CAPÍTULO II

GÉNESIS DEL DERECHO ENERGÉTICO MEXICANO

1. El marco jurídico de los hidrocarburos

El régimen jurídico vigente de los hidrocarburos en México es el resultado de

una evolución histórica que inicia con la llegada de los españoles a México en el siglo
XV. A través de las Bulas Inter Coetera, Eximie Devotions y Dum si Quidem en 1493,
el Papa Alejandro VI concedió a los reyes católicos Fernando e Isabel la propiedad de
las tierras del nuevo continente descubiertas y aquellas por descubrirse. Ya como
titulares del dominio original de las tierras por acto pontificio, los monarcas españoles
impusieron en sus colonias el régimen regalista de propiedad de los recursos minerales
de acuerdo con el cual, como dicen Gesner y Barrenenchea “las minas pertenecen al
Estado pero éste está obligado a otorgarlas temporal o definitivamente a aquellos que
reúnan los requisitos establecidos por la ley”. 1
Las Reales Ordenanzas de Minería de la Nueva España claramente señalaban
que las minas eran propiedad de la Real Corona quien sin sustraerlas de su patrimonio
las transmitía a sus vasallos. El artículo primero de las Reales Ordenzas señaló:
Las minas son propias de mi Real Corona, asi por su naturaleza
y origen, comopor su reunión, dispuesta en la Ley 4ª, titulo 13 libro 6º
de la nueva recopilación.

En complemento, el artículo 2º dispuso:

Sin separarlas de mi patrimonio, las concedo a mis Vasallos,

en propiedad y posesión, de manera tal que puedan venderlas,
permitarlas, arrendarlas, donarlas, dejarlas en testamento por herencia
o manda, o de cualquiera otra manera enajenar el derecho, que en
ellas tienen, en los mismos términos, que lo tienen y en pesonas,
quepuedan adquirirlo.

1
Gesbner, A. y P. Barrenchena, Legislación de Minas, 1928. p.130.

1
 Una vez que México obtuvo su independencia el dominio originario de los
recursos del subsuelo pasó de la Corona española al nuevo Estado Nacional a través de
la firma del Tratado de Paz y Amistad signado entre México y España en diciembre de
1836. Durante los primeros años de la vida independiente la legislación colonial siguió
rigiendo en nuestro país, al tiempo que las primeras legislaciones que México fue
expidiendo durante la segunda mitad del siglo XIX seguían muy de cerca el modelo
colonial español. Sin embargo, con fundamento en la Constitución de 1857 que había
sido modificada para otorgar al Gobierno Federal la facultad exclusiva para legislar
sobre minería, comercio y bancos, se expidió el primer “Código de Minería Nacional,
que derogaba las ordenanzas y los Códigos de los Estados, con fecha 22 de noviembre
de 1884.” 2Según este Código los propietarios de la superficie eran dueños del carbón de
piedra y del petróleo y podían explotarlo fuera del régimen de denuncios y concesiones,
manteniendo para los demás metales y minerales.

Después fue aprobada la Ley de Minas de 1892 en la que se reconocía

explícitamente al superficiario como propietario, y solamente se establecía que la
propiedad puede (sic) ser explotada sin necesidad de obtener concesiones. Sin embargo,
en una resolución la Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretó que esa Ley
establecía un sistema regalista de propiedad de recursos del subsuelo. 3

En 1901 Porfirio Díaz emitió una La Ley del Petróleo cuyo artículo 7º señaló:
Art. 7o. Los dueños de terrenos seguirán disfrutando de los
derechos que les concede el artículo 4o. de la Ley Minera vigente, y
podrán, en consecuencia, hacer dentro de sus terrenos las
exploraciones y explotaciones de petróleo y carburos gaseosos de
hidrógeno que deseen, con las restricciones o limitaciones siguientes:
I. No se permitirá abrir pozos para exploración o extracción de
petróleo o carburos gaseosos de hidrógeno dentro de las poblaciones,

2
Véase Guadalupe Ríos, La industria Petrolera y el imperio de las leyes (1783-1938),
disponible en www.uam.azc.mx.
3
Compañía de Minas de Fierro ‘Las Truchas’, SA v Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos (1939). Amparo administrativo en revision 8359/37 Register 329152,
disponible en <http://ius.scjn.gob.mx/. documentos/tesis/329/329152.pdf>.
2
 ni a una distancia menor de trescientos metros, de sus últimas casas.
II. No se permitirá abrirlos tampoco alrededor de los pozos en que se
hubiere primeramente descubierto alguna fuente o manantial de
petróleo o carburos gaseosos de hidrógeno a distancias menores que
las que se fijen en las patentes de dichos pozos y conforme a los
términos de la fracción VII del artículo 3o.

Los dueños de terrenos o las personas o compañías

expresamente autorizadas por aquéllos, podrán solicitar de la
Secretaría de Fomento, permisos para hacer exploraciones y patentes
de explotación, y gozarán de las franquicias que otorgan los artículos
anteriores, siempre que se obliguen a cumplir con las obligaciones que
en ellos mismos se imponen, con excepción únicamente del pago del
derecho de cinco centavos por hectárea que establece el artículo 2o.

Sin embargo esa Ley señaló también que en tratándose de terrenos exploraciones
en el subsuelo de los terrenos baldíos o nacionales, y lagos, lagunas y albuferas que sean
de jurisdicción federal que tuvieran por objeto descubrir las fuentes o depósitos de
petróleo o carburos gaseosos de hidrógeno que en él puedan existir sería necesario
obtener un permiso del Gobierno Federal (artículo 1º). De igual forma, esa Ley
estableció un régimen de patentes para la explotación de los hidrocarburos localizados
en el subsuelo de terrenos nacionales y facultó al Gobierno Federal para expedir esas
patentes. De manera tal que hacia finales del siglo XIX la legislación nacional
consagraba un régimen mixto de propiedad de los hidrocarburos, por una parte el
regalista que ya explicamos, y por la otra el de accesión, según el cual el dueño del
suelo es dueño de los recursos de hidrocarburos que se encuentran debajo de este.

