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Carmen Meza**
Universidad de la Costa CUC, Barraquilla - cmeza2@cuc.edu.co
t
in
Resumen
El riesgo está implícito en cada dinámica de ocupación, producción y transformación que impone el ser
humano en los territorios; el enfoque de derechos implica aumentar las competencias y capacidades de
acción de las personas, organizaciones y sociedades para tomar decisiones asociadas al desarrollo.
Promover la sostenibilidad ambiental, social y económica debe ser el principio que guíe la formulación de
Pr
las políticas públicas locales para la gestión de un plan de ordenamiento territorial que logre por medio de
acciones estratégicas disminuir los factores de riesgo. El presente artículo es el resultado de una inves-
tigación elaborada en el marco de los proyectos de desarrollo y paz en la Región Caribe, una apuesta a
la construcción de escenarios colectivos de participación para la construcción de estrategias de fortale-
cimiento institucional, rol que desempeñan las organizaciones públicas y privadas para el manejo de la
gestión del riesgo en cada municipio.
e
Palabras claves:
Gestión del riesgo, ordenamiento territorial, políticas públicas, desarrollo y vulnerabilidad.
Pr
* Artículo resultado de la investigación elaborada en el marco de los proyectos de desarrollo y paz en la Región Caribe,
elaborada por bajo el Grupo de investigación ARUCO, Línea de Investigación Calidad del Hábitat y el Entorno.
** Arquitecta. Magister en Planificación Territorial y Desarrollo Regional Universidad de Barcelona. Candidata a Doctora
en geografía, planificación territorial y gestión ambiental de la Universidad de Barcelona. Docente de la facultad de
arquitectura de la Universidad de la Costa-CUC. 41
CARMEN MEZA
Abstract
The risk is implicit in each occupation dynamics, production and processing imposing man in the territories,
the rights approach involves increasing the skills and capacity for action of individuals, organizations and
societies to make decisions related to development. Promoting environmental sustainability, social and
economic should be the guiding principle in the formulation of local policies for managing land use plan that
achieved through strategic actions reduce risk factors. This article is the result of a consultancy developed
in the framework of peace and development projects in the Caribbean region, a commitment to building
collective participation scenarios for building institutional strengthening strategies, role played by public
t
organizations and private management of risk management in each municipality.
in
Key Words
Risk management, land management, public policy, development and vulnerability.
Pr
e
Pr
42
LA GESTIÓN DEL RIESGO BAJO UN ENFOQUE SOSTENIBLE Y DE DERECHOS
t
rrollo sostenible. Bajo este razonamiento,
in
enmarca el problema desde el contexto El artículo es el resultado del análisis
ambiental y reconoce la relevancia de la de información de base relacionada con
prevención como forma de reducir los el tema de la gestión de riesgo y las
desastres. Según el Plan Nacional para dimensiones del desarrollo desde un
la Gestión del Riesgo 2010-2015 (PNGR) enfoque territorial, así como, la inclusión
Pr
de Costa Rica, la gestión del riesgo debe de los resultados obtenidos en talleres
mantener la perspectiva analítica poten- participativos llevados a cabo en varios
ciando la crítica y el análisis de los factores municipios del departamento del Atlán-
de riesgo dentro la dimensión totalizadora tico, con el objetivo de identificar el nivel
de la sostenibilidad ambiental, teniendo de conocimiento de las comunidades
presente que los factores de riesgo sobre el tema del riesgo y de derechos
inherentes al desarrollo amenazan la asociado a la gestión y participación de
e
seguridad y el bienestar humano. los mismos, en la formulación de las polí-
ticas públicas para la intervención en los
El enfoque de derechos implica modelos de planificación y ordenamiento
Pr
aumentar las competencias y capa- territorial que por ley deben incorporarse.
cidades de acción de las personas, El proyecto tiene como objetivo principal
organizaciones y sociedades para tomar el diseño de una propuesta metodoló-
decisiones asociadas al desarrollo. Estas gica que oriente la inclusión del enfoque
decisiones deben permitir solucionar de derechos al concepto de gestión
sus problemas y redundar en el control del riesgo de manera transversal a los
y disminución de los factores de riesgo, distintos enfoques de intervención territo-
así como de la protección de la integridad rial.
