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A mi esposa Verónica,
por el amor, la paciencia y el apoyo.
A mis hijos María Eva y Juan Enrique,
por que me encienden la esperanza en el futuro.
1.- Introducción.
No se trata por otra parte de establecer una especie de raya que limite el espacio,
del “Desarrollo Local”, porque no creo que eso sea posible ni constructivo,
además de ser dogmático; pero sí se trata de evitar tentaciones elementales, que
derivan de cierta carencia de reflexión. De más esta decir, que he oído frases de
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lo más risueñas a lo largo de mi vida profesional vinculando al Desarrollo Local
ó bien con cualquier fenómeno social positivo ó con cualquier síntoma de
resistencia a la globalización, aún con ciertos localismos extremos, a veces un
poco infantiles, y hasta con intervenciones “desde afuera y sin ninguna
participación ni beneficio local”.
Con todo esto andado, a los sufrientes lectores que llegaron hasta aquí, primero
muchas gracias; y luego, les propongo un recorrido de preguntas y asociaciones;
que nos ayuden a comprender, a preguntarnos y a movilizarnos. A comprender
un concepto complejo y dinámico en un contexto que, como ya veremos, esta
generando mucho “estrés” a todas las categorías de análisis. A preguntarnos por
los lugares comunes, por las relaciones disciplinares, por los vínculos entre las
ideas y el proceso político. A movilizarnos a favor de un nuevo horizonte de
sueños, a la vez estimulante en el aula y en la vida ciudadana, que contenga en él
las preguntas de un futuro incierto, pero también la esperanza en la creatividad
humana, y en la capacidad de recuperar el equilibrio, la prospectiva y el sentido
constructivo de la acción individual y colectiva, sin ingenuidades, pero también
sin resignación.
Esta es una historia, que vale la pena ser contada, al menos sucintamente.
La literatura política y social no ha usado desde siempre el término
“Desarrollo”. Aparece en escena lentamente, a fines del Siglo XIX y su uso se
extiende recién luego de la segunda guerra mundial. No se trato de un hecho
casual.
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Ya consolidada la Revolución Industrial, en Gran Bretaña, Alemania, Francia Y
EE.UU; y visibles sus primeros efectos económicos y sociales, se incrementó el
interés en la reflexión sobre un fenómeno que por su magnitud y trascendencia
era a la vez deslumbrante y des-estructurante. Todo se veía alterado. No se
trataba de un cambio en la forma de producir, eso solo fue el puntapié inicial.
Cambiaba la velocidad de circulación de las personas y bienes, cambiaba la
forma de relacionarse los sexos, cambiaba la forma de vestir, cambiaba el valor
de los recursos, cambiaba el valor del tiempo, cambiaba el hábitat de las
poblaciones, todo se modificaba allí donde una fábrica se instalaba y por
supuesto también donde no se instalaba; porque la Revolución Industrial sin
dudas implicó un cambio sustancial en la organización socio-territorial mundial.
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futuros de esa revolución industrial, fuera de escala, para lo conocido hasta
entonces.
Se trata de una asociación importantísima, porque sin dudas las “nuevas formas
de vida” del entorno de las ciudades devenidas en metrópolis, constituirán el
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discurso cultural del Desarrollo. Se trata de una relación riquísima entre modos
de producción y su impacto territorial, con implicancias hasta el día de hoy.
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presentadas: se producían resultados sociales, que había que denominar de
alguna manera, idénticamente se impulsaban procesos y se realizaban
valoraciones. Y por detrás de todo este juego de palabras, se generaba un
cambio en la base tecnológica de producción, una alteración de la organización
social, una multiplicación y concentración de la riqueza, la aparición de nuevos
actores sociales, el cambio de rol de los pre-existentes, la modificación de pautas
de vida, y el surgimiento de desafíos y problemas desconocidos.
En el primer caso, porque la sociedad industrial rompía con las bases materiales
de un modelo social (el agro-artesanal) en el que la jerarquía católica se sentía
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cómoda y en el cual mantenía su rol rector axiológico/ ético, al menos en los
estados católicos de Europa. Bien vale aclarar que aún luego del impacto que
implicó el surgimiento del pensamiento liberal-laico (en el siglo XVIII), la
Iglesia aún mantenía, por fuera de las élites liberales, enormes redes de
influencia y control social, que tempranamente advirtió se debilitarían en el
marco de un proceso de movilización social intenso, como el que se podría
generar - y de hecho se generó-, en las aglomeraciones industriales.
Desde otra visión, cierto pensamiento anarquista cuestionaba con absoluta lógica
estrictamente racional y desde una posición anti-jerárquica, la aparición de una
nueva clase social, la burguesía industrial, que concentraría recursos, y desde
luego, en algún momento poder, como nunca había sucedido en la historia de la
humanidad, sin ninguna garantía por ese tiempo, de que tal concentración derive
en otra cosa que un mundo más dual y más riesgoso aún que el pre-existente.
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Así, desde mi personal perspectiva, hay cuatro cuestiones que “marcan” el
carácter intenso y algo confuso del término:
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2.3.- Riqueza de la historia.
Si bien desde los sucesos de París de 18711, hasta la crisis de 1929, era evidente
que la re-organización social surgida de la implantación industrial no era en
absoluto un paraíso; se mantenía firme una idea de transitoriedad de los
problemas, algo así como que los nuevos problemas se arreglan “con más
industria” y la convicción de que el diferencial entre sueños y concreciones de
un mundo mejor, se resolverían con el pasar del tiempo; en una muestra de
confianza excesiva muy repetida a lo largo de la historia.
Por supuesto que por aquellos años, existían relatos negativos de la evolución
industrial; y tanto el arte como el discurso político y los análisis sociales
mostraban las evidencias traumáticas del proceso de industrialización
(migraciones masivas, explotación, etc)2. En aquellos años (1871/ 1929),
convivieron en el pensamiento y en la lucha política, la confianza excesiva, y las
visiones apocalípticas, basadas en la convicción de que no era posible de
sostener un orden social crecientemente desigual.
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Se trata de incorporaciones sustanciales al menú de opciones de gobierno, por
las posibilidades que abrió a la masividad en el consumo, a la construcción de
consensos políticos, y al rol de la política en el “ciclo económico”.
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económico. Mientras tanto, poco o nada, se asocia por aquellos años el
Desarrollo con la calidad de los regimenes políticos.
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criticidad, la alienación, la incomprensión de las acciones humanas, o peor, la
comprensión del dolor y la indiferencia o el ensañamiento frente al mismo, la
masificación, y por supuesto la mutilación y muerte de personas; por más
organizado ese sistema fuera, es una expresión de degradación humana
incompatible con el término Desarrollo.
Así para 1950, por tomar una fecha arbitrariamente, el Desarrollo se asociaba a
una sociedad industrial occidental, con un régimen político democrático.
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ciudades cada día eran menos transitables y se fracturaban social y
materialmente, etc, etc.
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Así, la industrialización sustitutiva, la nacionalización de los recursos
denominados críticos y de los servicios públicos e inclusive del sector
financiero, la protección al empresariado nacional, las inversiones públicas en
las llamadas industrias de base, etc fueron derivaciones de este pensamiento; que
encontró diferente receptividad en distintos países. El sentido último de esta
batería de acciones, implementadas con suerte diversa, era generar crecimiento
económico y herramientas de emancipación político-económica en un contexto
favorable en tanto crecimiento de la economía mundial y desfavorable por el
deterioro de los términos de intercambio 3
3
Se denominaba “deterioro de los términos de intercambio” al proceso constatado por Raúl Prebisch en un
estudio empírico de los años 50, mediante el cual se demostraba que el precio de los productos exportados por
los países latinoamericanos (primarios) se depreciaba en el tiempo y el precio de los productos que se
importaban (industriales) se apreciaban.
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Entre Mayo del 68 y la crisis del petróleo de 1973; quedó claro que el paraíso
aún quedaba lejos (y algunos hasta pensarían que quedaba para otro lado); que
ni siquiera los casi 30 años de crecimiento económico a escala global (1945-
1973), terminaban con la vieja agenda de problemas. La rebelión generacional
desnudaba las falencias en el seno mismo de las “sociedades desarrolladas”, y la
respuesta de la OPEP ponía en evidencia la restricción de la industrialización
intensa, que por entonces estaba estructurada para funcionar sólo con energía
barata.
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La crisis del petróleo, al igual que la del 29, generó situaciones nuevas. Se
comenzaron a desarrollar tecnologías de sustitución y menor consumo de
energías (por caso tomemos el desarrollo de los bio-combustibles en Brasil),
tanto desde el punto de vista estrictamente técnico, como organizacional (el just
in time, por ejemplo). Se revisaron instituciones que estructuraban la sociedad y
comienza el ciclo a la baja de los beneficios del Estado de Bienestar y la
disminución de la intervención estatal en la economía; se abre nuevamente un
ciclo político, donde lo tecnológico jugará un rol muy significativo.
Una conjunción difícil y desafiante, que pone sobre la mesa problemas nuevos.
