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La función fiscalizadora del Tribunal
de Cuentas en relación con el principio

de transparencia en la elaboración de
los presupuestos de las entidades
del Sector público
Javier Medina Guijarro

Consejero del Tribunal de Cuentas
1. INTRODUCCIÓN
El día 6 de abril de 2006 se aprobaron por el Pleno del Tribunal
de Cuentas las Directrices Técnicas de la Fiscalización de la transparen-
cia del proceso de elaboración de los presupuestos para el año 2006 de las en-
tidades del Sector público. Esta fiscalización se incluyó en el Programa
Anual del Tribunal de Cuentas para el ejercicio 2006. Entre los obje-
tivos recogidos en las Directrices Técnicas figuraba la comprobación
de «que los órganos competentes del Sector público que han intervenido en la
elaboración de los Proyectos de Presupuestos y de su documentación soporte
han actuado con arreglo a las normas que regulan este proceso, especialmente
las establecidas en la Ley General Presupuestaria, en las Leyes de Estabilidad
Presupuestaria y en el Texto Refundido de Haciendas Locales»; también se
preveía la comprobación de «si la elaboración de los Presupuestos se ha
acomodado, tal como exige la Ley General de Estabilidad Presupuestaría, al
objetivo de estabilidad aprobado previamente por las Cortes y si contienen in-
formación suficiente y adecuada para su verificación».
La oportunidad, a mi juicio, de llevar a cabo dicha fiscalización de-
rivó, en primer lugar, de la necesidad de comprobar la aplicación
efectiva y los resultados obtenidos por la nueva normativa sobre esta-
bilidad presupuestaria. En efecto, la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001,
15
16 Revista Española de Control Externo
de 13 de diciembre, complementaria de aquella1, establecieron una

serie de medidas y obligaciones sobre los procedimientos de presu-
puestación. Las medidas incorporadas a través de esta legislación es-
pecífica2 tienen por objeto mantener el rigor presupuestario y ga-
rantizar la disciplina de la actividad financiera del Estado en atención
a la consecución de ciertos objetivos de política económica mediante
la contención del gasto público. La realización de la fiscalización
permitiría evaluar la aplicación y la eficacia de las medidas que esta
legislación incorporó en relación con los objetivos que la misma per-
sigue.
La fiscalización también resultaba adecuada a la vista de las bue-
nas prácticas y recomendaciones reiteradas por el Fondo Monetario
Internacional en materia de transparencia y estabilidad presupuesta-
ria. Así, los Informes Anuales del Fondo Monetario Internacional de
2005 y 2006 insistieron en estos aspectos, así como distintos Comu-
nicados del Comité Monetario y Financiero Internacional de la Jun-
ta de Gobernadores, y distintos Boletines del Fondo Monetario In-
ternacional; todo ello para ofrecer garantías al público y a los merca-
dos de que se dispone de un panorama claro y transparente de la es-
tructura y las finanzas del gobierno y de que puede evaluarse con fia-
bilidad la solidez financiera de la política económica. La realización
1
Esta normativa fue recientemente reformada por la Ley 15/2006, de 26 mayo,
de Reforma de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y, en paralelo, por la
Ley Orgánica 3/2006, de 26 mayo. La normativa sobre estabilidad presupuestaria
tuvo su origen en la modificación del Tratado de la Comunidad Europea, llevada a
cabo por el Tratado de la Unión Europea, que incluyó un nuevo artículo (art. 104 c),
ahora artículo 104, condenando el exceso de déficit de los Estados miembros. A tal
fin se imponían reglas de disciplina presupuestaria para evitar el déficit excesivo, es
decir, el que sobrepasase las cifras que se determinaban en el Protocolo sobre el pro-
cedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (3 por ciento en lo referente a la pro-
porción déficit público-PIB y 60 por ciento cuando se tratara de la relación deuda
pública-PIB). El deseo de reforzar el compromiso de los Estados miembros con esa
nueva orientación presupuestaria llevó a la adopción del denominado Pacto de Es-
tabilidad y Crecimiento, compuesto por la Resolución del Consejo reunido en Ams-
terdam el 17 de junio de 1997, por el Reglamento del Consejo 1466/97, de 7 de
julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones pre-
supuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, y por
el Reglamento del Consejo 1767/97, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración
y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, que son los antecedentes de
esta normativa nacional.
2
Entre estas medidas, con carácter necesario, se encuentra el establecimiento del
objetivo de estabilidad que el Gobierno debe remitir a las Cámaras dentro del pri-
mer cuatrimestre de cada ejercicio o, cuando los Presupuestos se presenten en posi-
ción de déficit o se liquiden en esa situación, la remisión de un plan económico
financiero de corrección del desequilibrio a lo largo de los tres ejercicios pre-
supuestarios siguientes.
La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas en relación con… 17
de la fiscalización permitiría evaluar esa transparencia y fiabilidad y

conocer el seguimiento de las buenas prácticas y recomendaciones
realizadas por el Fondo Monetario Internacional. Por último, la opor-
tunidad de esta fiscalización también resultaba del contenido del
VI Congreso de EUROSAI, celebrado entre el 30 de mayo y el 2 de
junio de 2005 en Bonn. Entre los temas debatidos en este Congreso
se trató de las funciones de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(EFS) a lo largo del ciclo presupuestario3. En las conclusiones de este
debate se puso de manifiesto la gran variedad de papeles desempe-
ñados y de actividades realizadas en la fase de elaboración de los pre-
supuestos por las EFS de los diferentes países. No obstante, aunque se
centró el tema en la fiscalización de los ingresos, se pudo concluir que
«el hecho de que una EFS, como organismo implicado en un proceso indepen-
diente de control de calidad, compruebe las previsiones esenciales del presu-
puesto... y la transparencia, facilita en buena medida el debate parlamentario».
La realización de la fiscalización resultaba, así pues, también oportu-
na por las conclusiones de este Congreso de EUROSAI de 2005.
Para llevar a cabo las actuaciones fiscalizadoras se requirió del Mi-
nisterio de Economía y Hacienda una serie de documentación relati-
va al proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Es-
tado para el ejercicio 2006. En contestación a esta solicitud se adujo
que la actuación fiscalizadora no afectaba a la ejecución del presu-
puesto, sino a las competencias que, con carácter exclusivo, atribuye
el artículo 134 de la Constitución Española al Gobierno de la Nación.
La documentación solicitada, que no era otra que la prevista en la
Orden Ministerial de 5 de abril de 2005, reguladora de la elabora-
ción de los Presupuestos para el 2006, no fue, por tanto, remitida, y
la postura del Ministerio de Economía y Hacienda fue apoyada por
un informe de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio
Jurídico del Estado, de 29 de junio de 2006, que consideró, básica-
mente, que la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se debía
circunscribir a la ejecución de los programas de ingresos y gastos pú-
blicos, sin alcanzar a la actividad de elaboración de los Presupuestos
Generales del Estado por el Gobierno, y que la realización de una
«Fiscalización de la transparencia del proceso de elaboración de los presu-
puestos para el año 2006 de las entidades del Sector público» excedía del
ámbito de esa función fiscalizadora, sin que el Ministerio de Econo-
3
Sobre todo, en la Segunda Sesión Plenaria celebrada el 31 de mayo de 2005 so-
bre el documento de debate del subtema II, «La función de las EFS a lo largo del ci-
clo presupuestario», elaborado por el grupo de trabajo del subtema II: National Au-
dit Office, Reino Unido (presidencia); Rigsrevisionen, Dinamarca; Schetnaya Palata,
Federación Rusa; Tribunal de Cuentas, España, y Tribunal de Cuentas Europeo.
mía y Hacienda estuviese jurídicamente obligado a proporcionar al

Tribunal de Cuentas la documentación requerida.
Ante esta situación, el Pleno del Tribunal de Cuentas acordó po-
ner en conocimiento de las Cortes Generales la falta de entrega de la
documentación que se solicitó, a los efectos previstos en el artículo 30
de la LFTCu, en relación con el artículo 7.3 de la LOTCu.
La cuestión que se plantea, pues, es resolver acerca de si el alcan-
ce de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas incluye o no
este singular procedimiento de fiscalización, y a este propósito se diri-
gen las siguientes consideraciones. En las mismas se analizará: a) el
objeto y ámbito legal de la función fiscalizadora del Tribunal de
Cuentas; b) la naturaleza de los procedimientos de elaboración de los
presupuestos de las entidades del Sector público, y c) el contenido le-
gal del principio de transparencia, así como de los demás principios
presupuestarios a los que se debe someter el proceso de presupues-
tación pública.
2. EL CONTROL Y LA FISCALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
2.1. El control del Sector público y la función fiscalizadora

de los Órganos de Control Externo
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define

el término «control» como «comprobación, inspección, fiscalización, inter-
vención»; el mismo Diccionario señala que la actividad fiscalizadora
consiste en «criticar y traer a juicio las acciones y obras de otro». El térmi-
no genérico «control» es un concepto más amplio que el de «fiscali-
zación». En efecto, puede haber distintas expresiones materiales de
la actividad de control, una de las cuales consiste, precisamente, en la
actividad fiscalizadora. Así, el ejercicio de la función fiscalizadora que
realizan los Órganos de Control Externo y que afecta a los presu-
puestos del Sector público puede concurrir con otras formas de con-
trol; entre ellos pueden citarse los que derivan de las funciones que
se atribuyen a las Cortes Generales, así como los medios legales de
control de la actividad del Gobierno en los procesos de elaboración,
aprobación o ejecución de esos presupuestos.
La fiscalización constituye la actividad principal e imprescindible
entre las distintas funciones que pueden desarrollar los Órganos de
Control Externo en los Estados modernos y democráticos de dere-
cho. Fiscalizar implica vigilar una actuación con la finalidad de veri-
ficar si responde a aquello que de ella se espera a priori, comparán-
dola con una norma o directriz extranormativa a la que debería aco-

