X Foro Latinoamericano de Educación

La educación en América Latina: Logros y desafíos pendientes

Margarita Poggi

La educación en América Latina:

logros y desafíos pendientes

DOCUMENTO BÁSICO
La educación en América Latina:
logros y desafíos pendientes.
X Foro Latinoamericano de Educación
La educación en América Latina: logros y desafíos pendientes.

Margarita Poggi
La educación en América Latina:
logros y desafíos pendientes.

DOCUMENTO BÁSICO
 ÍNDICE

I Presentación 9

II La inclusión social y educativa en América Latina 11

III Panorama de América Latina.

¿Se están democratizando los sistemas educativos? 19

IV Las políticas de inclusión 59

Poggi, Margarita V Reflexiones finales 73

La educación en América Latina: logros y desafíos pendientes : docu-
mento básico. - 1a ed. - Buenos Aires : Santillana, 2014.
Bibliografía 77
88 p. ; 21x15 cm. - (Fundación Santillana)

ISBN 978-950-46-3798-1 ANEXO 84

1. Politica Educativa.
CDD 374

Margarita Poggi: Directora del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

(IIPE/ UNESCO) - Sede regional Buenos Aires.

ISBN: 978-950-46-3798-1

© 2014, Margarita Poggi

© 2014, Fundación Santillana

Av. Leandro N. Alem 720 (C1001AAP)

Ciudad Autónoma de Buenos Aires
República Argentina

Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723

Impreso en Argentina. Printed in Argentina
Primera edición: mayo de 2014.

Este libro se terminó de imprimir en el mes de mayo de 2014

en Grafisur.com, Crespo 3393, Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Argentina.
 I
Presentación

Margarita Poggi1

Sin fines, la escolarización tendrá fin. Con esta frase, en la que juega con las distintas
acepciones del término “fin”, Neil Postman establece uno de los nudos fundamentales
para abordar el tema educativo, retomando diversos planteos sobre la cuestión. Para este
autor, la educación, especialmente aquella que tiene lugar en las instituciones escolares,
no puede existir sin alguna razón que dé sentido a su existencia. Por ello, para que en las
sociedades los fines no queden subsumidos en una racionalidad instrumental, recuperar
sentido resulta una tarea ineludible. Ello supone instalar amplios debates sobre temas
clave de las agendas educativas actuales, como los que se han promovido a lo largo
de los últimos diez años en los Foros Latinoamericanos de Educación, organizados por
la Fundación Santillana. Recuperando esta tradición, se abordarán en este documento
algunos de los logros y desafíos educativos, con un énfasis particular en América Latina.

Si bien se ofrecerán algunas hipótesis para comprender procesos que tienen lugar
en la región en torno a las problemáticas seleccionadas –que están lejos de agotar
el conjunto de temáticas que caracterizan sus sistemas y políticas educativas– cabe
aclarar que ello no implica desconocer la especificidad de los países que la integran.

1
Directora del IIPE-UNESCO Buenos Aires.

9
 I Presentación

Por el contrario, un estudio en profundidad en cada uno de ellos destacaría sin-

gularidades que no son abordadas en este trabajo. No obstante lo recién afirma-
do, pensar y analizar tendencias más generales que caracterizan la región también
permite ofrecer un marco comparativo en el que cada país pueda reconocerse o
diferenciarse en los matices que le son propios, así como entender construcciones
colectivas que marcan épocas y ciclos en los procesos sociales y en el desarrollo de
las políticas educativas.
En sociedades plurales, como son las de la región, deben buscarse ciertos consensos
sociales y pedagógicos no solo sobre los fines sino, además, sobre las formas en que
éstos se traducen en políticas. Asimismo, las políticas producen efectos, más o menos
planificados según los casos, y ellos son los que permiten componer una suerte
de mapa de temas y problemas clave de la situación educativa latinoamericana.
Revisitar algunos de los logros y volver a mirar los desafíos pendientes, con
particular atención a las nuevas manifestaciones que estos adoptan, resulta uno
de los objetivos principales de este documento. En algunos casos, no se trata
de nuevos retos o desafíos sino de deudas pendientes, que adquieren un lugar
relevante en las agendas, especialmente en las últimas décadas. No obstante, es
necesario reconocer que los problemas, aun cuando sean de larga data, no son
estrictamente los mismos: estos tienen otra densidad, otra complejidad, porque
el marco y los puntos de partida –siempre arbitrarios en sociedades con historia y
tradiciones– son otros.
Al mismo tiempo que se señalan los desafíos, también es importante hacer visibles
los avances y logros que en materia educativa se han producido en la región. Ellos
deben ser reconocidos porque son indicadores de los esfuerzos puestos en la edu-
cación de las nuevas generaciones por parte de los Estados como de las sociedades
y porque, a la vez, también evidencian los esfuerzos de escuelas y docentes para
educar a niños y jóvenes, en contextos cambiantes y en nuevos escenarios.
II
La inclusión social y educativa
en América Latina
Organismos internacionales y regionales con presencia en América Latina –como UNESCO,
OEI, UNICEF, OEA, entre otros–- impulsan o acompañan los procesos de debate, instalan
temas en la agenda educativa y promueven su desarrollo en el mediano y largo plazo.
En este sentido, la UNESCO ha subrayado la importancia de la perspectiva de derecho
y ha definido la educación como un bien público. ¿Qué significan estas aseveraciones?
El planteamiento integral, basado en los derechos humanos, propugna una educación
inclusiva de calidad, que enriquezca la vida de todos los educandos, cualesquiera sean sus
orígenes o circunstancias, con especial hincapié en los grupos más vulnerables o marginados.
Esta visión supone una mirada más compleja y multidimensional al tema de la calidad;
subraya el derecho a la educación basado en su relevancia, pertinencia y equidad.
La relevancia debe analizarse no solo en relación con la transmisión de saberes sino
también en conexión con las finalidades educativas que se enmarcan en un proyecto
político y social y dan sentido a las prácticas que tienen lugar en las escuelas. La per-
tinencia supone atender a la diversidad de necesidades de los individuos y de los con-
textos, para que la educación sea significativa para personas provenientes de distintos
estratos sociales y culturales. La equidad significa asegurar la igualdad de oportuni-
dades y resultados para acceder a una educación de calidad para toda la población,
garantizando las condiciones (recursos y ayudas) que esto requiere.

10 11
 II La inclusión social y educativa en América Latina
En numerosos tratados, pactos y declaraciones el derecho a la educación es considera-
do así una prioridad, que plantea los desafíos a los que se comprometen los Estados.
Es tanto una garantía individual, cuya máxima expresión es cada sujeto en el ejercicio
de su ciudadanía, como un derecho social. Dos principios constituyen el fundamento
de esta concepción. Por un lado, al sostener que todos pueden ser educados, se pone
en evidencia un consenso epistemológico fundamentado en el reconocimiento de que
todo sujeto puede desarrollar y mejorar sus capacidades a lo largo de la vida. Por otro,
su complementario, supone afirmar que todos deben ser educados, lo cual expresa un
consenso moral de hacerlo, sin exclusión alguna, en el marco de una ampliación perma-
nente y continua de los derechos individuales y sociales.
Para que estos principios se vean reflejados en políticas educativas que los traduzcan
en acciones concretas, es necesario asegurar tanto diferentes tipos de igualdad como
trabajar en la diversidad y, al mismo tiempo, en su promoción, cuestión que ha adqui-
rido un lugar central en las agendas educativas de los países de la región en las últimas
décadas.
¿Por qué hablar de distintos tipos de igualdad? Ya se ha mencionado en repetidas
ocasiones que las sociedades latinoamericanas están marcadas por patrones de
desigualdad que se manifiestan en distintas esferas, como por ejemplo la cívica y la
económica. Al mismo tiempo, la expresión de multiculturalidad, que caracteriza las
sociedades latinoamericanas, ha ganado un espacio relevante, porque muestra la ri-
queza histórica y cultural de sus sociedades. En numerosos discursos y pronunciamien-
tos no deja de reconocerse el papel que puede desempeñar la educación en relación
con estas desigualdades, así como para contribuir a la construcción de sociedades más
plurales a partir del reconocimiento, respeto y promoción de la diversidad, lo que aleja
el riesgo de pensar la igualdad como uniformidad.
Con referencia a la igualdad, es necesario evitar posiciones simplificadoras, porque la
educación no puede evitar las desigualdades sociales, pero sí puede ser un medio para
atenuar mayores desigualdades, especialmente cuando se acompaña de un conjunto
12
de medidas adecuadas y pertinentes. Las desigualdades en educación tienen efectos
individuales en las mismas trayectorias escolares, en la inserción y en la participación
en la sociedad; también tienen efectos sociales en relación con la riqueza de una na-
ción y sus niveles de cohesión social. Sin duda, no todo se juega en la escuela, pero
lo que allí sucede no deja de tener relevancia para el destino individual de cada sujeto
social y para el de una sociedad.
La igualdad no puede reducirse a una perspectiva formal vinculada con los derechos
civiles y políticos. Esto marca un matiz importante respecto del momento en el que
se fortalecieron los sistemas educativos nacionales en la mayoría de los países de la
región. Ellos se organizaron además, fundamentalmente, a través de la igualdad de la
oferta o de la provisión.
Por el contrario, aun cuando las sociedades latinoamericanas han avanzado en esta
línea en los últimos años, las deudas pendientes indican que la educación sigue
estando investida con una misión de justicia.
Por ello, en el campo educativo, es necesario desarrollar estrategias que se enmarquen
en un concepto abarcador de la igualdad, que incluye tanto la igualdad de oportu-
nidades como aquella que considera las necesidades de estudiantes y garantiza la
inclusión efectiva y los resultados escolares, porque unos y otros son efecto tanto de
condiciones como de los procesos que tienen lugar en la escolarización. Una perspec-
tiva abarcadora de la igualdad tiene por propósito alcanzar a todos los estudiantes
(aunque sin descuidar de modo particular a los sujetos y colectivos en condiciones de
vulnerabilidad, sea social o de otra índole) y para ello debe, además, ser sensible a las
diferencias y promover la diversidad.
Esto, requiere continuar con el debate profundo, argumentado y fundado en evidencia
empírica, para definir las estrategias macro y micropolíticas en las políticas públicas de la
región que garanticen el derecho a la educación y en las que los Estados, con capacidad
de orientación y regulación, juegan un papel no solo importante sino irrenunciable.
13
 II La inclusión social y educativa en América Latina
La legitimidad del Estado en sus distintos niveles implica una construcción continua
y constituye una tarea en la que se encuentran embarcados diversos Ministerios de
la región. Esta legitimidad se asienta tanto en la capacidad de diseñar las políticas en
torno a principios consensuados acerca de la justicia social, como en la capacidad de
gestión de los cambios requeridos en dicho marco.
Ahora bien, ¿tiene la inclusión educativa una especificidad con relación a la inclusión
social? La pregunta no es ingenua, y está orientada a avanzar en un debate ya inicia-
do, aunque más reciente, en el campo educativo.
Como ha sucedido con otros conceptos en este campo, por ejemplo, con el de cali-
dad educativa, esta noción hace referencia en muchas ocasiones a una multitud de
situaciones dispares y a distintas significaciones –que reflejan concepciones a veces
contrapuestas–- en las que la especificidad queda diluida.
R. Castel (2004), de quien retomamos algunas reflexiones en este sentido para
ampliarlas en el contexto educativo, destaca también esta característica respecto
de la inclusión social, mencionando la inflación y heterogeneidad de sus empleos.
Si se coincide con esta afirmación en el espacio social, también ocurre algo similar
en educación. Distintos análisis de este autor pueden resultar relevantes a la hora de
comprender qué se entiende por inclusión educativa.
En primer lugar es importante reconocer, afirma, los procesos y trayectorias que llevan
a la inclusión. En otros términos, esto supone que ciertas situaciones adquieren sen-
tido cuando se las inserta en un proceso, muchas veces de carácter sistémico y con
reglas propias (aunque muchas veces informales) que exceden a los sujetos involucra-
dos. Aún más, la oposición binaria en el par exclusión – inclusión puede dificultar la
reconstrucción de las continuidades que existen entre uno y otro. Un ejemplo de ello
en el campo educativo es la repetición de año escolar como antesala casi segura del
abandono escolar, en los que intervienen, por supuesto, muchos otros factores exó-
genos a los sistemas educativos, que también opacan algunos de los endógenos. Otro
14
ejemplo podría ser el caso de algunas estrategias de inclusión educativa que tienen
como propósito atender la especificidad propia en los procesos de escolarización de cier-
tos grupos o colectivos, pero que producen efectos segregativos en relación con ellos.
En segundo lugar, el autor nos alerta respecto de la trampa que puede suponer el
trabajo de inclusión, el cual, sin duda, debe promoverse, pero a sabiendas de que
puede contribuir a diluir, distraer o desviar los esfuerzos orientados a intervenir sobre
las causas que promueven la exclusión. De este modo, siempre puede resultar más
fácil ocuparse de problemas más limitados y con grupos más acotados, que diseñar
estrategias de anticipación para intervenir sobre la complejidad de los factores involu-
crados en la exclusión educativa. En educación, esta afirmación supone trabajar tanto
en las estrategias de intervención político-técnica con grupos que ven su derecho a la
educación vulnerado (aun cuando sea en grados aparentemente no relevantes), como
atender de modo particular ciertas prácticas naturalizadas y sus efectos en el sistema
educativo regular.
La exclusión educativa no puede definirse solo en relación con el acceso, la permanencia,
el egreso sino que es necesario incorporar a la noción las formas de escolaridad de baja
intensidad. En este sentido Terigi (2009, 2013) afirma que los problemas de exclusión
tienen lugar cuando se producen y reconocen las barreras de distinto tipo y condición
establecidas por la tradición escolar que limitan la presencia, el aprendizaje o la partici-
pación de algunos grupos en condiciones de igualdad. Desde formas más brutales hasta
otras más sutiles, siguiendo a la autora, un conjunto de condiciones y prácticas presentes
en los sistemas educativos resultan relevantes a la hora de entender por qué se produce
la exclusión. Desde su perspectiva, el derecho a la educación resulta tan importante en
su dimensión normativa como en las expectativas de actuación social que éste define y
que pueden concretarse o no en las prácticas cotidianas escolares.
Al introducir el aprendizaje como una dimensión fundamental de la inclusión o exclu-
sión educativa, se abre un conjunto de problemáticas vinculadas con las exigencias
que se desprenden de la capacidad de inclusión que tienen las políticas y los sistemas
15
 II La inclusión social y educativa en América Latina
educativos, como quedan sintetizadas a continuación. “Primero, la de insistir en la
importancia de la posesión de ciertos conocimientos y habilidades para poder incluirse
en los procesos propios de la sociedad actual. Segundo, que esos contenidos tienen
que ser herramientas de pensamiento, lo cual plantea condiciones a los mismos y las
formas de adquirirlos. Tercero, que es preciso reparar en el valor de las habilidades
para aprender y comprender dentro y fuera de la escuela. Cuarto, que conviene no
olvidar que la inclusión lo es para una cultura que es plural y en la que hay consensos
y disensiones” (Gimeno, 2000, p. 65).
Entre otros, Ainscow (2008, 2009) plantea algunas características para definir este concep-
to al abordar sistemas educativos y escuelas inclusivas, los cuales provienen de la investi-
gación realizada en relación con la temática, y desde un planteo que podría denominarse
clásico. Por un lado, destaca que los sistemas educativos inclusivos siempre se construyen
en el marco de procesos en los que deben promoverse formas perfectibles para abordar la
diversidad. En segundo lugar, señala que la inclusión involucra la identificación y remoción
de barreras que dificultan este proceso. Además, en tercer término, la inclusión implica
tanto la asistencia y participación de los estudiantes en instituciones, como los logros de
todos los estudiantes a lo largo de su escolarización. Por último, resulta importante tener
un énfasis particular en los grupos de estudiantes que pueden estar en riesgo de mar-
ginalidad y exclusión (tanto en el sentido de trayectorias interrumpidas en los sistemas
educativos como de bajos logros).
De acuerdo a estas características, en la noción de inclusión, tanto el acceso a la educa-
ción como la calidad de los aprendizajes constituyen dimensiones inseparables.
El autor mencionado, como otros, también da cuenta de las tensiones que reportan,
en variados estudios, distintos actores del sistema educativo entre elevar el nivel de las
escuelas, para responder de alguna manera a las demandas de las políticas, y atender
de manera simultánea a las necesidades de todos los estudiantes, lo que involucra
tanto problemas estratégicos como morales (Ainscow, 2008, p 75), los que deben ser
abordados por las políticas educativas.
16
Si la inclusión –en el sentido más amplio– es una manifestación de la justicia en todos
los niveles del sistema educativo, es más imperativa aún en la educación básica y obli-
gatoria, porque es un derecho de la ciudadanía, que habilita para el acceso y la parti-
cipación en los otros derechos (civiles, sociales, políticos y económicos) y constituye la
puerta de entrada a la formación y el aprendizaje permanentes.
Desde esta perspectiva, intervenir sobre las desigualdades y promover la diversidad
requiere fortalecer respuestas sistémicas que impliquen (re)diseñar formas escolares y
diversificar las pedagogías en la educación formal.
Para asumir los retos –las deudas del pasado y del presente y los desafíos a futu-
ro– es necesario construir nuevos esquemas de pensamiento que permitan inter-
pretar más acabadamente los problemas educativos. Es importante analizar las
estrategias que se han usado en el pasado y es necesario contar con categorías de
análisis renovadas para diseñar nuevas estrategias que permitan intervenir en estos
problemas. Pero éstas se construyen en un marco en el que los sentidos, los fines,
son tanto objeto de discusión como de definiciones comprometidas. En este as-
pecto, es importante tener presente en todo momento la relación compleja entre
democracia, justicia y educación, lo que supone plantearse siempre el interrogante
sobre qué ha hecho y puede hacer la democracia por la educación –al considerarla
un requisito para el ejercicio de la ciudadanía efectiva y para la construcción de
identidades colectivas– al mismo tiempo que es necesario preguntarse en todo
momento sobre aquello que puede hacer la educación por la democracia.
17
 III
Panorama de América Latina.
¿Se están democratizando
los sistemas educativos?

