CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Normas

aplicables / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Término de caducidad /

CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO - Término de caducidad de la acción de
controversias contractuales

Se discute la caducidad de la acción de controversias contractuales. Por esta razón, la Sala

establecerá cuáles son las normas aplicables y, con base en ellas, determinará si dicho
fenómeno se cumplió o no respecto de la acción presentada. Se trata de dos contratos
estatales celebrados el 16 de diciembre de 1997; según los demandantes, el hecho que
configura el incumplimiento es la falta de pago de las actas de reajuste del 4 de agosto de
1998. En principio, por haberse suscrito en 1997, estos contratos se rigen por la ley 80 de 1993
y, en consecuencia, conforme al art. 55 del estatuto mencionado, el término de caducidad de la
acción sería de 20 años; no obstante, a la fecha del incumplimiento que se reclama, se
encontraba vigente la ley 446 que modificó dicho término, estableciéndolo en 2 años contados
a partir de las acciones y omisiones causantes de los perjuicios. En efecto, esta ley entró a
regir el 7 de julio de 1998. Se presenta, por lo tanto, un conflicto de leyes en el tiempo y, en esa
medida, es necesario determinar cuál es el término de caducidad que se debe aplicar. En
materia de caducidad, en caso de conflicto de leyes, es posible pensar que resulta aplicable el
art. 41 de la Ley 153 de 1887. No obstante, la Sala considera necesario estudiar
cuidadosamente el asunto, pues, por las razones que a continuación se expondrán, se
concluye que la disposición mencionada no es aplicable a los términos de caducidad propios
del proceso contencioso administrativo.

PRESCRIPCIÓN - Diferencia con la caducidad / CADUCIDAD - Diferencia con la

prescripción / CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO - Inaplicación del artículo 4 de la ley
153 de 1887. Término de caducidad

Se debe tener en cuenta que la institución de la prescripción es diferente de la de caducidad.

La caducidad se refiere a la extinción de la acción, mientras que la prescripción a la del
derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure; la
prescripción es renunciable, mientras que la caducidad no lo es, en ningún caso, y mientras
que los términos de prescripción pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no
son susceptibles de suspensión, salvo expresa norma legal, como es el caso de la conciliación
prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001. Queda claro, pues, que se trata de dos figuras
que regulan fenómenos diferentes y, que, en consecuencia, no es posible aplicar las normas
que regulan la prescripción a la caducidad, o viceversa. Estas premisas permiten concluir que
el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 no es aplicable al presente caso, dado que dicha
disposición sólo se refiere a los términos de prescripción y no a las de caducidad.
Adicionalmente, debe anotarse que el art. 41 mencionado sólo se refiere a la prescripción
adquisitiva y no a la extintiva, por lo que resulta aún más evidente que, cuando se presenta un
conflicto temporal de normas atinentes a la caducidad, no es la llamada a resolverlo. En efecto,
el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 se refiere únicamente a la prescripción adquisitiva o
usucapión, y el prescribiente, al que alude la norma, es quien adquiere el derecho y, por lo
tanto, quien se beneficia de la prescripción, y bien podría tener la condición de demandante, en
acción de pertenencia, o de demandado, en el evento en que se reformule contra él la acción
reivindicatoria. Si, tiene la condición de prescribiente quien se beneficia de la prescripción, se
debe advertir que, cuando ésta supone la extinción de la acción - caducidad- el demandante no
tendrá nunca aquella condición. Y si la caducidad debe declararse de oficio, resulta
contradictorio que la parte demandada tenga la posibilidad de elegir el término que debe aplicar
el Juez. Teniendo en cuenta lo anterior, forzoso es concluir que, pese a la tesis sostenida por la
Sala Plena de la Corporación según la cual el art. 41 mencionado es aplicable en los casos de
conflictos de leyes en el tiempo en materia de caducidad, tal conclusión no resulta acorde con
el ordenamiento jurídico colombiano. Nota de Relatoría: Ver Sentencias R-6550 del 14 de
marzo de 2001, R-6630 del 16 de junio de 1997 de la Corte Suprema de Justicia; C-115/98 de
la Corte Constitucional y S-262 del 9 de marzo de 1998

TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Asunto

sustancial no procesal / TEORÍA DE LA SUPERVIVENCIAS DE LA LEY ANTIGUA EN MATERIA
CONTRACTUAL - Caducidad. Normas aplicables

El derecho de acción resulta directamente afectado por las normas sobre caducidad, es posible concluir
que éstas no son de carácter procesal o, mejor, que no se trata de disposiciones relativas a la sustanciación
y ritualidad de los juicios. En efecto, la caducidad determina de modo necesario el derecho de acción, al
punto que constituye uno de los elementos esenciales del mismo; si la caducidad ha operado, el derecho
no existe. Por lo anterior, encuentra la sala que el art. 40 mencionado no resulta aplicable a las normas
que regulan la caducidad, que, a pesar de estar contenidas en el C.C.A, tienen carácter sustancial, y no
procesal. Como las normas de caducidad no pueden ser consideradas como relativas a la sustanciación y
ritualidad de los juicios, en el caso concreto, se debe recurrir al artículo 38 de la Ley 153 de 1887, que
acoge la teoría de la supervivencia de la ley antigua en materia contractual. En materia de caducidad, las
normas vigentes al momento de celebrar el contrato resultan inmodificables y, en consecuencia, son las
que se deben aplicar, sin importar que, con posterioridad, el término respectivo sea modificado. Nota de
Relatoría: Ver Exp. 12393 del 19 de octubre de 2000

