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Entidades Autonomicas PDF
Entidades Autonomicas PDF
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
DE LAS ENTIDADES AUTONÓMICAS
Documento de Trabajo • 1
Primera edición:
Octubre de 2009
Depósito legal:
4-2-1905-09
Edición de textos:
Fernando Molina
Diseño y diagramación:
Molina&Asociados
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PRESENTACIÓN
El día domingo 25 de enero de 2009, las ciudadanas y los ciudadanos de Bolivia concurrieron a las urnas
para sancionar una nueva Constitución Política del Estado como paso fundamental para el desarrollo y
consolidación del proceso de cambio que hoy encara el país.
La implementación de ese nuevo texto constitucional plantea grandes desafíos de construcción nor-
mativa. El reto consiste en traducir adecuadamente los principios y definiciones generales que contiene
la nueva CPE en instrumentos de efectiva y eficaz aplicación. El análisis de las experiencias interna-
cionales, la doctrina y la legislación comparada, así como la revisión y sistematización de los estudios
e investigaciones que se han realizado en el país, son algunos de los insumos que pueden enriquecer
los esfuerzos que realicen los responsables de esta ingente tarea, tanto en el nivel nacional como en los
niveles subnacionales.
En este marco, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA Interna-
cional, que tiene como misión institucional apoyar al fortalecimiento de la democracia y la construcción
constitucional en todo el mundo, propició una serie de trabajos de especialistas que pudieran contribuir,
desde enfoques diversos y en áreas temáticas diferentes, con elementos de análisis que estén orientados a
la profundización de las transformaciones en curso, en el campo específico del reordenamiento territorial
del Estado en el nivel de las autonomías departamentales e indígenas.
La presente publicación contiene todos esos aportes y su único propósito es alimentar un amplio,
plural y fecundo debate.
La vertiginosa evolución de la coyuntura boliviana explica algunos desfases en la temporalidad de
los documentos y en la naturaleza de los instrumentos que se analizan (ej. proyecto de nueva Constitu-
ción -vs- nueva Constitución aprobada) que, sin embargo, no afectan la pertinencia de los trabajos que
presentamos en esta serie.
Virginia Beramendi
Jefa de Misión
IDEA Internacional - Bolivia
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INTRODUCCIÓN
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El Estado boliviano y la distribución de competencias de las entidades autonómicas
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1 FORMAS DE ESTADO Y
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
El territorio es el soporte físico indispensable para (con lo cual, las competencias que les correspon-
la existencia de una población y para el ejercicio del den a cada uno de ellos son las mismas en todo el
poder. La articulación interna del territorio del Es- territorio del Estado).
tado, su posible incidencia en el ejercicio del poder Siendo uno sólo el órgano que ejecuta la po-
y en el estatus de la población, es una cuestión de testad legislativa, las normas que de él emanan
importancia excepcional en el estudio del Estado. son aplicables en todo el territorio estatal; por lo
En efecto, ha sido la estructura territorial del tanto, el ordenamiento jurídico para este tipo de
Estado el elemento que ha servido para clasificar organización estatal es único y está regido por la
las formas de Estado, distinguiendo dos grandes Constitución como norma suprema.
tipos como puntos de referencia: el Estado Unita- La Constitución de 2004 dice que Bolivia se
rio y el Estado Federal. constituye en una “república unitaria, fundada en
El Estado Unitario es la forma política que la unión y la solidaridad de los bolivianos, que
nace a través de un proceso de concentración y adopta el régimen de descentralización adminis-
unificación de los poderes intermedios, subordi- trativa”. Por lo tanto, elige la forma de Estado
nados y dependientes. Mientras que en el Estado Unitario, con un gobierno y una administración
unitario se reflejan procesos históricos políticos, descentralizada única y un sólo órgano legislativo
sociales y económicos homogéneos, en el Estado y judicial, encargados éstos de la creación de las
Federal lo que se expresan son las circunstancias leyes y de la administración de justicia.
históricas particulares de cada uno de los Estados La nueva Constitución Política del Estado, en
que lo constituyen. cambio, señala que Bolivia adopta la forma de Es-
La forma más simple de organización corres- tado Unitario, descentralizado y con autonomías;
ponde al Estado Unitario, que se caracteriza por y que, desde la perspectiva de la organización
dos rasgos fundamentales: el primero, un orde- territorial, se organiza en departamentos, provin-
namiento jurídico único, válido, eficaz y vincu- cias, municipios, territorios indígena originario
lante para todos los ciudadanos; y, el segundo, la campesinos y regiones; éstas últimas requieren
existencia de instituciones estatales únicas, cuyo que una ley que determine sus condiciones.
ámbito de competencia se extiende a todo el terri- Varios son los principios que rigen la organi-
torio. Todas las instituciones estatales se concen- zación territorial de Bolivia; entre ellos, el de la
tran en el centro político, su gobierno es único así unidad, la voluntariedad, la solidaridad, el auto-
como su administración –administración central gobierno, la lealtad institucional y la igualdad. En
del Estado (aunque existe en otros ámbitos del te- suma, el Estado boliviano se reafirma como unita-
rritorio bajo la organización centralizada)–; sólo rio, es decir, con un sólo centro de poder político,
un órgano está encargado de la creación legislati- en contraposición al modelo federal que reconoce
va, al igual que un sólo órgano administra justicia varios Estados formando una confederación; tam-
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El Estado boliviano y la distribución de competencias de las entidades autonómicas
bién asume la descentralización y las autonomías ciudadanos de los territorios que se federan. Esto
como fundamento de distribución territorial del exige una definición federal de “ciudadano”. Por
poder público, en la perspectiva de lograr una eso los derechos fundamentales son federales, sin
adecuada articulación entre su estructura y los que haya una diferencia sustancial en el ejercicio
pueblos indígenas y las regiones (departamentos, de los mismos según la unidad territorial en que
provincias, municipios). se resida. Éste es otro elemento unitario.
El Estado Federal es una manifestación par- Finalmente, también es unitaria la homogenei-
ticular de la descentralización política o la dis- dad política constitucional de las unidades territo-
tribución territorial del poder. No todo Estado riales. El Estado Federal es un Estado compuesto
políticamente descentralizado es federal, pero si de unidades territoriales de la misma naturaleza,
todo Estado Federal es un Estado políticamente que comparten los mismos principios de organi-
descentralizado. En todo caso, el Estado Federal zación social y política.
se ha convertido en el punto de referencia de la Entre los elementos diferenciadores se tiene
descentralización política. Histórica y dogmática- la existencia misma de las unidades territoriales
mente el federalismo es el criterio mensurador de que se integran en el Estado Federal, teniendo en
la descentralización política. cuenta que el territorio es el soporte físico de una
Si bien no es adecuado definir al Estado Fe- voluntad política autónoma.
deral, al que también suele denominarse “com- Otro elemento diferenciador es la existencia
puesto”, es importante describir sus elementos de un Poder Legislativo en cada unidad territo-
estructurales comunes. El Estado Federal es un rial. Así mismo, la autonomía económica. La ne-
Estado articulado de unidades territoriales que cesidad de que las unidades territoriales tengan
poseen una autonomía considerable y participan un poder tributario propio garantizado constitu-
en la formación de la voluntad de la Federación; cionalmente. Tanto el Estado Federal como los
los derechos de las unidades se encuentran garan- Estados miembros imponen tributos a los ciuda-
tizados por la Constitución y existe un mecanis- danos, con la finalidad de financiar el ejercicio de
mo organizado de solución de conflictos, que en sus respectivas competencias; se forma así una
particular apela a la decisión judicial. hacienda federal y otra de los Estados miembros.
