La experiencia de CORFO en el Fomento Productivo.

Gonzalo Rivas G.

1. El marco de la acción de fomento empresarial de CORFO.

La evolución de la labor de CORFO en el fomento empresarial siguió casi de manera

paradigmática lo que ha sido la trayectoria de lo que podríamos llamar la política industrial de
América Latina.

En sus inicios (1939) CORFO orientó su labor a la creación directa de empresas, incluyendo tanto
sectores básicos para la producción (Energía) como áreas tradicionales de la política de
sustitución de importaciones ( Siderurgia, Refinación de Petróleo, Azúcar, etc.). Con posterioridad,
CORFO apoyo la creación de empresas en conjunto con el sector privado, para traspasar luego a
estos su gestión y desarrollo, y fue asumiendo un rol fundamental en la generación de instituciones
de innovación y transferencia tecnológica. Más tarde, durante la experiencia de la Unidad Popular,
le cupo el papel de gestionar la llamada Area de propiedad Social, momento en que llegó a
controlar la mayoría de las empresas de envergadura del país.

Durante el régimen militar, junto con funcionar como una entidad administradora y privatizadora
de las empresas que estaban en su poder, se constituyó en Banca de fomento, otorgando créditos
directamente a las empresas que lo solicitaban.

A partir de 1990, los esfuerzos se concentraron en re-perfilar a CORFO como una institución de
fomento productivo. Los primeros pasos consistieron en sanear la cuantiosa cartera morosa
heredada de las operaciones de crédito directo, y en consolidar un esquema de apoyo al acceso al
crédito para las PYMES basada en el refinanciamiento de las instituciones financieras.

Paralelamente a este importante esfuerzo de ordenamiento, se fue configurando una nueva visión
respecto de la misión que debía cumplir una institución como CORFO en el contexto de una
economía plenamente integrada al comercio internacional y en la que el mercado juega el rol de
asignador de los recursos.

El diagnóstico que sustentó la nueva formulación de las políticas de fomento en Chile se orientó
por el enfoque de “fallas de mercado”, centrándose particularmente en su incidencia en el
funcionamiento del mercado de factores (calificación de la mano de obra, tecnología, gestión,
información, etc.) y sus efectos en las capacidades de competir de las PYMES, en el ritmo de
innovación tecnológica de la economía, o en la capacidad de incrementar y diversificar las
1
exportaciones . Estratégicamente, por lo tanto, se optó, en lo medular, por un enfoque de política
horizontal, en el sentido de generar soluciones aplicables a cualquier sector, y que privilegiara
soluciones de mercado y no administrativas.

Es en este marco conceptual que se repensó la orientación de la acción de CORFO, y en base a él

se ha buscado diseñar los diferentes programas e instrumentos de fomento a la competitividad
que aplica la institución. Al mismo tiempo, sin embargo, se ha tenido presente que así como
existen las “fallas de mercado”, también ocurren las “fallas de estado”. Esto es, que en su afán de

1
Entre otras “fallas”, se distinguían fundamentalmente:
n insuficiente profundidad de los mercados, determinada fundamentalmente por asimetrías de información
y costos de transacción;
n existencia de externalidades e inaprobiabilidades;
n existencia de indivisibilidades y economías de escala.

1
combatir un problema -teórica o prácticamente justificado- los costos de la acción pública superen
los supuestos beneficios de su acción2.

De ahí entonces, que en el desarrollo de sus instrumentos de intervención, CORFO haya seguido
una senda de prudencia, enfatizando el aprendizaje a partir de la experiencia, y evitando la puesta
en marcha de programas que partan de manera masiva. Este proceso de aprendizaje -que es
continuo- ha permitido generar un conjunto de criterios que orientan el que hacer de la institución,
y que complementan operativamente los elementos conceptuales que fundamentan teóricamente
la actividad de fomento.

Entre los principales criterios se destacan:

• Existencia de cofinanciamiento empresarial que demuestre el compromiso efectivo de los

empresarios con el logro de los objetivos de mejoramiento competitivo en que el Estado está
dispuesto a apoyarlos. Es, en buena medida, una señal de pertinencia de las acciones
realizadas.: si los empresarios tienen que poner recursos para cofinanciar una actividad se
supone que es porque le asignan un valor.
• Temporalidad del apoyo estatal que manifiesta la voluntad de parte del Estado de no generar
relaciones paternalistas con las empresas, asegurando su egreso de los programas (lo cual
implica que los programas deben tener objetivos claros y definidos).
• Cooperación público-privada que permita un mayor acercamiento a las necesidades
empresariales y el aprovechamiento de capacidades específicas que cada actor puede aportar
a la consecución de los objetivos de la política de fomento.
• Descentralización que incorpora a los actores regionales en la toma de decisiones respecto a
la orientación de los recursos y permite una mayor adaptación a los requerimientos locales.
• Programas evaluables que sean posibles de medir tanto en términos del impacto económico
que generan, como de la pertinencia y validez del aporte que significan.
• Rol privilegiado de la demanda que oriente la asignación de recursos a aquellos proyectos
que representan una demanda empresarial efectiva. Sin embargo, esto no obsta para regular
aspectos de la oferta que permitan orientar y promover mejoras en la prestación de servicios a
las empresas.
• Acción proactiva del Estado en el sentido de promover la demanda empresarial por los
instrumentos y programas disponibles, particularmente en aquellos ámbitos geográficos más
alejados, y de inducir esfuerzos concertados de mejoramiento cuando no surgen
espontáneamente.