CADUCIDAD EN MATERIA CONTRACTUAL - Artículo 55 de la ley 80 de 1993

La norma de caducidad que debe ser aplicada al caso concreto es la que se encontraba
vigente al momento de celebrar el contrato, es decir, la ley 80 de 1993. Como se dijo, los
contratos respecto de los cuales se solicita la declaratoria de incumplimiento fueron celebrados
en 1997, fecha en la cual regía, en esta materia, la ley 80 de 1993, que establecía un término
de caducidad de 20 años. Ahora bien, en principio, puede generar dudas la aplicación del art.
55 de la Ley 80 al caso concreto, para efectos de determinar la caducidad de la acción, pues,
aquél regula “la prescripción de las acciones de responsabilidad contractual”; no obstante, se
debe tener en cuenta que la Sala ha señalado que la disposición mencionada no regula
realmente un término de prescripción, sino que se refiere a uno de caducidad. Lo anterior
resulta obvio si se tiene en cuenta, además, que, como se desprende de los propios términos,
la norma regula la extinción de la acción del derecho. Por lo anterior, en este caso no existe
razón alguna que impida la aplicación del art. 55 de la Ley 80. Teniendo en cuenta lo expuesto
y que, en el caso concreto, la controversia gira en torno a la responsabilidad patrimonial de las
partes, pues se trata del pago de unas actas de reajustes de precios, es claro que la acción se
puede intentar dentro del término de 20 años, contados a partir 4 de septiembre de 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ.

Bogotá D.C. veintisiete (27) de mayo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 19001 23 31 000 2002 0513 01(24371).

Actor: WILLMAN QUINTERO GONZÁLEZ.

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS

(INAT).

Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto
de 1° de octubre de 2002, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cauca rechazó la
demanda, por considerar caducada la acción.

ANTECEDENTES

El 12 de diciembre de 2001, el señor Willman Quintero González, por medio de

apoderado, interpuso acción contractual contra el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -
INAT; formuló las siguientes pretensiones:

“1. Que el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT, incumplió los

contratos Números 096 y 097, celebrados el primero con el Ing LUIS ANTONIO
MANCILLA GONZÁLEZ, quien lo cedió legalmente a mi poderdante WILLMAN
QUINTERO GONZÁLEZ a los 10 días del mes de febrero de 1998 como consta en el
contrato de cesión que se anexa a la presente y el segundo, celebrado directamente el
día 16 de diciembre de 1997 con el Ingeniero WILLMAN QUINTERO GONZÁLEZ.

2. Como consecuencia a (sic) violaciones, tales como el principio de

responsabilidad que contempla el Ord. 3 del art. 26 de la Ley 80 de 1993, en el sentido
de haber elaborado los pliegos de condiciones en forma incompleta, ambigua y
confusa, circunstancia (sic) estas que dieron origen al rompimiento del equilibrio
 contractual (art. 27 de la misma ley), por no haber reconocido y pagado el valor de los
reajustes de dichos contratos a que se refieren las actas de solicitud de reajustes No. 1
del contrato 096 de 1997, referente al proyecto Loma Alta Etapa 2, radicada bajo el
número de orden 0000001601 de fecha cuatro (4) de agosto de 1998 y el acta de
reajuste No. 01 del contrato 097 de 1997 referente al Proyecto Loma Alta Etapa 01,
radicada bajo el bajo el número de orden 0000001600 de fecha cuatro (4) de agosto de
1998, que fueron presentadas por el contratista y desestimadas por el señor interventor
de las obras ingeniero MANUEL JULIAN OREJUELA, y consecuentemente, por el
Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT, basados en el concepto jurídico
emitido por la doctora ANGELA MARCELA CASTILLO, Jefe General de la Oficina
Jurídica del INAT, contenido en el memorando interno de fecha 7 de septiembre de
1998, dirigido al doctor RAFAEL VEGA MURCIA, Subdirector de Adecuación de Tierras
encargado, del cual fue notificado mi representado (…) en la cual se comunica al
contratista que las cuentas correspondientes a ajustes de los mencionados contratos
fueron anuladas concepto jurídico que también acompaña la presente demanda.

(…)

6. Que en virtud de las peticiones anteriores se condene al INSTITUTO

NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS INAT, a pagar al contratista WILLMAN
QUINTERO GONZÁLEZ el valor de los perjuicios materiales ocasionados por el
incumplimiento de los contratos números 096 y 097 de 1997 antes mencionados,
perjuicios cuya discriminación es como sigue:

A) El valor de las actas de reajuste antes señaladas de que (sic) trata la petición
primera de esta demanda, más los valores correspondientes a actas de obra pagadas y
no reajustadas que no se anexan a la presente demanda, por no haber sido radicadas
por mi poderdante debido a la negación, reconocimiento y pago por la entidad
contratante de los reajustes anteriormente mencionados.

