Resumen

“Antecedentes históricos de la Contraloría General de la República (1541 – 1927)”

Luz María Méndez Beltrán

III
El siglo XVIII
La presencia de la tradición (1689 – 1768)

3.1.- La función de control en el gobierno y la administración coloniales.

- La corona impulsa un sistema administrativo para mediar la pugna entre los intereses privados y
públicos en la conquista y colonia.
- Se determina una serie de funcionarios de variada jerarquía en la administración de las colonias
(Oficiales Reales, Escribanos, Oidores, Fiscales de las Audiencias, Virreyes, Gobernadores,
Capitanes Generales, Presidentes de las Audiencias, Obispos)
- El sistema administrativo se regía por el Derecho Indiano, basado en tres aspectos: las
organizaciones locales preexistentes; el derecho castellano; y las nuevas formas de organización
social que surgieron en las colonias. Se destaca, para el tercer caso, el causismo, “tendencia a
resolver cada asunto separadamente dictando resoluciones especiales”, en la medida que eran
resoluciones que se hacían en la marcha.

3.2.- El control interautoridades: el equilibrio de poderes.

- Este extenso sistema administrativo permitió a la corona solidificar su poder en las colonias,
impidiendo el surgimiento de individualismos a través de la estructura burocrática, que constituía un
Estado unitario y centralizador. El sistema administrativo permitía concretar la dominación, y se
sostenía en la obligación de informar que tenía todo funcionario real, y la necesidad de la real
confirmación.
- Si bien la corona dictaminaba la ley, también debía seguirla, haciendo surgir un equilibrio de
poder (Rey y Casa de Contratación; Rey y Consejo de Indias; Rey y Contaduría Mayor del Reino;
Rey y Ministros) o mutua fiscalización.
- La administración colonial desarrolló un carácter propio, en gran arte por la lejanía entre el
continente europeo y americano, y significó que permaneciera intacto por casi dos siglos y medio.

3.3.- Fiscalización entre autoridades durante el siglo XVIII.

3.3.1.- El Obispo.-
- Representante del poder y autoridad de la Iglesia y el Papa en América. Designaba miembros de la
iglesia de su jurisdicción, presidía los sínodos y regulaba el funcionamiento de la iglesia en
América.
- Sin ser funcionario real, ejercía funciones de fiscalización a la administración colonial, y mantenía
informada a la corona al tener correspondencia directa con el Rey. Esto generó algunos conflictos
de autoridad en ocasiones, que se resolvían por una intervención real, que se traducía en una bula o
decreto a favor de alguna de las dos partes.

3.3.2.- El Gobernador.-
- Estaba encargado de la administración de un territorio determinado, indicado por el Virrey,
teniendo atribuciones ejecutivas, militares y judiciales. No se señalan sus atribuciones
específicamente en las Leyes de Indias, sino que se fueron determinando sobre la marcha frente a
situaciones particulares, por lo que sus atribuciones dependían de lo dicho por el Rey y por su
propia agenda política, lo cual solía generar conflictos de autoridad con la Audiencia.
- Su superior era el Virrey, y en algunas ocasiones, la Audiencia (cabe destacar que la Real
Audiencia de Chile dependía de la Audiencia de Lima, al ser de la jurisdicción del Virrey del Perú).

3.3.3.- El Cabildo.-
- Institución de organización urbana traída de España, se instala en América por los conquistadores
al ser una tradición histórica de organización local todavía presente en su imaginario de la sociedad.
- El Cabildo regulaba la vida urbana y permitía a los vecinos expresar opiniones sobre el
funcionamiento de la ciudad, encargado también algunas veces de administrar justicia, planificar el
trazado y la proyección y ejecución de obras públicas.
- Contaba también con distintos cargos, distribuidos entre los habitantes de la urbe, que se
encargaban de ejecutar las distintas resoluciones o ejercer la representación del Cabildo frente al
resto de la jerarquía organizativa de la colonia (Alcalde, Procurador General, etc.). Esto le permitió
tanto dar cuenta del funcionamiento de la ciudad como de denunciar y cuestionar la gestión de otras
instituciones coloniales.

3.4.- La organización de la fiscalización y el control en Chile durante el período comprendido

entre 1689 – 1789: La Real Audiencia.

