ENSAYO

TEMA: ¿Considera adecuado el marco regulatorio interno (tanto a nivel

constitucional como legal) para la promoción de las energías renovables?

RESUMEN

Las energías renovables, el ahorro y eficiencia energética constituyen dos

aspectos fundamentales en la lucha contra el cambio climático. En este
contexto, las Administraciones Públicas asumen distintas funciones que tienen
proyección directa en instrumentos jurídicos específicos en la ordenación de
este sector. En este sentido, las Entidades Locales parecen tener una posición
limitada en el impulso de las energías renovables y la eficiencia energética, que
contrasta con el espacio y competencias asumibles por las mismas al amparo
del concepto de sostenibilidad urbana. Se exponen, así, los elementos
generales de ordenación de las energías renovables y la capacidad de las
entidades locales para poder desarrollar la función pública de tutela ambiental
en un sector tan complejo como el energético, en el que la producción de estas
energías, junto a las políticas de ahorro y eficiencia energética, no solo se
articulan a partir de las exigencias de protección del medio ambiente, sino
también teniendo en cuenta las especialidades de un sector estratégico.

INTRODUCCIÓN

El presente ensayo analiza la distribución de competencias entre el Estado y

las Comunidades Autónomas en materia de energías renovables. La normativa
española regula la producción de electricidad a partir de fuentes de energía
renovables dentro del llamado régimen especial de producción eléctrica, por
contraposición al régimen ordinario. La propia terminología remarca que la
producción de electricidad a partir de fuentes renovables sigue siendo, hoy en
día, la excepción, por mucho que esté en aumento. Así pues, aunque no sean
conceptos exactamente coincidentes, los términos energía renovable y energía
en régimen especial tienden, en la práctica, a ser los mismos.

El régimen especial se define en el artículo 27 de la Ley 54/1997, de 27 de

noviembre, del Sector Eléctrico. En síntesis, la actividad de producción de
energía eléctrica tendrá, con arreglo a dicho artículo, la consideración de
producción en régimen especial en los siguientes casos, siempre y cuando se
realice desde instalaciones cuya potencia instalada no supere los 50
Megavatios (MW), a saber:

a) instalaciones que utilicen la cogeneración u otras formas de producción de

electricidad asociadas a actividades no eléctricas con alto rendimiento
energético.
b) cuando se utilice como energía primaria alguna de las energías renovables
no consumibles, biomasa o cualquier tipo de biocarburantes, siempre que su
titular no produzca en régimen ordinario.

c) cuando se utilicen como energía primaria residuos no renovables; También

tendrá la consideración de producción en régimen especial la producción de
energía eléctrica desde instalaciones de tratamiento y reducción de los
residuos de los sectores agrícola, ganadero y de servicios, con una potencia
instalada igual o inferior a 25 MW, cuando supongan un alto rendimiento
energético.

DESARROLLO

Las energías renovables y la eficiencia energética constituyen un ámbito

material de difícil comprensión y estructuración, en lo que a su ordenación
jurídica se refiere, porque en él confluyen consideraciones ambientales, ligadas
estrechamente a las políticas de lucha contra el cambio climático, junto a
consideraciones económicas vinculadas a las necesidades de abastecimiento
energético de las sociedades, a mi juicio, estamos ante un sector de gran
importancia desde la perspectiva del Derecho Administrativo, tanto por los
instrumentos jurídicos que contribuyen a la ordenación del mismo, como por la
peculiar posición de las Administraciones en la aplicación de dicha ordenación,
ya que han de tener muy presente la necesidad de equilibrio entre las
exigencias ambientales y las económicas.