B) El valor de la actualización de las cantidades anteriores que se puede obtener

mediante la utilización del sistema, criterios y procedimientos adoptados por el
Despacho del Honorable Tribunal de lo Contencioso Administrativo, mediante los
cuales se intenta obtener la corrección monetaria a fin de compensar la perdida del
poder adquisitivo de la moneda (…).

C) El valor del lucro cesante de la suma actualizada conforme al literal anterior

para el periodo comprendido entre la fecha de ocurrencia del daño y la fecha en que se
paguen los perjuicios”.

La providencia impugnada

El 1° de octubre 2002, el Tribunal rechazó la demanda por encontrar caducada la

acción. Como fundamento de su decisión, afirmó:

“El actor presentó la demanda personalmente ante la Oficina Judicial de la

DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DESAJ (CAUCA) el día 12
de diciembre del año 2001.

Se afirma por parte del demandante que el Instituto Nacional de Adecuación de

Tierras INAT incumplió los contratos Nos. 096 y 097 (…).

El término pactado para la ejecución de los contratos era de 4 meses para la

ejecución más cuatro (4) meses para la liquidación del contrato, contados a partir de la
suscripción del acta de iniciación de fecha 28 de enero de 1998.

Pero existió interrupción de este término, contrato que (sic) realmente fue
iniciado el día 13 de abril de 1998. El término para no quedar incurso en caducidad de
la acción venció el 14 de diciembre del año 2000.
 Ahora bien, como no existió liquidación unilateral por parte del INAT de los
contratos, el término se adicionaría en dos (2) meses más literal d. Numeral 10 del
artículo 136 del C.C.A lo que significa que el término de caducidad se extendió hasta el
día 14 de febrero del año 2001, siendo que la solicitud de conciliación judicial se
presentó por fuera de dicho término (Presentada el mes de julio de 2001), la acción en
consecuencia se encuentra caducada, ya que fue presentada el día 12 de diciembre de
2001”.

Recurso de apelación

El 10 de octubre de 2002, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que solicitó se

revocara el auto que rechazó la demanda, con fundamento en lo siguiente:

“(…) me permito ratificar el punto No. 5 de los HECHOS de la demanda original,

en el cual se muestra cómo se mantuvo la INTERRUPCIÓN de la prescripción,
mediante la interposición de las diferentes peticiones y solicitudes de conciliación,
habiendo sido la primera de éstas el pasado 8 de agosto de 2000, presentada ante la
Procuraduría Décima Judicial Delegada ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, donde se decide “remitir las diligencias al señor Procurador Judicial
ante el Tribunal Administrativo del Cauca - Reparto” habiéndose radicado y presentado,
ante el Procurador Judicial Delegado para el Tribunal del Cauca, el día 1 de septiembre
de 2000, según poder otorgado (...).

Adicionalmente, por parte del Inat, con fecha 13/03/2001, se firmó el ACTA
FINAL DE OBRA, entre el interventor del Inat y el Contratista, habiéndose interrumpido
con este acto, cualquier asomo de caducidad”.

CONSIDERACIONES

En el presente caso, se discute la caducidad de la acción de controversias

contractuales. Por esta razón, la Sala establecerá cuáles son las normas aplicables y, con
base en ellas, determinará si dicho fenómeno se cumplió o no respecto de la acción
presentada.

Se trata de dos contratos estatales celebrados el 16 de diciembre de 1997; según los

demandantes, el hecho que configura el incumplimiento es la falta de pago de las actas de
reajuste del 4 de agosto de 1998.

En principio, por haberse suscrito en 1997, estos contratos se rigen por la ley 80 de 1993 y, en
consecuencia, conforme al art. 55 del estatuto mencionado, el término de caducidad de la
acción sería de 20 años; no obstante, a la fecha del incumplimiento que se reclama, se
encontraba vigente la ley 446 que modificó dicho término, estableciéndolo en 2 años contados
a partir de las acciones y omisiones causantes de los perjuicios. En efecto, esta ley entró a
regir el 7 de julio de 1998.

Se presenta, por lo tanto, un conflicto de leyes en el tiempo y, en esa medida, es necesario

determinar cuál es el término de caducidad que se debe aplicar.

1. Aplicación del art. 41 de la Ley 153 de 1887 en el caso de conflictos de leyes en el

tiempo, en materia de caducidad

En materia de caducidad, en caso de conflicto de leyes, es posible pensar que resulta aplicable
el art. 41 de la Ley 153 de 1887, que dispone:
 “La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere
completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la
primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la
prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la nueva ley hubiere
empezado a regir”.

No obstante, la Sala considera necesario estudiar cuidadosamente el asunto, pues, por las
razones que a continuación se expondrán, se concluye que la disposición mencionada no es
aplicable a los términos de caducidad propios del proceso contencioso administrativo.

a) Diferencias entre las figuras de prescripción y caducidad.