física y la salvaguarda de los bienes mate-
riales y de la vida misma. El contenido general desarrolla tres
partes: el primero, es el marco referencial
La debilidad institucional y el descono- del documento el cual aborda el tema de
cimiento de los derechos fundamentales la gestión del riesgo desde los marcos 43
CARMEN MEZA
t
y en general fenómenos asociados en su
municipal. mayoría a las dinámicas ambientales de
in
cambio climático; fenómenos de mayor
La segunda parte da cuenta de la incidencia en las zonas de pobreza,
metodología utilizada y los resultados vulnerabilidad y menos desarrollo.
obtenidos de la información de campo,
explicando las dinámicas, problemas y Tabla 1
Pr
dificultades presentes que impiden el Eventos en Colombia
funcionamiento y relacionamiento de las
AÑO EVENTO
organizaciones sociales con el resto de
Terremoto y Tsunami en la costa
actores municipales; este es el insumo 1906
pacífica sur
para poder avanzar en el planteamiento 1973 Incendio en la torre de Avianca
de acciones concretas de fortalecimiento,
Terremoto y Tsunami en la costa
trabajo interinstitucional y de cooperación. 1979
pacífica sur
e
1982 - 1983 Fenómeno del Niño
Finalmente, se describe la estrategia 1983 Destrucción del 70% de Popayán
cuyo objetivo principal es dar las pautas
1985 Avalancha de Armero
Pr
t
técnicos y operativos dedicados a la iden- atención de desastres mediante la Ley
tificación de las amenazas. 919 de 1989.
in
Marco Normativo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
DESCRICIÓN y OBLIGACIONES EN
Pr
TÉRMINOS DE INCORPORACIÓN DE LA
LEY/DECRETO
PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DE RIESGOS EN
LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
NORMA DE NORMAS
Artículo 2: “…Las autoridades de la República es-
tán instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
Constitución Política de Colombia
creencias, y demás derechos y libertades, y para
e
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares…”
CON RELACIÓN AL RIESGO
Pr
1
Soldano, Álvaro: Conceptos sobre Riesgo. Foro virtual de la RIMD. 2009 Sigue... 45
CARMEN MEZA
Cont...
t
Promueve la incorporación de criterios preventi-
vos y de seguridad en los Planes de Desarrollo.
in
Promueve la recuperación rápida de zonas af-
ectadas, evita duplicidad de funciones y dis-
minuye los tiempos en la formulación y ejecución
de proyectos.
Pr
cución del Plan Nacional para la Prevención y
Promueve la ejecución del PNAD Atención de Desastres.
Autorización a la nación para contratar operacio-
nes de crédito externo con la banca multilateral
hasta por $260 millones de dólares para finan-
CONPES 3318 del 2004
ciar parcialmente el programa de reducción de
la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a los
desastres naturales.
e
Obliga a las Secretarías de Educación a nivel De-
Resolución 7550 de 1994 partamental y Municipal a incorporar la preven-
ción y atención de desastres dentro del Proyecto
Prevención en Secretarias de Educación Educativo Institucional, según el conocimiento
Pr
46 Sigue...
LA GESTIÓN DEL RIESGO BAJO UN ENFOQUE SOSTENIBLE Y DE DERECHOS
Cont...
t
Obliga a la todos los municipios del país a formu-
lar planes de ordenamiento territorial teniendo en
in
cuenta la zonificación de amenazas y riesgos.
Obliga a todos los departamentos del país a pre-
star asistencia técnica para la formulación de los
Ley 388 de 1997 planes de ordenamiento municipal.
Ley de ordenamiento territorial Promueve el uso equitativo y racional del suelo, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico
Pr
y cultural localizado en su ámbito territorial y la
prevención de desastres en asentamientos de
alto riesgo, así como la ejecución de acciones ur-
banísticas eficientes.
Ley 02 de 1991 Por el cual se modifica la Ley 9 de 1989
Ley 152 de 1994 Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
Reglamenta las disposiciones referentes al orde-
Decreto 879 DE 1998 namiento del territorio municipal y distrital y a los
e
planes de ordenamiento territorial.