Dado que numerosos diagnósticos ya son habitualmente difundidos en la región2, los

que permiten analizar y seguir las tendencias para distintos temas, se desea destacar
en este apartado algunas cuestiones que tendrán particular relación con la democrati-
zación, concepto que retomaremos más adelante.

Cabe aclarar previamente que si bien no se analizarán los contextos sociales y econó-
micos ni los factores demográficos en cuyo marco la educación se desarrolla, ya que
excedería el alcance del presente documento, ello no implica desconocer el conjunto
de aspectos que intervienen a la hora de comprender las tendencias específicamente
educativas. El grado de urbanización, el nivel de desarrollo (que combina el nivel de
riqueza de un país, con las características propias de su distribución), las características
de la pirámide de la población, entre otros, constituyen factores relevantes que carac-
terizan tanto al contexto regional como a cada uno de los nacionales.

2
Se pueden mencionar, entre otros, los informes regionales elaborados por UNESCO Santiago, por
la OEI para el seguimiento de las Metas 2021, los de SITEAL (iniciativa IIPE-UNESCO Buenos Aires y
OEI), entre otros.

19
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?

TABLA 1: Indicadores seleccionados de avances en la consecución de los seis obje-
tivos de la Educación para Todos en América Latina, el Mundo, América del Norte
y Europa Occidental. 1999 - 2011.
    América Latina
Para presentar un panorama global de la región3, puede constatarse en la tabla 1, no solo
el avance producido en América Latina entre 1999 y 2011 en los indicadores seleccionados
para los seis objetivos de Educación Para Todos4 sino también la posición que ocupa la
región en relación con el mundo. Es de resaltar los aumentos en las tasas de escolarización,
América
Mundo
del Norte especialmente en educación prescolar y en el nivel secundario (que incluye en este caso los
y Europa
Occidental*** dos ciclos que lo integran5) y en alfabetización de adultos y jóvenes, la paridad de género y la

Objetivo Indicador 1999 2011 2011 2011

tendencia a asegurar una mejor financiación de la educación. Con respecto al tema de la calidad
educativa, se retomará más adelante con información más contextualizada para la región.
1 Tasa bruta de escolarización en preescolar (%) 55 75 50 85

2 Tasa neta de escolarización en primaria (%) 95 96 91 98

En relación con el mundo, la región se encuentra en una buena posición relativa y si se
compara con los indicadores de América del Norte y Europa occidental, considerando
2 Tasa de supervivencia en el último grado de primaria (%) 78 86 75** 94 que los países que la integran tienen sistemas educativos con larga tradición, expansión

3 Tasa bruta de escolarización en secundaria (%) 81 91 71 103

temprana en el siglo xx y altos niveles de “desarrollo”, hay interesantes desafíos que
aún deben ser afrontados, como la ampliación de la oferta en la educación inicial y en la
4 Tasa de alfabetización de adultos (%)* 86 92 84 N/A secundaria, y la mejora de las trayectorias escolares en educación primaria, entre otros.
4 Tasa de alfabetización de jóvenes (%)* 93 98 89 N/A
Diagnósticos asimismo muy completos en relación con las Metas 2021 promovidas
5 Índice de paridad de género en la primaria 0,97 0,97 0,97 0,99 desde la OEI, en las que los Estados se han comprometido, pueden también hallarse
5 Índice de paridad de género en la secundaria 1,07 1,07 0,97 1,0
tanto desde una perspectiva general (OEI, 2011) como en el abordaje de algunos te-
mas como el desarrollo profesional docente (OEI, 2013).
6 Proporción alumnos/docente en pre-primaria 21 18 21 14

6 Proporción alumnos/docente en primaria 26 21 24 14

Los informes que pueden analizarse evidencian en general que el panorama de la
región muestra un avance en el desarrollo de sus sistemas educativos en cuanto a la
6 Proporción alumnos/docente en secundaria 17 16 17 12
inclusión de niños, niñas y jóvenes. Ellos exigen también observar las tendencias en
Financiación Gasto Público en Educación (porcentaje del PBI) 4,3 4,8 4.8 6 relación con algunas brechas relevantes y su evolución en los últimos tiempos, para
construir una visión más integral de los desafíos aún pendientes.
  Porcentaje del gasto público total 14,7 18,1 14.4 12,5

Fuente: UNESCO. Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2013/14. Enseñanza y Aprendizaje. Lograr la calidad
para todos.
* Los avances en alfabetización corresponden a los períodos 1985/1994 (columna izquierda) y 2005/2011 (columna derecha).
**2010
*** Información parcial para todos los datos, excluidos los de financiación, debido a cobertura incompleta de los países
(incluye 33-60% de la población).
3
Deseo agradecer especialmente la colaboración de Carolina Villanueva, Florencia Sourrouille y
Vanesa D’ Alessandre en la preparación de la información sobre el panorama regional.
4
Se enumeran los objetivos de EPT: 1. Atención y educación de la primera infancia. 2. Enseñanza
primaria universal. 3. Competencias de jóvenes y adultos. 4. Alfabetización de adultos. 5. Paridad e
igualdad de género. 6. Calidad de la educación
5
CINE 2 y 3 (Clasificación Internacional Normalizada de Educación de la UNESCO).

20 21
III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?
¿Por qué hablar entonces de democratización educativa? En procesos de largo plazo,
los Estados de la región –por lo menos en su mayoría– han jugado un papel relevante
a la hora de consolidar y expandir los sistemas educativos a lo largo de su historia,
aunque con matices entre ellos, según los períodos que se consideren y las formas de
relación con la sociedad.
Desde la perspectiva de derechos, estos Estados asumen en las últimas décadas com-
promisos vinculados con distintas metas internacionales y regionales entre las que se
cuentan garantizar acceso, permanencia y egreso de los niveles considerados obli-
gatorios en las legislaciones nacionales así como atender uno de los problemas que
históricamente ha caracterizado a la región como es el de las desigualdades sociales y
aquellas estrictamente educativas.
En este marco se realizará un análisis de la región centrado fundamentalmente en esta
temática. Para ello, el concepto de democratización presenta matices interesantes que per-
miten dejar de lado algunas perspectivas y análisis simplistas. Por un lado, el término tiene
una larga tradición en la sociología de la educación. Es retomado por A. Prost, historiador
francés y especialista en cuestiones educativas, quien ha sido uno de los primeros autores
en distinguir entre formas de democratización, tanto cuantitativas como cualitativas. Fue
además discutido, ampliado y retomado posteriormente en numerosos análisis (Merle,
2004; Baudelot y Leclercq, 2008; Dubet, 2008; Duru-Bellat, 2010; entre otros).
Pero lo que resulta interesante es el matiz que se introduce al considerar la dimensión
cuantitativa y cualitativa de esta noción. La democratización cuantitativa supone la
ampliación del acceso (por lo menos entendida en dos facetas: una mayor cantidad
de la población de un determinado grupo de edad asiste a un nivel y se garantiza
gradualmente mayor cantidad de años de escolarización en la medida que los
Estados por convencimiento y/o por presión social amplían la educación denominada
obligatoria). Esta dimensión cuantitativa de la democratización puede ser analizada
a través de la variación en la escolarización de la población y se puede medir por
distintos indicadores, entre ellos las tasas respectivas.
22
III. 1. La ampliación de las oportunidades de acceso
Cuando se considera la información disponible en torno a los años 2000 y 2010, en
América Latina puede constatarse, como se observa en la tabla 2, que las tasas de
escolarización por grupos de edad desde los 5 años6 hasta los 24 años, aumentan en
todos los grupos y en prácticamente todos los países (SITEAL).
En un análisis más detallado, los aumentos mayores se producen en el grupo de 5 años
(la variación entre los años considerados es de 11,8 puntos porcentuales7) y, en orden
decreciente, para el grupo de 15 a 17 años, de 18 a 24 años, de 12 a 14 años y de 6
a 11 años (con variaciones de 6,1; 3; 2,9 y 1,5 puntos, respectivamente).
La tasa de escolarización en 5 años presenta la mayor variación en el período considerado,
con un crecimiento en todos los países. Se destaca Costa Rica, con una variación de más
de 38 puntos, aunque con un punto de partida de los más bajos en la región (menor al
40 % en 2000). Puede constatarse que un grupo de países, entre los que se encuentran
Argentina, Brasil, Chile y República Dominicana, presenta aumentos de alrededor de 20
puntos en las tasas para los años considerados, y otro, aumentos cercanos a los 15 puntos,
como es el caso de Bolivia (EP), Ecuador, El Salvador, Honduras y Perú (Anexo. Gráfico
N° 1*). Este esfuerzo se evidencia además al observar que países como Argentina, Chile,
Ecuador, México, Perú, Uruguay y Venezuela tienen a más del 90% de sus niños de 5
años escolarizados.
En el caso del grupo de 6 a 11 años, la variación total no es relevante (1,5 puntos)
comparada con los otros grupos etarios, pero las tasas son considerablemente más
altas y ya tenían valores, con excepción de unos pocos países, por encima del 90 %
en 2000, dado que prácticamente todos los niños se encontraban escolarizados en
el nivel primario. Las tasas llegan a valores superiores a 95% en 2010, nuevamente
6
Si bien en algunos sistemas educativos se ha definido la educación obligatoria a partir de edades
más tempranas, para el presente análisis se considera la edad de 5 años ya que ha sido establecida
como obligatoria en todos los países de la región.
7
Los puntos porcentuales constituyen una de las formas utilizadas para cuantificar la diferencia
existente entre dos porcentajes.
* Ver pág. 85 y 86.
23
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?

TABLA 2: Tasa de escolarización por grupos de edad en porcentaje y diferencia en con algunas pocas excepciones. Ello se encuentra vinculado sin duda con la expan-
puntos porcentuales según país. América latina, 18 países. Cca 2000 y Cca 2010. sión de la oferta de este nivel, ampliamente consolidada en la región (aunque no sin
problemas internos en relación con las trayectorias de los alumnos) en las últimas
  5 años 6 a 11 años 12 a 14 años 15 a 17 años 18 a 24 años décadas del siglo pasado. Cabe resaltar los esfuerzos de Guatemala, El Salvador y
  2000 2010 Dif 2000 2010 Dif 2000 2010 Dif 2000 2010 Dif 2000 2010 Dif Bolivia (EP) que, con puntos de partida más bajos, logran mayores aumentos relati-
vos en este período. (Anexo. Gráfico N°2*)
Argentina 73,7 93,6 19,9 99,2 99,5 0,3 97,8 97,4 -0,3 85,2 88,3 3,1 45,4 47,2 1,8

Bolivia (EP) 47,0 62,5 15,5 93,4 97,6 4,2 89,2 95,0 5,8 76,4 84,9 8,5 43,7 48,7 5,0
Con relación al grupo de 12 a 14 años, se constata una leve variación de 2,9 puntos
Brasil 65,9 86,6 20,7 95,5 98,4 2,9 95,0 97,9 2,8 81,1 83,7 2,6 34,0 28,9 -5,1 en promedio para la región, con tasas que ya parten de valores más desiguales entre
Colombia 77,7 87,0 9,2 95,1 96,9 1,8 89,3 93,5 4,1 67,8 75,5 7,7 25,1 29,4 4,3 los países, si lo comparamos con el anterior grupo etario. En el año 2000 y con valores

Costa Rica 38,3 77,0 38,7 96,3 98,8 2,5 83,3 94,7 11,4 58,2 81,7 23,4 32,0 48,6 16,6
apenas por encima del 70% se encontraban países como Guatemala y Honduras; y
en el otro extremo, y con valores por encima del 97% se ubicaban Chile y Argentina.
Chile 71,8 94,0 22,1 98,6 99,2 0,6 97,9 99,0 1,1 87,8 92,0 4,3 36,4 44,5 8,1
Pueden resaltarse aquellos países que aumentan por encima del promedio regional
Ecuador 75,2 93,0 17,8 95,8 98,7 3,0 82,0 94,4 12,4 63,8 81,4 17,6 30,0 42,0 12,0
(con variaciones en algunos casos de más de 10 puntos), aunque con puntos de par-
El Salvador 50,9 66,5 15,6 85,7 95,0 9,3 83,8 91,2 7,3 62,8 71,6 8,8 25,0 26,8 1,8 tida más bajos. Se trata de Bolivia (EP), Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Guatemala 21,8 47,3 25,5 75,3 91,3 16,0 72,7 82,2 9,4 40,7 55,5 14,8 18,9 22,3 3,4 Paraguay, Perú y Venezuela (RB). (Anexo. Gráfico N° 3*)

Honduras 54,8 73,2 18,4 91,1 95,3 4,1 74,9 76,8 2,0 44,1 53,4 9,3 21,0 23,8 2,9
Asimismo, resulta interesante el análisis de la evolución de las tasas de escolarización
México 85,2 96,4 11,1 96,5 98,3 1,8 88,8 91,6 2,7 57,9 66,2 8,3 26,5 29,7 3,3
relativas al grupo de 15 a 17 años, con un promedio de variación de 6 puntos entre
Nicaragua 60,5 62,0 1,5 86,1 89,7 3,5 82,6 84,4 1,7 58,9 57,7 -1,2 27,1 27,6 0,6 2000 y 2010. Distintos países presentan incrementos superiores a los 10 puntos, como
Panamá 68,6 80,7 12,2 97,8 98,8 1,0 92,8 94,5 1,7 75,1 80,0 4,9 36,5 34,9 -1,6 es el caso de Ecuador, Guatemala, Paraguay y Perú, ascendiendo más de 20 puntos
Paraguay 53,1 65,5 12,4 94,1 97,8 3,7 87,6 94,1 6,5 63,9 77,6 13,7 28,6 38,0 9,4 en Costa Rica. Sin embargo, en este grupo de edad, se constata aún una importante
variación entre países, con tasas que van en 2010 del 53,4% en Honduras a más del
Perú 74,7 91,3 16,6 96,9 97,9 1,0 92,1 95,8 3,8 69,9 82,2 12,3 26,7 34,2 7,5
80% en Argentina, Bolivia (EP), Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, Panamá, Perú y
República
Dominicana
64,3 84,0 19,6 93,8 97,5 3,7 95,6 95,8 0,2 83,8 86,5 2,6 46,3 45,2 -1,1 República Dominicana. (Anexo. Gráfico N° 4*)

Uruguay 91,9 96,3 4,4 98,9 98,3 -0,6 95,0 95,3 0,3 77,2 77,2 0,0 37,1 38,6 1,5
Cabe destacar que, en el caso de los dos últimos grupos etarios analizados, los
Venezuela
81,2 93,3 12,1 95,8 98,0 2,1 91,6 95,5 3,9 68,6 78,3 9,7 21,6 31,5 9,9 aumentos en las tasas se corresponden fundamentalmente con el proceso de
(RB)

Total 74,1 85,9 11,8 95,1 96,5 1,5 90,2 93,1 2,9 69,4 75,4 6,1 28,0 31,0 3,0
expansión de la educación secundaria en los países de la región, que tiene lugar en
dos “olas”, para asegurar la escolarización de adolescentes y jóvenes, vinculados
Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de cada país [1]
Dif: diferencia en puntos porcentuales
[1] Ver nota aclaratoria acerca de fuentes utilizadas por SITEAL, con detalle de años de las Encuestas de Hogares, en Anexo pág. 85. * Ver pág. 85 y 86.

