevención, mitigación,
manejo, corrección y compensación de los mismos. Tales estudios fundamentan la decisión
que tome la Autoridad Ambiental frente al otorgamiento o no de la licencia ambiental y sobre
los cuales se basa el proceso de seguimiento, monitoreo y control posterior.
De acuerdo con las respuestas remitidas por las Autoridades Ambientales a la Contraloría
General de la República para la realización del presente estudio, los términos de referencia
elaborados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS son los que se
entregan a los peticionarios. Sin embargo, nueve Corporaciones y una Autoridad Ambiental
Urbana han ajustado estos términos a sus condiciones y dos Corporaciones67 así como la
65 De acuerdo con el parágrafo 2° del artículo 2.2.2.3.3.2. del decreto 1076 de 2015. “Las Corporaciones Autónomas Regio-
nales, de Desarrollo Sostenible, Grandes Centros Urbanos y Establecimientos Públicos Ambientales de que trata la Ley
768 de 2002, deberán tomar como estricto referente los términos de referencia genéricos expedidos por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.” Este parágrafo fue introducido en las normas a partir del Decreto 2041 de2014.
66 Adoptado mediante la Resolución 1552 de 2005. De acuerdo con esta norma, “Los manuales que por este acto admi-
nistrativo se adoptan, son un instrumento de consulta obligatoria y orientación de carácter conceptual, metodológico y
procedimental, por parte de las autoridades ambientales competentes, para la evaluación y seguimiento de los proyec-
tos que requieren licencia ambiental y/o establecimiento de planes de manejo ambiental.” Artículo 2°.
67 CORNARE Y CORPOURABÁ
38
Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, solicitan la información con una escala de mayor
detalle (1:2.000), las demás Autoridades Ambientales no especifican el detalle con el cual se
solicitan los estudios o se acogen estrictamente a lo señalado por el Ministerio.
Al analizar los términos de referencia elaborados por el MADS que se entregan para surtir el
trámite de Licencia Ambiental de proyectos mineros, se evidencia que se solicita la informa-
ción relacionada con las fases y actividades mineras a escalas 1:5.000 (detalladas), mientras
que la caracterización con información primaria y secundaria de los bienes y servicios am-
bientales que se afectarán en el territorio son exigidos a escala 1:25.000 que se considera una
escala mediana68 y se emplea para estudios regionales69.
En este punto es preciso recordar lo señalado por la Resolución 1197 de 200470, expedida por
el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que frente al tema de la
escala señala:
“La escala determina el contenido y la calidad de la información, bien sea en la imagen o en el

mapa; define el nivel de detalle y precisión, y además se relaciona directamente con el costo del
estudio y el tipo de interpretaciones multidisciplinarias.
El nivel de profundidad o detalle del análisis de cualquier problema depende, en primera medi-
da, de los objetivos planteados y de los alcances esperados para el estudio en cuestión. Por las
condiciones dinámicas de los procesos de intervención antrópica y natural sobre los diferentes
componentes del medio ambiente es aconsejable que durante el proceso se realicen los ajustes
necesarios de acuerdo a las nuevas condiciones. El nivel de análisis que se elija estará directa-
mente relacionado con una escala de trabajo y, por lo general, también con el tamaño del área
a estudiar.”
Como se aprecia, la escala a la cual es exigida la línea base ambiental en los procesos de licen-
ciamiento ambiental no ofrece el detalle necesario para estimar las afectaciones a los com-
ponentes ambientales (agua, suelo, atmósfera, biodiversidad y geoforma) ni sociales y por
ello, se aumenta el riesgo de que las medidas de prevención, mitigación, manejo, corrección
y compensación establecidas en el Plan de Manejo Ambiental no correspondan a los impac-
tos que generen el desarrollo de las actividades mineras en un territorio. De igual manera, se
observa un conocimiento muy general de las variables e indicadores ambientales que podrían
emplearse para hacer el seguimiento a la afectación de la calidad ambiental, por el avance en
las actividades propias del proyecto de explotación minera y por lo tanto, es posible que se
conviertan en instrumentos ineficaces e ineficientes.
68 De acuerdo con lo establecido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.
69 MADS. Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico. Plan nacional de formación en gestión integral del recurso
hídrico. Formación lineamientos para la gestión del riesgo aplicados a las herramientas de ordenamiento territorial.
Cartografía y elementos de modelación.
P. Martínez de Anguita. 2004. Economía ambiental y ordenación del territorio. En: Ecosistemas 13 (1): 87-93. Enero 2004.
http://www.revistaecosistemas.net/articulo.asp?Id=168
70 Por la cual se establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana
de Bogotá, se sustituye la Resolución número 0813 del 14 de julio de 2004 y se adoptan otras determinaciones.
39
Un ejemplo de lo anterior son los términos de referencia remitidos por la ANLA71, entrega-
dos al concesionario para “la elaboración del estudio de impacto ambiental proyecto minero
GFD-121” en 2015, en el que se establece que para el área del título minero (1.287,5 ha72) los
estudios ambientales deben presentarse a escala 1:25.00073. Significa ello que cada una de
las variables ambientales a estudiar para esta área puede representarse, en caso de ser un
polígono regular, en un mapa de 15 cm x 15 cm. Es decir, se solicita información generalizada,
que no facilita el conocimiento detallado del comportamiento que tendrán los impactos am-
bientales sobre un territorio en el cual se desarrolla una actividad de explotación de carbón a
cielo abierto y por tanto no le será posible a la ANLA contar con información relevante para
actuar de forma cautelar y preventiva frente al deterioro ambiental. (Ver Tabla 3)
Tabla 3 Estimación del área de representación en papel que ocupa la información ambiental a la escala
que es solicitada por la ANLA para el título minero GFD-121
Área que ocupa la representación a Escala por cada lado
Área (Ha) Área (m2) Si fuera un cuadrado tendría un lado de (m)
de un cuadrado regular (cm)
1:25.000 1:10.000
1.287,5 12.875.000 3.588,18 14,35 35,88
Nota: A escala 1:25.000 un cm (1) en el papel equivale a 250m en el terreno y a escala 1:10.000 un (1) cm en el papel equivale a
100m en el terreno. Elaboración propia.
Los términos de referencia expedidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial –MAVDT en 2010 para el desarrollo del “Estudio de impacto ambiental para la ex-
plotación de materiales de construcción” solicitan los estudios ambientales a escala 1:10.000.
Sin embargo, como en todos los casos, remite al solicitante a la “Metodología general para la
presentación de estudios ambientales” expedida también en 2010 por el MAVDT74, que indica
unas escalas de menor detalle para algunos estudios, como el hidrológico75, los de suelos y
también los de fauna. Es decir, no ha sido claro el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sosteni-
ble en definir los criterios técnicos ambientales que son fundamentales para tomar la decisión
de otorgar o negar una licencia ambiental.
71 Respuesta remitida por la ANLA, 5. Anexo 9802_Mineria_carbon_GFD-121.pdf
72 Información reportada en el Catastro Minero
73 Esta escala es la que se exige en los términos de referencia para la elaboración del estudio de impacto ambiental, ex-
plotación proyectos mineros, elaborados en 2014 por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales. Publicada en la WEB indicando como Borrador.
https://www.minambiente.gov.co/images/Atencion_y_particpacion_al_ciudadano/Consulta_Publica/TR_Mineria_gene-
ral_04_08_2014_ANLA.pdf. Recuperado 23/12/2015
74 Mediante Resolución 1503 de 4 de agosto de 2010, modificada para el componente geográfico mediante la Resolución
1415 de 17 de agosto de 2012 del MADS.
75 Cabe mencionar que a escalas 1:25.000 y 1:10.000 a las cuales se solicitan los estudios de línea base ambiental en la
Metodología, los cursos de agua que pueden verse son aquellos cuyo cauce tiene un ancho mayor a 25 m y 10 m res-
pectivamente, lo que impide que se grafiquen y visualicen cauces de arroyos o ríos pequeños así como aquellos cuyo
caudal es estacional. Por ello no será posible identificar adecuadamente su afectación por el desarrollo de un proyecto,
obra o actividad.
40
Teniendo en cuenta que la escala define el nivel de detalle con el cual se aborda un estudio
y que existe una relación directa entre la escala utilizada con la calidad de la información en
términos de precisión y exactitud, es muy claro que la escala a la cual se solicitan los estudios
de línea base, de acuerdo con la “Metodología general para la presentación de estudios” y los
términos de referencia remitidos por las autoridades ambientales no corresponde a los niveles
de detalle necesarios para conocer el impacto esperado sobre los bienes y servicios ambien-
tales que se verán afectados por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad en consecuen-
cia se aumenta el riesgo de que se adopten medidas ineficientes e ineficaces en los Planes de
Manejo Ambiental, se debilita el proceso de seguimiento, monitoreo y control posterior.
41
Las cifras del licenciamiento

ambiental
Entre 2005 y 201676 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA estableció 133
Planes de Manejo Ambiental – PMA, otorgó 1.181 Licencias Ambientales – LA y 851 Dictáme-
nes Técnicos Ambientales – DTA77, además negó 80 LA y 190 DTA como se aprecia en la Tabla
4. En porcentaje, el 63.3% de los trámites ambientales adelantados ante la ANLA correspon-
den al sector de plaguicidas (al sumar licencias y DTA) y el segundo renglón lo ocupan las
licencias que se otorgan al sector de hidrocarburos. Aunque las licencias otorgadas para el
sector minero son sólo 17 debe recordarse que se trata de proyectos de gran minería, loca-
lizados en los departamentos de la Guajira y Cesar. Es claro que la negación de las licencias
es baja, pero no es posible señalar un porcentaje frente al número de solicitudes ya que esta
información no la brindó la Autoridad Ambiental consultada.
Tabla 3 Estimación del área de representación en papel que ocupa la información ambiental a la escala
que es solicitada por la ANLA para el título minero GFD-121
Total general
Sector
Otorga Porcentaje sobre el total (%) Niega Porcentaje sobre el total (%)
Energía 39 1,9 5 0,2
Hidrocarburos 467 23,0 14 0,7
Infraestructura 201 9,9 11 0,5
Minería 17 0,8 5 0,2
Otros Sectores 23 1,1 - -
Plaguicidas 435 21,4 45 2,2
Total de Licencias Ambientales 1.182 58,1 80 3,9
Dictámenes Técnicos Ambientales - DTA 851 41,9 190 9,3
Total general 2.033 100,0 193 100,0
Fuente: Respuesta ANLA correo electrónico 11 de marzo de 2015 y diciembre de 2016.

Elaboración CGR. Nota: en esta tabla no fueron incluidos los Planes de Manejo Ambiental otorgados.
Cabe mencionar que las categorías de sectores que se presentan en la tabla corresponden
a la manera en que la ANLA clasifica las Licencias Ambientales, en consecuencia licencias
como aquellas que son otorgadas para introducción de especies foráneas o la importación
de Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono se encuentran en la denominación de Otros
Sectores.
76 Hasta 31 de noviembre de 2016.
77 El Decreto 1076 de 2015 incluye en el Capítulo 3 el desarrollo normativo de las Licencias Ambientales y establece la obli-
gatoriedad de Licencia Ambiental para la importación de plaguicidas de uso veterinario, doméstico, industrial y de salud
pública y el Dictamen Técnico Ambiental – DTA para la importación de plaguicidas químicos de uso agrícola (Conforme
al Manual Técnico Andino, Resolución 1448 de 2008).
43
Según se aprecia en la Figura 4, el comportamiento de las licencias otorgadas para el sector
de hidrocarburos es casi constante.
Figura 4 Otorgamiento de licencias ambientales entre 2005 y 2016 por la ANLA
300
250
Total de licencias ambientales
200
150
100
50
-
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Energía Hidrocarburos
Infraestructura Minería
Otros sectores Plaguicidas
Dictámenes Técnicos AmbientalesDTA
Fuente: Respuesta ANLA correo electrónico 11 de marzo de 2015 y diciembre de 2016. Elaboración CGR
Nota: en esta tabla no fueron incluidos los Planes de Manejo Ambiental otorgados.
De otra parte entre 2005 y 2016, las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desa-
rrollo Sostenible78 recibieron 4.051 solicitudes de Licencias Ambientales, otorgaron 2.798 y
negaron 45279. Según se aprecia en la Figura 5, las solicitudes tuvieron un comportamiento
ascendente entre 2005 y 2010 pero posteriormente se redujeron, aunque se observa un in-
cremento en 2016.
78 CDA, CRA, CORNARE, CORPOAMAZONIA, CSB remitieron únicamente la información para los años 2015 y 2016. Por su
parte la CAR únicamente informó sobre las licencias relacionadas con el sector minero para 2005 a 2014 y toda la infor-
mación para los años 2015 y 2016.
79 Dado que los trámites pudieron empezar antes del periodo analizado, no han terminado el trámite o se presentaron
desistimientos de los mismos, la suma de las otorgadas y negadas no corresponde a las solicitadas.
44
Figura 5 Otorgamiento de licencias ambientales entre 2005 y 2016 por la ANLA

500
450
400
Total de licencias ambientales
350
300
250
200
150
100
50
-
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Solicitadas Otorgadas Negadas
Fuente: Información remitida por las Corporaciones. Elaboración CGR.
En la Tabla 5 se evidencia que el mayor número de solicitudes y otorgamientos de Licencias

Ambientales se encuentran en el sector minero, dentro del cual predomina la explotación de
materiales de construcción, seguido del sector de obras públicas, el energético y el relacio-
nado con la construcción y operación de instalaciones para el almacenamiento, tratamiento,
aprovechamiento, recuperación y disposición final de residuos peligrosos.
Estas cifras indican no solo la presión que se ejerce sobre los bienes y servicios ambientales
de un territorio por el desarrollo de proyectos que de acuerdo con las normas vigentes tienen
un grave impacto sobre los recursos naturales, sino demuestran los retos que enfrentan las
Corporaciones para ejercer el control preventivo sobre los factores de deterioro ambiental,
a través de los procesos de seguimiento, monitoreo y control de las Licencias Ambientales
otorgadas.
45
Tabla 5 Total de licencias ambientales solicitadas, otorgadas y negadas por las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible entre 2005 y 2016
TOTALES
Solicitadas Otorgadas Negadas
Sector Tipo Proyecto Porcentaje Porcentaje Porcentaje