Se debe tener en cuenta que la institución de la prescripción es diferente de la de caducidad,

por lo cual las normas que regulan una institución no pueden aplicarse a la otra. La Corte
Suprema de Justicia ha expuesto las diferencias entre caducidad y prescripción, afirmando lo
siguiente.

“(...) debe precisarse que si bien en la caducidad se ataca la acción y no el

derecho, mientras que en la prescripción se extinguen, tanto la acción como el
derecho, en ambos casos la ley atribuye este fenómeno al vencimiento de ciertos
plazos en ella señalados sin que se ejercite la acción correspondiente, por lo que el
acreedor que acepte la entrega de títulos valores, debe ceñirse no solamente al
cumplimiento de los requisitos de índole formal, sino someterse a las condiciones de
presentación para su cobro dentro de los términos que la ley impone (...). (Se resalta)

“Además, como igualmente lo ha predicado la Corte, la caducidad es “fenómeno

relativo a la acción”, hasta el punto que algunos doctrinantes califican la no caducidad
de la acción como uno de los presupuestos procesales de la demanda o memorial a
través del cual incoa materialmente la acción, razón por la cual hallan justificación a
normas como las consagradas por los arts. 85 y 383 inc. 3º del C. de P. C., autorizando
el rechazo de plano de la demanda cuando elementalmente se verifica la caducidad
(...).”

Así mismo, la Corte Constitucional ha entendido la caducidad como un sistema de extinción de

las acciones, independiente de la regulación de la prescripción extintiva de derechos:

“La institución de esta clase de términos fijados en la ley, ha sido

abundantemente analizada por la doctrina constitucional, como un sistema de
extinción de las acciones, independientemente de las regulaciones
consagradas a través de la figura jurídica de la prescripción extintiva de
derechos.

Siempre se ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción

por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja
transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el
mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna
para revivirlos” .

Sobre este punto, es necesario precisar que, como lo sostiene el profesor

Fernando Hinestrosa, la prescripción se refiere al “modo de extinguirse los derechos
por su no ejercicio durante cierto lapso (art. 2535)” y no a la extinción de las acciones.
Al respecto, el citado profesor afirma lo siguiente:
 “(...) no se remite a duda que la declaración de la prescripción implica
inmediatamente la extinción de la pretensión correspondiente al derecho en
cuestión. A lo que se agrega, que no se trata simplemente de privar al derecho
de tutela (prescindir de la responsabilidad inherente al débito, dentro de la
plenitud del concepto de obligación, sino de la afectación del derecho, esto es,
de su extinción misma. O sea que más allá de la imposibilidad de hacer efectivo
el derecho prescrito, lo que se tiene es su extinción. De ahí su efecto
“liberatorio.”

(...)

Concretamente, el derecho nacional, lejos de limitar el alcance de la

prescripción extintiva a las acciones, lo proyectó a los derechos (y no sólo a los
de crédito). Inclusive el art. 1527 c.c., dentro de la disciplina de las denominadas
“obligaciones naturales”, resalta el hecho de que las “obligaciones civiles
[quedan] extinguidas por prescripción”.”.” }

Adicionalmente, en relación con sus efectos, la Corte Suprema de Justicia ha condensado las
diferencias entre las dos instituciones, de la siguiente manera:

“a) Aunque excepción de naturaleza perentoria, la prescripción debe ser

propuesta o alegada por quien quiera aprovecharse de ella, pues no es susceptible de
ser declarada de oficio (artículo 2513 del C.C. y 434 del C.J). Es, por consiguiente, un
medio de defensa al alcance de la parte demandada, lo que quiere decir que no puede
operar sino cuando se ha conformado la relación procesal, o sea una vez que se
promueva la acción y el adversario se propone extinguirla por tal vía. De ahí que la
prescripción extintiva no tiene cabida sino ope exceptionis.

Por el contrario, la caducidad puede ser declarada de oficio por el juez, pues
sería inadmisible que vencido el plazo señalado por la ley para el ejercicio de la acción
o del recurso, sin embargo, se oyera al promotor de la una o del otro. Aparecen como
ejemplos de estas caducidades los términos señalados en el Código de Procedimiento
para el cumplimiento de ciertos actos, la interposición de recursos etc., los cuales no
pueden producir resultados de ningún género si no se cumplen dentro de la
oportunidad prevista, pues de otro modo se surte con respecto a ellos un efecto
preclusivo. En este sentido la caducidad opera ipso iure, vale decir que no es necesario
instancia de parte para ser reconocido.

b) La prescripción es renunciable de modo expreso y tácito, en las condiciones

previstas en los artículos 2514 y 2515 del Código Civil. La caducidad no lo es nunca, lo
cual se explica por la naturaleza de orden público que en esta última tiene el término
preestablecido por la ley positiva para realización del acto jurídico.

c) Los términos de prescripción admiten suspensión y pueden ser interrumpidos.

