JEAN CLAUDE TRON PETIT

GABRIEL ORTIZ REYES

Segunda edición

EDITORIAL PORRÚA
AV. REPÚBLICA ARGENTINA 15
MÉXICO, 2006
 Primera edición: 2005

Copyright © 2006
JEAN CLAUDE TRON PETIT
GABRIEL ORTIZ REYES

Esta edición y sus características son propiedad de

EDITORIAL PORRÚA, SA de CV 8
Av. República Argentina 15 altos, col. Centro,
06020, México, DF
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Derechos reservados

ISBN 970–07–5470–7

IMPRESO EN MÉXICO
PRINTED IN MEXICO
 Al creador de todo, incluso de este libro:
Jesucristo de Nazareth

A Marosi, Denise, Monique y Mauricio

Y andaré en libertad, porque busqué tus mandamientos.

Salmo 119:45
VIII BCA.
 ÍNDICE GENERAL

A MANERA DE INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

NOTA ACLARATORIA A LA SEGUNDA EDICIÓN . . . . . . . . . . . . . XVII
ABREVIATURAS USADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVIII

1. Estado de derecho. Modelo político-jurídico . . . . . . . . . . 2

2. Función ejecutiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
3. Administración pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
3.1. Principios constitucionales que rigen a la administración . 13
3.2. Principios legales que rigen a la administración . . . . . 17
3.3. Principios doctrinales que rigen a la administración . . . 18
3.4. Fines de la administración pública . . . . . . . . . . . 19
3.5. Potestades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
3.6. Discrecionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
3.6.1. Normas: estructura y elementos . . . . . . . . . . 31
3.6.2. Elementos sujetos a control judicial . . . . . . . . 39
3.6.3. Actos normativos y actividad conformadora. . . . . 48
3.6.4. Actos políticos y de gobierno . . . . . . . . . . . 50
3.6.5. Discrecionalidad técnica . . . . . . . . . . . . . 54
3.6.6. Deference norteamericano . . . . . . . . . . . . 58
3.6.7. Estructura de las normas regulatorias de la actuación
administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
4. Acto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
4.1. Características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
4.1.1. Eficacia y ejecución del acto administrativo. . . . . 70
4.1.2. Acto administrativo con efectos generales. . . . . . 75
4.2. Conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
4.2.1. Evolución del concepto . . . . . . . . . . . . . 90
4.3. Clasificación de los actos administrativos . . . . . . . . 91
4.4. Presupuestos, requisitos y elementos . . . . . . . . . . 93
4.4.1. Presupuestos del acto administrativo. . . . . . . . 97
4.4.2. Elementos del acto administrativo —forma, contenido,
motivación— . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
4.4.2.1. Motivación . . . . . . . . . . . . . . . 101
4.4.2.2. Generalidades del objeto y contenido . . . . 105
4.4.3. Requisitos del acto administrativo LFPA . . . . . . 110
IX
X ÍNDICE GENERAL