2. El Diseño Institucional de la acción de fomento de CORFO

Conceptualmente, el diseño institucional establecido para la acción de fomento impulsada por

CORFO se basa en una clara distinción de roles para las entidades que participan en su
implementación. Al mismo tiempo, se ha tratado de maximizar la acción en red, buscando
aprovechar las ventajas comparativas de los actores involucrados. La orientación es hacia
fortalecer los nexos entre las instituciones del gobierno central y regional con asociaciones
empresariales, instituciones financieras, organismos no gubernamentales, universidades e
institutos de investigación, etc.

Así, en términos generales se pueden distinguir cuatro niveles de acción:

2
Aparte de introducir distorsiones eventualmente funestas al funcionamiento del mercado, se pueden
producir problemas tales como ineficiencia administrativa, captura por parte de los beneficiarios, desarrollo
de prácticas clentelisticas, etc.

2
 Organismos de primer piso: los que ejecutan las acciones.
De segundo piso: los que administran y colocan los recursos.
De tercer piso: los que diseñan los programas e instrumentos y asignan los recursos.
De cuarto piso: los que definen políticas y establecen estándares para la evaluación de impacto de
la acción.

La figura 1.1. resume esquemáticamente el diseño referido

Figura 1.1:
Esquema Institucional del Programa de Apoyo a la PYME en Chile

NIVEL DE FUNCIÓN INSTITUCIONES

ACCIÓN
DEFINICIÓN DE POLITICAS,
CUARTO PISO EVALUACIÓN DE IMPACTO, MINISTERIO DE
PROMOCIÓN DE ECONOMIA
COORDINACIÓN PUBLICA
á â

TERCER PISO ASIGNACION DE RECURSOS, CORFO

DISEÑO DE INSTRUMENTOS
á â

SEGUNDO PISO ADMINISTRACIÓN / AGENTES

INTERMEDIACIÓN OPERADORES DE
FOMENTO:
PÚBLICOS
Y PRIVADOS
á â

PRIMER PISO: EJECUCIÓN CONSULTORES

INSTITUCIONES DE I&D
EMPRESAS EJECUTORAS

flujo de requerimientos á â flujo de recursos

á â

BENEFICIARIOS : Empresas

En el esquema descrito, CORFO ocupa el rol de diseñar los instrumentos y sus procedimientos de
implementación y asignar los recursos. Hasta 1997, ese rol estaba confundido con el del
Ministerio de Economía, pues CORFO tenía rango ministerial. Esta condición no sólo otorgaba
una dimensión política que no agregaba valor a la acción de CORFO, sino que también se
transformaba en una traba para que desplegara toda su capacidad ejecutora en ámbitos
sectoriales que contaban con una autoridad ministerial a cargo (el caso de agricultura, por
ejemplo). A partir de 1998 CORFO ya no tiene rango ministerial, y su Consejo se amplió,
incorporando al Ministro de Agricultura y al de Relaciones Exteriores, dada la relevancia de la

3
acción de la CORFO en esos ámbitos. Asimismo, se creó una nueva institución para administrar
las empresas y activos de CORFO (el Sistema Administrador de Empresas; SAE) que opera como
un “holding” dependiente del Consejo CORFO. De esta manera se ha reafirmado el carácter de
institución especializada en el fomento y con capacidad de acción multisectorial de CORFO lo cual
permite que hoy pueda atender los requerimientos de prácticamente todos los sectores
económicos del país, evitando de paso la tentación a la creación artificial de instituciones
sectoriales o regionales.

En este esquema, son los Ministerios -particularmente el de Economía- los encargados de

formular políticas y orientaciones para la acción de fomento, pero no son ellos directamente los
que las ejecutan, pues encuentran más dificultades administrativas para desempeñar tal labor, que
es más propia de servicios descentralizados.

Por su parte, en la acción de fomento CORFO ha impulsado un proceso de terciarización en la

aplicación de los instrumentos que ha diseñado, generando asi una red de agentes operadores
intermediarios.

En el caso de las líneas de intermediación financiera (refinanciamiento a operaciones de crédito o

leasing a PYMES, etc.) la relación con los clientes la establecen las instituciones financiera,
quienes son las que evalúan y toman el riesgo de las operaciones.

En el caso de los instrumentos de fomento (promoción de la asociatividad, asistencia técnica, etc.)

se han generado acuerdos con entidades nacionales o regionales ligadas a organizaciones
empresariales que, demostrando poseer las capacidades técnicas necesarias, son las encargadas
de promover los instrumentos entre las PYMES, y de apoyarlas en la preparación y presentación
de sus proyectos de intervención. Asimismo, se les ha delegado la administración de los recursos
para los proyectos ya aprobados.

Esta red ha permitido contar con el conocimiento y el compromiso del sector privado en la
preparación y evaluación de los proyectos que se realizan. Ello retroalimenta permanentemente la
tarea de fomento productivo de la institución, al tiempo que contribuye a mejorar la pertinencia y el
impacto productivo potencial de sus acciones. Asimismo, hace posible incorporar la agilidad de
actores privados que no se encuentran sujetos a las restricciones administrativas del sector
público.

El funcionamiento de esta red ha permitido incrementar considerablemente la cobertura de la

acción de fomento a lo largo del territorio, tanto en número de empresas atendidas como montos
canalizados a través de los distintos instrumentos. Asimismo, ha actuado como potenciador del
proceso de descentralización ya que al desplegarse la red a través de distintas regiones del país
ha iniciado también un proceso que estimula la participación de agentes locales en la provisión de
servicios de fomento productivo y fortalece el desarrollo de capacidades en cada zona geográfica.