El artículo 27 de la Constitución de 1917 aprobado por el Poder Constituyente

estableció el sistema de propiedad pública de los minerales y los hidrocarburos, pero
permitió el otorgamiento de concesiones a los particulares en ambos casos. Como se
explicará en las siguientes secciones, a lo largo del siglo XX el régimen de propiedad de
los hidrocarburos y los recursos minerales del subsuelo se separan. En el caso de los
primeros, diversas reformas a la Carta Magna que ocurren a partir de los años cuarenta
van definiendo un régimen de propiedad demanial, mientras que en el caso de los

3
segundos se mantiene el régimen regalista. No obstante, como también se analizará,
ninguno de estos regímenes fue absoluto y admitieron modalidades que han hecho
posible en México la participación del capital privado en el sector energético de muy
diversas maneras que también se analizarán.
En los siguientes apartados discutiremos sobre los origines y evolución de la
legislación en materia de hidrocarburos en México desde la emisión de la primera ley en
la materia hasta la promulgación de 1958 y sus diversas reformas. El análisis de la
reforma constitucional de 2013 se hará en el capítulo III de este libro.

1.1. Alcance y limitaciones del principio de propiedad nacional de los

recursos del subsuelo en la Constitución Mexicana

Un análisis del Derecho comparado, muestra que pueden distinguirse cuatro

diferentes modelos de propiedad de los recursos naturales del subsuelo:
1) El régimen de res nullius; 2) el llamado régimen de accessio; 3) el modelo de
propiedad de la nación; y 4) el modelo de propiedad absoluta del Estado. 4
El régimen de res nullius es aplicable en aquellos casos en los cuales, por su
propia naturaleza, los recursos naturales no pueden ser apropiados por nadie pero todos
tienen derecho de acceder al aprovechamiento de los mismos. Este régimen rige por
ejemplo en el caso del aire o de los recursos de fauna silvestre en México.
De conformidad con el régimen de accessio, todos los recursos localizados sobre
el suelo o debajo de éste son propiedad del superficiario. En consecuencia, si la tierra se
encuentra bajo el estatuto de la propiedad privada, los recursos naturales del subsuelo
son también de propiedad privada y viceversa, cuando esta forma parte del dominio
público los recursos naturales arriba y debajo de la misma son también propiedad
pública.
Este sistema rige, por ejemplo, la propiedad el petróleo en los Estados Unidos de
América 5 y en parte de Canadá. 6 El sistema también es aplicable en el caso de los
recursos forestales en México.7

4
Véase Garza Garza, R. “‘El derecho Mexicano de la explotación petrolera y los
contratos de burgos” (2005), disponible en <www.itesm.mx>.
5
En ese país, aunque las leyes sobre petróleo y gas varían de estado a estado, la
legislación relativa a la propiedad antes y después de la extracción de estos recursos es

4
 El modelo de propiedad de la nación distingue entre propiedad de la tierra y
propiedad de otros recursos naturales cuya naturaleza es diferente a la del suelo, tales
como los hidrocarburos. De acuerdo con este modelo, la propiedad de los recursos del
subsuelo es otorgada al Estado. En consecuencia, el Estado tiene el derecho exclusivo
de otorgar a los particulares concesiones para la explotación de dichos recursos bajo los
términos y condiciones por él establecidas. Este sistema de propiedad es el que aplica
para el caso de las aguas y ciertos recursos minerales del subsuelo en México, así como
en el caso de petróleo en países como Argentina 8, Brasil, 9 y Perú. 10 A este modelo de

casi universales. Un propietario del suelo también es propietario de los minerales que
existen bajo la superficie, a menos que los minerales hayan sido separados del suelo
por convenio o contrato.
6
En Canadá en principio, la propiedad del gas y del petrolero recae en los gobiernos
provinciales aunque algunos estados reconocen la propiedad privada. La sección 9 del
Acta Constitutiva de 1987 explícitamente otorga la propiedad de todas las tierras, minas
y petróleo a las provincias originales de Ontario, Québec, New Scotia y New
Brunswick. Cuando se unieron a Canadá de British Colombia, Price Edwards Island y
Newfoundland el gobierno federal les otorgó la propiedad de los recursos minerales.
Solamente las provincias de Alberta, Saskatchewan y Manitoba no fueron dotadas por el
gobierno federal de la propiedad de los recursos minerales a su entrada a Canadá y hasta
el momento este derecho lo conserva el gobierno federal. Con excepción de los estados
donde se reconoce la propiedad ilimitada, el gobierno federal continua poseyendo y
administrando las minas y minerales localizadas fuera de las fronteras delas provincias
en los tres territorios. El gobierno federal también retiene la propiedad de las áreas
costeras de Canadá. Veáse: Blakes Lawyers, “Overview of oil and gas in Canada”
(2008), disponible en: <www.blakes.com>.
7
De conformidad con el artículo 5º de la Ley General de Desarrollo Forestal
Sustentable, la propiedad de los recursos forestales corresponde al propietario de la
tierra en donde estos recursos se encuentren ubicados.
8
En 2007 Argentina adoptó un sistema legal según el cual, aunque los hidrocarburos
pertenecen al Estado, es posible otorgar concesiones para explotación y producción a
los particulares. Además, de acuerdo con la Ley de Transferencia, aprobada en ese año,
los concesionarios tienen la propiedad absoluta de los hidrocarburos una vez extraídos.
En compensación por estas prerrogativas, los concesionarios requieren pagar a los