4.4.4. Otras clasificaciones . . . . . . . . . . . . . . 111

4.5. Requisitos de validez LRJPAC . . . . . . . . . . . . . 112
4.6. Modelo cibernético del acto administrativo. . . . . . . . 114
4.7. Tipos del acto administrativo. . . . . . . . . . . . . . 117
4.7.1. Resoluciones administrativas . . . . . . . . . . . 118
5. Procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . 135
5.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
5.1.1. Proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
5.1.2. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
5.2. Clasificación de actos administrativos desde el punto de
vista procesal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
5.2.1. Impugnabilidad de actos procesales . . . . . . . . 143
5.3. Modalidades según el objeto y contenido . . . . . . . . 149
5.3.1. Procedimiento de audiencia previa en forma de juicio 151
5.3.2. Procedimiento en forma triangular . . . . . . . . 154
5.4. Procedimientos en LFPA . . . . . . . . . . . . . . . . 157
5.5. Procedimientos en CFF . . . . . . . . . . . . . . . . 159
5.5.1. Fiscalización —normas adjetivas— Artículo 42 CFF . 161
5.5.2. Determinación —normas sustantivas—. . . . . . . 163
5.5.3. Cobro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
5.5.4. Recursivos o de control . . . . . . . . . . . . . 164
5.6. Procedimiento en LFRASP . . . . . . . . . . . . . . . 168
5.6.1. Principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
5.6.2. Fases de los procedimientos en legislación española . 169
5.7. Caducidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
5.8. Silencio de la administración . . . . . . . . . . . . . 175
5.8.1. Silencio negativo . . . . . . . . . . . . . . . . 175
5.8.2. Silencio positivo . . . . . . . . . . . . . . . . 178
6. Bases constitucionales de legalidad . . . . . . . . . . . . . 181
6.1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
6.2. Derechos fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . 183
6.3. Derecho subjetivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
6.3.1. Derechos fundamentales, relación con la Administra-
ción pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
6.4. Interés legítimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
6.4.1. Precedentes legales y jurisprudenciales. . . . . . . 197
6.4.2. Derechos subjetivos condicionados o debilitados. . . 200
6.5. Agravio e interés jurídico . . . . . . . . . . . . . . . 201
6.5.1. Agravio y tutela. . . . . . . . . . . . . . . . . 202
6.6. Panorama constitucional de la legalidad . . . . . . . . . 203
6.7. Actos de privación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
6.8. Actos de molestia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
6.9. Artículo 17 constitucional . . . . . . . . . . . . . . . 212
7. Ilegalidad del acto administrativo —nulidad—. . . . . . . . . 215
7.1. Problemática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
7.2. Planos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
 ÍNDICE GENERAL XI

7.2.1. Factor estático . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

7.2.2. Factor dinámico . . . . . . . . . . . . . . . . 223
7.3. Ilegalidades y nulidad en la LFPCA . . . . . . . . . . . 223
7.3.1. Causas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
7.3.2. Tipos de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
7.4. Violaciones o ilegalidades . . . . . . . . . . . . . . . 224
7.4.1. Exceso de poder —4 oberturas (ouvertures) clásicas
del derecho francés— . . . . . . . . . . . . . . 226
7.4.2. Requisitos de validez o legalidad LRJPAC . . . . . . 226
7.4.3. Catálogo de ilegalidades y relación con presupuestos
y elementos del acto administrativo . . . . . . . . 227
7.4.4. Régimen previsto en la LFPCA . . . . . . . . . . 228
7.4.5. Violaciones competenciales. . . . . . . . . . . . 232
7.4.6. Violaciones procesales . . . . . . . . . . . . . . 238
7.4.7. Violaciones formales . . . . . . . . . . . . . . 247
7.4.8. Violaciones de fondo o materiales . . . . . . . . . 267
7.4.9. Violaciones previstas en LFPA . . . . . . . . . . . 270
7.5. Invalidez, nulidad e ineficacia . . . . . . . . . . . . . 275
7.6. Invalidez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
7.6.1. Presunción de legitimidad . . . . . . . . . . . . 281
7.6.2. Conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
7.6.3. Ilegalidades no invalidantes . . . . . . . . . . . . 287
7.7. Eficacia, ineficacia y nulidad. . . . . . . . . . . . . . 290
7.8. Nulidad —ineficacia jurídica— . . . . . . . . . . . . . 293
7.8.1. Contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
7.8.2. Modelos de justicia administrativa. . . . . . . . . 297
7.8.3. LFPCA —supuestos— . . . . . . . . . . . . . . 302
7.8.4. Ineficacias por violaciones de fondo o materiales . . 305
7.8.5. Régimen de las nulidades previstas en LFPA . . . . . 317
7.8.6. Nulidad en el régimen español LRJPAC . . . . . . . 321
7.9. Anulabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
7.9.1. Régimen de convalidación y subsanación . . . . . . 325
7.9.2. Ineficacias derivadas de vicios formales . . . . . . 334
7.9.3. Anulabilidad en la LFPA . . . . . . . . . . . . . 344
7.9.4. Anulabilidad en el régimen español LRJPAC . . . . . 346
7.10. Propuesta de categorías de nulidades . . . . . . . . . . 348
7.10.1.Nexos entre causas de ilegalidad y tipos de nulidad . 348
7.10.2. Principios propuestos . . . . . . . . . . . . . . 351
7.10.3. Régimen de nulidad e ineficacia . . . . . . . . . 354
7.11. Régimen de invalidez y nulidad en el derecho comunitario
europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
7.11.1.Nulidad absoluta . . . . . . . . . . . . . . . . 361
7.11.2.Anulabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
8. Eliminación del acto administrativo . . . . . . . . . . . . . 365
8.1. Motivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
8.2. Indemnizaciones y responsabilidad . . . . . . . . . . . 367
XII ÍNDICE GENERAL