Actualmente la red la componen 13 instituciones privadas y un organismo público (SERCOTEC),

los que se identifican en la siguiente lista:

• Asociación de Exportadores de Manufacturas (Asexma)

• Asociación de Exportadores de Manufacturas (Asexma Biobio)
• Asociación de Industriales de Malleco y Cautín (Asimca)
• Asociación de Industrias Metalúrgicas y Metalmécanicas (Asimet)
• Centro de Productividad Industrial (Cepri)
• Centro para el Desarrollo de La Araucanía (Trafkin)
• Cooperativa Agrícola Valle Central (Copeval)
• Corporación de Desarrollo de Arauco (Corparauco)
• Corporación de Desarrollo de la Región de Coquimbo (Corpadeco)
• Corporación de Desarrollo Social Sector Rural (Codesser)

4
• Corporación del Norte para el Desarrollo e Integración (Cordenor)
• Federación Gremial Nacional de Productores de Fruta (Fedefruta)
• Instituto Textil
• Servicio de Cooperación Técnica (Sercotec)

3. Programas e Instrumentos de Fomento de CORFO.

En los últimos años CORFO ha ido desarrollando un conjunto de instrumentos de fomento, que
buscan cubrir las principales dificultades que enfrentan las PYMES para mejorar su
competitividad. Institucionalmente, la mayoría son canalizados a través de Agentes Intermediarios
como es el caso del Fondo de Asistencia Técnica, los Proyectos de Fomento y el recientemente
creado Programa de Desarrollo de Proveedores, y otros son operados directamente por CORFO,
como es el caso del Fondo de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC). En este recuento,
nos detendremos exclusivamente en los instrumentos de asistencia no financiera, dejando de lado
otros ámbitos de acción de CORFO, como son la intermediación financiera, la promoción de
inversiones privadas para regiones, el apoyo a las actividades de Investigación y Desarrollo (I&D),
o los programas de reconversión productiva.

3.1 Fondo de Asistencia Técnica (FAT)

El FAT cofinancia parte del costo de contratación de servicios de consultoría acreditada por
especialidades en un registro que para estos efectos mantiene CORFO. Si bien admite la
modalidad colectiva, más del 75% de la demanda atendida mediante este instrumento
corresponde a la modalidad individual, que establece un fondo no renovable de hasta cerca de
US$10 mil por empresa otorgable en módulos máximos de US$ 2,000 por asesoría, contra un
cofinanciamiento empresarial que va entre el 30% y el 50% de costo de cada asesoría.

El objetivo del FAT es contribuir a superar las asimetrías de información que se presentan en la
relación entre las PYMES y las proveedoras de consultoría por la vía de establecer un
procedimiento de contratación que transparente el mercado (efecto regulación de mercado), y,
por otra parte, permitir que a través de la experiencia de contratación de apoyo externo, las
PYMES conozcan el valor de dicho apoyo, a fin de que luego sigan demandándolo
autónomamente.

Aparte de este efecto de “creación y regulación de mercado”, el cofinanciamiento del FAT es

también utilizado por CORFO para promover acciones que involucren efectos externos positivos o
que son valorados por la autoridad pública como de alto beneficio social. Tal es el caso de ciertos
FAT temáticos, como los de apoyo a la presentación de proyectos de riego para pequeños
agricultores, de estudios de manejo de áreas de concesión marina para pescadores artesanales, o
de apoyo a la introducción de mejoras de impacto positivo al medio ambiente.

Estas asistencias técnicas “temáticas” tienen la virtud de responder a objetivos claramente

definidos y monitoreables en su logro, a diferencia de la operación por “ventanilla”, en que es el
empresario quien define el ámbito en que se efectuará la consultoría (en el marco de ciertas
restricciones impuestas por CORFO). La experiencia con los Fat temáticos, así como estudios
encargados para evaluar el impacto del instrumento, han movido a que CORFO se encuentre hoy
desarrollando una oferta más amplia de FAT con objetivos definidos y monitoreables en su logro,
entre los cuales destaca el “FAT calidad” cuyo propósito es promover acciones específicas de
mejoramiento y aseguramiento en la calidad de procesos y productos en las PYMES, y que será
puesto en marcha durante 1999.

Otro elemento de mejoramiento del instrumento, es el perfeccionamiento de la etapa de

diagnóstico preliminar a la contratación de toda consultoría, a través de la estandarización de
herramientas de diagnóstico certificadas. Estos diagnósticos serán efectuados por personal de los

5
propios agentes que operan los instrumentos CORFO, de modo de proveer al empresario de un
mejor conocimiento de las reales necesidades de su firma al momento de decidir qué tipo de
consultoría contratará, y así evitar que las acciones emprendidas estén excesivamente influidas
por la especialidad u orientación del consultor elegido por el empresario.3

3.2. Proyectos Asociativos de Fomento (PROFO)

El PROFO es un instrumento concebido para incentivar sistemáticamente la modernización de la

gestión y el mejoramiento de la competitividad de las PYME, fomentando la formación de
esquemas asociativos entre empresas de rubros similares o complementarios, generalmente con
localización geográfica común. Un PROFO involucra el desarrollo de una agenda de iniciativas
impulsadas por el conjunto de empresas participantes, orientadas a resultados con valor agregado
asociativo en los ámbitos de gestión, producción y/o comercialización (Ver recuadro sobre
experiencia de profo). Tales acciones por su naturaleza o magnitud, difícilmente podrían haber
sido abordadas individualmente.

Para acceder al cofinanciamiento de CORFO, el grupo de empresarios (a lo menos 5) debe

presentar un proyecto de desarrollo común, para cuya administración se contrata un gerente
elegido por los propios miembros del Profo. Las actividades aprobadas son cofinanciadas entre
CORFO y los empresarios, con un porcentaje que inicialmente es de 70 % por parte de CORFO,
pero que decrece hasta llegar al 50% el tercer año y final. Durante su duración, los Profos deben
presentar un informe con sus logros, y presentar las actividades para el año, en un marco de
exigencias crecientes por parte de CORFO.