3.4.1.- Naturaleza y organización.-

- La Real Audiencia fue el Supremo Tribunal de Justicia de la orgánica de la colonia.
- En Chile fue creada en 1567, con sede en Concepción, al encontrarse el Gobernador en la zona por
la Guerra de Arauco y ejercer como gobernador provisional en el caso de que este falleciera o
estuviera ausente (hasta 1575). Se refundó en 1609 y funcionó ininterrumpidamente hasta 1811,
momento en el que se suspendió su funcionamiento, para ser restituida por Mariano Osorio en 1814,
y eliminada definitivamente en 1817 con el triunfo patriota en Chacabuco.
- Desde 1609 funcionó en Santiago, y sus funciones fueron ejercer la justicia, fiscalizar a los
funcionarios públicos, y contrapesar el poder ejecutivo de los Gobernadores. Sus miembros eran
letrados con estudios de jurisprudencia, designados por el Rey la gran mayoría de las veces.
- Se conformaba por un Presidente, cuatro Oidores, un Fiscal y un Relator, con otros empleados
subalternos, cargos que comúnmente eran subastados. Estos cargos podían ampliarse o reducirse en
función a las necesidades de la colonia (en 1776 se crea el cargo de Regente, que contaba con las
atribuciones de un Oidor, más con una jerarquía casi igual al Presidente, ocupando su puesto en
caso de ausencia).

3.4.2.- Atribuciones fiscalizadoras de la Real Audiencia.-

- Para poder ejercer sus labores de control y fiscalización, la Real Audiencia contaba con la visita y
el juicio de residencia.
- Tenía la capacidad de fiscalizar la totalidad de la orgánica local de la colonia (hasta el
gobernador), e incluso en materias eclesiásticas.
3.4.3.- Medios de fiscalización ejercidos por la Real Audiencia: La Visita y el Juicio de Residencia.-
- La Visita buscaba custodiar y promover el desarrollo de una eficiente labor de gobierno de los
funcionarios públicos. Un Oidor debía inspeccionar las actuaciones de los funcionarios públicos y
de los encomenderos y vecinos, miembros de cabildos, y otras instituciones, en cualquier lugar del
territorio donde estuviesen. Esto lo hacía en calidad de Juez Visitador. El lugar a ser visitado lo
determinaba el Presidente de la Real Audiencia, y el Visitador no podía abandonarlo hasta terminar
su cometido. Además, estaban las visitas de la tierra, que eran periódicas, y donde las atribuciones
del Visitador eran amplias, siendo su objetivo la inspección de todo el territorio. Posterior a una
visita de la tierra, el juez debía investigar, pedir declaraciones, y luego pronunciar dictamen. Así,
habían visitas ordinarias (de la tierra) y extraordinarias. Todos los súbditos estaban sujetos a visita.
La Visita funcionó hasta fines del siglo XVIII, donde se establecen las intendencias, y la labor de la
visita permanente de cada territorio recayó en el Intendente.
- El Juicio de Residencia consistió en el sometimiento a juicio de los funcionarios de la Corona
para tomar cuenta de los actos que realizaron en el ejercicio de sus funciones, y tenía lugar
inmediatamente después de que salían de estos. De esta forma, se sometía a control a Virreyes,
Presidentes de Audiencias, Gobernadores, entre otros, fiscalizando así a la más alta jerarquía
administrativa. Este ocurria solo si, al finalizada la gestión del funcionario, se presentaba una queja
formal de su administración y una acusación ante la Real Audiencia. Mientras duraba el
procedimiento, el acusado debía quedarse en el territorio en el que ejerció el cargo. A cargo estaba
el Juez Residenciador, que podía ser nombrado por los Virreyes y Gobernadores, e incluso la Real
Audiencia en Chile si es que pasaban cuatro meses sin ser nombrados por otra institución, gracias a
una Real cédula de 1708. El Juez debía presentarse ante la Real Audiencia correspondiente y el
Cabildo, para tomar juramento de fidelidad y buen desempeño, y contaba con un escribano,
comisionados, un revisor, un asesor letrado y un alguacil. Se recibían testimonios y declaraciones de
cualquier vecino o funcionario, que, luego de ser analizados por el Juez, derivaban en una sentencia.
Esta podía significar ascensos en el caso de ser favorable al acusado, o sanciones si lo encontraba
culpable. Si bien esta herramienta debía ser utilizada en casos excepcionales, se terminó
convirtiendo en una rutina, casi siempre siendo favorables al acusado y permitiéndoles solidificar o
mejorar su estatus dentro de la jerarquía administrativa. Existieron ciertas particularidades de su
aplicación en Chile, que destaca la participación de la comunidad eclesiástica como posibles
testigos y la posibilidad de no estar presente el acusado durante el juicio. Además, era sabido el
precio de soborno del Juez de Residencia, lo que mostraba la poca veracidad de los procedimientos.