El Estado Federal nace como resultado de la El Estado Federal es un compromiso entre
influencia de un Estado Unitario sobre formas principios que se refieren a la titularidad del poder
políticas preestatales, a las que obliga a reorga- y principios relativos al ejercicio del poder. En lo
nizarse y a convertirse en Estados para competir que a la titularidad se refiere, en el Estado Federal
con él. Por esta razón, el Estado Federal comparte reside el poder en los ciudadanos de todos los te-
con el Unitario la mayor parte de sus elementos rritorios que se integran en la Federación; y, en lo
esenciales. que al ejercicio del poder atañe, el Estado Federal
El Estado Federal presenta problemas políti- es un Estado políticamente descentralizado, dado
cos constitucionales, que se reflejan en la fórmula que el poder se distribuye entre la Federación y
de compromiso y que consisten en el entrecruza- las unidades territoriales que han sido definidas
miento de elementos unitarios y diferenciadores. por la Constitución Federal.
Entre los elementos unitarios se debe destacar Ahora bien, los problemas políticos consti-
a la Constitución Federal, que es el documento a tucionales del Estado Federal derivan de la ne-
través del cual se constituye políticamente y se cesidad de articular dos poderes cuyo ejercicio
organiza jurídicamente al Estado Federal. Esto coincide parcialmente sobre la misma población
significa que detrás de éste existe un poder cons- y el mismo territorio. Por lo tanto, es necesario
tituyente único. Así se explica que el derecho fe- deslindar el ámbito de actuación de cada uno de
deral sea aplicable a toda la población y en todos ellos y diseñar unos mecanismos de coordinación
los territorios, sin necesidad de intermediación. entre ambos.
El poder constituyente es único porque resi- Los problemas políticos-constitucionales a los
de en un único pueblo, constituido por todos los que el Estado Federal tiene que hacer frente son
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los relacionados con la distribución de las compe- en que la materia puede ser regulada por la Fede-
tencias legislativas, la distribución de los recursos ración y por los Estados miembros. En este caso,
tributarios, la participación de las unidades terri- también se presentan modalidades: la primera es
toriales en la formación de la Federación, la vigi- la habilitación a los Estados miembros para que
lancia federal, la rigidez constitucional federal y regulen una determinada materia, si la Federación
el establecimiento de una instancia de resolución no hace uso de sus competencias sobre la misma;
de conflictos federales. y la segunda se refiere a las materias cuya regula-
La necesidad de la distribución de competen- ción está confiada a los Estados miembros, pero
cias legislativas emerge de la autonomía política en las que puede intervenir la Federación.
del Estado Federal. Se supone que la población de En suma, el Estado Federal es una forma de
las unidades territoriales tiene voluntad propia y organización territorial que tiene como caracte-
puede manifestarla a través de la ley. Con lo cual, rística que en él coexisten dos órdenes diferentes
si no hay creación del derecho por las unidades de poder y de ordenamientos jurídicos, los de la
territoriales, no hay Estado Federal. Federación y los de los Estados miembros.
Por lo general, las constituciones federales La Constitución que emana del poder consti-
enumeran las materias que son competencia de la tuyente y que está forjada por la voluntad de los
Federación (poderes enumerados), quedando las ciudadanos se instituye como el fundamento jurí-
demás reservadas a la competencia de los estados dico del Estado Federal. Por lo tanto, constitucio-
miembros (poderes residuales). Entre las compe- nalmente concebido, el Estado Federal es produc-
tencias federales tenemos la política exterior, la to del acuerdo entre individuos libres e iguales.
defensa, la política comercial exterior, el sistema La Constitución del Estado Federal establece sus
monetario, los pesos y medidas, el sistema postal, principios fundamentales y sus órganos genera-
las telecomunicaciones, la legislación de desarro- les.
llo directo de la Constitución Federal y los con- Los Estados miembros están dotados de una
flictos federales. Constitución individual, limitada por la Consti-
El criterio de “materias exclusivas” y “mate- tución Federal, que establece poderes legislati-
rias concurrentes” es utilizado para articular las vo, ejecutivo y judicial propios. No existe, por lo
competencias entre la Federación y los Estados tanto, una relación jerárquica entre la esfera ins-
miembros. titucional y normativa de los Estados miembros
El criterio de “materias exclusivas” implica y el Estado Federal, sino sólo controles jurídico-
que se atribuya la competencia sobre una determi- jurisdiccionales –no políticos–. Esto garantiza la
nada materia alternativamente a la Federación o a libertad de los Estados miembros de la Federa-
los Estados miembros. Este criterio tiene cuatro ción para desarrollar actuaciones propias.
modalidades, a saber: materias de competencia El sistema de distribución de competencias
exclusiva de la Federación, materias exclusivas entre el Estado Federal y los Estados miembros
de los Estados miembros, y materias cuya legis- se encuentra previsto en la Constitución Federal y
lación corresponde a la Federación, mientras que en las constituciones de los distintos Estados. Las
la ejecución, incluyendo el desarrollo legislativo competencias legislativas o ejecutivas reservadas
por la vía reglamentaria, se encarga a los Estados a los poderes públicos se encuentran repartidas
miembros. En esta última modalidad se trata tam- entre la Federación y los Estados miembros.
bién de una competencia “compartida” entre las El Estado Federal halla su sustento en los
dos instancias de poder. La última modalidad se principios de autonomía, participación y colabo-
aplica a materias cuya legislación corresponde a ración. La autonomía no implica sólo el ejercicio
los Estados miembros y la ejecución a la Federa- de competencias propias, sino que también su-
ción. Estos casos son poco frecuentes y se redu- pone una responsabilidad global sobre las com-
cen a la ejecución de la legislación estatal fuera petencias del Estado Federal y de los Estados
del territorio de la Federación. miembros. No se trata de que estos organismos se
El criterio de “materias concurrentes” consiste limiten a ejercer sus propias competencias, sino
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El Estado boliviano y la distribución de competencias de las entidades autonómicas
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2 EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS
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El Estado boliviano y la distribución de competencias de las entidades autonómicas
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vo” o de voluntariedad, al reconocer a las nacio- El instrumento jurídico que da unidad al conjunto
nalidades y las regiones el derecho de acceder es, precisamente, la Constitución. La unidad del
voluntariamente a la autonomía de acuerdo con Estado boliviano está basada en la soberanía que
determinadas reglas, establecidas en la propia reside en el pueblo, del cual emanan los poderes
Constitución. del Estado. Se expresa en la totalidad de las insti-
Por el principio de unidad, la Constitución se tuciones y organizaciones jurídico-políticas de la
fundamenta en la indisoluble unidad de la nación. nación boliviana, incluyendo las naciones, regio-
“Nación”, a partir de la doctrina de Sieyes –acep- nes y otros entes territoriales.