Desde dicha perspectiva, este escrito pretende poner de manifiesto la

especificidad de la intervención administrativa en un sector tan peculiar como el
de las energías renovables y la eficiencia energética cuando se desenvuelve en
el nivel local, ya que el carácter global de las estrategias de lucha contra el
cambio climático, junto con la trascendencia de las decisiones sobre política
energética, parecen situarse en un nivel diferente al de las Administraciones
Locales, lo que reduce en gran medida las posibilidades de participación de
éstas en el ámbito que nos ocupa. A mi juicio, creo que este planteamiento es
equívoco, que precisa, para su superación, la determinación del ámbito exacto
que las Administraciones Locales pueden ocupar en la generalización del
recurso a las energías renovables y en la puesta en marcha de políticas de
ahorro y eficiencia energética, para poner de manifiesto la relevancia de los
principios ordenadores de las relaciones interadministrativas, puesto que las
fórmulas de intervención que se adopten en el ámbito local y las decisiones que
se lleven a término trascienden este ámbito y contribuyen a concretar el
régimen jurídico de estas energías y, en su caso, de la eficiencia energética.

En este sentido, el punto de partida de las afirmaciones anteriores se encuentra

en la comprensión del principio de desarrollo sostenible, que corresponde a
municipios y provincias puesto que la ciudad es, prima facie, “insostenible”,
para precisar, entonces, la concreción del aludido principio en este espacio
físico: Por un lado, está clara la implicación de las Entidades Locales en la
tutela ambiental, al amparo tanto de la función pública del art. 45. CE como por
las exigencias del principio de subsidiariedad de la acción pública, en el sentido
de reconocer la idoneidad de la instancia descentralizada para la realización de
un interés general tan fundamental como la tutela del medio ambiente. Por otro
lado, sin embargo, la realidad es bien diferente, y ello por la confluencia de
diversos factores que, en definitiva, colocan en un plano secundario y limitado
la acción local administrativa sobre el medio ambiente. Así, por consiguiente,
es coherente pensar en las mínimas consideraciones que el borrador del Plan
de Energías Renovables 2011-2020 dedica a los Entes Locales; en las
dificultades para participar en los procedimientos de elaboración de normas en
función del “grupo normativo” del que se trate y, por tanto, de la presión que
ejercen grupos de poder de carácter privado; o en la dificultad técnica de las
materias que se regulan en las normas ambientales, lo cual permite reconocer
una cierta tendencia a que los niveles superiores con potestad normativa
asuman el grueso de las regulaciones, desplazándose el eje de toma de
decisiones hacia instancias superiores.

Los Entes Locales deben poder incrementar el nivel de protección del bien
jurídico que nos ocupa por la vía de diseñar su propia política ambiental de
carácter local, y, en nuestra opinión, esta posibilidad viene de la mano de la
noción de desarrollo sostenible, que permite reconocer un ámbito de actuación
propio de estas entidades, legitimador de su intervención en materia de
energías renovables y eficiencia energética. Para ello, el desarrollo sostenible
ha de conceptualizarse, en primer término, conforme al concepto comunitario
de este principio, de forma que lo económico, lo ambiental y lo social quedan
engarzados; y, por otra parte, ha de concretarse en dispositivos tan específicos
como las llamadas Agendas Locales, consideradas como el marco a partir del
cual los municipios, sobre todo, están en condiciones de diseñar una estrategia
de “sostenibilidad integral”, pues el principio que nos ocupa ha llegado a
considerarse “Título habilitante” a partir del cual las Administraciones Públicas
han de concretar una determinada forma de actuación que les lleve a
compatibilizar las aludidas exigencias de tutela ambiental con el crecimiento
económico y el desarrollo social.

La Ordenación jurídica de las energías renovables debe abordarse desde la

doble perspectiva que representa, por un lado, el hecho de que se trata de un
ámbito con relevancia para el sector energético, liberalizado, en principio, y
regido por las reglas del mercado, en el que, sin embargo, la producción,
distribución y comercialización de la energía procedente de fuentes renovables
se inserta con bastantes peculiaridades, en lo que a la intervención de las
Administraciones se refiere; y, por otro lado, estamos ante un sector
fundamental para el Derecho Ambiental, habida cuenta de la relación existente
entre estas fuentes de energía y la disminución de producción del CO2 por
parte de las actividades industriales, el transporte y otros sectores
considerados difusos (vivienda o comercio).