3.4.4.- La Real Hacienda y la función de control que sobre ella ejercía la Real Audiencia: El
Contador entre Partes.-
- Si bien las atribuciones de la Real Audiencia eran de carácter puramente judicial, en distintas
ocasiones debió ejercer también funciones administrativas y de Hacienda. En el caso de la
Hacienda, al momento de ser el ingreso económico que les proporcionaban las colonias un aspecto
esencial de su administración para la Corona, y buscando evitar posibles fraudes y pérdidas, se
encargó a la Real Audiencia la tarea de fiscalizar la Real Hacienda.
- La Real Hacienda se estableció en las colonias desde los inicios de la Conquista, y sufrió pocas
modificaciones en su estructura en Chile, solo eliminando el cargo de Veedor de los Oficiales
Reales en 1773 por una Real Orden (otros cambios así fueron ocurriendo en las Tesorerías de
Concepción y Valdivia [pags. 124-125]). Se conformaba por cuatro Oficiales Reales: Contador,
Tesorero, Factor y Veedor, todos nombrados por el Rey y funcionarios directos de la Corona.
Además, existían los Tenientes de Real Hacienda, que debían cumplir las mismas labores que el
resto de los cargos en el distrito que se les fuera designado. La función principal de la Real
Hacienda era la percepción de impuestos y tributos, y el control de los ingresos y egresos de las
Cajas. Esta información se recopilaba en el Libro General de Cargo y Data de cada año respectivo,
que se manejaba en cada oficina de Hacienda.
- A finales del siglo XVII se hizo común que los Oficiales Reales presentaran a principios de cada
año los libros de cuentas y documentos recopilados a los Oidores de la Real Audiencia, de forma de
poder corroborar su funcionamiento óptimo, y sometiendo a juicio a los Oficiales cuando se
presentaba algún reparo. De los Oidores pasaban al Tribunal de Cuentas de Lima, para terminar en
manos de la Contaduría Mayor de Indias para su examen y aprobación final en España.
- En la medida que avanzaban los años, y Chile iba creciendo demográfica y económicamente, se
tornaba más engorrosa la labor de la Hacienda, lo que derivó en la creación por disposición de la
Corona al Contador entre Partes, a finales del siglo XVII. La labor del Contador fue revisar y
ordenar las cuentas presentadas por la Hacienda, para su óptima revisión dentro de la Audiencia,
haciendo de funcionario intermedio en el proceso de fiscalización. El cargo duró desde 1689 a
1768, momento en el que se creo el de Contador Mayor.
- El proceso de fiscalización de la Real Hacienda por la Real Audiencia disponía que el Presidente y
dos Oidores tomasen las cuentas a los Oficiales Reales. El proceso estaba conformado por los
siguientes pasos:
 a) Visita de Corte y Tanteo a las Cajas de la Real Hacienda: Inspección del estado de la Caja
(pesar oro y plata, contar monedas y dejar registro). Revisión de los instrumentos de trabajo
de los Oficiales Reales (pesas y balanzas).
b) La inspección de cuentas a la Real Hacienda: Los Oficiales Reales presentaban el
contenido de la Real Caja, y entregaban el Libro Real Común junto con otros registros. Los
Visitadores revisarían los registros para corroborar que no hubiera deficiencias, y en el caso
de hacerlas, señalaban su enmienda a Hacienda. Si había déficit, Hacienda tenía tres días
para enterar los alcances.

El juicio de cuentas finalizaba enviándose tres autos de cuenta a España y Lima.