ción cívica–, es aquel conjunto de ciudadanos El principio de unidad, aplicado a los Esta-
sometidos a la misma ley, es decir, titulares en dos de autonomías, posee tres manifestaciones,
igualdad de condiciones de los mismos derechos. a saber: las competencias de las instituciones, la
Bajo esta línea de pensamiento, nación equivale a igualdad de derechos y la unidad económica del
“pueblo”, si se enfoca desde el punto de vista de Estado.
su composición, o equivale a “Estado”, si se enfo- En un Estado de autonomías, las institucio-
ca desde el punto de vista de la sujeción a la mis- nes centrales con poderes jurisdiccionales dictan
ma ley. Este concepto encuentra su fundamento normas cuya eficacia obliga a los órganos autóno-
en la voluntad de los ciudadanos, expresada en un mos; al mismo tiempo, las instituciones del Poder
contrato que funda al Estado. La Constitución lo Legislativo y del Gobierno cumplen actos (leyes,
emplea al hablar de “la nación boliviana”. reglamentos y actos administrativos) cuya efica-
Ahora bien, en un sentido cultural, que se re- cia depende de la distribución de competencias.
monta a Herder, Fitche y Savigny, la “nación” La Constitución de los Estados de autonomías
se fundamenta en elementos culturales y no ju- garantiza la igualdad de los derechos básicos de
rídicos (lengua, raza, territorio, historia, costum- todos los ciudadanos. No obstante, esta igualdad
bres); apela a sentimientos de pertenencia basa- no es absoluta ni total, teniendo en cuenta que la
dos en condiciones naturales. Tiene entonces un autonomía implica pluralidad de ordenamientos.
significado muy diferente: se refiere a un conjun- Por tanto, respecto a determinadas materias, las
to de personas con un vínculo común por razones leyes son diferentes, lo que implica que los dere-
denominadas naturales, como hablar un idioma, chos de las personas también puedan ser diferen-
tener el mismo sentimiento de pertenencia, haber tes. Y es que la igualdad no implica un tratamiento
formado parte históricamente de un Estado u or- jurídico uniforme sino una igualdad de posiciones
ganización política, gozar de un idéntico derecho jurídicas fundamentales.
consuetudinario, compartir tradiciones comunes La aplicación del principio de igualdad, por
y ciertas características raciales y culturales. Este tanto, no impone que todas las autonomías osten-
concepto fundamenta el reconocimiento, por par- ten las mismas competencias, ni que su ejercicio
te de la Constitución boliviana, de las naciones y y resultado sea uniforme.
pueblos indígena originario campesinos. La unidad económica del Estado se manifiesta
La Constitución, en suma, adopta las acep- a través de dos mecanismos: el Estado-institución
ciones cívica y cultural de “nación”. La nación central dirige la política económica por medio de
boliviana es nación cívica porque está formada la legislación básica y la planificación general de
por todos los ciudadanos bolivianos sometidos a la actividad económica; y, segundo, la unidad de
la Constitución, y las nacionalidades y regiones mercado queda garantizada por la libre circula-
son los “pueblos en sentido cultural”. Bolivia está ción de bienes.
formada por pueblos con culturas, tradiciones, La Constitución recoge, con determinados
lenguas e instituciones diversas, que el proyecto matices, estas manifestaciones del principio de
de Constitución protege, al reconocerles el dere- unidad del Estado de las autonomías. Manda que
cho a la autonomía. el órgano legislativo (la Asamblea Legislativa)
La Constitución enuncia que Bolivia es una dicte leyes que son de obligatorio cumplimien-
nación –acepción cívica– jurídicamente unitaria. to en todo el territorio nacional, cuya eficacia
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El Estado boliviano y la distribución de competencias de las entidades autonómicas
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mativamente. Por eso el contenido de las autono- El principio de solidaridad impone que, en el ejer-
mías se identifica con sus competencias y con las cicio de sus competencias, el Estado y las enti-
funciones que se le permite ejercer sobre determi- dades autonómicas guarden el deber de lealtad y
nadas materias. el de colaboración. La lealtad implica que el vín-
La complejidad y contradicciones propias del culo entre el Estado y las entidades autonómicas
Estado boliviano no permiten apreciar con clari- es de tal naturaleza que impide a las partes ac-
dad absoluta la aplicación del principio de auto- tuar unilateralmente, lesionando sus intereses. Un
nomías. Es evidente que la autonomía expresada adecuado equilibrio evita que la inserción de las
en la Constitución no impone una dependencia autonomías conduzca a separaciones o divisiones
jerárquica del Estado-institución boliviano. En la que desconozcan la unidad del sistema. Esto se
Constitución, las entidades autónomas gozan de logra con la adopción de formas y fórmulas de
la libertad necesaria para la gestión de sus respec- coordinación.
tivos intereses. Si bien en la Constitución se encuentra implí-
Finalmente, está el principio de solidaridad, cito el principio de solidaridad, no se han creado
que en un Estado autonómico se proyecta en los instrumentos dedicados a corregir los desequili-
aspectos competencial y económico-financiero; brios económicos interterritoriales que existen en
es decir, en el equilibrio económico, social y fi- Bolivia, lo que en el futuro dificultará el estable-
nanciero de las entidades autonómicas, así como cimiento de políticas, por parte de las entidades
del ejercicio de sus competencias. autónomas, que procuren una menor disparidad
La creación del Estado necesariamente sig- en el desarrollo y, consiguientemente, en la renta
nificó la convergencia de los intereses de las de los habitantes. Es necesario regular esto en la
personas que lo constituían y que comenzaron ley marco de autonomías y descentralización.
a actuar solidariamente. Por tanto, la solidari-
dad es un componente esencial del Estado. El
fundamento del principio de solidaridad se halla 2.4. Ordenamiento jurídico
en la idea de Estado como comunidad de intere-
ses, que se ubica por encima de las partes que lo
autonómico
componen.
El principio de solidaridad tiene una doble
finalidad, funcional y sustancial. Es funcional, El ordenamiento principal está compuesto de
en tanto pretende dar la mayor eficacia posible la Constitución que sienta las bases del Estado
al conjunto del Estado; y, es sustancial al buscar autonómico. El ordenamiento secundario –que
la igualdad de los distintos componentes, lo que se deriva del principal– está compuesto por los
constituye una garantía estatal. estatutos autonómicos y por las normas dictadas
Este principio se expresa en la igualdad eco- por las instituciones creadas por la Constitución,
nómica, social y financiera, adecuada y justa, en- como la ley marco de autonomías. Esta normati-
tre las diversas partes del territorio de un Estado, vidad se encuentra sujeta al control jurisdiccio-
atendiendo a sus particulares características; con nal del Tribunal Constitucional y de los órganos
lo cual la autonomía no implica privilegios eco- contencioso-administrativos.
nómicos o sociales. En un Estado autonómico, el ordenamiento
En las finanzas de las entidades autonómicas jurídico responde a los principios de jerarquía,
se expresa con mayor intensidad el principio de temporalidad y coherencia procedimental. La
solidaridad, dado que éstas pretenden corregir Constitución es la norma suprema y los estatutos
los desequilibrios económicos interterritoriales. autonómicos constituyen un instrumento jurídico
El Estado de las autonomías ha de procurar una limitado, aunque rija los destinos de la entidad
menor disparidad en las diferencias de renta por autónoma.