Es efectivamente cierto que hay entornos tecnológicos que facilitan la
concentración de poder, la manipulación e incluso generan situaciones de difícil
o dudosa gobernabilidad. Sin embargo no son realistas las propuestas de
moratoria tecnológica u otras por el estilo, no sólo porque pueden violarse, sino
porque van contra la naturaleza humana (curiosa e investigadora).
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Además recoge una tradición latinoamericana muy extendida6, a favor de
concebir el Desarrollo como una “emergencia sistémica” y como fenómeno
endógeno, que aunque puede ser influido e inducido no se concreta si un
conjunto de factores, actores y energías de un territorio no adquieren las
capacidades para sostenerlo.
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Sobre todo destaca en esta posición el economista chileno Sergio Boissier. Aunque son destacables los aportes
de decenas en ese sentido: Matus, Coraggio, Silva Lira, Costamagna, Arocena, Alburquerque, Vergara, etc
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Por eso, y a pesar de las buenas razones existentes para remitir desde el término
“local” al gobierno de proximidad (municipio, comuna, prefectura, alcaldía,
ayuntamiento, etc); ya veremos que sin ser errónea, tal remisión en el caso del
desarrollo, es parcialmente inadecuada. En principio, corresponde señalar que
Desarrollo Local no es sinónimo de Desarrollo Municipal.
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infraestructurales, organizacionales, de calificación de la mano de obra, etc, o
una combinación de varios de tales aspectos.
Hecha esta salvedad, corresponde señalar que el gobierno local debe ser actor
central de un proceso de Desarrollo Local, en virtud de sus competencias, de la
proximidad y del conocimiento que se deriva de tal especial situación. Y que por
lo tanto un buen abordaje de Desarrollo Local, implica conocer las facultades
normativas del gobierno local, sus disponibilidades económicas y técnicas, y su
relación con la trama socio-económica. Es bien diferente, llevar adelante un
programa de Desarrollo Local, donde los gobiernos locales disponen de amplias
facultades (planificación, capacidad de endeudarse, facultades fiscales,
capacidad regulatoria, etc) de otros donde esas facultades están acotadas.
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Aún antes del establecimiento de las primeras civilizaciones sedentarias ó
estables territorialmente, la “huella” nómade de las caravanas, aunque
exploraban y experimentaban, cuando las necesidades lo indicaban; en general
no dibujaban un recorrido arbitrario. Los antropólogos nos enseñan, que eran
repetitivas y seguían con razonable estrictez senderos, cuya lógica debe
encontrarse en la diversidad de fuentes de alimentación en el marco del ciclo
anual de las estaciones. En aquellos lejanos tiempos, la riqueza topográfica era
recurso, paisaje, contexto; en ella se fundaban formas de alimentación, modos de
vida, tipos de relación, mitos, prácticas, posibilidades.
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Local y lugar tienen provienen de la misma raíz latina.
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Por eso mismo, debe destacarse que el nacimiento de las ciudades, en términos
de establecimiento espacial consolidado, es consecuencia tanto de la existencia
de ciertas posibilidades de excedente alimenticio (hábitat) como de la
consolidación del espacio comercial de “cruce de caminos” (flujo). A la vez el
asentamiento genera un mejor conocimiento del espacio específico y por tanto
mayor previsibilidad, mejores posibilidades de intercambio, nueva organización
del trabajo al interior de la población establecida, mejores condiciones para la
defensa colectiva, etc.
Quizás sea bueno destacar, que estamos viviendo ahora un nuevo salto en el
incremento de la movilidad de los factores económicos. Que se asocia a la
expansión de la economía informacional, y que contra todas las previsiones no
se detuvo con posterioridad a los atentados del 11 de Septiembre8.
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Como demostración de lo dicho, digamos: el Comercio internacional crece más rápidamente que el producto, y
además el comercio de bienes intermedios (insumos para la elaboración de otro producto) crece más que el
comercio, marcando la fuerte tendencia a la organización industrial transterritorial.
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Una vez que el hombre estableció una marca estable en la topografía, en la que
invirtió su ingenio organizador, en la que fundo su hábitat, en la que creo pautas
de división del espacio público del privado, en la cual se estructuraron
iniciativas colectivas; la idea de territorio ya no fue la misma.
Aunque eso ahora, es aún mucho más evidente, porque hemos visto como a lo
largo de la historia las intervenciones humanas han modificado el espacio, la
topografía y el entorno de muchas maneras. Ya tempranamente se advirtió que
el espacio ofrece posibilidades diversas y que es el hombre en su acción
individual y colectiva quien determina la constitución del territorio.
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condicionante, pero también de un sinnúmero de decisiones acumuladas en el
tiempo.
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dicha mezcla, segregando sólo lo peligroso e incompatible con la vida común
(ruidos, humos, efluentes, etc).
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generadas a partir de iniciativas productivas concentradas en un espacio,
referidas genéricamente a una misma actividad y que por motivo de tal
aglomeración generan ciertas economías de escala, de red, de aprendizaje, etc (el
caso más universalmente conocido es el denominado “Distrito Industrial
Italiano”)
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medidas cambiar el sentido y la funcionalidad del espacio, que en el caso de que
el mismo este deshabitado es común referirse a esas operaciones como
“habilitación del espacio” (en la historia Argentina el caso de la implantación de
la red ferroviaria es un clásico en ese sentido).
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relacionada al modo en que personas, bienes (y porque no ideas) se mueven y se
posicionan. Pensemos en situaciones cotidianas, de las que aparecen en los
diarios: una obra de infraestructura como el puente Rosario-Victoria está
transformando a esta segunda ciudad en un suburbio residencial de la primera y
al centro de Rosario en centro también de Victoria, y en Europa los vuelos de
bajo costo están transformando ciudades de segundo rango en tamaño en
verdaderos parques logísticos (Girona a 100 km de Barcelona es un caso).
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de estructuración social y de referencia cultural; crecientemente en el post-
industrialismo hay una re-territorialización del conflicto social; de allí que la
organización territorial debe leerse como mucha más que una función
ordenatriz, sino como una respuesta de política pública de primer orden.
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4.- El Desarrollo como escenario conflictivo.
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Me refiero sencillamente a que no se conoce ninguna posición explícita a favor del subdesarrollo.
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obstáculos sociales, económicos, culturales a los fines de repensar la
organización social, en términos de mayor competitividad económica y
equidad.
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4.1.- El Consenso por el Subdesarrollo. El Dilema “arriba-abajo”
Aún con todas las prevenciones que una intervención “desde arriba” genera,
creo que la visión idealizada de las opciones “desde abajo” a veces carecen de
todo confronte con la realidad. Se exacerba el planteo tensional “arriba-abajo”,
como versión de un afuera-adentro no muy bien resuelto, llegando a posiciones
cuanto menos monopolistas y no sólo en términos económicos, sino culturales y
políticos.
Corresponde señalar, que una cierta porosidad social para aceptar lo de afuera
como estímulo, una capacidad de hacer comparaciones constructivas, un
posicionamiento en torno a la información global, una cierta revisión de pautas
de vida en función de nuevos criterios económicos o sociales, asumidos
críticamente y discutidos democráticamente, son tan indicadores del Desarrollo
de un territorio como el producto per capita; y que la autonomía no debería ser
la excusa de oligarquías locales para cerrar un territorio y reeditar formas
modernas de feudalismo con prosa desarrollista.
Es tan sano evitar los aspectos más arrasadores de una visión que ve a todo
territorio exclusivamente como mercado y por lo tanto abordable y
“conquistable”, como también evitar (sobre todo en América Latina) la
conformación de enclaves culturales cerrados y de ciudadanía disminuida o
controlada.
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4.2.- La Deslegitimación institucional.
Una segunda causa de esterilidad (además del cierre a los estímulos externos),
que se observa reiteradamente, y que no se encuentra del todo desligada de la
existencia de un “consenso por el subdesarrollo”, en la experiencia argentina y
latinoamericana, tiene que ver, con cierto desdibujamiento creciente del rol de
las instituciones públicas en el Desarrollo; y sobre todo en la falta de
comprensión de la necesidad de un conjunto de organizaciones públicas
articuladas (estatales y para estatales), que dispongan de capacidad de acción,
normas adecuadas, recursos suficientes, soporte tecnológico, personal entrenado
y sobre todo: legitimidad, para poder incidir en los procesos sociales y en el
espacio del mercado. No parece razonable suponer, que objetivos públicos se
puedan conseguir exclusivamente con actuaciones privadas, por más que
muchas de estas tengan valor público.
Ahora bien, un Estado que actúa, regula, controla, dicta normas, aplica
sanciones, reasigna razonablemente recursos, etc puede ser una incomodidad
para quién tiene una situación ventajosa, para quien no quiere competidores,
para quien tiene privilegios, para quien realiza una actividad controversial o
decididamente negativa, para quien concentra un poder social excesivo, etc (o
todo ello junto). En cualquier caso, preferirían o bien un Estado débil, en todas
sus versiones (profesionalmente descalificado, económicamente desfinanciado,
técnicamente atrasado, carente de una relativa autonomía política, etc) o intentar
la cooptación del proceso político, o ambas cosas a la vez.
