Unidad 1.

La Política Fiscal

En esta unidad analizaremos una de las herramientas por excelencia que tiene el Estado Nacional
para desarrollar una política económica: la política fiscal. Explicaremos los principales conceptos
fiscales mientras describimos las medidas tomadas por el Gobierno de Macri y exponemos el
impacto económico de las mismas.

Por política fiscal, se entiende el conjunto de políticas y programas que se resumen en el

Presupuesto Nacional, lo cual puede agruparse en como recaudan los recursos públicos a través de
los impuestos nacionales, como se aplican los mismos en los distintos componentes del gasto
público y cuál es el resultado y cómo se financia el mismo si hay déficit fiscal (gastos mayores que
los ingresos). A continuación revisaremos en detalle cada uno de estos conceptos.

a. Los ingresos tributarios

Los tributos nacionales son la fuente genuina de financiamiento del Estado (o sea financian el
gasto en escuelas, salud pública, defensa, infraestructura, seguridad, etc). Son la garantía de que
exista un Estado y son por lo tanto parte esencial de nuestra organización como república, de
hecho tienen rango constitucional.

Además de brindar financiamiento al Estado, los impuestos tienen impactos económicos

relevantes: pueden castigar determinadas actividades o sectores sociales y tienen poderosos
efectos redistributivos. De este modo, la discusión sobre el diseño de la política tributaria no es
simplemente técnica, sino fundamentalmente política. Se debe buscar diseñar los mejores
impuestos (técnicamente) para determinados objetivos (políticos).

En términos generales, hay dos cuestiones a considerar con respecto a la política tributaria: la
presión tributaria y la composición de la recaudación.

a.1. La presión tributaria

Un objetivo declarado por parte del Gobierno Nacional es “reducir la presión tributaria”, lo cual
implica reconocer que “la presión tributaria es mala”. Este objetivo surge de una visión neoliberal
de la economía, donde se ven a los impuestos generando dificultadas para atraer inversiones y
para el desarrollo de las actividades productivas, descuidando lo necesario que son para poder
financiar los servicios sociales, la inversión en infraestructura, etc. etc.
 Que es la “presión tributaria”

Es la relación entre el total de ingresos tributarios y el Producto Bruto Interno o Ingreso Nacional.
Representa, a nivel general, el porcentaje del ingreso nacional (o sea la suma de los ingresos de
todos los habitantes) que es transferido a las arcas del Estado a través de la recaudación de
impuestos.

La realidad es que la presión no es buena ni mala en sí misma sino que lo importante es cómo se
originan esos fondos (de donde se recaudan) y cómo se gastan. Con una baja presión tributaria, el
Estado dispondrá de muy pocos recursos, tendrá poco dinero para gastar. ¿Quién se beneficia con
un Estado pequeño, que deje en manos privadas temas socialmente importantes como la
educación, la salud y la seguridad? Seguramente que no serán las clases más postergadas, sino
más bien lo contrario ya que las familias de ingresos más altos pagarán menos impuestos.

Por supuesto que una alta presión tributaria puede ser muy perjudicial para la economía, si esos
impuestos recaen en el consumo y el gasto es ineficiente y no genera redistribución. Una alta
presión tributaria es una condición necesaria pero no suficiente, para tener un Estado presente y
que garantice los derechos económicos y sociales a las grandes mayorías.

Gráfico 1

Presión Tributaria: Recaudación tributaria como % del PBI en Argentina, período 2002-2017

32%
31% 31% 31%
31%
29% 29%
29%
28%
26%
25%
24% 25%

22%

18%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fuente: elaboración propia en base a Mecon

En el Gráfico 1 se puede observar cómo creció la presión tributaria (recaudación tributaria medida
como porcentaje del PBI), luego de la crisis del 2001. A partir del 2003, el Estado asumió un rol
activo, presente en los grandes temas, que requiere como condición un crecimiento en la
recaudación de impuestos, lo cual generó al menos dos conflictos políticos y sociales, pero con
profundo contenido económico: la resistencia de los sectores agroexportadores al aumento de las
retenciones en el año 2008 y la resistencia de sectores sindicales de altos ingresos al aumento del
pago a las ganancias por parte de altos salarios (especialmente luego del año 2011).