Licencias sobre el Licencias sobre el Licencias sobre el
Ambientales total de las Ambientales total de las Ambientales total de las
Solicitadas licencias Otorgadas licencias Negadas licencias
solicitadas otorgadas negadas
1. Carbón 440 10,9 309 11,0 82 18,1
2. Materiales de Construcción
1.774 43,8 1.474 52,7 219 48,5
y arcillas
Minería 3. Metálicos, piedras preciosas

394 9,7 139 5,0 40 8,8
y semi preciosas
4. Otros minerales 314 7,8 157 5,6 45 10,0
Subtotal sector minero 2.922 72,1 2.079 74,3 386 85,4
Construcción presas, represas o embalses 6 0,1 5 0,2 1 0,2
1. Construcción y operación de
centrales generadoras de energía 139 3,4 30 1,1 4 0,9
eléctrica
2. Proyectos de exploración y uso

de fuentes de energía alternativa 12 0,3 - - - -
virtualmente contaminantes.
Eléctrico 3. Tendido de lineas de transmi-

sión del Sistema de Interconexión 65 1,6 43 1,5 1 0,2
Eléctrica
centrales generadoras a partir del 93 2,3 39 1,4 19 4,2
recurso hídrico
Subtotal sector eléctrico 309 7,6 112 4,0 24 5,3
1. La construcción, ampliación y
14 0,3 16 0,6 - -
operación de puertos marítimos
2. Los dragados de profundización

de los canales de acceso a puertos 4 0,1 5 0,2 - -
marítimos
3. La estabilización de playas y de
- - - - - -
entradas costeras.
4. Obras de construccion de obras

Marítimo y
duras y regeneración de dunas y 3 0,1 3 0,1 - -
portuario
playas
5. Construcción de rompeolas,
tajamares, canales y rellenos 4 0,1 4 0,1 - -
hidráulicos
6. Creación de playas artificiales y

- - - - - -
de dunas
Subtotal sector marítimo

25 0,6 28 1,0 - -
y portuario
Construcción y operación de aeropuertos 8 0,2 9 0,3 - -
1. Proyectos de la red vial 206 5,1 135 4,8 - -
a. Costrucción de Carreteras 83 2,0 68 2,4 3 0,7

Ejecución de b. Construcción de segundas o
obras públicas 7 0,2 5 0,2 - -
nuevas calzadas
c. Construcción de túneles y
1 0,0 - - - -
accesos
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46
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2. Proyectos de la red fluvial 1 0,0 1 0,0 - -
a. Construcción y operación de
9 0,2 10 0,4 - -
puertos
b. Rectificación de cauces, cierre

de brazos, meandros, 1 0,0 1 0,0 - -
madreviejas
Ejecución de
obras públicas c. Construcción de espolones 5 0,1 2 0,1 1 0,2
d. Desviación de cauces - - - - - -
e. Dragados de profundización
1 0,0 1 0,0 - -
en canales y áreas de deltas
Subtotal ejecución de obras

314 7,8 223 8,0 4 0,9
públicas
Construcción de vías férreas 3 0,1 2 0,1 - -
Construcción y operación de distritos de riego y/o de

8 0,2 - - 2 0,4
drenaje
Los proyectos, obras o actividades de construcción

de infraestructura o agroindustria que se pretendan 1 0,0 2 0,1 - -
realizar en las áreas protegidas públicas
Proyectos que requieran trasvase de una cuenca a otra - - 1 0,0 - -
129 3,2 97 3,5 19 4,2
rellenos sanitarios
2. Construcción y operación de ins-

talaciones para el almacenamiento,
tratamiento, aprovechamiento, 117 2,9 106 3,8 14 3,1
recuperación y disposición final de
residuos peligrosos
rellenos de seguridad para residuos 6 0,1 6 0,2 - -
Contrucción y hospitalarios
operación de 4. Construcción y operación de ins-
instalaciones talaciones para el almacenamiento,
para el manejo tratamiento, aprovechamiento y
de residuos disposición final de residuos de 23 0,6 10 0,4 - -
aparatos eléctricos y electrónicos
(RAEE) y residuos de pilas y acu-
muladores
plantas para el aprovechamiento y 6 0,1 4 0,1 - -
valorización de residuos orgánicos
Subtotal de construcción y ope-

ración de instalaciones para el 281 6,9 223 8,0 33 7,3
manejo de residuos
Construcción y operación de sistemas de tratamiento

2 0,0 3 0,1 - -
de aguas residuales
Siderúrgicas, cementeras y plantas concreteras fijas 3 0,1 2 0,1 - -
1. Sustancias químicas básicas de

5 0,1 4 0,1 - -
origen mineral
Industria manu- 2. Alcoholes 6 0,1 6 0,2 - -

facturera para 3. Ácidos inorgánicos y compuestos
fabricación de - - - - - -
oxigenados
Subtotal de industria manufactu-

11 0,3 10 0,4 - -
rera para la fabricación
Almacenamiento de sustancias peligrosas 70 1,7 38 1,4 1 0,2
Caza comercial y establecimiento de zoocriaderos con

88 2,2 61 2,2 1 0,2
fines comerciales
TOTALES 4.051 100,0 2.798 100,0 452 100,0
Fuente: Información Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. Elaboración CGR.
47
De la licencia ambiental

para las actividades mineras
El artículo 246 del Decreto 2655 de 198880, por el cual se expidió el Código de Minas, dispuso
que la Licencia Ambiental para las explotaciones mineras estarían implícitas en el título mi-
nero:
Artículo 246. LICENCIA AMBIENTAL. Con la excepción contemplada en el artículo 168 de este Có-
digo, el título minero lleva implícita la correspondiente licencia ambiental, o sea, la autorización
para utilizar en los trabajos y obras de minería, los recursos naturales renovables y del medio
ambiente, en la medida en que sean imprescindibles para dicha industria, con la obligación co-
rrelativa de conservarlos o restaurarlos si ello es factible, técnica y económicamente.
El artículo mencionado fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, que me-
diante Sentencia C – 216 de 1993, proferida por el Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Her-
nandez Galindo, lo declaró inexequible por considerarlo violatorio a la Constitución.
Estima la Corte que, en efecto, esta disposición vulnera la preceptiva constitucional, pues a su
tenor, los recursos naturales, que merecen especial protección del Estado (artículos 8º, 79 y 80 de
la Constitución), quedan supeditados a la utilización que de ellos hagan quienes desempeñan las
actividades mineras y para los fines de éstas, a lo cual se añade que la obligación impuesta por
la norma en el sentido de “conservarlos y restaurarlos” no tiene aplicación práctica, pues queda
librada a su factibilidad técnica y económica, lo cual implica la más absoluta desprotección del
medio ambiente y de la riqueza natural.
… Como puede verse, la disposición que se considera, caracterizada por la amplitud y la toleran-
cia en favor de la actividad minera, con evidente sacrificio del necesario cuidado del ambiente y
los recursos naturales renovables, es abiertamente incompatible con tan apremiantes y conclu-
yentes prescripciones constitucionales. En consecuencia, será declarada inexequible.
…El hecho de que la Corte haya encontrado que, por los precedentes motivos, el artículo 246
del Código de Minas no responde a los nuevos postulados de la Carta Política en materia am-
biental, no significa que las entidades encargadas de velar por la conservación y protección de
los recursos naturales renovables y del ambiente, respecto de la exploración y explotación de
los recursos naturales no renovables, hayan perdido su competencia. Por ello, las disposiciones
contenidas en el Decreto 2655 de 1988, relacionadas con el deber que tiene todo beneficiario
de un título minero de presentar ya sea la declaración o el estudio de impacto ambiental según
se trate de un proyecto de pequeña, mediana o gran minería (arts. 38 y 250), así como el deber
de dar cumplimiento a las obligaciones contenidas en el Código de Minas acerca de la conser-
vación del medio ambiente -lo que supone igualmente la facultad sancionatoria mediante la
80 Derogado expresamente por el artículo 361 de la Ley 685 de 2001, ‘Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan
otras disposiciones’.
49
imposición de multas, la cancelación de la respectiva licencia o la declaración de caducidad del
contrato de concesión-, siguen vigentes, toda vez que ni dependen exclusivamente de la norma
que se declara inexequible, ni el motivo de la inexequibilidad radica en que el Ministerio de Mi-
nas y Energía tenga a su cargo, dentro de la órbita de su función, responsabilidades de control
ambiental. Por tanto, esta sentencia no afecta la competencia de tal organismo para ejercer
vigilancia y control sobre el manejo de los recursos naturales renovables y la conservación del
medio ambiente en materia minera, a la cual se refiere el Capítulo XXVI del Código sin perjuicio
de las atribuciones de otros organismos y entidades del orden nacional, departamental o local
en relación con la conservación del medio ambiente y la aplicación de las normas constitucio-
nales y legales correspondientes.
Como se señaló anteriormente, mediante el Decreto-Ley 2150 de 1995, se estableció la licen-

cia ambiental global para la etapa de explotación minera81 lo cual significa, según lo señala
los decretos reglamentarios del Título VIII de la Ley 99 de 1993, que se expide una sola licen-
cia ambiental que abarque toda el área de explotación que se solicite y además comprende
las actividades de construcción, montaje, explotación, beneficio y transporte interno de los
correspondientes minerales o materiales. Excluye en este alcance el cierre minero, aunque los
términos de referencia entregados al peticionario, si contempla esta fase, así como se encuen-
tra incluida en el término de la licencia ambiental82.
Por su parte, la Ley 99 de 1993 estableció que el Ministerio del Medio Ambiente, otorgaría
de manera privativa la Licencia Ambiental para la ejecución de proyectos de gran minería,
mientras que las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones de Desarrollo Sos-
tenible y las Autoridades Ambientales Urbanas serían quienes otorgarían o no la licencia am-
biental de los demás proyectos mineros, de conformidad con las clasificaciones establecidas
en el Código de Minas. En ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 1444
de 201183 y mediante el Decreto 3573 de 2011, se creó la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales – ANLA, entidad a la cual le fue asignada, entre otras funciones, la de otorgar o
negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Am-
biente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos.
Así mismo, el Artículo 60 de la Ley 99 de 1993, definió qué:
En la explotación minera a cielo abierto, se exigirá, la restauración o la sustitución morfológica

y ambiental de todo el suelo intervenido con la explotación, por cuenta del concesionario o be-
neficiario del título minero, quien la garantizará con una póliza de cumplimiento o con garantía
bancaria. El Gobierno reglamentará el procedimiento para extender la póliza de cumplimiento o
la garantía bancaria.
81 Artículo 136
82 ARTÍCULO 2.2.2.3.1.6. TÉRMINO DE LA LICENCIA AMBIENTAL. La licencia ambiental se otorgará por la vida útil del pro-
yecto, obra o actividad y cobijará las fases de construcción, montaje, operación, mantenimiento, desmantelamiento,
restauración final, abandono y/o terminación. Decreto 1076 de 2015.
83 Por medio de la cual se escinden unos ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la
República para modificar la estructura de la administración pública y la planta de personal de la fiscalía general de la
Nación y se dictan otras disposiciones
50
En los decretos reglamentarios del Título VIII de la Ley 99 de 1993, relacionados con las Li-
cencias Ambientales, se ha mantenido estable la regulación a lo largo de los años en lo con-
cerniente con las competencias en materia de minería, es decir, corresponde hoy a la ANLA
atender las solicitudes y trámites de la Licencia Ambiental para proyectos de gran minería,
mientras que las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las
Autoridades Ambientales Urbanas atienden aquella que ha sido clasificada como mediana y
pequeña minería84.
De otra parte, mediante el Decreto 501 de 199585, se eximió del proceso de licenciamiento
ambiental a las actividades de exploración minera en los contratos de aporte, indicando que
en estos casos el requisito se limitaba a presentar un Plan de Manejo Ambiental – PMA.
A su vez, el Decreto en mención modificado por el Decreto 1481 de 1996, estableció que “La
ejecución de los trabajos autorizados con la expedición de las licencias de explotación, de los
contratos de concesión que recaigan sobre recursos minerales de propiedad nacional, reque-
rirán de la licencia ambiental respectiva. En consecuencia, el registro de tales títulos mineros
sólo será procedente una vez obtenida la licencia ambiental (Artículo 1º). De acuerdo con el
parágrafo 2º del citado artículo primero la inscripción de los aportes mineros en el registro
nacional minero, se realizará de forma posterior a la aprobación del plan de manejo ambien-
tal. Con lo cual, el trámite de Licencia Ambiental será exigible para el desarrollo de la etapa
de explotación.
La Ley 685 de 2001 - Código de Minas, que derogó el Decreto 2655 de 1988, define como
Contrato de Concesión Minera, lo siguiente:
…el que se celebra entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de este,
los estudios, trabajos y obras de exploración de minerales de propiedad estatal que puedan
encontrarse dentro de una zona determinada y para explotarlos en los términos y condiciones
establecidos en este Código. Este contrato es distinto al de obra pública y al de concesión de
servicio público.
El contrato de concesión comprende dentro de su objeto las fases de exploración técnica, explo-
tación económica, beneficio de los minerales por cuenta y riesgo del concesionario y el cierre o
abandono de los trabajos y obras correspondientes. (Artículo 45)
Indicando además que el contenido del Programa de Trabajos y Obras – PTO deberá contener,
entre otros aspectos (Artículo 84):
…
6. Plan Minero de Explotación, que incluirá la indicación de las guías técnicas que serán utilizadas.
84 El Código de Minas, expedido bajo el amparo del Decreto 2655 de 1998, – derogado expresamente por el artículo 361
de la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas –, definió pequeña, mediana y gran minería empleando como criterio
fundamental el volumen o tonelaje de materiales útiles y estériles extraídos de la mina durante un determinado período
de tiempo (artículo 15), definiendo además cuatro tipos de minerales y materiales, clasificación que se empleó para
otorgar competencias frente al licenciamiento ambiental, que aún se mantiene.
85 Por el cual se reglamenta la inscripción en el registro minero de los títulos para la exploración y explotación de minerales
de propiedad nacional.
51
7. Plan de Obras de Recuperación geomorfológica paisajística y forestal del sistema alterado.
…
9. Características físicas y químicas de los minerales por explotarse.
…
11. Plan de cierre de la explotación y abandono de los montajes y de la infraestructura.
Señala esta Ley que el Estudio de Impacto Ambiental debe realizarse de manera simultánea
con el PTO y constituye un requisito indispensable, así como la Licencia Ambiental, para el
inicio de las actividades de explotación, determinando además que:
Las obras de recuperación geomorfológica, paisajística y forestal del ecosistema alterado serán
ejecutadas por profesionales afines a cada una de estas labores. Dicha licencia con las restric-
ciones y condicionamientos que imponga al concesionario, formarán parte de sus obligaciones
contractuales. (Artículo 85)
Además, establece sobre el manejo ambiental lo siguiente:
En la propuesta86 el interesado deberá hacer la manifestación expresa de su compromiso de