A pesar de la alta exigencia que involucra formar un Profo -en términos de lograr que un grupo de
empresarios supere sus desconfianzas y se plantee trabajar en conjunto- hoy este es uno de los
instrumentos más demandados y conocidos de los que maneja CORFO. Ello se explica
fundamentalmente por el efecto demostración generado por los éxitos que muchos Profos han
obtenido. En efecto, dado el pequeño tamaño de nuestros sectores productivos -particularmente
en regiones- los Profos son muy visibles, por lo que los empresarios pueden juzgar muy fácilmente
sus logros o fracasos.

En cuanto a la evaluación del impacto del instrumento a un nivel más agregado, en 1996 el
Ministerio de Economía condujo un primer estudio de impacto ejecutado por investigadores de
Cepal y la Escuela de Economía de la Universidad de Chile.

A partir de una muestra representativa de PROFO con más de dos años de operación y grupos de
control por rama productiva considerada, el estudio concluyó diferencias estadísticamente
significativas en tasas de crecimiento de las ventas para aquellas empresas participantes en
PROFO, con respecto al promedio de las empresas de su sector. El diferencial calculado fue de
11.6%.

Certificación internacional de Seguridad: el caso del Profo METALMEC II.

3
Bajo el esquema previo, los consultores eran una verdadera “fuerza de venta” del FAT, pues eran los
principales interesados en que se desarrollará el máximo número de consultorías. El problema, es que el
consultor vende su especialidad (o generalidad) y su objetivo es convencer al empresario, de que lo que él le
propone es lo más conveniente para el desarrollo de su empresa, y no todos los empresarios tienen plena
conciencia de la naturaleza efectiva de su problema. En el nuevo esquema, el empresario sigue decidiendo,
pero dispone de un diagnóstico efectuado por el agente, para orientarse. El diagnóstico sirve también como
base de comparación para medir la efectividad de la consultoría efectuada.

6
Este Profo está constituido por 9 pequeñas y medianas empresas metalmecánicas de Antofagasta
que prestan servicios a la Gran Minería del Cobre. El objetivo del grupo de empresas al aliarse
fue trabajar juntos para expandir su mercado centralizar la oferta de servicios y acrecentar ventas.
Sin embargo, gracias a la experiencia de algunos, y a la asesoría de expertos, se convencieron de
la necesidad de abordar primero el mejoramiento de la colidad de sus productos y servicios. Para
ello lograron contactar a profesionales sudafricanos de la National Occupational Safety Association
(NOSA), con los cuales están desarrollando un programa destinado a aplicar las normas de
seguridad imperantes en la gran minería mundial (sólo dos grandes mineras chilenas tienen
certificación). NOSA aceptó trabajar con estas PYMES porque se dio cuenta que era un objetivo
común del grupo empresarial y que existía la voluntad de efectuar cambios e inversiones que el
proceso requiere.

El contacto lo hizo directamente el PROFO, ante la constante exigencia de las grandes compañías
mineras por asegurarse servicios con estándares adecuados de seguridad y calidad. Uno de los
efectos que ya ha tenido el programa, es el aumento en la productividad de las firmas asociadas,
así como mejoras en la eficiencia y en los tiempos de respuesta, aspecto crítico para mantenerse
en el exigente negocio minero. La expectativa es alcanzar ahorros de costos cercanos al 25 por
ciento, debido a la mayor seguridad en las operaciones, la menos cantidad de accidentes y el
incremento en productividad. La aspiración del grupo es alcanzar inicialmente el certificado de
tres estrellas (el máximo es cinco). Dado el carácter innovador del proyecto, las empresas
presentaron un proyecto al FONTEC (Fondo de Innovación Tecnológica) el cual les ha permitido
implementar los aportes que requieren para obtener la certificación.

La voluntad de trabajo conjunto se consolidó a través de la formación de una firma común “Red de
Ingeniería, Servicios y Representaciones, REDINSER S.A.”, que centraliza la oferta de servicios
de las empresas, y bajo cuyo alero pretenden continuar trabajando asociados una vez que culmine
el proyecto PROFO.

En términos de beneficios económicos netos, diferenciales respecto al grupo de control de cada

rama productiva, se obtuvo que proyectando estos resultados por tres años, por cada peso que la
sociedad invirtió en estos programas, se generaron 2,4 pesos adicionales de beneficio neto. En
términos fiscales, considerando el diferencial en la recaudación de IVA (Impuesto al Valor
Agregado) de las empresas en PROFO en relación a sus respectivos grupos de control, por cada
peso gastado en el Programa, el Estado recibe al año 3,2 pesos anuales al año.

Otros resultados de la evaluación indican que el instrumento favorece largamente la inducción de

prácticas de gestión orientadas a mejorar y potenciar la dirección de los negocios, la organización
del trabajo al interior de las empresas, la implementación de estrategias de marketing y la
planificación estratégica. Asimismo se comprobó una significativa diferencia en inversión en
capacitación favorable a las empresas participantes en PROFO.

Aunque no se evaluó en la investigación, un efecto claramente perceptible de los Profos, es su

contribución a generar actores organizados, que densifican el tejido social, tanto a nivel sectorial
productivo, como regional. Ello se expresa en la capacidad de generar un mayor y mejor dialogo
entre las empresas y las autoridades intermedias (Municipio, por ejemplo), y en el desarrollo de
iniciativas que involucran otros actores de la comunidad local4. Este fortalecimiento de la
capacidad de interlocución y animación social de las PYMES, es un impacto no buscado
explícitamente por el instrumento, pero es quizás uno de los más significativos.