24 25
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?

con la extensión de la educación definida como obligatoria. La primera de ellas dad de sus alumnos, lo que explicaría que 12 de los 18 países analizados tienen menos
se despliega en la década de los noventa, cuando se amplía la obligatoriedad a 9 alumnos de este grupo etario en ese nivel. Esta hipótesis se confirma cuando se analiza
o 10 años en prácticamente todos los países. En este caso, el ciclo inferior de la la información relativa a los jóvenes de 20 años con nivel secundario completo que se
secundaria ya sea que forme parte de la educación básica o primaria, que tenga
8
presenta más adelante.
una identidad propia, o que se encuentre integrado en la educación secundaria con
el ciclo superior, pasa a formar parte del tramo obligatorio. TABLA 3: Tasa de escolarización de jóvenes de 18 a 24 años en porcentaje y
diferencias en puntos porcentuales según país y nivel. América Latina, 18 países.
La segunda ola de expansión del nivel tiene lugar en la década de los 2000 –y aún Cca 2000 y Cca 2010.
continúa– en la medida que los países van definiendo el ciclo superior del nivel –
9
18 a 24 años 2000 18 a 24 años 2010 18 a 24 años 2010-2000
independientemente de su denominación y de su articulación institucional con el ciclo Asiste Asiste Asiste
inferior– como obligatorio. Un primer movimiento de definición de la obligatoriedad tiene   No No
Dif
Dif Dif Dif No
asiste asiste
lugar en Argentina, Brasil, Chile, Uruguay y México, a los que se suman prácticamente Total
Secundario Superior Total Secundario Superior
Total Secundario Superior asiste

todos los países de América del Sur: Bolivia (EP), Ecuador, Perú y Venezuela (RB).
Argentina 45,4 16,1 29,3 54,6 47,2 14,2 33,0 52,8 1,8 -1,8 3,6 -1,8
Bolivia (EP) 43,7 18,6 25,1 56,3 48,7 13,7 35,0 51,3 5,0 -4,9 9,9 -5,0
En todos los casos se asiste, entonces, a procesos que articulan el acompañamiento de las Brasil 34,0 20,2 13,8 66,0 28,9 13,1 15,8 71,1 -5,1 -7,1 2,0 5,1
normativas que establecen la obligatoriedad, con la ampliación de la oferta en este nivel. Colombia 25,1 8,2 16,9 74,9 29,4 6,8 22,6 70,6 4,3 -1,4 5,8 -4,3
A ello no es ajeno entonces el aumento de 6 puntos en las tasas para el grupo de 15 a 17 Costa Rica 32,0 11,5 20,5 68,0 48,6 16,4 32,2 51,4 16,6 4,9 11,7 -16,6

años entre 2000 y 2010. Si bien, por cuestiones vinculadas con el desarrollo de las trayec- Chile 36,4 22,0 14,3 63,6 44,5 10,9 33,6 55,5 8,2 -11,1 19,3 -8,1

torias escolares, que suman repeticiones, abandonos y reingresos al sistema educativo, los Ecuador 30,0 11,0 19,0 70,0 42,0 11,4 30,6 58,0 12,0 0,4 11,6 -12,0
El Salvador 25,0 11,2 13,8 75,0 26,8 11,3 15,5 73,2 1,8 0,1 1,7 -1,8
jóvenes pueden encontrarse asistiendo al ciclo inferior de la secundaria (al igual que los
Guatemala 18,9 12,6 6,3 81,1 22,3 13,5 8,7 77,7 3,4 0,9 2,4 -3,4
del grupo 12 a 14 años pueden estar cursando la educación primaria) los aumentos en
Honduras 21,0 13,1 7,9 79,0 23,8 11,8 12,0 76,2 2,8 -1,3 4,1 -2,8
las tasas se vinculan estrechamente con este proceso de ampliación de la obligatoriedad.
México 26,5 9,3 17,2 73,5 29,7 7,2 22,6 70,3 3,2 -2,1 5,4 -3,2
Nicaragua 27,1 12,3 14,8 72,9 27,6 12,2 15,4 72,4 0,5 -0,1 0,6 -0,5
Por último, en lo que concierne a las tasas de escolarización de los jóvenes entre 18 y 24 Panamá 36,5 11,2 25,4 63,5 34,9 8,7 26,2 65,1 -1,6 -2,5 0,8 1,6
años, cabe mencionar que en promedio la asistencia a algún establecimiento educativo, Paraguay 26,2 11,2 15,0 73,8 38,0 12,3 25,7 62,0 11,8 1,1 10,7 -11,8
sea de nivel medio o superior, ha aumentado en 3 puntos porcentuales. En base al análisis Perú 26,7 7,5 19,2 73,3 34,2 3,6 30,6 65,8 7,5 -3,9 11,4 -7,5

por niveles que permite la tabla que figura a continuación, se observa que la región ha República
46,3 26,3 19,9 53,7 45,2 19,1 26,1 54,8 -1,1 -7,2 6,2 1,1
Dominicana
reducido muy levemente, en 2 puntos porcentuales, la asistencia a la educación media.
Uruguay 37,1 14,0 23,1 62,9 38,6 15,5 23,1 61,4 1,5 1,5 0,0 -1,5
Esto puede deberse al hecho de que las escuelas secundarias están reduciendo la sobree- Venezuela
21,6 13,1 8,5 78,4 31,5 11,8 19,7 68,5 9,9 -1,3 11,2 -9,9
(RB)
Total 28,0 11,7 16,3 72,0 31,0 9,6 21,4 69,0 3,0 -2,1 5,1 -3,0
8
CINE 2
9
CINE 3 Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de cada país

26 27
III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?
De forma complementaria, la región muestra un aumento de 5 puntos porcentuales
en los jóvenes entre los 18 y 24 años que asisten al nivel superior de educación. Se
destacan países como Costa Rica, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela, que
presentan aumentos de 10 puntos o más para este nivel en los últimos diez años.
Las diferencias entre los países es aún relevante ya que en 2010 algunos presentan
tasas de asistencia al nivel superior por encima del 30% – Argentina, Bolivia (EP),
Costa Rica, Chile, Ecuador y Perú – mientras que otros presentan tasas menores
al 20% (Brasil, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). Finalmente, cabe
destacar que si bien el nivel superior excede a la educación obligatoria, el 21.4%
de los jóvenes entre 18 y 24 años asiste a éste en América Latina en el año de
referencia.
La ampliación del acceso sin duda ha sido un logro de todos los sistemas educativos de
la región, como numerosos diagnósticos e informes de seguimiento lo evidencian. En
consecuencia, resulta indiscutible la elevación del nivel general educativo por el mayor
acceso y el aumento en la cantidad de años de escolarización.
Pero este no puede constituir el único criterio para determinar si los sistemas
educativos se están democratizando, suprimiendo así otras concepciones de la
justicia escolar. “Las filosofías de la justicia por un lado y, sobre todo, la resistencia
de los hechos por el otro, deben conducirnos a no abandonar esta norma de justicia,
sino a aceptar que el problema de la escuela justa es un poco más complicado…
de lo que a menudo se piensa” (Dubet, 2008, p.122).
Pero, reconociendo que sin la ampliación de la oferta educativa y del presupuesto
correspondiente que permite garantizar la ampliación del acceso, no hay
democratización posible, la dimensión cualitativa de este proceso implica analizar
la evidencia para constatar si se produce o no “el debilitamiento del vínculo
entre el origen social de los estudiantes y el destino escolar”, en términos de
Pierre Merle (2004). Se destaca con ello que sin duda hay masificación de los
sistemas educativos, lo que debe ser destacado. Pero esta dimensión cualitativa
28
introduce claramente la relevancia de ir más allá de lo que se ha denominado la
masificación sin democratización. Cabe analizar desde esta perspectiva algunos
otros indicadores que permiten caracterizar los avances y logros de la situación
educativa de la región y señalar al mismo tiempo el camino a recorrer, sobre el que
las políticas educativas deben intervenir aún más intensamente.
Resulta entonces que un criterio fundamental de evaluación de la justicia de un
sistema educativo debe seguir siendo el análisis de las desigualdades o brechas
en las tasas de acceso de los alumnos según distintos factores que a continuación
se abordarán: el área geográfica de residencia (urbano - rural), el nivel socioeco-
nómico de las familias de las que provienen los estudiantes y la pertenencia a
pueblos originarios y afrodescendientes. Se subraya con esto la importancia del
medio social y cultural de origen, el cual no debería jugar un rol determinante en
los resultados escolares; sin embargo, esta ha sido precisamente una característica
de la región.
Con relación a las desigualdades presentes en los países de la región vinculadas
con el área geográfica de residencia de la población, considerando los grupos eta-
rios que se vienen analizando, puede constatarse que las brechas, en promedio, se
reducen en todos los casos entre 2000 y 2010, resultado de una disminución en
prácticamente todos los países.
Asimismo, puede señalarse que la brecha entre el ámbito rural y urbano en las ta-
sas de escolarización se reduce de modo más pronunciado en el grupo de 15 a 17,
de 12 a 14 y en 5 años. En el grupo de 6 a 11 años la reducción no es significativa,
pero se parte de una brecha más pequeña porque las tasas de escolarización en
áreas urbanas y rurales tienen valores más altos en el año 2000, comparados con el
resto de los grupos etarios. Por el contrario, en el grupo de 18 a 24 años, no solo la
reducción de la brecha no es significativa sino que las tasas son también conside-
rablemente más bajas, dado que este tramo, como ya se dijo, no está incorporado
a la educación obligatoria.
29
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?

TABLA 4: Tasa de escolarización por grupos de edad y área geográfica TABLA 5: Tasa de escolarización de 5 años de edad de NSE bajo y alto, por país
de residencia. Total en porcentaje, brecha y diferencia en puntos en porcentaje. América Latina, 18 países. Cca 2000 y Cca 2010.
porcentuales. América Latina, 18 países. Cca. 2000 y Cca 2010.
País NSE bajo 2000 NSE alto 2000 NSE bajo 2010 NSE alto 2010
5 años Argentina 64,3 81,3 76,3 97,1
 
Urbana 2000 Rural 2000 Brecha 2000 Urbana 2010 Rural 2010 Brecha 2010 Dif brecha 2010-2000 Bolivia (EP) 33,7 72,6 48,7 76,7
Total 79,9 59,8 -20,1 90,4 75,0 -15,4 4,7 Brasil 57,4 85,3 80,7 94,5
6 a 11 años Colombia 64,4 95,8 79,6 98,6
 
Urbana 2000 Rural 2000 Brecha 2000 Urbana 2010 Rural 2010 Brecha 2010 Dif brecha 2010-2000
Costa Rica 30,7 64,4 63,6 94,2
Total 96,4 91,9 -4,5 98,0 95,6 -2,4 2,1
Chile 51,6 82,5 89,7 94,3
12 a 14 años
  Ecuador 56,4 88,9 82,6 96,9
Urbana 2000 Rural 2000 Brecha 2000 Urbana 2010 Rural 2010 Brecha 2010 Dif brecha 2010-2000
El Salvador 35,2 86,5 56,1 89,3
Total 93,7 81,3 -12,4 95,7 88,5 -7,2 5,1
Guatemala 15,5 72,1 38,4 75,6
15 a 17 años
 
Urbana 2000 Rural 2000 Brecha 2000 Urbana 2010 Rural 2010 Brecha 2010 Dif brecha 2010-2000 Honduras 45,8 89,2 62,7 94,3

Total 75,5 51,9 -23,6 79,9 63,0 -16,9 6,7 México 71,3 97,8 89,8 99,7

18 a 24 años Nicaragua 50,7 92,1 52,9 77,5

 
Urbana 2000 Rural 2000 Brecha 2000 Urbana 2010 Rural 2010 Brecha 2010 Dif brecha 2010-2000 Panamá 48,8 86,8 56,4 91,6
Total 31,8 14,6 -17,2 34,2 18,0 -16,2 1,1 Paraguay 40,6 74,3 50,2 79,1

Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de cada país Perú 61,2 93,4 79,5 99,0

República Dominicana 45,3 87,0 70,4 88,5

Con respecto a las tasas de escolarización por grupo de edad y nivel socioeconómico Uruguay 89,0 97,0 93,3 96,3
(NSE), cabe resaltar el aumento que se constata en la región en las tasas para el NSE Venezuela (RB) 68,1 95,9 84,8 96,8
bajo, especialmente en 5 años y en el grupo de 15 a 17 años. Nuevamente, se parte Total 60,4 92,4 76,7 96,2
de menores valores, comparados con el grupo 6 a 11 y 12 a 14, pero esto indica el
Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de cada país
esfuerzo que los Estados vienen desarrollando por ampliar el acceso a la educación en
el nivel inicial y en la secundaria para los sectores de niveles más bajos. A partir de la información sobre las brechas entre el nivel socioeconómico bajo y alto,
que se sintetiza en la tabla 5, puede constatarse la reducción de brechas para todos
Puede constatarse en la tabla 5 el aumento que se produce en prácticamente todos los tramos etarios considerados, destacándose de modo particular aquella que corres-
los países en la tasas de escolarización en 5 años en el NSE bajo y alto, aunque es más ponde a 5 y a 15 a 17 años. En ambos casos, las políticas educativas toman a su cargo
notable en el primero de los casos, donde la región mejoró su cobertura en más de la extensión de la obligatoriedad que viene teniendo lugar en la región a través de la
15 puntos porcentuales, cerrando la década con más del 76% de los niños de bajos ampliación de la oferta educativa, lo que se refleja en la variación de las tasas para los
recursos escolarizados. grupos de edad mencionados.

30 31
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?

TABLA 6: Diferencias de brechas en las tasas de escolarización de NSE bajo y GRÁFICO 1: Brecha urbano rural del porcentaje de adolescentes de 15 años con
alto según grupos de edad en puntos porcentuales. América Latina, 18 países. nivel primario completo en puntos porcentuales. América Latina, 14 países.
Cca 2000 y Cca 2010. Cca. 2000 y Cca. 2010.

  Dif brecha entre NSE bajo-alto 2010-2000

5 años -12,5

6 a 11 años -4,3

12 a 14 años -6,6

15 a 17 años -10

Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de cada país.