IV
El siglo XVIII
La tendencia al cambio (1769 – 1817)

4.1.- El marco general.-

- La hegemonía española estaba en declive por la gestión de los últimos Asturias y la crisis
económica inflacionaria generada por el oro de las colonias. El Imperio se encontraba en una
pésima situación política y económica, que, junto a la guerra de sucesión (donde triunfó, no sin un
enorme gasto de las arcas imperiales, Felipe V), significaron una situación adversa para la corona.
- Al asumir Felipe V, lleva a cabo las reformas borbónicas, profundas trasnformaciones políticas y
administrativas de la orgánica que había regido al imperio hasta ese entonces, instaurando el
absolutismo e imponiendo una tendencia centralizadora en la reorganización de los gobiernos
regionales. Se logra, de esta forma, la unidad política definitiva del Imperio Español. La política
reformista se mantendría a lo largo de los emperadores borbónicos, cada uno intentando mejorar la
situación que quejaba al imperio en ese momento. Destaca Carlos III (1759 – 1788), que se rodeó
de intelectuales y letrados como ministros para proponer y gestionar las reformas.
- Destacan principalmente las reformas económicas, que modificaron el sistema tributario,
industrializaron la península, aplicaron una reforma agraria, y fortalecieron el comercio interno y
externo con mejoras a las vías de comunicación; y administrativas en las colonias, que respondían al
creciente poderío de otras potencias europeas en el continente americano y asiático (Inglaterra y
Holanda) y lo endeble del poderío español sobre América en el siglo XVIII.
- En reemplazo a los consejos que utilizaban los Asturias, los Borbones implementaron un sistema
de Secretarías de Estado o Ministerios, que hacía más eficiente y menos burocráticas las labores de
Estado. A la par, se instauran la Junta de Estado, reunión periódica entre el Rey y los Ministros.
- La existencia de un Ministro de Indias fue quitándole atribuciones legislativas y económicas al
Consejo de Indias, que solo conservó sus atribuciones judiciales. La modernización de la
administración de la corona fue el pie para el proceso reformista en las colonias, cuyo objetivo era
convertirlas en una base económica sólida para el Imperio. Así, tuvieron lugar reformas
comerciales, mineras, agrarias, administrativas, judiciales, y modificaciones en el sistema de
Hacienda. Junto a esto, se modificó la jurisdicción administrativa de los territorios americanos,
creando el Virreinato de Nueva Granada en 1717, del Río de la Plata en 1776, la Capitanía General
de Venezuela (1731), Cuba y Guatemala (1764), formando así unidades administrativas de menor
extensión para un óptimo manejo administrativo. Cabe destacar que estas medidas mermaron el
poderío político, económico y militar del Virreinato del Perú, lo que le permitió a Chile minimizar
su dependencia económica y poder abrirse a otros puertos del Imperio.

4.2.- La tradición cede paso a las reformas.-

- La particular lejanía geográfica de Chile hizo que su administración tuviera características

diferentes a la del resto de las colonias. Existía una relativa independencia y pasividad en la toma de
decisiones de las instituciones de la corona en Chile. Además, la ignorancia e inexperiencia de los
funcionario hizo de los asuntos de gobierno deficientes, burocráticos e ineficaz (en gran parte por la
costumbre de la venta de cargos públicos como forma de llenar las arcas). Así, la legislación pasaba
a segundo plano en la medida que los funcionarios se guiaban por su agenda personal.
- Los borbones buscaron efectuar una política de saneamiento administrativo y financiero en las
colonias, para hacer sostenible su hegemonía en Europa. La deficiencia del sistema administrativo
colonial en Chile no fue excepción, y se buscó reformar la Hacienda,pese a mantener el sistema de
fiscalización tradicional.

4.3.- La Contaduría Mayor de Cuentas del Reino de Chile.