Es la regla general que domina el fenómeno, si bien es cierto que algunas
prescripciones breves - las señaladas en los artículos 2542 y 2543 - corren contra toda
clase de personas y no son, por tanto, susceptibles de suspensión. Pero tal
circunstancia no altera ni disminuye la diferencia apuntada, puesto que los plazos de
caducidad no comportan jamás la posibilidad de ser ampliados por medio de la
suspensión y deben ser cumplidos rigurosamente so pena de que el derecho la acción
se extinga de modo irrevocable. La interrupción de la prescripción impide que ésta se
produzca. En la extintiva o liberatoria la interrupción civil por la notificación judicial de la
demanda hace legalmente eficaz el ejercicio del derecho o de la acción.

Con respecto a la caducidad no puede hablarse de interrupción, desde luego que

en el mismo supuesto la presentación de la demanda dentro del término preestablecido
es el ejercicio mismo de la acción, el adecuado acomodamiento al precepto que
instituye el plazo.
 d) La prescripción corre o empieza a contarse desde que la obligación se hace
exigible lo que implica siempre la existencia de una obligación que extinguir (artículo
23325, inciso 2).

La caducidad por el transcurso del tiempo no lo supone necesariamente, ya que

la consagra la Ley en forma objetiva para la realización de un acto jurídico o un hecho,
de suerte que el plazo prefijado sólo indica el límite de tiempo dentro del cual puede
válidamente expresarse la voluntad inclinada a producir el efecto de derecho previsto”.

La diferencia entre las dos instituciones merece mantenerse, como lo señala el profesor
Fernando Hinestrosa:

“Pero, desde el punto de vista práctico, lo más importante resulta ser la distinción
concreta entre caducidad y prescripción, para cuyo esclarecimiento lo que menos
pudiera pensarse es en unificar las figuras y darle a la prescripción el tratamiento
de la caducidad.

(...)

Así, a mi juicio, sostener que por cuanto “serían idénticos los efectos procesales
de una y otra figura”, caso de que, “respetando las diferencias teóricas entre
prescripción extintiva y caducidad, se solucionaría de un tajo el problema estableciendo
que la prescripción extintiva la puede reconocer de oficio el juez (López Blanco.
Instituciones de derecho procesal civil colombiano, cit, pp. 476), implica, de una parte
asimilar el efecto a su razón de ser, desatender la función propia de cada una de las
figuras y, en últimas, sobre una afirmada, que no cierta, modernidad, desarticular el
sistema de la prescripción” (Se resalta)

Sintetizando, las diferencias que separan las dos instituciones, de acuerdo con la jurisprudencia
citada, son, entonces, las siguientes: La caducidad se refiere a la extinción de la acción,
mientras que la prescripción a la del derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la
caducidad opera ipso iure; la prescripción es renunciable, mientras que la caducidad no lo es,
en ningún caso, y mientras que los términos de prescripción pueden ser suspendidos o
interrumpidos, los de caducidad no son susceptibles de suspensión, salvo expresa norma legal,
como es el caso de la conciliación prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001.

Queda claro, pues, que se trata de dos figuras que regulan fenómenos diferentes y, que, en
consecuencia, no es posible aplicar las normas que regulan la prescripción a la caducidad, o
viceversa. Estas premisas permiten concluir que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 no es
aplicable al presente caso, dado que dicha disposición sólo se refiere a los términos de
prescripción y no a las de caducidad.

b) El art. 41 de la ley 153 sólo se refiere a la prescripción adquisitiva.

Adicionalmente, debe anotarse que el art. 41 mencionado sólo se refiere a la prescripción

adquisitiva y no a la extintiva, por lo que resulta aún más evidente que, cuando se presenta un
conflicto temporal de normas atinentes a la caducidad, no es la llamada a resolverlo.

En efecto, el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 se refiere únicamente a la prescripción

adquisitiva o usucapión, y el prescribiente, al que alude la norma, es quien adquiere el derecho
y, por lo tanto, quien se beneficia de la prescripción, y bien podría tener la condición de
demandante, en acción de pertenencia, o de demandado, en el evento en que se reformule
contra él la acción reivindicatoria.

Así lo ha considerado la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 18 de agosto de 1941,

siguiendo el criterio del Dr. Manuel J. Angarita, quien, como magistrado de la Corporación,
participó en la discusión de la ley 153 de 1887 y sostuvo lo siguiente sobre el artículo
mencionado:
 “Por último, en materia de prescripción el proyecto adopta un partido que si bien
no se conforma rigurosamente a los principios teóricos que imperan sobre este punto,
es, con todo, el que mejor armoniza las expectativas de los actuales
prescribientes con los derechos de aquellos contra quienes se prescribe. Es
indudable que una prescripción no consumada no alcanza a conferir un derecho
adquirido al prescribiente. (...) Bien podría suceder que por consideraciones
personales u otros motivos ajenos a la renuncia presunta del derecho que se prescribe,
el titular de este derecho hubiese dejado de ejercerlo, contando para ello con el plazo
que la ley le señalaba”. (Se resalta)

En diferentes oportunidades, por lo demás, la Corte Suprema de Justicia se ha referido al

prescribiente como a quien adquiere un derecho real, como se deduce de la siguiente
afirmación:

“(...) A pesar de que la prescripción adquisitiva conlleva un efecto extintivo

correlativo, una y otra especie difieren: en la usucapión es presupuesto sine qua non la
posesión en el prescribiente y en la prescripción liberatoria la inactividad del acreedor o
titular de la acción.”