III. .2. El nivel educativo de adolescentes y jóvenes

Otro modo de proveer evidencias para el análisis de la democratización educativa
resulta de constatar qué ha pasado en la región con otros dos indicadores: el porcen-
taje de adolescentes de 15 años con educación primaria completa y el porcentaje de
jóvenes de 20 años con nivel secundario completo, lo cual permite mirar los efectos
educativos en el conjunto de la población de la región en esas edades y ya no solo en Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de cada país.

el acceso sino en la conclusión de dos niveles educativos como es el primario (CINE 1)

y el secundario (CINE 3). El análisis se centrará en su evolución en la década, específi-
camente en las brechas en puntos porcentuales según el área geográfica de residencia
y el nivel socioeconómico, para extraer reflexiones sobre lo realizado y lo pendiente en
relación con las políticas educativas.
Con respecto a las brechas en el porcentaje de adolescentes de 15 años con nivel pri-
mario completo según área de residencia, puede constatarse que entre 2000 y 2010,
para el total de la región, la brecha se reduce de 17,7 puntos a 9,2 puntos. Resulta
esclarecedor también el análisis del indicador para algunos países. Entre los países que
más reducen la brecha, cabe destacar a Bolivia (EP), Guatemala, Brasil, Chile, Nicara-
gua, Colombia y Paraguay. Se observa así la intención de los Estados de acortar las
distancias entre el mundo urbano y rural en la educación básica.
Si se considera el mismo indicador, según el nivel socioeconómico bajo y alto, resulta
relevante señalar que se constata una reducción de 8,2 puntos porcentuales en la
brecha para el total de la región (de 22,5 en 2000 a 14,3 para 2010) y en todos los
países considerados, aunque esta reducción varía también en relación con los valores
en el punto de partida para el indicador seleccionado.
Al respecto, puede destacarse la reducción en países como Bolivia (EP), Chile, Guate-
mala, Paraguay y Nicaragua, los cuales reducen la brecha en 20 puntos y más, aun
cuando presentan porcentajes muy diferentes entre sí en 2010. El gráfico que se pre-
senta a continuación demuestra que para todos los países las diferencias en la posi-
bilidad de concluir la primaria antes de los 15 años, según nivel socioeconómico, se
están reduciendo.

32 33
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?

GRÁFICO 2: Brecha entre los niveles socioeconómicos bajo y alto del porcentaje
de adolescentes de 15 años con nivel primario completo en puntos porcentuales.
América Latina, 18 países. Cca. 2000 y Cca. 2010.
Si se observan los países que presentan mayores porcentajes de jóvenes con secunda-
ria completa en 2010, se halla por un lado Chile (con poco más del 80%) y un grupo
integrado por Argentina, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (RB) con porcentajes
que varían entre 60 y 80%. Con respecto a los países que han registrado aumentos
importantes entre ambos años, cabe mencionar a Brasil, Costa Rica, Chile, Honduras,
México y Paraguay, con aumentos superiores a 14 puntos, y Bolivia (EP), Ecuador, Perú
y Venezuela (RB), llegando a más de 20 puntos de aumento.

En relación con la brecha según el área de residencia geográfica para este indicador,
resulta llamativo que en promedio la brecha aumenta levemente del 30,9 a 33,1 puntos
en la región. Por ello, aunque en todos los países puede constatarse un aumento
del porcentaje de jóvenes que finaliza el nivel, en varios de ellos también se ven
incrementadas las brechas según el área de residencia, en detrimento del área rural.
Tal es el caso en Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá
y Paraguay. Asimismo, entre los países que disminuyen la brecha cabe mencionar a
Bolivia (EP), Costa Rica, Chile, El Salvador, México y Perú.

Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de cada país.

GRÁFICO 3: Brecha urbano rural del porcentaje de jóvenes de 20 años con nivel secundario
completo en puntos porcentuales. América Latina, 14 países. Cca. 2000 y Cca. 2010.
Es interesante resaltar aquí el efecto que adquiere la universalización del acceso, la
permanencia y la conclusión de un nivel para contrarrestar el peso de las desigualdades.
En este caso, se constata con la educación primaria, la que no solo tiene largo tiempo
de consolidación en los países de la región sino que ha logrado dar un salto importante
en la conclusión hacia fines del siglo pasado. Cabe subrayar también el esfuerzo
realizado, a partir de las políticas educativas implementadas, para reducir las brechas
aún existentes.

Un panorama con mayores matices se presenta cuando se analiza el indicador de

porcentaje de jóvenes de 20 años con nivel secundario completo. En primer lugar, es
necesario subrayar que la región aumentó, en promedio, 10 puntos este porcentaje
entre 2000 y 2010.
Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de cada país.

34 35
III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?

  2000 2010 2010-2000

Si se analiza nuevamente las brechas vinculadas con el nivel socioeconómico (NSE),
para el indicador seleccionado, el panorama se presenta más complejo en la región y 9 Guatemala 1,5 17,2 36,9 9,7 12,1 40,6 8,2 -5,1 3,6

con mayores matices que llevan a múltiples lecturas. 10 Honduras 8,7 15,4 43,9 31,1 45,3 65,1 22,3 29,9 21,2

11 México 19,1 31,0 55,6 40,4 53,0 65,7 21,4 21,9 10,1
Por un lado, si se considera cada uno de los niveles socioeconómicos y la cantidad de
12 Panamá 40,3 62,4 69,7 54,2 65,7 83,3 13,9 3,3 13,6
jóvenes que completan la secundaria, se constata que, si bien los puntos de partida son
muy dispares, el porcentaje de aquellos que finalizan el nivel asciende en todos los países 13 Paraguay 31,7 55,6 76,0 55,8 63,4 87,5 24,1 7,8 11,5

y para todos los niveles socioeconómicos. A partir de esto, se observa que en el caso del 14 Perú 74,3 61,0 79,8 71,0 81,1 93,6 -3,2 20,1 13,8
nivel socioeconómico medio hay un notable aumento ya que un 14% más de jóvenes
15 República
9,9 27,0 45,1 54,8 51,2 68,5 44,9 24,2 23,4
de ese sector ha terminado la secundaria. Se constata aquí la reproducción del patrón Dominicana

de expansión de los niveles educativos,que alcanza a los sectores altos y medios urbanos 16 Uruguay 15,2 34,1 50,5 16,9 32,0 56,0 1,7 -2,1 5,6
antes que a los que provienen del nivel socioeconómico bajo, viven en zonas rurales y/o 17 Venezuela (RP) 26,7 31,1 46,2 52,6 63,1 70,8 25,9 32,0 24,7
forman parte de grupos indígenas o afrodescendientes. Cuando un nivel está próximo a
Total 43,9 49,7 68,7 48,5 64,5 77,7 4,6 14,8 9,0
su universalización, estas brechas tienden a reducirse, como ya ha sucedido con el nivel
primario de los sistemas educativos de la región. Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de cada país

TABLA 7: Jóvenes de 20 años con nivel secundario completo, por nivel Resulta interesante constatar que el hecho de lograr que más jóvenes de sectores en con-
socioeconómico según país en porcentaje. Brechas entre NSE y diferencia de dición de vulnerabilidad terminen la educación secundaria es un desafío mayor para los
brechas en puntos porcentuales. América Latina, 17 países. Cca 2000 y Cca 2010. Estados. En todos los casos se verifica que estos jóvenes terminan la secundaria en menor
medida que aquellos provenientes de sectores medios o altos. Si bien los países presentan
  2000 2010 2010-2000
un panorama muy variado, se puede afirmar que en 2010 la mitad de los jóvenes de sec-
  Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Dif brecha bajo Dif brecha Medio Dif brecha Alto tores pobres concluyen la secundaria, porcentaje que aumenta en 15 puntos cuando nos
1 Argentina 35,3 54,1 76,3 48,4 68,9 75,5 13,1 14,8 -0,8 centramos en los sectores medios, y que alcanza un 78% en los sectores más favorecidos.
2 Bolivia (EP) 36,9 46,3 58,6 60,5 63,8 76,1 23,6 17,5 17,5
Pero un número mayoritario de países disminuye la brecha en el indicador analizado
3 Brasil 19,8 40,1 67,5 41,2 58,4 80,7 21,3 18,3 13,2
como se puede observar en el gráfico 4. En varios casos, dicha disminución es consi-
4 Colombia 58,9 59,1 75,6 54,9 74,6 83,4 -4,0 15,4 7,9
derable, como por ejemplo, en Ecuador, Argentina, Perú, Costa Rica, Nicaragua, Chile,
5 Costa Rica 25,1 33,3 64,0 39,6 60,5 67,0 14,5 27,2 3,0
Brasil y Bolivia (EP) y menor en el caso de Honduras, México y Venezuela (RB).Este
6 Chile 48,4 56,0 78,1 72,1 81,2 91,6 23,7 25,2 13,5 avance, cuando se consideran algunos de los países mencionados, pone en evidencia
7 Ecuador 45,8 41,1 49,3 55,5 77,2 86,9 9,7 36,0 37,6 el esfuerzo que se viene realizando en las políticas de acceso, permanencia y egreso
8 El Salvador 28,3 35,8 68,6 28,0 35,5 76,3 -0,4 -0,4 7,7 en el nivel secundario.