habitante, así como un igual acceso a los servicios El estatuto es una norma peculiar, de carácter
públicos básicos. orgánico, de naturaleza rígida, pero de conteni-
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El Estado boliviano y la distribución de competencias de las entidades autonómicas
do pactado, fundada en el principio de volunta- ción. En Bolivia, sin embargo, el estatuto tiene
riedad, inserta en el ordenamiento jurídico, que exclusivamente un rango autonómico, pues no
expresa la voluntad de los habitantes de una uni- requiere de aprobación legislativa nacional para
dad territorial determinada; fija la estructura, los aparecer o para modificarse.
procedimientos y los órganos de las autonomías y En general, el estatuto autonómico se caracte-
determina las materias sobre las que éstas asumi- riza porque emerge de un pacto, es elaborado por
rán competencias. acuerdo de los representantes de los territorios
Aunque en nuestro ordenamiento el concepto afectados, que quieren acceder a la autonomía, y
de Constitución esté reservado para el Estado, que de los representantes del Estado. El contenido no
es el único ente soberano capaz de dictar una nor- lo determina la voluntad del Estado; es producto
ma no subordinada a ninguna otra, funcionalmen- de un acuerdo entre éste y los representantes au-
te el Estatuto autonómico es la “Constitución” de tonómicos.
la unidad territorial autónoma. No obstante, se El estatuto representa una garantía para la au-
debe precisar que se encuentra condicionado y tonomía, ya que su reforma no depende de la sola
subordinado a la Constitución, pues la autonomía voluntad del Estado. La entidad autónoma dispo-
no equivale, ni mucho menos, a la soberanía. ne de la iniciativa de reforma e interviene en su
La posición del estatuto en el ordenamiento tramitación condicionando, de forma decisiva, la
está definido por dos circunstancias, una de tipo voluntad central que, por sí sola, no puede lograr
material y otra de tipo formal. Materialmente, el la elaboración ni la modificación de los estatutos.
estatuto es una norma complementaria a la Cons- En la Constitución, sin embargo, el estatuto
titución, sin el cual una parte de ésta no tendría autonómico pierde el carácter de pacto entre la
aplicación. Los estatutos son los que, en base a lo entidad autónoma y el Estado, pues su aprobación
dispuesto en la Constitución, delimitan las com- o modificación sólo depende de la voluntad de los
petencias de las entidades autónomas y, como ciudadanos del ente territorial del que se trate.
consecuencia de ello, también las del Estado La Constitución contiene preceptos que garan-
(aunque haya un núcleo competencial reservado tizan que los estatutos autonómicos respondan a
exclusiva y excluyentemente para éste). la voluntad de los ciudadanos de las entidades au-
Formalmente, su posición se define por la rigi- tónomas; sin embargo, no aseguran que emerjan
dez (cláusulas de reforma de los estatutos). Esto de un pacto entre dichas entidades y el Estado.
determina que, una vez sancionados y promul- En cuanto a su contenido, el estatuto auto-
gados, los estatutos sólo pueden ser modificados nómico debe reflejar la identidad histórica de la
por referendo y mediante los procedimientos que entidad territorial y su delimitación espacial, así
ellos mismos establecen. como señalar la organización de las instituciones
En suma, el estatuto es una norma que pro- y las competencias que asume en el marco esta-
longa materialmente a la Constitución y que for- blecido por la Constitución. También establece
malmente sólo resulta alcanzable para el Estado a las bases para el traspaso de los servicios corres-
través del procedimiento de reforma de la Cons- pondientes a cada competencia asumida.
titución. (En Bolivia, dado que el estatuto no es El estatuto tiene que prever una asamblea le-
aprobado por una ley orgánica, el Estado se man- gislativa elegida por sufragio universal, un con-
tiene ausente de su reforma). sejo de gobierno y un presidente políticamente
La doctrina y la legislación comparada in- responsable ante la Asamblea; además, debe im-
forman que el estatuto tiene un doble carácter plementar en el territorio subnacional el sistema
de norma estatal y de norma autonómica; es una de justicia que contemple la Constitución.
norma estatal, dado que el Congreso tiene com- El estatuto, además de aplicar la competencia
petencia para aprobarlo, modificarlo o derogarlo, legislativa, que es la señal indiscutible de la auto-
por mayoría absoluta; y es una norma autonómi- nomía política, asume las competencias previstas
ca, puesto que encabeza el ordenamiento jurídico para él en la Constitución. Las relaciones entre el
subnacional y sólo está limitado por la Constitu- ordenamiento estatal y el autonómico están regi-
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das por los principios de jerarquía, competencia, y mediante la creación de estructuras organizati-
supletoriedad y prevalencia. vas adecuadas.
El principio de jerarquía informa que la Cons- El tema de las competencias es el anagrama
titución es la ley suprema del ordenamiento jurí- del sistema jurídico autonómico y de la organiza-
dico: ni los estatutos autonómicos, ni las leyes, ción territorial del Estado; por lo tanto, es impor-
ni los reglamentos pueden contener previsiones tante precisar no sólo el concepto, el alcance y los
contrarias a la misma, pues, de lo contrario, el Tri- tipos de competencias, sino también del sistema
bunal Constitucional determinará su invalidez. de distribución de éstas.
La relación entre los órdenes estatal y autonó- Conviene analizar, inicialmente, el concepto y
mico también está regida por el principio de com- alcance de “competencia”. Se entiende por “com-
petencia, que no afecta a la validez de las normas, petencia” el conjunto de atribuciones, potestades
sino a la eficacia de éstas en una determinada en- y facultades de actuación que posee un órgano
tidad autónoma. La norma que emite una entidad sobre una materia determinada; es decir, las capa-
autónoma respecto a una materia dada es válida, cidades que un ente territorial de derecho público
pero no es aplicable ni exigible en otra entidad posee para actuar sobre un determinado sector de
autónoma, ni en el resto del Estado. la realidad social. Por lo tanto, es relevante de-
Bajo el principio de supletoriedad, los precep- terminar las diferencias teóricas que existen entre
tos del ordenamiento jurídico principal del Es- atribución, potestad y facultad; y entre materia y
tado se aplican cuando el ordenamiento jurídico orden competencial.
secundario autonómico no contiene una norma La “atribución” ha de ser entendida como un
adecuada para un caso, aun después de haberse título habilitante que no genera innovaciones en
utilizado todos los medios de interpretación. El el ordenamiento ni modificaciones en la realidad
principio de supletoriedad tiene su origen en la material y cuya producción depende de un acto de
necesidad de generar seguridad jurídica, evitando voluntad del ente territorial de derecho público;
que los vacíos normativos afecten los derechos por “potestad” se entiende la capacidad de produ-
legítimos de los ciudadanos. cir modificaciones en el ordenamiento jurídico o
Aunque la doctrina y la jurisprudencia compa- en la situación jurídica de terceros; y por “facul-
rada no se han pronunciado uniformemente sobre tad” se alude a una habilitación para actuar a dis-
el alcance y la aplicación del principio de preva- creción, partiendo de un determinado presupuesto
lencia, una corriente importante establece que, jurídico objetivo.
en caso de conflicto, las normas estatales deben Por otra parte, “materia” refiere a un deter-
prevalecer sobre las normas de las entidades au- minado sector de la realidad social sobre el que
tonómicas, en todo lo que éstas no tengan compe- se puede aplicar alguna de las capacidades de
tencia expresa. Sin embargo, la postura de mayor actuación (atribución, facultad y potestad) ante-
repercusión es la que sostiene que un conflicto de riormente mencionadas. Las materias pueden ser
normas amerita la búsqueda de una solución en el de naturaleza muy diferente: las asociadas a los
ámbito jurisdiccional. poderes públicos (obras públicas, sanidad, educa-
ción), a los órganos públicos (ejército, adminis-
tración pública, Poder Judicial), a los derechos de
2.5. El orden competencial los ciudadanos, etc. La Constitución ofrece una
variada gama de materias que pueden ser objeto
de una función del Estado o de las entidades au-
tonómicas.