modarse. De este modo, la actividad fiscalizada debe responder a
aquello preestablecido en las normas (control de legalidad) o a otro
tipo de reglas o parámetros, no necesariamente jurídicos (controles
de eficacia, de eficiencia, de economía o de equidad). El Preámbulo
de la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización,
aprobado por INTOSAI en 1998, estableció que los objetivos especí-
ficos de la fiscalización deben ser «la apropiada y eficaz utilización de los
fondos públicos, la búsqueda de una gestión rigurosa, la regularidad en la ac-
ción administrativa y la información, tanto a los poderes públicos como al
país, mediante la publicación de informes objetivos».
Con esta base se han elaborado por la jurisprudencia y la doctri-
na distintos conceptos de fiscalización. Todos ellos contemplan, con
gran amplitud, la función fiscalizadora, amplitud que está ligada al
desarrollo de los Estados democráticos y que también se refleja en
nuestro derecho positivo, como analizaremos en el punto siguiente.
César Albiñana4, define la actividad fiscalizadora como aquella fun-
ción de control, ejercida de forma permanente y a posteriori, sobre
la actividad administrativa, la composición económica y la gestión de
los entes y órganos que conforman el Sector público. Dicha actividad
tiene como finalidad: 1) la verificación de la documentación contable
relativa a la utilización de los fondos públicos; 2) la búsqueda de una
gestión pública rigurosa, y 3) la regularidad de la acción administra-
tiva, que deberá atenerse a los principios de legalidad, eficacia, efi-
ciencia y economía. Se convierte, de este modo, en una actuación
profesionalizada, técnica y proyectada sobre la actividad económico-
financiera de la Administración Pública.
Por su parte, Vallés Vives5 señala que fiscalizar significa reco-
ger, investigar y analizar los hechos producidos, con la finalidad de
comprobar si la situación de hecho justificada es la realmente exis-
tente y si se corresponde con aquello previsto o proyectado. Se
trata, por lo tanto, de la comprobación a posteriori de determinadas
medidas. En este caso, de aquellas medidas que producen repercu-
siones financieras. Fiscalizar consiste, pues, en proceder a una com-
probación entre el ser y el deber ser, con el subsiguiente juicio res-
pecto de las dos situaciones hipotéticamente contrapuestas. De este
modo una fiscalización completa exige, de forma adicional a la com-
4
ALBIÑANA, César: «Función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas», en El Tribu-
nal de Cuentas en España, vol. I. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1982.
5
VALLÉS VIVES, Francesc: Control externo del gasto público y Estado constitucional.
Universidad Autónoma de Barcelona, 2001.
probación de la corrección y legalidad de las cuentas, la comproba-

ción de la regularidad de la actuación administrativa y de que los ob-
jetivos previstos han sido alcanzados, para, en caso contrario, deter-
minar las causas de su imposibilidad y las medidas para conseguirlo.
El artículo 18.3 de la Declaración de Lima dispone que «toda activi-
dad estatal estará sometida al control de la Entidad Fiscalizadora Superior,
independientemente de que se refleje o no en el presupuesto general del Esta-
do. Una exclusión del presupuesto no debe convertirse en una exclusión del
control». También acordó, en su artículo 10.1, que «las Entidades Fis-
calizadoras Superiores deben tener acceso a todos los documentos relaciona-
dos con las operaciones y el derecho a pedir de los órganos del departamento
controlado todos los informes, de forma oral o escrita, que les parezcan nece-
sarios».
La jurisprudencia se ha encargado de delimitar y precisar el sig-
nificado del concepto de fiscalización. El Tribunal Constitucional,
en la Sentencia 187/1988, de 7 de octubre (Ponente: Excma. Sra. Be-
gué Cantón), y en la de 31 de enero de 1991 (Ponente: Excmo. Sr. Ló-
pez Guerra), elaboró una definición jurisprudencial sobre el concep-
to de fiscalización de las cuentas públicas al afirmar que «la actividad
fiscalizadora se centra en el examen y comprobación de la actividad económi-
co-financiera del Sector público desde el punto de vista de los principios de le-
galidad, eficiencia y economía, y el resultado de la misma se recoge en los In-
formes o Memorias anuales que el Tribunal debe remitir a las Cortes, en los
que propondrá las medidas a adoptar, en su caso, para la mejora de la gestión
económico-financiera del Sector público, y hará constar cuantas infracciones,
abusos o prácticas irregulares haya observado, con indicación de la respon-
sabilidad en que, a su juicio, se hubiera incurrido y de las medidas para
exigirla».
En el mismo sentido, y con la misma amplitud, describen la fun-
ción fiscalizadora del Tribunal de Cuentas las Sentencias del Tribu-
nal Supremo de 18 de octubre de 1986 y de 16 de junio de 1988
(Ponente: Excmo. Sr. Martín Herrero); y la de la Sala de Justicia
del Tribunal de Cuentas de 18 de abril de 1986 (Ponente Excmo.
Sr. Sala Sánchez) a propósito de la distinción y separación de las dos
básicas funciones que la Constitución reconoce al Tribunal, es decir,
la fiscalizadora y la jurisdiccional. En definitiva, fiscalizar consiste en la
actividad de control sobre los actos de aplicación de la normativa pre-
supuestaria y contable y sobre la gestión de los fondos que hayan he-
cho los entes que integran el Sector público. Mediante esta función,
los Órganos de Control Externo ejercen «una actividad técnica previa a
la función política de las Cortes», tal y como la califica el Tribunal Su-
premo en la citada Sentencia.
2.2. Ámbito legal de la función fiscalizadora

del Tribunal de Cuentas
Nuestro derecho positivo regula con gran amplitud el ámbito de

la función fiscalizadora que se atribuye al Tribunal de Cuentas, refle-
jando los criterios teóricos y jurisprudenciales expresados en el pun-
to anterior. El resultado de esa función se expone por medio de In-
formes o Memorias ordinarias o extraordinarias y de Mociones o
Notas que se elevan a las Cortes Generales y se publican en el Bole-
tín Oficial del Estado6. Sobre este punto interesa advertir que son las
Cortes Generales (o, en su caso, las Asambleas Legislativas de las Co-
munidades Autónomas) las principales destinatarias de los Informes
o Memorias7 por ser ellas las que han de ejercer el adecuado control
político sobre la acción del poder ejecutivo. Por ello, no puede atri-
buirse a los Informes y Memorias un valor o eficacia de la que care-
cen, ni tampoco afirmar que impiden o sustituyen el control político
que corresponde a las Cortes Generales. En efecto: a) las conclusio-
nes de estos Informes no son vinculantes para los Tribunales, ni pue-
den afectar a las resoluciones judiciales (vid. Fundamento Jurídico 1º
del Auto del Tribunal Constitucional 664/1984, de 7 de noviembre),
y b) los Informes o Memorias no son asimilables a las Sentencias dic-
tadas por Jueces y Tribunales, pues ni constatan una situación jurídi-
ca, ni la dotan de firmeza (con los efectos inherentes a dicha declara-
ción), ni, menos aún, constituyen, modifican o extinguen relaciones
jurídicas, como ocurre con las sentencias declarativas o constitutivas.
En este sentido, ningún procedimiento de fiscalización impide o difi-
culta, en absoluto, las funciones del Gobierno o de las Cortes Gene-
rales, pues siempre tiene lugar ex post, es decir, una vez que se ha rea-
lizado la actividad sujeta a control y, además, sin interferencia
alguna en el ejercicio de dichas funciones. Del mismo modo, también
en el caso de la fiscalización pretendida por el Tribunal de Cuentas
en relación con la transparencia en el procedimiento de elaboración
presupuestaria, el control del Tribunal se iba a realizar una vez ulti-
mado el proceso de elaboración de los Presupuestos, sin inmiscuirse,
por tanto, en el mismo y solo como soporte técnico del control polí-
tico de las Cortes, según podremos ver más adelante.
6
Artículo 12.1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas.
7
También son destinatarios la propia Administración, por cuanto lo señalado en
los Informes o Memorias es de gran interés para la mejora de su gestión económica
–especialmente en lo que se refiere a las recomendaciones para la mejora de la ges-
tión–, así como los ciudadanos en general.
El objeto de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se ca-

racteriza, en el primer párrafo del artículo 136 de la Constitución Es-
pañola, porque no se limita a las cuentas, sino que se refiere a toda la
«gestión económica», y no alcanza solo al Estado, sino a todo el ámbito
del «Sector público». La delimitación constitucional del objeto de la ac-
tividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se encuentra, también,
en el artículo 153.d), que le atribuye el control «económico y presupues-
tario» de los Órganos de las Comunidades Autónomas8.
El ámbito constitucional de la función fiscalizadora del Tribunal
de Cuentas alcanza, por lo tanto, toda la gestión económica y presu-
puestaria del Sector público, por lo que, necesariamente, se extiende
al control del cumplimiento de la normativa que rige toda esa activi-
dad. Entre estas normas se incluyen las que regulan el ciclo presu-
puestario, por lo que la función fiscalizadora del Tribunal de Cuen-
tas, tal y como aparece configurada en la Constitución, alcanza, sin
duda, al control de la regularidad de la acción administrativa, que
es de aplicación tanto a la normativa que regula la elaboración del
Presupuesto como a la de la gestión de los fondos públicos presu-
puestados.
Si el párrafo primero del artículo 136 se refiere al objeto de la ac-
tividad fiscalizadora, el párrafo segundo precisa, incluso, el conteni-
do de esa actividad, exigiendo que incluya la mención de las «infrac-
ciones o responsabilidades» en que, a juicio del Tribunal de Cuentas, se
hubiese incurrido, y todo ello con independencia de que estas in-
fracciones e irregularidades hayan producido en la tramitación re-
glada del ciclo presupuestario o en la gestión de los fondos públicos.
El artículo 136 de la Constitución no solo es que no ofrezca base
para limitar la función fiscalizadora al control de las actuaciones con-
sistentes en la gestión de los ingresos y la ejecución de los gastos pú-
blicos, sino que, por el contrario, la amplitud de su redacción exige
incluir, dentro de la función fiscalizadora, la comprobación de la
corrección y legalidad de toda la actividad económico-presupuestaria
8
Nótese que los artículos 136.1 y 153.1.d) de la Constitución utilizan la conjun-
ción copulativa «y». A este respecto conviene tener en cuenta, como dice la Senten-
cia del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 1984 (RJ 1984/4740), que, «según la
Gramática de la Lengua, la conjunción copulativa “y” tiene por objeto unir elementos
análogos o de la misma clase, a diferencia de la “o”, que expresa juicios contradicto-
rios, uno de los cuales excluye a los demás, empleándose precisamente la conjunción
copulativa, entre otros casos, cuando dos o más sujetos de la oración tienen el mis-
mo predicado o dos o más predicados el mismo sujeto, siendo su verdadera finalidad
unir palabras o cláusulas en concepto afirmativo, siendo su función lo mismo que la operación
de sumar en matemáticas».
del Sector público. La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas

sobre la legalidad de todo el ciclo presupuestario queda circunscrita,
eso sí, al ámbito de un control de legalidad, técnico-contable y de ra-
cionalidad económica, que, en ningún caso, interfiere ni en las fun-
ciones presupuestarias que se atribuyen al Gobierno, ni en las de le-
gislación y control que se atribuyen a las Cortes Generales, derivadas
de lo establecido en el artículo 134.1 de la Constitución Española. La
fiscalización ejercida por los Órganos de Control Externo se caracte-
riza, así, por la necesidad de dejar constancia del cumplimiento de la
normativa que rige la actividad económico-financiera del Sector pú-
blico, y es perfectamente compatible y complementaria con otras for-
mas de control que puedan ejercer las Cortes Generales, o con las
que ha previsto la Ley sobre la actividad del Gobierno en los proce-
sos de elaboración, aprobación o ejecución de los presupuestos.
Por otra parte, la Constitución es una norma que regula la com-
posición, competencias y procedimientos de las instituciones del Es-
tado, erigiéndose en norma de aplicación directa y preferente en la
regulación de cada una de ellas, sin que sus preceptos estén necesi-
tados para tener aplicabilidad de desarrollo legal o reglamentario al-
guno. El carácter normativo de la Constitución y su aplicabilidad di-
recta ha sido reconocida por numerosa jurisprudencia del Tribunal
Constitucional (por todas, las Sentencias de ese Tribunal de 22 de no-
viembre de 1993 y de 11 de febrero de 2002). Por eso, la regulación
contenida en el artículo 136 de la Constitución, cuando hace recaer
la función fiscalizadora del Tribunal del Cuentas sobre toda «la ges-
tión económica del Estado», bastaría, por sí misma, para fundamen-
tar la competencia del Tribunal de Cuentas para realizar la fisca-
lización de la transparencia del proceso de elaboración de los presu-
puestos de las entidades del Sector público, pues tal proceso forma
parte de la «gestión económica del Estado» que la Constitución Es-
pañola sujeta a nuestro control. Sin embargo, este criterio también
queda recogido, como no podía ser de otra forma, en los dos textos
legales por los que específicamente se rige el Órgano de Control Ex-
terno: la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuen-
tas (LOTCu) y la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas (LFTC).
La Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas
delimita el ejercicio de la función fiscalizadora atribuida ex constitutio-
ne al Tribunal de Cuentas. El artículo 2.1 de esta Ley Orgánica es el
que configura y define el ámbito de la función fiscalizadora del Tri-
bunal de Cuentas, coincidiendo con el artículo 136 de la Constitu-
ción. El ámbito objetivo de la función fiscalizadora del Tribunal de
Cuentas se extiende a toda la gestión económica del Sector público;

así, el artículo 2.1 utiliza el término «actividad económico-financiera del
Sector público», lo que significa que la actividad fiscalizadora del Tri-
bunal de Cuentas debe incluir el control del cumplimiento de la nor-
mativa que rige toda esa actividad económico-financiera del Sector
público y, por lo tanto, incluye el control de la aplicación de las nor-
mas presupuestarias que regulan los procesos de presupuestación,
como ya se ha argumentado anteriormente.
Los términos «gestión económica» (art. 136 CE) y «actividad económi-
co-financiera» (art. 2.1 LOTCu) del Sector público, que nuestro orde-
namiento jurídico utiliza para referirse al ámbito objetivo de la fun-
ción fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, delimitan una actuación
omnicomprensiva de la totalidad de la gestión económico-financiera
del Sector público. Al analizar estos conceptos, tratadistas de la Ha-
cienda Pública, como Buchanan9, consideran que incluyen «toda la
actividad económica del Sector público considerado como una uni-
dad económica»; por su lado, Pigou10, entiende que se refiere a «todo
el proceso de ingresos y gastos precisados por la organización del Sec-
tor público». En nuestro país, Rodríguez Bereijo11 considera que es-
tos conceptos abarcan el ciclo financiero completo de los medios eco-
nómicos necesarios para el cumplimiento de los fines del Sector
público, lo que da, también, unidad al conjunto de normas que lo re-
gulan. El ámbito objetivo de la función fiscalizadora del Tribunal de
Cuentas, pues, tal y como aparece delimitado en nuestro ordena-
miento jurídico, se extiende a todas las operaciones relativas a los
fondos públicos y a todos los actos sometidos a la normativa presu-
puestaria y contable que sean susceptibles de producir efectos econó-
mico-patrimoniales incluyendo estos términos la fase de elaboración
presupuestaria.
Los artículos 9, 13 y 14 de la Ley Orgánica precisan, también, el
contenido de la actividad fiscalizadora extendiéndola a toda la «ges-
tión económica» (art. 136 CE) y «actividad económico-financiera» (art. 2.1
LOTCu) del Sector público. Por lo tanto, puede alcanzar, desde la
tramitación reglada del ciclo presupuestario, a la gestión de los gas-
tos e ingresos públicos presupuestados. Estos preceptos señalan,
como contenido de la función fiscalizadora: a) el sometimiento de la
actividad económico-financiera a los principios de legalidad, eficiencia
9
BUCHANAN, James M.: Introducción a la ciencia de la Hacienda Pública, Edersa,
1982.
10
PIGOU, Arthur Cecil: La economía del bienestar, Madrid, Aguilar, 1946.
11
RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro: Tema 41 de Compendio de Derecho financiero y siste-
ma fiscal español, tomo IV. EHP. 1991.
y economía; b) la inclusión de las infracciones o responsabilidades en

que, a juicio del Tribunal de Cuentas, se hubiese incurrido; c) la ob-
servancia de la Constitución, las Leyes, y, en general, las normas que
afecten a dicha actividad, y d) el cumplimiento de las previsiones de
gastos o ingresos.
Esta regulación no limita la actividad fiscalizadora del Tribunal de
Cuentas a la comprobación de la ejecución de los programas de gas-
tos e ingresos públicos. Todo lo contrario, la función fiscalizadora del
Tribunal de Cuentas abarca, por imperativo de la Constitución y de
su Ley Orgánica, a toda la actividad económico-financiera y gestión
económica del Sector público e incluye, por lo tanto, la fiscalización
de la transparencia del proceso de elaboración de los presupuestos.
En efecto, no puede olvidarse que la referencia que efectúa el ar-
tículo 9.2 de la Ley Orgánica a la pretendida concreción y limitación
de su función fiscalizadora, cuando textualmente dice que «el Tribu-
nal de Cuentas ejercerá su función en relación con la ejecución de los progra-
mas de ingresos y gastos públicos», se efectuó en un texto legal promul-
gado en mayo de 1982, y la interpretación que debía hacerse de
dicho artículo tenía que estar en consonancia con el marco legal vi-
gente en esa época. Conviene recordar entonces que en ese año se
encontraba vigente la preconstitucional Ley General Presupuestaria
de 4 de enero de 1977, luego sustituida por el Real Decreto legislati-
vo 1091/1988, de 23 de septiembre, y finalmente derogada tras la en-
trada en vigor de la vigente Ley 47/2003, de 26 de noviembre. El Ca-
pítulo I del Título II de la citada Ley «De los Presupuestos», recogía,
en su sección 3ª «Ejecución» (arts. 74 a 80), la descripción de las fun-
ciones y fases de la tramitación presupuestaria que desembocaba en
la aprobación de los gastos y pagos de los distintos Órganos Consti-
tucionales y Departamentos Ministeriales. Era defendible, en conse-
cuencia, que la interpretación que debía darse al artículo 9.2 de la
LOTCu quedara circunscrito a las competencias del Tribunal de
Cuentas para efectuar la fiscalización de las operaciones descritas en
los citados artículos 74 a 80 de la Ley General Presupuestaria enton-
ces vigente. Todo ello sin perjuicio de las demás atribuciones conferi-
das por el ordenamiento jurídico a dicho Tribunal.
Pero la nueva normativa presupuestaria introdujo cambios muy
relevantes que afectan a todo el ciclo de las finanzas públicas en Es-
paña, tanto a nivel estatal como a nivel territorial. La nueva Ley
General Presupuestaria contiene importantes novedades que se ex-
tienden a todo el proceso presupuestario, continuando el camino
iniciado por las Leyes de Estabilidad Presupuestaria, a las que, como
su propia exposición de motivos reconoce, desarrolla. El conjunto de
toda esta legislación específica establece una serie de medidas y obli-

gaciones exigibles a lo largo de todo el procedimiento de presupues-
tación pública. En coherencia con este nuevo régimen jurídico, la Ley
General Presupuestaria de 2003, al regular los presupuestos, ya no ha-
bla de su «ejecución» (sección 3ª del capítulo I del Título II del TRLGP
de 1988), sino del concepto más amplio de «gestión presupuestaria», y
a este concepto más amplio, que incluye principios y obligaciones que
se extienden a lo largo de todo el ciclo presupuestario, es al que aho-
ra habría que entender la remisión del artículo 9.2 de la LOTCu. Hay
que tener en cuenta que los principios rectores de este nuevo régimen
legal: plurianualidad, transparencia y eficiencia, todos ellos al servicio
del principio general de estabilidad presupuestaria, así como muchas
de las medidas y obligaciones incorporadas a través de esta nueva le-
gislación, se manifiestan en todas las fases del ciclo presupuestario. El
cumplimiento de esta normativa no solo se debe apreciar tras la eje-
cución del presupuesto, sino que desde un primer momento, en la
fase de elaboración y durante toda la «gestión presupuestaria», es exi-
gible el respeto a esos principios rectores y el efectivo cumplimiento de
las medidas y obligaciones que la nueva normativa impone. En este
sentido, y refiriéndose en concreto al principio de transparencia, ob-
jeto de la fiscalización propuesta, el artículo 13.1 de la Ley 15/2006 –ti-
tulado precisamente «Instrumentación del principio de transparen-
cia»– prevé la información que ha de acompañarse al Proyecto de Ley
de Presupuestos Generales del Estado en fase de elaboración presu-
puestaria. A la comprobación del cumplimiento de estas obligaciones
legales, que afectan a la gestión presupuestaria y se concretaron para
el año 2006, en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de
5 de abril de 2005 (Orden EHA/857/2005) se extendían las Directrices
Técnicas de la fiscalización.
Este es el escenario, y no otro, en el que debe entenderse hoy la
expresión «... en relación con la ejecución de los programas de in-
gresos y gastos públicos» a que hace referencia el artículo 9.2 in fine
de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. Y, por tanto, no puede
entenderse la ejecución de dichos programas de ingresos y gastos pú-
blicos como se efectuaba, de manera más limitada, en el momento en
que se redactó la LOTCu, sino que hay que efectuar una interpreta-
ción del vocablo «ejecución» en relación con las referencias legales
hoy efectuadas por la vigente Ley General Presupuestaria al concep-
to de gestión presupuestaria, y de dicho concepto no puede quedar
eximido un aspecto tan esencial como el de comprobar el someti-
miento de la actividad de la Administración, en todos sus ciclos, in-
cluidos los de las fases de elaboración presupuestaria –que deban
quedar anudadas, por imperativo legal, al posterior proceso de ges-
tión–, al cumplimiento del principio de transparencia que se ha con-