5
propiedad también se le conoce como modelo regalista o de regalías porque
básicamente busca que los recursos propiedad de la nación sean explotados por los
particulares a cambio del pago de una regalía que puede asumir diversas formas
jurídicas.
El modelo de propiedad absoluta del Estado consiste en reconocer el dominio
absoluto de la nación sobre los recursos naturales excluyendo claramente la posibilidad
de cualquier tipo de propiedad privada pero además este régimen de propiedad prohíbe
la participación de los particulares en la explotación y aprovechamiento de dichos
recursos naturales. Este es el sistema legal vigente en Rusia, 11 Bolivia 12 y Venezuela13

gobiernos estatales derechos calculados sobre la base de la producción de

hidrocarburos. Véase: A. Hyder y T. Chevalier, “A protected bay for energy investors”
(2008) 5 Latinlawyer, disponible en: <www.Latinlawyer.com>.
9
El 9 de noviembre de 1995, la Constitución Brasileña de 1988 fue modificada para
eliminar el monopolio público sobre toda la industria petrolera, permitiendo al Gobierno
Federal contratar con cualquier empresa pública o privada la exploración, explotación
refinación y distribución de hidrocarburos. Véase: R, Seroa de Mota et al,
“Hydrocarbons in Latin America—Case of Brazil” (2008), disponible en
<http//servicios.iesa.edu.ve/portal/CIEA/brazil.mamotta_d1.pdf>.
10
De conformidad con la Ley de Tierras de 1995 aprobada bajo el régimen de Fujimori,
los recursos del subsuelo permanecen bajo la propiedad del estado. Véase: Smith, R.
“Can David and Goliath Have a Happy Marriage? The Machiguenga People and the
Camisea Gas Project in the Peruvian Amazon” in Communities and Conservation.
Histories and Politics of Community-based Natural Resources Management (J.
Broosius, A. Tsing and C. Zener, eds, 2005) 231-57.
11
El gobierno ruso tiene el derecho de controlar y definir prioridades en cada parte de la
industria del gas y el petróleo (incluyendo gasoductos). Véase: Fracese, C.
“‘Hydrocarbon resources in Russian foreign and domestic politics” in Energy in the 21st
Century: risks, challenges, perspectives (200/), disponible en
<http://www.cartografareilpresente/article26.html>.
12
En Bolivia el 1º de mayo de 2006 el Presidente Morales emitió el Supremo Decreto
número 28701 nacionalizando los hidrocarburos del país.
13
En 1957 la Ley que reserva al estado la industria y comercio de hidrocarburos
nacionalizó el petróleo en ese país.

6
con relación a los recursos de hidrocarburos. A este modelo de propiedad también se le
conoce como demanial.
Por décadas, políticos y académicos han sostenido que la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 estableció un régimen de propiedad absoluta
del Estado sobre los recursos naturales del subsuelo. Sin embargo, como se analizará
aquí, esta afirmación está más basada en argumentos ideológicos que en una adecuada
interpretación del artículo 27 constitucional a la luz de su legislación secundaria.
De hecho, aunque durante el siglo XIX el régimen de propiedad de los
hidrocarburos en México estuvo gobernado por el principio de accesión, 14 la
Constitución Mexicana de 1917 introdujo un régimen de propiedad basado en el modelo
de “propiedad de la nación” antes analizado, que permitió a las empresas privadas la
explotación de los recursos petroleros a través de concesiones otorgadas por el Estado.
Como se explicará, la introducción del régimen de propiedad absoluta del Estado sobre
los hidrocarburos fue el resultado de las reformas constitucionales y legales que tienen
lugar entre los años 1940 y 1960.

1.2. La propiedad de los hidrocarburos bajo la

Constitución Mexicana de 1917

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no adoptó el modelo

patrimonial clásico expresado en la institución de la propiedad privada tal y como fue
proyectada por los autores de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789 o por el Código de Napoleón de 1804. 15
Más bien, el artículo 27 de la Constitución política de 1917 estableció un sistema
16
de propiedad basado en los siguientes principios:

14
Durante esos años diferentes legislaciones establecieron que el dueño de la tierra lo
era también de los recursos del subsuelo. Véanse por ejemplo el Código Minero de
1884, la Ley del Petróleo de 1901 y la LM de 1909.
15
Véase: M. Díaz, “El régimen jurídico ambiental del subsuelo en México” en
PEMEX, ambiente y energía. Los retos del futuro (Carmen Carmona, ed., 1995) 35- 42.
16
Véase: Serna de la Garza, J. Ma. “El régimen constitucional de la propiedad en
México” in Derecho comparado Asia-México. Culturas y sistemas jurídicos
comparados (José Ma. Serna de la Garza, ed., 2007) 473-94.

7
 a) La propiedad originaria de la nación sobre todas las tierras y aguas
del territorio nacional.
b) La consideración de la propiedad privada como un derecho adquirido
de la nación y, en consecuencia, sujeto a estatuto de limitación o
expropiación.
c) El dominio directo de la nación sobre aquellos recursos naturales que
tienen una importancia estratégica para el desarrollo económico:
aguas, minerales e hidrocarburos.