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exclusiva de alguna de aquellas fuerzas en particular. Lo dicho tampoco implica
una visión idealizada del Estado (en mi caso particular, el desencanto al respecto
es grande y mis sospechas sobre las razones del incremento de actividades
estatales por lo general también); pero lo cierto es que las alternativas existentes
a una organización social fundada en una estatidad razonablemente autónoma
son, sin dudas mucho peores.
Por eso mismo, a excepción de los EE.UU, los Estados con altos estándares de
Desarrollo, destinan (aunque de modos muy diferentes) una adecuada y
razonable cantidad de recursos al financiamiento de la vida política, fundando
tal decisión en dos convicciones: a) El financiamiento público de la política, aún
siendo oneroso, termina siendo más económico en términos sociales, que el
financiamiento oscuro de la política. b) Una organización compleja como el
Estado, requiere de políticos de profesionalidad para su manejo y tal
profesionalidad no puede ser puesta en riesgo en cada recambio democrático,
por lo tanto es necesario financiar la actividad política, tanto del oficialismo
como de la oposición, o sea la actividad política en tanto tal, para evitar la
desprofesionalización cíclica y costos de aprendizaje excesivos.
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4.3.- Vanguardias reaccionarias.
Sin dudas se trata de una tendencia, que nos interesa plantear, justamente para
preservar la racionalidad en la reflexión sobre el Desarrollo. Desde ya que al
tratarse de un fenómeno complejo y multicausado, el Desarrollo es vulnerable a
las simplificaciones, y por eso, noticias aisladas, reflexiones sueltas y
comparaciones no siempre felices, pueden exagerar los problemas (reales) que
cualquier proceso de transformación genera. No es que se trate como en el
primer caso planteado (“El consenso…”) de una difusa conformación política,
sino más bien una tendencia cultural que al reivindicar el peso de la imagen
como transmisor de información, por sobre los datos circunstanciados, va
creando un conjunto de prejuicios con alta impacto en las futuras decisiones
públicas.
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4.4.- Preservación-explotación o administración racional.
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institucional de regulación y control, que pueda constituir el principio de una
solución.
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La participación y en consecuencia el denominado “empoderamiento” ó
incremento a favor de la ciudadanía del conocimiento y control de los procesos
que afectan el espacio público, no es obra de la espectacularidad, de los golpes
de efecto o del amontonamiento; y en ningún caso es remedio para defectos
públicos de otro origen; siguiendo con los dos ejemplos expuestos: un gobierno
con un déficit de muchos años, y con problemas para resolverlo por incapacidad
de cobrar adecuadamente los impuestos, no lo resuelve juntando gente en un
escuela en horas absurdas para el 90 % de los ciudadanos; y en el segundo caso
una gestión negadora de los servicios más elementales no se transforma en
“participativa” por poder exhibir lo que no es más que una capacidad de
extorsión inteligente.
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ciudadanía hoy? ¿Qué aspectos logísticos, de lenguaje y de cultura asociativa
hay que tener en cuenta? ¿Cómo proveo a todos los ciudadanos de información
de calidad, para estimular su participación? ¿Cómo las instituciones públicas
(gobierno y parlamentos locales) y las Organizaciones de la Sociedad Civil
organizan conjuntamente un programa de incremento de la participación? ¿Qué
exigencias al ciudadano, debe tener la participación actualmente? ¿Qué garantías
jurídicas tiene el proceso de participación?
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colectivo disperso sobre temas públicos que muchas veces se resuelven en la
esfera privada (como la discriminación por razones del ejercicio de la
sexualidad). La nueva agenda social, excede la distribución de la renta como
factor de conflicto, incorporando nuevos problemas, pero la capacidad de
respuesta estatal no ha crecido paralelamente.
Sin embargo, lo que parece elemental no lo es; entre otras cosas, porque el
estímulo de la participación requiere de convicción democrática, de muchas
acciones públicas, de un andamiaje complejo de decisiones. No se trata de decir
“participen!” y problema resuelto (pensemos en escenarios con 1/4 de la
población con problemas de empleo ó 1/3 con NBI). Una buena política de
promoción de la participación pone en juego: el conocimiento de los hábitos
ciudadanos, la escala de gobierno a cargo de los temas públicos (la
descentralización en grandes ciudades, es un tema significativo), la continuidad
en las acciones, la simplificación de algunos hechos participativos, etc.
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La paradoja del sistema político argentino, es que aún en una situación de
extrema debilidad y no reconstituida razonablemente la confianza ciudadana en
las instituciones; ningún sector sustantivo de la vida pública se plantea como eje
central movilizar a la ciudadanía en términos de una participación creciente y de
calidad; quizás confiando excesivamente en la fase expansiva del ciclo
económico, como factor estabilizador del proceso político.
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4.6.- Las barreras invisibles.
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proponerse, d) En cuarto lugar, las dificultades para crear un equilibrio entre las
necesidades de uso y explotación de los recursos y los criterios de su cuidado o
preservación. Especialmente las dificultades de generar un debate público
calificado al respecto, como fundamento de soluciones institucionales estables,
e) la existencia de barreras concretas a la participación no suficientemente
problematizadas por los sectores que constituyen la “oferta política”, al menos
en el caso argentino.
Con todo, debo destacar que el “consenso por el subdesarrollo” es por lo general
una actitud que contiene cierta racionalidad (aunque nos duela). Quiénes lo
sostienen sospechan, con razón, que un proceso de Desarrollo se sabe como
comienza pero no como termina; y si quienes así piensan están bastante
satisfechos con sus vidas y realidades: ¿por qué abrir la “Caja de Pandora”?. Es
una postura cómoda, útil y racional. O al menos, más racional que pensar que el
Desarrollo mejora la situación de todos y no afecta a nadie.
Hay que destacar a los actores del “Consenso por el subdesarrollo” como los
primeros en advertir que el Desarrollo es un orden conflictivo. Ellos saben que
jóvenes con empleos y recursos son más cuestionadores que sin empleo, ellos
saben que resueltas las necesidades primarias las demandas sociales “van a
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Muchas de las fuerzas políticas globafóbicas, son de raíz decididamente conservadora, reaccionaria y
xenófoba.
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más”, ellos saben que sin desempleo el debate sobre el ambiente toma otro
rango, ellos saben que mejor acceso a la información hace menos sostenible las
desigualdades injustificadas, etc, etc, en suma ellos sí saben que el Desarrollo no
es el paraíso y prefieren “contener” y controlar una sociedad subdesarrollada
que asumir el riesgo del Desarrollo.
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normativo. La dependencia absoluta para la vigencia de la ciudadanía, de la
existencia de otros factores, nos remiten a la cuestión de la calidad institucional.
En función de eso, hay tres aspectos importantes a destacar: a) Así como puede
sostenerse que la calidad institucional es un elemento constitutivo del
Desarrollo, también hay quienes sostienen que la calidad institucional es una
resultante del Desarrollo; como veremos abajo la diferencia no es menor. b) Se
ha extendido con bastante éxito en Argentina, en mi parecer erróneamente, la
idea de que la calidad institucional se relaciona con la inmutabilidad normativa ó
exclusivamente con la formulación de normas proclives a mejorar el
funcionamiento del mercado. Quizás el error se haya originado en algunas
posiciones formadas en la “especial” experiencia de la salida de la
convertibilidad. c) La relación entre calidad institucional y calidad de
crecimiento económico.
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hemos hecho es des-vincular parcialmente el Desarrollo de una visión
coyuntural del ciclo económico, además de dejar de considerar la evolución
económica como un fatalismo (no todos los países que coyunturalmente crecen
van al Desarrollo, ni todos los que coyunturalmente decrecen van al
Subdesarrollo). A la inversa, en algún sentido creemos que en definitiva el
Desarrollo es una construcción “más cultural”, y que de la existencia de ciertos
valores, del impulso a ciertas actitudes, de las convicciones compartidas en
términos de una conciencia extendida respecto del sentido de la vida colectiva,
se derivan resultados económicos no coyunturales.
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ingenuamente peligrosas que suponen que cualquier Estado puede garantizar en
toda circunstancia un nómina siempre creciente de derechos (más propio de un
desahogo que de una construcción); creo que la primera opción, exige a los
diseñadores de políticas, siempre preguntarse sobre la cuestión central de la
ciudadanía, a la hora de tomar decisiones, sin postergarla para un después
muchas veces inalcanzable.
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y formas. Se trata de una devaluación de la idea de “mediación política” (las
normas en definitiva son una consecuencia de un proceso político deliberativo),
donde lo único que vale es el objetivo sectorial o individual.
Tal constatación es la que lleva a pensar que los territorios “sólo” deben
adecuarse a las demandas de los flujos de capitales, bajo el razonamiento que
dice: atracción de capitales = mayor nivel de actividad e incremento de la
eficiencia económica = Desarrollo.
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En esta concepción, la calidad institucional opera como un “selector” de
inversiones; buscando una atractividad direccionada. Y es lo que explica el
crecimiento de países en teoría “muy caros” (como el caso de Finlandia ó Gran
Bretaña)
Y sin dudas, contar con normas adecuadas, con tradición de respeto a los
procesos en la modificaciones normativas, con un Poder Judicial independiente,
etc, son muy importantes a largo plazo. Pero además de dicha “calidad
institucional-macro”, en una concepción territorial del Desarrollo importa la
“calidad institucional–específica” o sea el conjunto de condiciones
institucionales de desenvolvimiento de una actividad (por ejemplo: ¿cuál es la
relación Universidad- empresa en dicha actividad? ¿es el tratamiento fiscal
discriminatorio? ¿hay estímulos a la internacionalización de la actividad?).