Las energías renovables constituyen, así, una pieza fundamental de las

políticas energéticas más recientes aprobadas en el nivel Europeo,
posibilitando la orientación ambiental de las mismas, en el marco más amplio
de una estrategia internacional de lucha contra el cambio climático, en la que
Europa se ha venido implicando sobremanera. No obstante, la aludida
orientación ambiental de la ordenación de estas energías en el nivel europeo
contrasta con las medidas más recientes adoptadas en los Estados como
España, evidenciando las numerosas aristas que dicha ordenación presenta,
pues en ella concurren cuestiones que van desde la diversa naturaleza de las
normas que las regulan, hasta el esquema particular de competencias existente
entre Unión Europea, Estado y, en el caso Español, Comunidades Autónomas,
o el propio contenido material de las disposiciones aplicables, que, difícilmente,
pueden reconducirse a unidad. Desde esta perspectiva, el objetivo fundamental
de este ensayo es ofrecer una mínima visión panorámica y sistemática de la
actual regulación de las energías renovables en nuestro Derecho, que permita
evidenciar las principales dificultades para lograr un objetivo tan ambicioso
como el que exige la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de abril, de fomento de las Energías Renovables, en cuya virtud
debe conseguirse que el 20% de la energía producida en la Unión Europea
proceda de fuentes renovables con el horizonte temporal de 2020 (y un 10%
para el sector transporte).

La cuestión que se plantea es, así, la efectiva implantación del modelo de

fomento de estas energías impulsado desde Europa, en un contexto normativo
muy complejo como el que existe en nuestro país y en un contexto socio-
económico tan especial como el que atravesamos en el momento de escribir
estas líneas. A mi juicio, el carácter ambiental de estas energías (y de la
eficiencia energética) no admite un paso atrás en lo que ya se ha conseguido,
fundamentalmente, porque son un pilar más de la lucha contra el cambio
climático y no son, por tanto, un elemento aislado de las políticas energéticas.
Sin embargo, y con ello adelantamos parte de nuestras conclusiones finales, la
concreta regulación de estas energías no parece adecuarse bien ni a las
actuales exigencias de liberalización de la actividad económica, ni a las de
simplificación y apoyo que promulga la Directiva de Fomento de las Energías
renovables, planteándose la necesidad de revisión del modelo articulado hasta
este momento en nuestro Derecho. A ello, debe añadirse que, junto al inicial
problema de una ordenación jurídica insuficiente desde el punto de vista de la
generalización de la producción de estas energías a partir de fuentes
renovables, podemos reconocer una cierta tendencia “desmanteladora” del
modelo de fomento establecido hasta el momento, tal y como ejemplifican las
medidas normativas más recientes proyectadas sobre el sector eléctrico, que
ponen en cuestión la mera supervivencia de la producción procedente de estas
fuentes. Sobre ello reflexionaremos en el último apartado de este Trabajo.

Como hemos dicho con anterioridad, el marco jurídico creado por la Directiva
de fomento de las energías renovables no es sino el punto de partida de la que
debe ser una nueva orientación en la regulación del sector que nos ocupa,
puesto que procura articular instrumentos jurídicos que permiten el necesario
equilibrio entre las exigencias del desarrollo económico, las necesidades de
seguridad y continuidad en el suministro de energía y la tutela ambiental, en el
ámbito específico de las reducciones de Gases de Efecto Invernadero (en
adelante, GEI). En otros términos, desde la Unión Europea se da un verdadero
impulso al recurso a las fuentes de energías renovables, procurando una
regulación específica de las mismas que, sin embargo, ha de formar parte de la
política energética comunitaria, en la medida en que los compromisos
adquiridos por Europa en cuanto a la lucha contra el cambio climático imponen
el giro de esta política hacia lo ambiental, con claras consecuencias jurídicas
para la ordenación de un sector, el energético, fundamental para cada Estado
Miembro.