9. Recursos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

10. Juicio contencioso administrativo . . . . . . . . . . . . . . 371
10.1. Modalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
10.1.1.Anulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
10.1.2.Plena jurisdicción . . . . . . . . . . . . . . . . 372
10.2. Sentencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379

BIBLIOGRAFÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
ÍNDICE DE DIAGRAMAS, ESQUEMAS Y TABLAS . . . . . . . . . . . . . 391
 A MANERA DE INTRODUCCIÓN

La premisa básica que explica y acaso justifica el presente trabajo parte

de una constatación de la realidad dinámica del ordenamiento jurídico
administrativo mexicano: la divergencia de las regulaciones positivas y
la interpretación judicial de las reglas que establecen la nulidad, aquí
genéricamente entendida, de los actos administrativos, así como la exi-
gencia de sistematizarlos en una concepción general que, superando las
diferencias positivas de su regulación, permita encuadrarlo en los prin-
cipios constitucionales de eficiencia administrativa, libertades y dere-
chos individuales. Más adelante se expone por qué esta designación
genérica de la nulidad no es una significación que englobe los diferen-
tes grados que puede asumir la reacción del ordenamiento contra su
infracción por la actuación administrativa. Las legislaciones federales
que disponen los presupuestos, estructura, operancia y efectos de la
invalidez, la LFPCA y la LFPA —no obstante el disminuido contorno de su
aplicación—, obedecen a diferentes estadios de desarrollo del ordena-
miento jurídico administrativo. Coexisten actualmente en los distintos
ámbitos de su aplicación, conservando de manera diferenciada entre sí
sus principios normativos, sin que pueda considerarse una correspon-
dencia o equivalencia entre los contenidos normativos de una y otra en
lo referente a la nulidad. Así, mientras la LFPA parece adoptar el sis-
tema de simetría entre los requisitos de validez de los actos, cuya
infracción ocasiona la invalidez relacionada con cada uno de aquéllos,
dando lugar a la nulidad o a la anulabilidad, la terminología de la
LFPCA alude a la nulidad lisa y llana o a la nulidad para efectos, en una
perspectiva más bien de carácter procesal. Es evidente que no existe, al
menos en principio, una correspondencia exacta entre los supuestos
que ocasionan la invalidez en la LFPA y los contenidos en la LFPCA.
Tendrían como común denominador la previsión legal de la reac-
ción del ordenamiento a su infracción, pero si no existe automaticidad
de la respuesta del ordenamiento a la misma, es debido a que la nulidad
tiene que ver más con una política legislativa y un arbitrio judicial que
le conferirán el peso específico de su funcionalidad conforme los princi-
pios constitucionales de eficiencia administrativa y garantías individua-
les. Con ello se pone de manifiesto que en una percepción general de la
XIII
XIV A MANERA DE INTRODUCCIÓN