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5.- El gobierno de lo local.
Pero además de ese principio de eficacia, la cercanía era fuente de una primitiva
representación, y no hay que soslayar la fuerza de la identificación con el lugar
como fuente de pertenencia. Eficacia, representación, pertenencia fueron pilares
de los primeros gobiernos locales.
Así mucho antes que los Imperios clásicos y que los Estados Nacionales
modernos, se constituyeron centenares de gobiernos de pequeña escala o de
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aldea, sobre los que la historia se ha ocupado realmente poco y generalmente
mal.
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La exaltación mitológica de los enfrentamientos entre tribus latinas como origen de Roma, remite a la
situación que hacemos referencia.
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Así como en algún otro momento el rol articulador de la ciudad se vinculaba a la
provisión de seguridad o a la conectividad física, ahora su rol es el de
administrador y organizador de información, como insumo de agregación de
valor y calidad de vida.
Las ciudades que hoy conocemos -muy diversas entre sí-, se dividen
básicamente en tres “tipos” conforme los impactos territoriales de los sucesivos
cambios tecnológicos. La distinta naturaleza de cada “tipo” obviamente afecta
su gobierno. Siguiendo una “clasificación europea”, que creo es útil
universalmente salvo excepciones, tenemos:
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Nuevamente nos ayuda el arte a explicar la realidad; el caso de la obra de teatro de Lope de Vega
“Fuenteovejuna”, es claro como muestra de la explosión de la inorgánica conflictividad aldeana a la que
hacemos referencia
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la residencia y cierta producción). Una ciudad donde la movilidad urbana
depende de medios mecánicos; y donde la conflictividad se organiza en torno a
la distribución de la renta del proceso industrial (conflicto de clase obrero/
patronal). Es una ciudad con mayor movilidad social, y con una conflictividad
muy organizada donde la diferenciación social se fundaba casi exclusivamente
en los niveles de ingreso. Estas ciudades han creado instituciones metropolitanas
para resolver problemas de esa escala (movilidad, residuos, prestaciones
sociales, etc); aunque hay casos como Buenos Aires, que aún no lo han logrado
darse este tipo de organización.
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calidad de vida para todos, dado que la misma será motivo de migración para
quiénes tengan mayores calificaciones.
Por supuesto que una tipología es simplemente eso y que cada Ciudad es una
realidad diferenciada; pero está claro que cada tipo de ciudad (clásica,
metropolitana, informacional), ha ido constituyendo su modo de gobierno; y
también ha ido construyendo su relación con el “aparato estatal” como un todo;
una relación sustantiva si queremos entender la recuperación de un rol
significativo de los gobiernos locales como promotores del Desarrollo.
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Y para hacer estricta justicia con el municipalismo latinoamericano, cuyos
reclamos históricos son sistemáticamente postergados por los gobiernos
centrales (autonomía, mejor financiación, recuperación o transferencia de
servicios –con sus recursos-, etc); digamos que en América Latina, la mayoría
de los gobiernos locales aún no están siquiera en condiciones de gestionar
razonablemente los servicios de proximidad. Las pequeñas ciudades en general
por déficit de capacidades organizacionales (y no solo financieras), y las grandes
ciudades por la magnitud de su crecimiento persistente y la insuficiencia de
gobierno sobre los procesos urbanos a dicha escala (no estaría del todo mal,
mirar un mapa actualizado de sus áreas metropolitanas y preguntarse ¿quién
gobierna Méjico D.F, Sao Paulo o Buenos Aires?).
Queda claro, que la visión que reduce el gobierno local a “mera Intendencia”
debería archivarse y dar paso a la comprensión de que el gobierno local es
cualitativamente diferenciado de los restantes niveles de gobierno. Y esa
diferencia se nutre de dos aspectos: a) competencias específicas, b) mayor
incidencia en las que no le son específicas, en razón del conocimiento que se
deriva de la proximidad; práctica que no es muy habitual sobre todo cuando las
Administraciones Nacionales o Provinciales actúan sobre el territorio con
“demasiada independencia” de los impactos locales de su acción.
Sin embargo, un “gobierno local más amplio”, tiene algunas limitaciones para
ser instalado. Hay dos de naturaleza objetiva: la restricción fiscal14, y la
restricción técnica, dada la baja inversión en capital humano en la mayoría de
dichos gobiernos. Pero es interesante destacar una restricción derivada de la
cultura política, que se vincula a ambas, y es la propia visión de “Intendencia”
de los gobiernos locales (como administrador de fondos que le vienen dados de
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En Argentina la suma de las erogaciones de las casi 2.300 municipalidades (con exclusión de la Ciudad de
Buenos Aires, por su peculiar naturaleza jurídica), alcanzan entre el 7 y el 8 % del gasto público consolidado de
los tres niveles de gobierno. En España esa cifra se eleva al 12 %, en Alemania supera el 30 %.
60
afuera), y en tanto tal impotentes para asumir una agenda de trabajo más extensa
en materias como la promoción económica.
Así como arriba señalamos que “Desarrollo Local” no era sinónimo de Gobierno
Local; está claro que sin gobiernos locales fuertes, es muy difícil creer que una
“inteligencia central” pueda resolver los problemas (tan diversos) de todo el
territorio. Generalmente la segunda opción termina en un sistema de preferencia
por pertenencia política, que no solo lesiona la legitimidad democrática y
condena a los ciudadanos a la incredulidad en su voto y en las autoridades
locales; sino que además tiende a las respuestas homogéneas y carentes de
creatividad, para todas las situaciones similares.
15
En un reciente artículo publicado por el diario “La Nación” de Bs As.(18/07/2001) Titulado “Unitarios y
Federales del Siglo XXI” el Lic. J.J. Llach destaca la necesidad de avanzar en un proceso de esas características.
61
5.1.- La ciudad como soporte de la actividad económica.
62
La inversión en creación y mantenimiento de espacio público, es una de las
buenas maneras de darle sentido a la actividad estatal.
Ahora bien, el uso racional de los recursos exige ciertas medidas: el control del
crecimiento urbano y la administración del suelo urbanizable a los fines de
evitar movilidades extensas y masivas fuera de escala (como sucede en los
EE.UU, con su costo económico y ambiental); es imprescindible crear una
cultura de densificación de la ciudad16, un uso razonable de las infraestructuras
como organizadoras de la misma, la recuperación pública (o el mantenimiento)
de los espacios de calidad natural (como el caso de las riberas de ríos y lagos
que en muchas ciudades argentinas han sido “privatizados”, sin norma alguna).
c.- Prioridad absoluta de los medios de transporte público. Una ciudad sin
movilidad es una ciudad mutilada. Y una ciudad que depende para mover sus
recursos de los medios privados va rumbo a ser insostenible y fragmentada.
Destinar recursos a la calificación del transporte público, a la ruptura de la
barrera cultural que atribuye “status” al transporte privado, es indispensable.
Dados los beneficios imposibles de contabilizar que genera un buen sistema de
16
Conforme Informe para la Unión Europea del año 2006 (“Urban sprawl in Europe. The ignored Challanged”).
63
transporte público (menor pérdida de tiempo, menos accidentes, menos
polución, etc), es defendible la existencia de subsidios razonables y bien
direccionados en ese sentido.
e.- Equipamientos suficientes: Una ciudad no son sólo sus equipamientos, como
a veces equivocadamente se cree (si no ver los equipamientos de Brasilia en
relación a su uso); pero una ciudad sin ellos no tiene como soportar las
actividades ciudadanas, incluyendo las económicas. Sin calles asfaltadas, sin
escuelas, sin centros de salud, sin una Terminal de ómnibus, sin aeropuerto, la
vida urbana tiende a desaparecer. Por supuesto que los equipamientos pueden
ser públicos o privados y que la gestión de los mismos puede ser rentable; pero
en algunos casos es indispensable una “mirada pública” sobre los
equipamientos, porque muchos de ellos son de una necesidad extrema aunque no
constituyan negocio alguno y su ausencia condiciona decisiones de inversión y
el desenvolvimiento de toda la actividad económica.
Ese proceso, mal que nos pese a quiénes nos dedicamos a estas cuestiones; no
es fruto de una convicción política, ni de una teoría, ni de una revalorización de
la democracia de proximidad; todo lo contrario, es mayoritariamente fruto del
fracaso más rotundo de modelos de organización estatal dis-funcionales.
65
gestionar la instalación de una Universidad y otras cuestiones, al menos
históricamente no consideradas locales. Para no sentirnos exclusivos (los
argentinos), digamos que es un fenómeno que con diferente intensidad y
característica está bastante extendido.
66
La subsidiaridad así planteada implica muchas cosas: a) una cierta idea de
“naturalidad” del gobierno local17, b) una visión del gobierno del Estado central,
como gobierno distante, c) las funciones públicas en principio corresponden al
gobierno próximo, d) la existencia de una restricción técnica (“que estuviera en
condiciones de resolverla”).