En este sentido, como ya hemos indicado, la Directiva de Fomento de Energías

Renovables asume este enfoque de sostenibilidad ambiental y establece unos
objetivos numéricos en cuanto al recurso a las fuentes de energías renovables
de carácter vinculante para los Estados Miembros, con un horizonte temporal
fijado en 2020. Junto a ello, la Directiva procura ordenar todo el sector,
fundamentalmente, a través de la regulación de los llamados Planes de Acción
Nacional y de los sistemas de apoyo, respecto de los cuales la posibilidad de
que existan mercados de intercambio en algunos supuestos aparece como una
novedad fundamental de esta nueva ordenación. Además, la Directiva ha de
conectar con las exigencias de liberalización de las actividades económicas y
realiza un esfuerzo considerable por imponer a los Estados Miembros
obligaciones de resultados relativas a la simplificación de los procedimientos
administrativos vinculados a la explotación de estas fuentes de energía, a la
normalización de los sujetos que operan en este sector y las tecnologías
utilizadas y, en definitiva, a incorporar al mercado común de la energía aquella
que procede de fuentes renovables, con garantía de la libre competencia.

La Directiva que nos ocupa ha creado, a nuestro juicio, un espacio de control

por parte de la Comisión sobre los Estados Miembros en lo que a la
implantación de las energías renovables se refiere a través de las exigencias
que han de contener los Planes de Acción Nacionales, que, además, han de
ser fiscalizados por la Comisión con carácter previo a su aprobación definitiva
por las autoridades nacionales (art. 5.5). Tales facultades tienen una doble
justificación, a saber: desde un punto de vista general, porque el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, con la nueva redacción del art. 194.1 ha
propiciado, como ya hemos señalado en otra ocasión, “un cierto
desplazamiento de la política energética hacia las instancias comunitarias”, por
cuanto que el Parlamento y el Consejo podrán adoptar las medidas necesarias,
conforme al procedimiento legislativo ordinario, para garantizar los objetivos de
este precepto y, específicamente, el fomento de la eficiencia energética y el
ahorro energético, así como el desarrollo de energías nuevas y renovables (art.
194.1c. en relación con el art. 194.2 TFUE). Y, desde una perspectiva más
concreta, porque los objetivos fijados por la Directiva en cuanto a lograr un 20
% de producción de energía procedente de fuentes renovables son objetivos de
toda la Comunidad, por lo que deben “fiscalizarse” las medidas adoptadas por
los Estados Miembros para lograr tales objetivos.

Sin duda, el escenario es particularmente complejo en nuestro Ordenamiento,

habida cuenta de la confluencia de Estado y Comunidades Autónomas en la
regulación de estas energías y la dirección cuestionable de las normas
estatales más recientes, que nos llevan a pensar en un cierto proceso de
desmantelamiento del régimen existente, y una situación de crisis en la
ordenación del sector que, sin embargo, debe orientarse al impulso decidido de
la producción de energía procedente de estas fuentes, ante las exigencias del
Derecho Europeo:
En mi opinión, la Directiva de Fomento de las Energías renovables es la
referencia irrenunciable de la regulación energética y ambiental que ha de
ordenar el sector, precisándose el establecimiento de un auténtico modelo de
regulación de estas energías, a partir del cual superar las disfunciones que
aquí se han descrito y con capacidad para asegurar el cumplimiento de los
objetivos ambientales, a fin de evitar la situación de inaplicación o paralización
de la que debe ser una auténtica política de fomento de las energías
renovables.

Como es sabido, la distribución de competencias entre el Estado y las

Comunidades Autónomas surge, en lo fundamental, de la Constitución
Española (CE) y de los Estatutos de Autonomía de estas últimas, que integran
conjuntamente el llamado “bloque de la constitucionalidad”. Con base en las
previsiones contenidas en el mismo, el concreto reparto competencial en el
sector eléctrico español ha sido precisado por la LSE. La LSE distribuye las
competencias entre tres “autoridades reguladoras” distintas, a saber: la
Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y el ente
regulador en sentido estricto, la CNE. La posible existencia de varios
reguladores, que permitía la anterior Directiva comunitaria, es uno de los
aspectos modificados por la más reciente, que exige un regulador único.4 A
continuación se expone el marco general de la distribución de competencias en
materia eléctrica, con especial atención a la producción en régimen especial.
Incluimos una referencia a las competencias específicas de la CNE, dada su
trascendencia.5 Con carácter previo a ese análisis incluimos ciertas referencias
obligadas a la normativa comunitaria, estatal y autonómica, y un esquema
básico de articulación de las distintas competencias.