Reglamenta la expedición de licencias de urbanis-
Decreto 2015 de 2001 mo y construcción con posterioridad a la declara-
Pr
Sigue... 47
CARMEN MEZA
Cont...
t
Promueve el respeto del conocimiento tradicional
e indígena sobre la biodiversidad
in
Establece la necesidad de formular y poner en
marcha el “Programa Nacional para la Preven-
CONPES 2834 de 1996 “Políticas de Bosques”
ción, Control y Extinción de Incendios Forestales
y rehabilitación de áreas afectadas
Pr
Por el cual se dictan unas medidas para la orga-
nización en materia de prevención y mitigación de
Decreto 2340 de 1997.
incendios forestales y se dictan otras disposicio-
nes.
Recomendó acciones para prevenir y mitigar los
CONPES 2948 de 1997
posibles efectos del Fenómeno del Niño 1997.
Elabora el primer inventario nacional de Gases de
Efecto Invernadero.
e
Primera Comunicación Nacional Identifica los ecosistemas más susceptibles al
ante CMNUCC 2001 cambio climático
Plantearon las primeras medidas de adaptación
Pr
para el país.
Mejora la capacidad de adaptación a los impac-
tos del cambio climático
Promueve la reducción de emisiones por fuente y
absorción por sumideros de GEI
Lineamientos de Política de
Promueve la investigación, divulgación y concien-
Cambio Climático 2002 tización pública
Fortalecer el sistema de información en Cambio
Climático
Desarrollar mecanismos financieros
Establece y reglamenta la venta de Servicios Am-
CONPES 3242 de 2003
bientales de Mitigación de Cambio Climático
48 Sigue...
LA GESTIÓN DEL RIESGO BAJO UN ENFOQUE SOSTENIBLE Y DE DERECHOS
Cont...
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2004
Identifica oportunidades de reducción y captura
in
Segunda Comunicación Nacional ante CMNUCC de gases efecto invernadero
2010 Determina la alta vulnerabilidad de Colombia ante
los efectos adversos del cambio climático
Expones acciones que se han adelantado en ma-
teria de adaptación
Determina prioridades de acción
Pr
Adopta la política nacional de gestión del riesgo
de desastres y se establece el sistema nacional de
Ley 1523 del 2012 gestión del riesgo de desastres y se dictan otras
disposiciones.
Para la financiación del funcionamiento riesgo sin existir como referente de polí-
de la estructura desde el nivel nacional tica un Plan articulador a nivel nacional
se crea el Fondo Nacional de Calami- que solo recientemente se empieza a
dades mediante el Decreto 1547 de 1984 construir.
el cual servirá como “apoyo económico
indispensable para las labores de preven- • El hecho de que el Fondo de calami-
ción, atención y recuperación, y en caso dades dependa del comité nacional
de situaciones de desastre y calamidad, convierte el modelo de inversión
administrará los aportes en dinero, y super- dentro de un esquema tan complejo
visará el manejo y control del inventario de en una dinámica donde los recursos
t
los centros de reserva para emergencias”3. en la mayoría de los casos terminan
disgregados en el encadenamiento
in
Podemos asegurar que el desarrollo del sistema y no permite su ejecución
normativo en Colombia para el manejo del inmediata en los momentos de mayor
riesgo y la prevención ha sido un proceso “urgencia”.
de construcción desde las instancias
Pr
nacionales, tratando en una estructura • La falta de claridad desde la norma
organizacional muy densa de llevar su apli- sobre la procedencia de los recursos
cabilidad a la escala local; propósito que para el fortalecimiento institucional de
aún es en ciudades pequeñas algo efímero las instancias que se asocian al manejo
por muchos aspectos: de la prevención del riesgo.
nismos preventivos.