A fines del año 2015, la presión tributaria nacional llegó a un pico del alrededor del 32%. Los
funcionarios del gobierno actual, pregoneros de la economía del Estado ausente son muy críticos
de esto: claro, no les gusta un Estado que recaude muchos impuestos y que por lo tanto tenga
capacidad de influir en la economía mediante un gasto público significativo.

Es curioso que funcionarios actuales que hoy critican la presión tributaria, como el titular de la
AFIP, Alberto Abad, hace algunos años siendo funcionario de Néstor Kirchner tenía un discurso
muy diferente. Defendía la presión tributaria del orden del 30% del PBI afirmando que muchos
países europeos tenían presión tributaria de 30, 40 o incluso 50% y que eran países muy
desarrollados.

Hoy, con una presión tributaria del 32%, el mismo funcionario (a cargo de la recaudación de los
impuestos nacionales del Gobierno de Macri) afirma constantemente que una de los principales
desafíos de su gestión es reducir la presión tributaria.

Abad (Director de la AFIP) en 2006

“la presión tributaria ya tiene una palabra que induce negativamente: no es ni buena ni mala”

"La presión tributaria es nada más que la resultante de cómo un país decide financiar sus
necesidades económicas y sociales”

"Ahora que los ciudadanos decidieron pagar los impuestos, dicen que la presión tributaria es alta.
Por el contrario, la Argentina ha crecido, ha madurado"
http://www.infobae.com/2006/09/28/278624-desde-la-afip-rechazan-que-exista-presion-
tributaria/
 Abad (Director de la AFIP) en 2017

“La presión tributaria en la Argentina es muy alta”

"¿Cómo hago para bajar la presión tributaria, si los ingresos fiscales son menores que los gastos?

El Gobierno tomó una serie de pasos, que están orientados hacia un objetivo final que son bajar la
inflación y mejorar la productividad"

http://www.telam.com.ar/notas/201602/137099-abad-impuestos-presion-tributaria-
argentina.html

A partir de diciembre del 2015 entonces tenemos un Gobierno Nacional que quiere disminuir la
presión tributaria, lo cual es otra forma elegante de decir “Achicar el Estado”. Es una forma
distinta de expresar la misma visión económica que la que tenía el gobierno militar, con el nefasto
José Martínez de Hoz como Ministro de Economía. Es volver al mito del Estado gigante, inútil, que
perjudicaba a la Nación, que dio sustento a las políticas de privatización y desregulación, hoy están
vigentes pero con otro ropaje.

Como se aprecia en el Gráfico 1, en el año 2016 el Gobierno nacional logró reducir la presión
tributaria levemente (del 32 al 31%), incluso ante un escenario de fuerte caída del Producto Bruto
Interno (de más del 2%).

Además, la presión tributaria del 31% se logró gracias al gigantesco blanqueo de capitales
(“sinceramiento fiscal”), que le reportó al Gobierno Nacional, por única vez, casi $110.000 millones
de pesos (un 4,7% de la recaudación total).

La presión tributaria efectiva, por lo tanto, en el año 2016 sin contar el blanqueo de capitales fue
de menos del 30%, o sea el valor que tenía en el año 2011. Retrocedimos cuatro años al respecto.
La apuesta del Gobierno Nacional de que la presión tributaria siga disminuyendo los próximos
años representa un desafío significativo ya que requiere una baja en el gasto público, de otro
modo aumentaría aún más el déficit fiscal.
 Gráfico 2

Presión Tributaria 2016 vs 2015. Efecto del Blanqueo de Capitales

32,0%

31,0%

Blanqueo de
Capitales
29,7%

2015 2016

Fuente: Elaboración propia en base a datos de AFIP.