Por supuesto que dicha concepción resultaba muy pertinente a la nación de las
13 colonias (los Estados Unidos originales) con alta densidad asociativa y
vocación de autogobierno, y quizás hubiera merecido una revisión en su
aplicación a espacios prácticamente vacíos (como la Argentina del Siglo XIX);
pero lo concreto, además de sus resultados diferentes en la versión original y en
las copias, es que esos mismos supuestos hoy nos ofrecen derivaciones muy
diferentes. Concretamente está cambiando a pasos agigantados, las posibilidades
de “aproximar” funciones distantes como de “distanciar” funciones próximas, y
además ahora se profundizan ciertas restricciones técnicas y desaparecen otras.
Por ejemplo, hay funciones que típicamente gestionaba el Estado Central que
ahora son asumidas por gobiernos regionales o ciudades -el caso de la
promoción externa, turística y económica de Catalunya y Barcelona son
paradigmáticos-. A la inversa también sucede que algunas tareas típicamente
locales son delegadas hacia otro nivel de gobierno (en la Provincia de Misiones,
el sistema de recolección de residuos y su gestión fue asumido, en muchas
Municipalidades, por el Gobierno Provincial). Incluso, muchas veces se
vislumbran “niveles de gestión” con características proto-gubernamentales18,
como un incipiente esfuerzo de reconfigurar la propia organización estatal,
como lo muestra el proceso de micro-regionalización argentino o de
concertación de Municipios en Francia.
17
En el municipalismo argentino esta muy extendida la idea jus naturalista, acerca de que el “gobierno local” es
una derivación natural de la vida comunitaria y no un artificio originado en las normas que lo crean.
18
Se trata en general de espacios concertados de gestión servicios públicos.
67
Como vemos, definir “lo local” entraña dificultades, aunque teóricas, con
indudables consecuencias concretas. Las más importantes se vinculan a como se
conjuga la organización de espacios, gobierno y recursos.
68
6.1.- Los orígenes de la actual organización político-territorial.
69
en las dos situaciones, ya sea por apropiación de recursos existentes en los
territorios conquistados (colonialismo) o por el incremento de producción y
productividad determinado por el uso de las (en ese momento) “nuevas
tecnologías” forzaban una “ruptura de fronteras feudales o comarcales”.
Así el Estado aparece como una agregación “racional” que se edificó (o bien, las
burguesías edificaron) sobre territorios redefinidos y sobre identidades diversas;
se trató de una nueva construcción del mundo. Tres siglos aproximadamente
tardó el proceso, pero sin dudas fue exitoso; en algún momento naturalizamos
fronteras, banderas, flujos de bienes agrarios e industriales, ciertas (ridículas)
uniformidades culturales e incluso naturalizamos estereotipos; tarde o temprano
los Estados Nacionales fueron definiendo sus espacios, sus identidades, sus
singularidades.
70
La estatidad que se construyó –obviamente- se dotó de la funcionalidad
necesaria para responder a las necesidades sistémicas del “nuevo orden”, y la
organización territorial también es un intento/ reflejo de una respuesta en
idéntico sentido.
71
El “gobierno local” mitológico que se presenta como primer escalón de la
formación estatal no es más que un mito en los Estados Nacionales clásicos, que
los han vaciado a favor de burocracias centrales, de “grandes objetivos
nacionales”, en el marco de procesos de concentración demográficos sin
parangón anterior, y explicables en la lógica industrial.
Hasta hace poco tiempo atrás, la cuestión “local” era una cuestión menor en la
agenda de los Estados Nacionales, es justamente la aparición de temas
vinculados a la “gestión del territorio” en el sentido más clásico del término lo
que devuelve protagonismo a los “temas locales”: el impacto local de grandes
infraestructuras, las cuestiones ambientales, la fiscalidad en espacios conurbados
72
de alta movilidad, la expansión de las ciudades y las des-economías de escala,
etc.
76
dependiente” es sustentable ambiental y socialmente, y también corresponde
preguntarse que sucederá con el ejercicio de la ciudadanía19
19
Es sólo parcialmente aceptable que la respuesta de adaptación estatal a este “stress” que nos acarrea el cambio
tecnológico sea crear unidades políticas globales o transnacionales. En el mejor de los casos, y es deseable que
así suceda, esas “nuevas arquitecturas políticas” (como lo está intentando ser la UE) satisfacen el rol
importantísimo del Estado-representación, pero mucho menos es su adaptación sobre el rol del Estado-
Administración que es el verdaderamente golpeado por las modificaciones tecnológicas que justamente no puede
“administrar” en tanto comprender, orientar, controlar, regular, etc.
77
En América Latina, los gobiernos locales que conocemos no pueden hacer
frente al fenómeno de las emergencias territoriales y la multiplicación de los
flujos, de difícil gobernabilidad, geometría variable, relaciones nodales, etc. con
todas sus manifestaciones: ciudades dormitorios, fronteras calientes,
metropolitanización, conurbaciones, deslocalizaciones, etc. Y no pueden porque
no poseen herramientas, ni estructura discursiva, ni organización, etc. y sin todo
eso cualquier legitimidad es poca.
Es evidente que es necesario “construir” otra concepción del Estado para poder
superar esa tensión, No aquel Estado de la división territorial de tareas, sino una
nueva visión basada en la convergencia funcional de niveles del Estado sobre un
mismo problema.
20
El politólogo catalán Joan Subirats, habla de “gobierno multinivel”.
79
No es estrictamente lo mismo que los gobiernos locales dispongan de más
recursos o más competencias (como si eso mágicamente pudiera suceder, sin
que nadie lo resista); que pensar en el diseño articulado de políticas públicas de
modo convergente, haciendo de los espacios políticos locales, organizaciones de
mayor funcionalidad y también –porque no decirlo- de mayor responsabilidad.
No es sensato, pensar que los territorios, cada día más integrados física,
económica y hasta culturalmente, pretendan crecer en capacidades y poder de
influencia en base al aislamiento21. Lo que no implica, obviamente, perder
criticidad y criterio respecto del territorio.
21
Una de las reacciones más extendidas frente a intervenciones “de afuera” indeseadas en el territorio, es el
movimiento (un tanto elemental) “no en el fondo de mi casa”; que rechaza la instalación de algunas actividades
en el territorio, sin rechazar las prácticas que justifican esa actividad.
80
Quizás una de las únicas alternativas viable para incrementar los procesos de
cohesión territorial, sea incrementar la incidencia de esos actores locales sobre
las decisiones; lo que es mucho más que “fortalecer los gobiernos locales” es
cambiar el modo de decidir y pensar los territorios y sus correlaciones.
Sencillamente se trata de que todos los niveles de gobierno inciden sobre todos
los temas de la agenda pública desde distintas funciones (financiante, diseñador,
controlante, etc.) Obviamente esta “mecánica” desplaza a la gestión basada en
las divisiones de funciones (al modo taylorista); donde cada nivel de gobierno
“se especializaba” en un tramo de la agenda pública, conforme a eventuales
ventajas de proximidad (especialización que redujo a los gobiernos locales a
meros limpiadores).
Las incipientes experiencias “multinivel”, diversas entre sí, al igual que la tan
meneada expansión de lo local en América Latina, son más una respuesta de
necesidad que una concepción de las ventajas organizacionales de la red; pero en
cualquier caso la tendencia se orienta a dar respuesta no sólo a criterios de
eficiencia económica, sino a la necesidad de control de procesos sobre los que la
“clásica frontera” se muestra inútil.
22
Igualmente debe destacarse que el uso de las TIC´s como herramienta de diseño y coordinación de políticas es
mínima; y que hasta la fecha las Administraciones Públicas, se concentraron en tres tareas “informatizadas” que
no alteran su rol organizacional (aumento de la visibilidad pública via web/ cambio de soporte de la información
e incremento de su “usabilidad”/ y en el mejor de los casos, políticas de inclusión digital).
81
Las articulaciones horizontales y verticales de administraciones para actuar
sobre un tema de la agenda pública (por caso el desempleo), no ha sido una
actitud anticipatoria, sino que aparece luego de constatar tanto la impotencia de
las políticas parciales (locales/ nacionales) sobre el fenómeno, como lo difícil de
sostener un territorio aislado de cuestiones de entorno.
Con todo existe un problema funcional: ¿quién está jugando el rol que jugaron
las burguesías nacionales en la formación de los Estados Nacionales? ¿Quiénes
definen hoy los nuevos territorios? ¿Quiénes estresan las formaciones políticas
produciendo rupturas y agregaciones? Sin agente no habrá modificaciones, son
los agentes los que conforman y se conforman en un sistema.
83
hombre de incidir en tales tendencias, si estamos dispuestos a no naturalizar los
fenómenos sociales.
85
Por lo tanto planificar, puede ser cada vez más estéril. O no?
Creo que estamos ante un reto que nos obliga a repensar las formas de
planificación. A veces me parece hasta un poco ridícula, la imagen
hollywoodense que muestra a los diversos “planificadores” como personas
encerradas en un gabinete, alejadas de la gestión cotidiana de sus
organizaciones.
