Edición 2016-2017

TEMA 3
LOS FUNDAMENTOS DE LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA

ÍNDICE:

3.1. Los teoremas fundamentales de la Economía del bienestar.

3.2. Los fallos del mercado.
3.3. Los bienes públicos.
3.4. Las externalidades.
3.5. El monopolio natural.

CONCEPTOS:

1. El primer teorema fundamental de la Economía del bienestar.

2. Los fallos del mercado.
3. La competencia perfecta.
4. Los bienes públicos puros.
5. Los bienes comunales.
6. Las externalidades.
7. Los bienes preferentes y los bienes indeseables.
8. El monopolio natural.
3.1. Los teoremas fundamentales de la Economía del bienestar.

Según el pensamiento clásico, la actividad del Sector público debe limitarse a

establecer el marco institucional de la actividad económica y a desarrollar una
intervención residual en el sistema económico (conforme al principio clásico de
gestión pública mínima), siguiendo el criterio de laissez faire, laissez passer a los
agentes privados en los mercados.

La doctrina clásica se cimenta en la denominada Ley de Say, según la cual los

mercados se autorregulan (pues "toda oferta crea su propia demanda") de
manera que los desequilibrios en los mercados únicamente pueden acontecer a
corto plazo ya que una "mano invisible" actúa natural y permanentemente para
restablecer los puntos de encuentro de precios y cantidades entre oferentes y
demandantes. Como consecuencia de la creencia en la Ley de Say, los
economistas clásicos (y neoclásicos) abogaban por una gestión pública mínima
que se resume en la expresión "laissez faire" (que los clásicos heredaron de los
fisiócratas).

La incapacidad de la doctrina clásica (y neoclásica) para dar una respuesta

práctica efectiva a la crisis de la Gran Depresión —iniciada en 1929— puso de
manifiesto la necesidad de una interpretación alternativa acerca del
funcionamiento de la actividad económica. Esa reinterpretación se produjo con
la publicación por John Maynard Keynes (1883-1946) de su Teoría general de la
ocupación, el interés y el dinero (1936) y consistió en negar la creencia en la Ley
de Say, formular nuevas hipótesis acerca del funcionamiento de los mercados y
de la Economía de mercado y plantear una nueva doctrina acerca de la actividad
económica del Estado.

Las nuevas hipótesis de comportamiento económico se denominaron teoremas

fundamentales de la Economía del bienestar y sobre ellas se construyó a lo largo
del siglo XX la síntesis entre la tradición ortodoxa clásica y neoclásica y las nuevas
ideas keynesianas, dando lugar a la denominada síntesis neoclásica,
macroeconomía neoclásica o neokeynesianismo.

El primer teorema fundamental de la Economía del bienestar o teorema directo

plantea, en síntesis, que "bajo ciertas condiciones, una economía que sea
perfectamente competitiva alcanzará una situación de equilibrio que será óptima
en sentido de Pareto". Es decir, que cuando se cumplen ciertos supuestos o
condiciones para la validez del teorema directo, un sistema económico que

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 2 de 22

funciona en régimen de competencia perfecta conduce a una situación de
bienestar social que es estable y eficiente, si no se toma en cuenta la equidad en
el reparto de los recursos.

El concepto de Óptimo de Pareto —que debe su nombre al economista neoclásico

italiano Vilfredo Pareto (1848-1923)— es un criterio de racionalidad en la toma de
decisiones cuando nos encontramos con objetivos múltiples, según la cual una decisión
A será la mejor (será un "óptimo paretiano") si cualquier otra decisión B empeora el
logro de un objetivo aunque mejore el de otro u otros objetivos distintos. Es decir, se
considera que una situación dada X es eficiente en sentido de Pareto cuando es
imposible imaginar una situación alternativa Z en la cual algún agente mejore su
bienestar (su disposición de recursos) sin que, simultáneamente, ningún otro agente
empeore la suya.
El concepto de eficiencia de Pareto se desentiende de los desequilibrios sociales (o
faltas de equidad en la distribución de la renta y la riqueza) para determinar el
bienestar social.

La implicación de estos teoremas para la Economía del bienestar es equivalente a

la Ley de Say para la Economía clásica: si se dan las condiciones o supuestos para
la validez del teorema y si se cumplen los requisitos para la existencia de
competencia perfecta, el Sector público debe abstenerse de intervenir en la
actividad económica (salvo en lo relativo a establecer el marco institucional
básico y al principio de gestión pública mínima), pues el Sector privado es capaz
de conseguir por sí mismo que la Economía de mercado alcance su máximo de
eficiencia en la asignación de los recursos y de estabilidad en el crecimiento de la
actividad económica.