a.2. Composición de la recaudación

Además de reducir la presión tributaria, las medidas vinculadas con los impuestos tomadas por el
Gobierno Nacional a partir del 2015 modificaron sustancialmente la composición de la
recaudación. Las principales medidas fueron tres:

- Reducción de las retenciones a las exportaciones

- Disminución del impuesto a las Ganancias
- Blanqueo de capitales

Una de las primeras medidas tomadas apenas asumió el Gobierno de Macri fue la reducción de las
retenciones a la soja del 35% al 30%, mientras que se eliminaron las retenciones a otros productos
agrícolas y a la minería.

Estas medidas implicaron una pérdida de recaudación muy significativa. Si bien se produjo una
incremento de más del 50% en el valor del dólar (con la eliminación del control a los capitales, el
dólar pasó de 10 a 15 pesos por dólar), la recaudación por el comercio exterior aumentó sólo un
14,7%, lo cual generó la disminución en la participación de los recursos aduaneros pasando del
7,1% al 6,2% de la recaudación total.
El gobierno además oficializó la reducción en las retenciones a la soja para el año 2018, con una
disminución mensual del 0,5%, con lo cual la participación de las retenciones en la recaudación
seguirá disminuyendo.

En el Gráfico 3, por otro lado, vemos además que la recaudación por las retenciones disminuyó en
términos absolutos, mientras que la recaudación por aranceles a las importaciones aumentaron un
58,8%, gracias a la devaluación y también al aumento de las importaciones, especialmente de
bienes de consumo.

Si la recaudación por las retenciones hubiese aumentado un 50% (por el sólo hecho de la
devaluación, o sea sin modificar las tasas), la recaudación por este concepto hubiese representado
más de 100.000 millones. En definitiva, la reducción en las retenciones implicó una pérdida de
recaudación de cerca de $42.000 millones. Esto significó una transferencia directa de recursos
desde el Estado hacia el sector exportador.

Gráfico 3

Variación de las Retenciones a las Exportaciones y los Aranceles a las Importaciones 2016-2015

58,8%

14,7%

-5,8%

Aranceles a las Importaciones Retenciones a las Recursos Aduaneros

Exportaciones

Fuente: Elaboración propia en base a datos de AFIP.

La segunda decisión que tomó el Gobierno Nacional en relación a la recaudación tributaria fue una
reforma del impuesto a las ganancias que generó una pérdida de recaudación significativa:
mientras que la recaudación total (y el IVA) aumentó el 34% en el año 2016, el producido por el
Impuesto a las Ganancias aumentó únicamente un 13%, la diferencia son cerca de $45.800
millones de pesos.

La reforma del Impuesto a las Ganancias abarcó principalmente la reducción del peso a los
trabajadores formales de mayores ingresos, con lo cual esta pérdida en la recaudación representa
también una transferencia de recursos desde el Estado hacia ese conjunto de trabajadores.

Los recursos perdidos por la disminución en las retenciones y en el impuesto a las ganancias, se
compensaron en gran parte por la implementación de un gran blanqueo de capitales que generó
un ingreso extraordinario de recursos al Estado. Este blanqueo fue muy exitoso ya que generó
ventajas extraordinarias para los capitales fugados en años anteriores. En particular, este
“sinceramiento fiscal” permitía:

- Ingresar los fondos no declarados al circuito formal a un costo fiscal muy bajo (entre el 5 y
el 10% de los fondos declarados).
- “Blanquear” los capitales, sin obligación de repatriación de los mismos.

Esta medida permitió, por lo tanto, blanquear una enorme cantidad de recursos de los grandes
evasores fiscales. Para tener una idea del monto “blanquedo”, podemos decir que el total de
capitales declarados e ingresados a este programa equivale a un año de la recaudación tributaria
del país (o sea cerca de 100.000 millones de dólares). Mientras que si esos fondos hubiesen
tributado habitualmente tendrían que haber pagado un 21% de IVA y un promedio de 25% de
Impuesto sobre las ganancias, con esta Ley pagaron alícuotas de entre el 5 y el 10% por todo
concepto.