En este mismo sentido, en sentencia del 2 de noviembre de 1927, sostuvo lo siguiente:

“(...) Y así, la acción reivindicatoria que corresponde al dueño de un inmueble,

aunque abandonada por él, su prescripción se interrumpe por un acto del prescribiente
que reconozca dominio a favor de su adversario, sin que aquel pueda llamarse deudor
en el sentido estricto de esta palabra.”

Esta conclusión también se deduce de la lectura del artículo 42 de la misma ley que dispone:

“Art. 42. Lo que una ley posterior declara absolutamente imprescriptible no podrá
ganarse por tiempo bajo el imperio de ella, aunque el prescribiente hubiere
principiado a poseerla conforme a una ley anterior que autorizaba la prescripción.”

Todo ello pone en claro que el prescribiente es quien posee la cosa y espera, con el paso del
tiempo, adquirir el derecho; en otras palabras, el término prescribiente alude siempre a quien se
beneficia de la prescripción.

c) La posibilidad de elección de la norma aplicable resulta incompatible con las

características del fenómeno de la caducidad.

Tomando en cuenta las consideraciones anteriores, el artículo comentado suscita un problema

adicional, cuando se pretende aplicarlo al fenómeno de la caducidad, problema que surge de la
posibilidad establecida para el prescribiente de elegir el término aplicable al caso.

Si, como se acaba de expresar, tiene la condición de prescribiente quien se beneficia de la

prescripción, se debe advertir que, cuando ésta supone la extinción de la acción - caducidad- el
demandante no tendrá nunca aquella condición. Y si la caducidad debe declararse de oficio,
resulta contradictorio que la parte demandada tenga la posibilidad de elegir el término que debe
aplicar el Juez.

Teniendo en cuenta lo anterior, forzoso es concluir que, pese a la tesis sostenida por la Sala
Plena de la Corporación según la cual el art. 41 mencionado es aplicable en los casos de
conflictos de leyes en el tiempo en materia de caducidad, tal conclusión no resulta acorde con
el ordenamiento jurídico colombiano.

2. Normatividad aplicable
Dado que el art. 41 de la Ley 153 de 1887 no es aplicable para resolver el conflicto de leyes en
el tiempo, en relación con el tema de la caducidad, es necesario determinar cuál es la
disposición que debe regir el presente caso.

Se tiene, en primer lugar, el art. 40 de la Ley 153 de 1887, que establece que “las leyes
concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores
desde el momento que deban empezar a regir, pero los términos que hubieren empezado a
correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuviesen iniciadas, se regirán por la ley vigente
al tiempo de su iniciación”.

Debe preguntarse, entonces, si las normas sobre caducidad son concernientes “a la

sustanciación y ritualidad de los juicios”, pues, de ser así, tendría que concluirse que debe
aplicarse, de manera inmediata, la nueva disposición, es decir, el art. 136 del C.C.A, reformado
por la Ley 446 de 1998.

Al referirse a las normas concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios, la

jurisprudencia ha entendido que se trata de disposiciones procesales, definiéndolas como
aquellas que regulan la función jurisdiccional del Estado en todos sus aspectos y que, por
tanto, fijan el procedimiento que se ha de seguir para obtener la actuación del derecho positivo
en los casos concretos. Se debe señalar que la excepción prevista en el artículo citado se
aplica a los juicios en curso; en ese sentido, el mismo legislador, en el Código de Procedimiento
Civil, al regular la materia, en el art. 699, reiterando lo dispuesto en 1887, ha entendido que
dichos “términos” se refieren a “procesos iniciados”. Por otra parte, los términos a que hace
referencia son aquellos que se conceden a las partes, a los auxiliares y al juez para realizar
determinados actos procesales.

Así mismo, ha precisado la Corte Constitucional que las normas concernientes a la

sustanciación y ritualidad de los juicios pueden estar incluidas tanto en códigos
procedimentales como en códigos sustantivos. De igual manera las normas sustanciales
pueden estar incluidas, eventualmente, en códigos de procedimiento. Al respecto, ha
expresado:

“(...) dentro del conjunto de las normas que fijan la ritualidad de los
procedimientos, pueden estar incluidas algunas otras de las cuales surgen obligaciones
o derechos substanciales. En efecto, la naturaleza de una disposición no depende del
lugar en donde aparece incluida, como puede ser por ejemplo un código de
procedimiento, sino de su objeto. Si dicho objeto es la regulación de las formas de
actuación para reclamar o lograr la declaración en juicio los derechos
substanciales, la disposición será procedimental, pero si por el contrario ella
reconoce, modifica o extingue derechos subjetivos de las partes, debe
considerarse sustantiva”.

Ahora bien, la doctrina ha distinguido entre derechos subjetivos privados y derechos

subjetivos públicos; los primeros se dividen en derechos personales o de crédito y derechos
reales; los segundos, en tres clases: 1) derechos de libertad, 2) derechos que se traducen en la
facultad de pedir la intervención del Estado en provecho de intereses individuales y 3) derechos
políticos.