Sensu contrario, los teoremas fundamentales de la Economía del bienestar tienen

otra lectura: cuando en la vida real no se dan aquellas condiciones para la validez
del teorema directo, cuando en el mundo real no se cumplen todos los requisitos
de la competencia perfecta o cuando en la práctica se incumple la hipótesis de
equilibrio en los mercados y se genera alguna inestabilidad en el sistema
económico, nos encontramos con que están aconteciendo fallos en el
funcionamiento de los mercados en cuanto a la asignación eficiente de los
recursos o el crecimiento estable de la actividad económica; y, por tanto, tiene
fundamento la actividad del Sector público dirigida a corregir esos fallos del
mercado —para conseguir la eficiencia económica y el bienestar social que el
comportamiento del Sector privado no es capaz de procurar—.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 3 de 22

Además, las comunidades políticas democráticas pueden acordar —y, de hecho,
generalmente acuerdan en sus normas constitucionales y desarrollan a través del
proceso político— unos umbrales máximos de aceptación de las desigualdades
en el reparto de la renta y la riqueza y pueden atribuir al Sector público distintas
competencias en esa materia para procurar una distribución más equitativa de la
renta y la riqueza entre la ciudadanía.

En definitiva, si en la Hacienda clásica la creencia en la Ley de Say sirve de

justificación a la actividad mínima del Sector público, el moderno soporte de las
funciones públicas de asignación y estabilización se encuentra en los teoremas
fundamentales de la Economía del bienestar, mientras que el fundamento de la
función de redistribución se encuentra en la conciencia colectiva acerca de los
derechos humanos económicos y sociales incluidos en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos de 1948.

3.2. Los fallos del mercado.

Se denominan fallos del mercado o fallos del Sector privado los defectos o
deficiencias en el funcionamiento de los mercados que conducen a que los
resultados del sistema económico (la resolución de los problemas económicos)
no sean los esperados por la sociedad.

Los fallos del mercado pueden afectar a la asignación eficiente de los recursos, al
crecimiento estable de la actividad económica o a la distribución equitativa de la
renta y la riqueza, y pueden tener distintas causas u orígenes:

I. Fallos del mercado por el incumplimiento de las condiciones para la

validez del teorema directo.

Los supuestos o condiciones para la validez del teorema directo o primer

teorema fundamental de la Economía del bienestar son el cumplimiento del
principio de mercados universales, del principio de exclusión, del principio de
rivalidad y del principio de correspondencia.

1. Principio de mercados universales o completos. Según este principio, deben

existir mercados para todos aquellos bienes y servicios que los agentes
económicos deseen intercambiar: los mercados son o están incompletos cuando

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 4 de 22

no suministran un bien o servicio a pesar de existir consumidores dispuestos a
pagar un precio superior a su coste.

2. Principio de exclusión. Según este principio, el acceso a las mercancías debe

estar excluido a los agentes económicos que no paguen su precio (es decir, ese
acceso debe estar limitado a quienes paguen su precio).

3. Principio de rivalidad. Según este principio, el uso y el consumo de los bienes y

servicios debe ser rival entre distintos agentes económicos, de manera que una
misma mercancía no pueda ser usada o consumida simultáneamente por
diferentes agentes.

4. Principio de correspondencia. Según este principio, en el precio de oferta de

cualquier mercancía deben estar incorporados todos sus costes de producción,
sean internos (privados) o externos (sociales); y, en segundo lugar, el precio de
demanda de cualquier mercancía debe reflejar todas las utilidades de todas las
personas afectadas por su consumo (es decir, la valoración de los compradores
debe coincidir con la valoración social).

El incumplimiento de estas condiciones es una de las causas de la existencia de

fallos del mercado; y en la vida real no siempre se cumplen esos cuatro
principios, por lo que se generan fallos en la asignación de los recursos.

II. Fallos del mercado por el incumplimiento de los requisitos para la

existencia de competencia perfecta.

Los requisitos básicos para la existencia de mercados perfectamente

competitivos son los siguientes:

1. Que exista libertad de entrada y salida del mercado para cualquier agente
económico que desee participar en el mismo, sea como oferente o como
demandante.

El libre acceso a los mercados puede fallar por estar limitado o por verse
impedido a causa de barreras técnicas, económicas o legales que, a su vez,
pueden afectar a la movilidad de los productos o de los factores de
producción.

2. Que tengan presencia en el mercado todos los agentes cuyos derechos

puedan verse afectados por las decisiones que se tomen en el mismo.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 5 de 22

 La competencia no es perfecta cuando, por ejemplo, la actividad en un
mercado perjudica los intereses de las generaciones futuras —como en los
casos de agotamiento de los recursos naturales y de deterioro de la
calidad del medio ambiente—.

3. Que haya transparencia en el mercado, de manera que la información

disponible por todos los oferentes y demandantes sea completa, cierta, barata y
simétrica.

La competencia no es perfecta cuando hay agentes económicos que se

desenvuelven en los mercados con incertidumbre acerca de las
alternativas existentes.

4. Que el número de agentes presentes en el mercado sea suficiente para evitar

una posición de dominio por cualquiera de ellos.