Más aún, contrario a lo que normalmente se asume, el texto original de artículo

27 no nacionalizó la industria petrolera pues no consagró para este recurso un régimen
de propiedad absoluta de la nación. Ese precepto mantuvo el principio del dominio
público de los hidrocarburos que estuvo en vigor durante los tiempos de la colonia, 17 y
por lo mismo, permitió la participación de la inversión privada en la explotación de los
recursos petroleros. 18 A este respecto, el párrafo sexto del artículo señalaba que el
dominio de la nación sobre los recursos de hidrocarburos era inalienable e
imprescriptible, pero al mismo tiempo autorizaba al gobierno federal para otorgar
concesiones para su explotación tanto a individuos como a personas morales
constituidas de conformidad con las leyes mexicanas. 19 Así, los párrafos cuarto y sexto

17
Véase Handersson Bady Casafranca Valencia, “Ponencia sobre la propiedad de los
recursos naturales en los territorios de pueblos indígenas Perú: La pobreza de los ricos
territorios indígenas y recursos naturales” (2008), disponible en
<www.dar.org.pe/hidrocarburos>.
18
En 1910 el Presidente Francisco Madero introdujo un impuesto de 3 centavos por
barril de petróleo y otro de 20 centavos por tonelada de petróleo extraído por compañías
privadas.
19
De acuerdo con Raúl Jiménez, el artículo 27 de la Constitución Mexicana establece
un sistema de propiedad absoluta de la nación sobre los hidrocarburos así como las
directa y exclusiva explotación de estos por parte de la nación. Jiménez, R. “Elementos
históricos para la interpretación del régimen constitucional del petróleo de los
mexicanos” en El petróleo en la historia y la cultura de México (José Alfonso Suárez,
ed., 2008), pp. 99-118.

8
del artículo 27 del texto original de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, textualmente rezaban:

Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los minerales o

substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan
depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los
terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y
metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras
preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las
aguas marinas. Los productos derivados de la descomposición de las
rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los
fosfatos susceptibles de ser utilizados como fertilizantes; los
combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de
hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos.

En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio

de la Nación es inalienable a imprescriptible, y sólo podrán hacerse
concesiones por el Gobierno Federal a los particulares o sociedades
civiles o comerciales constituidas conforme a las leyes mexicanas, con
la condición de que se establezcan trabajos regulares para la
explotación de los elementos de que se trata, y se cumplan con los
requisitos que prevengan las leyes.

1.3. El proceso de nacionalización de los

hidrocarburos

En 1925 se publicó la primera Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional

en el Ramo del Petróleo (LRA27RP), 20 sin embargo, el primer paso en el camino hacia
el establecimiento del régimen de propiedad absoluta del estado del petróleo fue dado
hasta 1938, cuando el gobierno de México expropió las instalaciones de las compañías

20
DOF 25-12-1925.

9
petroleras. No obstante, aún después de la llamada expropiación petrolera, no podía
decirse que el principio de propiedad absoluta del estado regulase el régimen de
propiedad del petróleo. En realidad, el Decreto del 19 de marzo de 1938, simplemente
expropió a favor de la nación una serie de bienes propiedad de las empresas petroleras,
pero no se refirió a la nacionalización de la industria petrolera. El artículo 1º del Decreto
de marras señaló al respecto.

Se declaran expropiados por causa de utilidad pública y a favor de la

Nación, la maquinaria, instalaciones, edificios, oleoductos, refinerías,
tanques de almacenamiento, vías de comunicación, carros tanque,
estaciones de distribución, embarcaciones y todos los demás bienes
muebles e inmuebles de propiedad de la Compañía Mexicana de
Petróleo El Águila, S.A., Compañía Naviera de San Cristóbal, S.A.,
Compañía Naviera San Ricardo, S.A., Huasteca Petroleum Company,
Sinclair Pierce Oil Company, Mexican Sinclair Petroleum
Corporation, Stanford y Compañía, S. en C. Penn Mex Fuel Company,
Richmond Petroleum Company de Mexico, California Standard Oil
Company of Mexico, Compañía Petrolera el Agwi, S.A., Compañía de
Gas y Combustible Imperio, Consolidated Oil Company of Mexico,
Compañía Mexicana de Vapores San Antonio, S.A., Sabalo
Transportation Company, Clarita, S.A. y Cacalilao, S.A., en cuanto
sean necesarios, a juicio de la Secretaría de la Economía Nacional
para el descubrimiento, captación, conducción, almacenamiento,
refinación, y distribución de los productos de la industria petrolera.

Como se desprende de la lectura del precepto transcrito, el Decreto no modificó

el régimen regalista de propiedad de los hidrocarburos establecido por el Constituyente
en 1917, según el cual el petróleo pertenecía a la nación, pero su explotación podría
llevarse a cabo por empresas privadas mediante concesión.
Para que ese régimen regalista se modificara, era preciso introducir otro
principio en el texto constitucional: el principio de la explotación directa y exclusiva de

10
este recurso por parte de la nación. 21 En ese sentido, en 1940 fue aprobada una reforma
constitucional que modificó el párrafo sexto del Artículo 27 en los siguientes
términos: 22
En el caso del petróleo y de los carburos de hidrogeno sólidos,
líquidos y gaseosos, no se expedirán concesiones o contratos y la ley
reglamentaria respectiva determinará la manera en que la Nación
llevará a cabo las explotaciones de esos productos.

A partir de ese momento, los hidrocarburos quedaron sujetos al régimen de

propiedad demanial y con ello el gobierno mexicano asumía constitucionalmente el
monopolio de la exploración, explotación, refinación y distribución del petróleo y otros
productos derivados de éste.
Un año antes a la referida reforma constitucional, se había aprobado una segunda
Ley Reglamentaria del Artículo 27 en el Ramo del Petróleo (LRA27RP) que prohibió
las concesiones. 23 Sin embargo, a pesar de la reforma constitucional, esa Ley fue
abrogada, en 1941, por una tercera LRA27RP que permitió la participación de las
compañías privadas en la industria petrolera a través de los llamados “contratos de
riesgo”. 24 De conformidad con esta última Ley, a través de los contratos de riesgo, las
actividades de exploración y explotación podrían ser llevadas a cabo por compañías
privadas y la compensación por sus servicios podría consistir en un pago en dinero o en
un porcentaje de la producción obtenida. 25