Como es sabido, el reparto de competencias entre el Estado y Comunidades

Autónomas parte de la Constitución Española, y en concreto de los artículos
148 y 149. A continuación mencionamos el contenido de dichos artículos
relevante en lo que aquí interesa, a fin de describir con carácter general la
distribución de competencias en la materia.

La normativa estatal reguladora del sector eléctrico incluido el régimen especial

de producción eléctrica se ha dictado al amparo de los siguientes títulos
competenciales, que conceden al Estado competencia exclusiva sobre las
siguientes materias:
 Bases y coordinación de la planificación general de la actividad
económica (artículo 149.1.13ª).
 Legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas
(artículo 149.1.18ª).
 Legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad
Autónoma, y para la autorización de las instalaciones eléctricas cuando
su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía
salga de su ámbito territorial (artículo 149.1.22ª).
 Bases del régimen minero y energético (149.1.25ª).
Por su parte, el artículo 148.1 de la Constitución reconoce competencias que
las Comunidades Autónomas pueden asumir, siendo relevantes a nuestros
efectos las siguientes:

 Ordenación del territorio y urbanismo (148.1.3ª).

 El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro
de los objetivos marcados por la política económica nacional (148.1.13ª).

El término ‘competencias exclusivas’, como es sabido, es engañoso. El Estado

no tiene sobre las materias mencionadas en el artículo 149.1 una competencia
que excluya completamente la intervención de las Comunidades Autónomas. El
propio artículo 149 admite en muchos casos la participación competencial de
éstas. Así, junto a competencias plenas del Estado, el artículo 149.1 prevé la
intervención de las Comunidades Autónomas en ciertas materias,
fundamentalmente con arreglo a dos fórmulas: a) supuestos en que el Estado
dicta “normas básicas” o “bases” y las Comunidades Autónomas las
desarrollan.

En el presente apartado se hace referencia a algunas normas esenciales sobre

el sector eléctrico y, en particular, sobre las energías renovables, sin contener,
como es obvio, una enumeración completa de tales fuentes normativas. La más
reciente regulación del sector energético en el plano comunitario viene
constituida por la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo
de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la
electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE. Junto a ella, debe
mencionarse la Directiva 2005/89/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 18 de enero de 2006, sobre las medidas de salvaguarda de la seguridad del
abastecimiento de electricidad y la inversión en infraestructura. Para la
transposición de la Directiva 2003/54/CE, el legislador estatal adoptó, como ya
ha sido apuntado, la Ley 17/2007, de 4 de julio.10 Otras normas con rango de
Ley relevantes para el sector eléctrico son el Real Decreto de ley 6/2009, de 30
de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y
se aprueba el bono social; o el Real Decreto ley 7/2006, de 23 de junio, por el
que se adoptan medidas urgentes en el sector energético. También son
relevantes el Real Decreto de Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes
de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios
(Títulos I y II), y el Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de Abril, de medidas
urgentes de liberalización e incremento de la competencia (Capítulo IV y
capítulo VIII, Artículo 10.1).

Recordemos nuevamente que, según la Constitución, el Estado tiene

competencia para la regulación de las bases del régimen energético (artículo
149.1.25ª), así como para la legislación, ordenación y concesión de recursos y
aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una
Comunidad Autónoma, y para la autorización de las instalaciones eléctricas
cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de
energía salga de su ámbito territorial (artículo 149.1.22ª). El Estado tiene
también una competencia general para la regulación de las bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo
149.1.13ª), y para la legislación básica sobre concesiones administrativas
(artículo 149.1.18ª). Con base en lo anterior se articula el reparto de
competencias en el sector eléctrico, en los términos que se exponen a
continuación.