86
La planificación no es un fin en sí mismo. Planificamos porque creemos que
podemos incidir en el devenir de las cosas y no podremos incidir sino
conjugamos planificación y gestión.
88
planifican….porque creer en la planificación…. Además la mirada hiper-
coyuntural de los medios de comunicación y el triunfo de la comunicación
instantánea y por imágenes, muchas veces muestra a la planificación como un
desvarío de la acción pública.
90
“economía del territorio”), o bien es la consecuencia de “modelizar” en
escenarios no turbulentos, como efectivamente ocurre generalmente en Europa.
No está claro que “buen funcionamiento del mercado” sea equivalente a que el
Estado no haga nada. Una presentación elemental de un mercado en buen
91
funcionamiento es la siguiente: a) tiende a expandirse o ajustarse adecuadamente
frente a estímulos expansivos y recesivos, es decir crecen en producción frente a
crecimientos de demanda y decrece en la etapa recesiva; b) no tiende a la
concentración monopólica ni a otras formas de alteración de la competencia, c)
tienen pocas barreras de entrada y de salida (cualquier oferente o demandante
puede ingresar y retirarse de él, al menos de manera sencilla y con bajos costos).
92
Si la “buena macroeconomía”, debe orientarse a que el Estado mantenga su
capacidad de intervención a los fines ya señalados; debemos decir que al menos
debe ajustarse a una serie de condicionantes: a) Que el Estado disponga de un
financiamiento propio razonable (recursos fiscales), para atender sus gastos, y
que en caso de turbulencias financieras, pueda abstenerse de demandar fondos
en el mercado de capitales. Lo dicho implica un buen manejo de deuda pública.
b) Que el esquema fiscal, además de permitir una situación de solvencia, no sea
extremadamente distorsivo25 y altere demasiado los criterios de evaluación
económica de los proyectos; como cuando se sobre-impone una actividad o se
grava sólo donde se pueden obtener recursos por las ineficiencias del sistema de
recaudación, lo que muchas veces es como buscar la llave perdida sólo donde
esta iluminado. c) Que el prudente manejo de la moneda a lo largo del tiempo,
aparte de mantener la inflación en niveles aceptables, no le haya hecho perder
sus funciones (unidad de medida, medio de cambio, forma de ahorro), de modo
tal que la confianza en la misma permita disponer de herramientas monetarias
para su uso oportuno. d) En base a los supuestos anteriores, mantener abierta la
posibilidad de acceso a los mercados de capitales.
Estos cuatro puntos no son una lista taxativa; y aunque se encuentran muy lejos
de la enorme mayoría de las Administraciones locales, no dejan de afectar su
economía y sus programas. Este presupuesto es el que justifica una demanda de
mayor influencia de los gobiernos locales y regionales, frente a las
administraciones “superiores”. Porque es tan importante la recuperación de
ciertas competencias, sin dudas vitales para el nivel local de gobierno (por
ejemplo el caso de algunos países donde los gobiernos locales tienen muy
recortadas las funciones urbanísticas, o sobre todo las capacidades fiscales),
como poder incidir sobre aquellas que razonablemente están fuera de su
competencia.
25
Se dice que un sistema fiscal es “distorsivo”, cuando su aplicación modifica de manera sustancial los criterios
de evaluación económica para definir una inversión o un gasto.
93
Hecha las dos salvedades propuestas y teniendo claro que la macroeconomía,
aunque no es materia específica, también es parte de la Agenda del Desarrollo
Local, debemos “ir al territorio”.
Dicho de otro modo, los “territorios” más retrasados cuyo costo de factores
(suelo, mano de obra, etc) es menor, deberían constituir un atractivo a la
inversión. Sin embargo, tal comportamiento no se verifica siempre en los
hechos, y es esa situación de “divergencia” territorial, lo que está en el centro de
la reflexión económica del Desarrollo Local.
94
porqué en el pasado año 2007 ha sido Estados Unidos el principal receptor neto
de inversión extranjera directa (193.000 millones de dólares en este concepto) y
que la Unión Europea, (que como agregación de los 27 países que la integran
supera a los EE.UU), haya recibido casi el 40 % de las mismas. Evidentemente,
hay otros aspectos que influyen en una decisión de inversión, además del costo
de los factores.
95
está claro que ello depende de muchas razones: la rentabilidad esperada, la
cercanía de los abastecedores o del mercado, la seguridad jurídica, etc.
26
96
aparentemente obvios, como la cercanía al mercado consumidor). Y no se
trataba de otra cosa (ni menos) que el espacio afectado por la dotación de una
cierta organización asociativa de los actores económicos, de la disposición de las
capacidades laborales adecuadas, una cierta inclinación del gobierno local a
reconocer el fenómeno, disponer e incrementar las infraestructuras adecuadas
para tal actividad, etc.
97
También ha sido un precursor de la observación de las que hoy denominaríamos
“des-economías” de escala y los problemas del modelo fabril de producción;
abriendo otro universo de investigación.
Es Becattini quien usa por primera vez, con el sentido que nosotros le damos el
término “Desarrollo Local” (en un famoso paper: “Del distrito industrial al
distrito territorial: El Desarrollo Local”), y lo hace porque a diferencia de
Marshall, se interna en el análisis del fenómeno. ¿Por qué cientos de empresas
del mismo sector se ubican una al lado de otras, en un mismo sitio? ¿Qué
características tiene ese “territorio”?, ¿en que consiste su atractividad?
98
generación de conocimiento y la capacidad de transmisión del mismo al interior
del sistema territorial (distrito).
Tanto Becattini, como quiénes lo han sucedido, han hecho especial hincapié en
la importancia económica de los denominados “conocimientos tácitos” como
conjunto de prácticas, capacidad de respuesta y “saber hacer” que existen allí
donde hay especialización económica, con relación a la misma; y difíciles de
transmitir fuera de cierto entorno (algo parecido al hoy denominado “learning by
doing”).
27
Se denomina “externalidad” ya sea positiva o negativa; a un efecto económico que produce un actor (empresa
o individuo) respecto del cual no obtiene el beneficio correspondiente (positiva) o no paga el costo
correspondiente (negativa). Por ejemplo, pintar el frente de mi casa, e indirectamente embellecer mi barrio, sin
ningún beneficio especial por ello, es una externalidad positiva. En cambio, los humos contaminantes que
emanan de los autos y respecto de los cuales no se paga un plus por ello, son una externalidad negativa.
99
Los distritos pusieron en evidencia un principio económico elemental: hay una
funcionalidad entre modos de organizar la producción y escala productiva. Así
como la fábrica taylorista es funcional a la producción de grandes volúmenes
homogéneos y la producción artesanal es funcional a la producción de piezas
únicas altamente diferenciadas; en el medio, la producción de series cortas para
mercados cada vez más segmentados son la oportunidad de pequeñas y
medianas empresas, en tanto formen parte de un sistema eficiente (el distrito).
Sucede que los cambios tecnológicos y culturales de los últimos años, por un
lado favorecen la lógica distrital frente a la hiper-segmentación de mercado; por
otro lado la cuestionan al permitir la organización empresaria más fragmentada
territorialmente y coordinada “a distancia”.
100
en cualquier contexto, una aglomeración de tipo distrital “a la italiana”, donde
ciertas actividades tenían siglos de tradiciones. El aprendizaje consiste en
comprender que unas ciertas “calidades territoriales” no son ajenas al
comportamiento económico; y que hacer política de Desarrollo Territorial no es
sino generar las condiciones territoriales necesarias para que la actividad
económica se vea facilitada.
102
(laboratorios, control de calidad, etc); y hacerlo en tiempo razonable y útil, a un
costo accesible, para los actores económicos c) el rol gobernabilidad; como
capacidad de administrar tensiones sociales, de cuidar de la sustentabilidad
ambiental, y de generar condiciones de habitat equilibradas que no impidan la
actividad económica (por ejemplo, aún disponiendo de recursos significativos
las tensiones políticas frustran la explotación de muchos recursos naturales en el
tercer mundo – o la llevan adelante sin ningún control-).
Sin embargo, corresponde andar con cuidado. Cuanto menos, hay que abandonar
la tentación de creer en la fantasía promocional y evitar reducir el Desarrollo
Territorial a una mera política promocional. Sin dudas las promociones, aunque
discutidas, ayudan a impulsar la actividad económica, pero por si solas son
103
insuficientes y a veces a la larga, contraproducentes, para generar Desarrollo. La
experiencia del Sur italiano es ilustrativa en ese sentido29.
Sin embargo, hechas las prevenciones del caso; hay al menos algunas
situaciones que las justifican. Y al respecto es bueno nuevamente trazar un
paralelismo sobre las reflexiones europeas y latinoamericanas sobre el
Desarrollo. Efectivamente, cuando se recurre a la bibliografía europea, se
reiteran las clásicas herramientas de promoción del Desarrollo, por ejemplo: la
coordinación de un programa concertado entre el sector público y privado; la
concertación entre distintos niveles de la Administración para la realización de
infraestructuras que permitan aumentos de competitividad; la cooperación de la
Universidad y las empresas entre sí, alguna estrategia de visibilidad conjunta de
los productos emblemáticos de la zona; mayores facilidades en el acceso al
crédito e incluso la absorción por parte del sector público de algunos costos de
las empresas pequeñas y medianas, vía prestación de servicios a las mismas, etc.