36 37
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?
GRÁFICO 4: Brecha entre NSE bajo y alto del porcentaje de jóvenes de
20 años con nivel secundario completo por país en puntos porcentuales.
Cca 2000 y Cca. 2010, América Latina, 18 países.
Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de cada país
Aunque se sigue constatando que la conclusión de este nivel continúa estando
desigualmente distribuida entre los diversos grupos sociales y sigue afectando
de manera más marcada a los sectores más pobres, debe reconocerse tanto el
avance producido en algunos de los países, como también los esfuerzos que deben
intensificarse para asumir aún las deudas pendientes.
Por ello, cabe señalar que en el nivel secundario se halla uno de los mayores desafíos
para las políticas educativas en los próximos años, especialmente si se espera cumplir
con las normativas que vienen definiéndose en los Estados para este nivel. La reducción
de las brechas sociales y geográficas debe continuar en el centro de las preocupaciones
de las políticas sociales.
38
Al respecto cabe señalar que, si se mira el largo plazo, parece haber acontecido una
transformación en el modo de selección de los estudiantes que se incorporan al nivel:
durante gran parte del siglo pasado, la selección de quienes se incorporaban al secundario
tenía lugar fuera de la escuela; en otros términos, la selección social precedía al acceso.
Con el proceso de masificación, se produce el desplazamiento de lugar de los mecanismos
de selección: se hace en la escuela y por la escuela (Dubet, 2008), es decir en el seno de
la institución, mediante procesos directamente escolares. En relación con esto, entonces,
queda planteada la necesidad de seguir interviniendo sobre ciertos mecanismos que
caracterizan esta selección, que además es injusta porque en muchas ocasiones se realiza
mediante procedimientos implícitos, cuando no invisibles.
Cabe resaltar también que el nivel socioeconómico se halla frecuentemente asociado
con el tipo de trayectoria que los estudiantes realizan en el sistema educativo. A este
factor, que influye en el acceso y permanencia en el sistema, se suman prácticas habi-
tuales en los sistemas escolares, como la repetición, el abandono y reingreso y la consi-
guiente sobre o extra edad, que se articulan con aquellos y tienen efectos acumulados.
Por ello, sin dejar de ser importantes en el nivel primario, se evidencian aún más en el
secundario, tanto en su ciclo inferior como en el superior.
III. 3. Las poblaciones indígenas y afrodescendientes
Anteriormente se mencionaron las desigualdades que caracterizan los procesos
de escolarización y las trayectorias de niños, niñas y adolescentes de poblaciones
indígenas y afrodescendientes. La temática ha ganado relevancia, fundamentalmente
en marcos acordados por distintos organismos internacionales en relación con la
educación intercultural bilingüe.
El contexto internacional ha contribuido en este sentido a crear un clima propicio, al
brindar un marco legal que promueve la igualdad de derechos para todos. Elemen-
tos jurídicos vinculantes como la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(1969) y la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
39
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?
Discriminación Racial (1969), entre otros, junto con regulaciones nacionales de cada
uno de los Estados, han generado un marco para avanzar en la región en prácticas
que responden a las demandas de ciertos grupos. Sin embargo, este avance en el
plano normativo no implica desconocer las distancias existentes entre las definicio-
nes encontradas en los marcos regulatorios y los procesos de implementación de
las políticas en esta materia. Pero, en este sentido, los pueblos indígenas y afro-
descendientes han dado un primer paso hacia el logro de algunos de sus reclamos
históricos, como son la defensa de la tierra, el reconocimiento y la participación.
Un efecto inmediato de este proceso se vincula con los procesos de visibilización de
estos grupos y de sus demandas.
“La interculturalidad supone asumir la diversidad cultural, política, organizativa y de
creencias específicas que los grupos han ido conformando y que influyen en los procesos
identitarios individuales y colectivos. Desde una visión sociocultural y política, considera
la valoración de sí mismo y del otro, en diálogo y recreación de nuevos entornos y
relaciones entre grupos que detentan prácticas, cosmogonías y conocimientos
heterogéneos. Evidentemente la construcción de interculturalidad (...) no está exenta
de los conflictos y tensiones que suponen esa diversidad, debido a las situaciones de
inequidad generalizadas que afectan a la población indígena, lo que implica actitudes
de discriminación desde la sociedad mayoritaria y, desde la población indígena, procesos
de desplazamiento lingüístico, deslealtad étnica y conflictos con los estados nación, en
relación con demandas territoriales y políticas” (UNESCO Santiago, 2013, pp. 154-55).
A pesar de que debe aclararse que no se cuenta con información para todos los paí-
ses de la región y, aún allí donde la hay, ésta es escasa , distintos informes señalan
10
avances en la equidad, en relación con el acceso a la educación por grupo étnico y
especialmente cuando se analizan tendencias de mediano y largo plazo.
10
Todos los informes destacan la ausencia o escasez de datos estadísticos confiables acerca de la
población indígena y afrodescendiente, lo que en muchas ocasiones conduce a la invisibilización de
la situación educativa de estos grupos y dificulta las estrategias y medidas pertinentes para superar
las brechas existentes.
40
No obstante, a pesar de los avances en educación primaria y secundaria, el nivel de es-
colaridad de la población indígena y afrodescendiente es menor que el de la población
no indígena. Según datos de UNESCO, existen diferencias significativas desfavorables
en la permanencia de indígenas en la educación primaria y secundaria en relación con
la población no indígena.
En relación con el grupo de niños y niñas de 6 a 11 años, se observa que la brecha
en esta edad es prácticamente inexistente o muy pequeña, con algunas excepciones,
aunque los niños indígenas transitan la escolaridad primaria con mayor rezago respec-
to de niños no indígenas y con mayores dificultades para apropiarse de los contenidos
en áreas curriculares como Lengua y Matemática, cuando hablan lenguas indígenas
en sus hogares (SITEAL, 2012). Al respecto este informe también subraya que, en el
caso de los adolescentes de 12 a 17 años, las brechas étnicas en la proporción de
adolescentes escolarizados se amplían en un grupo de países (en el caso de Panamá,
Paraguay, Guatemala y Ecuador en detrimento para los adolescentes indígenas; en el
caso de El Salvador, a favor de éstos).
En los cuatro países para los que se cuenta con información en las encuestas de hogares
sobre la población afrodescendiente, las brechas aparecen en el grupo etario considera-
do (Brasil y Uruguay) o se mantienen constantes (Ecuador) comparado con el grupo de
6 a 11 años. En el caso de Nicaragua la brecha se amplía en detrimento de la población
no indígena. Además, en los 12 países se constata que los adolescentes de 12 a 17 años
presentan mayores dificultades en su escolarización. Sin excepción alguna, los adoles-
centes indígenas y afrodescendientes presentan mayor rezago.
Respecto de una mirada de más largo plazo, cabe resaltar que “los índices de paridad
originario / no originario en la conclusión del segundo ciclo de educación secundaria
varían entre 0,2 y 0,8 para la población de 20 a 24 años (con un promedio de 0,58) y
entre 0,1 y 0,9 para la población de 30 a 34 años (con un promedio entre los países
de 0,55). Según lo observado, ningún Estado presenta equidad étnica en la conclusión
de la educación secundaria” (UNESCO Santiago, 2012, p. 74).
41
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?
Cabe agregar, además, que estos grupos representan uno de los sectores más vulne-
rables también en términos socioeconómicos, por lo que en estos colectivos se com-
binan y articulan ambas desventajas. Ello da cuenta de desafíos aún más complejos, si
se pretende reducir las brechas que los caracterizan en relación con otros grupos de la
población, por lo menos para muchos de los indicadores que se consideran pertinen-
tes para garantizar equidad de condiciones y resultados.
III. 4. Las desigualdades de género
Como se ha visto en la tabla 1, para la región, en términos globales, las disparidades de
género son menos significativas que aquellas vinculadas con factores socioeconómicos,
lugar de residencia geográfica y pertenencia a grupos indígenas y afrodescendientes.
Ya hacia fines de la década del 90, la mayoría de los países de la región contaba con
paridad de género en el acceso oportuno al primer grado y a toda la educación pri-
maria. Además, los países que presentaban alguna dificultad en ese sentido tuvieron
progresos significativos. Cuando tienen acceso a la escuela, las niñas tienden a repetir
menos que los niños y a alcanzar el último grado de la escuela primaria.
Las disparidades de género son más marcadas en algunos países en la educación secunda-
ria y superior, en detrimento de los adolescentes y jóvenes varones, aunque ha avanzado en
relación con los valores del año 2000. Un problema en la región es la participación menor
de éstos, ya que las disparidades a favor de las niñas y mujeres son más frecuentes.
Sin embargo, la información global sobre la paridad no debe dejar de alertar sobre la
situación que se presenta cuando se analizan las áreas rurales en algunos países, en
los que la proporción de niñas de 12 a 14 años que asiste a la escuela empieza a ser
considerablemente menor que la de los varones.
La desigualdad de género en el interior de ciertas comunidades rurales e indígenas es
pronunciada, vinculada con los siguientes factores: la maternidad temprana, los roles
42
diferenciados por género en la reproducción de la vida doméstica y la distinta valora-
ción de la educación formal para las mujeres.
Como se verá más adelante, el estudio regional sobre los aprendizajes en
la educación primaria, da cuenta de la existencia de brechas de desempeño
académico, vinculadas con el género de los estudiantes. Los niños muestran
mejores desempeños promedios en Matemática y Ciencias, mientras que las niñas
lo tienen en Lectura, en el promedio regional en 3.º y en 6.º. Sin embargo, no
hay un patrón común en la región, ya que en 6.º año de primaria a las niñas les
va mejor en Lectura en Argentina, Brasil, Cuba, Panamá, República Dominicana,
Uruguay y a los niños en Colombia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay
y Perú.
Distintas interpretaciones pueden ser mencionadas para comprender estas diferen-
cias. Una de las hipótesis para explicar las desigualdades de género en los resul-
tados de aprendizaje se vincula con la existencia de patrones sociales y culturales
que asocian lo femenino con el lenguaje y lo masculino con las ciencias, patrones
que podrían estar reproduciéndose en la escuela. Las representaciones sociales
acerca de lo femenino y lo masculino se perpetúan en prácticas, en formas de
transmitir ciertos valores, en las oportunidades de aprendizaje y participación que
se presentan en la escuela para mujeres y varones, entre otros aspectos (UNESCO
Santiago, 2013).
En este sentido las políticas redistributivas, que generalmente remiten a acceso y
permanencia según género en los distintos niveles de los sistemas educativos, han
contribuido a un panorama menos desigual en las últimas décadas, aun cuando
deben abordarse todavía algunas brechas existentes en relación con el nivel secun-
dario y superior. Pero la socialización en el género, vinculada con las políticas de
reconocimiento, promueve un análisis más acabado y profundo de la trasmisión de
patrones culturales a través de las prácticas escolares que no pueden ser plantea-
das desde aproximaciones cuantitativas.
43
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?
Muy distinta es, sin embargo, la inserción de mujeres y varones en el mercado laboral, ya
que se observa una situación desfavorable para éstas, la que se acrecienta en aquellas de
menor nivel educativo. Hacia el 2010, la tasa de actividad entre los adolescentes varones
asciende al 33%, mientras que entre las mujeres no alcanza el 20% (SITEAL, 2014).
Si bien no se analizará esta cuestión, la evidencia encontrada permite afirmar que de
todas las instituciones relevantes de las sociedades -familia, escuela, empresas- tal vez
ninguna viene contribuyendo como la escuela a generar igualdad y conciencia sobre su
importancia, más allá de los matices anotados anteriormente.
En esta misma línea, vale la pena realizar una mención respecto a lo que sucede con
aquellos que no están incluidos en el mercado laboral ni en el sistema educativo. Debe
destacarse que el 10% de los adolescentes de la región no estudia ni trabaja, proporción
que se ha mantenido estable durante el período considerado. Es de interés analizar qué
sucede con estos jóvenes que se encuentran doblemente excluidos y en un proceso de
privación que compromete su presente y futuro, tomando en consideración cuál es el
papel que juegan las instituciones del mercado laboral y las educativas “pues existe bas-
tante evidencia de que, sobre todo para los sectores más pobres, es la escuela la que los
abandona a ellos y no a la inversa” (Feijoó y Botinelli, 2014). Para este grupo, la brecha de
género es muy pronunciada. En efecto, la proporción de adolescentes que no estudian ni
trabajan entre las mujeres duplica a la de los varones, ya que el 6,7% de estos no estudia ni
trabaja frente al 14,7% de las mujeres. Dicho de otra manera, en la adolescencia hay dos
mujeres que no estudian ni trabajan por cada varón en esa situación, mientras que en la
juventud esta relación trepa a cuatro mujeres por cada varón (D’Alessandre, 2013). Queda
pendiente analizar qué sucede en la región en esta materia que genera esta diferencia en
el comportamiento de varones y mujeres.
De allí, la importancia de mantener a la vez una mirada macroscópica y cuantitativa,
sin perder una perspectiva cualitativa, que orienta a prestar una atención especial a la
persistencia de patrones culturales, representaciones y estereotipos que se reproducen
en el sistema educativo y permite que permanezcan visibles las desigualdades relacio-
nadas con el género para intervenir sobre ellas.
44
III. 5. La dimensión de los aprendizajes en la democratización
Otra de las formas de expresión de los mecanismos segregativos presentes en los sis-
temas educativos de América Latina es la desigualdad en el acceso al conocimiento,
vinculada con los procesos y los resultados académicos obtenidos por niños, niñas y
jóvenes a lo largo de su escolarización.
Esta temática remite a un prolongado debate en el tiempo, como extenso en las
producciones, sobre la calidad. Pueden reconocerse dimensiones clave para analizar
esta cuestión, pero más allá de cuáles se jerarquicen, hay un nudo problemático
central que no puede eludirse como es el conocimiento que se enseña y se aprende
en cada uno de los niveles que conforman el sistema educativo de un país.
Los niños y niñas que ingresan al sistema educativo ya afectados por desigual-
dades sociales y económicas, se incorporan a una oferta diferenciada que define
condiciones muy disímiles en el proceso de acceso al conocimiento. Si bien los
estudios evaluativos estandarizados solo permiten una aproximación a los apren-
dizajes construidos en la escuela –ya que en ella se aprende más que aquello que
se evalúa– resultan importantes a la hora de proveer evidencia sobre los resulta-
dos académicos de estudiantes en ciertos tramos importantes de sus trayectorias
escolares.
Se retoman a continuación algunos hallazgos encontrados en el Segundo Estudio Re-
gional Comparativo y Explicativo (SERCE, 2010)11 en el que participan diversos países
de América Latina como una aproximación a los resultados académicos12.
Con la coordinación de la OREALC-UNESCO Santiago los países de la región vienen
realizando un esfuerzo sostenido desde la segunda mitad de los años noventa al rea-
lizar estudios desarrollados desde el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la
11
El Tercer Estudio (TERCE) ya ha sido realizado, pero sus resultados se difundirán a fines del presente
año (2014).
12
Se retoma en este apartado los análisis realizados acerca del SERCE en Poggi (2010).
45
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?
Calidad de la Educación (LLECE), con una activa participación por parte de los organis-
mos encargados de las evaluaciones en los ministerios del sector.
Estos estudios producen conocimiento sobre los aprendizajes de niños y niñas en la
educación primaria, en algunas áreas curriculares. En el caso del segundo estudio
–del que se han publicado resultados a partir de 2008, algunos de los cuales se pre-
sentarán a continuación– la evaluación se realizó en Matemática y Lenguaje en los
grados tercero y sexto de la escuela primaria de 16 países y se incorporó, con carác-
ter opcional, una prueba de Ciencias en el sexto grado. Las pruebas se construyeron
sobre la base de un marco curricular común a los países participantes, articulado con
un enfoque de habilidades para la vida, y los puntajes se dividieron en cuatro niveles
de rendimiento . 13
Entre los principales resultados (SERCE, 2008; PREAL, 2009) que pueden destacarse, se
comprueba que el desempeño estudiantil en América Latina es bajo; Cuba confirma la
ventaja obtenida en relación con el resto de los países participantes en todos los gra-
dos y áreas evaluadas, ya puesta en evidencia en el primer estudio. En el otro extremo,
con los resultados más bajos, se ubica República Dominicana.
En promedio, los estudiantes no alcanzan expectativas mínimas en matemática, lec-
tura y ciencias y muy pocos estudiantes latinoamericanos tienen un desempeño exce-
lente en dichas áreas.
Los resultados muestran que hay menos estudiantes en los niveles más bajos en sexto
grado comparados con los de tercero, pero esta situación puede deberse al abandono
de los niños y niñas antes de concluir el nivel primario. Asimismo, los resultados alertan
sobre los aprendizajes en ciencia en sexto grado, ya que el desempeño de los alumnos
fue peor en esta área comparado con el de matemática y lectura.
13
Para mayor información sobre el estudio, sus características metodológicas y primeros análisis
consultar SERCE, 2008.
46
Con respecto a la equidad en el acceso al conocimiento en las áreas mencionadas, en la
mayoría de los países latinoamericanos, los alumnos urbanos obtienen mejores resulta-
dos que sus pares rurales. En algunos países, los niños comparados con las niñas alcan-
zan niveles de desempeño más altos en matemática y ciencias, mientras que las niñas
se desempeñan mejor que los varones en lectura. Estas brechas de logros según género
–que como se anticipó varían entre países– son, no obstante, menores que aquéllas
encontradas entre estudiantes que provienen de escuelas de ámbitos urbanos y rurales.
Por otra parte, los datos permiten constatar una correlación positiva entre el promedio
de las puntuaciones de los estudiantes de un país y el PBI per cápita del mismo. Sin
embargo, muchos países obtienen resultados más allá de lo esperado de acuerdo a su
producto interno, lo que sugiere que si bien los recursos son importantes, no constituyen
el único factor que incide en el rendimiento de los estudiantes. Por ello, puede afirmarse
que los resultados evidencian que los ingresos de un país no determinan por sí solos el
desempeño de sus estudiantes: mientras que los países relativamente más ricos suelen
presentar desempeños mejores que aquellos de los más pobres, algunos países logran
resultados distintos a los que su nivel de ingresos predeciría. En este sentido, se constata
que el PBI de un país sólo predice parcialmente el logro de sus estudiantes.
Algo similar ocurre con el gasto educativo, ya que se confirma que en términos genera-
les los países que invierten más por alumno en el nivel primario obtienen puntajes más
altos. Sin embargo, países con niveles similares en la inversión en este nivel del sistema
educativo tienen resultados diferentes (Perú y Guatemala) y otros, con niveles diferentes
de inversión, obtienen resultados similares (Panamá y Nicaragua). Algunos países obtu-
vieron resultados más altos que los que su nivel de inversión educativa predeciría (como
Uruguay, Costa Rica, Chile, con matices según los grados y áreas que se consideren).
Con respecto a otros factores asociados al rendimiento, el SERCE ha podido confirmar
que las escuelas pueden hacer una importante contribución al desempeño de los
estudiantes. Si bien los factores de contexto socioeconómico tienen una influencia
poderosa en el rendimiento, las variables asociadas a la escuela pueden contribuir
47
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?
significativamente a disminuir las desigualdades de aprendizaje asociadas a las
disparidades sociales.
En concordancia con lo observado en el primer estudio del LLECE, en el segundo vuelve
a constatarse que el clima escolar es la variable endógena que mayor influencia ejerce
14
sobre el rendimiento. Se comprueba que la generación de un ambiente de respeto,
acogedor y positivo es esencial para promover el aprendizaje entre los estudiantes.
El aporte de la escuela a la explicación de los resultados de aprendizaje es importante,
aunque se reduce si se consideran las diferencias socioeconómicas y culturales de los
estudiantes que asisten a ellas. Los efectos escolares netos, después de descontar
la contribución del contexto de los alumnos, son cercanos al 30% para Lectura y el
40% en Matemática, mientras que en Ciencias se presenta el mayor efecto, ya que
llega al 47%. El mayor efecto escolar neto en Ciencias y Matemática podría explicarse
porque las escuelas son la principal fuente de conocimiento en estas áreas, en tanto
que en Lectura la contribución de la escuela podría ser menor, dado que en esta área
las características socioeconómicas y culturales de la familia, como lo han señalado
diversas investigaciones, suelen tener una influencia más marcada.
La infraestructura, los servicios básicos de la escuela y su equipamiento constituyen
también variables escolares de influencia en el rendimiento. El número de libros en la
biblioteca escolar también se relaciona positivamente con el aprendizaje. La inclusión
de cien volúmenes adicionales en la biblioteca de la escuela lleva a que aumente
el rendimiento en aproximadamente medio punto. Si bien el efecto puede parecer
pequeño, es necesario considerar que aproximadamente el 17% de las escuelas que
integraron la muestra evaluada carecían de biblioteca escolar en el momento de la
realización del estudio.
14
El clima escolarconsidera aspectos relacionados con “el agrado y la tranquilidad que siente el
estudiante cuando se encuentra en la escuela, el grado de pertenencia a la institución y la relación
con sus compañeros”. Se relaciona por tanto con aspectos pedagógicos en la propuesta formativa
de la institución. En grado sexto incluye además “la dedicación y atención que siente el estudiante
le prestan sus docentes, la disciplina (orden) de los estudiantes en el aula y la violencia verbal y física
que ocurre en la institución”.
48
La segregación escolar según nivel socioeconómico y cultural de los estudiantes es
también otra variable importante para explicar el rendimiento. Así, una publicación más
reciente sobre los factores asociados al logro en las áreas académicas evaluadas (SERCE,
2010) muestra que el contexto social, económico y cultural de los estudiantes constituye
el ámbito con mayor influencia en el aprendizaje. Entre estos factores, a su vez, el contexto
educativo del hogar (que abarca tanto la educación de los padres como las prácticas del
hogar que facilitan el proceso de escolarización de los niños) presenta también un peso
importante. Otros, como el trabajo infantil y la pertenencia a un grupo indígena, aunque
con diferencias y matices entre ellos, también se asocian negativamente con el aprendizaje.
Entre los factores estrictamente escolares, el informe citado analiza la relevancia del
clima escolar, la gestión del director y el desempeño y satisfacción docente, en orden
de mayor a menor importancia en cuanto a su influencia. Asimismo, entre los aspectos
vinculados con la historia escolar de los estudiantes que indican una fuerte relación
con su rendimiento, la asistencia a preescolar presenta una asociación positiva, mien-
tras que la repetición de grado tiene un efecto negativo.
Otro estudio evaluativo internacional con creciente presencia en países de América
Latina es PISA15, que evalúa la población de 15 años de cada país participante que está
escolarizada, independientemente del grado o año al que asiste, la cual es evaluada
en sus capacidades para resolver situaciones problemáticas en Matemática, Lectura y
Ciencias. El estudio no evalúa contenidos y habilidades enseñados de acuerdo a los
diseños curriculares de los países participantes, sino que lo hace en relación con las
competencias o capacidades que se considera que la población de 15 años escolarizada
debe haber adquirido para desempeñarse en la vida social y laboral.
Si bien PISA no arroja evidencia sobre América Latina considerada como región, por-
que aún es bajo el número de países que participa sistemáticamente en este estudio,
señalaremos a continuación algunas reflexiones sobre PISA 2012, en el que participa-
ron ocho países de la región (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México,
15
Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes, desarrollado por la OCDE.
49
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?