21
En su informe al Congreso de la Unión del 1938 el Presidente Cárdenas sostuvo:
“…para evitar en la medida de lo posible que los intereses extranjeros puedan causar
problemas futuros a México deberá considerarse materia de soberanía que no se podrán
otorgar concesiones sobre los recursos de hidrocarburos del subsuelo y que el Estado
tiene el control absoluto de la explotación petrolera.” Véase: Cárdenas, J. “La
irreformabilidad constitucional en materia de petróleo e hidrocarburos” en Exclusividad
de la Nación en Materia de Petróleo (J.A. Almazan, ed. 2008) 66-67.
22
DOF 09-11-1940
23
DOF 30-12-1939
24
DOF 18-06-1941.
25
Véase: Becerra, “Análisis de los aspectos más relevantes de la reforma energética”
(2008), disponible en

11
 Entre 1949 y 1951 se asignaron un sinnúmero de contratos de riesgo a
compañías extranjeras. 26 Esos contratos comprendían los recursos de hidrocarburos en
una superficie de 4,000 kilómetros cuadrados de territorio nacional. El pago a las
compañías consistió en el reembolso total de sus gastos e inversiones más 50% del valor
de los hidrocarburos producidos por los pozos perforados y una compensación de entre
el 15 y el 18% del valor de la producción sobre un período de 25 años. 27
Dado que los contratos de riesgo fueron signados en contravención a los
principios constitucionales definidos por la Constitución en 1940, en el año 1958 el
Congreso de la Unión aprobó una cuarta LRA27RP. 28 La nueva Ley estableció el
sistema de propiedad de la nación sobre el petróleo y otros hidrocarburos además del
monopolio público en el sector que incluyó todas las actividades relativas a la
construcción y operación de infraestructura.
La Ley de 1958 constituyó un paso importante hacia la configuración de un
régimen de propiedad absoluta del Estado sobre los hidrocarburos. Esta ley prohibió por
segunda vez la participación privada en la industria petrolera. El artículo 2º estableció
“sólo la nación podrá llevar a cabo las diferentes explotaciones que constituyen la
industria petrolera en los términos del artículo siguiente”. El artículo 3º complementó
esa disposición señalando que la industria petrolera comprende la exploración,
explotación, refinación, transporte, almacenamiento, distribución y las ventas de
primera mano y de los productos que se obtengan de su refinación; la exploración,
explotación, elaboración y las ventas de primera mano del gas, así como el transporte y
el almacenamiento indispensables y necesarios para interconectar su explotación y
elaboración.

<http://www.senado.gob.mx/reforma_energética/content/foros/docs/20 de
mayo2008_7.pdf>.
26
En Bolivia, La Ley de Capitalización de 1996 introdujo los contratos de riesgo
compartido para la exploración y producción de petróleo.
27
Estos contratos fueron cancelados en 1970 por el Director General de PEMEX, Jesús
Reyes Heroles.
28
DOF 29-11-1958.

12
 Un nuevo paso hacia la nacionalización de la industria petrolera fue dado en
1960 cuando se modificó nuevamente la Constitución para señalar en el párrafo sexto
del artículo 27 que: 29
En el caso del petróleo y de los carburos de hidrogeno sólidos,
líquidos o gaseosos no se otorgarán concesiones ni contratos ni
subsistirán los que se hayan otorgado, y la nación llevará a cabo la
explotación de esos productos, en los términos que señale la ley
reglamentaria respectiva.

La reforma de 1960 también estableció que el dominio directo de la nación sobre

los recursos del subsuelo incluía la plataforma continental, el lecho del mar y de los
zócalos submarinos de las islas.
Finalmente, para concluir el proceso constitucional de nacionalización de la
industria petrolera, en 1982 fueron enmendados los artículos 25 y 28 de la Constitución
para establecer que la industria petrolera es un área económica estratégica y en
consecuencia un monopolio de Estado mexicano, reconociendo así plenamente el
régimen de propiedad absoluta del Estado sobre el petróleo y otros hidrocarburos. 30

1.4. El proceso de reprivatización de la industria

petrolera a través de la legislación secundaria

No obstante los acontecimientos narrados, por una parte, en 1995, una reforma
constitucional expresamente excluyó a la petroquímica secundaria del monopolio estatal
de la industria petrolera; 31 y por la otra, la legislación secundaría no sigue muy de cerca
los principios constitucionales, pues la ley de 1958 ha sido reformada en varias
ocasiones para permitir la participación de la iniciativa privada en este sector.
En mayo de 1995 el Congreso Federal aprobó las modificaciones a la ley de
1958 que permitieron a la iniciativa privada construir, operar y poseer sistemas de
transporte, almacenamiento y distribución de gas natural y de otros productos derivados

29
DOF 20-01-1960.
30
DOF 03-03-1983.
31
DOF 02-03-1995.

13
del petróleo 32 siempre que estos no sean usados como materias primas para industrias
básicas y en caso específico de gas natural, para la petroquímica básica. 33
El mismo año, el Ejecutivo Federal expidió el Reglamento de gas natural que
definió tres tipos de actividades sujetas a permiso gubernamental: transporte,
almacenamiento y distribución de gas. 34
En 1996, la Ley de 1958 se reformó nuevamente para limitar más aún las áreas
en que el transporte, almacenamiento y distribución de gas y otros productos derivados
del petróleo sólo pueden ser operadas por el Estado y permitir una participación más
amplia de la iniciativa privada en esas actividades. 35
Finalmente, en 2008 la ley de 1958 se modificó para permitir a PEMEX
contratar “servicios múltiples” y permitir a la iniciativa privada participar en actividades
de exploración y explotación. 36 El artículo 5º de la Ley modificada establece que “El
Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Energía, otorgará exclusivamente a
Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios las asignaciones de áreas para
exploración y explotación petroleras”. Sin embargo, el artículo 6º clarifica el significado
de esta disposición señalando que:
Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán celebrar
con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación
de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere. Las
remuneraciones que en dichos contratos se establezcan serán siempre
en efectivo y en ningún caso se concederán por los servicios que se
presten y las obras que se ejecuten propiedad sobre los hidrocarburos,
ni se podrán suscribir contratos de producción compartida o contrato
alguno que comprometa porcentajes de la producción o del valor de
las ventas de los hidrocarburos ni de sus derivados, ni de las utilidades
de la entidad contratante.