El derecho de acción es un derecho subjetivo público, en tanto faculta a la persona

para acudir a la jurisdicción, a fin de buscar la satisfacción de los intereses amparados por el
derecho. En este sentido, la doctrina sostiene:

“Este derecho (el de acción) tiene las siguientes características:

 a) Es un derecho subjetivo público, porque es correlativo de una obligación
impuesta a ciertos órganos del Estado. Tales órganos denomínanse jurisdiccionales, y
su actividad consiste en aplicar normas generales a casos concretos, para la
satisfacción y tutela de los intereses que éstas protegen”.

Conforme a lo expuesto, y en la medida en que el derecho de acción resulta

directamente afectado por las normas sobre caducidad, es posible concluir que éstas no son de
carácter procesal o, mejor, que no se trata de disposiciones relativas a la sustanciación y
ritualidad de los juicios. En efecto, la caducidad determina de modo necesario el derecho de
acción, al punto que constituye uno de los elementos esenciales del mismo; si la caducidad ha
operado, el derecho no existe.

Por lo anterior, encuentra la sala que el art. 40 mencionado no resulta aplicable a las
normas que regulan la caducidad, que, a pesar de estar contenidas en el C.C.A, tienen carácter
sustancial, y no procesal.

Supervivencia de la ley antigua en materia contractual

Como las normas de caducidad no pueden ser consideradas como relativas a la sustanciación
y ritualidad de los juicios, en el caso concreto, se debe recurrir al artículo 38 de la Ley 153 de
1887, que acoge la teoría de la supervivencia de la ley antigua en materia contractual y dispone
lo siguiente:

“Art. 38. En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al

tiempo de su celebración.

Exceptuase de esta disposición.

1) Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los

derechos que resultaren del contrato, y

2) Las que señalan penas para el caso de infracción de lo

estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere
cometido.”

Lo anterior supone que, en materia de caducidad, las normas vigentes al momento de celebrar
el contrato resultan inmodificables y, en consecuencia, son las que se deben aplicar, sin
importar que, con posterioridad, el término respectivo sea modificado.

3. Caso concreto

Conforme a lo dicho, la norma de caducidad que debe ser aplicada al caso concreto es la que
se encontraba vigente al momento de celebrar el contrato, es decir, la ley 80 de 1993.

Como se dijo, los contratos respecto de los cuales se solicita la declaratoria de incumplimiento
fueron celebrados en 1997, fecha en la cual regía, en esta materia, la ley 80 de 1993, que
establecía un término de caducidad de 20 años. En relación con esta norma, la jurisprudencia
ha afirmado lo siguiente:

“Si bien la ley 80 de 1993, vigente en la época de la presentación de la demanda, no

señala un término dentro del cual puede demandarse la nulidad absoluta de un contrato estatal,
como sí se infiere del art. 46 respecto de la nulidad relativa, al estipular, que los vicios “pueden
sanearse por ratificación expresa de los interesados o por el transcurso de dos (2) años contados
a partir de la ocurrencia del hecho generador del vicio”, la Sala ha reiterado que, en estos casos,
se debe aplicar la regla general de caducidad prevista por el art. 136 del C.C.A., (...), que
disponía que “Las (acciones) relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los
motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento.”

(...)
 Quizás pueda surgir alguna duda por cuanto el art. 55 de la ley 80 dispuso:

“De la prescripción de las acciones de responsabilidad contractual. La acción civil

derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley
prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos.
La acción disciplinaria prescribirá en diez (10) años. La acción penal prescribirá en veinte (20)
años.”

Sobre este particular precisa la Sala que, efectivamente, la ley 80 introdujo la figura de la
“prescripción de la acción” para ciertas controversias contractuales y fijó su término en 20 años,
siempre y cuando el asunto debatido dijese relación con la responsabilidad patrimonial de las
partes o la civil de los servidores públicos.

En otros términos, en tanto las controversias contractuales girasen en torno a la

responsabilidad de las partes en el contrato (responsabilidad patrimonial), las acciones
respectivas se podían intentar dentro del término de veinte (20) años.

Las demás acciones fundadas en los contratos del Estado, vale decir, aquéllas que no
comprometen la responsabilidad patrimonial de las partes, como es el caso de la nulidad absoluta
intentada por un tercero ajeno al contrato, continuaron sujetas a la regla general de los dos (2)
años prevista en el art. 136 del C.C.A”. (Negrillas de la Sala)

Ahora bien, en principio, puede generar dudas la aplicación del art. 55 de la Ley 80 al caso
concreto, para efectos de determinar la caducidad de la acción, pues, aquél regula “la prescripción de las
acciones de responsabilidad contractual”; no obstante, se debe tener en cuenta que la Sala ha señalado que
la disposición mencionada no regula realmente un término de prescripción, sino que se refiere a uno de
caducidad. En efecto, ha afirmado:

“El Estatuto Contractual contenido en la ley 80 de 1993 modificó el término, de

dos años, de caducidad de la acción de controversias contractuales, previsto en el
C.C.A (art. 136 num. 6o) respecto de las omisiones de los cocontratantes y de las
conductas antijurídicas de éstas; el término de caducidad de la acción previsto en el C.C.A
se conservó respecto al ataque de la validez del contrato, de los actos jurídicos
(administrativos, bilaterales de las partes, y unilateral del contratista, porque se presumen
conductas jurídicas), y de los hechos contractuales que no le son imputables a las partes
(hecho del príncipe y hechos imprevisibles, etc).