con la incorporación a los POT de los
planos de riesgo de las áreas territoria-
• La estructura del sistema al tratar de
les; sobre todo teniendo en cuenta que
colocar en interlocución tantos actores
en muchas ciudades los POT fueron
se dilata en las escalas de aplicabi-
configurados desde el año 2000 sin
lidad, evitando decantar el proceso
seguimiento a estos temas y actual-
a los niveles locales en un territorio
mente en su reformulación fue mucho lo
tan extenso; situación que se dificulta
que se desarrolló en 13 años o nada lo
con el hecho de que se elaboraron
que se cumplió sin haber seguimiento y
los planes municipales de gestión de
control de parte de las instancias nacio-
nales quienes tienen competencia para
50 Dirección Nacional de Planeación http://www.dgpad.gov.co/ garantizar su ejecución.
3
entidad/normatividad.htm
LA GESTIÓN DEL RIESGO BAJO UN ENFOQUE SOSTENIBLE Y DE DERECHOS
t
de los recursos energéticos y alimenticios
miento de los entes locales y los sistemas
dan cuenta de ello.
de atención de riesgo y de desastres. Para
in
Colombia se ha diseñado la Estrategia
La posibilidad de prevenir estos eventos
Nacional de Cooperación Internacional a
es la apuesta en materia de políticas
implementarse entre el 2012 y el 20145.
nacionales e internacionales de coope-
ración internacional, marco en el cual la
Pr
La estrategia articulada al plan nacional
gestión del riesgo de desastres para ser
de desarrollo actual, busca a través de
efectiva y viable debe conllevar a una
la Agencia Presidencial de Cooperación
mayor integración del enfoque concep-
Internacional fortalecer varios aspectos:
tual del desarrollo sostenible teniendo en
cuenta como asegura Vadala, S (2012):
a. Empleo, pobreza, seguridad y trans-
versalmente los temas de buen
• No es posible esperar un alto nivel de
e
gobierno, competitividad, sostenibi-
desarrollo para luego incluir formas de
lidad ambiental y gestión del riesgo
prevención/mitigación.
como país vulnerable al cambio cli-
Pr
t
e. Restablecimiento de las víctimas y de
f. Lograr la equidad en la distribución los territorios afectados. Proceso que
in
territorial de los recursos de coope- tiene una duración de hasta dos y tres
ración. años.
Pr
cuyos objetivos estarán encaminados a la
En el marco de la estrategia de producción ambientalmente sana y soste-
cooperación una de las áreas de interés nible y el cumplimiento de Colombia de los
identificadas para la inversión interna- objetivos de la Convención de Naciones
cional es la necesidad de fortalecer el Unidas sobre cambio climático. Actual-
sistema nacional de gestión de riesgos y mente el país se encuentra formulando la
desastres, articuladamente con la formu- política para el desarrollo sustentable por
e
lación de la política nacional para cuyo parte de la Dirección Nacional de Planea-
objetivo están definidos los siguientes ción y Ministerio de vivienda y desarrollo
lineamientos prioritarios: urbano.
Pr
a. Desarrollo e implementación de la
política. Proceso que apenas inicia. El Desarrollo Integral y Sostenible
Asociado a la Gestión del Riesgo
b. Incorporación de la gestión del
riesgo en los POT, POMCA, PGAR. El modelo de desarrollo sostenible debe
Proceso que se encuentra en estado ser la combinación de un grado de desa-
de inicio a partir de las actualiza- rrollo económico y de calidad de vida
ciones de los POT, dependiendo su que no comprometa la capacidad del
avance de la inversión municipal y la medioambiente para sustentar a la pobla-
cohesión institucional local y regio- ción del futuro, proporcionando un grado
52 nal. de bienestar económico a las genera-
LA GESTIÓN DEL RIESGO BAJO UN ENFOQUE SOSTENIBLE Y DE DERECHOS
t
provecho para todos, la definición de los las dimensiones políticas y sociales del
in
límites medioambientales, la depuración desarrollo y que merecen una atención
del concepto de economía de mercado, especial.
formación y cambios sociales y culturales;
todos a su vez, factores de riesgo y vulne- La misma economía ha reconocido
rabilidad presentes en los territorios. recientemente el papel de las institu-
Pr
ciones en el crecimiento económico y en
Se entiende como desarrollo, la condi- los procesos de desarrollo. Además, el
ción de vida de una sociedad en la cual reciente énfasis en conceptos como el de
las necesidades auténticas de los grupos desarrollo humano otorga una mayor impor-
y/o individuos se satisfacen mediante la tancia al entorno político e institucional.