Ahora bien, todas esas herramientas parten de un supuesto: ¡¡ existen empresas!!
Como dijimos arriba, el riesgo más grande es el más habitual de los errores:
construir una promoción en función de una presión sectorial y no de las
necesidades de fortalecimiento del territorio. En el caso argentino, la evaluación
es controversial. Las promociones de base fiscal, convivieron con tiempos de
alta inestabilidad macroeconómica y sus efectos nocivos se vieron amplificados:
el Estados se desfinanció, y la competencia económica en el mercado interno se
hizo más oligopolica; al no hacer especial prevención sobre algunas conductas
empresarias –los grandes beneficiarios de las promociones fueron las empresas
105
grandes-; la Provincias limítrofes con las promocionadas sufrieron migraciones
empresariales; y lo que es peor: salvo alguna excepción, no hubo cambios
notables en la estructura económica de la Provincia promocionada.
106
infraestructuras o la adecuación de las regulaciones laborales, etc. No es inusual,
enfrentar la paradoja evidente de que al mismo tiempo que afectando recursos
públicos de finalidad social se crean algunos empleos, por otro lado la
inexistencia de una infraestructura elemental, las dificultades de acceso al
mercado o la existencia de un régimen laboral inadecuado impide la creación de
muchos más.
Después de casi treinta años a la baja (desde mediados de los 70’), el desarrollo
ha vuelto a ser objeto de tratamiento social, y como lo venimos sosteniendo, hay
cuatro extremos que debemos evitar, para poder enriquecer la experiencia desde
la reflexión y contribuir con el ideal emancipatorio que tal termino encierra: el
desarrollo no es un resultado evolutivo natural producto de una economía mas
potente, tampoco es un modelo de vinculación al mercado mundial en términos
30
Sin pretender hacer un listado taxativo, como ejemplo: nuestra casi nula presencia en el comercio internacional
- Argentina aún después del “boom” exportador 2002-2007, representa el 0,4 % del comercio internacional. Del
total de las exportaciones argentinas, entre minerales (no renovables) y manufacturas de origen agropecuario
representan más del 75 %, las Pymes alrededor sólo del 10 %. La dependencia de unos pocos precios
internacionales para mantener una balanza comercial favorable, una estructura fiscal también dependiente del
precio de esos productos, una baja tasa de innovación económica, déficit logísticos que impiden la buena
integración del territorio, dificultades de acceso al mercado de capitales del país y sus empresas y una baja tasa
de ahorro interno para financiar la capitalización y transformación del tejido económico, etc.
107
de pacificas relaciones neo-coloniales, y tampoco es la consagración de un cierto
autarquismo de nuevo cuño, ni una resultante de cierto optimismo tecnológico.
108
El pensamiento de la economía social, no ha hecho reflexiones en torno a la
territorialidad; pero si ha hecho aportes de valía en torno a la conformación de
actores sociales y a la construcción de valores democráticos y participativos. Lo
dicho implica que el buen uso de los conceptos “Desarrollo Local” y “Economía
Social” implica tratarlos como términos con tradiciones y referencias distintos y
por lo tanto con anclajes teóricos y contenidos diferenciados.
Los ejemplos solo pretenden desnudar las anomalías que se siguen del uso
abusivo de términos que guardan cierta relación, comprensible en el lenguaje
popular, pero absolutamente innecesario y equívoco en el marco de un
109
tratamiento calificado del tema. Desarrollo Local y Economía Social son dos
conceptos diferentes, cuya asociación debe ser cuidadosa, tienen raigambre
histórica diferenciada, refieren a universos conceptuales diferentes.
Con todo, la superposición conceptual tiene dos fundamentos que deben ser
resaltados: a) Economía Social y Desarrollo Local se han ubicado tanto en el
imaginario público como en la reflexión académica, compartiendo posiciones de
un espacio crítico al discurso económico mas ortodoxo-mercadista. b) A
contrario sensu del razonamiento que explicita como una intervención de
Desarrollo Local puede no ser una iniciativa de Economía Social, digamos que
la existencia de un tejido de economía social denso, es síntoma de una capacidad
organizacional y de una fortaleza “territorializada” muy fuerte.31
31
Queda de manifiesto al observar el comportamiento de algunas economías: Finlandia es la economía más
cooperativizada de Europa, o el caso de la Provincia de Québec en Cánada o de la Regione Emilia Romagna en
Italia.
110
“proyecto compartido”, muchas veces es el eufemismo que se usa para legitimar
presiones sectoriales sobre el sector público.
Los acuerdos públicos-privados, pueden operar como una señal al exterior y eso
es muy positivo, si aquellos están bien cimentados; pero las verdaderas
restricciones para su construcción en América Latina son el cortoplacismo
político (y la adecuación empresaria al mismo), la debilidad técnica del Estado
para transformar en proyectos las iniciativas y sobre todo la debilidad fiscal;
dado que por lo general el Estado ve fortalecida su capacidad directriz, cuando
puede tomar iniciativas superadoras de la gestión cotidiana de los servicios y las
ve disminuida cuando apenas puede sostener esos servicios. Es muy difícil
ordenar ciertos esfuerzos, sin disponer de herramientas de estímulo.
111
Pero puede suceder, como lo adelantamos, que no toda articulación sea virtuosa.
Puede ser una forma de “articulación de los incluidos”. ¿Es lícito que en lugares
con 70 % de ciudadanos bajo la línea de la pobreza, el destino de recursos
públicos, lo decidan estructuras corporativas? No corresponde emitir una
respuesta categórica. Hay que esperar cierta evolución, hacer monitoreos e
impulsar ciertas buenas prácticas de cooperación público-privada. Lo
sorprendente es que no se hace mucho hincapié en que la gestión concertada de
fondos públicos es también una forma de privatización y que ciertos objetivos
públicos, como la defensa de la legalidad32, deben estar más allá de cualquier
concertación.
32
Hay antecedentes de Municipios que han querido restringir actividades lícitas, si eran propiedad de
extranjeros; y han apelado al concurso público-privado para hacerlo; a contrario de la Constitución Nacional. No
se trataba de recursos críticos, simplemente de la apertura de supermercados por personas de origen chino.
112
La concertación público- privada no debería ser un obstáculo para la innovación
(que ya tiene otros), pero habitualmente lo es, al propiciar una mirada
extremadamente centrada en las capacidades actuales y no en las potenciales.
113
Las preguntas que corresponde hacerse para constituir una Agencia pluri-
municipal, no obedecen solamente a cuestiones de eficiencia o correspondencia
normativa; sino que se vincula con los valores sobre los que se pretende
construir el territorio: es por eso (y no quiero resultar reiterativo) que no es vano
al menos preguntarse sobre la representación, el alcance competencial, los
recursos, etc. Temas que deben resolverse eficazmente y además deben fundar
una lógica de incremento de las relaciones público-privadas, basados en una
pertenencia razonable y comprometida (me vienen a la cabeza los fondos de
cohesión europeos como señal de identidad de una expansión integradora).
Ceo que no hay que desaprovechar la oportunidad y crear una verdadera red
federal de Agencias profesionales, bien financiadas (de financiamiento
compartido entre los tres niveles de gobierno) y extendida, para hacer eficiente
la aplicación local de políticas públicas (de ser posible concertadas), para
renovar nuestra concepción del país, para integrar y para movilizar recursos.
114
infraestructuras, por las posibilidades no que brinda para ejercer una actividad,
por la organización del espacio, por el sentido de pertenencia y estímulo al
progreso, o bien porque su visibilidad y tradición le agrega valor a los productos
que allí se generan o transforman. Sin embargo no es novedad que las ciudades
se han ido transformando.
El advenimiento industrial primero y la emergencia de la sociedad del
conocimiento ahora están impactando la organización del espacio urbano de
manera tal que bien correspondería preguntarse, ¿Qué modelo de organización
urbana puede contribuir a hacer más competitivo un territorio en la sociedad del
conocimiento?
115
Tomemos como ejemplo histórico las ciudades medievales italianas, que fueron
para su época equilibradas, innovadoras, estructurantes del territorio, porque
conjugaron en un espacio los fundamentos del equilibrio urbano clásico:
producción, identidad, gobierno, movilidad, seguridad, cohesión social33
¿Cuáles son los criterios que hoy deben sostenerse, para hacer de la
organización espacial un factor de competitividad?
Como sostiene Saskia Sassen, en “La Ciudad Global”: “Hoy en día los Estados
tienen una importancia decreciente como categoría unitaria en la economía
global. No sólo porque se observan cesiones de poder hacia instituciones
transnacionales y en paralelo, traspaso de poder desde los Estados hacia las
regiones y ciudades; sino porque las empresas de la economía global
incrementan la demanda de servicios de apoyo a su propia producción, servicios
financieros, jurídicos, gerenciales, de innovación, diseño, administración,
tecnología de producción, mantenimiento, logística, comunicaciones,
distribución mayorista, publicidad…..la complejidad, diversidad y
especialización de los servicios avanzados, requiere del soporte de la ciudad”
33
Cuando nos referimos a estos “valores”, los circunscribimos a un estándar relativo para la época.
