TEMA 2: La Ley

TEMA 2._ LA LEY: Concepto y caracteres. Las Leyes Estatales. Normas de

Gobierno con fuerza de Ley.

LA LEY

INTRODUCCIÓN.
Al tratar el sistema de las Fuentes del Derecho debemos remitirnos a la
Teoría Generales del Derecho, a la parte general del Código Civil y
especialmente al Derecho Constitucional.

Este adquiere especial importancia cuando nos referimos a las Fuentes del
Derecho Administrativo por el particular protagonismo de la Administración en
la creación de normas jurídicas, tanto a través del Poder Legislativo, como de
los órganos del Gobierno, y de las administraciones locales.

Sin embargo, particularmente significativa es la ausencia de referencia del

papel de la Administración como fuente en el art. 1 del código civil. No
obstante, es a partir de la Constitución de 1978 en la que se pone en
cuestión esta regulación tradicional de las fuentes, siendo ésta, La
Constitución quien define el sistema de fuentes formales del Derecho,
basándose en el principio de Jerarquía normativa y el principio de competencia
o distribución de materias.

En definitiva La Constitución es la primera de las normas del

ordenamiento, norma fundamental, fuente de fuentes, prevaleciendo
jerárquicamente sobre todas las demás normas del ordenamiento. La
segunda fuente es La Ley.

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1. Concepto y caracteres.

1.1 CONCEPTO

La Ley puede tener diversas acepciones. En un sentido material, se considera

Ley toda norma jurídica de carácter general, y en un sentido formal, todo acto
procedente del poder legislativo.
La Ley es la norma jurídica superior a todas las demás excepto a la
Constitución. Esto significa que no puede contradecir los preceptos
constitucionales bajo pena de invalidez (inconstitucionalidad).

Este Concepto tradicional que plantea que es la norma escrita superior e

irresistible entre todas después de la constitución, en cuanto expresa la
voluntad popular, puesto que emana del órgano en que radica la soberanía
popular que en España son Las Cortes Generales, tiene su fundamento
en nuestro sistema constitucional. Pero este concepto tradicional de la Ley
no se ajusta exactamente a la realidad pues han surgido otros
órganos con capacidad legislativa, como el Gobierno y las
Comunidades Autónomas.

García de Enterría define La Ley como El acto publicado como tal Ley en los
Boletines Oficiales del Estado y de las Comunidades Autónomas, que
expresa un mandato normativo de los órganos que tienen
constitucionalmente atribuido el poder legislativo superior.

En nuestro ordenamiento jurídico quienes tienen atribuida la potestad

legislativa son:

 Las Cortes Generales (art. 66.2)

 El Gobierno (potestad excepcional a través de los Decretos-Leyes y
Decretos Legislativos, que dan lugar a normas con rango de Ley).
 Los Parlamentos de las Comunidades Autónomas (potestad limitada
a la regulación de las materias recogidas en los Estatutos de

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Autonomías y en los que se prevén las competencias legislativas de

dichas C.A.).
1.2 CARACTERES

Derivado del concepto enunciado podemos destacar los siguientes caracteres:

1. La Ley es un mandato normativo. Habitualmente es un mandato

general, pero también puede ser un mandato singular o excepcional.

2. La Ley es una norma jurídica que ordena, manda o prohibe algo,

diferenciándola de las normas de carácter moral, social o de convivencia
social.

3. Deben dictarse por la autoridad competente.

4. Ha de ser dictada con las debidas formalidades, siendo más o menos

complejo su procedimiento con relación a la importancia de La Ley.

5. El Carácter común o de generalidad de la Ley teniendo por

destinatario a la comunidad o parte importante de la misma.

6. La Ley ha de ser justa y por lo tanto los limites de las facultades

legislativas se sitúan en los condicionantes derivados de la propia
naturaleza humana y del bien común de la sociedad.