La conversión de un Estado centralizado en un El orden competencial es el régimen de distri-
Estado autonómico genera la distribución del bución de competencias delineado por la Cons-
poder político entre los diversos niveles territo- titución y las leyes para el Estado y las entida-
riales. Éste se instrumenta mediante el reparto de des autónomas. Este orden se caracteriza por la
titularidad sobre las diversas funciones públicas, concurrencia de principios; uno de ellos es el
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El Estado boliviano y la distribución de competencias de las entidades autonómicas
principio dispositivo que permite la ampliación, sibles (coordinación, fomento, legislación, etc.),
e incluso el ejercicio o no de las competencias; de modo que ya no son “todas”, sino solamente
junto a este principio se encuentra los principios “algunas” de ellas. Desde este punto de vista, el
de supletoriedad y de prevalencia. concepto de competencia exclusiva es poco útil,
En virtud del principio dispositivo, la Cons- ya que pocas son las materias sobre las cuales
titución del Estado autonómico no procede por puede tener competencia una sola institución.
sí misma a llevar a cabo la distribución concreta Las competencias exclusivas tienen ventajas.
de competencias; esta misión se atribuye a los es- La primera es que las unidades territoriales que
tatutos, que deben concretarla en el marco de la cuentan con ellas no requieren coordinar con
Constitución. otros órganos para el proceso de ejecución; la se-
En suma, la competencia permite el ejercicio gunda, que gracias a ello la transparencia es alta;
de funciones legislativas (por medio de leyes o y la tercera, que la responsabilidad frente a los
reglamentos) y ejecutivas (por medio de disposi- ciudadanos tiene un carácter directo.
ciones de carácter organizativo y de actos admi- En muchos países existen competencias ex-
nistrativos) sobre una materia. clusivas, pero no todas fueron jurídicamente dise-
En cuanto a la tipología de las competencias, ñadas, sino que se han impuesto en la práctica. Un
una parte de la doctrina clasifica las competen- caso es España, donde la Constitución establece
cias en exclusivas y excluyentes, compartidas y las competencias exclusivas del Estado nacional
concurrentes; no obstante, no existe un criterio y de las Comunidades Autónomas, pero no las de
uniforme sobre el significado y contenido de cada los municipios. Pese a ello, en la práctica éstos sí
una de estas categorías. Por eso, para dilucidar un tienen este tipo de competencias.
problema tan complejo, lo más acertado es estu- En Venezuela, las competencias exclusivas
diar, caso por caso, la competencia concreta, ana- fueron declaradas no descentralizables ni recen-
lizando su tratamiento en la Constitución y en los tralizables; además, todos los niveles tienen com-
estatutos, en la jurisprudencia constitucional y en petencias exclusivas, lo que trae consigo cierta
el desarrollo normativo estatal y autonómico. uniformidad que facilita la cooperación horizontal
Una corriente importante de la doctrina seña- y vertical entre los diferentes niveles de gobierno.
la que las competencias exclusivas y excluyen- En cuanto a las competencias compartidas, la
tes constituyen el núcleo esencial del poder del doctrina señala que son aquellas en las que la legis-
Estado; son intransferibles por naturaleza; reúnen lación, es decir, la facultad de aprobar leyes y dictar
el contenido competencial mínimo del Estado reglamentos, es atribuida al Estado, y la ejecución,
según lo ha definido el constituyente; no pueden o sea la facultad de dictar reglamentos organizati-
ser afectadas por los estatutos de autonomía. Por vos y aplicar actos administrativos, es atribuida a
lo tanto, siempre según esta corriente, las com- las entidades autónomas. Bajo esta postura doctri-
petencias exclusivas y excluyentes implican una nal, la Constitución reserva al Estado las “bases”
reserva absoluta de la materia, a fin de impedir o “legislación básica” sobre una cierta materia,
que las entidades autónomas la afecten de cual- y permite la intervención autonómica en el desa-
quier forma. rrollo normativo y organizativo y en la ejecución.
Las constituciones de los Estados autonómi- Cabe entender en este caso que las competencias
cos que asumen esta postura teórico-doctrinal re- del Estado sobre la legislación básica son exclusi-
servan al Estado la totalidad de las competencias vas y que igualmente es exclusiva la competencia
exclusivas, que así también se tornan excluyen- de desarrollo normativo, organizativo y de ejecu-
tes, e implican legislación y ejecución. ción que tienen las entidades autónomas. Pese a
Otra postura doctrinal relevante afirma que las ello la competencia debe calificarse como “com-
competencias exclusivas pero no excluyentes son partida”, en la medida en que convergen distintas
aquellas en las que todas las funciones sobre una atribuciones sobre un mismo ámbito material.
materia se atribuyen bien al Estado, bien a las en- Las competencias concurrentes, según cierta
tidades autónomas; esta exclusividad sólo se pre- corriente teórica-doctrinal, son aquellas en las
dica de una parte de las funciones que serían po- que el Estado aprueba las bases, es decir, las nor-
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mas básicas o legislación básica y las entidades la facultad de legislar, reglamentar, ejecutar, ad-
autónomas aprueban las leyes que desarrollan es- ministrar y operar sobre una determinada materia;
tas bases y, además, se encargan de la ejecución. se afirma además que estas competencias no están
“Base” se refiere a las normas que regulan los sujetas a delegación ni transferencia a las entida-
principales aspectos de una materia y que por ra- des autonómicas.
zones de interés general deben ser uniformes en Las competencias exclusivas son las que reser-
todo el Estado, aunque las entidades autónomas van para el Estado la legislación sobre una deter-
puedan desarrollarlas por medio de leyes o regla- minada materia, responsabilidad que éste no puede
mentos. La relación entre las bases estatales y las transferir o delegar. En cambio, sí puede entregar
leyes de desarrollo autonómico no es de carácter a otras instancias las facultades de reglamentar,
jerárquico, sino competencial; esto significa que ejecutar, administrar y operar esta misma materia.
las bases no agotan la materia a legislar, sino que Las competencias concurrentes son las que re-
dejan un espacio normativo para las autonomías. servan al Estado la legislación y a los niveles sub-
La finalidad que persigue el constituyente al nacionales, obligatoriamente, la ejecución, admi-
reservar al Estado la definición de las bases de nistración y operación (por su propia cuenta o con
una determinada legislación no es otra que la de ayuda del Estado) de una determinada materia.
asegurar un común denominador normativo para Las competencias compartidas son aquellas en
todas las entidades autónomas, porque así lo exige las que la legislación básica nacional se reserva
la naturaleza de la materia. A partir de ese común al Estado, mientras que la legislación de desarro-
denominador normativo, cada entidad autónoma llo, así como la reglamentación, ejecución, admi-
podrá legislar sobre las peculiaridades que le sean nistración y operación, corresponde a los niveles
propias. subnacionales.