Perú y Uruguay). Del amplio conjunto de información provista por el estudio, el análisis TABLA 8: Diferencia en los puntajes promedio por área evaluada y años de
se centrará en una mirada de los países respecto de su evolución en el tiempo y en comparación según país. Países de América Latina. PISA 2012.
algunas brechas, tal como se ha realizado para otros indicadores.
Países de América Latina Matemática Lectura Ciencias
participantes en PISA 2012 2003-2012* 2000-2012** 2006-2012***

Los desempeños de los alumnos de 15 años evaluados no arrojan resultados Argentina = = =

alentadores. Pero desde la perspectiva que aquí se sostiene, la difusión de los rankings
Brasil +35 +14 +14
no aporta demasiada riqueza (por los alcances y límites de la comparación, que lleva
a veces a conclusiones equivocadas cuando no se toman en consideración diferencias Chile = +32 =
que no son estadísticamente significativas). En este sentido, la divulgación de los
Colombia = +18 =
resultados de PISA ayuda escasamente a que se disemine otra información más valiosa
como por ejemplo los niveles de desempeño (y qué significan cada uno de ellos en Costa Rica = = =
términos de lo que los estudiantes pueden hacer) o la evolución de los países, sus
México +28 = =
desigualdades internas, los factores que permiten explicar más complejamente los
resultados, entre otros aspectos. En lugar de comparar los países participantes con Perú = +57 =
otros de rasgos muy distintos –que exige el riguroso análisis de distintas cuestiones,
Uruguay -13 -23 -12
tales como las características de las sociedades y de sus sistemas económicos en los
que los sistemas educativos se desarrollan, su evolución en el largo plazo en cuanto a Fuente: OCDE 2013a.
*Argentina, Chile y Colombia: 2006-2012; Costa Rica y Perú: 2009-2012
la incorporación de la población en los niveles definidos como obligatorios, el nivel de **Uruguay: 2003-2012; Colombia: 2006-2012; Costa Rica y Perú: 2009-2012
inversión educativa medido a través de diferentes indicadores, las características del ***Costa Rica y Perú: 2009-2012

entorno socio-familiar y de las escuelas que tienen incidencia en los aprendizajes, etc.–
se abordará la evolución de los países de la región respecto de ellos mismos, así como
algunas brechas anteriormente analizadas en este documento: aquellas vinculadas
con género y con el nivel socioeconómico de los estudiantes evaluados.
A continuación puede verse el grado de variación, si lo hubo, en los países de la región
que participaron en el estudio mencionado . Como puede constatarse, Brasil mejoró
16
su desempeño en las tres áreas; Chile, Colombia y Perú lo hicieron en Lectura y México
en Matemática, mientras que Uruguay obtuvo diferencias negativas en cada una de
las áreas evaluadas. Argentina y Costa Rica mantienen sus resultados, por lo que no
registran cambios.
16
OECD, 2013, a. Solo se indican aquellos valores que son estadísticamente significativos.
Es importante resaltar las mejoras en los países que aquí se evidencian; no obstante,resultan
insuficientes para moverlos del grupo de países con desempeños más bajos.
También cabe resaltar que varios de los países de la región logran mejoras considera-
bles en los alumnos con desempeños más bajos en las tres áreas evaluadas Tal es el
caso de Brasil, Chile, México y Colombia (Bos, Ganimian y Vegas, 2014).
Resulta por ello interesante además, el análisis de las brechas en los puntajes obtenidos en
Matemática por parte de los estudiantes, según el nivel socioeconómico y cultural17.Los
17
El Índice de nivel socioeconómico y cultural se construye a partir de los siguientes índices: nivel
ocupacional más alto de los padres, nivel educativo más alto de los padres en años de educación de
acuerdo a CINE, y posesiones en el hogar.

50 51
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?

estudiantes que provienen de los sectores más desaventajados (cuartil más bajo) obtienen nuevamente en todos los países, confirmando la tendencia encontrada en otros
también resultados más bajos respecto de aquellos que se incluyen en cuartiles más altos. estudios evaluativos, según se mencionó anteriormente en este documento. Las bre-
Resultan llamativas asimismo las altas brechas existentes en Chile, Perú y Uruguay. chas de género son menores en Matemática en Argentina y Uruguay y mayores en
Colombia, Chile y Costa Rica; mientras que en Comprensión lectora, son menores
Como ya se ha mencionado para otros indicadores, el nivel socioeconómico y cultural en Colombia, Chile y Perú, y mayores en Argentina y Uruguay.
continúa explicando un alto porcentaje de los promedios obtenidos por los estudian-
tes evaluados de los países de la región. El panorama en relación con Ciencias es más heterogéneo, ya que algunos países
no presentan diferencias en relación con el género, como es el caso de Argentina,
TABLA 9: Puntajes promedio de los estudiantes en Matemática por cuartil Brasil, Perú y Uruguay. Por el contrario, Colombia y Costa Rica evidencian brechas
del índice de Nivel Socioeconómico y Cultural de PISA y brecha de los importantes a favor de los varones, seguidos por Chile y México, pero con diferen-
puntajes entre el cuartil más alto y más bajo en puntos porcentuales. cias menores respecto de los anteriores.
Países de América Latina. PISA 2012.
III. 6. Algunas reflexiones acerca de la pregunta compleja sobre la democratización
Países de
Brecha entre
América Latina
Cuartil más bajo Segundo cuartil Tercer cuartil Cuartil más alto cuartil más alto
participantes en
y más bajo En función de los análisis realizados, puede constatarse que la región se encuentra
PISA 2012
en un ciclo en el que los sistemas educativos se van democratizando, por lo menos
Argentina 355 379 394 433 78
en cuanto al acceso, permanencia y egreso de los niveles definidos como obligato-
Brasil 360 377 395 437 77 rios. Se trata, sin lugar a dudas, de una democratización cuantitativa.

Chile 378 409 429 477 99

Sin embargo, el panorama se presenta con mayores matices en relación con la
Colombia 343 365 382 417 74
democratización cualitativa. Merle (2004), autor ya mencionado anteriormente,
Costa Rica 373 394 412 450 77 distingue tres formas de democratización cualitativa: una que denomina igualadora,

México 385 407 417 447 62

en la que se reducen las distancias sociales entre grupos; una segunda, que denomina
uniforme, en la que las distancias sociales se mantienen estables, y por último una
Perú 317 352 382 421 104
tercera que denomina segregativa, en las que éstas aumentan.
Uruguay 364 390 414 472 108

Fuente: OCDE 2013b.

Con respecto a las brechas de género en PISA 2012, los varones obtienen mejores
resultados en Matemática comparado con el de las mujeres en todos los países de
la región, mientras que éstas tienen mejores resultados en Comprensión lectora,
Durut-Bellat (2010) plantea también al respecto que es necesario comprender dos tipos
de evolución en los aspectos relacionados con el nivel socioeducativo de la población:
por un lado, el mejoramiento del nivel de instrucción absoluto de los jóvenes que pro-
vienen de los sectores más bajos de la población y por el otro, el mantenimiento de la
desventaja relativa comparada con los jóvenes provenientes de los sectores altos.

52 53
 III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?
En América Latina es indudable que se viene asistiendo a una elevación del nivel
general de la población por la ampliación del acceso, tal como lo demuestran las
tasas de asistencia por grupos de edad y el aumento en los años de escolaridad.
En este sentido, puede constatarse la relación existente entre el nivel de acceso y la
reducción de algunas desigualdades, ya que los logros señalados en términos de co-
bertura y acceso han favorecido a los sectores de la población con menores recursos.
Se logran mejoras en relación con la población que asiste al nivel inicial y al nivel prima-
rio, como lo demuestran los análisis realizados con el área de residencia geográfica y el
mayor aumento relativo de la población de 15 años con nivel primario completo que
proviene de sectores bajos, lo que permitiría hablar de democratización igualadora.
En el nivel secundario, si bien se puede constatar alguna mejora relevante en lo relativo a
reducir las brechas vinculadas con las desigualdades sociales, el panorama es aún muy va-
riable entre países. Es importante reconocer que se viene asistiendo a esfuerzos importan-
tes en este sentido especialmente por parte de algunos de ellos. Sin embargo, se constata
la presencia de mecanismos segregativos que mantienen o aumentan las diferencias en
las brechas analizadas (el tercer tipo de democratización cualitativa al que refiere Merle).
Ello se encuentra además asociado no solo a factores externos o exógenos a los
sistemas educativos. La superación de problemáticas persistentes en los sistemas
educativos, que se encuentran primero en el nivel primario y se profundizan en el
secundario –como la repetición, el rezago y el abandono o la deserción– siguen
siendo todavía importantes en muchos de los sistemas educativos de la región.
La repetición y el rezago (producido por la anterior, pero también por salidas temporarias
y reingresos al sistema educativo) son algunos de los factores principales vinculados con
el abandono o deserción del sistema escolar. Desde una perspectiva, se vinculan con la
eficiencia interna de un sistema educativo, pero también tienen efectos relevantes en las
trayectorias escolares de niños y niñas, esto es en la progresión hacia sucesivos niveles.
54
Como se ha afirmado también, el acceso al conocimiento escolar es una temática
que evidencia dificultades importantes, la que se pone de manifiesto a partir de las
evaluaciones de resultados académicos nacionales, regionales e internacionales que se
realizan en los países de la región; así esos estudios alertan sobre las cuestiones más
importantes sobre las que las políticas educativas vienen interviniendo en los últimos
años. No obstante ello, los esfuerzos deberán multiplicarse para promover mejores
aprendizajes tanto para el conjunto de los alumnos como para aquellos que se en-
cuentran en situaciones más desventajosas, tanto por factores externos a los sistemas
educativos como por otros que les son propios.
En el apartado próximo se analizarán algunas características de estas políticas, pero
a modo de cierre de esta sección del documento, se sintetizarán a continuación, sin
pretensión de exhaustividad, algunos de los principales mecanismos que contribuyen
a la segregación social y educativa18. Como muchas veces ocurre con fenómenos com-
plejos, varios de ellos pueden complementarse o solaparse en los sistemas educativos,
por lo que el relegamiento o la subestimación de algunos de ellos restan potencialidad
de intervención a las políticas sociales, en general y a las educativas, en particular.
Algunos mecanismos de segregación social y educativa que contribuyen
a la exclusión de niños, niñas, adolescentes y jóvenes
Ausencia de gratuidad en el acceso y la permanencia en la educación obligatoria
Supone considerar no solo la gratuidad de la oferta (sin matrícula ni cuota alguna)
sino también los costos de la asistencia de los niños para las familias (transporte,
alimentación y vestimenta; requerimiento de libros y materiales, etc.). En ciertos
niveles del sistema, implica además tomar en cuenta los costos de oportunidad que
supone la asistencia a la escuela de los adolescentes o jóvenes. Este mecanismo
conduce claramente a una segregación educativa orientada por el mercado. Las
principales barreras que se han identificado en este aspecto se relacionan con las
restricciones en los ingresos familiares (UNICEF-UIS) que no permiten asegurar o
sostener la permanencia.
18
Se reformulan y amplían algunas barreras analizadas en UNICEF-UIS (2012).
55
III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?
Las condiciones materiales de las instituciones escolares
Se hace referencia a cuestiones de diversa índole: desde la infraestructura edilicia, el
equipamiento escolar (materiales didácticos, laboratorios, etc.) y la dotación de libros
adecuados, hasta la organización del ciclo lectivo y las condiciones para la enseñanza
(vinculadas con el uso del tiempo, las estrategias didácticas, la organización de la
clase, las formas de evaluación, etc.). Todos estos factores se encuentran en muchas
ocasiones desigualmente distribuidos. Planes de construcción de escuelas, impulsados
por el aumento de la escolarización, se proponen intervenir sobre las condiciones de
la oferta, por lo menos en dos sentidos: ampliándola donde es necesaria y mejorando
la infraestructura. No obstante, mapeos de las condiciones materiales indican que
todavía es necesario sostener los esfuerzos en este sentido.
Los mecanismos de selección (encubierta)
Desde el punto de vista formal numerosos sistemas educativos de los países de América
Latina no presentan en principio mecanismos de selección en los niveles definidos
como obligatorios. Sin embargo, dos procesos de selección combinada tienen lugar en
ocasiones, en algunos sistemas educativos: por un parte, cuando los padres eligen la
escuela y, por otra, cuando las escuelas eligen a sus estudiantes.
Con respecto a la elección de los padres no solo tiene lugar en relación con la oferta
pública o privada, sino también en el interior de la oferta pública. Razones varias (cercanía
al trabajo, prestigio de ciertas escuelas) son las que se invocan para esta elección. Estos
mecanismos se dan en mayor medida en centros urbanos y, generalmente, son las
familias con ciertos recursos simbólicos las que lo ponen en acción.
A veces, de manera complementaria, también las escuelas tienen mecanismos de
selección de la población estudiantil, fundamentalmente basados en normas no escritas
(como por ejemplo puede ocurrir con los repetidores, que son “enviados” a otro turno
o, directamente a otra escuela).
Ambos mecanismos encubren formas de homogeneizar la población estudiantil que
integra cada escuela, favoreciendo un alto grado de heterogeneidad entre las escuelas.
Factores vinculados con la creciente segregación urbana, especialmente en los grandes
centros, también contribuyen a consolidar la segregación educativa.
56
Las formas de organización de las trayectorias en los sistemas educativos
Las trayectorias de los estudiantes en el sistema resultan fundamentales a la hora
de analizar los logros educativos, tanto desde una perspectiva de desarrollo de los
sujetos como desde el fortalecimiento social, ya que es en estos dos planos en donde
los efectos pueden analizarse.
Es habitual encontrar mayores tasas de repetición, ingreso tardío, abandonos
temporarios y reingresos en la población proveniente de los quintiles más bajos de
ingresos. Pero además, como es ya sabido, estos problemas están vinculados con la
organización de los sistemas educativos. Así, problemas sistémicos y estructurales se
traducen en obstáculos y dificultades individuales de los estudiantes.
La organización también se vincula con los procesos de diferenciación en “circuitos”
con grados variables de conexión entre ellos. Cuanto más temprana es la
diferenciación, mayor es el efecto reproductor de las desigualdades. Cabe aclarar que
los sistemas educativos de la región no tienen desde el punto de vista formal circuitos
de diferenciación temprana, lo que no obsta para que procesos de segmentación y
fragmentación puedan tener lugar.
Los sistemas educativos que formal e informalmente se proponen mantener abierto,
todo lo que sea posible, el horizonte de cada alumno en el sistema educativo, están
en general orientados por la idea de preservar la reversibilidad de las trayectorias
escolares, allí donde se han cercenado, y ofrecer nuevas oportunidades.
Algunas concepciones de la autonomía escolar
El énfasis puesto en algunas concepciones de la autonomía escolar y en el diseño
e implementación de los proyectos institucionales y curriculares –especialmente
en el marco de ciertas políticas que promovieron o promueven un debilitamiento
del Estado– ha contribuido también a formas de la segmentación escolar. Se
conforman circuitos de escuelas con mayores y otros con menores recursos (en
el más amplio sentido del término) que terminan reforzándose en cada una de
estas características. Además, muchas veces se acompañan de una transferencia
de responsabilidades del Estado (desde el nivel nacional hasta el local, según la
organización del sistema educativo) a las escuelas y sus actores.
57
III Panorama de América Latina. ¿Se están democratizando los sistemas educativos?