4
En el caso de la actividad turística este efecto es prácticamente directo, pero no es el único sector en que
ello ocurre.

7
 EMPRESAS ATENDIDAS POR LOS INSTRUMENTOS DE MODERNIZACIÓN EMPRESARIAL
DE CORFO, 1993-1997
(en número de empresas)

INSTRUMENTOS 1993 1994 1995 1996 1997

Fondos de Asistencia Técnica (FAT) 1.662 998* 1.651 2.015 4.284
Proyectos de Fomento (PROFO) 252 534 2.091 4.549 3.404**
TOTAL 1.914 1.532 3.742 6.564 7.688
Fuente: Gerencia de Fomento, CORFO.

*No considera 3.146 empresarios del sector transporte.

** No incluye microempresas.

MONTOS COLOCADOS A TRAVÉS DE LOS INSTRUMENTOS

DE MODERNIZACIÓN EMPRESARIAL DE CORFO, 1993-1997
(en miles de dólares)

INSTRUMENTOS 1993 1994 1995 1996 1997

Fondos de Asistencia Técnica (FAT) 1.544 1.658 2.669 4.021 8.421

Proyectos de Fomento (PROFO) 1.118 2.385 4.355 11.179 9.645
TOTAL 2.662 4.043 7.024 15.200 18.066
Fuente: Gerencia de Fomento, CORFO.

3.3. Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP).

Es sabido que uno de los estímulos más eficaces para impulsar la modernización de las PYMES,
particularmente cuando los mercados domésticos son pequeños, es su contacto con los mercados
internacionales a través de la actividad exportadora. Un efecto equivalente se logra cuando las
PYMES desarrollan una relación estable como proveedoras de grandes empresas. En efecto,
éstas últimas normalmente requieren de estándares de calidad, cumplimiento de plazos, y costos,
que se pueden transformar en un aliciente de modernización para las PYMES. Sin embargo, las
empresas de menor tamaño se pueden inhibir de realizar los esfuerzos que les significa ponerse a
las alturas de las empresas demandantes, si no tienen cierta seguridad de que podrán generar una
alianza estable con ellas.

Esta dificultad para estructurar relaciones estables, perjudica tanto a las empresas demandantes
como a las eventuales proveedoras, y se transforma en una traba para el mejoramiento de la
competitividad de las empresas y en un freno del desarrollo de las PYMES en particular.

Durante mucho tiempo CORFO intentó abordar este problema, pero trabajando desde las PYMES,
lo cual finalmente no encontraba el apoyo final de las eventuales empresas demandantes. A partir
de 1998 se impulsó un programa piloto de desarrollo de proveedores, pero trabajando en conjunto
con las grandes empresas, para desde sus requerimientos, y en programas conducidos por ellas,
abordar las problemáticas de sus PYMES proveedoras.

Este esquema si ha generado importantes resultados, pues la clave ha estado en estructurar los
programas de mejoramiento de los proveedores, a partir de un diagnóstico que se realiza por
personal de la gran empresa, o por consultores contratados por ellas. Luego de este diagnóstico,
se estructura un programa de intervención, cofinanciado por CORFO y la gran empresa, en el
marco de un compromiso que establecen el conjunto de los participantes. Dependiendo del tipo de
necesidades establecido en el diagnóstico, el programa puede durar hasta 4 años (por ejemplo,
cuando se trata del desarrollo de plantaciones de nuevas variedades de frutas que requieren un

8
tiempo para su desarrollo, o programas que involucran la certificación ISO 9000 de las PYMES
participantes).

Sólo durante 1998, se involucraron en estas iniciativas 1683 PYMES y microempresas, el grueso
de las cuales son del sector agrícola.

3.4. Fondo de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC)

FONTEC es un programa destinado a promover la innovación tecnológica en las empresas

privadas, a través del aporte al financiamiento de proyectos que ellas presentan.

Las líneas de financiamiento que posee FONTEC son 5:

a) Innovación tecnológica. Son proyectos de investigación y desarrollo de tecnologías de

productos, de procesos o de servicios (gestión, organización, comercialización, etc.),
incluyendo modelos, prototipos y pruebas pilotos de introducción al mercado; y estudios de
prospección, tipificación y cuantificación de recursos naturales, siempre que la metodología a
desarrollar o el recurso a explotar constituya una novedad tecnológica. El financiamiento
otorgado por FONTEC a las empresas postulantes, ya sea en forma individual o como grupo de
empresas asociadas no relacionadas, consiste en una subvención de monto máximo del 50%.

b) Infraestructura Tecnológica. Inversiones en infraestructura física, instalaciones, equipamiento

científico y tecnológico, así como entrenamiento técnico de los recursos humanos asociados al
proyecto de infraestructura que cumplan funciones de apoyo a los procesos productivos y el
desarrollo tecnológico de las empresas productivas de bienes y servicios. Comprende, entre
otros, la implementación de Laboratorios Industriales, Unidades de Certificación y Control de
Calidad, Centros de Información Técnica y otros servicios científicos y tecnológicos. FONTEC
otorga una subvención máxima de un 20% ó un 30% del costo total del proyecto, dependiendo
si es en presentación individual o asociativa.

c) Proyectos de Transferencia Tecnológica presentados Asociativamente (Misiones

Tecnológicas y Consultorías Especializadas). Involucran a cinco o más empresas no
relacionadas, productoras de bienes o servicios, de un mismo sector o sectores afines, que
tienen por objetivo prospectar, difundir, transferir o adecuar tecnologías de gestión, de procesos
o de producción a las empresas asociadas, con el propósito de contribuir a su modernización
productiva. Las actividades afectas a financiamiento pueden consistir en: programación y
realización de misiones tecnológicas al extranjero; contratación de expertos, o consultorías en
tecnologías y procesos productivos altamente especializados. Para las misiones tecnológicas,
FONTEC otorga una subvención máxima de un 45% del costo total del proyecto, con un tope
de US$ 100.000.