116
económicamente eficiente, políticamente gobernable, socialmente cohesionada,
tecnológicamente innovadora.
117
emancipación. Sólo un espacio material y simbólico compartido puede
permitirle al hombre generar una cultura de cooperación y asistencia recíproca.
118
Para la ciudad medieval, tiempo histórico donde el desplazamiento era
dificultoso, la ubicación era verdaderamente clave, y no sólo se verifica con el
tema puertos; sino por ejemplo ocupar un lugar como “cruce de caminos”, ó un
lugar de fácil disponibilidad de recursos críticos o relativamente a salvo de
inclemencias inmanejables. Todo demuestra que una buena ubicación era (y
seguramente es) un factor positivo en términos económicos para las ciudades.
119
conocimiento”34, que reunía ciertas características específicas: se trataba de un
espacio fuera del hogar del aprendiz, sujeto a ciertas reglas, y a su vez
promocional del talento luego de un “cursus laborum”. No existiendo aún la
escuela pública de masas (un invento moderno), el taller por vía del trabajo
organizado, transmitía conocimiento y abría espacios de inclusión social positiva
a jóvenes, contribuyendo no sólo con resultados materiales sino generando
cohesión social y cultura emprendedora.
34
El taller conjugaba la transmisión del conocimiento “práctico”, lo que hoy denominamos “saber hacer” ó
“know how”; con la reflexión filosófica y el deleite artístico. Los limites eran difusos y por tanto se contibuía en
igual medida a sostener necesidades (producción) como a dotar de sentido a la vida colectiva (cultura).
35
De allí la importancia de la paz entre ciudades italianas impulsada por Lorenzo de Medicis, que al relajar las
tensiones, permitió destinar recursos a otros fines.
120
Las nuevas máquinas industriales (más peligrosas, más ruidosas, más
voluminosas) ya no podrían ser ubicadas en el taller, que generalmente lindaba
con la casa o era parte de la misma. Con el nacimiento de la fábrica: la
producción se separa del hogar, por lo general una parte de las mismas se asienta
en las afueras de la ciudad y nace el problema de la movilidad urbana; la fábrica
concentra gente como nunca había ocurrido, y con la concentración se multiplica
el problema de vivienda; y con los volúmenes de producción los problemas de
logística. Veamos cuales son los 6 elementos seleccionados, de la eficiencia
espacial de la ciudad industrial.
En primer lugar la zonificación. Aunque más tarde nos enteramos de los riesgos
de la “sobre” zonificación; lo cierto es que las ciudades industriales que
advirtieron rápidamente la necesidad de expandir el espacio acotado (tras las
murallas), de una manera ordenada y que receptara la aparición del fenómeno de
las redes urbanas (alcantarillado, agua, viario, energía eléctrica); ganaron una
enorme competitividad por eficiencia en la expansión de la inversión pública; y
por garantizar a las fuerzas productivas condiciones para su desarrollo de
manera menos conflictiva con el entramado social.
121
ciudades que asumieron el desafío educativo, como pauta de inclusión social y
dotación de eficiencia sistémica.
El sexto factor de eficiencia tiene que ver con casi todos los anteriores; la
explosión urbana unió aldeas previamente separadas, llevo la ciudad fuera de los
confines; y resultó necesario la construcción de instituciones metropolitanas36:
36
De las 20 ciudades más grandes del mundo, 17 cuentan con instituciones metropolitanas de distinto orden; las
que no las tienen bien constituidas –caso Buenos Aires- sufren enormes problemas de eficiencia del gasto
público y calidad democrática
122
para garantizar la eficiencia en los servicios, para poder ver el fenómeno urbano
en toda su magnitud y también para garantizar derechos ciudadanos.
123
Un segundo factor de eficiencia, es la accesibilidad y el modo de uso de las
tecnologías digitales. La expansión de la cultura digital en términos mercadistas,
hace de la conectividad un nuevo fetiche y de su uso un nuevo consumo. Las
ciudades competitivas serán las que hayan impulsado la ciudadanía digital,
haciendo de la PC fuente de información, relación, trabajo, control del Estado y
también entretenimiento.
El tercer factor, por obvio no merece ser separado. Si bien “el shock” ambiental
es una herencia de la sociedad industrial, la segmentación económica derivada
de los estándares ambientales es un fenómeno post-industrial. Se trata de una
diferencia para nada sutil. Disponer de calidad ambiental no sólo es bueno para
la calidad de vida, sino que constituye un factor de competitividad económico y
se trata claramente de un factor crítico de eficiencia urbano regional.
124
medidas, de arquitectura, urbanismo y cultura, sencillas sostenidas en el tiempo
que consuman menos energía per cápita que ciudades como Buenos Aires. Y se
trata de una carga económica cada vez más cara, que no es flexible en el corto
plazo -el consumo de energía es inelástico a la baja aún en contextos recesivos-
y por lo tanto añade un problema a la eficiencia general de la ciudad.
125
supuesto recetario universal de buenas prácticas
económicas (sin reparos de diferencias culturales).
126
desconocimiento, por ausencia de vínculos culturales,
etc); hoy el territorio es crecientemente una “elección”.
127
gerencia eficiente, no sólo para parecer un espacio
ciudadano sino “para serlo”.
128
espacios de hábitat de baja socialidad y de una matriz
productiva en formación.
129
lucro de corto plazo (como puede suceder en los
procesos de desmonte masivo).
130
Como en todos los órdenes de la vida; hay programas
de Cooperación al Desarrollo buenos y malos, en
términos de que cumplen o no sus objetivos. Pero
muchos de ellos son más políticos de
internacionalización de empresas de servicios de los
países donantes que otra cosa.
131
Pensar en términos de pares y de ganar-ganar. Y poner
en juego una agenda que suponga otras cuestiones, que
no sean paliativos o formas de financiamiento indirecto
de ONG’s de Estados Desarrollados.
132
como parte de un espacio que se concibe a sí mismo
como un espacio de ciudadanía compartida.
133
Sin menoscabo de las diferencias entre personas. Así
como la Democracia, requiere de ciudadanos que
compartan ciertas características: conocimiento de las
normas, aceptación de las diferencias, implicación en
asuntos públicos, el Desarrollo también tiene
requerimientos específicos: capacidad emprendedora,
posibilidad de trabajar en equipo o red, capacidad de
comunicar; que obviamente exceden una visión
estrecha del concepto de “formación profesional”. Por
supuesto que ambos universos no son excluyentes y en
ambos anida una expectativa favorable en la capacidad
humana.
134
¿Cómo recuperamos la idea de “largo plazo” en la
cultura de inmediatez? Y sobre todo ¿Cómo hacemos?
para incorporar a las prácticas sociales la conciencia de
la naturaleza perecedera de “ciertos conocimientos”, y
en consecuencia introducir la idea de educación
permanente.
135
Creo que es imprescindible, tanto como recuperar la
confianza en la política, reconocer la necesidad de
gobierno coordinado sobre los espacios urbano-
regionales y en su consecuencia concebir la figura del
gerenciamiento regional.
136
El debate político en torno de la descentralización de
funciones estatales se ha relacionado intensamente con
el debate por el Desarrollo Local, sobre todo en los
Estados Unitarios (el caso testigo en la región es
Chile).
137
para fortalecer capacidades territoriales y para evitar el
fortalecimiento de una idea de Desarrollo impulsada,
gestionada y traccionada “desde afuera”..
138
la vez territorial y cosmopolita, a la vez singular y
universal.
139
Box 8/ Capitulo 7. Diseño, logística, patentes,
ambiente y nueva economía.
141
indirectamente esconden un fenómeno que hay que
resaltar: la incapacidad creciente de los Estados frente
a desafíos de nueva agenda.
142
El Estado no puede abandonar ni la tarea de detraer
parte del excedente económico para garantizar
condiciones de vida colectiva, ni re-legitimar su rol de
representación por vía del incremento de información a
la ciudadanía; lo que ubicaría a la Responsabilidad
Social Empresaria en un lugar más marginal y re-
centraría a la Empresa en el marco de su esfera
económica.
143
del territorio, cuestiona algún paradigma existente ó es
simplemente un aplicativo que tiende a universalizar el
modo actual de concebir y generalizar riqueza y de
distribuir el poder.
144
Porque si “otro mundo es posible”, necesariamente
será a partir de este que tenemos como dato. La
verdadera “alternativa” al pensamiento único es la
radicalización de una racionalidad de nuevo cuño, que
no niegue la existencia de tendencias incómodas, que
reconozca las dificultades de un mundo plural; y que a
pesar de eso se proponga no ya construir el paraíso (sin
conflictos), sino un mundo de ciudadanos con un
metodo razonable para administrar conflictos.
145
Bibliografía de referencia.-
Geografía dell’ economia mondiale (9na edición); Sergio Conti y otros; Ed.
UTET Universitat; Milano 2006.
Per una nova cultura del territori? ; Eva Alfama i Guillen y otros; Editorial Icaria-
Antrazyt; Barcelona 2007.
146
Indíce/ Sujeto a la diagramación.-
147