7. La Ley para que obligue precisa ser promulgada y no sólo mediante

el acto formal de la promulgación sino también con el de la publicación.

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8. Que el principio de jerarquía normativa establecidos en el art.9.3 de

La Constitución, no significa que exista jerarquía entre Las Leyes sino
que cada Ley tiene su ámbito especifico de competencias y una
distribución de materias. De tal forma que la relación entre Leyes
Orgánicas y Leyes Ordinarias no es jerárquica sino que entre ambas
existe una distribución de competencias.

2. Leyes Estatales.

2.1 INICIATIVA LEGISLATIVA

Como ya hemos indicado corresponde al Gobierno, al Congreso, al

Senado y a las Asambleas de las Comunidades Autónomas. La iniciativa
del Gobierno tiene lugar mediante Proyectos de Ley aprobados en Consejo de
Ministros que los someterá al Congreso; En cuanto a la iniciativa legislativa
atribuida al Congreso y al Senado, queda establecida en sus propios
reglamentos, lo que indica que la Constitución se abstiene de regular la
materia, mediante Proposiciones de Ley. Las Asambleas de las CC.AA.
pueden solicitar del Gobierno la adopción de un Proyecto de Ley o remitir a la
mesa del Congreso una proposición de Ley, delegando ante dicha Cámara un
máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

Por último La iniciativa popular, regulada por Ley orgánica en su ejercicio y

requisitos para la presentación de proposición de Ley, se exigirá no
menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá en materias propias
de Ley orgánica, tributaria o de carácter internacional, ni en lo relativo a la
prerrogativa de gracia.

2.2 PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

Su regulación se recoge en el Reglamento de las Cámaras, por lo que el

procedimiento legislativo común podemos resumirlo de la siguiente forma
(muy importante):

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1. Recibido el Proyecto de Ley, la Mesa del Congreso ordena su

publicación y la apertura de un plazo de 15 días para que los Diputados
y grupos parlamentarios puedan presentar sus enmiendas al proyecto de
Ley.
2. Aprobado el Proyecto por el Pleno del Congreso se remite al Senado,
que en el plazo de dos meses podrá vetar el proyecto, modificarlo o
aprobarlo.
3. Si el Senado veta el proyecto, el Congreso dispone de dos meses para
pronunciarse nuevamente, siendo preciso mayoría absoluta si lo hace
antes de dos meses y de mayoría simple transcurrido ese plazo. Si el
Senado hubiera introducido modificaciones, el Pleno del Congreso
deberá pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas por
mayoría simple.
Aprobada la Ley, se comunica al Rey quien en el plazo de 15 días
sanciona, promulga y ordena su inmediata publicación. (art. 91 de la
Constitución). La Publicación deberá hacerse en el B.O.E. siendo
éste un requisito esencia que marca su entrada en vigor.

2.3 CLASES DE LEYES ESTATALES

Distinguimos los siguientes tipos de Leyes Estatales:

 Ley Orgánica: el concepto de Ley Orgánica se construye sobre una

base estrictamente material, es decir, se define exclusivamente con
relación a unas determinadas materias que le están reservadas. Son
Leyes Orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos y
deberes fundamentales y libertades públicas, las que aprueban el
Estatuto de Autonomía y el régimen electoral general y las demás
previstas en la Constitución. La aprobación, derogación y modificación
de las Leyes Orgánicas, exigirán la mayoría absoluta del Congreso.

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Las Leyes orgánicas sólo pueden ser reguladas por este tipo de ley. Sin
embargo con motivo de la regulación de alguna de sus materias
reservadas puede incluir preceptos referidos a otras materias que no
requieren Ley orgánica.

 Ley Ordinaria: Su ámbito material lo constituye todas aquellas

materias que no están reservadas a Leyes Orgánicas. Se aprueban
por el procedimiento habitual y por mayoría simple. Se trata de
Leyes de Pleno y Leyes de Comisión. El art. 75 de la Constitución
establece que las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones. Las
Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la
aprobación de proyectos o proposiciones de ley. Quedan exceptuados
de lo dispuesto anteriormente la Reforma Constitucional, las Cuestiones
Internacionales, Las Leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos
Generales del Estado.