En resumen, las medidas adoptadas implicaron modificaron sustancialmente la composición de la

recaudación entre 2016 y 2015 (ver Gráfico 4). En resumen, la situación en 2016 fue la siguiente:

- La recaudación de IVA y de Impuestos Internos se mantuvo igual.

- Leve caída de los recursos de la seguridad social (menor trabajo registrado).
- Menor recaudación de recursos aduaneros.
- Menor recaudación del Impuesto a las Ganancias.
- Ingreso extraordinario de recursos como consecuencia del “blanqueo de capitales”.
 Gráfico 4

Composición de la Recaudación 2016 vs 2015

Seguridad social 31,7%

32,1%

IVA 25,5%
25,5%

Ganancias 19,0%
22,5%

Internos y otros 12,6%

12,6%

Recursos aduaneros 6,2%

7,1%

Sinceramiento fiscal 5,0%

0,3%

2016 2015

Fuente: Elaboración propia en base a datos de AFIP.

b. Los egresos

Si bien el Gobierno Nacional ha establecido como un objetivo central la reducción del gasto
público nacional, y de esta forma permitir una reducción de la presión tributaria sin afectar el
déficit fiscal, durante el año 2016 no tuvieron oportunidad de reducirlo en forma significativa.

El Gasto Público Nacional tiene tres categorías de desigual importancia relativa: i) el Gasto
Corriente (entre los que se destacan las Prestaciones Sociales, o sea el financiamiento de todas las
erogaciones de ANSES), ii) el Gasto en Capital (inversiones en energía, obra pública, transporte,
etc.) y iii) los intereses de la deuda pública.

En el Gráfico 5, se observa que del total de Gasto Público Nacional, el 45% son las prestaciones
sociales, el 16% gastos en funcionamiento, 14% subsidios económicos, 9% gastos en capital y sólo
el 6% gasto en intereses de la deuda pública, gracias al proceso de desendeudamiento de los
últimos doce años.
 Gráfico 5

Composición del Gasto Público Nacional. Año 2016

6%

9%
6%
3% 45%

16%

14%

Prestaciones sociales Subsidios económicos

Gastos de funcionamiento y otros Transferencias a provincias
Otros gastos corrientes Gastos de capital
Intereses

Fuente: Elaboración propia en base a datos de AFIP.

La mayor parte de estos gastos vienen determinados por decisiones pasadas. En particular, el pago
de los intereses depende del stock de deuda contraída en años anteriores, y el gasto en
prestaciones de la seguridad social depende del total de prestaciones y los aumentos otorgados y
así sucesivamente.

Ahora bien, si observamos la evolución más reciente del gasto, ya podemos ver que algunas
políticas están teniendo su impacto económico (ver Gráfico 6). Vamos a analizar en detalle los
principales apartados:

- Subsidios económicos: este componente aumentó sólo el 1%, lo cual refleja en términos
reales una disminución muy significativa. La reducción de los subsidios se da como
contraparte al aumento de las tarifas a la energía y el transporte y en general representa
una transferencia de recursos de las familias a las empresas de servicios públicos.

- Gastos de capital: las inversiones públicas (obras) crecieron sólo un poco más que la
inflación (un 38%), con lo cual uno de los principales argumentos del gobierno de que se
 reactivaría la economía gracias a una revolución de obras públicas hasta ahora no se ha
efectivizado.

- Prestaciones sociales: aquí veremos que si bien en total estas prestaciones aumentaron un
39% (un poco más que la inflación), hay diferencias sustanciales dentro de ese concepto.
Mientras que las jubilaciones y pensiones y las asignaciones aumentaron más del 40%,
mucho menos crecieron las Pensiones No Contributivas y los fondos destinados a otros
programas como Progresar y Argentina Trabaja. Podemos ver que el ajuste del gasto
público comenzó por programas no centrales, pero que tienen un impacto relevante en la
calidad de vida de las familias más postergadas (ver el cuadro siguiente).