d) Entidades de Gestión y Centros de Transferencia Tecnológica. Proyectos presentados en

forma asociativa por cinco o más empresas no relacionas, destinados a la creación de
entidades cuyo objetivo es la prospección, desarrollo, difusión, transferencia y adecuación de
tecnologías en las empresas a fin de contribuir a su modernización. Consulta, aparte de otros
ítems, los gastos de operación hasta por los dos primeros años, asociados al funcionamiento de
la Entidad de Gestión o Centro de Transferencia Tecnológica. FONTEC otorga una subvención
máxima de un 50% del costo total del proyecto, no pudiendo exceder dicha subvención de US$
400.000.

e) Estudios de Preinversión para Escalamiento Productivo de Proyectos de Innovación.

Esta línea tiene por objeto estimular la inversión productiva con contenido innovativo, a través
del financiamiento de estudios de preinversión. El aporte otorgado por FONTEC contempla una
subvención de hasta el 50% del valor del estudio de preinversión con un máximo de US$
15.000.-

9
Primer Centro Tecnológico de Producción de Plantas Frutales.

Los propietarios de cuatro viveros -hasta hace poco competidores- de plantas frutales formaron el
Consorcio Viveros de Chile S.A. y pusieron en marcha un proyecto destinado a crear un Centro de
Transferencia Tecnológica con un costo cercano a los US$ 450.000, de los cuales FONTEC
financió el 43 por ciento. Este centro, inaugurado durante 1998, permitirá desarrollar nuevas líneas
de productos, poniendo en posición de liderazgo a las empresas del Consorcio, dentro del negocio
de la multiplicación y certificación de plantas. Su objetivo fundamental es la introducción de
material vegetal certificado, de alta calidad en términos sanitarios. Dispondrá de un banco de
variedades tradicionales libres de virus y de autenticidad genética para desarrollar y producir
plantas certificadas, tanto en sanidad como en pureza varietal.

Adicionalmente, el grupo representa a prestigiosos hibridadores internacionales, para proveer de

nuevas variedades a los fruticultores. Estas deben estar durante dos años en etapa de evaluación,
antes de que puedan ser introducidas al mercado.

Este centro hará que estos viveristas sean los primeros en poder ofrecer material certificado,
garantizando tanto variedad como sanidad, generando así un beneficio no sólo para los propios
viveristas sino que para toda la actividad frutícola nacional. Finalmente, el proyecto contempla la
posibilidad de exportar material vegetativo a América Latina y Europa.

El FONTEC es un fondo de ventanilla abierta que funciona en las oficinas de CORFO en todas las
regiones. El proceso mediante el cual se otorgan las subvenciones se inicia con la elegibilidad de
los mismos, donde se verifica que se entreguen todos los antecedentes formales (balances,
escrituras, certificados de vigencia, endeudamiento, etc.) y que el proyecto sea de innovación
tecnológica y no de inversión por ejemplo.

Posteriormente se somete a evaluación, donde los criterios principales por los cuales se testea el
proyecto son: Viabilidad económica y financiera de la empresa, solvencia para enfrentar la
contrapartida, evaluación del mercado, pertinencia tecnológica, calidad de los ejecutores y monto
del cofinanciamiento.

Finalmente, todos los proyectos son remitidos al Consejo, con una ficha de síntesis de la
evaluación, una recomendación del evaluador y el ejecutivo de proyecto FONTEC presenta y
argumenta el proyecto en la sesión a la cual es asignado (el Consejo sesiona quincenalmente). El
consejo se constituye como un panel experto dada la diversidad de competencias que
representan sus miembros, así como de la experiencia acumulada en la evaluación de este tipo de
proyecto. El consejo tiene una conformación mixta público-privada, con cuatro miembros
designados por los Ministerios de hacienda, Economía y CORFO, y cuatros por asociaciones
empresariales del sector privado.

Desde 1991 a la fecha, FONTEC ha cofinanciado cerca de 1.100 proyectos, con un nivel de
cofinaciamiento siempre inferior al 50 por ciento. Es así como el aporte empresarial acumulado
movilizado por estos proyectos asciende a 95 millones de dólares, contra un aporte estatal de 67
millones.

PROYECTOS DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA DE EMPRESAS

COFINANCIADOS POR FONTEC, 1991-1997

10
 AÑOS NÚMERO DE COSTO FINANCIAMIENTO FINANCIAMIENTO
PROYECTOS TOTAL FONTEC EMPRESAS
(Miles US$) (Miles US$)
1991 18 1.367 675 692
1992 67 6.329 3.579 2.750
1993 104 10.591 5.978 4.613
1994 106 17.891 7.937 9.954
1995 160 22.933 11.818 11.115
1996 188 29.014 11.784 17.230
1997 222 35.440 11.986 23.454
1998 304 38.533 13.330 25.202
TOTAL 1,119 162.098 67.087 95.010
Fuente: FONTEC

La más reciente evaluación, efectuada en 1996 por una firma consultora externa, concluyó que los
15 proyectos más promisorios cofinanciados por FONTEC generaron un excedente social de 217
millones de dólares, de los cuales 55 millones de dólares son atribuibles al Fondo. Incluso sin
considerar los más de 400 proyectos restantes apoyados por FONTEC, este sólo beneficio social
supera con creces el costo de 32 millones de dólares del programa, incluidas subvenciones y
administración, desde su creación hasta 1995, último año considerado por el estudio.