Las prácticas institucionales y pedagógicas en escuelas y aulas

Se hallan sin duda vinculadas con representaciones de actores escolares, tanto de
docentes y directivos como de los adultos a cargo de los estudiantes. Si bien se ha
difundido ampliamente el papel que tienen las expectativas respecto del desempeño
de estudiantes, alertando cuando ellas son bajas –especialmente para los niños, niñas
IV
y adolescentes que provienen de hogares con menores recursos–, resta aún un trabajo
importante en este aspecto que supone comprender las razones de la persistencia de
este tipo de expectativas, como paso previo a su modificación. Las políticas de inclusión
Además, las formas de agrupamiento (en los turnos en los que funcionan las
escuelas, en las salas de clase o secciones) a veces dan cuenta de esta relación entre
representaciones y formas de segregación, especialmente cuando no existen razones
pedagógicas para dar cuenta de estas agrupaciones.
Resulta importante la prescripción curricular, como normativa, y sus principales
Sin duda, en las últimas décadas se ha modificado en la región el sentido y las estra-
características – a saber la organización y selección del contenido, su secuenciación,
tegias de intervención de las políticas de protección social. Bajo la forma de progra-
el grado de claridad para docentes, entre otras– ya que ella define en buena medida
mas de asistencia social fueron primero diseñados distintos programas que tenían
la relevancia y pertinencia de los contenidos.
por objetivo alcanzar a la población que no accedía a los sistemas de seguridad social
La distancia entre los aprendizajes definidos en el currículo de cada nivel y los logros
tradicionales, ya sea porque se encontraban en el sector informal o directamente fuera
académicos de los estudiantes se suman a medida que los estudiantes avanzan en los
del mercado de trabajo. Se trataba obviamente de sujetos o familias en condiciones de
niveles educativos, dificultando el proceso de enseñanza y de aprendizaje.
pobreza extrema o de pobreza, que durante los ochenta y principios de los noventa
Si se considera el nivel del aula o la sala de clase cabe analizar en detalle y producir
habían crecido de modo alarmante en los países de la región, a partir de una con-
conocimiento específico acerca de las estrategias de enseñanza, de seguimiento
vergencia de crisis financieras y de los sistemas productivos como del debilitamiento
y de evaluación de los alumnos. Se encuentra relacionado con el hecho que los
de las capacidades estatales para garantizar los mecanismos propios de la seguridad
estudiantes que presentan mayores dificultades en sus trayectorias (a través de
social que se habían iniciado en décadas previas. Todo ello llevó a un aumento de las
formas de ausentismo, repetición, rezago, salidas y reingresos durante el ciclo escolar,
desigualdades sociales y económicas en la región. Asimismo, políticas complementa-
apropiación de los aprendizajes definidos en el diseño curricular y en la programación
rias implementadas desde el sector educativo, vinculadas con comedores escolares,
escolar de cada institución) no siempre cuenten con dispositivos adecuados de
becas para estudiantes de menores ingresos como formas de subsidios para la asis-
acompañamiento para intervenir sobre estas dificultades, a tiempo y con pertinencia.
tencia escolar (a veces vinculadas con el rendimiento) se desarrollaron también en
numerosos países.
A continuación, en los apartados siguientes, se analizarán las estrategias y el tipo
de intervenciones que están desarrollándose desde las políticas de inclusión social y Más allá de los matices que caracterizaron a cada uno de los programas sociales y
educativa en la región. educativos, estos se implementaron como una de las formas de paliar la pobreza

58 59
 IV Las políticas de inclusión

creciente y los efectos de la retracción de los mercados laborales formales, que TABLA 10: Políticas o programas de transferencias condicionadas en
producían un aumento de las desigualdades sociales. Se trataba de captar las nuevas operación en la región, 16 países. América Latina.
formas de la pobreza para intervenir en ella, aun cuando se trabajara más en reducir
Nombre del Año de Cobertura por Cobertura de la
  Población objetivo
los efectos que en modificar las causas. No estuvieron ausentes en estos programas programa inicio* personas** población total

algunos de los problemas que la gestión tradicional de las políticas sociales tiene en Asignación
Familias con jefes o jefas de
hogar desocupados o que se
1 Argentina Universal por 2009 3.500.707 8.3%
relación con sus prácticas y efectos no deseados (Feijóo, 2013), como el clientelismo, Hijo
desempeñen en la economía
informal
la cooptación, la elitización de los cuerpos políticos y administración a cargo de ellos.
Menores de 18 años cursando
hasta 8.° de primaria de la
Política “Bono educación regular y educación
Pero es fundamentalmente desde mediados de los noventa y con mayor énfasis en los Juancito Pinto”
2006
juvenil alternativa, y alumnos o
años dos mil –según matices propios de los distintos países de la región– que empieza alumnas de la educación especial
2 Bolivia sin límite de edad 1.749.125 17.5%
a tomar forma otro modo de pensar la relación de la sociedad con los sectores más
Bono madre
pobres y postergados. Las políticas de protección social inclusiva operan un giro con- niño-niña
2009 Mujeres embarazadas y lactantes,
Juana Azurduy
ceptual en esta cuestión, que en seguida se sintetizará. sin cobertura de seguro de salud
de Padilla
Bolsa Familia
(incorpora
En este contexto, las políticas y los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) Bolsa Escola, Familias en situación de pobreza
3 Brasil 2003 51.520.392 26.4%
Bolsa y extrema pobreza
apuntan a disminuir la transmisión intergeneracional de la pobreza, mediante la Alimentação y
entrega de recursos monetarios a las familias en situación de pobreza estableciendo, otros)

entre otros aspectos, la condicionalidad de la asistencia escolar y los controles de salud Familias y personas en situación
4 Chile Chile Solidario 2002 1.166.132 6.8%
de vulnerabilidad
de los niños de 5 a 18 años. Existe, además, un consenso acerca de la necesidad de Familias en situación de extrema
Familias en
desarrollar competencias para el desarrollo a futuro de las personas (Cecchini, 2013). 5 Colombia
acción
2001 pobreza, en condición de 11.704.896 25.2%
desplazamiento o indígenas
Familias que tienen dificultades
Si bien los PTC implementados en los distintos países no tienen un modelo único 6 Costa Rica Avancemos 2006
para mantener a sus hijos en el
154.077 3.3%
sistema educativo por causas
y varían en su diseño y alcance, comparten algunas características comunes: en su económicas
mayoría incluyen las dimensiones de ingreso, educación y salud, aportando una con- Política de
Bono de
cepción multidimensional de la pobreza y un diseño de programas de protección social 7 Ecuador
Desarrollo
2003 Familias en situación de pobreza 6.652.974 44.3%
Humano
no contributivos. Esto supone un avance tanto en la focalización, la cobertura y en la
Familias en situación de pobreza
integralidad de las políticas. En América Latina y el Caribe, los PTC se desarrollan en Comunidades
residentes en municipios en
8 El Salvador solidarias 2005 509.876 8.2%
18 países, alcanzan a más de 25 millones de familias y alrededor de 113 millones de situación de pobreza extrema,
rurales
severa y alta
personas, es decir al 19% de la población de la región (Cecchini, y Madariaga, 2011, Familias en situación de extrema
Mi familia
p. 107). En la tabla que se presenta a continuación se detalla la información corres- 9 Guatemala
progresa
2008 pobreza con menores de 15 años 3.239.484 22.6%
y madres gestantes
pondiente a los países de América Latina.

60 61
 IV Las políticas de inclusión

Nombre del Año de Cobertura por Cobertura de la

  Población objetivo intersectoriales” (Cecchini y Madariaga, 2011). Los sistemas de protección social (no
programa inicio* personas** población total
Bono 10,000 solo los programas orientados a quienes están en situación de pobreza) implican en
educación, Familias en situación de extrema
2010 consecuencia la inclusión de todos los ciudadanos en el sistema. Además, en tercer
salud y pobreza
nutrición
10 Honduras 662.853 8.7% lugar, pretenden atender las causas de las situaciones de vulnerabilidad y no solo en
Programa de
Asignación 1990
Familias en situación de extrema sus efectos, aun cuando es necesario aún profundizar en estas políticas para sostener y
pobreza
familiar (PRAF) potenciar los avances en este sentido. En cuarto lugar, suponen la creación de un piso
Hogares en condición de pobreza
11 México Oportunidades 1997
alimentaria
28.364.046 24.6% de protección social para cada país, en donde cada Estado decide el monto mínimo
Red de Familias en situación de extrema necesario que asegura la supervivencia de la familia.
12 Panamá 2006 400.684 10.9%
oportunidades pobreza
Hogares en situación de extrema
Tekoporâ 2010
pobreza
La incorporación del componente educativo en estas políticas apunta a conseguir
13 Paraguay Familias en situación de extrema 555.388 8.6% avances en materia de objetivos educativos, con la llegada a la escuela de públicos
Abrazo 2005 pobreza con niños y niñas en históricamente excluidos y mediante el desarrollo de sus capacidades. En términos de
situación de trabajo infantil
Familias en situación de extrema
resultados, diversos estudios muestran impactos positivos de los PTC sobre algunos
14 Perú Juntos 2005 2.224.672 7.6%
pobreza, riesgo y exclusión indicadores intermedios, tales como la matrícula y asistencia escolar, la regularidad en
15 República Familias en situación de pobreza los controles médicos, especialmente para las familias más pobres y en países donde
Solidaridad 2005 2.100.284 21.2%
Dominicana extrema y moderada
Familias pobres en situación de
las barreras para el acceso son más altas. Al mismo tiempo, plantean algunas dudas
Asignaciones
16 Uruguay 2008 pobreza 391.268 11.6% sobre la calidad de los servicios a los que accede esta población.
familiares

Fuente: Cecchini y Madariaga 2011.

* En algunos casos los programas han cambiado de nombre desde su fecha de inicio como es el caso de México, ex Progresa.
** Fuente: elaboración propia sobre la población de cada país en 2010, CELADE - División de Población de la CEPAL.***
Fuente: www.indexmundi.com en 2010
Algunos principios fundamentan este giro y se vinculan con los aspectos que se enu-
meran brevemente a continuación. En primer lugar, es la perspectiva de derecho, que
supone ciudadanos con derecho a la protección social, la que prima en el diseño de
estas políticas y son los Estados quienes deben garantizar su progresiva realización.
En segundo término, y como modo de dar respuesta a los desafíos de articulación,
la idea de integralidad se basa en un conjunto de acciones orientadas a cimentar las
bases de un sistema de protección social inclusivo para lograr efectos combinados
en las capacidades humanas. Ello supone “la creación de marcos legales y espacios
institucionales adecuados para su operación, la rendición de cuentas y la participación
ciudadana, la transparencia de los registros de destinatarios y la búsqueda de sinergias
En particular, algunos estudios analizan los efectos de los PTC en la escuela media,
en la que se observan –de forma generalizada– mayores avances en aquellos países
que parten con logros educativos menores. En Colombia, recientes evaluaciones de-
muestran que los chicos incluidos en Familias en Acción tienen entre 4 y un 8% más
probabilidades de terminar la escuela secundaria, en especial si son niñas o residen en
ámbitos rurales (Baez y Camacho, 2011). En Paraguay, la tasa de matrícula de chicos
que participan del programa Tekoporá muestra un aumento del 2,5%, mientras la tasa
de asistencia escolar aumenta entre 5 y 8 puntos porcentuales (Veras Soares y otros,
2008). En el caso del Bono de Desarrollo Humano de Ecuador, el programa tiene un
efecto positivo en la matrícula de chicos de 6 a 17 años de 10 puntos porcentuales
(Schady y Araujo, 2006). Como sucede con este tipo de programas, su éxito se vincula
con la planificación, diseño e implementación del mismo, pero además, con las condi-
ciones generales del sistema educativo en su conjunto.