Las competencias concurrentes y compartidas Definidos como están los diferentes tipos de
entre diferentes entidades se aplican en sectores competencias y su alcance, es tiempo de referir-
complejos desde el punto de vista técnico y fi- se al sistema de distribución de competencias: el
nanciero (salud, educación, etc.). Requieren una núcleo central del ordenamiento jurídico de todo
asignación expresa y minuciosa de las responsa- Estado políticamente descentralizado. Es impres-
bilidades, pues de lo contrario se produce desco- cindible prever constitucionalmente un reparto
ordinación, superposición de responsabilidades competencial entre el Estado y las entidades auto-
y vacíos (responsabilidades que ninguna entidad nómicas con la finalidad de que no se pueda poner
ejerce en la práctica). en cuestión la unidad estatal, de donde surgirían
Venezuela es un ejemplo de cómo un marco conflictos e inseguridad jurídica.
legal poco exacto ha obstaculizado el proceso de Aquí conviene examinar algunos modelos de
descentralización. La imprecisa descripción de las distribución que ofrecen los Estados de organi-
competencias concurrentes, en sectores como sa- zación territorial pluralista, es decir, los Estados
lud, electricidad, gestión ambiental y vivienda po- federales y regionales. En ellos se utiliza, para
pular, ha generado que alguna de éstas no fueran cumplir este cometido, el sistema de competen-
asumidas por ninguna entidad. En cambio, Alema- cia tasada o de atribución y la cláusula general o
nia, Holanda y Canadá han realizado una distribu- residual.
ción de competencias concurrentes adecuada. En los Estados federales las competencias de
En Bolivia, la Constitución incorpora los la Federación se determinan, limitativamente,
avances teóricos en distribución competencial y por la Constitución, mediante un sistema de lista:
adopta una tipología de particulares característi- todas las competencias no incluidas en dicha lis-
cas, que clasifica las competencias en privativas, ta corresponden a los Estados miembros. En los
exclusivas, concurrentes y compartidas. También Estados regionales, las regiones no tienen otras
define su alcance y contenido particular. competencias que las que especifica la Constitu-
Según la Constitución, las competencias pri- ción, y corresponde al Estado todas las no men-
vativas son aquellas que reservan para el Estado cionadas en esta lista.
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El Estado boliviano y la distribución de competencias de las entidades autonómicas
En los Estados federales, por tanto, y por regla Ahora bien, tomemos en cuenta que, según el
general, la competencia federal es tasada o de sistema de distribución de competencias diseña-
atribución; la cláusula residual favorece a los Es- do por la Constitución, las competencias de las
tados miembros de la Federación, que conservan autonomías son fijadas para todas sin excepción,
todas las funciones públicas no entregadas expre- aunque no todas tienen una naturaleza y una or-
samente a la Federación misma. En los Estados ganización política uniforme, y por tanto debiera
regionales, por el contrario, la competencia de haber una distinta distribución competencial para
atribución es de las regiones y la cláusula residual cada una. Al mismo tiempo, la Constitución prevé
actúa a favor del Estado. que, si bien la distribución de competencias obe-
El sistema diseñado por la Constitución bolivia- dece a un único modelo, puede efectivizarse en
na no es susceptible de ser explicado en base a un secuencias temporales distintas.
modelo comparado, sino que constituye un sistema Desde el mismo momento de su constitución,
complejo. Como ha quedado dicho, la distribución las entidades autónomas pueden asumir compe-
de competencias entre el Estado y las entidades au- tencias del listado previsto por la Constitución.
tónomas no la hace la Constitución, sino los Estatu- El marco, los principios, las técnicas que rigen la
tos Autonómicos sobre la base de la Constitución, distribución de competencias y su alcance mate-
con lo cual, para establecer cuáles son las materias rial son los mismos. En cambio, el uso que cada
sobre las que el Estado y las entidades autónomas entidad autónoma haga de la competencia asumi-
tienen competencias, debe realizarse una interpreta- da puede ser muy distinto. Esto no desnaturaliza
ción conjunta de la Constitución y de los Estatutos. al Estado de las autonomías, dado que lo que éste
La Constitución determina la estructura del Estado; garantiza es una posición igual de cada entidad
los Estatutos, su funcionamiento. autónoma respecto del Estado.
A la entidad autónoma le compete manifestar Una interpretación sistémica de la distribución
su voluntad y ejercer su derecho a través del Esta- de competencias plantea un problema: primero
tuto, y al Estado le compete fijar las condiciones se debe deslindar qué tipo de competencia tiene
del ejercicio de las competencias a través de la el Estado respecto de cada una de las materias.
Constitución. Sólo en función del resultado de dicha operación
Las vías de acceso a la autonomía, sus proce- se puede determinar cuáles son las competencias
dimientos y su organización política interna, pue- constitucionalmente asumibles por los Estatutos
den ser diversas, aunque generen la consecución Autonómicos. Una vez identificadas las materias
de un mismo resultado; sin embargo, las normas en las que la competencia de la entidad autónoma
de distribución de competencias deben ser las es constitucionalmente asumible, hay que consi-
mismas para las distintas autonomías, aunque derar qué competencias -y sobre qué materias-
conduzcan a resultados diversos. han sido estatutariamente asumidas. La distribu-
La Constitución, de una parte, no establece un ción competencial definitiva entre el Estado y las
sistema cerrado y concluso de distribución com- entidades autónomas será el resultado de ambas
petencial, sino los criterios para su definición en operaciones.
operaciones normativas posteriores; y, de otra, El sistema de distribución de competencias
establece las líneas reguladoras de dicha distribu- previsto en la Constitución está protegido por la
ción. El Estado asegura su competencia privativa rigidez de esta norma, que no prevé, a diferencia
sobre determinadas materias; las entidades autó- de otras legislaciones, que el legislador introduz-
nomas asumen, en sus estatutos, competencias ca excepciones a través de la ley marco de auto-
sobre las materias que no son de competencia nomías.
privativa del Estado y están previstas en las listas Esta ley deberá fijar los principios necesarios
contenidas en la Constitución. Las competencias para armonizar las disposiciones normativas de
que no han sido asumidas por las autonomías en las entidades autónomas. No es contrario a la
sus estatutos corresponden al Estado, aplicándose Constitución que se utilice leyes de armonización
la cláusula residual (ya explicada). cuando se aprecia que el sistema de distribución
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de competencias es insuficiente para evitar que la distintos niveles autonómicos definan políticas en
diversidad normativa se torne contraria al interés este sector; lo mismo ocurre con el servicio pos-
general del Estado. tal. La competencia sobre los recursos naturales
Para un entendimiento cabal del sistema uti- estratégicos -que comprenden a los hidrocarbu-
lizado por la Constitución en la distribución de ros, los minerales, el espectro electromagnético,
las distintas competencias, haremos, en el cuadro los recursos genéticos y biogenéticos, y el agua-
que se presenta a continuación, una explicación se reservan como competencia exclusiva nacio-
de algunas de las competencias exclusivas más nal, permitiendo sólo a las autonomías indígena
relevantes. originario campesinas participar en su gestión y
La primera de las competencias exclusivas de administración. Reserva parecida se hace en el ré-
las distintas entidades territoriales es la de elabo- gimen general de los recursos hídricos y los ser-
rar sus propios estatutos o cartas orgánicas, que vicios asociados.