realizar los trabajos de exploración técnica con estricta sujeción a las guías ambientales, que
para esa actividad expida la autoridad competente, en un todo aplicadas a las condiciones y
características específicas del área solicitada descrita en la propuesta. En caso de que la activi-
dad de exploración requiera usar o aprovechar recursos naturales renovables, deberá obtener
el permiso, la concesión o la autorización ambiental de la autoridad competente. (Artículo 272)
Atendiendo las disposiciones de la Ley 685 de 2001, frente a la elaboración y adopción de

Guías Minero Ambientales para adelantar la gestión técnica y la preservación del ambiente
de las actividades propias de una exploración y explotación minera, bajo la coordinación del
Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio del Medio Ambiente87, se elaboraron y adoptaron
tres (3) guías que constituyen el referente técnico de gestión ambiental para las actividades
de exploración, explotación (a cielo abierto y subterránea), beneficio y transformación de
minerales88.
Según se establece en la Introducción de la Guía Minero Ambiental de Exploración:
El concesionario minero deberá realizar los trabajos de exploración con estricta sujeción a la
Guía Minero Ambiental, aplicada a las condiciones y características específicas del área solicitada
descrita en la propuesta que para el efecto expida el Ministerio del Medio Ambiente. Este manejo
ambiental específico debe ser inscrito ante la autoridad ambiental competente para que ésta
realice el respectivo seguimiento y control ambiental de Los Trabajos de Exploración (LTE). Con
esta Guía se busca lograr los niveles adecuados de integración, funcionalidad y competitividad
que exigen las condiciones globales actuales.
86 Se refiere a la propuesta de contrato de concesión.
87 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
88 Ministerio de Minas y Energía - Ministerio del Medio Ambiente, Guía Minero Ambiental de Exploración. 2002. Pág. 10.
www.minminas.gov.co/documents/10180/416798/explotacion.pdf
52
Además de ser un instrumento de consulta obligatoria, enfocada a orientar técnicamente la
realización de Los Trabajos de Exploración (LTE), servirá para la planeación, ejecución y segui-
miento de las actividades de carácter ambiental, que deben ser realizadas en relación directa
con las actividades mineras. En caso de utilización de recursos naturales renovables durante LTE,
a lo estipulado en esta Guía se adiciona la consecución previa de los permisos, concesiones o
autorizaciones ambientales que correspondan y al inicio de los trabajos de exploración minera
respectiva89.
A pesar de los avances en materia de conocimiento de los impactos ambientales asociados a

la etapa de exploración y los innumerables reportes sobre deterioro de los recursos naturales
en ella, aún no se ha actualizado la Guía, ni tampoco se ha considerado incluir esta actividad
como sujeta al licenciamiento ambiental.
El derecho de explotación nace con la inscripción del acto que otorga el título minero en el re-
gistro minero, para lo que no es necesario realizar ningún tipo de trámite ambiental, únicamente
se revisa que el área solicitada esté libre y no se sobreponga con áreas restringidas o excluidas.
Es decir, que la Licencia Ambiental se otorga una vez se haya celebrado el contrato de concesión
minera, que como lo señala el Código de Minas, “comprende dentro de su objeto las fases de
exploración técnica, explotación económica, beneficio de los minerales por cuenta y riesgo del
concesionario y el cierre o abandono de los trabajos y obras correspondientes” (Artículo 45).
A partir de la promulgación del Decreto 1728 de 2002 hoy derogado, se eliminó como proyec-
to, obra o actividad sujeta del Licenciamiento Ambiental, la exploración minera, aunque man-
tuvo la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales o Grandes Centros Urbanos
para realizar el seguimiento a los trabajos de exploración con sujeción a la guía ambiental90.
Por su parte, el artículo 201 del Código de Minas, estableció que la prospección minera91 no
requiere de autorización o permiso alguno de orden ambiental.
El seguimiento ambiental en la etapa de exploración

De acuerdo con el artículo 279 del Código de Minas, una vez celebrado el Contrato de Conce-
sión, se inscribirá en el Registro Minero Nacional. Con el ánimo de garantizar el seguimiento
y vigilancia de la gestión ambiental para la fase de exploración, copia de este contrato deberá
remitirse a las autoridades ambientales competentes. Sin embargo, de acuerdo con lo repor-
tado por las Corporaciones92 en las respuestas enviadas a la Contraloría General de la Repúbli-
89 Ibíd., pág. 11
90 Artículo 9 parágrafo 2°.
91 El artículo 40, del Código de Minas, establece que la prospección es un proceso para investigar la existencia de mine-
rales delimitando zonas prometedoras y sus métodos consisten, entre otros, en la identificación de afloramientos, la
cartografía geológica, los estudios geofísicos y geoquímicos y la investigación superficial, en áreas no sujetas a derechos
exclusivos. De la prospección se excluyen los métodos del subsuelo.
92 Se hace referencia a las respuestas remitidas por las corporaciones autónomas regionales y las corporaciones de desa-
rrollo sostenible al cuestionario enviado por la Contraloría General de la República sobre Licenciamiento Ambiental en
Colombia.
53
ca, la Autoridad Minera no remite la información sobre los contratos de concesión minera, ni
la de los registros mineros, por lo que las Corporaciones no ejercen acciones de seguimiento
al desarrollo de las actividades de exploración en forma oportuna.
De otra parte, la mayoría de las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sos-
tenible manifiestan que no es de su competencia realizar el seguimiento al cumplimiento de
las medidas ambientales de la actividad de exploración, toda vez que esta fase del proyecto
minero no requiere licencia ambiental93 y por lo que sólo se verifica el cumplimiento de las
obligaciones establecidas a través de los permisos y concesiones que sean requeridas por el
titular de la explotación minera.
Algunas Corporaciones como Corpoguavio, Corpourabá, Cortolima y Corantioquia han reali-

zado seguimiento a las actividades de exploración, mientras que CVS y Corpoboyacá, señalan
que han iniciado trabajos conjuntos con la Autoridad Minera con el fin de articular las ac-
ciones de fiscalización minera, seguimiento, evaluación y control ambiental de los proyectos
mineros.
Lo anterior significa que existe un incumplimiento normativo por parte de las Autoridades
Ambientales, ya que tanto el Código de Minas como la Ley 99 de 1993 establecen la obli-
gatoriedad de ejecutar las actividades de exploración con estricta sujeción a la Guía Minero
Ambiental94 así como de hacer seguimiento a las éstas95.
Si bien es cierto, solo los decretos reglamentarios del Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre las
Licencias Ambientales expedidos hasta el 200296 eran explícitos en establecer que los trabajos
de exploración minera estarían sujetos a seguimiento por parte de las Autoridades Ambienta-
les, a través de la Licencia Ambiental o con sujeción a la Guía Ambiental Minera que se expi-
diera, los decretos posteriores eliminaron como actividad sujeta al proceso de Licenciamiento
Ambiental la exploración de recursos naturales no renovables.
Sin embargo, como se mencionó con anterioridad, está establecido en la Ley 99 de 1993 que
tal responsabilidad recae en las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Soste-

nible, sin que ello signifique que sólo debe realizarse si existe un proceso de licenciamiento
ambiental. Es decir, que las autoridades ambientales regionales no pueden desconocer las
93 La licencia ambiental solo involucra las fases de construcción, montaje, operación, mantenimiento, desmantelamiento,
restauración final, abandono y/o terminación. Los Contratos de Concesión involucran las fases de exploración, construc-
ción y montaje, explotación, beneficio y cierre.
94 Ley 685 de 2001. “ARTÍCULO 272. MANEJO AMBIENTAL. En la propuesta el interesado deberá hacer la manifestación
expresa de su compromiso de realizar los trabajos de exploración técnica con estricta sujeción a las guías ambientales…”
95 “ARTÍCULO 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
(…)
11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación,
beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclu-
sión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o facto-
res que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia
ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley;”
96 Decreto 1753 de 1994 y Decreto 1728 de 2002 ya derogados.
54
funciones que le han sido asignadas por ley, aduciendo que dicha actividad no debe surtir el
proceso de licenciamiento ambiental. Adicionalmente, el ente rector en materia ambiental ha
omitido reglamentar la Ley.
Unido a lo anterior, no se han establecido mecanismos de articulación entre la Agencia Na-

cional Minera, las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible ni con las
autoridades ambientales de los centros urbanos para adelantar el seguimiento a las activida-
des de exploración minera de tal forma que las mismas se ajusten a la Guía Minero Ambiental
expedida y disminuir los riesgos de producir de daños ambientales97.
El componente ambiental en la etapa

de construcción y montaje
El Contrato de Concesión regulado por la Ley 685 de 2001 contempla tres periodos contrac-
tuales a saber: la exploración, la construcción y montaje y la explotación, cuya duración se
establece en por un periodo específico que una vez vencido, culmina la respectiva etapa. En
general, las dos primeras etapas tienen una duración de tres (3) años98 y la duración máxima
del contrato es de treinta (30) años contados a partir de la fecha de inscripción en el Registro
Minero Nacional.
Como se ha mencionado, el trámite de la Licencia Ambiental se debe realizar de forma previa

al inicio de la fase de explotación, según se ha establecido en los decretos reglamentarios del
Título VIII de la Ley 99 de 1993 expedidos a partir de 200299 y en la Ley 685 de 2001 (Código
de Minas), por lo que no es posible adelantar la explotación hasta tanto la autoridad ambien-
tal expida el acto administrativo otorgando la Licencia Ambiental.
Sin embargo, el Código de Minas establece la posibilidad de iniciar de forma adelantada la ex-
plotación, durante la fase de construcción y montaje, al señalar en el artículo 72 lo siguiente:
ARTÍCULO 72. PERÍODO DE CONSTRUCCIÓN Y MONTAJE. Terminado definitivamente el período

de exploración, se iniciará el período de tres (3) años para la construcción e instalación de la
infraestructura y del montaje necesarios para las labores de explotación. Sin embargo el con-
97 De acuerdo con la Guía de Buenas Prácticas para la Minería y la Biodiversidad (2006) elaborada por el ICMM, “las últimas
etapas de exploración pueden impactar de manera relativamente significativa a la biodiversidad, especialmente si la
exploración en zonas remotas facilita el acceso y permite otras formas de extracción de recursos naturales” (Pág. 34)
98 Señala la Ley 1450 de 2011 en el parágrafo del artículo 108 lo siguiente: En todos los contratos de concesión minera
podrán solicitarse prórrogas de la etapa de exploración por periodos de dos años cada una, hasta por un término total
de once (11) años, para lo cual el concesionario deberá sustentar las razonar técnicas y económicas respectivas, el cum-
plimiento Minero-Ambientales, describir y demostrar los trabajos de exploración ejecutados y los que faltan por realizar
especificando su duración, las inversiones a efectuar y demostrar que se encuentra al día en las obligaciones de pago
del canon superficiario y que mantiene vigente la póliza MineroAmbiental.
Por su parte, el artículo 74 de la Ley 685 de 2001, señala que el concesionario podrá solicitar prórroga del período de
construcción y montaje por un término de hasta un (1) año. En este caso, la iniciación formal del período de explotación
se aplazará hasta el vencimiento de la prórroga otorgada.
99 Decreto 1728 de 2002, Decreto 1180 de 2003, Decreto 1220 de 2005, Decreto 2820 de 2010, Decreto 2041 de 2014,
Decreto 1076 de 2015.
55
cesionario, sin perjuicio de su obligación de iniciar oportunamente la explotación definitiva,
podrá realizar, en forma anticipada, la extracción, beneficio, transporte y comercialización de los
minerales en la cantidad y calidad que le permitan la infraestructura y montajes provisionales o
incipientes de que disponga. Para el efecto dará aviso previo y escrito a la autoridad concedente,
de acuerdo con un Programa de Obras y Trabajos de la explotación provisional y anticipada.
Según la norma trascrita, es posible realizar actividades de explotación sin que exista la obli-
gación de obtener previamente la licencia ambiental100. A pesar de que se trate de unos
volúmenes que podrían considerarse reducidos frente a la explotación final, si requiere del
desarrollo de actividades que desde el punto de vista ambiental, podrían tener impactos
significativos, para lo cual el único instrumento vinculante acogido han sido las Guías Minero
Ambientales101 que son indicativas y genéricas frente a los impactos y las medidas de preven-
ción, mitigación, corrección, compensación y manejo.
Señala la Guía que “los trabajos de exploración no requieren Licencia Ambiental, pero deben
tener un manejo ambiental adecuado y particular para cada caso. El concesionario minero
debe registrarlo ante la autoridad competente”102; sin embargo, las autoridades ambientales
manifiestan en las respuestas enviadas a la CGR que no reciben de los concesionarios estos
documentos por lo que no realizan acciones de seguimiento, monitoreo y control de las me-
didas ambientales, labor que si adelantan después de otorgada la licencia ambiental para el
desarrollo del periodo de explotación que inicia formalmente una vez se ha culminado la fase
de contracción y montaje103, es decir que las actividades desarrolladas en esta etapa no cuen-
tan con ningún tipo de seguimiento ambiental.
El Plan de Trabajos y Obras en el proceso