vertido ahora, junto con la programación plurianual y la reducción
del déficit presupuestario, en uno de los básicos de todo el proceso
de presupuestación pública.
Pero es que todavía hay más. Precisamente como desarrollo del
nuevo concepto de gestión presupuestaria, al que acabamos de alu-
dir, se han dictado las diferentes Órdenes Ministeriales, a las que ve-
nimos haciendo referencia, que crean ex novo obligaciones para los
centros gestores que elaboran el anteproyecto de presupuestos y
cuyo control por parte del Tribunal de Cuentas no puede quedar
cercenado por el tenor literal del artículo 9.2 de la LOTCu, promul-
gado cuando existía un escenario de elaboración presupuestaria di-
ferente al actual. No es impertinente recordar, en este momento, lo
preceptuado en el artículo 3.1 del Código Civil sobre los criterios con
que deben interpretarse las normas jurídicas, que deben incluir no
solo el sentido propio de sus palabras, sino el mismo en relación con
el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social
del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al es-
píritu y finalidad de aquellas.
Finalmente, La Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas12, regula esta materia en el Capítulo Primero de
su Título IV, bajo la rúbrica «De la extensión de la función fiscaliza-
dora del Tribunal y de los instrumentos en que se materializa». El ar-
tículo 27.1 de esta Ley refiere la función fiscalizadora del Tribunal de
Cuentas, igual que su Ley Orgánica y la Constitución, a toda la «acti-
vidad económico-financiera del Sector público», abarcando el objeto de la
actividad fiscalizadora, como no podía ser de otra forma, la extensión
que se ha razonado anteriormente.
El artículo 27.1 desarrolla el contenido de la Ley Orgánica y de la
Constitución y regula las características y el contenido de la función
fiscalizadora del Tribunal de Cuentas. Las normas del bloque consti-
tucional hacen referencia, como se ha indicado, a «la gestión econó-
mica» y a la «actividad económico-financiera» del Sector público; por
lo tanto, la función fiscalizadora debe extenderse a todos los actos de
dicho Sector sometidos a la normativa presupuestaria y contable que
sean susceptibles de producir efectos económico-patrimoniales. Res-
12
No conviene olvidar que dicha Ley, por disposición expresa de su artículo 1,
que viene a cumplir el mandato del artículo 44 de la LOTCu, tiene un carácter emi-
nentemente procesal, regulando la ordenación del funcionamiento de la institución
y de los procedimientos mediante los cuales lleva a cabo sus funciones, fiscalizado-
ra y jurisdiccional.
tringir los términos «gestión económica» y «gestión económico-finan-

ciera» al ámbito material de ejecución de los programas de ingresos
y gastos públicos, llevaría al absurdo de imposibilitar la fiscalización
de todas aquellas entidades del Sector público (sociedades públicas,
fundaciones y entidades en general no sujetas a presupuesto limitati-
vo) respecto de las que su gestión no supone, en sentido estricto, la
ejecución de un presupuesto previamente aprobado. Todo ello su-
pone una interpretación restrictiva que no se adapta ni al principio
de interpretación de los preceptos legales conforme a la Constitución
ni al de conservación de la Ley13. A todo ello hay que añadir, por lo que
se refiere a la dicción literal de la expresión «... en relación con la
ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos», todo lo
que acabamos de exponer sobre la misma; y es que el artículo 27.1
de la LFTCu es, en este punto, reproducción del artículo 9.2 de la
LOTCu, y no hay que olvidar el carácter esencial de código procedi-
mental que posee la LFTCu, al que acabamos de hacer referencia.
Por su parte, tanto el artículo 2.1.a) de la Ley Orgánica 2/1982,
como el artículo 27.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas señalan como características de la actividad fiscalizadora que
esta tiene carácter externa, permanente y consuntiva. Pero estas caracte-
rísticas, en ningún caso, limitan el objeto de la fiscalización, sino que
señalan que la misma se debe realizar por un órgano ajeno al que
realiza la gestión, de forma permanente y a posteriori, esto es, una vez
realizado o ejecutado el hecho objeto de verificación o comprobación.
13
En efecto, dicha interpretación supondría ignorar no solo los artículos 136.1
de la Constitución y 2.1.a) y 13.1 de la Ley Orgánica 2/1982, que señalan como ob-
jeto de la fiscalización la «gestión económica» o «gestión económico-financiera», sino
diversos principios interpretativos sólidamente enunciados y sancionados por nues-
tro Tribunal Constitucional y que se verían, por ello, lesionados. Así, el principio de
interpretación conforme a la Constitución, que tiene precisamente como límite el
«ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales meridianos (SSTC 22/1985, de
15 de febrero, FJ 5; 222/1992, de 11 de diciembre, FJ 2, y 341/1993, de 18 de no-
viembre)», y que se vería lesionado al ignorar los artículos 2.a) y 13.1 de la Ley
Orgánica 2/1982, en cuanto que refieren el objeto de la función fiscalizadora a la
«gestión económica» o a la «gestión económico-financiera», en consonancia con el ar-
tículo 136.1 CE. De igual modo se vería lesionado el principio de conservación de la
Ley, que impone «explorar las posibilidades interpretativas del precepto cuestionado, ya que,
si hubiera alguna que permitiera salvar la primacía de la Constitución, resultaría procedente
un pronunciamiento interpretativo de acuerdo con las exigencias del principio de conservación
de la Ley (SSTC 108/1986, de 29 de julio; 76/1996, de 30 de abril, y 233/1999, de
16 de diciembre)», preservando siempre la validez de la ley «cuando su texto no impide
una interpretación adecuada a la Constitución (STC 273/2005, de 27 de octubre, FJ 8)»;
la lesión de dicho principio vendría dada por el hecho de ignorar el tenor literal de
los preceptos citados, dándoles un significado (so pretexto de una supuesta inter-
pretación sistemática) ajeno a su tenor literal.
Lo que sí es procedente es evitar las interferencias de la actividad fis-

calizadora, no solo con el proceso de gestión administrativa, sino tam-
bién con el control interno, cuya forma tradicional de control ha
sido la fiscalización interna y previa. Por ello, la caracterización en la
legislación específica del Tribunal de Cuentas de su función fiscaliza-
dora, como externa, permanente y consuntiva lo es por oposición a
la función fiscalizadora ejercida por la Intervención General del Es-
tado, que tiene carácter interno y, tradicionalmente, se realizaba con
carácter previo al acto al que iba referido. Y es que la caracterización
de la función fiscalizadora como de naturaleza consuntiva significa,
simplemente, que es a posteriori del hecho o acto relacionado con la
actividad económico-financiera que se trata de fiscalizar, esté o no re-
lacionado con la ejecución de programa alguno de ingresos o gastos
públicos y sin que sea necesario haber rendido previamente a este
Tribunal las cuentas relativas al ejercicio concreto al que se refiera.
No es necesario, tal y como se ha llegado a afirmar, que los actos a fis-
calizar generen ingresos o gastos ni que estos gastos o ingresos se ha-
yan producido efectivamente (tal criterio impediría, por ejemplo, fis-
calizar los actos preparatorios de los contratos celebrados por la
Administración en los que, por cualquier circunstancia, su ejecución
se hubiera demorado al tiempo de la fiscalización). En este campo de
la contratación administrativa, la doctrina es unánime al admitir que
la fiscalización no puede esperar –ni espera en la práctica– hasta la to-
tal ejecución del contrato fiscalizado. Solo un mal entendimiento de
esta nota del control externo «consuntivo» podría llevar a esta con-
clusión, conduciendo a pensar que el carácter consuntivo de la fisca-
lización obliga a esperar a la total ejecución del presupuesto para fis-
calizar su elaboración. De la misma forma, no existe impedimento
alguno para que el Tribunal de Cuentas fiscalice la transparencia del
proceso de elaboración de los Presupuestos.
El ordenamiento jurídico se ha asegurado de que los Órganos de
Control Externo puedan y deban fiscalizar todas las operaciones rea-
lizadas con cargo a los fondos públicos, así como los actos que, estan-
do sometidos a la normativa presupuestaria y contable, sean suscep-
tibles de producir efectos económico-patrimoniales. Y todo ello con
independencia de si las cuentas fueron o no rendidas y de si estos ac-
tos aparecían previstos en los presupuestos del Sector público. La ac-
tuación fiscalizadora es omnicomprensiva y, por lo tanto, tiene por
objeto la totalidad de la gestión económico-financiera del gasto pú-
blico. De lo contrario, todas aquellas actuaciones realizadas al margen
de la previsión presupuestaria o de la ejecución de los programas de
ingresos y gastos públicos quedarían excluidas de la actividad de con-
trol que debe ejercer el Tribunal de Cuentas. Además, otras disposi-
ciones legales han extendido la competencia fiscalizadora del Tribu-

nal de Cuentas: la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Fi-
nanciación de las Comunidades Autónomas le atribuye el «control eco-
nómico y presupuestario de la actividad financiera de las Comunidades
Autónomas» (art. 22); la Ley Orgánica del Régimen Electoral Ge-
neral y la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, sobre la Financiación
de los Partidos Políticos atribuyen al Tribunal de Cuentas «la fiscali-
zación externa de la actividad económico-financiera de los partidos políticos»
(art. 11.Uno); la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, Reguladora del
Fondo de Compensación Interterritorial le atribuye la fiscalización
de los proyectos financiados con cargo a dicho Fondo (art. 10.2); la
Ley 3/1993, de 22 de marzo, de las Cámaras Oficiales de Comercio,
Industria y Navegación le atribuye la fiscalización superior del desti-
no dado a las cantidades percibidas por las Cámaras y por su Con-
sejo Superior como rendimientos del recurso cameral permanente
(art. 23.2).
Finalmente, conviene recordar que las distintas leyes reguladoras

de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas
también se refieren al objeto de su función fiscalizadora con la am-
plitud y contenido expresados anteriormente. Así, a modo de ejem-
plo, la Ley 6/1985, de 11 de mayo, de Regulación de la Sindicatura
de Cuentas de la Comunidad Valenciana le atribuye «el control exter-
no económico y presupuestario de la actividad financiera del Sector público
valenciano, así como de las cuentas que la justifiquen» (art.1); la Ley
1/1988, de 5 de febrero, de creación del Tribunal Vasco de Cuentas
Públicas dice que «la fiscalización tiene por objeto verificar la adecuación
al Ordenamiento Jurídico de la actividad económico-financiera de los entes
integrantes del Sector público vasco» (art. 9.1); la Ley 6/1984, de 5 de
marzo, de Regulación de la Sindicatura de Cuentas de Cataluña se-
ñala entre sus funciones «fiscalizar la actividad económico-financiera del
Sector público de Cataluña, velando para que se ajuste al Ordenamiento Ju-
rídico» (art. 2.1); la Ley 6/1985, de 24 de junio, de Regulación del
Consejo de Cuentas de Galicia señala entre sus funciones «fiscalizar
las funciones económico-financieras del Sector público de Galicia, velando
para que se ajuste al Ordenamiento Jurídico» (art. 4), y la Ley 1/1988, de
17 de marzo, de Creación y Regulación de la Cámara de Cuentas de
Andalucía dice «fiscalizar la actividad económico-financiera del Sector pú-
blico de Andalucía, velando por la legalidad y eficiencia de cuantos actos den
lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico»
(art. 4). En el mismo sentido se expresan las demás leyes regulado-
ras de los distintos Órganos de Control Externo de las Comunida-
des Autónomas.
3. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL PROCEDIMIENTO