La modificación introducida por la ley 80 de 1993 frente al artículo 136 inc. 6o. del
C.C.A., se dio en lo que atañe al término de "prescripción de la acción", en dichos
casos; lo fijó en veinte años.

La Sala considera, con fundamento en lo expuesto, que el término de caducidad

de la acción contractual - llamado por ley 80 1993 prescripción de las acciones -
que se intentó es el de los veinte años, previsto en la ley 80 de 1993, los cuales a la
fecha de presentación de la demanda, 9 de marzo de 1999, no habían transcurrido
aún.”

Lo anterior resulta obvio si se tiene en cuenta, además, que, como se desprende de los propios
términos, la norma regula la extinción de la acción del derecho.

Por lo anterior, en este caso no existe razón alguna que impida la aplicación del art. 55 de la Ley
80.

Teniendo en cuenta lo expuesto y que, en el caso concreto, la controversia gira en torno a la

responsabilidad patrimonial de las partes, pues se trata del pago de unas actas de reajustes de precios, es
claro que la acción se puede intentar dentro del término de 20 años, contados a partir 4 de septiembre de
1998.

Por esta razón, no se configura el fenómeno de caducidad de la acción. la Sala revocará,

entonces, el auto de primera instancia y, en su lugar, admitirá la demanda interpuesta por el señor William
Quintero González.

Se advierte, finalmente, que, por obvias razones en estas circunstancias, no hay lugar a
pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte actora en el recurso de apelación, referidos a la
interrupción de la prescripción.

Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA

R E S U E L V E:

1. REVÓCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cauca el 1° de

octubre de 2002.

2. En su lugar, ADMÍTESE la demanda interpuesta por, medio de apoderado, por el

señor Willam Quintero González.

3.- NOTIFÍQUESE personalmente al Representante Legal de la entidad demandada y

al Señor Agente del Ministerio Público, a quienes se les hará entrega de la copia de la
demanda, de sus anexos y de esta providencia.

4.- FÍJESE el negocio en lista por el término de diez (10) días.

5.- SEÑÁLENSE por el Tribunal las expensas necesarias para sufragar los gastos
ordinarios del proceso.

6.- Ejecutoriado este auto, envíese el expediente al Tribunal de origen, para lo de su

cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Presidente de Sala

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación civil, Sentencia del 14 de

marzo de 2001, Exp. No. R-6550.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación civil, Sentencia del 16 de

junio de 1997, Exp. No. R-6630.

Corte Constitucional, Sentencia C – 115 de 1998.

HINESTROSA, Fernando, “Tratado de las obligaciones, Tomo I,

Universidad externado – 2002, pág. 813.

Ibidem, pág. 820.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 1° de

octubre de 1946.

HINESTROSA, Fernando, La Prescripción extintiva, Universidad

Externado, Bogotá, 2001, Pág. 238 y 243.

ANGARITA, Manuel, citado en providencia del 18 de agosto de 1941,

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 15 de

mayo de 1972, CXLII, 180.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 2 de

noviembre de 1927, XXXV, 57.
En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 9 de marzo de 1998, Exp. No. S-262,
afirmó:

“Busca garantizar (el art. 41 de la ley 153) a quien adquirió el

derecho a la prescripción al momento de ser afectado por la
actuación administrativa que aquella se prolongará por el
término inicialmente concebido, sin que la posterior modificación
de los procedimientos pueda dar lugar a que el juez desconozca
la garantía que en forma expresa e inequívoca se había
generado a favor del administrado hasta el último día en que
el término de la prescripción se complete”.

Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencia C-619 de 2001, en la

que se estudió la constitucionalidad del art. 40 de la ley 153 de 1887.

Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 17 de

mayo de 1991.

Art. 699 del Código de Procedimiento Civil. En los procesos iniciados

antes, los recursos interpuestos, la práctica de las pruebas
decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se
regirán por las leyes vigentes cuando se interpuso el recurso, se
decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el
incidente o principio a surtirse la notificación.

Corte Constitucional, sentencia C-619 de 2001.

GARCIA MAYNEZ, Eduardo, “Introducción al Estudio del Derecho”,

Editorial Porrua S.A., Argentina, 1975, pág. 200.

Ibid, pág. 237.

GARCIA MAYNEZ, Eduardo, “Introducción al Estudio del Derecho”,

Editorial Porrua S.A., Argentina,1975), pág. 237.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Providencia del 19 de octubre de

2000, Exp. No. 12393.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Providencia del 9 de marzo de

2000, Exp. No. 17333.

En este fecha se debieron haber pagado las actas de reajuste lo que,

a juicio del demandante, ocasionó el incumplimiento del contrato. Lo
anterior, teniendo en cuenta que la respectiva orden de pago se
radicó ante la entidad el 4 de agosto de 1998.