utilización racional, es decir sostenida Dentro de las instituciones, la cultura en su
de los recursos y los sistemas naturales. sentido antropológico, empieza a ser abor-
e
Para ello se utilizarían tecnologías que no dada como un elemento más del análisis
se encuentran en contradicción con los del desarrollo. La modernización entraña
elementos culturales de los grupos involu- cambios económicos, pero también polí-
Pr
Este concepto integra elementos econó- El enfoque del desarrollo integral debe
micos, tecnológicos, de conservación y definir e incluir todas las dimensiones:
utilización ecológica, así como lo social
y político. La esfera de poder, dentro del La dimensión económica, referida a la
contexto social se hace necesaria como capacidad local para organizar los factores
forma organizativa y de cohesión legítima, de producción con niveles de producti-
legal y funcional dentro de grupos sociales
7
Diccionario de Economía Zona Económica. http://www.
zonaeconomica.com/concepto-desarrollo
Informe Bruntland “Comisión Mundial sobre Gonzalo Escribano, Teorías del Desarrollo Económico
53
6 8
vidad suficientes para ser competitivos por los recursos locales y regionales.
en los mercados y una fuerte integración El ecodesarrollo es una clase de desa-
entre las instituciones y la economía local rrollo que insiste en buscar soluciones
favorable a la innovación, a la adaptación y específicas a los problemas particulares
a las siempre cambiantes condiciones de de cada región ecológica, teniendo en
la realidad productivas9. cuenta la información ecológica y socio-
cultural reduciendo al mínimo de daños
La dimensión política e institucional, al ambiente y realizando mejor uso de los
las iniciativas locales crea un entorno local subproductos.
favorable a la producción e impulsan el
t
desarrollo sostenible10. La dimensión socio cultural, mani-
in
fiesta el hecho de que los valores e
La dimensión humana, todos los instituciones locales sirven de base al
actos humanos requieren una valora- proceso de desarrollo y se fortalecen en el
ción previa. Esta valoración se realiza en ejercicio de la propia estrategia, constituye
atención a unos valores, los cuales, cons- un conjunto de elementos entre los que
Pr
tituyen la esfera de la moral. Y como ésta podemos resaltar: una profunda identidad
afecta poderosamente las elecciones y local proyectada en una cultura propia;
decisiones de las personas, ejercen una la consideración de la capacidad empre-
gran influencia en todos los campos de sarial y de iniciativa como valor social
la vida humana. La ética afecta las valora- positivo en la colectividad; la existencia de
ciones en cuanto a ¿qué y cómo producir? estructuras familiares con vínculos interge-
, los procesos empresariales y en última neracionales sólidamente cohesionadas y
e
instancia, define un tipo de convivencia que hacen de ella una unidad de renta y
en sociedad. De esta forma, la moral se producción; una organización social con
desempeña trascendentalmente en el un nivel suficiente de actividades mercan-
Pr
t
namientos jurídicos a nivel nacional e
medida en que se fortalezcan las organi- internacional”13
in
zaciones en cada una de las dimensiones
podremos evaluar en el tiempo y con base La importancia del concepto y de
en indicadores de base los cambios en las describirlos radica en poder garantizar
estructuras locales; alcanzando las metas su cumplimiento para toda la humanidad,
hacia un desarrollo óptimo e incluyente. apelando a que solo así se mitigaran las
Pr
desigualdades en los territorios y se garan-
Es fundamental emprender bajo un tizará una inserción absoluta y equilibrada
enfoque participativo el diagnostico de los en cualquier modelo de desarrollo que se
escenarios para cada una de las dimen- implemente.