2017 vs 2016
Jubilaciones y pensiones contributivas 41,9%
Asignaciones (familiares y por hijo) 40,3%
Prestaciones del INSSJP 34,5%
Pensiones no contributivas 24,6%
Otras (Progresar, Argentina Trabaja, otros) 23,0%

- Transferencias corrientes a provincias: este aumento se da como consecuencia de

transferencias discrecionales a determinadas provincias.

- Intereses de la deuda: el rubro del aumento del gasto que más creció este año es el de
intereses de la deuda, que pasó en términos nominales de $36.800 millones a $76.400
millones.

Gráfico 6
 Crecimiento del Gasto Público Nacional 2017 vs 2017 (Enero-Mayo)

Subsidios económicos 1%

Otros gastos corrientes 11%

Gastos de funcionamiento y otros 35%

Gastos de capital 38%

Prestaciones sociales 39%

Transferencias corrientes a provincias 104%

Intereses 107%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda.

En resumen, si bien el gasto público continúa creciendo y se mantuvo constante en relación al PBI,
se observa un ajuste en algunas prestaciones sociales como Pensiones No Contributivas y algunos
programas sociales como Progresar y Argentina Trabaja, una fuerte caída de los subsidios
económicos (lo cual significa aumento de tarifas) y un fuerte aumento del gasto en intereses como
consecuencia del creciente endeudamiento.

c. El resultado fiscal (déficit)

La diferencia entre los ingresos y los gastos del Estado Nacional se mide a través de dos
indicadores, el Resultado Primario y el Resultado Financiero.

Relación entre Resultado Primario y Resultado Financiero

Resultado Primario = Ingresos – Gastos Corrientes – Gastos de Capital

Resultado Financiero = Ingresos – Gastos Corrientes – Gastos de Capital – Intereses

Resultado Primario = Resultado Financiero – Intereses

En el año 2016, el Resultado Primario fue un déficit de $343.500 millones de pesos, o sea un 4,3%
del PBI, mientras que el Resultado Financiero fue de $474.800 millones, o un 5,9% del PBI. Esta
situación de fuerte desfinanciamiento del Estado, se agravó durante el año 2017 ya que si bien no
aumentó tanto el déficit primario si aumentó significativamente el déficit financiero, por el
crecimiento en el pago de intereses (Gráfico 7).

En resumen, mientras el Déficit Primario creció solamente un 27%, el Déficit Financiero lo hizo un
55%,
 Gráfico 7

Crecimiento del Déficit Fiscal (enero-mayo, en millones de pesos)

2016 2017

-68.781

-87.247
-105.634

-163.694

RESULTADO PRIMARIO RESULTADO FINANCIERO

d. Conclusión

La política fiscal que ha adoptado el Gobierno de Macri se caracteriza por una fuerte
contradicción, que ha sido común a otros gobiernos neoliberales en nuestro país y en otros países
de la región. Por un lado, buscan reducir los impuestos (en especial aquellos que afectan la
rentabilidad de la inversión, no los impuestos al consumo) y el gasto público, o sea la importancia
del Estado. Por otro lado, una reducción de impuestos más rápida que la reducción del gasto
genera un crecimiento en el déficit y por lo tanto un fuerte endeudamiento que en un momento
comienza a afectar la situación fiscal ya que requiere mayor pago de intereses (que es parte del
gasto público).

De este modo, de a poco se va reemplazando gasto social que va derecho al bolsillo de las familias,
a gasto financiero que va al bolsillo de los banqueros nacionales e internacionales, esto es lo que
ha estado pasando en estos 18 meses del Gobierno de Macri. La única diferencia con otros
procesos similares en nuestra historia es que este ha sido más rápido y mas profundo.