nulidad no hay lugar a prescindir del contexto axiológico impuesto

desde los mencionados principios constitucionales, ni soslayar la pon-
deración de sus efectos en el ámbito social.
En la tensión prerrogativa-libertad, cuyo equilibrio inestable for-
mula la norma jurídico administrativa, se pretende insertar la figura de
la nulidad en la triple dimensión de su validez jurídica, axiológica y
social, afirmándose que la intersección de esos planos deberá ser un
supuesto aceptable de su análisis.
La mejor doctrina española —Santamaría Pastor— pudo demostrar,
en plenitud, la índole esencialmente procesal de la nulidad, lo que vino
a significar un necesario replanteamiento técnico de los presupuestos
que la configuran, probando con ello la vocación instrumental de la ins-
titución. Sin desconocer el alcance de esta doctrina científica, las pre-
sentes reflexiones buscan proponer un análisis ontológico de la nulidad,
es decir, la reducción eidética de la institución, así como el ser de la
misma en su estructura, dinámica, operatividad jurídica, axiológica y
social como criterios a tomar en cuenta por el legislador y los jueces,
que son finalmente quienes definen el ser y el cómo ser de la nulidad.
Es verdad que la actividad administrativa del Gobierno, por su
inmediata e inexorable conexión con el fenómeno político constitucio-
nal, imprime a las instituciones jurídico administrativas, y en especial al
acto administrativo como manifestación de la forma de la función admi-
nistrativa, la impronta y signo de sus orientaciones ideológicas. Como
ha puesto de relieve algún prestigioso catedrático español, el legislador
de un Estado autoritario reducirá las causas de anulación de los actos de
la Administración, incluso limitándolas a su expresa previsión textual,
más allá de la cual la autoridad no podrá pronunciarse sin mayor escrú-
pulo por la identidad y conservación de los derechos fundamentales.
Hoy el Estado constitucional y democrático obliga a plantear el
tema desde una perspectiva si no diferente, por lo menos con una
mayor profundidad de análisis, por cuanto el quehacer de la Adminis-
tración ya no es una actividad aislada de la sociedad, sino que siendo
ésta la portadora final del interés público, reclama su participación en
los procesos y acciones de la Administración. Cabe hacer mención de
que, con alguna vocación pretoriana, el Poder Judicial Federal, sensible
a la substanciación de la corriente universal de los derechos humanos,
se ha pronunciado ya por extender, más allá del texto legal y dentro de
la interpretación constitucional, la protección de la Justicia Federal en
casos donde la actuación administrativa, sin poderse ubicar dentro de
los supuestos de regularidad previstos en los textos legales, reconoce la
lesión de un derecho fundamental como causal de nulidad.
Los valores constitucionales operan entonces de manera simultánea
a la ponderación de los efectos sociales de la nulidad de los actos admi-
 A MANERA DE INTRODUCCIÓN XV

nistrativos, dada la inmediatez obligatoria de sus preceptos para todos

los órganos públicos. Pues bien, es precisamente en la intersección
de los planos de la eficacia jurídica de la nulidad y el contorno social en
que aquélla opera, donde debe radicar la cuestión fundamental de la
conservación de los actos administrativos irregulares, que aun viciados
por defectos estructurales graves deben mantenerse en el ordenamiento
atendiendo a la ponderación de uno de los dos extremos legalidad-justi-
cia, ecuación que necesariamente se plantea en los conflictos conten-
cioso-administrativos que se ventilan a diario en nuestros tribunales.
El trabajo parte de la descripción del acto administrativo en la fun-
ción administrativa como actividad del Estado y su Gobierno; analiza la
estructura y componentes y sus distintas variantes; examina las princi-
pales corrientes doctrinales tanto nacionales como extranjeras que han
contribuido a configurar el tema de la nulidad, y concluye con algunas
propuestas que a lo largo de su desarrollo se obtienen como bases de
una reforma genérica de la concepción positiva de la nulidad.
Se abordan también los criterios jurisprudenciales de los tribunales
federales, actuales y representativos del denominado régimen de nuli-
dad de los actos administrativos y en el camino se ilustra al lector en la
descripción de los conceptos más relevantes con diagramas y cuadros
en una pretensión de abstracción y síntesis y, a su vez, del análisis y
descripción de lo concreto y práctico, de manera que la obra resulte útil
en la comprensión y solución de los problemas cotidianos.
 ¡NULIDADES!

El objeto del presente trabajo son las nulidades de los actos administra-
tivos, su régimen jurídico y los medios institucionales de su control.
El esquema siguiente sintetiza la conclusión de cómo se ubica e
interactiva la nulidad en el contexto global.