DE ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO:
ACTIVIDAD POLÍTICA VERSUS ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Tal y como señala el artículo 134 de la Constitución, la elaboración

de los Presupuestos Generales del Estado corresponde al Gobierno.
Dicho precepto, en cuanto que atribuye en exclusiva al poder ejecu-
tivo la iniciativa legislativa en materia presupuestaria, es un fiel refle-
jo de lo señalado en el conjunto del texto constitucional, que atribu-
ye al Gobierno la dirección de la política interior y exterior. Ello es así
porque, siendo los Presupuestos «un instrumento de dirección y
orientación de la política económica del Gobierno», en los mismos se
viene a concretar, para cada ejercicio, la política económica marcada
por el ejecutivo (definiendo objetivos, señalando la cuantía del gasto
respecto de las distintas partidas o programas presupuestarios, pri-
mando determinadas partidas respecto de otras y determinando los
beneficios fiscales de los tributos estatales), que deberá, finalmente,
ser aprobada por las Cortes Generales.
Sin embargo, ello no significa que sea el Gobierno strictu sensu
(esto es, como Órgano compuesto por el Presidente, el Vicepresi-
dente o Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros, tal y como se con-
templa en la Ley 50/1997, de Organización, Competencia y Funcio-
namiento del Gobierno), el único Órgano al que se atribuye, y que
participa con exclusividad, en la elaboración de los Presupuestos. En
efecto, ya desde fases muy tempranas en la elaboración de las Leyes
anuales de Presupuestos participan, en la misma, distintos Órganos
de la Administración del Estado, todo ello sin perjuicio de que sea el
Consejo de Ministros el competente para la aprobación del Proyecto
de Ley de Presupuestos Generales del Estado14 para su posterior re-
misión a las Cortes Generales y de la preeminencia que en el referi-
do proceso de elaboración de los Presupuestos se reserva al Ministe-
rio de Hacienda, quien fija «las directrices para la distribución del
gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de
presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limita-
ciones que deban respetarse15».
Esta distinción entre Gobierno y Administración o, mejor aún, en-
tre actividad administrativa y de dirección de la actividad política
(esto es, los conocidos como actos políticos o de Gobierno) es impor-
tante, puesto que la Administración actúa con sometimiento pleno a la
14
Artículo 5.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
15
Artículo 36.2 la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
Ley y al Derecho (art. 103.1 de la Constitución), siendo siempre su

actuación judicialmente asequible por la jurisdicción ordinaria y su
gestión económica, fiscalizable por el Tribunal de Cuentas. Sin em-
bargo, el Gobierno puede –como consecuencia de su naturaleza bi-
fronte– realizar ambas actuaciones. Los actos de naturaleza política
están excluidos de revisión por la jurisdicción ordinaria (a salvo,
siempre, el examen de los supuestos de hecho de los aspectos regla-
dos del acto o, como se dice en el ámbito del derecho anglosajón, su-
jetos a la revisión de los aspectos jurídico-procedimentales, así como
al test de la razonabilidad de la decisión), aunque «sometidos al con-
trol político de las Cortes Generales» (art. 26.2 de la Ley 50/1997).
Dichos actos, en la medida en que no formen parte de la «gestión eco-
nómica del Estado», tampoco podrían ser fiscalizados –ni enjuicia-
dos– por el Tribunal de Cuentas, pues escaparían de la necesaria
comparación con los criterios de la legalidad económico-financiera,
de la eficacia, de la eficiencia y de la economía, que son los paráme-
tros propios y únicos de la función fiscalizadora16. A este respecto
conviene tener en cuenta que, para que pueda hablarse de un acto
de naturaleza política excluido de revisión ante la Jurisdicción Con-
tencioso-Administrativa, es necesario que emane del Consejo de Mi-
nistros (Sentencias del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1992,
RJ 1992/9881, y de 19 de junio de 1998, RJ 1998/5913).
16
En efecto, sin ánimo de extendernos en este punto, por ser materia sobrada-
mente conocida, conviene empezar por recordar que, aunque el Gobierno actúa con
normalidad como órgano de la Administración –ejerciendo la potestad reglamenta-
ria y sometiéndose al Derecho administrativo–, sin embargo, no toda actuación del
Gobierno está sujeta al Derecho administrativo; no lo está la que se refiere a la re-
lación con otros órganos constitucionales o a la decisión de enviar a las Cortes un
Proyecto de Ley. A través de estas actuaciones el Gobierno cumple la función de di-
rección política (en este sentido, vid. especialmente la Sentencia del Tribunal Consti-
tucional 223/2006, de 6 de julio, RTC 2006/223).
De ahí las diferencias entre Gobierno y Administración, en cuanto que aquel
puede asumir una dirección política impropia de la actividad administrativa dentro
de lo que sería la función ejecutiva globalmente considerada, diferencias que arran-
can de la Constitución de 1931 (arts. 87 y 90) e, incluso, de la Ley Orgánica del Es-
tado (art. 13,2). Todo ello nos lleva a la clásica distinción entre las funciones políticas
del Gobierno (dirección de la política y defensa del Estado), que dan lugar a los ac-
tos políticos, mientras que las ejecutivas (potestad reglamentaria y función ejecutiva)
dan origen a los actos administrativos o jurídicos.
El Tribunal Constitucional, por su parte, admite la categoría de actos políticos,
señalando que existen categorías de actos dictados por el Gobierno como órgano
constitucional que quedan exentos del conocimiento por la jurisdicción contencioso-
administrativa. En todo caso, el Tribunal Constitucional elude la alusión al término
«acto político» y en su lugar emplea la expresión «actividad no sujeta al Derecho ad-
ministrativo». Entiende por tal, la actividad del Gobierno como órgano constitucio-
nal, propia de las relaciones internacionales, o las consistentes en la remisión al
Por ello, se hace importante discernir la participación de Gobierno

y de la Administración en el proceso de elaboración de los Presupues-
tos Generales del Estado. Tal proceso ha cambiado desde la nueva Ley
General Presupuestaria (47/2003) de forma significativa, pues como
consecuencia de la aprobación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria se han introducido innovacio-
nes importantes en el terreno presupuestario, como son, entre otras,
las que atañen a la concepción del proceso presupuestario sobre la ba-
se de dos fases fundamentales: la programación y la gestión presu-
puestarias, ambas condicionadas por el objetivo de la estabilidad pre-
supuestaria. Así, como también señala la Exposición de Motivos de la
propia Ley, su Título II se dedica a los Presupuestos Generales del Es-
tado, distinguiendo, de un lado, la Programación Presupuestaria,
sujeta a determinadas reglas y principios y materializada en los esce-
narios plurianuales que se deben ajustar al objetivo de estabilidad pre-
supuestaria para los tres ejercicios siguientes, y de otro, las reglas de
gestión presupuestaria sometidas a un presupuesto anual que se en-
marca en los límites de un escenario plurianual. En definitiva, la pri-
mera de ellas, la programación, en la que cuando el Gobierno inter-
viene lo hace, fundamentalmente, con arreglo a sus funciones de
dirección política, y la segunda, la de gestión presupuestaria, en la que
cuando, igualmente, lo hace prima su aspecto administrativo. Además,
el procedimiento de elaboración presupuestaria propiamente dicho
viene diseñado, en líneas generales, en el artículo 36 de la propia Ley
General Presupuestaria, que, a su vez, remite a una Orden del Minis-
Parlamento de un Proyecto de Ley, no fiscalizable ante la jurisdicción contenciosa «al

objeto de evitar una judicialización inaceptable de la vida política». Se trata de actos
propios del Gobierno como órgano que desarrolla una función de dirección política.
Por su parte, el Tribunal Supremo también ha venido a admitir la existencia de los
actos políticos del Gobierno no sujetos al control de la jurisdicción ordinaria, admi-
tiendo un ámbito del actuar del Gobierno, en su sentido más estricto, que, por su con-
tenido político, se halla fuera del Derecho administrativo y próximo al Derecho cons-
titucional o incluso internacional. Dicha figura también se amplía en beneficio de los
Consejos Ejecutivos de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, el Tribunal Su-
premo también señala que en relación a los «actos políticos» también tiene competen-
cia para poder examinar los elementos reglados o conceptos judicialmente asequibles
de dichos actos de decisión política, posición ya defendida en la ya referida STS de
22 de enero de 1993, en el Auto de 18 de enero de 1993, en la Sentencia de 28 de ju-
nio de 1994 (RJ 1994/5050) sobre la designación del Fiscal General del Estado, o en
la de 4 de abril de 1997 (RJ 1997/4514) sobre descalificación de secretos oficiales.
A la luz de dicha jurisprudencia y de lo dispuesto en el artículo 2.a) de la Ley
29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
esos elementos reglados y, por tanto, judicialmente asequibles son: la competencia,
el procedimiento, el respeto a los derechos fundamentales y principios generales del
Derecho, las indemnizaciones que, en su caso, fueran procedentes, así como la mo-
tivación en cuanto que expresa la causa y el fin de la actuación.
terio de Hacienda la regulación del procedimiento de elaboración a

seguir en cada ejercicio presupuestario. En todo caso es importante
destacar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 8.2 in fine de la Ley
18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria,
la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos habrá de acomo-
darse al objetivo de estabilidad presupuestaria, que debe ser fijado por
el Gobierno para los tres ejercicios siguientes. Y ello, tanto para el con-
junto del Sector público como para cada uno de los grupos de agen-
tes comprendidos en el artículo 2.1 de la citada Ley.
Así, podemos concluir que las Órdenes anuales que aprueba el Mi-
nistro de Hacienda para la elaboración de los Presupuestos prevén la
participación, para tal fin, de diversos órganos y comisiones colegiadas
específicos, de naturaleza propiamente administrativa. Así, el propio
Ministro de Hacienda, la Comisión de Políticas de Gasto, las Comisio-
nes de Análisis de Programas, la Comisión de Ingresos y las Comi-
siones Presupuestarias de los diferentes Departamentos Ministeriales.
Es, finalmente, la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de
Hacienda, en virtud de su competencia de coordinación global en la
elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, quien elabora
los estados de gastos y de ingresos del Anteproyecto de Presupuestos
Generales del Estado. La composición de estas Comisiones se contem-
pla en la Orden Ministerial que regula la elaboración de los Presu-
puestos Generales del Estado para el siguiente ejercicio. Además, la
Ley 47/2003 General Presupuestaria prevé la existencia de la Comi-
sión de Políticas de Gasto, cuyo cometido es elaborar las directrices
para la distribución del gasto. Dicha Comisión establece los criterios de
elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitati-
vos. La repetida Comisión –presidida por el Vicepresidente Segundo
del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda e integrada por los
titulares de los departamentos ministeriales (art. 2.1.1 de la Orden Mi-
nisterial 857/2005)– no es integrante del Gobierno. Para sustentar
esta afirmación solo hay que recordar que, conforme al artículo 1.3 de
la Ley 50/1997 del Gobierno, los miembros del Gobierno se reúnen en
Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno, crea-
das por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, lo que no
ocurre en el caso de la creada por la Ley General Presupuestaria. Las
Órdenes que se aprueban para la elaboración de los Presupuestos Ge-
nerales del Estado establecen la estructura a la que habrán de acomo-
darse los estados de gastos e ingresos, así como la documentación y
plazos para remitir la necesaria documentación a los que han de ajus-
tarse los distintos centros gestores.
Resulta, por tanto, que el procedimiento de elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado tiene, inequívocamente, natura-
leza administrativa, ya que: a) contempla la participación de los dis-