Según el marco normativo, la solicitud de la licencia ambiental debe cumplir con:
1. La elaboración del Estudio de Impacto Ambiental – EIA con base en los términos de
referencia que sean expedidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
(Artículo 2.2.2.3.3.2, Decreto 1076 de 2015)
2. Los contenidos mínimos señalados en el artículo 2.2.2.3.5.1. del Decreto 1076 de 2015.
Según el cual el Estudio de Impacto Ambiental – EIA es el instrumento básico para la toma
de decisiones sobre proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental.
100 De acuerdo con el marco normativo el Estudio de Impacto Ambiental – EIA y la Licencia Ambiental – LA son los instru-
mentos administrativos adoptados para evaluar previamente los impactos ambientales potenciales de un proyecto, obra
o actividad y establecer las medidas necesarias para prevenir, reducir, mitigar, corregir o compensar a través de los Planes
de Manejo Ambiental – PMA.
101 Como se discutió con anterioridad la mayoría de las Autoridades Ambientales desconocen la fecha en la cual se inician
las actividades de exploración y no ejercen seguimiento al desarrollo de estas fases previas a la explotación, por consi-
derar que su labor inicia en la fase de explotación.
102 Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Medio Ambiente. Guía Minero Ambiental 1. Exploración. Pág. 57
103 Artículo 96 de la Ley 685 de 2001.
56
3. La presentación de los documentos señalados en el artículo 2.2.2.3.6.2 del Decreto Úni-
co Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible104.
Según los términos de referencia vigentes para los “Estudios de Impacto Ambiental para la
Explotación de Materiales de Construcción”105, que fueron elaborados en 2010 por el entonces
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
El Plan de Trabajos y Obras (PTO) que se presente ante la autoridad minera para ser aprobado
por ésta y entrar a la fase de explotación, deberá ser presentado para la evaluación de su via-
bilidad ambiental en cuanto a diseños, métodos de explotación, equipos, y deberá tener como
mínimo una descripción detallada y en forma cronológica de las actividades, tecnologías, pro-
cedimientos a utilizar y criterios técnico-económicos y ambientales que se adoptarán para el
desarrollo de la actividad (Pág. 8)
Por ello, la Contraloría General de la República indagó a la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales, las Corporaciones Autónomas Regionales y las Corporaciones de Desarrollo Sos-
tenible acerca de “si se exige copia de la información técnica contenida en el PTO a efectos de
tenerse en cuenta en la evaluación que realiza en el proceso de trámite para el otorgamiento o
no de la Licencia Ambiental de un proyecto minero”, a lo que 16 de las 33 respuestas recibidas
indicaron que no solicitaban copia de este instrumento por considerar que no es un requisito
legal para el trámite y además, por tratarse de un documento netamente minero.
Las tres corporaciones que hacen parte del Departamento de Antioquia señalan que a través
del Protocolo de Unidad de Acción Minero Ambiental de Antioquia, del cual son firmantes
la Secretaría de Minas y la Secretaría de Medio Ambiente de la Gobernación de Antioquia, el
Área Metropolitana del Valle de Aburrá, Corantioquia, Corpourabá y Cornare, se ha reconocido
que el PTO brinda información que permite dimensionar y aclarar los alcances y afectaciones
medioambientales del proyecto minero, así como tener elementos técnicos para la evaluación
104 1. Formulario Único de Licencia Ambiental.

2. Plano de localización del proyecto, obra o actividad, con base en la cartografía del Instituto Geográfico Agustín Co-
dazzi (IGAC).
3. Costo estimado de inversión y operación del proyecto.
4. Poder debidamente otorgado cuando se actúe por medio de apoderado.
5. Constancia de pago para la prestación del servicio de evaluación de la licencia ambiental. Para las solicitudes radi-
cadas ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se deberá realizar la autoliquidación previo a la
presentación de la solicitud de licencia ambiental.
6. Documento de identificación o certificado de existencia y representación legal, en caso de personas jurídicas.
7. Certificado del Ministerio del Interior y de Justicia sobre presencia o no de comunidades étnicas en el área de influen-
cia del proyecto.
8. Certificado del INCODER sobre la existencia o no de territorios legalmente titulados a resguardos indígenas o títulos
colectivos pertenecientes a comunidades afrocolombianas en el área de influencia del proyecto.
9. Copia de la radicación ante el Instituto Colombiano de Arqueología e Historia, ICANH, del Programa de Arqueología
Preventiva, en los casos en que sea exigible dicho programa de conformidad con la Ley 1185 de 2008;
Parágrafo 1°. Los interesados en la ejecución de proyectos mineros deberán allegar copia del título minero y/o el con-
trato de concesión minera debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional. Así mismo los interesados
en la ejecución de proyectos de hidrocarburos deberán allegar copia del contrato respectivo.
105 Son los únicos que se encuentran publicados y los que han sido remitidos por las Autoridades Ambientales a la CGR.
Los términos de referencia para la elaboración del EIA para proyectos de explotación minera fueron expedidos el 27 de
diciembre de 2016.
57
del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y para ejercer las labores de control y seguimiento,
por lo que se exige al interesado la presentación de la información técnica contenida en el
PTO, para efectos de tenerse en cuenta en la evaluación del EIA.
De otra parte, son 14 las Autoridades Ambientales que solicitan el PTO como parte de la
documentación que se evalúa para otorgar o negar la licencia ambiental, aunque hay que
aclarar que en el caso de las autorizaciones temporales que otorga la autoridad minera a las
entidades territoriales o a los contratistas, para la explotación de materiales destinados a la
construcción, reparación, mantenimiento y mejoramiento de las vías públicas, no es un requi-
sito la presentación de un PTO.
Por su parte, el Código de Minas vigente no es claro en cuanto a la temporalidad en la cual

se elaboran y presentan ante las autoridades competentes el Plan de Trabajos y Obras – PTO
y el Estudio de Impacto Ambiental – EIA. Al analizar los artículos 85, 200 y 204 de esta norma
se encuentra que en algunos casos se presentan y aprueban de forma simultánea y en el si-
guiente se plantea que uno antecede al otro.
ARTÍCULO 85. ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Simultáneamente con el Programa de Trabajos

y Obras deberá presentarse el estudio que demuestre la factibilidad ambiental de dicho progra-
ma. Sin la aprobación expresa de este estudio y la expedición de la Licencia Ambiental corres-
pondiente no habrá lugar a la iniciación de los trabajos y obras de explotación minera. Las obras
de recuperación geomorfológica, paisajística y forestal del ecosistema alterado serán ejecutados
por profesionales afines a cada una de estas labores. Dicha licencia con las restricciones y condi-
cionamientos que imponga al concesionario, formarán parte de sus obligaciones contractuales.
ARTÍCULO 200. PRINCIPIO DE LA SIMULTANEIDAD. Los estudios y trabajos de exploración técnica

y los de viabilidad ambiental de la explotación objeto del título minero, se ejecutarán en forma
simultánea y coordinada procurando su mayor celeridad y eficacia.
ARTÍCULO 204. ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Con el Programa de Obras y Trabajos Mineros
que resultare de la exploración, el interesado presentará, el Estudio de Impacto Ambiental de su

proyecto minero. Este estudio contendrá los elementos, informaciones, datos y recomendaciones
que se requieran para describir y caracterizar el medio físico, social y económico del lugar o región
de las obras y trabajos de explotación; los impactos de dichas obras y trabajos con su correspon-
diente evaluación; los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de esos im-
pactos; las medidas específicas que se aplicarán para el abandono y cierre de los frentes de trabajo
y su plan de manejo; las inversiones necesarias y los sistemas de seguimiento de las mencionadas
medidas. El Estudio se ajustará a los términos de referencia y guías ambientales previamente adop-
tadas por la autoridad ambiental en concordancia con el artículo 199 del presente Código.
Como se aprecia existe una baja armonización normativa en materia del alcance, presentación
e interrelación entre los instrumentos que rigen técnica y ambientalmente una explotación
minera, por lo que son poco claras las acciones y requisitos que deben cumplir los particu-
lares para el trámite y obtención de la licencia ambiental. Lo que se espera entonces es que
prevalezca el concepto constitucional de Desarrollo Sostenible, para armonizar las actividades
económicas con el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales y a su vez garantizar
la sostenibilidad social y cultural.
58
Restricciones ambientales en la minería

El trámite para que la autoridad minera otorgue o niegue una solicitud de concesión minera
inicia con la recepción y evaluación de la propuesta, momento en el cual la autoridad minera
debe verificar si el área solicitada está libre y no está contemplada dentro de las áreas restrin-
gidas o excluibles para esta actividad, que han sido definidas de acuerdo con el artículo 34 de
la Ley 685 de 2001. Según lo señala la Sentencia C-443-09 de 8 de julio de 2009, Magistrado
Ponente Dr. Humberto Antonio Sierra Porto,
Por otra parte, el inciso segundo fue objeto de una precisión y de un condicionamiento. En tal
sentido la sentencia C-339 de 2002 aclaró que las zonas de exclusión de la actividad minera no
se limitaban a las áreas que integran los parques nacionales naturales, los parques naturales de
carácter regional y a las zonas de reserva forestal sino que pueden existir otras declaradas con
anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental. Esta precisión es de es-
pecial importancia en el presente caso pues hace parte de la ratio decidendi de la declaratoria
de exequibilidad del inciso segundo y si bien no fue introducida como un condicionamiento en
la parte resolutiva tiene un carácter vinculante, pues fija el alcance actual de esta disposición. Por
lo tanto las autoridades ambientales pueden declarar excluidos de la minería ecosistemas tales
como los páramos así no estén comprendidos en parques nacionales o regionales o en zonas de
reserva forestal.
De esta manera es válido concluir que a partir de la Constitución de 1991, se edifica un nuevo
paradigma normativo que impone obligaciones al Estado y también a los particulares. El medio
ambiente no sólo es un derecho sino también un bien jurídico constitucionalmente protegido,
cuya preservación debe procurarse no sólo mediante acciones aisladas estatales sino mediante
el concurso de todas las autoridades y el diseño de políticas públicas ajustadas a tal objetivo.
Considera entonces necesario la Corte Constitucional exhortar al Ministerio de Ambiente, Vi-

vienda y Desarrollo Territorial, al igual que a las corporaciones autónomas regionales y a las
autoridades ambientales competentes, para que cumplan con los distintos deberes ambientales
a su cargo y, por una parte, avancen en la declaración y delimitación de las zonas excluidas de
la minería y por otra parte adopten medidas eficaces para la protección del medio ambiente en
general y de las áreas de especial importancia ecológica tales como los páramos.
De acuerdo con el marco normativo expedido, es posible que las autoridades ambientales
competentes establezcan restricciones al desarrollo del Programa de Trabajo y Obras (PTO)
debido a que el diseño de la mina puede afectar, directa o indirectamente, zonas que se
consideran excluibles de la minería106 por tanto, éstas definen medidas tendientes a la conser-
vación de ecosistemas frágiles y áreas de principal importancia dentro de sus jurisdicciones.
106 Artículos 34, 35 y 36 de la Ley 685 de 2001.
59
En efecto, fueron quince (15) las Corporaciones que reportaron haber impuesto algún tipo de
restricción por esta razón, doce (12) las que manifiestan que en el periodo comprendido entre
2009 y 2014 no se ha presentado ningún caso en el que hayan tenido que efectuar alguna
prohibición y cuatro (4) las que no han impuesto limitación alguna a los PTO. La ANLA por
su parte señala que no ha impuesto ninguna restricción al PTO, mientras que la Secretaría de
Ambiente de Bogotá señala que sí lo ha hecho.
Según las respuestas brindadas, las restricciones impuestas obedecen a: a) usos no compa-
tibles con los definidos en los Plan de Ordenación y Manejo de Cuencas – POMCAS; b) a la
afectación ecosistemas frágiles y áreas de importancia ambiental regional y nacional; c) a la
superposición con cuerpos de agua o sus zonas de ronda, prohibiciones establecidas por el
Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH y d) a restricciones impuestas en el
Plan de Ordenamiento Territorial o por tratarse de zonas con inestabilidad geológica.
En 2015 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la Resolución 1628 “por la

cual se declaran y delimitan unas zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente y se toman otras determinaciones”, que expone en los con-
siderandos, entre otros aspectos, la obligación de aplicar el “principio de precaución frente al
desarrollo de las actividades mineras, al momento de declarar las zonas de protección y desa-
rrollo de los recursos naturales” pues como lo señala la Corte Constitucional en la Sentencia
C-339 de 2002, “si se adelanta una actividad minera y luego se demuestra que ocasionaba un
grave daño ambiental, sería imposible revertir sus consecuencias”.
Desafortunadamente, a pesar de haber definido como una meta del Plan Nacional de Desa-
rrollo 2010 – 2014 “Prosperidad para todos” la delimitación de ecosistemas tales como los pá-
ramos y humedales con el objeto de garantizar su conservación y a su vez, establecer los usos
del suelo en dichos ecosistemas por parte de las Corporaciones, de acuerdo con lo señalado
en “Informe auditoría de cumplimiento al Proceso de delimitación de páramos en Colombia”
de diciembre de 2016 y el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2015
-2016, los resultados en materia de delimitación de páramos y humedales durante el periodo