3.5. Programas sectoriales de alto impacto.

El desarrollo de los instrumentos de fomento descritos, tanto en términos de su cobertura en el

mundo de las PYMES, como en términos de la experiencia acumulada respecto de sus
posibilidades, ha permitido que CORFO se haya planteado la posibilidad de articular
intervenciones más ambiciosas de promoción de la competitividad de un sector. Estos programas
requieren un esfuerzo muy importante de pre-inversión y de generación de acuerdo con otras
instituciones públicas y con los empresarios que participaran en ellas, previo al despliegue de los
instrumentos que se aplicaran.

La experiencia del Programa de Desarrollo Ovino de Magallanes es indicativa del tipo de

iniciativas que se pueden impulsar en esta línea.

El objetivo de este programa es desarrollar el potencial competitivo de la cadena productiva de

carne ovina de la Región de Magallanes, abordando integralmente los requerimientos de
desarrollo tanto de aspectos de mercado como de desarrollo técnico de los productores;
diversificación y ampliación de mercados; desarrollo de intermediarios más especializados y
fortalecimiento de las capacidades institucionales y técnicas de apoyo, necesarias para sustentar
en el tiempo el esfuerzo que demanda el éxito de esta iniciativa.

En el desarrollo de este programa participan el Ministerio de Agricultura a través del Servicio

Agrícola y Ganadero en lo relativo a controles de la ganadería y los frigoríficos, y de sus
programas de apoyo a la recuperación de suelos y establecimiento de praderas; la Corfo a través
de sus diversos instrumentos que apoyan tanto a los ganaderos como a las plantas faenadoras
(Profos, Desarrollo de Proveedores, Asistencia Técnica, Fontec); la Comisión Nacional de Riego,
disponiendo de concursos especiales de riego y drenaje para apoyar el mejoramiento de la base
alimentaria del ganado y su continuidad en las temporadas invernales; la Fundación Chile, a
través de un programa de difusión del consumo de cordero y el contacto de inversionistas
extranjeros; y el agente operador intermediario agrícola de Corfo para esa región, encargado de
organizar los productores y apoyarlos en la presentación de sus proyectos de acción.

Con este programa que aborda todos los elementos de la cadena productiva, se está llegando ya a
más de un 40 por ciento de la masa ganadera ovina de la región. Su gran mérito, es que ha sido

11
 desarrollado usando sólo instrumentos y programas disponibles desde antes, pero de manera
coordinada, y en un programa de actividades que cuenta con la plena participación de los
empresarios interesados, sin que se les haya ofrecido ningún aliciente especial, o se les hayan
efectuado exigencias menores que las que se plantean a cualquier proyecto que postula a los
fondos públicos.

En la actualidad se están impulsando iniciativas similares para el sector del Pisco en la Cuarta
Región, el Turismo en varias regiones, el sector hortícola de la Novena región, y la agricultura en
el Valle del Huasco en la Tercera Región.

En estos programas, Corfo, como institución pública, cumple el rol de desarrollar los estudios
previos, promover la articulación con otras instituciones públicas, y convocar a los empresarios a
particpar desde el inicio en la elaboración de las líneas de acción a través de su participación de
“mesas de desarrollo estratégico” en que se discuten los problemas y cuellos de botella que
enfrenta el sector, así como sus potenciales. Hay, por lo tanto, una labor fundamental no sólo en
lo que se refiere al esfuerzo de coordinación, sino que en la capacidad de generar espacios de
confianza que posibiliten la acción mancomunada de los sectores públicos y privados.

4. Algunas Lecciones.

Las lecciones y aprendizajes que se han obtenido por parte de CORFO en estos últimos años de
trabajo son múltiples, y muchas de ellas se han ido reflejando en el perfeccionamiento de las
modalidades de operación de los instrumentos, así como en el surgimiento de nuevas
herramientas de intervención. En transcurso de este mismo texto muchas de ellas han ido
apareciendo al describir los programas que CORFO ejecuta actualmente. En consecuencia, y
considerando que el trabajo a través del esquema de agentes intermediarios es uno de los
aspectos de diseño institucional más originales de la acción de CORFO en el fomento a la PYME,
centraré estas reflexiones finales en ese ámbito.

En términos generales existen varias ventajas de trabajar con un sistema de agentes

intermediarios.

i) Evitar el excesivo crecimiento burocrático de la institución pública. Cuando la operación recae

exclusivamente en una institución, la única respuesta al crecimiento de la cobertura de la actividad
es la contratación de personal adicional. Ello termina por generar deseconomías de escala,
asociadas a la dificultad de organizar eficientemente las labores, y concentra una cantidad
excesiva de personal en labores de tipo administrativo, que no agregan gran valor al trabajo
realizado. La opción de Corfo ha sido trabajar con una dotación acotada de personal, de alta
calidad, y que prioriza las labores de diseño, evaluación, articulación y supervisión, antes que las
acciones rutinarias, las cuales pueden ser externalizadas sin mayor costo en términos del
aprendizaje institucional.

ii) Mayor cercanía al usuario final. En la medida que los agentes se constituyen a partir de actores
con raigambre sectorial (por ejemplo asociación de empresarios metalmecanicos) o local, se
aprovecha la existencia de lazos pre-existentes de tales instituciones con la base empresarial.
Ello facilita la generación de los niveles de confianza mínimos que deben existir para que los
empresarios efectivamente utilicen los instrumentos que están a su disposición, pero que
requieren de su aporte tanto pecuniario como en términos de inversión de tiempo.

iii) Nuevas fuentes de mejoramiento de la acción. A partir de su especificidad y de su experiencia en

terreno, los agentes pueden contribuir con una mirada distinta al proceso, aportando con ideas que
contribuyan a perfeccionar la acción de fomento.