tintos órganos o comisiones de naturaleza administrativa; b) regula su
composición; c) establece plazos, y d) señala la documentación a pre-
sentar por los distintos sujetos integrantes del Sector público estatal
que intervienen en su elaboración. Dicho procedimiento sirve a un
principio rector fundamental, cual es el de estabilidad presupuesta-
ria, informado a su vez por tres principios enunciados en la Ley
18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria. Esta
Ley, así como la que la complementa, la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de
diciembre, fueron reformadas por la Ley 15/2006, de 26 de mayo,
y, en paralelo, por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo (véase
nota 1), a saber: a) el principio de plurianualidad; b) el principio de
transparencia, y c) el principio de eficiencia en la asignación y utili-
zación de recursos públicos. Todo ello sin perjuicio de la existencia
de actuaciones de naturaleza política, que competen en exclusiva al
Gobierno en virtud de lo dispuesto en el artículo 97.1 de la Consti-
tución, tales como la fijación anual del límite de gasto que deberán
respetar los Presupuestos del Estado o el establecimiento del marco
de prioridades y objetivos de la política presupuestaria. En este sen-
tido, y de forma gráfica, la Exposición de Motivos de la Ley 18/2001
señala que «la primera fase del proceso de elaboración presupuesta-
ria de todas las Administraciones Públicas arrancará en el primer
cuatrimestre de cada ejercicio con la fijación por el Gobierno del ob-
jetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios si-
guientes. El Acuerdo del Gobierno, acompañado del cuadro macro-
económico de horizonte plurianual contenido en el Programa de
Estabilidad, deberá ser sometido a las Cortes Generales para su de-
bate y, en su caso, aprobación».
Con ello discrepamos de quienes aluden a dicho procedimiento,
asimilándolo con una «fase administrativa-gubernamental»17, expre-
17
En este sentido, el Informe de la Abogacía General del Estado-Dirección del
Servicio Jurídico del Estado, de 29 de junio de 2006, citado en la Introducción
del presente trabajo, dice que: puesto que de la interpretación del conjunto de los
artículos 136 de la Constitución, 9 de la LOTC y 27 de la LFTC resulta que la fun-
ción fiscalizadora del Tribunal de Cuentas queda referida a la actividad económico-
financiera del Sector público concretada en la ejecución de los programas de ingre-
sos y gastos públicos; esa función no puede alcanzar, para comprenderla, a una
actividad que, aun ciertamente relacionada y de forma directa con la actividad eco-
nómico-financiera, constituye el precedente lógico y cronológico de la ejecución de
los programas de ingresos y gastos públicos, como es la actividad administrativa-gu-
bernamental de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado previa a su
examen, enmienda y aprobación por las Cortes Generales, es decir, previa a la apro-
bación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
sión esta que, de admitir su procedencia, daría lugar a un tertium

genus en cuanto a la tradicional distinción entre la función adminis-
trativa y la de gobierno, pues se trata de una expresión que no tie-
ne cabida ni acogida ni en nuestra legislación ni en nuestra juris-
prudencia. En efecto, los defensores de la falta de legitimación del
Tribunal de Cuentas para llevar a cabo la fiscalización pretendida ar-
gumentan, entre otras razones, que la misma implicaría un control
o fiscalización de oportunidad de la dirección política que corres-
ponde al Gobierno. Omiten, con ello, los objetivos de la fiscaliza-
ción, expresados en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno
del Tribunal de Cuentas el 6 de abril de 2006 y que fueron los si-
guientes:
«Comprobar que los órganos competentes del Sector público que han interve-
nido en la elaboración de los Proyectos de Presupuestos y de su documentación
soporte han actuado con arreglo a las normas que regulan este proceso, especial-
mente las establecidas en la Ley General Presupuestaria y en el Texto Refundido
de las Haciendas Locales.
Comprobar si la elaboración de los Presupuestos se ha acomodado, tal como
exige la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, al objetivo de estabilidad
aprobado previamente por las Cortes y si contienen información suficiente y ade-
cuada para su verificación.»
De los objetivos expuestos se desprende que, en ningún momen-

to, es objeto de fiscalización la actuación del Gobierno como Órgano
a quien se encomienda la dirección política, sino, en todo caso, la de
los órganos administrativos competentes del Sector público en la ela-
boración administrativa del Presupuesto. Pero es que, además, sobre
estos órganos, la fiscalización tampoco pretende un control de opor-
tunidad, puesto que la fiscalización habría de centrarse en compro-
bar: 1) si han actuado con arreglo a las normas que regulan el
proceso (principalmente Ley General Presupuestaria y el Texto Re-
fundido de las Haciendas Locales y las disposiciones que la desarro-
llan en materia de elaboración presupuestaria); 2) si la elaboración
de los Presupuestos se ha acomodado al principio de estabilidad,
y 3) si contienen información suficiente y adecuada para su verifi-
cación.
También se niega la competencia al Tribunal de Cuentas para lle-
var a cabo la fiscalización pretendida, señalando que ello implicaría
un control de legalidad, por parte del Tribunal de Cuentas, del Pro-
yecto de Ley de Presupuestos, invadiendo competencias propias del
Tribunal Constitucional.
Tampoco este argumento es defendible, pues independiente-
mente de que la fiscalización del procedimiento de elaboración de
los Presupuestos, por parte del Tribunal, nunca podría concluir con
un juicio acerca de la adecuación a la Constitución del Proyecto de
Ley, es lo cierto que nuestro examen de legalidad se hubiera cir-
cunscrito a la comprobación de que los órganos administrativos han
cumplido con el principio de estabilidad presupuestaria que ha de
guiar la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, así
como de si existe información suficiente y adecuada para su veri-
ficación. Nada más. Dicha fiscalización no puede confundirse, en
consecuencia, con un juicio acerca de la dirección política guberna-
mental. Como se ha dicho antes, no se fiscaliza la actuación del Go-
bierno, sino la de los órganos administrativos y Comisiones consti-
tuidas en el seno de la Administración estatal que participan en la
elaboración de los Presupuestos. Su objeto no es un juicio acerca de
la constitucionalidad de la Ley de Presupuestos Generales del Esta-
do, sino la comprobación del cumplimiento, por parte de los referi-
dos órganos y Comisiones, de la normativa que rige el proceso de
elaboración.
Y es que, en definitiva, quienes arguyen la falta de competencia
de este Tribunal de Cuentas para llevar a cabo la fiscalización pre-
tendida incluyen, en su propia argumentación, elementos contra-
dictorios e imposibles de salvar. Así, llegan a identificar el proceso de
elaboración de los presupuestos para el año 2006 con una actividad
«preparatoria» de la que realiza el Gobierno como Órgano político18.
Pero, al mismo tiempo, caracterizan la actividad de elaboración de
los Presupuestos Generales del Estado como actividad administra-
tiva. E incluso señalan que la elaboración de los presupuestos es
una función constitucional atribuida al Gobierno, para lo que cuen-
ta con el apoyo de órganos de la Administración Pública conforme a
un procedimiento reglado, para finalizar concluyendo que dicho
procedimiento no puede ser considerado como un acto administra-
tivo, pues se trataría de una función constitucional atribuida al Go-
bierno.
Tal conjunto de afirmaciones, en esencia, supone, a nuestro juicio,
confundir al Gobierno con la Administración, así como desconocer el
papel que hoy nuestro ordenamiento atribuye a la misma y a su re-
lación con el Gobierno. En efecto, cuando la Constitución atribuye al-
Gobierno la función de elaborar el proyecto de Ley de Presupuestos
Generales del Estado no está pensando en que el mismo, reunido en
18
Así ocurre cuando se argumenta que el Tribunal de Cuentas no se encuentra
legalmente habilitado para fiscalizar los actos de dirección política del Gobierno, en
su calidad de órgano político, y mucho menos aún los actos preparatorios de dichos
actos de dirección política.
Consejo de Ministros, sea el órgano encargado de elaborar material-

mente dicho proyecto. Para ello, el Gobierno cuenta con una estruc-
tura fundamental, la Administración del Estado, jerárquicamente de-
pendiente del mismo y encargada de realizar la labor material de
elaboración del correspondiente anteproyecto de Ley de Presupues-
tos conforme a un procedimiento reglado, todo ello sin perjuicio de
las decisiones de dirección política que la Constitución y, desde lue-
go, la Ley reservan al Gobierno.
Igual ocurre, por ejemplo, con la iniciativa legislativa ordinaria
que, atribuida también al Gobierno (art. 87 de la Constitución), es
materialmente realizada por los órganos de la Administración del Es-
tado competentes en cada caso, con los trámites previstos en el ar-
tículo 22 de la Ley 50/1997. Lo que sí constituye una actuación de na-
turaleza política y, por tanto, reservada constitucionalmente al
Gobierno –artículos 88.1 de la Constitución y 22.5 de la Ley 50/1997–
es la aprobación del correspondiente Proyecto de Ley, así como su
posterior remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Se-
nado (vid. entre la numerosa jurisprudencia al respecto el Auto del
Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 1998, RJ 1998/10658). De
igual modo, la elaboración del Anteproyecto de Ley de Presupuestos
Generales del Estado se encomienda a la Administración (en concre-
to, al Ministerio de Hacienda) y está sujeto a un procedimiento re-
glado (regulado en la Ley General Presupuestaria y en las Órdenes
anuales que debe aprobar el Ministro de Hacienda), en tanto que
la aprobación en Consejo de Ministros del correspondiente Proyecto
de Ley de Presupuestos y la decisión sobre su remisión al Congre-
so supone una actuación propiamente política. En ambos casos, los
correspondientes órganos administrativos que intervienen en la ela-
boración de los Anteproyectos de Leyes actúan en el ejercicio de po-
testades administrativas legalmente atribuidas (cuales son la elabora-
ción de los correspondientes Anteproyectos de Leyes).
En definitiva, las actuaciones en las que se manifiesta la función
de dirección política del Gobierno se distingue, clara y meridiana-
mente, de la actuación de los distintos órganos y Comisiones que par-
ticipan en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.
Así, corresponde al Gobierno adoptar las decisiones relativas a la
orientación de la política económica, a la fijación del límite de gasto no
financiero o a la definición de los objetivos de la política presupuesta-
ria...; todas ellas de marcado carácter político. Ahora bien, una vez fi-
jado este cuadro macroeconómico, la distribución de los consiguien-
tes recursos públicos –partida por partida, concepto por concepto– es
tarea que compete a los órganos encargados de ello dentro de la Ad-
ministración estatal, que son los que habrán de presentar al Consejo