Formas especiales de Ley Ordinaria:

 Leyes refrendadas. (Ley Orgánica de 12 de diciembre de 1980).

Las sometidas a referéndum. Según García de Enterría el único
supuesto en el que se aplicaría esta Ley sería en el caso de revisión
del texto constitucional en los términos del artículo 168.3 de la
Constitución, al interpretar el artículo 92 de la Constitución en el
sentido de que sólo pueden ser sometidas a referéndum consultivo
las decisiones políticas de especial trascendencia.

 Leyes Paccionadas: Se utilizan para dar más autoridad a

determinados pactos o contratos poniéndolos a recaudo de las
modificaciones unilaterales del ejecutivo. (Leyes hoy en desuso).

Por otro lado, son Leyes Parlamentarias ordinarias no estatales, las leyes
dictadas por los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas.

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2.4 OTRAS LEYES ESTATALES DE CONEXIÓN CON LOS SUBSISTEMAS

AUTONÓMICOS

El Principio que rige la convivencia entre la legislación estatal y la legislación

autonómica es el principio de competencia. En virtud de este principio, La
Constitución en el art. 149 atribuye una serie de materias como competencias
del Estado, y en el art. 148 atribuye competencias a las Comunidades
Autónomas en una serie de materias. En este último caso, son los Estatutos
de Autonomías los instrumentos normativos a través de los cuales las
Comunidades Autónomas podrán asumir todos a parte de esas materias.
Existe una legislación básica que pretende asegurar la igualdad de todos los
españoles en el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones. Esta legislación básica es competencia del Estado. (este
párrafo es muy importante)

 Estatutos de Autonomía: Leyes estatutarias de carácter orgánico,

con distintos procedimientos de elaboración y modificación.

 Leyes marco, carácter de Ley Ordinaria: Las Cortes Generales, en

materia estatal, podrán atribuir a las Comunidades Autónomas, la
facultad de dictar normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijados por una Ley Estatal. Sin perjuicio de la
competencia de los Tribunales Las Cortes Generales establecerá la
modalidad de control sobre estas normas legislativas de las C.A.

 Leyes de Trasferencia o delegación, carácter de Ley Orgánica: El

Estado podrá transferir o delegar en las C.A., mediante Ley
Orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad
estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferencia o delegación.

 Leyes de armonización: El Estado tiene facultades para dictar

Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las C.A. aún en el caso de

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competencias atribuidas a éstas, cuando así lo exija el interés

general. Se exige que las Cortes Generales, aprecien por mayoría
absoluta de ambas Cámaras la necesidad de dictarlas.

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3. Normas de Gobierno con Rango de Ley.

Cuando se desea de una forma rápida y ágil, promulgar una norma,

no haciéndola pasar el Parlamento, que es un mecanismo más lento, se
elaboran normas con rango de Ley y que pueden ser:

 Decretos – Leyes.
 Decretos Legislativos.

DECRETOS –LEYES

Se entiende por Decreto-Ley, aquella norma con rango de Ley que emana,
por vía de excepción, de un órgano que no es el Legislativo,
concretamente del Gobierno o del Consejo de Ministros (GARCÍA DE
ENTERRÍA).
El art. 86 de La Constitución reconoce al Gobierno la facultad de dictar
normas legislativas provisionales bajo la forma de Decretos-Leyes en
casos de extraordinaria y urgente necesidad.

El Presupuesto habilitante es de absoluta necesidad para aprobar un

Decreto-Ley (la urgente necesidad de elaborar un Decreto-Ley es lo que se
conoce como presupuesto habilitante).