32
DOF 11-05-1995.
33
Artículos 3 y 4.
34
DOF 08-11-1995.
35
DOF 13-11-1996.
36
DOF 28-11-2008

14
 La reforma de 2008 básicamente reintroduce los contratos de riesgo que habían
sido prohibidos por la reforma constitucional de 1960, con la única diferencia que de
acuerdo con el nuevo texto legal el pago por dichos contratos no pueden consistir en la
transmisión de ningún derecho de propiedad sobre los recursos de hidrocarburos. La
reforma legal de 2008 contraviene claramente al texto constitucional que prohíbe la
celebración de contratos en materia de hidrocarburos.
Este breve análisis sobre la evolución del marco constitucional y legal del
petróleo y otros hidrocarburos permite concluir que mientras las reformas a la
Constitución de 1917 se orientaron a establecer el modelo de propiedad absoluta del
Estado sobre esos recursos, la legislación secundaria ha evolucionado en el sentido de
reconocer un modelo de propiedad nacional en los términos definidos al inicio de este
capítulo.

2. El marco jurídico de la energía eléctrica

A diferencia de lo que ocurrió en el caso de los hidrocarburos, la posición dominante del

Estado Mexicano en el subsector eléctrico no se construyó sobre un régimen de
propiedad demanial de los recursos naturales, sino sobre un monopolio
constitucionalmente establecido sobre generación, conducción, transformación,
distribución y abastecimiento de energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de
servicio público. No obstante, como se analizará en los siguientes apartados, ese
régimen de monopolio que se configuró con una reforma constitucional en el años
sesentas se fue modificando a lo largo de los últimos años para abrir esta área
estratégica de la economía mexicana a la inversión privada. Como consecuencia de ese
proceso, para 2013, el sector eléctrico mexicano presenta un modelo de integración en
donde el Estado Mexicano, a través de la CFE era el único comprador, pero no el único
generador de electricidad destinada a la satisfacción de un servicio público. Los
siguientes apartados analizan la evolución del règimen jurídico de la industria eléctrica
en México hasta antes de la reforma constitucional de 2013.

2.1. La nacionalización de la industria eléctrica

en la Constitución Mexicana

15
 Con anterioridad a la reforma constitucional de 2013 en materia energétca, el
artículo 27 de la Constitución Política Mexicana señalaba que correspondía
exclusivamente al Estado producir, transportar y distribuir energía eléctrica con el
propósito de prestar un servicio público y también sostienía que en esas materias no se
otorgarían concesiones a personas privadas. Esta disposición, introducida al texto
constitucional por reforma de 1960 fue interpretada por el legislador federal en el
sentido de que las personas físicas o morales no tenían permitido generar electricidad, ni
construir, poseer u operar redes de transmisión eléctrica cuando la producción,
transmisión o distribución de energía está dirigida a proveer un servicio público. El
monopolio que en los términos de la Constitución correspondía al gobierno mexicano
hasta la reforma constitucional de 2013 en esta materia se ejerció a través de la CFE.
Sin embargo, como se analizará en este apartado, desde ese entonces, la inversión
privada ya tenía permitido participar en una serie de áreas del subsector eléctrico dando
forma a una estructura monopólica sui generis en donde la CFE era el único comprador
y distribuidor de electricidad destinada a satisfacer un servicio público, pero ya no era el
único generador.

2.2. La Comisión Federal de Electricidad (CFE)

y el monopolio estatal sobre la industria
eléctrica

La CFE fue creada por Ley en 1937 37 como una Dependencia Oficial (artículo
1) que tendría por objeto organizar y dirigir el sistema nacional de generación,
transmisión y distribución de energía eléctrica, basado en principios técnicos y
económicos, sin propósitos de lucro y con la finalidad de obtener con un costo mínimo,
el mayor rendimiento posible en beneficio de los intereses generales (Artículo 5).

De acuerdo con el artículo 6 de la Ley citada, para cumplir con su objeto la

Dependencia fue dotada de las siguientes facultades:

37
Ley que crea la Comisión Federal de Electricidad. DOF 24-08-1937.

16
 a) Estudiar la planeación del sistema nacional de electrificación y las bases de su
financiamiento.
b) Realizar toda clase de operaciones relacionadas con generación, transmisión y
distribución de energía eléctrica, inclusive la adquisición de bienes muebles o
inmuebles, acciones y valores relativos la misma industria.
c) Organizar sociedades que tengan por objeto producir, transmitir y distribuir
energía eléctrica a precios equitativos.
d) Organizar sociedades que tengan por objeto la fabricación de aparatos,
maquinaria y materiales utilizables en plantas de generación e instalaciones
eléctricas.
e) Organizar cooperativas de consumidores de energía eléctrica para procurar el
abastecimiento en las condiciones más favorables.
f) Encauzar la organización de Asociaciones de Consumidores de energía
eléctrica.
g) Intervenir y resolver cuando proceda, en las actividades de electrificación que
pretendan emprender instituciones oficiales, semioficiales o particulares.

En referencia a su organización la Ley señalaba que la CFE estaría integrada por

tres miembros: El Secretario de la Economía Nacional, como Presidente, un Vocal
Ejecutivo y un Vocal Secretario nombrados por el Ejecutivo Federal por conducto de la
Secretaría de la Economía Nacional (artículo 2).