de Ministros el correspondiente Anteproyecto de Ley, que, a su vez,
se convertirá en Proyecto de Ley (tras la correspondiente discusión en
el Consejo de Ministros) para su remisión a las Cortes Generales.
Sobre esta premisa se dictan, anualmente, por el Ministro de Ha-
cienda, las Órdenes Ministeriales que tienen por objeto regular el
procedimiento de elaboración presupuestaria. Ejemplo de ello es lo
señalado en el artículo 1 de la Orden 857/2005, de 5 abril, en cuyo
artículo 1.1 (Directrices y criterios generales) el Ministro de Hacien-
da señala, a los Órganos y Comisiones que habrán de participar en la
elaboración de los presupuestos para el ejercicio 2006, los criterios de
asignación de los recursos que han de tener en cuenta en la elabora-
ción de los Presupuestos Generales del Estado. Todo ello orientado
«a la consecución de los objetivos de la política económica del Gobierno», «de
acuerdo con las orientaciones de la política económica del Gobierno» y ajus-
tándose «al límite de gasto no financiero que establezca el Gobierno de forma
consistente con el objetivo de estabilidad aprobado para dicho ejercicio en el Es-
tado», pero dentro del «contexto de la programación plurianual del Esce-
nario presupuestario 2006-2008 a confeccionar por el Ministerio de Econo-
mía y Hacienda».
4. CONTENIDO LEGAL DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

4.1. Los principios presupuestarios en general
Señala Pascual García que los principios presupuestarios «reflejan
una forma de entender el papel asignado a los distintos poderes pú-
blicos en la formación, aprobación y ejecución del Presupuesto, así
como una concepción determinada de la actividad financiera»19.
Sin pretender ser exhaustivos respecto al significado y eficacia de
los principios presupuestarios –por no ser propiamente ese el objeto
del presente trabajo– merece la pena recordar que, tradicionalmen-
te, y desde un punto de vista doctrinal, merece especial interés la cla-
sificación de los principios presupuestarios que, siguiendo los crite-
rios del Seminario de Derecho Financiero de la Universidad de
Madrid20, vino a distinguir, entre los principios presupuestarios, los
de naturaleza política, económica, jurídica y contable. Así, como prin-
cipio presupuestario político, figura el principio de competencia, se-
19
Vid. José PASCUAL GARCÍA, Régimen jurídico del gasto público. Presupuestación, ejecu-
ción y control, p. 126; Ed. BOE, Madrid, 1999.
20
Ídem, José PASCUAL GARCÍA, p. 127.
gún el cual corresponde al Ejecutivo la elaboración y ejecución del

Presupuesto, y al Parlamento su aprobación. Como principios presu-
puestarios económicos figuran los de nivelación presupuestaria, gas-
to público mínimo y neutralidad impositiva. Principios presupuesta-
rios jurídicos serían los de unidad, universalidad, temporalidad y
especialidad. Por último, los principios contables, que tienen carácter
instrumental respecto de los antes enunciados, serían el de presu-
puesto bruto, el de especificación y el de ejercicio cerrado.
En la actualidad, sin embargo, no podemos afirmar que la totali-
dad de dichos principios, tal y como fueron originariamente formu-
lados, se encuentran recogidos en nuestra legislación positiva. Así,
por ejemplo, los principios de nivelación presupuestaria y de gasto
público mínimo habrán de entenderse e interpretarse a la luz del
principio –más amplio en su contenido– de estabilidad presupuesta-
ria, recogido expresamente en la Ley 18/200121; de igual modo, el
principio de temporalidad ha de entenderse conforme al principio
de plurianualidad, puesto que, como bien refleja el artículo cuarto de
la norma legal últimamente citada, «la elaboración de los presupues-
tos en el Sector público se enmarcará en un escenario plurianual
compatible con el principio de anualidad por el que se rige la apro-
bación y ejecución presupuestaria». En definitiva, podemos concluir
que, tras la promulgación de las Leyes Ordinaria 18/2001 y Orgáni-
ca 5/2001, la estabilidad presupuestaria –definida como equilibrio o
superávit presupuestario– ha de ser considerada no solo como obje-
tivo de la política presupuestaria, sino también como principio rector
de la totalidad del ciclo presupuestario (desde la elaboración hasta la
liquidación), a cuyo cumplimiento sirven, a su vez, los principios de
plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utiliza-
ción de recursos públicos. Todos ellos han de entenderse, por tanto,
como principios instrumentales del esencial, que es el de estabilidad
presupuestaria.
4.2. El principio de transparencia y su significación

en el ámbito presupuestario
El mismo se halla expresamente recogido en la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Pú-
blicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como en la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Ad-
ministración General del Estado; se configura como un principio rec-
tor de la actuación administrativa en relación con su actuación con los
21
Ver notas 1 y 16.
ciudadanos. Acerca del significado y de la importancia que tiene en

nuestro ordenamiento jurídico el deber de transparencia en la ac-
tuación administrativa22, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de
febrero de 2004 (RJ 2004/4043) señala que, con la enunciación del
referido principio no se «está haciendo una hueca proclama populis-
ta, sino incorporando al derecho positivo un principio sustentador
de un Estado, como lo es el Estado español, que no solo es social y de-
mocrático, sino también de derecho. Porque uno de los rasgos defi-
nidores –no meramente retórico– de la democracia es el de que, en
un Estado de ese tipo, los poderes públicos –todos ellos, por supues-
to el judicial hablando por medio de sus sentencias y resoluciones,
pero también los demás, y por tanto la Administración Pública– han
de dar razón de sus actos, lo que quiere decir que han de explicar ra-
zonada y razonablemente el porqué de sus decisiones». Ahora bien,
el deber de transparencia no solo se tiene respecto de los ciudadanos,
sino también –como expresamente recoge la Sentencia antes referi-
da– respecto de los restantes poderes públicos cuando así proceda.
En este sentido debe señalarse que la Exposición de Motivos de la
Ley 15/2006, de reforma de la Ley General de Estabilidad Presu-
puestaria, califica al principio de transparencia como una herra-
mienta principal para el ejercicio del «control democrático de los ciu-
dadanos a través del proceso político»; pues bien, el control político
de la gestión económica de la Administración se ejerce, en nuestro
ordenamiento jurídico, por las Cortes Generales a las que el Tribunal
de Cuentas, como Órgano dependiente de las mismas, ha de facilitar
la necesaria información técnica para el correcto ejercicio de la fun-
ción constitucional de control.
En el ámbito presupuestario, ha de señalarse, además, que fue el
artículo 5 de la Ley 18/2001, de Estabilidad Presupuestaria, el que se-
ñaló el principio de transparencia como el fundamental del ciclo pre-
supuestario. El citado precepto dispone que los presupuestos y liqui-
daciones «deberán contener información suficiente y adecuada para
permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad
presupuestaria». De ello resulta que, en el ámbito presupuestario, el
principio de transparencia se relaciona, de una parte, con la cantidad
y calidad de la información a suministrar por los distintos agentes
que intervienen en el ciclo o proceso presupuestario y, de otra, con el
22
En el ámbito de la Unión Europea, el Acta final del Tratado de Maastricht, de
7 de febrero de 1992, contiene una Declaración relativa al derecho de acceso a la in-
formación en la que puede leerse esto: «La Conferencia estima que la transparencia
del proceso de decisión refuerza el carácter democrático de las decisiones, así como
la confianza del pueblo en la Administración».
principio rector –y objetivo– de estabilidad presupuestaria. Ello es

así porque la información a suministrar en virtud del principio de
transparencia ha de permitir la verificación del principio de estabili-
dad presupuestaria, siendo, por tanto, instrumental respecto del mis-
mo. A esto último habría que añadir –por mor de la redacción que a
dicho precepto da la antes citada Ley 15/2006, de 26 de mayo, de Re-
forma de la Ley 18/2001 (vigente desde el 1 de enero de 2007 y apli-
cable a los presupuestos que hayan de regir dicho ejercicio)– que el
principio de transparencia ha de servir, igualmente, al objetivo de es-
tabilidad presupuestaria (no solo al principio de estabilidad) y debe-
rá garantizar la observancia de las obligaciones impuestas por las nor-
mas comunitarias en materia de contabilidad nacional.
Tampoco debe pasarse por alto la correlación de la transparencia
con los otros dos principios instrumentales del de estabilidad presu-
puestaria enunciados en la Ley 18/2001, esto es: a) el principio de
plurianualidad, y b) el de eficiencia en la asignación y utilización de re-
cursos públicos. Como es sabido, las Leyes de Estabilidad Presupues-
taria establecieron un escenario plurianual para la elaboración de
los presupuestos en el Sector público que fuera compatible con el
principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución
presupuestaria. De ahí que la elaboración de los Presupuestos Gene-
rales del Estado deba acomodarse al objetivo de estabilidad y al cua-
dro macroeconómico de horizonte plurianual, fijados por el Gobier-
no con referencia a tres ejercicios23; en concreto, y en el ámbito del
Sector público estatal, el Ministerio de Hacienda debe confeccionar,
previamente a la elaboración de los Presupuestos Generales del Es-
tado, unos escenarios de previsión plurianual referidos a ingresos y
gastos24; además, en el caso de que se presenten con déficit los pre-
supuestos del Estado o de la Seguridad Social, habrá de presentarse
un plan económico financiero de corrección de la situación referida
a los tres ejercicios siguientes25. Finalmente, el artículo 13.1 de la Ley
15/2006 prevé, como instrumentación del principio de transparen-
cia, y para el caso de que se prevea incurrir en déficit, «una memoria
plurianual en la que se muestre que la evolución prevista de los sal-
dos presupuestarios, computados en términos de capacidad de fi-
nanciación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Eu-
ropeo de Cuentas Nacionales y Regionales».
De todo lo anteriormente expuesto fácilmente se colige la corre-
lación de la transparencia en la elaboración de los presupuestos con
23
Artículo 8 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria.
24
25
el principio de plurianualidad que, igualmente, rige en el momento

de su aprobación. Todo ello porque la información que debe sumi-
nistrarse en la elaboración de los presupuestos debe, siempre, tener
en cuenta el escenario plurianual, y difícilmente se puede establecer
con precisión un escenario plurianual si no existe una amplia y sufi-
ciente información. El principio de transparencia es, también, esen-
cial para que se cumpla el principio de eficiente asignación de los
recursos públicos. En efecto, sin la adecuada transparencia en la for-
mulación de los criterios y directrices a los cuales se ha de ajustar la
asignación de recursos dentro de las distintas políticas públicas de
gasto, difícilmente se podrá conseguir una eficiente asignación de los
recursos públicos.
Como colofón a todo lo expuesto en relación con el significado del
principio de transparencia podemos concluir, de acuerdo con la Ex-
posición de Motivos de la Orden del Ministerio de Hacienda 857/
2005, que la transparencia es: a) una responsabilidad pública básica, por
cuanto que es un deber que se impone en la actuación de la Admi-
nistración y, en el ámbito que nos ocupa, y utilizando la expresión de
la Ley 15/2006, herramienta principalísima para el control político a
ejercer por las Cortes Generales sobre la actuación de la Administra-
ción; b) un elemento necesario para el buen gobierno de la Administración
Pública por cuanto facilita la toma de decisiones por parte de la pro-
pia Administración, y c) un elemento necesario para la eficiencia económi-
ca por cuanto que coadyuva a la toma de decisiones por los agentes
económicos y refuerza la credibilidad de la política fiscal.
4.3. Ámbito temporal del principio de transparencia