62 63
 IV Las políticas de inclusión
IV.1. Una dimensión fundamental de la inclusión educativa: las políticas de
mejora de los aprendizajes
Así como las políticas y programas recién presentados tienen efectos en el acceso y
permanencia de niños, niñas y jóvenes en los sistemas educativos, haciendo con ello
un aporte relevante a las políticas de inclusión social, la dimensión de los aprendizajes
requiere también un análisis particularizado.
Por ello, en esta apartado se presentarán algunas hipótesis sobre el diseño e imple-
19
mentación de políticas de mejora educativa que se vinculan además con la confor-
mación o fortalecimiento de los sistemas nacionales de evaluación implementados en
diversos países de la región.
En términos generales, esto acontece en América Latina fundamentalmente en la dé-
cada de los noventa. A la agenda del acceso, se suma la exigencia por la mejora de la
calidad educativa. En ese momento, muchas de las evaluaciones desarrolladas invocan
entre sus principales objetivos la mejora de los sistemas educativos y de las escuelas
que los conforman.
En paralelo a la generación de los sistemas de evaluación, se desarrolla la discusión
sobre la noción de calidad. Es importante reconocer el aporte que se ha realizado des-
de México en esta materia. C. Muñoz Izquierdo, S. Schmelkes, F. Martínez Rizo, entre
otros, comenzaron a abordar otras dimensiones de la calidad tempranamente.
Retomando algunos de estos planteos, como se ha mencionado con anterioridad, la
UNESCO ha construido una posición regional de la educación como derecho funda-
mental basado en los principios de obligatoriedad, gratuidad y de no discriminación.
Además, la preocupación por aspectos más amplios que los tradicionalmente con-
siderados en la concepción de la calidad educativa supone un interesante replanteo
con efectos en la definición de las políticas para la región. Puede afirmarse que aun
19
Este apartado retoma planteos ya realizados en Poggi (2014).
64
cuando el problema de la calidad educativa ha estado en las agendas en las últimas
dos décadas, ha adoptado en los años recientes una complejidad que exige estrate-
gias diferentes para su evaluación y, fundamentalmente, abordajes más integrales
para su mejora.
A continuación se destacan algunos rasgos que adoptaron las políticas de mejora en
los noventa, período en el cual, además de la instalación de las evaluaciones nacionales
estandarizadas, los países recurren en general a tres grandes líneas de política que
desarrollan en forma casi simultánea con la generación de los estudios nacionales de
evaluación.
Por un lado, se producen cambios en los diseños curriculares de la educación básica,
siguiendo la ampliación de la obligatoriedad escolar, que se refleja en leyes y regula-
ciones. Como ya se dijo anteriormente, se trata del momento en el que la educación
primaria o básica se amplía a 9 años20 a los que se suma como obligatorio alguno/s
de los años del nivel inicial. Es necesario tener en cuenta que los cambios curriculares
promovidos en ese momento suponían además actualizar diseños que en muchas
ocasiones habían sido aprobados durante las dictaduras que se instalaron en algunos
países de la región.
Para mencionar algunos ejemplos de esta línea de intervención cabe recordar la refor-
ma curricular y pedagógica que sigue a la firma del ANMEB en México, la definición de
los parámetros curriculares nacionales en Brasil o la de los contenidos básicos comunes
en Argentina; también puede sumarse los procesos de cambio curricular en Chile,
Colombia, Paraguay, Perú, entre otros.
Por otra parte, se implementan programas muy masificados de capacitación
docente orientados a directores, maestros y profesores, para actualizarlos en los
contenidos y nuevos enfoques de enseñanza que se introducen en las definiciones
curriculares.
20
CINE 1 y 2.
65
 IV Las políticas de inclusión
Por último, acompañando los cambios en los diseños curriculares y las capacitacio-
nes masivas, se desarrollan importantes políticas de producción de materiales didác-
ticos y de libros (ya sea de producción propia o a cargo de editoriales) para dotar a
las escuelas y aulas.
Asociados con estos tres cambios mencionados, se desarrollan los sistemas nacionales
de evaluaciones estandarizadas como promotores de la mejora educativa, los cuales se
fundamentan en dos supuestos principales. En primer lugar, los resultados presionarían
hacia la mejora por dos motivos: porque las escuelas competirían entre ellas por mejorar
sus resultados y por la presión o demanda de padres y madres de familia así como de
la sociedad al hacerse públicos dichos resultados. Este supuesto es acompañado, en
algunos casos, por las medidas de difusión pública de los resultados a través de rankings
de escuelas. En segundo lugar, las escuelas eran consideradas casi como únicas respon-
sables por la mejora –responsabilidad que no se pone en cuestión–- pero sin reconocer
la importancia de otros niveles del gobierno de un sistema educativo, cuyas acciones
también tienen efectos en términos de mejora de resultados de aprendizaje. En algunos
contextos, además, se instalaron mecanismos más propios del mercado que de un Es-
tado garante del derecho a la educación, lo que significa asegurar las condiciones para
que éste pueda ser resguardado.
Cabe señalar también algunas dificultades que resultaron de la implementación de
las evaluaciones estandarizadas (McCormick, 1996; Poggi, 2008). Se trata de lo que
distintos analistas denominaron los incentivos negativos la inversión de medios y
fines, la reducción o empobrecimiento del curriculum y los efectos en la dinámica
escolar.
Si se considera el lugar que ocupan estos estudios en muchos casos la evaluación se
constituye en sí misma en el centro de las preocupaciones, esto es el fin en sí mismo
cuando debería ser solo un medio para otro fin, la mejora, que se halla desplazada a un
segundo plano. Además, en la medida que las evaluaciones estandarizadas administran
pruebas de rendimientos a los estudiantes en algunas disciplinas o áreas curriculares –no
66
podría ser de otro modo porque resulta imposible evaluarlo todo–, el efecto que se pro-
duce es que aquellas que son evaluadas adquieren relevancia por sobre otras disciplinas
que también integran la propuesta curricular. Por último, en ocasiones se encuentra que
los estudios evaluativos desvían más la atención hacia la sobrevivencia organizacional que
a las cuestiones vinculadas con la mejora de la enseñanza y el aprendizaje, y con ello so-
cavan también las innovaciones (Levin, 2012). Debe sumarse a esta cuestión el efecto de
etiquetado que ha tenido en las escuelas con resultados más bajos –especialmente con la
primera ola de evaluaciones estandarizadas, en las que no se analizaban factores vincula-
dos con la composición social del alumnado y sus efectos en los logros académicos–- y la
sanción social que esto implicaba.
Pero también cabe destacar algunos avances en las concepciones sobre la calidad
educativa. Cuestiones tales como la aproximación unidimensional que caracteriza
los primeros estudios de evaluación se han ido revisando a lo largo de la década.
Asimismo, el desarrollo de los estudios de factores asociados para comprender los
procesos y resultados escolares –tanto aquellos endógenos como exógenos a los sis-
temas educativos– contribuyen también a esa revisión, aportando evidencias sobre
la multicausalidad inherente a la mejora de los aprendizajes. Es necesario reconocer
en este aspecto el aporte que los estudios regionales e internacionales han realizado
en esta materia.
A medida que se avanza en la década y se constata que no siempre la instalación de las
evaluaciones estandarizadas produce los avances y efectos esperados, se comprueba
que la evaluación por sí misma no genera mejoras y que entre evaluación y mejora-
miento de la calidad no hay un vínculo simple y lineal: la evaluación es una condición
necesaria, pero no suficiente, para mejorar la educación (Ravela y otros, 2008). Para
que esto último ocurra es necesario concebir la evaluación como un elemento articu-
lado en un conjunto más amplio de acciones y políticas educativas (Tiana, 2009). Los
cambios tanto conceptuales como metodológicos que se han desarrollado constituyen
un buen signo de que existe una mejor comprensión de la complejidad existente entre
evaluación y calidad educativa.
67
 IV Las políticas de inclusión
Así, en la primera década del siglo xxi varios países comienzan a desarrollar otras es-
trategias , sin desestimar ni abandonar las evaluaciones estandarizadas que vienen
21
implementándose. Básicamente, se encuentran en la región dos tipos de estrategias,
las cuales en algunas ocasiones se combinan a su vez.
Por un lado, puede mencionarse una línea de intervención vinculada con proveer apo-
yos institucionales externos, la que básicamente se concreta a través de mecanismos
de asistencia técnica, que muchas veces forman parte de programas o proyectos de
mejora. Estas propuestas fundamentalmente se centran ya sea en la gestión insti-
tucional de las escuelas –con acciones enfocadas específicamente para los equipos
directivos–, ya sea en las estrategias de enseñanza en determinadas áreas curriculares,
con acciones orientadas a maestros y profesores; algunas políticas pueden combinar
además ambas dimensiones.
Dentro de esta línea, es importante destacar la producción de propuestas pedagógicas
y didácticas situadas en contextos concretos y reales de trabajo de los directivos y
docentes en las escuelas (Poggi, 2011). A las capacitaciones masivas promovidas en
la década anterior, se suman estrategias situadas con potencialidad para atender
problemáticas concretas de estos actores, contribuyendo con ello a enriquecer el
conocimiento pedagógico. En segundo lugar, además, hay evidencia de que la
mejora se potencia cuando estas políticas y programas tienen previsto un sistema
de seguimiento y evaluación integral que produzca conocimiento relevante para los
actores principalmente involucrados durante el proceso de implementación. No se
trata de una evaluación que enfatiza el control –aunque no necesariamente esté
ausente– sino el componente formativo que la producción de conocimiento puede
tener para los actores directamente involucrados.
Sin que necesariamente las políticas y los programas combinen o articulen todas las
dimensiones de intervención que se han mencionado anteriormente, resultan ejemplos
21
Si bien algunas de las estrategias que se abordarán pueden rastrearse en algunos países en la
década anterior, es en los años 2000 cuando ellas se desarrollan con mayor fuerza y se extienden a
mayor cantidad de países.
68
interesantes para apoyar el análisis realizado el Programa de Escuelas de Calidad y el
Programa Escuelas de Tiempo Completo en México, el Plan de Mejoramiento Edu-
cativo vinculado con la Subvención Escolar Preferencial y el Programa Mejor Escuela
en Chile, la política de Mejoramiento de las condiciones enseñanza y aprendizaje en
Argentina, el Proyecto de Apoyo a la Educación Secundaria para la Reducción del
Abandono Escolar en Costa Rica, el Programa Contemos Juntos en Guatemala, el
Programa Pequeños Matemáticos en Paraguay, para mencionar solo algunos casos de
otros muchos que se implementan en países de la región.
Por otro lado, una segunda estrategia de políticas de mejora refiere al fortalecimiento
de capacidades internas de instituciones y actores escolares, recurriendo a la imple-
mentación de acciones de desarrollo profesional que pueden combinar la promoción
de mecanismos de autoevaluación institucional y la formulación de planes de mejora.
La racionalidad detrás de estas medidas se basa en tener en cuenta las características
específicas de cada institución escolar y, con ello, no diseñar estrategias homogéneas
para todo un sistema educativo. Al mismo tiempo, han sido importantes los esfuerzos
por sostener la escala de intervención, si no universal, por lo menos abarcando un
conjunto importante de escuelas de un subsistema.
La promoción de mecanismos de autoevaluación institucional y el conocimiento que
de éstos se deriva, por un lado complementan la información producida a través de
otras fuentes, a saber: algunos de los indicadores que son pertinentes para el nivel de
análisis de la unidad escolar así como las evaluaciones estandarizadas, cuando éstas
son realizadas a nivel censal.
Además, la autoevaluación permite una mejor organización de la información, contri-
buye a la racionalidad de las decisiones, facilita una mayor apropiación de los resultados
producidos, entre otros, si se toman algunos recaudos o se generan las condiciones para
que se constituya en una práctica que fortalece a los actores institucionales. Sin embar-
go, es necesario atender algunas cuestiones en la instalación de procesos legítimos y
legitimados en esta estrategia: contar con un fuerte respaldo institucional, promover la
69
 IV Las políticas de inclusión
participación efectiva y amplia (si no de todos los actores institucionales por lo menos
de una parte importante de ellos) y asegurar la solvencia metodológica para realizarla.
Con respecto a los planes de mejora institucional, cabe mencionar que es una práctica
que ha sido ampliamente promovida en países de la región a lo largo de la década
pasada. Con distintas denominaciones, escala, alcance y nivel de concreción, pueden
rastrearse políticas y experiencias en países como Argentina, Brasil, Colombia, Chile,
Ecuador, México, Perú, Uruguay, entre otros.
Pensados tanto a nivel de la escuela como, en algunos casos, para los niveles
subnacionales (municipal, estados/provincias) los planes de mejora ofrecen también
algunas ventajas. Permiten revisar objetivos, fijar prioridades y establecer metas y con
ello orientan mejor las acciones de mejora de los actores institucionales en el corto y
mediano plazo y contribuyen también al desarrollo profesional de los actores escolares.
No obstante, algunos riesgos deben ser particularmente atendidos; entre ellos, el que
el plan se convierta en un instrumento burocrático más, para cumplir con orientaciones
o directivas de ministerios o secretarías, sin que implique modificación alguna de las
prácticas institucionales y, mucho menos, mejora de procesos y resultados.
Tanto para contrarrestar los riesgos señalados en relación con la autoevaluación institu-
cional como con la formulación de planes de mejora, resulta clave el papel que juegan
los supervisores o inspectores escolares. Faceta clave en el desempeño que es propio de
este cuerpo, los supervisores tienen una base territorial que permite desarrollar, a la vez,
una mirada externa e interna a las instituciones. Pueden asimismo hacerse cargo del
diseño de estrategias de mejoramiento a nivel de un distrito, zona o sector, para desa-
rrollar procesos en una escala más pertinente y adecuada para la instalación de políticas.
Pero a pesar de la relevancia de esta función en todo sistema educativo, según ya se ha
señalado en numerosos estudios, falta aún avanzar más en los países de la región en la
generación de las condiciones y la formación específica para fortalecer las capacidades
de estos actores en materia de evaluación y promoción de mejora académica22.
22
En algunos sistemas educativos, en los que distintas figuras se encuentran presentes con una
70
Es aún muy breve el período de implementación de estas estrategias de mejora para
evaluar el conjunto de efectos que están produciendo. Se trata fundamentalmente de
cambios culturales, que suponen esfuerzos sostenidos por un largo tiempo, porque se
trata de cambiar representaciones y modificar prácticas que conduzcan a dar forma
a trayectorias escolares más pertinentes para el conjunto del alumnado. Así normas,
estructuras y procesos se van modificando en el mediano y largo plazo. Cambios
en uno y otro aspecto requieren estrategias apropiadas en distintos niveles, tanto
en el de definición e implementación de las políticas como en el de la institución
escolar, incluyendo especialmente las aulas. Un cambio en las prácticas de enseñanza,
que tome en consideración las nuevas problemáticas que los docentes enfrentan
actualmente, contribuirá con mejores resultados académicos.
Para concluir, este apartado cabe resaltar algunos rasgos de las políticas de mejora
que deben fortalecerse. Se trata, por una parte, de no perder de vista una aproxima-
ción sistémica, vinculada con intervenciones de corte universalista, para alcanzar al
conjunto de escuelas de un sistema o subsistema –el desafío es realmente mejorar un
conjunto de escuelas, no algunas aisladas o un grupo de ellas–. Por otra, una cuestión
clave se vincula con la coherencia entre las finalidades que se proponen en relación
con los propósitos de mejora educativa y las estrategias que se promueven.
relativa masividad (asistentes técnicos, asesores, u otras denominaciones) la revisión de estos roles
también debe ser realizada.
71
 V
Reflexiones finales

Sin duda, los avances en la democratización cuantitativa y cualitativa –aunque el

caso de esta última en grados variables y con matices– vinculada con los procesos de
escolarización de niños, niñas, adolescentes y jóvenes en las últimas décadas deben
ser subrayados en toda la región. El reconocimiento de estos avances en materia
educativa es importante, entre otras cuestiones, porque resulta de la comprobación de
los esfuerzos de las políticas de inclusión para asegurar en forma progresiva el derecho
a la educación en cada uno de los países.

Pero reconocer los avances –que de alguna manera marcan, en relación con el
desarrollo de los sistemas educativos, el tipo y la calidad de problemas que hoy deben
enfrentarse– no significa desconocer las deudas aún pendientes en este campo.

En este sentido, cabe señalar que la modalidad de la expansión de los sistemas

educativos, en su nivel primario fundamentalmente, de alguna manera tendió a
reproducir el mapa de las desigualdades sociales, a las que se suman y articulan las
desigualdades educativas tanto desde los aspectos cuantitativos como cualitativos
que se han abordado en este documento. Este patrón de expansión es además el que
continúa caracterizando niveles de más reciente masificación, como el inicial y el

73
IV Reflexiones finales

secundario, en el que los progresos más importantes se vienen registrando en las últimas
décadas. De paso –vale la pena resaltarlo a la luz de estas afirmaciones– la importancia de
universalizar un nivel resulta fundamental para contrarrestar el peso de las desigualdades
sociales, como puede ya constatarse con lo que está sucediendo con el nivel primario.
Otro tema clave en las agendas educativas de la región es el de garantizar los apren-
dizajes que deben adquirirse en los distintos niveles de la educación. Más allá de las
discusiones sobre la polisemia de la noción de calidad, se han dejado de lado visiones
simplificadoras y reductoras de las múltiples dimensiones a las que hace referencia.
A partir de procesos iniciados en los noventa, pero profundamente reformulados a
medida que avanzan los años 2000, los distintos países en América Latina han reali-
zado esfuerzos por trabajar en una concepción de calidad educativa que supone una
mirada más compleja. La preocupación por aspectos más amplios que los tradicional-
mente considerados, fundados en los principios de obligatoriedad, gratuidad y la no
discriminación, supone en consecuencia un interesante replanteo que tiene efectos en
la definición de las políticas para la región. Y por ello, esta complejidad exige no sólo
estrategias diferentes para su evaluación sino, fundamentalmente, la incorporación
con mucha más fuerza de estrategias y abordajes integrales para su mejora, como se
están desarrollando en años más recientes.
Un planteo de base en esta discusión remite ineludiblemente al tema de la justicia
según las formas en que ha sido abordado desde las perspectivas de la redistribución
o del reconocimiento. Debates aún abiertos asumen posiciones sobre los colectivos
o grupos que sufren distintas formas de injusticia, según que el eje se coloque en
la estructura económica de las sociedades y las formas de distribución de la riqueza
generada en cada sociedad –la primera– o en la interpretación de las culturas enraiza-
das en los patrones sociales de representación –la segunda–. Pero en sociedades con
fuertes desigualdades económicas, las cuestiones del reconocimiento, que remiten a
una esfera simbólica, son inseparables de los problemas de la redistribución, aunque
el tratamiento en uno y otro caso sea cualitativamente distinto.
Por ello puede afirmarse que la agenda regional se orienta, sin duda alguna –a partir
de las estrategias políticas de intervención en las desigualdades sociales y educativas–
hacia una búsqueda de la igualdad con atención, en simultaneidad, a las formas de
expresión de la diversidad que caracterizan los territorios geográficos y simbólicos en
cada uno de los países que la integran.

Por último, la incorporación en las agendas educativas de los desafíos que supone la for-
mación de ciudadanos activos en sociedades en las que las identidades son múltiples, ha
puesto en valor la necesidad de reformular ciertos principios. El universalismo explícito
en el proyecto generalizador, unificador y homogeneizador de la educación moderna se
ha transformado para incorporar la consideración y el respeto a las formas en las que
se expresa la diversidad. El término identidad, incluso, remite cada vez más a las identi-
dades, en plural, si se reconocen las distintas filiaciones a grupos y colectivos que carac-
terizan nuestras sociedades. El principio irrenunciable que afirma que todos son iguales
en tanto sujetos de derecho –siendo, en el tema que se ha ocupado este documento,
el derecho a la educación una cuestión central– supone explorar las relaciones con otro
principio que reconoce que todos son, a la vez, diversamente diferentes.

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 GRÁFICO 1: Tasa de escolarización en 5 años en porcentaje.
América Latina. 18 países. Cca. 2000 y Cca. 2010

Anexo

[1] Nota aclaratoria sobre fuentes:

Para la elaboración de tablas y gráficos de este documento, cuya fuente es SITEAL,

se utilizaron las siguientes Encuestas de Hogares:

Cca.2000: Argentina - EPH 2000 del INDEC, Bolivia 2000 ECH del INE, Brasil 2001
PNAD del IBGE, Colombia 2003 ECH del DANE, Costa Rica 2000 EHPM del INEC, Chile
2000 CASEN de MIDEPLAN, República Dominicana 2000 ENFT del Banco Central de GRÁFICO 2: Tasa de escolarización de 6 a 11 años en porcentaje.
la Rep., Ecuador 2001 EESD del INEC, El Salvador 2000 EHPM de la DIGESTYC, Gua- América Latina. 18 países. Cca. 2000 y Cca. 2010
temala 2001 ECV del INE, Honduras 2001 EPHPM del INE, México 2000 ENIGH del
INEGI, Nicaragua 2001 EMNV del INEC, Panamá 2000 ECH del DEC, Paraguay 2000
EIDH de la DGGEC, Perú 2000 ENH del INEI, Uruguay 2001 ECH del INE, Venezuela
2000 EHM del INE.

Cca.2010: Argentina - EPH 2011 del INDEC, Bolivia 2011 ECH del INE, Brasil 2011
PNAD del IBGE, Colombia 2010 ECH del DANE, Costa Rica 2012 EHPM del INEC, Chile
2011 CASEN de MIDEPLAN, República Dominicana 2011 ENFT del Banco Central de
la Rep., Ecuador 2011 EESD del INEC, El Salvador 2010 EHPM de la DIGESTYC, Gua-
temala 2011 ECV del INE, Honduras 2011 EPHPM del INE, México 2010 ENIGH del
INEGI, Nicaragua 2009 EMNV del INEC, Panamá 2011 ECH del DEC, Paraguay 2011
EIDH de la DGGEC, Perú 2011 ENH del INEI, Uruguay 2011 ECH del INE, Venezuela
2011 EHM del INE.

84 85
 Anexo

GRÁFICO 3: Tasa de escolarización de 12 a 14 años en porcentaje.

América Latina. 18 países. Cca. 2000 y Cca. 2010

GRÁFICO 4: Tasa de escolarización de 15 a 17 años en porcentaje.

América Latina. 18 países. Cca. 2000 y Cca. 2010

86