2010 – 2016 fueron críticos, en razón a que sólo se han delimitado 19 de los 36 complejos
de páramos, es decir que aún no cuentan con resolución de delimitación 17 complejos cuyas
áreas suman un total de 2´013.225 ha, que representan el 71,48% del total de superficie de
estos importantes ecosistemas107. Además, de las 2’906.137 hectáreas identificadas en ecosis-
temas paramunos108 sólo el 39,1% se encuentra bajo figuras de conservación estricta (Sistema
Nacional de Áreas Protegidas- SINAP109), mientras que el 56% de hectáreas no está incluido
bajo ninguna figura de conservación.
107 Que corresponde a la delimitación de los Páramos de Jurisdicciones-Santurbán-Berlín, Miraflores, Farallones de Cali,
Sonsón, Paramillo, Tatamá, Frontino-Urrao (Páramos del Sol-Las Alegrías), Belmira-Santa Inés, Los Picachos, Chingaza,
Chilí-Barrangán, Yariguíes, Iguaque-Merchán, Tamá, Rabanal Rio Bogota, Guerrero, Altiplano, Tota-Bijagual-Mamapacha,
Los Nevados.
108 Atlas de Páramos realizada por el Instituto Alexander von Humboldt (2012).
109 El Decreto 2372 de 2010 establece 7 categorías del SINAP que incluyen el Sistema de Parques Nacionales Naturales,
Reservas Forestales Protectoras, Parques Naturales Regionales, Distritos de Manejo Integrado, Distritos de Conservación
de Suelos, Áreas de Recreación y Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
60
Igualmente, en este periodo no se delimitó ningún humedal en escala 1:25.000 por lo tanto,
no se adoptaron humedales mediante actos administrativos de acuerdo con lo establecido en
el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 (PND 2010- 2014). Lo que significa que el avance en
esta meta fue nulo.
Es evidente el retraso del país en la definición y delimitación de áreas que por su importan-
cia ambiental deben presentar restricciones o exclusión de las actividades de explotación
de recursos no renovables. Adicionalmente, las evidencias fácticas110 indican que urge llegar
a una mejor valoración de los servicios ecosistémicos de estos hábitats con el fin de tomar
decisiones frente a las tensiones que se producen entre la conservación y las actividades ex-
tractivas111.
De acuerdo con las respuestas recibidas, las Corporaciones Cornare, Corpourabá, Corantio-
quia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, generaron mecanismos de articulación con
las autoridades mineras para el seguimiento de las actividades de exploración, construcción
y montaje, explotación, cierre y desmantelamiento propias de una concesión minera a través
del “Protocolo de Unidad de Acción Minero Ambiental” acogido en octubre de 2012. Mientras
que otras siete (7) autoridades ambientales manifestaron que no existe coordinación con la
Agencia Nacional Minera – ANM, las demás entidades no dieron respuesta a esta pregunta.
Sobre el conocimiento de los ecosistemas estratégicos

Para establecer las restricciones mencionadas, las autoridades ambientales del orden nacional
y regional deben contar con información cartográfica que permita conocer la delimitación
de las áreas consideradas como ecosistemas estratégicos112. Por lo anterior, en el Sistema de
Información Ambiental de Colombia – SIAC, se ha dispuesto un Visor Cartográfico en el que
es posible consultar, de manera abierta la información correspondiente a agua, biodiversidad
y ordenamiento territorial, entre otra información. Según se aprecia en las tablas 6 a 8.
Tabla 6 Coberturas cartográficas sobre el recurso hídrico
SUBTEMA Nombre capa en visor Entidad Escala Fecha
Humedales 2012 MADS 1:500.000 2012

Humedales
Humedales Ramsar MADS ---
110 Han sido evidentes las afectaciones cada vez mayores por los fenómenos climáticos como El Niño y La Niña en el país.
111 Debe recordarse que la Ley 685 de 2001, establece en el artículo 112 entre las causales de caducidad del contrato de
concesión, la violación de las normas sobre zonas excluidas y restringidas para la minería. (literal h).
112 “Los ecosistemas estratégicos garantizan la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el desarrollo huma-
no sostenible del país. Estos ecosistemas se caracterizan por mantener equilibrios y procesos ecológicos básicos tales
como la regulación de climas, del agua, realizar la función de depuradores del aire, agua y suelos; la conservación de
la biodiversidad.” Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, https://www.minambiente.gov.co/index.php/compo-
nent/content/article?id=408:plantilla-bosques-biodiversidad-y-servicios-ecosistematicos-10. Consultada 03/02/2016
61
Tabla 7 Coberturas cartográficas sobre biodiversidad
Complejos de páramos a escala 1:100.000 IAVH 1:100.000 2012
Ecosistemas Generales de Colombia IAVH 1:2´000.000 1998
Mapas de ecosistemas Ecosistemas de los Andes colombianos 1985 IAVH 1:100.000 2007
Ecosistemas de los Andes colombianos 2000 IAVH 1:250.000 2007
Ecosistemas de los Andes colombianos 2005 IAVH 1:250.000 2007
Prioridades de Conservación Nacional Conpes 3680 SPNN 1:100.000 2012
Portafolio Áreas prioritarias para conservación de la biodiversidad IAVH 1:250.000 2008

Portafolio de Conservación
Reserva Forestal Protectora Productora Cuenca Alta del Río Bogotá MADS 1:100.000 2014
Reserva de la Biosfera MADS Multiescala 2000
Tabla 8 Coberturas cartográficas sobre el ordenamiento territorial
Estado legal del territorio Mapa del estado legal del territorio de la Amazonia 2013 SINCHI 1:100.000 Prensa 2013
Parques Nacionales Naturales SPNN 1:100.000 2012
Reservas Forestales Protectoras Nacionales SPNN 1:100.000 2012
Parque Natural Regional SPNN 1:100.000 2012
Reservas Forestales Protectoras Regionales SPNN 1:100.000 2012

Sistema Nacional de áreas protegidas
Distrito Regional de Manejo Integrado SPNN 1:100.000 2012
Distrito de Conservación de Suelos SPNN 1:100.000 2012
Áreas de Recreación SPNN 1:100.000 2012
Reservas Naturales de la Sociedad Civil SPNN 1:100.000 2012
Páramos 2006 MADS 1:100.000 2006

Páramos
Páramos 2012 MADS 1:100.000 2012
Reservas Forestales Ley 2da Límite Actual MADS 1:100.000 2015

Zona de reserva forestal Ley 2da
Reservas Forestales Ley 2da Sustracciones MADS 1:100.000 2015
Como se observa en estas tablas, la actualización de la información en su mayoría es de 2012,

aunque existen coberturas de 1998. Es posible que en algunos casos, la información tenga
poca modificación en el tiempo, sin embargo, existen coberturas como las relacionadas con
el Sistema de áreas protegidas que tienen cambios significativos en tres años teniendo en
cuenta las áreas regionales y locales que se crean, realinderan, delimitan o recategorizan.
Además del nivel de actualización, es necesario atender a la escala de la información, ya que

como se mencionó en el aparte relacionado con los términos de referencia, la escala deter-
mina el contenido y la calidad de la información. Partiendo de este precepto, como en una
escala 1:100.000 un centímetro del mapa equivale a un kilómetro en el suelo, al cruzar las
áreas en las cuales se solicita la licencia ambiental para un proyecto, obra o actividad con la
delimitación de los ecosistemas estratégicos, es probable que éste quede totalmente dentro
o por fuera del mismo, cuando en la realidad no sea así. Además, los niveles de detalle de esta
cartografía no permiten apreciar cuerpos hídricos menores de 100 metros de ancho o 10.000
metros cuadrados de área.
62
Por otra parte, las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible indi-
can que ni la ANLA ni las autoridades mineras han incluido dentro de la cartografía que em-
plean para los estudios que permiten decidir si otorgar o negar el título minero o la licencia
ambiental, las áreas declaradas en alguna categoría de protección dentro de su territorio. En
algunos casos las Corporaciones han realizado la inscripción ante el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible de las áreas de protección a través del Sistema Nacional de Áreas Prote-
gidas (SINAP) de la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales en cumplimiento de las
disposiciones del Decreto 2372 de 2010113, sin embargo el proceso de registro y/u homologa-
ción no es tan ágil y por ello no han sido incluidas dentro de la cartografía que se emplea en
los estudios previos al otorgamiento de un título minero o una licencia ambiental114.
En otros casos, existen áreas protegidas de carácter étnico que no pudieron ser reconocidas
como parte de los sistemas departamentales de áreas protegidas, debido a que no fueron
reglamentadas en el Decreto 2372 de 2010115.
Algunas Corporaciones han realizado acuerdos con las autoridades mineras, como en el caso
del Departamento de Antioquia, mediante las cuales se establecen los mecanismos de inte-
racción que permiten corroborar la existencia de un ecosistema estratégico que se superpone
con una solicitud de título minero. Pero en la mayoría de los casos las Corporaciones Autó-
nomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, no han establecido mecanismos con la ANLA
ni con la Agencia Nacional Minera, con el fin de incluir en sus sistemas de información los
actos administrativos y cartografía correspondiente a cada una de las áreas protegidas que
se reserven, alinderen, declaren o sustraigan en el área de sus jurisdicciones, aspecto que au-
menta el riesgo de otorgar títulos mineros o licencias ambientales en áreas con restricciones
ambientales.
Un aspecto técnico que fue señalado por la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca -CVC116 como una dificultad del sistema de información cartográfica consiste en
… que la ANM [Agencia Nacional Minera] trabaja sobre coordenadas planas a través de punto de
referencia Magna sirgas, mientras que el ANLA trabaja bajo coordenadas geográficas en WGS 84.
Por su parte la CVC, asume que las coordenadas que nos llegan en los contratos de concesión por
parte de la Agencia Nacional de Minería son Magna Sirgas. En la práctica el ANLA trasladó todas
las coordenadas de los polígonos de los contratos de concesión del Catastro Minero Nacional al
sistema de coordenadas Magna Sirgas, lo cual no era viable para algunos casos de contratos, de
los cuales no se tenía un claro sistema de origen. Esta situación hace que se presenten errores de
desplazamiento por áreas.
Lo anterior significa que la cartografía que se desarrolla por las autoridades mineras no cum-
ple la Resolución 068 de 2005 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante la cual se
113 Que reglamenta y/o establece el Sistema Nacional de Áreas Protegidas en Colombia.
114 Respuesta Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena –CAM. Oficio 2015ER0023580
115 Respuesta Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER. Oficio 2015ER0029346
116 Oficio 2015ER0030959
63
adopta como único datum oficial de Colombia Marco Geocéntrico Nacional de Referencia,
también denominado: MAGNA-SIRGAS, por lo cual se generan inconsistencias espaciales que
pueden ocasionar la superposición de títulos con ecosistemas estratégicos.
La superposición de títulos mineros con ecosistemas estratégicos

Las autoridades ambientales nacionales y regionales han construido herramientas como los
Sistemas de Información Geográfico – SIG con el fin de contar con información espacial que
permita superponer diferentes coberturas cartográficas e identificar los posibles traslapes que
tengan los proyectos, obras o actividades sujetas al proceso de licenciamiento ambiental con
ecosistemas estratégicos. Emplean en estos SIG información oficial del orden nacional como
la mencionada en el numeral anterior y en el caso de las Corporaciones se incluye la cartogra-
fía correspondiente a las áreas protegidas del orden regional y local.
A pesar de ello, existen numerosos títulos mineros que se encuentran en ejecución (explo-
ración, construcción y montaje o explotación) que se superponen con áreas protegidas de
alguna categoría, bien sea porque el título minero se otorgó de manera previa a la definición
del área o porque no se tuvo en cuenta la misma antes de otorgarlo.
De acuerdo con la respuesta brindada por la ANLA, son 27 los títulos mineros117 de su com-
petencia que se encuentran superpuestos con diferentes áreas protegidas, aspecto que reviste
especial importancia para las actividades de seguimiento, monitoreo y control, ya que solo a
través de este proceso es posible actuar oportuna, eficiente y eficazmente sobre la mitigación
del riesgo de causar daños en los bienes y servicios ambientales que se encuentran en las
áreas en las cuales se desarrollan los proyectos. (Ver Tabla 9)
Tabla 9 Número de títulos mineros superpuestos con áreas protegidas

en proyectos sujetos al seguimiento por la ANLA.
Tipo de área protegida Número de títulos mineros superpuestos
Nuevas Áreas Protegidas 7
Reserva Forestal Ley Segunda 15
Reserva Forestal Regional 4
Área Protegida Nacional 1
Total 27
Fuente: Información suministrada por ANLA (2016). Elaboración CGR
117 Compete a la ANLA, realizar el proceso de licenciamiento ambiental a la explotación minera de:
a) Carbón: Cuando la explotación proyectada sea mayor o igual a 800.000 ton/año;
b) Materiales de construcción y arcillas o minerales industriales no metálicos: Cuando la producción proyectada sea ma-
yor o igual a 600.000 ton/año para las arcillas o mayor o igual a 250.000 m3/año para otros materiales de construcción
o para minerales industriales no metálicos;
c) Minerales metálicos y piedras preciosas y semipreciosas: Cuando la remoción total de material útil y estéril proyectada
sea mayor o igual a 2.000.000 de ton/año;
d) Otros minerales y materiales: Cuando la explotación de mineral proyectada sea mayor o igual a 1.000.000 ton/año.
64
De acuerdo con la información remitida por las Corporaciones Autónomas Regionales y las
de Desarrollo Sostenible, son 669 los títulos mineros que se superponen con áreas protegidas
dentro de sus jurisdicciones (Ver Tabla 10).
Tabla 10 Número de títulos mineros superpuestos con áreas protegidas

en jurisdicción de las CAR.
Número de títulos mineros que se superponen

Corporación Autónoma Regional – CAR
con algún tipo de área protegida
Corantioquia 350
Corpoboyacá 68
CRQ 62
CDMB 43
Corpornor 43
CAM 34
Corpocaldas 18
Corpoguajira 13
CRC 11
Carsucre 8
Cornare 6
CVC 6
Carder 4
Cormacarena 1
Corpoguavio 1
CVS 1
Total 669
Fuente: Respuestas Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible.