se constituyen en su norma fundamental, sólo La biodiversidad y el medio ambiente están re-
superada jerárquicamente por la Constitución. servados como competencia nacional, pero se con-
También es una competencia exclusiva de las en- cede a los municipios la posibilidad de preservar,
tidades autónomas planificar su desarrollo. En el conservar y contribuir a la protección del medio
régimen electoral, se les permite organizar con- ambiente y los recursos naturales, la fauna silves-
sultas y referendos relativos a sus competencias, tre y los animales domésticos. El régimen general
mientras que el Estado se hará cargo del régimen de suelos, recursos forestales y bosques se reser-
nacional para la elección de autoridades nacio- va como competencia nacional, pero se permite al
nales, subnacionales y para realizar consultas resto de las entidades autónomas la elaboración de
nacionales. En el régimen laboral, se les permite planes de ordenamiento territorial y de uso de sue-
desarrollar políticas que favorezcan a los traba- los, en coordinación con los planes municipales,
jadores de la entidad autónoma, aunque no se les departamentales, indígenas y nacionales.
da competencias concretas al respecto, las cuales A continuación presentamos un cuadro que
quedan reservadas al gobierno central. El régi- nos permitirá entender lo dicho hasta ahora, res-
men de comunicaciones se reserva como com- pecto a las competencias exclusivas y privativas,
petencia exclusiva nacional, sin permitir que los con mayor claridad:
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COMPETENCIAS POR NIVEL ...(cont.)
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Por la complejidad y novedad de las entidades au- 17. Administración de los impuestos de su com-
tónomas indígena originario campesinas, se hace petencia en el ámbito de su jurisdicción.
necesario, por lo menos, enumerar la totalidad de 18. Fomento y desarrollo de su vocación
las competencias exclusivas, compartidas y con- productiva.
currentes reservadas a este nivel autonómico, aun- 19. Preservación del hábitat y el paisaje, con-
que este diseño debe tenerse como preliminar. forme a sus principios, normas y prácti-
Son las siguientes: cas culturales, tecnológicas, espaciales e
1. Elaboración de su Estatuto para el ejerci- históricas.
cio de su autonomía conforme a la Cons- 20. Vivienda, urbanismo y redistribución
titución y la ley. poblacional (asentamientos humanos),
2. Definición y gestión de formas propias conforme a sus prácticas culturales, en el
de desarrollo económico, social, político, ámbito de su jurisdicción.
organizativo y cultural, de acuerdo con la 21. Desarrollo y ejercicio de sus institucio-
identidad y visión de cada pueblo. nes democráticas conforme a normas y
3. Ejercicio de la jurisdicción indígena ori- procedimientos propios.
ginario campesina para la aplicación de 22. Participación, desarrollo y ejecución de
justicia y resolver conflictos a través de los mecanismos de consulta previa, libre
normas y procedimientos propios, de e informada relativos a la aplicación de
acuerdo a la Constitución y la ley. medidas legislativas, ejecutivas y admi-
4. Patrimonio cultural, tangible e intangible. nistrativas que la afecten.
5. Resguardo, fomento y promoción de su 23. Realización de acuerdos de cooperación
cultura: arte, identidad, centros arqueoló- con otras entidades públicas y privadas.
gicos, lugares religiosos y museos.
6. Mantenimiento y administración de ca- Tienen como competencias concurrentes con
minos vecinales y comunales. otros niveles autonómicos o con el nacional (so-
7. Mantenimiento y administración de los bre las que ejercen simultáneamente la facultad
sistemas de micro riego. reglamentaria y ejecutiva) las siguientes:
8. Construcción, mantenimiento y admi-
nistración de la infraestructura necesaria 1. Construcción de caminos vecinales y co-
para el desarrollo en su jurisdicción y ad- munales.
ministración de la infraestructura necesa- 2. Construcción de sistemas de microriego.
ria para el desarrollo en su jurisdicción. 3. Promoción de la construcción de infraes-
9. Planes de ordenamiento territorial y uso de tructuras productivas.
suelos en coordinación con los planes na-
cionales, departamentales y municipales. Las competencias compartidas transferidas a las
10. Programación de operaciones y presu- autonomías indígena originario campesinas les
puestos. permiten elaborar legislación de desarrollo y eje-
11. Administración de rentas. cutar las siguientes materias:
12. Deporte, esparcimiento y recreación.
13. Electrificación en sistemas aislados. 1. Sistemas de riego, recursos hídricos, fuen-
14. Turismo. tes de agua y energía, en el marco de la po-
15. Planificación y gestión de la ocupación lítica nacional, al interior de su jurisdicción
territorial en coordinación con otros ni- 2. Electrificación en coordinación con otros
veles de gobierno. niveles. Servicio de energía. Administra-
16. Creación y administración de tasas, pa- ción de los sistemas de electrificación.
tentes y contribuciones especiales en el 3. Administración y preservación de áreas
ámbito de su jurisdicción, de acuerdo a protegidas en su jurisdicción, en el marco
Ley. de la política nacional.
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4. Control y monitoreo socioambiental a las que se establecen procesos graduales de acceso
actividades hidrocarburíferas y mineras y se prevé que la asunción de competencias por
que se desarrollan en su jurisdicción. parte de las entidades autónomas se llevará a cabo
5. Control y regulación a las instituciones y en volumen e intensidad absolutamente diversos.
organizaciones externas que desarrollen La distribución de competencias se efectúa so-
actividades en su jurisdicción, inherentes bre la base del sistema de listas: la de competen-
al desarrollo de su institucionalidad, cultu- cias (diferentes) que pueden asumir las entidades
ra, medio ambiente y patrimonio natural. autonómicas y la de competencias que pertenecen,
6. Gestión y administración de los recur- imperativa e inderogablemente, al Estado. Este sis-
sos naturales renovables, de acuerdo a la tema de listas prevé una cláusula residual que se
Constitución. aplica a favor del Estado, que puede asumir cual-
7. Conservación de recursos forestales, bio- quier competencia no reservada expresamente para
diversidad y medio ambiente. las entidades autónomas o no asumida por ellas.
8. Relaciones internacionales. Lo señalado implica que, a diferencia del siste-
9. Organización, planificación y ejecución ma de distribución de competencias de un Estado
de políticas de salud en su jurisdicción. Federal, que establece competencias genéricas o de
10. Resguardo y registro de los derechos in- derecho común para los Estados miembros, en los
telectuales colectivos, referidos a conoci- Estados autonómicos (según la Constitución) se da
mientos de recursos genéticos, medicina un sistema de competencias atribuidas: las entida-
tradicional y germoplasma, de acuerdo des autónomas sólo asumen las competencias que
con la ley. singular y expresamente declaran asumir.