4.3.1.- La concreción del espíritu de reforma.-

- Se creó la Contaduría Mayor de Cuentas el año 1767 como una respuesta a la crisis y problemas
que presentaba la Real Hacienda y el sistema fiscalizador tradicional en Chile. Así, este se
constituía por Tribunales unipersonales de cuentas, a cargo de un Contador Mayor. Este modelo
difería del aplicado en el resto de las colonias, principalmente, porque la lejanía de Chile no
permitía que el Contador Mayor pudiera consultar con el Consejo de Indias o la Contaduría General
algún conflicto, por lo que se tomó el modelo que se aplicó en Filipinas, donde el Contador
consultaba sus dudas a una Junta de Ordenanza. Las atribuciones del Contador Mayor fueron
redactadas desde la Corona, y se encontraba fuera de la jurisdicción de la Real Audiencia o las
instituciones locales. Esto significaba que la Audiencia dejaba de fiscalizar la Hacienda, como había
hecho desde hace años, sino que esta quedaba a regulación del Tribunal de Cuentas de Lima (la
Contaduría Mayor de Lima). Con este sistema, el Contador validaba las cuentas y las enviaba
directamente España, radicalmente distinto al proceso burocrático que mantenía la hacienda en el
pasado. Esto generó algunos conflictos de autoridad con la Real Audiencia, que fueron largos y
engorrosos, pero que concluyeron en una Real Orden de 1774, en la que se reafirmaba la
jurisdicción del Contador Mayor sobre las materias de Hacienda, en desmedro de la Real Audiencia.
Cabe destacar el conflicto que generó el Motín de los Impuestos, surgido cuando el Contador Mayor
implementó un sistema mixto de percepción tributaria para aumentar el ingreso fiscal a la corona, lo
que se tradujo en disconformidad de los locales de santiago, al aumentar el costo del almojarifazgo
y la alcabala. Esto puso en la disputa al Cabildo de Santiago y a la Real Audiencia contra la
Contaduría Mayor. Posteriormente, al intentar aplicarlo en el resto de Chile, esto generó enorme
disconformidad entre los vecinos, produciéndose amenazas y violentos panfletos contra el Contador
y sus atribuciones. Por lo anteriormente dicho, se puede afirmar que la oposición al cambio fue
constante en Chile.

4.3.2.- La estructura de la Contaduría Mayor de Cuentas.-

- Teniendo sede en la capital del país, originalmente contaba solo con el Contador Mayor.
Posteriormente, en 1770 se fueron agregando cargos (dos oficiales primeros y un oficial segundo
que hacía de archivero archivero), en la medida que se fue tomando en cuenta la magnitud de la
labor, y se buscó optimizarla. En 1778 se incrementó nuevamente la planta en tres oficiales
interinos, y en 1787 se reformó la institución, creando un segundo Contador Mayor, apoyado por
dos oficiales primeros, dos oficiales segundos, dos amanuenses, un oficial de toma de razón y
archivero, un escribano y un portero. Si bien ocurrirían más modificaciones, esta sería la estructura
que permanecería a la posteridad.

4.3.3.- Las atribuciones de la Contaduría Mayor de Cuentas.-

La Contaduría tenía tres tipos de potestades:
a) Atribuciones consultivas: Apoyar el desarrollo de las funciones de justicia y
administración del Reino, participando en la Junta de Hacienda desde el siglo XVIII. Fuera
de la jurisdicción de la Real Audiencia.
b) Atribuciones fiscalizadoras: Todas las atribuciones inspectivas y constables pasaban de la
Audiencia a la Contaduría Mayor, lo que significaba que actuaba como Contaduría en todo
aquello que se relacionara directa o indirectamente con los recursos reales, y como Tribunal
de Cuentas cuando conocía jurisdiccionalmente, por la vía del proceso, de conflictos
relativos a la administración financiera. Se convertía así en el organismo contralor por
excelencia en materias de la administración financiera, fiscalizando a la Real Hacienda y a
múltiples funcionarios y personas. Entre las instituciones más importantes que debía
fiscalizar, destacan la Real Hacienda (Institución que manejaba los fondos pertenecientes a
la corona), la Dirección General de la Renta del Tabaco (encargada de administrar el
monopolio estatal del estanco del tabaco), la Real Aduana (encargada de cobrar los
impuestos aplicados al comercio marítimo y terrestre, tanto en la exportación como en la
importación de los productos) y la Real Casa de Moneda (encargada de acuñar las monedas
autorizadas en el territorio).

c) Atribuciones normativas: alcanzar mejores métodos de contabilidad en el registro y

presentación de las finanzas del Reino, imponer la forma y método que se observa en todo el
Reino de Chile para la administración y manejo de la Real Hacienda. Así, el Contador tenía
la facultad de dictar normas a fin de uniformar el sistema de contabilidad y presentación de
cuentas. El primer Contador, Silvestre García, buscó establecer un método que sistematizar
el sistema contable de cuentas de la Real Audiencia. Así, dictó las instrucciones necesarias
para confeccionar las cuentas, agrupadas en los siguientes ramos y dotación:
i. Ramos: Entradas de dineros por concepto de ingresos fijos (Alcalaba,
almojarifazgo, real situado, impuestos varios)
ii. Ramos que no son de presupuesto fijo: Ingresos variables (impuestos de media
anata aplicados a los oficios de administración)
iii. Ramos con títulos de tal que se hallan en esta Rl Caza de que no se pueden
regular: Ingresos de tipo ocasional (retención y venta de mercadería de contrabando,
reintegros, deudas, multas, etc.)