Elaboración CGR.
Por la manera en que fue remitida la información no fue posible realizar una agregación por
categoría de área protegida, sin embargo, las Corporaciones manifiestan que la superposi-
ción afecta a páramos, distritos de manejo integrado, reservas forestales regionales y de Ley
Segunda, áreas de reserva temporal (Resolución 1150 de 2014), distritos de conservación
de suelos, reservas naturales municipales, Parques Nacionales Naturales y Parques Naturales
Regionales. Estos dos últimos casos, reportados por la Corporación Autónoma del Alto Mag-
dalena – CAM y la Corporación Autónoma de Boyacá - Corpoboyacá resultan ser alarmantes
por la naturaleza de las áreas, ya que su declaración se fundamenta en la importancia nacional
y regional de los ecosistemas estratégicos que se encuentran representados dentro del área.
Estudios e investigaciones adelantadas

por las Autoridades Ambientales
Conforme a las funciones asignadas a las Autoridades Ambientales, la CGR indagó acerca de
los estudios e investigaciones adelantados en materia ambiental con el fin de ejercer adecua-
damente las funciones de evaluación, control y seguimiento de los factores de deterioro de
los bienes y servicios ambientales en su territorio como consecuencia de los impactos am-
65
bientales acumulativos y sinérgicos que tienen los diferentes frentes mineros en exploración
y explotación en un área específica de su jurisdicción118.
Frente a la pregunta realizada, 22 de las 32 Corporaciones119 que dieron respuesta a la Con-

traloría indican que no han realizado estudios o evaluaciones sobre el tema y señalan que las
actividades relacionadas con la evaluación y seguimiento se efectúa a partir de los Estudios
de Impacto Ambiental –EIA y Planes de Manejo Ambiental –PMA que presentan de manera
individual las explotaciones mineras de acuerdo con lo exigido en los términos de referencia
cuyo contenido incluye información sobre el contexto regional en el que se desarrolla, por lo
que se espera que estos impactos se presenten adecuadamente.
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA informó que se encuentra adelan-

tando proyectos regionales, en áreas que presentan problemáticas específicas, dirigidas a
conocer los impactos que las afectan como son la zona de explotación a gran escala de car-
bón en el Departamento del Cesar, el Departamento del Casanare en donde las actividades
de exploración y explotación de hidrocarburos es intensa y en el corredor portuario de Santa
Marta. Esta entidad indica que:
Uno de los propósitos del instrumento de Regionalización que adelanta la ANLA, es precisamente la
construcción de metodologías de análisis que permitan la identificación, medición y espacialización
de los impactos acumulativos y sinérgicos que van dejando la presencia de los proyectos licencia-
dos en las regiones. Estas metodologías específicas para el tema están en proceso de construcción
por parte del grupo de Regionalización, debido a que no existen iniciativas anteriores que permitan
una aproximación de este tipo de impactos a nivel de región120.
Se encuentran procesos de investigación en desarrollo sobre la identificación de impactos

acumulativos y sinérgicos según lo informaron las siguientes corporaciones autónomas re-
gionales:
• La Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS señala que a partir del segui-
miento que realiza a las actividades de exploración y explotación en minas de carbón

han hecho énfasis en el control de la contaminación de cuerpos hídricos derivada del
vertimiento de sustancias peligrosas, identificando que resulta ser significativo el impac-
to acumulativo. Este esfuerzo se ha concentrado en el municipio El Carmen de Chucurí,
específicamente el proyecto minero de la empresa Carbonera San Luis y se ha logrado
proponer medidas efectivas de mitigación, corrección y compensación de los impactos
derivados de procesos acumulativos121.
118 A partir del Decreto 2820 de 2010, los decretos reglamentarios del proceso de licenciamiento ambiental en el Título
VI, señalan que uno de los objetos del proceso de control y seguimiento consiste en: “Revisar los impactos acumulati-
vos generados por los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental y localizados en una misma área de
acuerdo con los estudios que para el efecto exija de sus titulares e imponer a cada uno de los proyectos las restricciones
ambientales que considere pertinentes con el fin de disminuir el impacto ambiental en el área.”
119 Cardique no dio respuesta a esta pregunta.
120 Respuesta brindada el 11 de marzo de 2015, mediante correo electrónico dirigido a la Comisión de auditoría.
121 Respuesta al radicado CAS No. 01186 del 16 de Febrero de 2015. Medio digital
66
• Codechocó, desarrolla en los municipios de Certegui y Unión Panamericana el Proyecto
de Aplicación de Técnicas y Prácticas de Producción más Limpia en la Minería Auropla-
tinífera122.
• Corpoguajira, adelanta una investigación sobre la contaminación de aire en el Departa-

mento de la Guajira asociado a las actividades mineras123.
• Corporinoquía mediante el Convenio UPTC-UPME realiza una investigación sobre el ma-

terial de arrastre en el cauce de río Charte, en límites del municipio de Yopal y Aguazul,
se encuentra en ejecución sobre material de arrastre del río Charte124.
• Corpoboyacá ha tenido en cuenta análisis regionales para el estudio de solicitudes de

modificaciones de licencias ambientales otorgadas a empresas mineras y siderúrgicas,
que han conducido a la negación de las mismas125.
• CRC ha hecho énfasis en la “evaluación de los depósitos auríferos, inventarios de diag-

nósticos de plantas de beneficio y explotaciones mineras, capacitación, asistencia téc-
nica, monitoreo ambiental y planificación de las acciones necesarias para orientar la
minería y el beneficio de los metales preciosos de la región, como una opción de vida
para sus habitantes dentro de claros criterios de sostenibilidad ambiental.”126
• CVC se encuentra adelantando análisis de índices de contaminación de área en la cuen-

ca de Arroyohondo, en lo concerniente a la capacidad hídrica para la recepción de verti-
mientos. Además desarrolla estudios sobre calidad de aire a través de mapas de mode-
lación en áreas mineras e industriales127.
Como lo señala la ANLA, este tipo de impactos “deben entenderse como afectaciones al
ambiente que trascienden los límites espaciales locales o de un proyecto, para requerir un
análisis más de territorio o a nivel regional” por lo tanto en aquellas regiones en las cuales las
actividades mineras resultan ser un renglón importante de la economía o éstas se desarrollan
en ecosistemas de importancia ambiental, este tipo de evaluaciones deberían estar reglamen-
tadas para que las autoridades ambientales tuvieran información relevante para tomar la deci-
sión de otorgar, modificar o negar una autorización, permiso, concesión o licencia ambiental.
122 Respuesta remitida al correo electrónico 24 de abril de 2015.
124 Respuesta al radicado 1298 de 10 de febrero de 2015, recibida mediante correo electrónico 05 de marzo de 2015.
125 Respuesta recibida el 6 de marzo de 2015 con radicado 120-001805 mediante correo electrónico.
126 Respuesta recibida el 9 de marzo de 2015 radicado 2015ER0026400
127 Respuesta recibida el 16 de marzo de 2015 radicado 2015ER0030959
67
Seguimiento, monitoreo y control de los proyectos
mineros que cuentan con licencia ambiental
De acuerdo con las normas que reglamentan el proceso de licenciamiento ambiental los pro-
pósitos del proceso de control y seguimiento de los proyectos, obras o actividades sujetos a
licencia ambiental o plan de manejo ambiental son128:
1. Verificar la eficiencia y eficacia de las medidas de manejo implementadas en relación

con el plan de manejo ambiental, el programa de seguimiento y monitoreo, el plan de
contingencia, así como el plan de desmantelamiento y abandono y el plan de inversión
del 1%, si aplican.
2. Constatar y exigir el cumplimiento de todos los términos, obligaciones y condiciones

que se deriven de la licencia ambiental o plan de manejo ambiental.
3. Corroborar el comportamiento de los medios bióticos, abióticos y socioeconómicos y

de los recursos naturales frente al desarrollo del proyecto.
4. Revisar los impactos acumulativos generados por los proyectos, obras o actividades
sujetos a licencia ambiental y localizados en una misma área de acuerdo con los estu-
dios que para el efecto exija de sus titulares e imponer a cada uno de los proyectos las
restricciones ambientales que considere pertinentes con el fin de disminuir el impacto
ambiental en el área.
5. Verificar el cumplimiento de los permisos, concesiones o autorizaciones ambientales

por el uso y/o utilización de los recursos naturales renovables, autorizados en la licencia
ambiental.
6. Verificar el cumplimiento de la normatividad ambiental aplicable al proyecto, obra o

actividad.
7. Verificar los hechos y las medidas ambientales implementadas para corregir las contin-
gencias ambientales ocurridas.
8. Imponer medidas ambientales adicionales para prevenir, mitigar o corregir impactos

ambientales no previstos en los estudios ambientales del proyecto.
En el desarrollo de dicha gestión, la autoridad ambiental podrá realizar entre otras acti-
vidades, visitas al lugar donde se desarrolla el proyecto, hacer requerimientos, imponer
obligaciones ambientales, corroborar técnicamente o a través de pruebas los resultados
de los monitoreos realizados por el beneficiario de la licencia ambiental o plan de ma-
nejo ambiental.
Frente a los proyectos que pretendan iniciar su fase de construcción, de acuerdo con su
naturaleza, la autoridad ambiental deberá realizar una primera visita de seguimiento al
proyecto en un tiempo no mayor a dos (2) meses después del inicio de actividades de
construcción.
128 Artículo 2.2.2.3.9.1. del Decreto 1076 de 2015
68
9. Allegados los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA), la autoridad ambiental com-
petente deberá pronunciarse sobre los mismos en un término no mayor a tres (3) meses.
Además, con el Decreto 1220 de 2005, se establece que el proceso de seguimiento que ade-
lantan las autoridades ambientales deberá adoptar los criterios que se establecen en el “Ma-
nual de Seguimiento Ambiental de Proyectos” acogido mediante la Resolución 1552 de 2005,
por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Según lo manifestó la ANLA las visitas de seguimiento a los proyectos que cuentan con Licen-
cia Ambiental o Plan de Manejo Ambiental se realizan anualmente. Para la priorización de las
visitas se tiene en cuenta la importancia de los impactos ambientales, el grado de sensibilidad
ambiental del área en la cual se ubica el proyecto, las quejas existentes y el carácter de los
impactos ambientales129. Es posible realizar más de una visita al año cuando ocurran eventos
que generen impactos significativos o no previstos en el Plan de Manejo Ambiental.
Por su parte las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible señalan
que una vez se ha iniciado la ejecución del proyecto, obra o actividad, el número y frecuencia
de las visitas se define en función de los profesionales disponibles y de los resultados anuales
o semestrales que son presentados en los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA), pero
debe realizarse al menos una visita anual. De igual manera, se consideran aspectos como la
localización del proyecto (cercanía a viviendas, ecosistemas sensibles, áreas consideradas con
altos niveles de amenaza), presencia de impactos no previstos durante la ejecución del pro-
yecto o por incumplimiento a los requerimientos ambientales y por complejidad del proyecto.
Los equipos de seguimiento ambiental en la mayoría de los casos son interdisciplinarios, por
ello, de acuerdo con el Manual de Seguimiento Ambiental de Proyectos, una vez se realiza
la visita de campo cada uno de los profesionales realiza un informe con la ayuda de la lista
de chequeo que se elabora para el ICA. Posteriormente es consolidado y presentado por el
coordinador del equipo; en él se reseñan las recomendaciones técnicamente justificadas, para
que la oficina jurídica o la dirección responsable establezca las medidas preventivas o aplique
el proceso sancionatorio que tenga lugar. El informe técnico elaborado es aprobado por el
Subdirector de Licencias Ambientales y en los casos en los que sea necesario130 se proyecta
un acto administrativo que acoge las recomendaciones y posteriormente se comunica al be-
neficiario de la licencia o plan de manejo ambiental.
Se indagó a las Autoridades Ambientales131 las fechas del último proceso de seguimiento rea-
lizado en el año 2014 a proyectos mineros para conocer los tiempos del mismo y con ello se
procesaron 1.472 registros, encontrando que:
129 Estos criterios se encuentran establecidos en el Manual de Seguimiento Ambiental de Proyectos.
130 “No todas las visitas de seguimientos generan Autos de Inicio o incluso actos administrativos como resoluciones o
requerimientos; por lo general los resultados de las evaluaciones y seguimientos realizados en conjunto con los re-
querimientos específicos, cuando a ellos haya lugar, se consignan y allegan al titular en el Concepto Técnico derivado
de la evaluación; lo anterior únicamente si estos no revisten incumplimientos o infracciones significativas y pueden ser
subsanados dentro de los programas incluidos en las fichas ambientales del PMA”. Respuesta Corporación Autónoma de
Risaralda - CARDER, oficio 2015ER0028228 del 16/03/2015
131 Ocho (8) Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible no dieron respuesta a esta pregunta.
69
• De acuerdo con los registros recibidos el máximo de días hábiles que transcurrieron
entre la realización de la visita de campo y la entrega del concepto técnico fueron 308,
pero hay casos en los cuales el concepto técnico se entregó el mismo día de la visita. En
promedio, los días hábiles que transcurren entre estos pasos son 34.
• Teniendo en cuenta que no en todos los casos es necesario que después de un concepto
técnico, derivado de una visita, se emita un acto administrativo, fueron 682 los actos ad-
ministrativos proferidos, en plazos que van desde 411 días hábiles después del concepto
hasta el mismo día, con un promedio de días de 44.
• Una vez proferidos los actos administrativos la comunicación que se realiza toma en
promedio 17 días hábiles, aunque se presentan reportes en los cuales fueron 288 los
días hábiles para la notificación del mismo.
Aunque desde el punto de vista ambiental cada proyecto reviste una complejidad única y
por ello puede no resultar razonable establecer tiempos máximos para cada paso del pro-
ceso de seguimiento, es claro que cuanto más dilatado sea menos eficiente y efectivo es.
Más aún al tratarse de proyectos de explotación minera cuyas actividades tienen efectos
irreversibles sobre los bienes y servicios ambientales, que en ocasiones sobrepasan el área
de influencia directa.
A través de los Informes de Cumplimiento Ambiental – ICA que presentan los beneficiarios
de las Licencias Ambientales o de los Planes de Manejo Ambiental que incluyen los resulta-
dos del monitoreo a las características físicas y químicas de las fuentes hídricas (superficiales
o subterráneas) de los vertimientos, de las emisiones atmosféricas y algunos de fauna, así
como del monitoreo que realizan las Corporaciones a las condiciones de calidad de agua y
aire, se conoce el comportamiento de los parámetros empleados como criterios de calidad
de los recursos. Sin embargo ni la ANLA ni las Corporaciones cuentan con sistemas de infor-
mación que permitan conocer, para cada uno de los permisos y concesiones otorgadas a las
empresas mineras (en las etapas de exploración y explotación), el comportamiento histórico
de los parámetros a los cuales realiza el seguimiento ambiental. Es decir que se desconoce la
evolución de la calidad y el estado de los bienes y servicios ambientales que se afectan con las
actividades mineras, aspecto que aumenta el riesgo de que las medidas que se adopten para
prevenir, corregir o mitigar no se realicen oportuna, eficiente y eficazmente.
70
Conclusiones