11. Organización, planificación y ejecución de Son cuatro las cuestiones que deben precisarse
planes, programas y proyectos de educa- al momento de estudiar el régimen de distribución
ción, ciencia, tecnología e investigación, competencial, éstas son: las materias que éste con-
en el marco de la legislación nacional. tiene, las funciones que sobre dichas materias esta-
12. Promoción y fomento a la agricultura y blece y las normas de delimitación de unas y otras.
ganadería. En cuanto a los primero. El concepto de ma-
13. Sistemas de control fiscal. teria es utilizado inespecíficamente para aludir a
14. Administración de bienes y servicios. cualquier realidad física, jurídica o económica,
15. Participación y control en el aprovecha- sobre la que puede recaer una determinada acti-
miento de áridos. vidad o función pública, con lo cual la relación
de materias es absolutamente heterogénea. Ahora
bien, en cuanto a las materias objeto de distinción
2.6. Las reglas de la competencial, no basta con remitirse a las listas
que figuran en la Constitución, dado que las com-
asignación de competencias petencias atribuidas al Estado y a las entidades au-
tónomas no son las únicas; también deben tenerse
en cuenta las reservas tácitas y las implícitas.
El sistema de asignación de competencias de la Las reservas tácitas actúan sobre materias y
Constitución se caracteriza por su carácter doble- funciones que son inaccesibles a las entidades
mente abierto; es decir, que el texto constitucional autónomas, en cuanto se atribuyen al Estado ge-
no lleva a cabo por sí la distribución de compe- nérica o nominalmente, aunque estén incluidas
tencias entre el Estado y las entidades autónomas; en las competencias distribuidas. Las reservan
se limita a establecer una serie de reglas y límites implícitas se refieren a materias no aludidas por
en razón a los cuales deberán efectuarla normas la Constitución (respecto del Estado) ni por los
posteriores. Por otra parte, el proceso mediante el Estatutos. La legislación comparada admite las
que se ha de llevar a efecto la distribución no es reservas implícitas, aunque con temerosa cautela,
único para todas las entidades autonómicas, sino dado que su uso indiscriminado podría llevar a
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El Estado boliviano y la distribución de competencias de las entidades autonómicas
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Dentro del proceso de acreditación competencial la validez y eficacia de éstos; configurando las
es necesario hacer una distinción entre las com- causales de nulidad y anulabilidad de los actos, y
petencias mínimas y las acreditables. Las compe- estableciendo los procedimientos administrativos
tencias acreditables son las comprendidas por el (recursivo, revocatorio y jerárquico) y jurisdic-
listado de la Constitución; las competencias mí- cionales (proceso contencioso-administrativo).
nimas son las inherentes a la propia naturaleza de Esto parece llevarnos a los “fines del Estado
las entidades autónomas y de aquéllas que funcio- y la actividad administrativa”. El problema de
nan como entidades autónomas. enfrentar al Estado con el cumplimiento de sus
Es recomendable que el Estado, a través del fines da lugar al planteamiento de dos cuestiones
gobierno central, asuma la obligación de fortale- distintas: la primera es la determinación de cuáles
cer las capacidades institucionales de las entida- son esos fines, y la segunda se refiere a la activi-
des autónomas y descentralizadas, con la finalidad dad desplegada para realizarlos.
de permitirles asumir gradual y progresivamente No puede resolverse a priori la cuestión de
otras competencias que no tienen aún. cuáles son los fines del Estado, pues la historia
Dada la complejidad del ordenamiento jurídi- nos demuestra que tal cuestión es variable y con-
co que norma las autonomías, no siempre resul- tingente; no obstante, sí es posible considerar las
ta posible la institucionalización de mecanismos posturas teóricas clásicas del Derecho político
de colaboración, cooperación y coordinación. En sobre el tema, estudiadas bajo la denominación
cambio, resulta aconsejable el establecimiento de de “tendencias de la actuación estatal”, que son,
mecanismos de control y de solución de conflictos. fundamentalmente, la individualista, la socialista
Los mecanismos de control sobre la actividad y la intervencionista.
de las entidades autónomas se instituyen con la El individualismo parte de la creencia de que
finalidad de prevenir conflictos, a través de tres el Estado debe limitarse sólo y exclusivamente
técnicas básicas de fiscalización: i) la acción del al mantenimiento del orden público, condición
Tribunal Constitucional, encargado del control de indispensable para que puedan desarrollarse li-
la constitucionalidad de las normas emitidas por bremente las relaciones económico-sociales. La
las entidades autónomas; ii) el recurso a la juris- postura socialista tiende a confundir los fines de
dicción contencioso-administrativa, encargada de la sociedad y los fines del Estado, lo cual es una
la legalidad de las actuaciones administrativas consecuencia de la integración de la sociedad en
y del ejercicio de la potestad reglamentaria; iii) el Estado mediante la nacionalización de los me-
la apelación a la Contraloría General de la Re- dios de producción, con lo que una considerable
pública, encargada del control de las actuaciones porción del sector privado pasa a constituirse en
económicas y la ejecución presupuestaria de las el sector público. Finalmente, como postura inter-
entidades autónomas. media, está el intervencionismo.
Completando este esquema, además es acon- Independientemente de la naturaleza de la ac-
sejable la constitución de una delegación del go- tuación estatal (motivada por unos u otros fines) y
bierno encargada de la administración del Estado del órgano que actúa, es necesario configurar un
en el territorio de la entidad autónoma. control administrativo y otro jurisdiccional sobre
el acto administrativo.
La ampliación cuantitativa de los fines del
2.8. El control de actividades Estado ha influido decisivamente en las formas
de actividad desplegadas por éste para conseguir-
de las entidades autónomas los. En términos generales puede afirmarse que al
aumento de la actividad administrativa hay que
añadir una mayor intensidad en las formas de su
Se hace aconsejable normar la actividad admi- ejercicio, con el descubrimiento de nuevas técni-
nistrativa ejercida por las entidades autónomas, cas intervencionistas desconocidas previamente
describiendo sus requisitos y alcances, así como por el Derecho administrativo.
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El Estado boliviano y la distribución de competencias de las entidades autonómicas
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La resolución de los conflictos de competencia especialísimo proceso que puede entablarse ex-
implica la aplicación de un procedimiento juris- clusivamente entre órganos constitucionales, y
diccional extraordinario que tiene la finalidad de que tiene por principal objeto una vindicación de
determinar el titular de una competencia asignada competencia suscitada por uno de estos órganos
por la Constitución. Se usa en aquellos casos en constitucionales a consecuencia de actos o deci-
los que, con motivo de emitir una disposición, re- siones de otro órgano constitucional. La vindica-
solución o adoptar un acto, se genera un conflicto tio potestais sólo puede referirse a actos constitu-
porque se entiende que uno de los titulares de un tivos de invasión de atribuciones.”
órgano político invade el ámbito de competencia El conflicto de competencias muestra la estruc-
de otro. tura constitucional como un sistema de relaciones
Doctrinalmente, los conflictos de competen- entre órganos constitucionales dotados de compe-
cias se generan entre los órganos del poder públi- tencias propias, que se protegen también a través
co por la invasión en la titularidad de las compe- de la vía procesal. El interés preservado por el
tencias que les son asignadas por la Constitución proceso conflictual es estrictamente el de respeto
o las leyes orgánicas; es decir, cuando un órgano a la pluralidad o complejidad de la estructura de
del poder público adopta decisiones asumiendo poderes constitucionales, lo que tradicionalmente
atribuciones que le fueron conferidas a otro. se ha llamado “división de poderes”, resultando
El Tribunal Constitucional Español, en su Sen- así coherente que el único vicio residenciable en
tencia STC 45/1986. ha definido que “el conflicto él sea el deparado por una invasión que no respete
constitucional de atribuciones es un particular y esa atribución constitucional de los poderes.
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