Además, agrupaba los egresos de las cajas de la siguiente manera:

i. Sueldos de los empleos políticos como eran los Corregidores, Oficiales Reales, etc.
ii. Sueldos de Dotazión: Salario pagado a los curas encargados de la evangelización,
oficiales militares, capellanes, sueldos de veteranos de la Frontera, mantención de la
fragua y armería del ejército y presupuesto de funcionamiento de hospitales.
iii. Cargos de no dotazión: egresos accidentales (gastos de libros, papel sellado,
talegas de correo, etc.).

Estas instrucciones se mantendrían a la posteridad, y se le agregarían, en 1778, las divisiones

de los libros de contabilidad:
i. Libro común y general: debía contener todos los datos referentes a los Ramos de la
Hacienda
ii. Libro General: mismos datos del anterior, refrendado y firmado para enviarlo al
Rey.
iii. Cuaderno Manual diario: anotaciones diarias de los ingresos y egresos de la Real
Caja.
iv. Libro de Bulas y Papel Sellado: gastos en esos ramos
v. Libro de Cuentas: anotaciones del estado de los ramos cuyo producto se destinaba
a financiar determinadas labores o cosas.
vi. Libro de Sueldos: contenía los títulos de los empleados de la Real Hacienda para
el pago de sus salarios
 vii. Libro del Ramo de Temporalidades: percibía las utilidades de los bienes de los
jesuitas expulsados de América, y, al no ser este tema administrado por la Real
Hacienda, se abría el libro especial para consignarlo y administrarlo.

4.3.4.- Los procedimientos de control de la Contaduría Mayor de Cuentas: La Visita de Corte

y Tanteo y el Juicio de Cuentas.-
- En vista de lo costoso y burocrático que resultaba el procedimiento del Juicio de Cuentas cuando
estaba en manos de la Real Audiencia, la Contaduría Mayor sirvió para optimizar las labores
administrativas, y reorganizar el orden económico administrativo, agregando un Tribunal
unipersonal de Cuentas que trabajara en conjunto con la Contaduría Mayor. La corona dotó de
facultades normativas a estas instituciones, de forma de que pudieran ejercer adecuado control
financiero:
a) Visita de Corte y Tanteo e Inventario de la Real Hacienda: El Contador estuvo facultado para
realizar Visitas de Corte y Tanteo sin autorización de la Real Audiencia. Esto significaban visitas e
inspecciones anuales, y eventualmente mensuales, a las arcas de la Hacienda: “A principios de cada
año se hacen en las oficinas de Tesorería general, Aduanas y Tabacos, los exastos, cortes, Tanteos e
inventarios de Visitas por el señor Superintendente Subdelegado (Cargo que se crea al reorganizar
las Intendencias), con asistencia del Contador Mayor y un Oficial de esta contaduría, en que se
invierten algunos días igualmente que otro en cada mes en la Visita o diligencia de Arcas
mensuales”.
b) El Juicio de Cuentas: control de la situación contable y financiera del Reino, aplicado a todos los
tipos de cuentas que se llevaban en Chile (vinculadas a la Real Hacienda). Los tramites comenzaban
con un Auto de llamamiento, por medio del cual se ordenaba a los Oficiales Reales presentar las
cuentas, para lo que tenían 4 meses. Posterior a esto, seguía la relación jurada y presentación de la
cuentas, que devenía en la formación de un Pliego de reparos, donde se veían los errores y
omisiones de las cuentas, para presentarlos a los Ministros de Hacienda. Esto haría que emanara
desde Hacienda la corrección del pliego de reparos, en forma de un Pliego de Respuestas, con lo
que se procedía a juzgar las cuentas.
4.4.- Las relaciones interinstitucionales.-
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