Una primera competencia de la Administración General del Estado relevante a

nuestros efectos consiste en fijar el régimen económico de la retribución de la
producción procedente de energías renovables. Dicho régimen económico se
contiene en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la
actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial. También es
relevante el Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre. El régimen
económico previsto en esta última norma se aplica a las instalaciones
fotovoltaicas inscritas definitivamente a partir del 29 de septiembre de 2008,
como señala su artículo 2.

La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

emana, en lo fundamental, de la Constitución Española y de los Estatutos de
Autonomía. A los efectos del presente trabajo, interesa destacar que el Estado
ha establecido las bases del sector energético y, en particular, del sector
eléctrico, al que pertenecen las energías renovables en virtud de las
competencias reconocidas en el artículo 149.1.13ª (actividad económica), 18ª
(concesiones), 22ª (autorización de ciertas instalaciones) y 25ª (sector
energético). Por su parte, el artículo 148.1.3ª (ordenación del territorio y
urbanismo) y 13ª (fomento del desarrollo económico) reconoce competencias
que podrán asumir las Comunidades Autónomas.

Con carácter general, se quiere llamar la atención que la regulación de

generación y distribución de energía renovable se integró inicialmente en un
marco regulatorio más amplio, el del sector energético, que en ese momento ya
estaba lastrado por políticas energéticas que con el tiempo se revelarían de
dudoso acierto, como se ha puesto de manifiesto recientemente ante nuestra
más alta jurisdicción (27). Otra observación de carácter general debe de
hacerse en relación con la limitada utilización de los instrumentos de fomento
enumerados por la Directiva RES en su artículo 2, apartado k, que refiero en el
primer epígrafe de este trabajo: la utilización insistente de las primas a través
de tarifas reguladas, en detrimento de otros instrumentos incentivos a la
inversión en tributos personales y societarios, certificados de origen, régimen
de balance neto en las modalidades de autoconsumo, entrada efectiva de
Empresas de Servicios Energéticos en la distribución que permanecen inéditos
o infrautilizados.

Recientemente se abordó una reordenación del sector eléctrico a través de la

adopción de un nuevo marco general, concretado en la Ley 24/2013 de 26 de
septiembre, del Sector Eléctrico (LSE 2013 en adelante), que nació con la
pretensión de aportar «la estabilidad regulatoria que la actividad eléctrica
necesita», según declara en su Exposición de Motivos. Por lo que aquí
interesa, el reciente Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, reguló la actividad
de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables,
cogeneración y residuos (RD-RES en adelante). Con carácter general, el nuevo
marco configura un sistema de apoyo al sector de energías renovables que
sigue pivotando en el reconocimiento de retribuciones de tarifas específicas y
adicionales, incorporando ahora flexibilidad a través de los períodos
regulatorios de seis y tres años tras los que se reconsiderarán las medidas de
apoyo. Una novedad en este ámbito es la regulación del Autoconsumo, al que
más abajo se hará referencia.

La fuerte y generalizada contestación que siguió al conocimiento de la

propuesta, especialmente por crear el peaje de respaldo que se añadiría a una
reducción generalizada de las primas, explica que más de un año después de
iniciar su tramitación el Real Decreto no haya sido aún publicado. Al margen de
la cuestión no marginal, sino central de cómo se resuelvan los eventuales
discrepancias competenciales, es claro que urge una regulación del
autoconsumo que propicie la generación propia de energía y la venta de los
excedentes, sin imponer trabas administrativas, técnicas o económicas
innecesarias. En esta regulación, el legislador debería hacer un esfuerzo
adicional de claridad y pedagogía, puesto que en lo sucesivo esta regulación
no sólo va a implicar activamente a un reducido número de empresas
especializadas sino, es previsible y deseable, a un amplísimo colectivo de
consumidores/productores que se convierten en agentes activos, y no sólo
pasivos, en el nuevo modelo.

A estos comentarios generales sobre la necesidad de adaptar el marco jurídico

español para incorporar las estrategias europeas, se les va a añadir dos
comentarios, ya necesariamente breves, sobre dos aspectos específicos del
máximo interés, que a mi entender requieren un nuevo planteamiento
regulatorio: normas técnicas y planificación.