Sobre el desarrollo normativo de la licencia ambiental
Las normas expedidas para reglamentar el instrumento administrativo de la Licencia Am-
biental, que según la jurisprudencia materializa el deber del Estado de planificación de los
recursos naturales132, no se armonizan adecuadamente con lo establecido en la Constitución
Política frente al deber del Estado de proteger la diversidad e integralidad del ambiente, pre-
venir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados.
El objeto del instrumento no se cumple, en la medida en que, las continuas modificaciones

a la reglamentación han posibilitado el desarrollo de proyectos, obras y actividades que
aunque causen un grave impacto sobre los recursos naturales y el ambiente no cuenten con
ningún tipo de estudio para su ejecución. Las modificaciones introducidas lejos de repre-
sentar un avance en la reglamentación de instrumentos de gestión ambiental, evidencian su
paulatina disminución y con ello la restricción de mecanismos que favorezcan la adopción
y seguimiento de medidas preventivas al momento de planear el desarrollo de un proyecto,
obra o actividad.
La evolución de las bases conceptuales que permiten abordar la complejidad de la interacción

del ambiente y la cultura no se han empleado para mejorar las normas que establecen límites
y condicionamientos a las actividades económicas de tal manera que se ejecuten acatando
el concepto de desarrollo sostenible. Por ello, se desconocen los límites de la naturaleza y la
cautela ante la configuración de nuevos escenarios de riesgo por el uso y explotación de los
bienes y servicios ambientales, ignorando los principios de prevención, precaución, respon-
sabilidad y solidaridad.
Las reformas realizadas al proceso de licenciamiento desconocen las diversas complejidades

de los proyectos, obras o actividades sujetas a éstas, ignoran igualmente la diversidad de eco-
sistemas, bienes y servicios ambientales que se afectarán, aspectos que podrían constituirse
en un elemento crítico al momento del estudio del otorgamiento o negación de la Licencia
Ambiental. Además de ello, se requiere un mejoramiento sustancial de las capacidades técni-
cas y operativas de las autoridades ambientales.
Sobre las limitaciones del instrumento administrativo

No se ha involucrado la elaboración de Evaluaciones Ambientales Estratégicas regionales y
sectoriales que permitan medir la sinergia de los proyectos, obras o actividades en un enclave
específico para así limitar su ejecución considerando las restricciones ambientales. Tampoco
se tienen estudios sobre los impactos acumulativos y sinérgicos ocasionados por la presencia
de varios proyectos en un área.
132 Sentencia C-449 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Pág. 30
71
La Licencia Ambiental no debe tomarse como un requisito más en los procesos para la de-
fensa de los recursos y el medio ambiente, es por ello que el número de días del proceso de
estudio para su aprobación o negación no debe ser el determinante, como sí deben ser las
acciones que le imponga la autoridad ambiental a un solicitante y el seguimiento que se efec-
túe para verificar su cumplimiento.
Como ha quedado evidenciado a nivel internacional y nacional, los instrumentos administrati-

vos y de regulación directa tienen total vigencia y están directamente relacionados con la po-
sibilidad de garantizar el buen desempeño ambiental de las diferentes actividades productivas,
resulta por lo tanto poco acertado limitar o tratar de suprimir estos importantes mecanismos
con el argumento de evitar trámites engorrosos que son nocivos para el desarrollo del país.
Se ha evidenciado que el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales no se aplica con la

rigurosidad requerida en los procesos de licenciamiento ambiental, por lo que existen dudas
sobre la efectividad de este requisito, sin que se adopten las medidas necesarias para asegu-
rar su utilización.
Sobre las debilidades normativas que repercuten

en la efectividad de la licencia ambiental
Es necesario reglamentar la Ley 491 de 1999, relacionada con el Seguro Ecológico, con el fin
de que el Estado cuente con mecanismos que permitan amparar los posibles daños que cau-
sen los proyectos, obras o actividades al ambiente protegiendo al Estado y la sociedad ante
situaciones que podrían causar fuertes pérdidas económicas.
Transcurridos 24 años desde que se acogiera el instrumento de licenciamiento ambiental en la

legislación ambiental colombiana, aún no se cuenta con sistemas de información adecuados
que permitan conocer el comportamiento de la afectación de los bienes y servicios ambien-
tales por el desarrollo de los proyectos, obras o actividades. Los sistemas implementados
funcionan como una bodega documental pero no como sistemas de alerta oportuna frente
a los cambios no deseados (previstos o no) en los parámetros que miden la calidad de los
recursos naturales.
El fortalecimiento de los PINE133, implica que la CIIPE134 tramitará de manera integral y ex-
clusiva las autorizaciones ambientales135 requeridas para la ejecución de estos proyectos
ante Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA136. Además, por ser considerados
como de utilidad pública, se entiende su superposición con el ordenamiento territorial, que en
algunos casos, podrá desconocer la afectación de la oferta y fragilidad ambiental del territorio.
133 Entre los que se encuentran los siguientes proyectos de infraestructura y de minas: construcción Ferrocarril Carare,
rehabilitación Ferrocarril central hasta Chiriguaná, conexión Ferrocarril Central con Ferrocarril del Oeste, proyectos PIN
minería zona centro del César (Prodeco, Drummond, CNR), proyecto la Colosa, Cajamarca Tolima.
134 CIIPE – Comisión Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos.
135 Consulta previa, licenciamiento ambiental, compra de predios, permisos, concesiones y gestión jurídica.
136 Es decir que las entidades del Ejecutivo gestionarán proyectos privados o públicos ante la autoridad ambiental.
72
En el PND 2014 – 2018, se impulsan proyectos como la exploración y explotación de hidro-
carburos en áreas marinas; la inclusión de la explotación de hidrocarburos no convencionales
como una prioridad; la importancia otorgada al crecimiento en infraestructura energética
para aumentar el mercado de exportación; el desarrollo de un Plan de Dragados; el aumento
de proyectos de generación eléctrica con fuentes no convencionales cuyas actividades gene-
ran un elevado impacto a los recursos naturales y aun así que podrán tramitarse como PINES.
Lo anterior debe analizarse teniendo en cuenta que la modificación en las normas que regla-
mentan las Licencias Ambientales137, permite a muchas de ellas que su ejecución se adelante
sin sujetarse a este trámite administrativo, entre ellas las actividades de exploración y explota-
ción de hidrocarburos en las áreas marinas a profundidades mayores de 200 metros138, la ex-
plotación de hidrocarburos no convencionales139 que no se asume como un nuevo proyecto,
obra o actividad sino como parte de una explotación existente; las hidroeléctricas en zonas no
interconectadas y los dragados de mantenimiento.
Se prescinde aún de la definición de las escalas en los estudios base, así como la exigencia
de estudios detallados para la formulación del Plan de Manejo Ambiental, lo que conduce a
un conocimiento general y parcial de los posibles impactos que puede generar un proyecto,
obra o actividad, derivando en un aumento de la incertidumbre de la afectación de bienes y
servicios ambientales y en el aumento del riesgo de daños ambientales.
El hecho de que en cualquiera de las etapas de un proyecto de hidrocarburos140, se requiera

la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental141, pero que se autorice el inicio de la obra
sin requerir su evaluación previa por parte de la autoridad ambiental, desconoce la naturaleza
misma del proceso de licenciamiento como instrumento de gestión ambiental, es decir como
herramienta técnico – legal para el control del desarrollo de proyectos, obras o actividades
que generan impactos sobre los recursos naturales y el medio ambiente.
Se evidencia un retraso en la actualización de los términos de referencia que definen los al-
cances, la escala y calidad de los estudios a presentar por las empresas que adelantarán el
proyecto, obra o actividad ya que aún se presentan vacíos conceptuales y de criterios técnicos
específicos en aspectos estructurales respectos a los impactos, que no garantizan que los es-
tudios permitan tomar decisiones con suficiencia de la información. Además no se cuenta con
un mecanismo que garantice la actualización periódica de la información biótica, abiótica, so-
cios culturales y económicos que sirven de base de la información, de los impactos sinérgicos
y acumulativos, ni de las nuevas tecnologías que pueden mejorar el desempeño ambiental de
un proyecto, obra o actividad.
137 Decreto 1076 de 2015.
138 Aspecto que fue analizado en la función de advertencia sobre licenciamiento ambiental
139 Frente a este tema la CGR ha proferido funciones de advertencia así como realizó una actuación especial de seguimiento.
140 Exploración, explotación, transporte, entrega final.
141 Que incluye un plan de seguimiento, monitoreo, contingencia y abandono.
73
El Decreto 2041 de 2014, estableció que antes del 15 de marzo de 2015, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS con apoyo de la ANLA, actualizaría la Metodología
General para la Presentación de Estudios Ambientales así como el Manual de Evaluación de
Estudios Ambientales de Proyectos. Además el MADS establecería los criterios para la elabo-
ración de la evaluación económica de impactos, así como actualizaría los términos de referen-
cia para los DAA del sector de infraestructura. Plazos que se incumplieron y posteriormente,
mediante el Decreto compilatorio 1076 de 2015 se postergó su cumplimiento hasta el 15 de
marzo de 2015, sin que aún se hayan actualizado estos importantes instrumentos.
Se ha omitido atender las recomendaciones de la OCDE relacionadas con la inclusión de las

actividades de exploración minera, dentro de aquellas que deben realizar el trámite de licen-
cias ambiental, atendiendo los impactos ambientales que se generan142.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aún no reglamenta los Planes de Manejo

Ambiental que deben acoger las plantas de beneficio de oro, a pesar de las conocidas conse-
cuencias por contaminación de mercurio en el país.
Se presenta un riesgo con el desarrollo de actividades consideradas menores en los sectores

minero, de infraestructura e infraestructura de transporte, que elimina el trámite de licencia
ambiental porque ni siquiera existe una autorización ni visita previa y por tanto podría ocurrir
que se adelanten obras que afecten irreversiblemente algunos ecosistemas o bienes y servi-
cios ambientales. Este riesgo puede verse incrementado por el hecho de que los procesos de
seguimiento y monitoreo no tienen reglamentada una periodicidad definida y es probable
que se finalice su ejecución sin que se haya verificado que se trata de una actividad menor y
que los impactos ambientales ocasionados por su ejecución fueron debidamente prevenidos,
mitigados o manejados.
Se encuentra una contradicción normativa, en el Decreto 1076 de 2015 ya que de acuerdo

con artículo 2.2.2.3.4.2. Exigibilidad del diagnóstico ambiental de alternativas para desarrollar
un proyecto de construcción de segundas calzadas es necesario que los interesados soliciten
“pronunciamiento a la autoridad ambiental competente sobre la necesidad de presentar el

Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA)”, con el fin de aportar los elementos requeridos
para seleccionar aquella alternativa que evite o minimice los riesgos e impactos ambientales
que pueda generar el proyecto, con el Decreto 769 de 2014, según el cual la autoridad am-
biental tendrá 20 días hábiles para decidir si las segundas calzadas pueden ser consideradas
como obras menores y por lo tanto no deben surtir el proceso de licenciamiento ambiental.
El país no ha establecido un marco regulatorio sólido, en materia de licenciamiento ambiental,

que permita ejercer un control sobre los impactos que puedan generar los proyectos, obras o
actividades en los ecosistemas reconocidos como de especial importancia ecológica.
142 Con frecuencia la exploración minera requiere de actividades como la construcción de trochas y vías en áreas selváticas,
la construcción de campamentos y helipuertos, descapote, perforaciones y piscinas de lodos, pozos y galerías explora-
torias, retiro de material superficial. Por esta razón el artículo 78 del Código de Minas, reconoce que durante los trabajos
de exploración se pueden causar impacto ambientales.
74
Sobre la articulación institucional