En enero de 1949 se emitió el Decreto que estableció las bases para el

funcionamiento de la CFE. 38 Este Decreto le dio a la Comisión la naturaleza de
organismo público descentralizado y amplió su objeto en el artículo 1 que estableció lo
siguiente:

Artículo 1. La Comisión Federal de Electricidad es un organismo

público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
y que tendrá por objeto:
I. Estudiar la, planeación del sistema nacional de electrificación y las
bases de su funcionamiento.

38
DOF 14-01-1949.

17
 II. Ejecutar obras relacionadas con la generación, transmisión y
distribución de energía eléctrica.
III. Adquirir instalaciones de las mencionadas en el párrafo anterior, así
como valores y acciones relativos a la industria eléctrica.
IV. Participar con sociedades o individuos en la Formación de empresas
que se dediquen a los propósitos indicados en el párrafo II.
V. Participar en sociedades que tengan por objeto la fabricación de
aparatos y materiales utilizables en instalaciones eléctricas.
VI. Organizar cooperativas de consumidores de energía eléctrica, para
procurar el abastecimiento en las condiciones más favorables a los
usuarios.
VII. Intervenir en las actividades de electrificación que emprendan
instituciones oficiales o semioficiales.
VIII. Efectuar las operaciones y realizar todos los actos y contratos
necesarios para el cumplimiento de los propósitos indicados en el
presente artículo.

Por lo que hace a la administración de CFE, el Decreto estableció que esta

estaría a cargo de un Consejo integrado por cinco miembros: uno de éstos sería el
Secretario de Economía y tendría a su cargo la Presidencia de la Comisión; tres serían
nombrados por el Presidente de la República, uno a propuesta de la Secretaría de
Recursos Hidráulicos, otro a propuesta de la de Hacienda y Crédito Público y el otro a
propuesta de la de Economía, y el quinto miembro sería el Director General de la
Comisión Nacional Financiera, S, A (artículo 2).

En 1975 la Ley de 1937 fue abrogada por la LSPEE, 39 que mantuvo la misma
naturaleza que el Decreto de 1949 le otorgó a la CFE y estableció que la CFE sería la
encargada de realizar todas las actividades relacionadas con el servicio público de
energía eléctrica (artículo 7).

De acuerdo con el artículo 4 de la Ley en comento las actividades comprendidas

como servicio público y que estaban a cargo de CFE eran las siguientes:

39
DOF 22-12-1975.

18
 a) La planeación del sistema eléctrico nacional;
b) La generación, conducción, transformación, distribución y venta de energía
eléctrica, y;
c) La realización de todas las obras, instalaciones y trabajos que requieran la
planeación, ejecución, operación y mantenimiento del sistema eléctrico
nacional.

Por último el artículo 10 de la Ley estableció que la CFE “estaría regida por una
Junta de Gobierno, integrada por los Secretarios de Hacienda y Crédito Público; de
Desarrollo Social; de Economía; de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación; y de Energía, quien la presidirá. También formarán parte de la Junta de
Gobierno, el Director General de Petróleos Mexicanos y tres representantes del
sindicato titular del contrato colectivo de trabajo que rija las relaciones laborales en la
Comisión Federal de Electricidad.”

Durante décadas la CFE compartió el monopolio de la generación y distribución

de energía eléctrica destinada a satisfacer un servicio público con la Compañía de Luz y
Fuerza del Centro (LFC) que había surgido con posterioridad a la nacionalización de la
industria eléctrica y que por reforma a la LSPEE de 1989 entró en un proceso de
liquidación que nunca concluyó, 40 pues en 1994 la LFC fue refundada mediante la
expedición de un Decreto por el cual se crea el organismo descentralizado Luz y Fuerza
del Centro, con personalidad jurídica y patrimonio propio y con domicilio legal en la
ciudad de México, Distrito Federal, sin perjuicio de que pueda establecer oficinas o
sucursales en otras entidades federativas en que realice operaciones conforme a su
objeto. 41

El 11 de octubre de 2009, por decreto presidencial, se dispuso la extinción de

LFC, con lo que se inició su proceso de liquidación administrativa, en tanto la operación
eléctrica que realizaba quedó en manos de la CFE.

40
DOF 27-12-1989.
41
DOF 9-02-1994.

19
 2.3. La apertura del sector eléctrico

Como ya se comentó, el 27 de septiembre 1960 el Presidente Adolfo López

Mateos inició el proceso de nacionalización de la industria eléctrica mediante la compra
de acciones de las dos principales empresas eléctricas extranjeras que operaban en
México. El gobierno mexicano adquirió el 100% de las acciones de American and
Foreign Power Company pero en el caso de la Mexican Light and Power, sólo adquirió
el 91% de las acciones comunes y el 73% de las acciones preferentes quedándose el
resto en manos privadas. El proceso de nacionalización concluyó con la reforma al
artículo 27 constitucional decretada en ese mismo año que agregó al párrafo sexto de
ese precepto lo siguiente: 42

Corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir,

transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por
objeto la prestación de servicio público. En esa materia no se
otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los
bienes y recursos naturales que se requiera para esos fines.

A partir de ese momento, la generación de energía eléctrica estuvo

exclusivamente a cargo del Gobierno Federal a través de la CFE y de la LFC. 43

Sin embargo, en 1992, la LSPEE fue modificada para abrir oportunidades a la

participación de la inversión privada en la generación de energía eléctrica que no
estuviera destinada a la prestación de un servicio público. 44 En ese sentido, el artículo 3º
de la Ley modificada por la reforma de 1992 estableció que no se consideran servicio
público las siguientes actividades:
1. La generación de energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o
pequeña producción;

42
DOF 29-12-1960.
43
La Compañía de Luz y Fuerza del Centro fue extinguida por el Decreto Presidencial
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 Noviembre de 2009.
44
DOF 23-12-1992.