siones, identificando los factores de riesgo
y vulnerabilidad presentes, lo cual nos dará Los gobiernos locales como adminis-
premisas para una planeación por esce- tradores de los entes territoriales adoptan
e
narios en la identificación de los riesgos, lo una dimensión funcional por cuanto su
que permitirá crear las herramientas para acción específica se reduce a aplicar lo
la prevención y mitigación. que la ley le define, esta postura de los
Pr
t
Adicionalmente, la CP estipula los princi- entendiendo que abarca todos los esce-
in
pios de corresponsabilidad para incorporar narios y niveles posibles de interacción
a las organizaciones sociales como parte que permita mejorar la convivencia ciuda-
fundamental del desarrollo local. dana, las relaciones sociales y el manejo
de un ambiente sostenible; lo cual con la
Las entidades y en general todas las participación de todos ayudara a la cons-
Pr
estructuras políticas y administrativas en trucción de una visión de ciudad y de
Colombia bajo el mandato constitucional región enmarcada en un modelo sostenible
en mención, deben asumir como parte de desarrollo.
de sus funciones el fortalecimiento de
las relaciones intersectoriales desde el Bajo este precepto el eje de educación y
nivel local al nacional y en el manejo del cultura será un elemento fundamental que
“riesgo” brindar todas las garantías para nos permita en el territorio encauzar una
e
la salvaguarda de los derechos de sus estrategia de formación y de identificación
conciudadanos algunas entidades para de factores culturales y elementos claves
dar estas garantías aseguran en buena sobre el comportamiento del ser frente la
Pr
t
con cada territorio y sus formas de repre- unas bases sólidas de inversión, seguridad
in
sentatividad social. y gobernabilidad.
Pr
garantías la ley 9 de 1989, determino la a las dinámicas sociales y económicas
necesidad de incorporar a los planes de y para ello es de suma importancia la
desarrollo acciones claras para la interven- identificación de todos los escenarios de
ción territorial, y en el mismo año el decreto riesgo existentes, pero también la gestión
ley 919 ordena a los entes territoriales la en recursos para llevar a la escala mínima
inclusión de la prevención del riesgo en territorial, la participación que se requiere
los planes de desarrollo sectorial y en todo de todas las organizaciones de base,
e
proceso de planificación. públicas y privadas en el reconocimiento
de los escenarios, la aplicabilidad de las
La ley 388 de 1997 es más explícita al normas, la actualización de los sistemas
Pr
t
libertades fundamentales.
al parecer son fundamentales desarrollar
in
en el marco del modelo y son: • Promoción de un entorno propicio
para el desarrollo económico y social.
a. Fortalecimiento institucional y orga- Líneas de intervención: Concertación
nizacional: el planteamiento actual
y diálogo social, Fortalecimiento de
en el tema de fortalecimiento radica
las administraciones fiscal, de ingreso
Pr
en estimar que el nivel de desarrollo
y gasto público, Apoyo a procesos de
de un territorio está ligado a la capa-
integración regional.
cidad local de la sociedad civil para
la inclusión en los temas de política y • Administración pública, buen gobierno
gobernabilidad, proceso que resulta y procesos de descentralización.
ser positivo y altamente beneficioso
en la medida que tales comunidades Líneas de intervención: Gestión de
e
poseen el conocimiento y manejo de políticas públicas, Descentralización
los escenarios de participación y las y fortalecimiento de administraciones
herramientas técnicas, conceptua- regionales y locales, Transparencia y
Pr
t
aborden tres aspectos fundamentales: del desarrollo local.
in
su estructura organizativa y funcional, su
capacidad técnica y operativa y su capa- c. Información y comunicación:
cidad de gestión y relacionamiento. Lograr obtener información veraz para
el conocimiento y manejo del terri-
b. Refuerzo de capacidades en el terri- torio con la finalidad de responder
Pr
torio: Se podrá definir como el cumulo oportunamente a la mitigación y en
de conocimientos, herramientas y el mejor de los casos evitar el riesgo,
recursos físicos y sociales que posee es la premisa que debe sostener el
un territorio para crear escenarios de esquema de fortalecimiento institu-
participación, gestión, incidencia, cional y organizacional, aplicado en
mitigación de riesgos y/o respuestas cualquier territorio.
inmediatas a situaciones de riesgo y
e
vulnerabilidad. En la medida de que En este aspecto el deseo del fortale-
se logre tal fortalecimiento cada territo- cimiento organizacional está enfocado
rio podrá ser más competitivo y menos hacia los siguientes objetivos:
Pr
16
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CARMEN MEZA
t
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