Respecto al ámbito de aplicación temporal de dicho principio en
el ciclo o proceso presupuestario, ha de señalarse que el mismo debe
observarse en todas las fases de dicho ciclo. En efecto, como ya seña-
ló la Exposición de Motivos de la Orden del Ministerio de Hacienda
1044/2002, de 9 mayo –que dictó las normas para la elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado para el año 2003–, «además de la
indudable importancia económica que se deriva de la creación del
marco de estabilidad permanente de las cuentas públicas, las Leyes
de Estabilidad han introducido cambios en el procedimiento presu-
puestario que mejoran sustancialmente tanto la transparencia en la ela-
boración, ejecución y control del Presupuesto como la asignación y gestión
de los recursos presupuestarios en un horizonte plurianual orienta-
do por los principios de eficacia, eficiencia y calidad de las finanzas
públicas». De igual modo, la Exposición de Motivos de la Orden Mi-
nisterial 857/2005, de 5 de abril, señala que «la transparencia, al igual
que el año anterior, va a seguir presente a lo largo de todo el proce-

so presupuestario de 2006», señalando y definiendo, inmediatamen-
te a continuación, las líneas generales de actuación de la Comisión
de Políticas de Gasto, de las Comisiones de Análisis de Programas y de
la Comisión de Ingresos.
Se trata, por tanto, de un principio informador de la totalidad del
ciclo presupuestario, lo cual no es sino manifestación o consecuencia
del hecho de que la estabilidad presupuestaria –principio rector de la
política presupuestaria y a cuyo servicio se encuentra el principio de
transparencia– se manifiesta igualmente en todas las fases del ciclo
presupuestario. Cómo ya señaló el Tribunal Supremo en Auto de
24 de marzo de 199826 (RJ 1998/2867), no puede acogerse la alega-
ción que el déficit presupuestario hay que apreciarlo tras la ejecución,
siendo precisamente en la fase de elaboración del presupuesto cuan-
do, desde un primer momento, se puede señalar ya si se prevé dé-
ficit o superávit en el presupuesto y cuándo se puede decidir la su-
presión de los gastos que se consideren no adecuados o superfluos
atendido el objetivo de estabilidad presupuestaria. Así, y de forma
explícita, el artículo 13.1 de la Ley 15/2006 –titulado precisamente
«Instrumentación del principio de transparencia»– prevé la informa-
ción que ha de acompañarse al Proyecto de Ley de Presupuestos Ge-
nerales del Estado en fase de elaboración presupuestaria. Todo ello
es muestra inequívoca de la vigencia de dicho principio también en
fase de elaboración.
5. CONCLUSIONES
A la vista de lo razonado y teniendo en cuenta los objetivos perse-
guidos y explicitados en las Directrices Técnicas de la Fiscalización,
26
Se trata de un Auto en el que se vino a inadmitir el recurso de casación inter-
puesto por el Ayuntamiento de Marbella contra la Sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía de 7 de abril 1995, que vino a anular la ejecución y liqui-
dación del Presupuesto municipal de la Corporación de Marbella correspondiente
al ejercicio de 1992. En su Fundamento Jurídico Primero, el Alto Tribunal viene a
contradecir las alegaciones de la Corporación municipal de entender que el déficit
únicamente ha de ser apreciado en el momento de la ejecución del presupuesto y se-
ñala, al respecto, que «tampoco puede acogerse la alegación de que el déficit presu-
puestario hay que apreciarlo tras la ejecución, pues lo que se discute no es que fina-
lizado el proceso presupuestario existiera déficit, sino el acto de aprobación del
presupuesto con previsiones irregulares, haciéndose constar, además, en dicha sen-
tencia que esa aprobación se produjo sin informe del Interventor, que debió emitir-
lo siguiendo las prescripciones legales y reglamentarias».
aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 6 de abril de 2006,

a los que ya se ha hecho referencia, podemos concluir, a mi juicio,
que la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas incluye un pro-
cedimiento de fiscalización como el descrito, puesto que:
a) Se trata de una fiscalización en la que prima el criterio de lega-
lidad cuyo objeto es comprobar que los distintos órganos administra-
tivos y comisiones, que han participado en la elaboración del Ante-
proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, lo han hecho
conforme a la normativa reguladora. Con ello se da cumplimiento al
nuevo marco jurídico que regula todo el ciclo presupuestario, espe-
cialmente tras la entrada en vigor de la Ley 47/2003, de 26 de no-
viembre, General Presupuestaria, que a su vez tiene su fundamento,
entre otros, en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presu-
puestaria y de transparencia
b) El ámbito constitucional de la función fiscalizadora del Tribunal
de Cuentas alcanza toda la gestión económica y presupuestaria del
Sector público y se extiende al control del cumplimiento de la norma-
tiva que rige toda esa actividad. Entre esta normativa se incluyen, sin
duda, las normas que regulan los procesos de presupuestación, por lo
que la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas alcanza al control
de la regularidad de la actuación administrativa de aplicación de la
normativa presupuestaria y contable, así como a la gestión de los fon-
dos públicos presupuestados. Es muy relevante, a este respecto, que se
tengan en cuenta los nuevos conceptos de programación y gestión
presupuestaria introducidos por la nueva Ley General Presupuestaria,
así como la interpretación que debe darse a este último concepto de
gestión –que ha desplazado al anterior de ejecución– a la luz de los
nuevos principios de plurianualidad, estabilidad y transparencia.
c) La fiscalización permitiría haber comprobado la aplicación
efectiva, los resultados obtenidos por las nuevas medidas presupues-
tarias y el cumplimiento de las obligaciones incorporadas por la
legislación sobre estabilidad presupuestaria a la que se ha hecho
referencia, de manera reiterada, en el presente trabajo, en los proce-
dimientos de presupuestación pública. También hubiera constituido
un control de legalidad, técnico-contable, para evaluar la aplicación
y la eficacia de las medidas que esta legislación ha incorporado en re-
lación con los objetivos de rigor presupuestario y disciplina de la ac-
tividad financiera del Estado que la misma persigue, dejando cons-
tancia del cumplimiento o no de esta normativa a la que se somete la
actividad económico-financiera del Sector público y que hacía acon-
sejable este tipo de novedosas fiscalizaciones por parte del Tribunal
de Cuentas.
d) La fiscalización pretendida ni impide ni dificulta las funciones

constitucionalmente atribuidas al Gobierno y a las Cortes Generales
en el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Esta-
do (no afecta a la actividad política del Gobierno) y, sin embargo, sir-
ve de apoyo y soporte técnico a la función de control político de las
Cortes Generales.
e) El objeto único de la fiscalización se circunscribe a comprobar
que los distintos órganos administrativos han tenido presente el ob-
jetivo de estabilidad presupuestaria, previamente aprobado por las
Cortes, y existe constancia de la información suficiente y adecuada
que permite verificarlo.
f) La documentación requerida para tal fiscalización (y necesaria
para llevarla a cabo) no es otra que la que establece la Ley de Estabi-
lidad Presupuestaria, la Ley General Presupuestaria y la Orden del
Ministerio de Economía y Hacienda de 5 de abril de 2005. Se trata
de la documentación prevista en el procedimiento –de naturaleza ad-
ministrativa– de elaboración del Anteproyecto de Ley de Presupues-
tos Generales del Estado, que en ningún caso es fruto de la actividad
política del Gobierno, puesto que ni procede de dicho Órgano ni la
materia a la que se refiere tiene naturaleza política.

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La función fiscalizadora del Tribunal

de Cuentas en relación con el principio

Javier Medina Guijarro

de 13 de diciembre, complementaria de aquella1, establecieron una

de la fiscalización permitiría evaluar esa transparencia y fiabilidad y

mía y Hacienda estuviese jurídicamente obligado a proporcionar al

2. EL CONTROL Y LA FISCALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

2.1. El control del Sector público y la función fiscalizadora

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define

dola con una norma o directriz extranormativa a la que debería aco-

probación de la corrección y legalidad de las cuentas, la comproba-

2.2. Ámbito legal de la función fiscalizadora

Nuestro derecho positivo regula con gran amplitud el ámbito de

El objeto de la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas se ca-

del Sector público. La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas

Cuentas se extiende a toda la gestión económica del Sector público;

y economía; b) la inclusión de las infracciones o responsabilidades en

toda esta legislación específica establece una serie de medidas y obli-

tión–, al cumplimiento del principio de transparencia que se ha con-

tringir los términos «gestión económica» y «gestión económico-finan-

Lo que sí es procedente es evitar las interferencias de la actividad fis-

ciones legales han extendido la competencia fiscalizadora del Tribu-

Finalmente, conviene recordar que las distintas leyes reguladoras

3. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL PROCEDIMIENTO

Tal y como señala el artículo 134 de la Constitución, la elaboración

Ley y al Derecho (art. 103.1 de la Constitución), siendo siempre su

Por ello, se hace importante discernir la participación de Gobierno

Parlamento de un Proyecto de Ley, no fiscalizable ante la jurisdicción contenciosa «al

terio de Hacienda la regulación del procedimiento de elaboración a

leza administrativa, ya que: a) contempla la participación de los dis-

sión esta que, de admitir su procedencia, daría lugar a un tertium

De los objetivos expuestos se desprende que, en ningún momen-

Consejo de Ministros, sea el órgano encargado de elaborar material-

ministración estatal, que son los que habrán de presentar al Consejo

4. CONTENIDO LEGAL DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

gún el cual corresponde al Ejecutivo la elaboración y ejecución del

4.2. El principio de transparencia y su significación

ciudadanos. Acerca del significado y de la importancia que tiene en

principio rector –y objetivo– de estabilidad presupuestaria. Ello es

el principio de plurianualidad que, igualmente, rige en el momento

4.3. Ámbito temporal del principio de transparencia

que el año anterior, va a seguir presente a lo largo de todo el proce-

aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 6 de abril de 2006,

d) La fiscalización pretendida ni impide ni dificulta las funciones

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