20
 2. La generación de energía eléctrica que realicen los productores independientes
para su venta a la Comisión Federal de Electricidad;
3. La generación de energía eléctrica para su exportación, derivada de
cogeneración, producción independiente y pequeña producción;
4. La importación de energía eléctrica por parte de personas físicas o morales,
destinada exclusivamente al abastecimiento para usos propios; y
5. La generación de energía eléctrica destinada a uso en emergencias derivadas de
interrupciones en el servicio público de energía eléctrica.

En consecuencia, todas las actividades antes mencionadas podían, a partir de la

reforma comentada, ser realizadas por empresas privadas. El artículo 36 de la LSPEE
reformado en 1992 facultó a la SENER para expedir los permisos de autogeneración,
cogeneración, producción independiente, producción a pequeña escala, e importación y
exportación de electricidad. Ese precepto también obligó a los autogeneradores y
generadores a vender sus excedentes a la CFE.
En 1993 se expidió el Reglamento de la LSPEE el cual incluyó una sección
específica sobre aquellas actividades que no se consideraban un servicio público
(artículos 71 a 124). De conformidad con el artículo 72 de este Reglamento, los
inversionistas privados tienían permitido realizar las siguientes actividades:
1. Generación de electricidad para cualquiera de los siguientes propósitos:
a. Para su venta a CFE (producción independiente). 45
b. Para usos propios en las modalidades de: autoconsumo, 46 cogeneración 47 y
pequeña producción. 48

45
El artículo 108 del Reglamento permite a la producción independiente de electricidad
por plantas una capacidad mayor de 30 MW, para ser vendida exclusivamente a la CFE
o para exportarla.
46
El artículo 101 del Reglamento señala que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
36, fracción I, de la Ley, se entiende por autoabastecimiento a la utilización de energía
eléctrica para fines de autoconsumo siempre y cuando dicha energía provenga de
plantas destinadas a la satisfacción de las necesidades del conjunto de los copropietarios
o socios.
47
De acuerdo con el artículo 103 del Reglamento, se entiende por cogeneración: I. La
producción de energía eléctrica conjuntamente con vapor u otro tipo de energía térmica

21
 c. Para emergencias en casos de interrupción del servicio público
d. Para su exportación.
2. Importación de Electricidad exclusivamente para autoconsumo.

Los artículos 77 a 89 regulaban el procedimiento a través del cual los interesados

podían tramitar ante la autoridad la expedición de los permisos necesarios para llevar a
cabo las actividades mencionadas.
De acuerdo con este nuevo marco legal y reglamentario, el Sistema de
Generación de Energía Eléctrica pasó de un esquema de monopolio estatal total a un
modelo de único comprador, en donde inversionistas privados que ostentan una licencia
expedida por el Gobierno Federal a través de la CRE –básicamente productores
independientes—construyen plantas de electricidad que incrementan la capacidad de
generación del sistema nacional y la CFE adquiere la energía generada para distribuirla
a través de la red nacional de electricidad.
El Reglamento de la LSPEE publicado en mayo de 1993 fue modificado en
1994, 49 1997 50 y 2001. 51

secundaria, o ambas; II. La producción directa o indirecta de energía eléctrica a partir de

energía térmica no aprovechada en los procesos de que se trate, o III. La producción
directa o indirecta de energía eléctrica utilizando combustibles producidos en los
procesos de que se trate.
48
En los términos del artículo 111 del Reglamento, Se entiende por pequeña producción
la generación de energía eléctrica destinada a:
I. La venta a la Comisión de la totalidad de la electricidad generada, en cuyo caso los
proyectos no podrán tener una capacidad total mayor de 30 MW en un área determinada
por la Secretaría;
II. El autoabastecimiento de pequeñas comunidades rurales o áreas aisladas que
carezcan del servicio de energía eléctrica, en cuyo caso los proyectos no podrán exceder
de 1 MW, y
III. La exportación, dentro del límite máximo de 30 MW.
49
DOF 19-05-1994.
50
DOF 25-07-1997.
51
DOF 24-05-2001.

22
 En 1994, ese Reglamento fue modificado para permitir a los autogeneradores,
que tuvieran excedentes de hasta 20 MW, celebrar un acuerdo con la CFE y con la LFC
para la venta de dichos excedentes a estas entidades. En el mismo sentido, la reforma de
1997 permitió a los productores independientes vender su producción a la CFE.
Finalmente, en 2001, el Reglamento se modificó para permitir a quienes contaban con
permisos de autogeneración y cogeneración enajenar sus excedentes previo permiso de
la CFE o de la LFC. Sin embargo, esta modificación fue declarada inconstitucional por
la SCJN bajo el argumento de que el Ejecutivo Federal había invadido la esfera de
competencias del Poder Legislativo pretendiendo modificar una ley por la vía
reglamentaria. 52
En consecuencia, desde antes de la reforma constitucional de 2013 la legislación
permitió la participación de la iniciativa privada en la generación de energía eléctrica.
De acuerdo con el artículo 36 de la LSPEE y con el artículo 77 de su Reglamento, las
actividades de autogeneración, cogeneración, producción independiente, pequeña
producción, generación de electricidad para exportación e importación de ésta para
autoconsumo fueron consideradas como actividades sujetas a permiso previo que
correspondía otorgar a la SENER. Con excepción del permiso de productor
independiente que tienía una duración de hasta 30 años. Estos permisos eran de vigencia
ilimitada.
A este respecto, datos oficiales 53 muestran que hasta el mes de marzo de 2013,
la CRE había otorgado 726 permisos: 461 de autoabastecimiento, 93 de cogeneración,
40 de importación, 60 de pequeña producción, 7 de exportación, 29 de productor
independiente y 36 de usos propios continuos.

52
Resolución de la Controversia constitucional 22/2001, publicada en el DOF el 3 de
junio de 2002.
53
Véase: <http://www.cre.gob.mx/articulo.aspx?id=171>.

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