Materias prohibidas al Decreto-Ley:

 No podrá afectar a las instituciones básicas del Estado

 A los derechos, deberes y libertades públicas
 Al régimen de las C.A..
 Al derecho electoral general.

Todas las materias que regula la Ley Orgánica están prohibidas al Decreto
– Ley, e incluso algunas materias reguladas por Ley Ordinaria, tales como la
objeción de conciencia.

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Control del Decreto-Ley

 Control Político

1. El Decreto-Ley nace válido y eficaz, pero la Constitución

somete esa eficacia a una condición resolutoria y a término:
En el plazo de 30 días el Decreto-Ley está sometido a la
condición resolutoria, es decir, a que el Congreso de Diputados
dicte una resolución para ser o no derogado. De igual modo lo
somete a término, o lo que es lo mismo, si el Congreso no se
pronuncia (no resuelve) en el plazo, el Decreto-Ley se extingue.
2. Una vez convalidado por el Congreso: NO ES UNA LEY, sino
que sigue siendo un Decreto-Ley convalidado. Ahora bien, el
artículo 86.3 CE establece que en el plazo de 30 días, Las
Cortes podrán tramitar el Decreto-Ley como proyecto de Ley
por el procedimiento de urgencia

 Control del Tribunal Constitucional

1. El Tribunal controla si existe o no presupuesto habilitante o la

urgente necesidad del Decreto-Ley.

2. Controla la conformidad del Decreto-Ley con la Constitución: si

invade materias prohibidas al Decreto-Ley o si es contrario a la
Constitución.

El Decreto-Ley es concebido como una potestad del Gobierno que emana

de la propia Constitución, tal y como señala De Otto. El Decreto-Legislativo
que a continuación explicaremos, se ejerce por Delegación, requiere como
condición indispensable, la Delegación con un acto expreso de las Cortes
Generales para su ejercicio.

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3.2 DECRETOS LEGISLATIVOS

El art. 85 de la Constitución denomina Decreto-Legislativo a las disposiciones

normativas del Gobierno que contienen alguna legislación delegada. El
art. 82.1 de La Constitución establece que las Cortes Generales podrán
delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley
sobre materias determinadas no reservadas a Ley Orgánica.

Para que el Gobierno apruebe una norma con rango de Ley (no un reglamento)
necesita de un acto de delegación expresa de las Cortes. Ese acto debe
ser para materia concreta y con una fijación de plazo. El Gobierno no puede
delegar a su vez esta potestad.

Existen dos modalidades de Delegación Legislativa:

 Leyes de Bases: Cuando se delega en el Gobierno la formación de un

texto articulado.
 Ley ordinaria de autorización: Cuando se delega en el Gobierno la
facultad de refundir el contenido de varias leyes en un solo texto o texto
refundido

Los textos articulados y los textos refundidos tienen rango de ley, pero todo
aquello que se aparte o exceda de la delegación no tendrá fuerza de ley
sino de reglamento siempre y cuando se atenga a los limites y requisitos,
en caso contrario el reglamento será nulo.

Control del Decreto-Legislativo

 Control a priori: antes de la aprobación del Decreto-legislativo por el

Consejo de Ministros debe emitir un informe el Consejo de Estado,
informe que será preceptivo y no vinculante.

 Control Parlamentario: cuando así lo establezca la Ley de Delegación

cabe una ratificación parlamentaria de los Decretos-Legislativos, pero se

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trata de un control político que no puede convalidar los eventuales

excesos de la delegación.

 Control Judicial:

 Los Decreto- Legislativos pueden impugnarse a través de recurso

contencioso-administrativo, siempre que el recurso se limite a
aquellos extremos en que se excede, sean contrarios o vulneren la
Ley de Delegación.

 Los tribunales ordinarios pueden inaplicar los Decreto

Legislativos por carecer de presupuesto habilitante.

 Como el Decreto legislativo tiene rango de Ley puede impugnarse

ante el Tribunal Constitucional.

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