Es preciso entender que el otorgamiento o la negación de una Licencia Ambiental es un pro-
ceso complejo, que involucra varias fases, que debe cumplir con reglamentaciones nacionales
y regionales; por ello debe apuntar a un estudio profundo, participativo, riguroso y concerta-
do de diferentes ámbitos del conocimiento, que permiten determinar la viabilidad ambiental
del proyecto para lo cual se requiere más de una autorización e incluye las medidas que se
implementarán para prevenir, mitigar, corregir y compensar los impactos que éste ocasiona y
evitar de esta forma la configuración de pasivos socio ambientales.
Se observa que los cambios normativos mantienen la desarticulación frente a las decisio-
nes que en materia de ordenamiento territorial han adoptado los municipios y distritos, por
cuanto a través de las licencias ambientales se desconocen decisiones e intereses locales
plasmados en los Planes de Ordenamiento Territorial e incluso se desconocen procesos de
ordenamiento ambiental regional adoptados por las Corporaciones a través de los Planes de
Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas.
El instrumento de licenciamiento ambiental se ha flexibilizado a tal punto que permite el es-

tablecimiento de actividades económicas privadas en áreas con valores excepcionales para el
patrimonio nacional y que han sido declaradas en diferentes categorías para su protección en
contravía de la obligación constitucional del Estado de proteger la riqueza cultural y natural
de la Nación.
Las debilidades en el licenciamiento ambiental

de las actividades mineras
Existe un incumplimiento normativo por parte de las Autoridades Ambientales, ya que tanto
el Código de Minas como la Ley 99 de 1993 establecen la obligatoriedad de ejecutar las ac-
tividades de exploración con estricta sujeción a la Guía Minero Ambiental así como de hacer
seguimiento a las mismas.
No se han establecido mecanismos de articulación entre la Agencia Nacional Minera, las Cor-
poraciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible ni con las autoridades ambien-
tales de los centros urbanos para adelantar el seguimiento a las actividades de exploración
minera de tal forma que las mismas se ajusten a la Guía Minero Ambiental expedida y dismi-
nuir los riesgos de producir de daños ambientales.
Se evidencia la desarticulación entre las autoridades ambientales y las autoridades mineras en

el proceso de otorgamiento de títulos mineros y de licencias ambientales contemplando las
restricciones ambientales, en cuanto a la información que se presenta en los dos procesos y en
el seguimiento que se realiza al proyecto minero como una sola actividad que tiene unas ca-
racterísticas técnicas que definen el grado de afectación de los bienes y servicios ambientales.
Es posible realizar actividades de explotación en la fase de construcción y montaje sin que

exista la obligación de obtener previamente la licencia ambiental. A pesar de que se trate de
unos volúmenes que podrían considerarse reducidos frente a la explotación final, si requiere
del desarrollo de actividades que desde el punto de vista ambiental, podrían tener impactos
75
significativos, para lo cual el único instrumento vinculante acogido han sido las Guías Minero
Ambientales que son indicativas y genéricas frente a los impactos y las medidas de preven-
ción, mitigación, corrección, compensación y manejo.
Existe una baja armonización normativa en materia del alcance, presentación e interrelación
entre los instrumentos que rigen técnica y ambientalmente una explotación minera, por lo
que son poco claras las acciones y requisitos que deben cumplir los particulares para el trámi-
te y obtención de la licencia ambiental. Lo que se espera entonces es que prevalezca el con-
cepto constitucional de Desarrollo Sostenible, para armonizar las actividades económicas con
el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales y a su vez garantizar la sostenibilidad
social y cultural.
Es evidente el retraso del país en la definición y delimitación de áreas que por su importan-
cia ambiental deben presentar restricciones o exclusión de las actividades de explotación de
recursos no renovables. Adicionalmente, las evidencias fácticas indican que urge llegar a una
mejor valoración de los servicios ecosistémicos de estos hábitats con el fin de tomar decisio-
nes frente a las tensiones que se producen entre la conservación y las actividades extractivas.
La cartografía que se desarrolla por las autoridades mineras no cumple la Resolución 068
de 2005 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante la cual se adopta como único
datum oficial de Colombia Marco Geocéntrico Nacional de Referencia, también denominado:
MAGNA-SIRGAS, por lo cual se generan inconsistencias espaciales que pueden ocasionar la
superposición de títulos con ecosistemas estratégicos.
Son 27 títulos mineros de gran minería (competencia de la ANLA) y 669 títulos de mediana y
pequeña minería (competencia de las Corporaciones) que se superponen con diferentes áreas
protegidas en el país, lo que evidencia aún más el desconocimiento de un ordenamiento am-
biental del territorio dirigido a alcanzar el desarrollo sostenible.
76
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tion/portada.pdf.
77
Anexo

Anexo 1 Marco Legislativo y reglamentario de las Licencias Ambientales
Año Norma Alcance
Incluye (Art. 27 y 28) instrumentos jurídicos como: la Declaración de Efecto Ambiental, el Estudio Ecológico
1974 Decreto-Ley 2811
Ambiental Previo y la obtención de la licencia.
En el Título VIII establece la obligatoriedad de la Licencia Ambiental para cualquier proyecto, obra o acti-
1993 Ley 99 vidad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales. Define las competencias, los procedi-
mientos y la participación ciudadana.
Ley anti trámites, por medio de la cual se establece la inclusión de los permisos, autorizaciones y concesio-
1995 Decreto – Ley 2150 nes dentro de la Licencia Ambiental; elimina las Licencias ordinaria y única. Crea la licencia global para la
etapa de la explotación minera.
Ley de Ordenamiento Territorial. Define el ordenamiento del territorio como el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y admi-
1997 Ley 388
nistrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Establece como uno de los determinantes
las relaciones con la conservación, la protección del medio ambiente y los recursos naturales.
1999 Ley 491 Por la cual se establece el seguro ecológico, se modifica el Código Penal y se dictan otras disposiciones.
2001 Ley 685 Código de Minas. En el Capítulo XX se reglamentan los aspectos ambientales de la actividad minera.
2009 Ley 1333 Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
2011 Ley 1450 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014
2015 Ley 1753 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un nuevo país"
Año Norma Alcance
Reglamenta el Título VIII de la Ley 99 sobre licencias ambientales; desarrolla el alcance, competencias,
1994 Decreto 1753
procedimientos y el periodo de transición.
Por el cual se reglamenta la inscripción en el registro minero de los títulos para la exploración y explota-
1995 Decreto 501
ción de minerales de propiedad nacional
Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 501del 24 de marzo de 1995, en lo que respecta a la obten-
1996 Decreto 1481
ción previa de la licencia ambiental para la inscripción de los aportes en el registro minero nacional.
Por el cual se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento administrativo
1997 Decreto 883
para la prevención o el control de los factores de deterioro ambiental.
Por el cual se establece la consulta previa a las comunidades indígenas y negras para la explotación de los
1998 Decreto 1320 recursos naturales en su territorio. Reglamenta la participación de dichas comunidades en la elaboración
de los estudios ambientales.
Por el cual se reglamenta parcialmente el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales.
2002 Decreto 1728 Deroga el Decreto 1753 de 1994. Limita los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental a
aquellos enumerados en los Art. 8 y 9 del Decreto.
2003 Decreto 1180
Deroga el Decreto 1728 de 2002.
2003 Decreto 2201 Por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.
2005 Decreto 1220 Por el cual se reglamenta parcialmente el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales.
2005 Decreto 2762 Por el cual se reglamentan las audiencias públicas ambientales.
2006 Decreto 500 Por medio del cual se modifican los artículos 8 y 40 del Decreto 1220 del 2005.
2010 Decreto 3678 Criterios para la imposición de sanciones ambientales
2010 Decreto 2820
2014 Decreto 2041
2014 Decreto 769 Por el cual se listan las actividades de mejoramiento en proyectos de infraestructura de transporte
Por el cual se establece el listado de cambios menores o ajustes normales en proyectos del sector de
2014 Decreto 770
infraestructura de transporte que cuenten con licencia o su equivalente
continúa en la página siguiente...
79
... viene de la página anterior
2015 Decreto 0783 Por el cual se deroga el numeral 10 del artículo 24 del Decreto 2041 de 2014.
Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible.
2015 Decreto 1076
Modificado por el Decreto 1956 de 2015.
Se establecen requisitos y condiciones para la solicitud y obtención de la Licencia Ambiental establecida

1996 Resolución 655
por el Art. 132 del Decreto Ley 2150
Por la cual se adoptan 45 guías ambientales como instrumentos de autogestión y autorregulación.

Establece que las guías adoptadas se deben tomar como instrumento de consulta, referente técnico y de
orientación conceptual, metodológica y procedimental para el desarrollo de sus actividades. La implemen-
tación de las guías no exime del cumplimiento de las normas ambientales.
Por la cual se adopta el sistema de gestión de calidad para la evaluación, expedición y seguimiento de las
Licencias Ambientales, dictámenes técnicos, planes de manejo y permisos ambientales del MAVDT.
2005 Resolución 958 Por el cual se adopta el formato único nacional de solicitud de Licencias Ambientales.
Por la cual se adoptan los manuales para evaluación de estudios ambientales y de seguimiento ambiental
de proyectos y se toman otras determinaciones.
Por la cual se instruye a 5 subdirecciones técnicas de la autoridad nacional de licencias ambientales sobre
2014 Resolución 189 las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes de manejo
ambiental establecidos para el sector de minería y se fijan otras directrices.
Por la cual se declaran y delimitan unas zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renova-
bles y del medio ambiente y se toman otras determinaciones.
El Ministerio de Medio Ambiente emite resoluciones para la elaboración de documentos de evaluación

Resoluciones y manejo ambiental de proyectos, entre ellos los relacionados con: hidrocarburos, transmisión eléctrica,
centrales termoeléctricas, infraestructura vial.
El Ministerio de Medio Ambiente emite resoluciones para la elaboración de documentos de evaluación

y manejo ambiental de proyectos, entre ellos los relacionados con: infraestructura portuaria, centrales
Resoluciones
hidroeléctricas, estaciones de servicio, sistemas de acueducto, proyectos turísticos, recreacionales y depor-
tivos, telecomunicaciones, transporte masivo.
Fuente: Tomado de CGR 2006. Actualización CGR.

80
en Colombia

El Proceso Administrativo de Licenciamiento Ambiental en Colombia 2017

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El proceso administrativo

Contralor General de la República

Vicecontralora General de la República

Contralor Delegado para el Sector Medio Ambiente

Director de Estudios Sectoriales

Elaboración del Documento

Directora Oficina de comunicaciones y publicaciones

LA LICENCIA AMBIENTAL EN COLOMBIA 9

LAS CIFRAS DEL LICENCIAMIENTO AMBIENTAL 43

DE LA LICENCIA AMBIENTAL PARA LAS ACTIVIDADES MINERAS 49

El seguimiento ambiental en la etapa de exploración 53

Sobre el desarrollo normativo de la licencia ambiental 71

ANEXO 1. Marco legislativo y reglamentario de las licencias ambientales 79

Contraloría General de la República

Contraloría General de la República

Entre los instrumentos de gestión ambiental empleados se encuentran los administrativos y

La necesidad de adelantar evaluaciones de impacto ambiental de proyectos, obras o activida-

La evaluación que se presenta a continuación describe la licencia ambiental, analiza la evolu-

para las actividades mineras y finaliza con unas conclusiones.

Contraloría General de la República

El otorgamiento de una licencia ambiental requiere de la presentación y aprobación de Estu-

La Licencia Ambiental ha sido definida en el artículo 50 la Ley 99 de 1993 como:

De igual manera se ha señalado que tiene como propósito:

• Su contenido es particular ya que resuelve una situación individual y concreta, creando

La perspectiva y el espíritu de la norma, implica que la Licencia Ambiental se constituya en

Es decir, que el proceso de licenciamiento responde al principio de regulación jurídica inte-

8 Macías L (1994). Pág. 217.

Contraloría General de la República

9 Modificado por el Decreto 1956 de 2015.

11 Definida en el artículo 59 de la Ley 99 de 1993.

13 Inciso 3º del Artículo 4º.

14 Artículo 7° decretos 2820 de 2010, 2041 de 2014 y 1076 de 2015.

16 Se refiere a las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible.

17 Respuesta recibida el 06 de marzo de 2015, radicado 2015ER0027021

Contraloría General de la República

Se define en la legislación la competencia del ANLA para el licenciamiento de aquellos pro-

18 Respuesta recibida el 12 de marzo de 2015, radicado digital 2015-IE-00005142

19 Respuesta recibida el 13 de marzo de 2015, radicado 2015ER0027766

22 óp. Cit. Ley 99 de 1993. Artículos 36 y 39

tructura y Proyectos Estratégicos – CIIPE24 como PINES.

24 Creado mediante el Decreto 2445 de 2013, conformado por:

25 Lineamientos de política para el desarrollo de Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos – PINES.

Contraloría General de la República

De acuerdo con lo reportado por el Gobierno, a través de la página WEB de la Vicepresi-

26 www.vicepresidencia.gov.co/programas/Paginas/Pines.aspx. Consultada el 27/07/2015

27 Artículo 4. Decreto 2445 de 2013

Al margen de que estos proyectos susciten el interés de la administración en el ámbito nacional

El procedimiento de licenciamiento ambiental

En la Figura 2 es una presentación gráfica y sintética del proceso de otorgamiento y segui-

29 Expediente D-10864. Sentencia proferida el 8 de febrero de 2016

Contraloría General de la República

Agentes públicos o privados

Agentes públicos o privados

ANLA y Autoridades Ambientales

Evaluación de los Estudios

ANLA y Autoridades Ambientales

Si ANLA y Autoridades Ambientales

*DAA – Diagnóstico Ambiental de Alternativas; EIA – Estudio de Impacto Ambiental;

Las reformas realizadas al proceso de licenciamiento desconocen las diversas complejidades

La CGR ha evidenciado que el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales no se aplica

Contraloría General de la República

El interesado en el El interesado en el El interesado en el El interesado radica ante la Si la Licencia Ambiental es

Reunida esta información la La Autoridad Ambiental

Reunida toda la información