12
iv) Posibilidad de generar una ventanilla única para el fomento productivo. Existen una serie de
herramientas de fomento empresarial que no son manejadas por CORFO (capacitación laboral,
promoción de exportaciones, fomento al riego, etc.), sino que por otras instituciones públicas. Si
bien estas instituciones pueden coordinar su acción, siempre existen problemas de
procedimientos, o directamente de celos institucionales que hacen difícil la operacionalización de
tal propósito. Finalmente, las empresas deben transitar por diversas instituciones para acceder a
dichos instrumentos, y la posibilidad de un mayor impacto por la aplicación conjunta del
instrumental se pierde. Una opción común por el agenciamiento, permitiría que los empresarios
tuvieran en el agente intermediario una ventanilla única que les podría ofrecer todas las
posibilidades de apoyo, de modo de estructurar un programa de mayor impacto.

Ciertamente, que estas ventajas se materialicen depende de factores tales, como la naturaleza del
agente, la existencia de una real voluntad pública de delegar funciones, etc. De cualquier modo la
experiencia recomienda visualizar esta construcción de institucionalidad como un proceso de
aprendizaje organizacional, ello significa que en el inicio es necesario realizar algunas
experiencias piloto, de pequeña magnitud, para luego de haber realizado las correcciones
derivadas de la evaluación de éstas avanzar hacia una ampliación del sistema.

Un tema relevante es aquel relacionado con la definición, por parte de la institución pública, de
cuáles son las funciones que se externalizarán para ser provistas por Agentes privados y, de
manera más precisa, cuáles serán los mecanismos de financiamiento e incentivos hacia éstos que
se desarrollarán para lograr los resultados deseados.

En lo que respecta a la funciones parece claro que los Agentes privados tienen ventajas en lo que
referente a detección de oportunidades para el fomento de la actividad empresarial, la
convocatoria y organización de grupos empresariales, la preparación y presentación de proyectos,
la administración financiera y ciertas acciones de supervisión técnica.

Donde aparecen mayores complicaciones es en lo referente a los mecanismos de financiamiento e

incentivos. En el caso de Chile el diseño consideró una primera etapa orientada a aumentar la
cobertura de la acción de fomento, resguardando un estándar básico de calidad de los proyectos,
para luego avanzar hacia una segunda etapa en que, basado en el aprendizaje observado en la
gran variedad de casos de la etapa previa, la orientación fundamental fuese la elevación
sistemática de la calidad de los proyectos a cofinanciar. Ello, además, en consistencia con la
previsión de que en esta etapa se estaría en una situación de escasez de recursos producto de la
activación de demanda que se habría producido en la primera etapa.

Así, inicialmente se generó un sistema de financiamiento de los Agentes privados basado en una
remuneración cien por ciento variable en función de las colocaciones realizadas lo que significó
colocar los incentivos en la dirección deseada y permitió avances claros en cobertura. Sin
embargo este mecanismo de remuneración no resulta apropiado cuando se desea incentivar un
aumento de la calidad de los proyectos y, por ende, una mayor capacidad de evaluación y
selección de los Agentes privados.

A partir de la experiencia acumulada, y de las indicaciones generadas por las evaluaciones

realizadas, se han introducido cambios en el esquema de remuneración (evitando el desarrollo de
programas de intervención que demandaran recursos excesivos, cuyo objetivo era elevar el pago
de “overhead” al agente), se han estructurado marcos presupuestarios claros por región y agente,
y recurriendo a evaluadores externos, se procede a una evaluación muestral sistemática de los
proyectos, a fin de mejorar la labor de seguimiento de su ejecución. Estas iniciativas, en conjunto
con las modificaciones que se han ido introduciendo a los instrumentos mismos, han apuntado de
manera consistente a promover un mayor impacto de las intervenciones, y se han beneficiado de
la discusión con los mismos agentes intermediarios.

Por otra parte, en el desarrollo del sistema de agentes, es importante considerar ciertos riesgos
que es conveniente evitar, y que se destacan a continuación:

13
a) No generar excesiva dependencia del sistema de fomento respecto a un Agente en particular,
pues se pierde parte de la ventaja de desburocratización, y puede adquirir un peso desmesurado
en la negociación con el sector público, que se transforma en una relación del tipo monopolio
bilateral. Asimismo existe el riesgo de que genere intereses corporativos propios, que se
independizan tanto de los intereses públicos como del usuario final.

b) Dependencia exclusiva de los Agentes Intermediarios respecto al financiamiento que les provee el
sistema de fomento, pues sus incentivos se orientan a la cantidad de colocaciones y su relación
con el sistema público se distorsiona en virtud de sus objetivo de sobrevivencia corporativa. Ello
implica que es preferible contar con Agentes sólidos, en que la administración de los recursos de
fomento no sean esenciales en su funcionamiento y desarrollo lo que permite que los instrumentos
perduren en función del impacto económico que generan más que por defensa de intereses
institucionales particulares.

c) De por sí, el Agente no tiene incentivos para orientarse hacia segmentos más complicados. La
Institución Pública debe tener capacidad de inducir o direccionar la labor del Agente en
determinada dirección. Asimismo, para evitar selección arbitraria hay que jugar un rol proactivo
estimulando y ayudando a organizar la demanda, sin garantizar el otorgamiento de los recursos,
sino que condicionado a la calidad del Proyecto. Aún así parece necesario que exista un Agente
Intermediario Público que actúe en forma subsidiaria en aquellos segmentos empresariales que no
son atendidos por el sector privado.

14