Lección VII.

El Procedimiento Administrativo (II): fases, deber de resolver y

silencio administrativo.

1. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

1.1 Iniciación de oficio:

Incoación del procedimiento por iniciativa propia de la administración.
Art. 58 Ley 39/15 “Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente,
bien:
- por propia iniciativa
o actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias,
conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida
la competencia de iniciación (art.59 Ley 39/15)

- como consecuencia de orden superior,

o emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del competente para
la iniciación del procedimiento (art. 60 Ley 39/15)

- a petición razonada de otros órganos o por denuncia”.

o Propuesta – no vinculante - de iniciación del procedimiento formulada por
cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el mismo
(art. 61 Ley 39/15)

1.2 Iniciación a solicitud del interesado:

Procede en los supuestos en los que se pretende de la Administración competente el
reconocimiento, la modificación, o la desaparición de un derecho o una situación jurídica en
general.
➢ Interesados, art. 4 39/15
“Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
- Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o
colectivos.
- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados
por la decisión que en el mismo se adopte.
- Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por
la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución
definitiva.“

➢ Forma, art. 66 39/15

“ 1. Las solicitudes que se formulen deberán contener:
a) Nombre y apellidos del interesado o representante
b) Identificación en el que se desea que se practique la notificación.
c) Hechos, razones y petición en que se concrete la solicitud.
d) Lugar y fecha.
e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige
2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido
y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una “

➢ Presentación, art. 16. 4 Ley 39/15

Las solicitudes o cualquier documento que los interesados dirijan a las AAPP podrán presentarse
- En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan.
- En las oficinas de Correos.
- En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
- En las oficinas de asistencia en materia de registros.
- En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

➢ Subsanación y mejora de la solicitud art. 68 Ley 39/15

Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos formales u otros exigidos se requieren al
interesado que, en un plazo de 10 días, subsane la falta y si no lo hace le tendrá por desistido
de su petición.
Este plazo podrá ser ampliado hasta 5 días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano,
cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.
En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá
recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquella. De ellos
se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.

➢ Medidas provisionales, art. 56 Ley 39/15

Iniciado el procedimiento el órgano administrativo competente para resolver podrá adoptar las
medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución.
Antes de la iniciación del procedimiento, el órgano competente para iniciar o instruir el
procedimiento, podrá adoptar medidas provisionales necesarias en los casos de urgencia
inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados.
No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible
reparación a los interesados.
Las medidas provisionales podrás ser modificadas durante la tramitación del procedimiento en
virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta antes.
2. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
Consiste en la realización de todos los actos que sean necesarios para la determinación de
conocimiento y comprobación de todos los datos de hecho o de derecho necesarios para dictar
la resolución final.
Art. 75.1 Ley 39/15 Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y
comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se
realizarán de oficio, a través de medios electrónicos y por el órgano que tramite el
procedimiento; sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones
que requieran su intervención o constituyan tramites legal o reglamentariamente establecidos.
Existen unos trámites que deben existir en todos los procedimientos:

➢ Alegaciones (art. 76 Ley 39/15):

Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de
audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros
serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente resolución.
Por otra parte, los interesados podrán en todo momento alegar los defectos de la tramitación
(paralización, infracción de los plazos, omisión de trámites) que puedan ser subsanados antes
de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar a la exigencia de la
correspondiente responsabilidad disciplinaria.

➢ Prueba (arts. 77 y 78 Ley 39/15):

Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho.
Cuando la AP no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un periodo de prueba
por un plazo de entre 10 y 30 días. Además, cuando lo considere necesario el instructor podrá
decidir la apertura de un periodo extraordinario de prueba por un plazo no superior a 10 días.
El instructor solo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias.
La AP comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones
necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la notificación se
especificará lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba.

➢ Informes y dictámenes (art. 79 – 81 Ley 39/15):

Los informes y dictámenes son:
- actos de trámite procedentes de órganos de la propia Administración,
- que no son susceptibles de impugnación separada
- dirigidos a suministrar elementos jurídicos de juicio o de ciencia
- para contribuir a la mejor decisión por parte del órgano competente para resolver.
Los informes y dictámenes pueden ser:

• Informes preceptivos o facultativos: en función de la exigencia legal de su emisión en

el procedimiento.
• Informes vinculantes o no vinculantes: en función de la incidencia del juicio que
contengan sobre la formación de la voluntad del órgano administrativo competente
para resolver el procedimiento.
Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes, además
de ser emitidos a través de medios electrónicos en el plazo de 10 días

➢ Audiencia (arts. 82 y 118 Ley 39/15):

El trámite de audiencia constituye el cierre de la fase de instrucción y debe realizarse
inmediatamente antes de la redacción de la propuesta de resolución.
Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente
originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que en un plazo de 10 a 15 días
formulen las alegaciones y presenten los documentos que estimen oportunos.
No se tendrán en cuenta en la resolución documentos o alegaciones del recurrente que hubieran
podido ser aportados en el trámite de alegaciones.

3. FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

Art. 84 Ley 39/15 “Pondrán fin al procedimiento:
- la resolución,
- el desistimiento,
- la renuncia al derecho en que se funde la solicitud,
- la declaración de caducidad.
- la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

➢ Terminación normal del procedimiento:

El modo ordinario de terminación de procedimiento es el dictado por la AP actuante de la
llamada resolución ordinaria o declaratoria de la voluntad unilateral de la AP.
La resolución del procedimiento estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones
formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.
➢ Requisitos básicos de contenido y forma (art. 88 Ley 39/15):

- Las resoluciones contendrán la decisión motivada sobre todas las cuestiones planteadas.
- Expresarán los recursos que procedan contra las mismas, el órgano administrativo o judicial
ante el que hubieren de presentarse y el plazo para interponerlos.
- Sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la práctica de las
notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente y garantizará la
identidad del órgano competente.
- En ningún caso podrá la AP abstenerse de resolver bajo pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso.
 ➢ Terminación convencional del procedimiento (art. 86 Ley 39/15):
Las AAPP podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de
Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni
versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés
público que tienen encomendado; pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores
de los procedimientos administrativos.
Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los
órganos administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y
funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos.

➢ Terminación excepcional del procedimiento:

1. Desistimiento (art 93 y 94 Ley 39/15):

En los procedimientos iniciados de oficio, la AP podrá desistir, motivadamente, en los
supuestos y con los requisitos previstos en las leyes.
Toso interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando o esté prohibido por el
ordenamiento, renunciar a sus derechos.

2. Caducidad del procedimiento administrativo (art. 95 Ley 39/15):

La caducidad se produce por la inactividad de las partes.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca una
paralización por su culpa, la AP le advertirá que, trascurridos 3 meses, se producirá la
caducidad del procedimiento.
El mero incumplimiento del trámite no implica la caducidad, solo la pérdida del derecho
al trámite.
3. La imposibilidad sobrevenida de continuar con el procedimiento, que se traduce en una
imposibilidad material o una imposibilidad de carácter jurídico.

4. LA OBLIGACIÓN LEGAL DE RESOLVER EN EL PLAZO Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

La falta de pronunciamiento de la AP generará una situación e incertidumbre a los interesados
si no existe un plazo máximo para resolver. La AP debe legalmente pronunciarse y resolver,
provocando en otro caso el silencio administrativo, el cual puede ser positivo o negativo.
La obligación legal de resolver dentro del plazo máximo legal (art. 21 Ley 39/15) constituye el
presupuesto y el fundamento de la técnica de silencio administrativo.
La obligación legal de dictar resolución expresa en plazo no se extingue sino con su efectivo
cumplimiento, por lo que el silencio administrativo no exime a la AP de la obligación de resolver,
ni tampoco de las consecuencias que se deriven de dicho incumplimiento.
Plazo máximo para resolver (art. 21 Ley 39/15):

• El plazo máximo para resolver y notificar será el fijado por la norma reguladora del
correspondiente procedimiento.
• Este plazo no podrá exceder los 6 meses, salvo que una norma con rango de Ley
establezca uno mayor o si viene previsto en el Derecho de la Unión Europea.
• Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste
será de 3 meses. Se contarán:
o En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de
iniciación.
o En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que
la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración
u Organismo competente para su tramitación.

Suspensión del plazo máximo para resolver (art. 22 Ley 39/15):

El plazo máximo legal para resolver y notificar se podrá suspender en los siguientes casos:
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la
aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la
Unión Europea.
c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que
condicione directamente el contenido de la resolución de que se trate.
d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta
Administración.
e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes
propuestos por los interesados.
f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los
términos previstos en el art. 86.
g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un
previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional.

Ampliación del plazo máximo para resolver (art. 23 Ley 39/15):

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación
mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y solo una vez agotados todos los
medios a disposición posibles.
De acordarse, la ampliación no podrá ser superior al establecido para la tramitación del
procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos no cabrá recurso alguno.
5. LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

➢ Silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art.

24 Ley 39/15):
En estos casos, el vencimiento del plazo máximo para resolver sin haberse notificado resolución
expresa, legitima a los interesados para entenderla estimada por silencio administrativo,
excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho de la
Unión Europea o de Derecho Internacional establezcan lo contrario.

• La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de

acto administrativo finalizador del procedimiento
El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos a:
1. Derecho de petición (art. 29 CE).
2. Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a
terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
3. Aquellos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
4. Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las AAPP.

• La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposición del recurso que resulte procedente
Obs! No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación
por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado
el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y
notificase resolución expresa, siempre que no se refiere a las materias del apartado anterior

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo de podrán hacer valer tanto
ante la AP como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Producen efecto
desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución
expresa sin que la misma se haya expedido.

➢ Silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio (art. 25 Ley 39/15):

En estos casos, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado ni
notificado resolución expresa, no exime a la AP del cumplimiento de la obligación legal de
resolver, produciendo los siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su
caso, la constitución de situaciones jurídicas favorables  los interesados que hubieren
comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio
administrativo.
b) En los procedimientos en los que la AP ejercitase potestades sancionadoras,
susceptibles de producir efectos desfavorables, se producirá la caducidad. En estos
casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.
En los supuestos en los que l procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al
interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.