La remisión de la normativa europea de calidad industrial a «autoridad

competente», lleva en España a una compleja regulación marco que requiere
distinguir, con carácter previo, por una parte, la autoridad para acreditar
primero de la competente para autorizar después y, por otra, la autoridad
competente en el ámbito estatal o en el ámbito autonómico. Tradicionalmente
en España, se establecía un esquema de verificación previo a la
comercialización del producto que distinguía tres figuras distintas: la
homologación de producto, la homologación de tipo y el registro de tipo. Este
sistema se sustituyó, con algunas excepciones, por el sistema de certificación
de conformidad con los requisitos reglamentarios emitidas por los Organismos
de control, que introdujo, siguiendo la Estrategia europea del Nuevo Enfoque,
el Real Decreto 2200/1995, que aprobó el Reglamento de la infraestructura
para la calidad y la seguridad industrial. Este Reglamento sería luego
modificado por el Real Decreto 239/2013, que adecuó el sistema español a las
modificaciones introducidas en el sistema europeo.

CONCLUSIÓN

La ordenación jurídica de las energías renovables que se ha expuesto en los

epígrafes anteriores plantea, a nuestro juicio, una serie de consideraciones que
pueden abordarse desde una perspectiva ambiental, y, por otro lado, desde el
actual contexto de liberalización de las actividades y servicios, en el marco de
la ineludible situación de crisis económica. Así, desde un planteamiento
puramente ambiental, no puede cuestionarse la relevancia de la generalización
del recurso a la energía procedente de fuentes renovables para lograr el
objetivo ambiental de reducción de las emisiones de GEI. En este sentido, la
concreta ordenación de este sector a la luz de la Directiva 2009/28/CE, del
Parlamento y del Consejo, de 23 de abril, de fomento de las energías
renovables, nos ofrece la posibilidad de acudir a instrumentos diversos de los
considerados de orden y control para atender a las exigencias de la tutela
ambiental, permitiendo la colaboración entre sujetos públicos y privados para
lograr el objetivo común de reducción de las emisiones de GEI.

Junto a ello, quizás el problema fundamental que se está planteando es la

situación de retroceso del régimen jurídico creado para la generalización de
estas energías, atendiendo a cuestiones tan complejas como la sostenibilidad
económica de las mismas. A nuestro juicio, si la componente ambiental forma
parte irrenunciable de este sector, y ésta parece ser la orientación del Derecho
Europeo, debe cuestionarse la situación creada por normas que desincentivan,
en cierto modo, la inversión en la producción de energía a partir de fuentes
renovables. En este sentido, haciéndonos eco del planteamiento, la finalidad
del Derecho Ambiental debe ser un límite frente a las tendencias de
liberalización y desregulación de los sectores económicos, en el entendido de
que los objetivos ya conseguidos no pueden cuestionarse; antes al contrario,
estos objetivos deberán estar en la base de una constante evolución,
estrechamente vinculada al nivel de tecnología disponible en un momento
determinado, que se refuerza al partir del llamado principio de no regresión, o,
en términos positivos, de progresión.

La consecuencia fundamental de lo expuesto no es sino el reconocimiento de

la importancia e interés de la regulación de las energías renovables, en la que
las exigencias de tutela ambiental legitiman la actuación de las
Administraciones Públicas. La cuestión será, entonces, determinar la medida e
intensidad de dicha actuación.

Esta última afirmación conecta con el segundo de los enfoques a los que nos
referíamos, puesto que es necesario valorar la relación existente entre la
regulación más reciente de las energías renovables y las exigencias de
liberalización de actividades y servicios que nos vienen desde el Derecho
Europeo. En este sentido, debemos insistir en la importancia económica del
sector y, por tanto, en la oportunidad y conveniencia de racionalizar la
producción de energía a partir de fuentes renovables, a través de una
verdadera integración de procedimientos, ya que se ha generado una situación
de ineficiencia del marco normativo, por efecto de la superposición de
regulaciones que pueden llegar a desincentivar al promotor de la instalación,
ante una situación clara de inseguridad jurídica.
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