Para que la competencia sea perfecta, todos los agentes económicos

deben ser "precio-aceptantes" —es decir, ninguno debe tener una
posición de dominio de la que pueda abusar para imponer a los demás sus
precios, calidades o cantidades en la contratación de productos o de
factores de producción—. La competencia no es perfecta cuando en el
mercado hay un único oferente (monopolio), o un único demandante
(monopsonio), o unos pocos oferentes (oligopolio) o unos pocos
demandantes (oligopsonio) —el adjetivo "pocos" hace aquí referencia a
aquel reducido número de agentes que permite a cualquiera de ellos
imponer sus condiciones de contratación—.

5. Que las mercancías objeto de intercambio sean homogéneas en cuanto a sus

características básicas relevantes para los consumidores.

Para que la competencia sea perfecta, todos los productos de un mismo

mercado deben ser homogéneos y, por tanto, sustitutivos o
intercambiables entre sí a la hora de satisfacer las necesidades de
consumo. Por contra, un mercado funciona en régimen de competencia
monopolística cuando, en presencia de muchos oferentes, cada uno o
varios de ellos tienen capacidad individual para influir decisivamente en
los compradores mediante una diferenciación de la calidad de su
producto (real o imaginaria, por ejemplo mediante la publicidad) que les
permite subdividir el mercado y tener así capacidad para imponer sus
condiciones particulares de contratación.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 6 de 22

6. Que los empresarios se comporten racionalmente y desarrollen su actividad
en el mercado procurando maximizar sus beneficios.

Conforme a la hipótesis o
Ley de los rendimientos
decrecientes, dada una
cantidad fija de factores
de producción, a partir de
un cierto punto su
productividad marginal
disminuye a medida que
aumenta la cantidad (Q)
producida de mercancías;
es decir, sensu contrario, a
partir de un determinado nivel de producción en la empresa, el coste de
producir una unidad adicional de mercancía (el coste marginal CMa) se
eleva continuamente. Por tanto, la curva de coste marginal de una empresa
(que inicialmente tiene un tramo descendente) crece a medida que
aumenta la producción, porque las nuevas unidades de mercancía resultan
cada vez más costosas.

El criterio de comportamiento racional de un empresario consiste en fijar

su nivel de producción de manera que su beneficio marginal (BMa) sea
cero; es decir, el empresario racional debe aumentar progresivamente su
producción (Q) hasta el punto en que la última unidad producida iguale el
coste marginal (CMa) y el ingreso marginal (IMa), que se corresponde con
el precio (P) de venta cuando el empresario es precio-aceptante; por
tanto, ese nivel de producción es óptimo porque al empresario ni le
supone pérdidas marginales ni significa una renuncia a obtener los
beneficios normales que puede obtener si aumenta su producción hasta
ese punto en que IMa-CMa=BMa=0.

En ese nivel de producción óptimo o nivel de máximo beneficio (NMB) en

el que se igualan el ingreso marginal (IMa) y el coste marginal (CMa), cada
empresa que opere en el mercado en régimen de competencia perfecta
obtendrá beneficios o pérdidas totales según cuál sea su particular
estructura de costes de producción.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 7 de 22

 La oferta individual de un empresario racional es su curva de coste
marginal a partir de su nivel mínimo de explotación particular (el punto
mínimo de su curva de costes variables medios). Y la curva de oferta del
mercado es la suma de las ofertas individuales de todos los agentes
presentes en el mismo en un momento dado.

La curva de oferta de un mercado en competencia perfecta se

corresponde con una función creciente ("cuanto mayor es la cantidad
ofrecida, mayor es el precio de venta, porque mayor es el coste marginal")
y su forma concreta depende de la elasticidad con que los cambios en los
precios de los productos dan lugar a cambios en las cantidades ofrecidas
de mercancías.

7. Que los consumidores se comporten racionalmente y desarrollen su actividad

en el mercado procurando maximizar la satisfacción de sus necesidades.

Conforme a la hipótesis o
Ley de la utilidad marginal
(UMa) decreciente, cuanto
mayor es la cantidad (Q)
que se consume de una
mercancía, menor es la
utilidad que aporta la
última unidad consumida;
en consecuencia, también
será cada vez menor el
precio que un consumidor
racional estará dispuesto a pagar por ella.

De manera simplificada, el criterio de comportamiento racional de un

consumidor consiste en demandar mercancías para satisfacer sus
necesidades hasta alcanzar aquel nivel de consumo racional (NCR) en el
que se pague como precio (P) por una mercancía exactamente el valor de
su utilidad marginal: UMa=P; es decir, en la medida en que consumidores
y productores sean precio-aceptantes y se comporten racionalmente, el
precio de una mercancía será igual al coste marginal de producirla
(P=CMa) y el consumidor racional demandará progresivamente
mercancías hasta llegar a aquel punto en el que se igualen la utilidad de la
última unidad consumida y el coste de producirla: UMa=P=CMa.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 8 de 22

 En realidad, como los consumidores no consumen un único bien o servicio, sino una
cesta de ellos, lo que tienen que igualar para maximizar su utilidad es la Relación
Marginal de Sustitución (el cociente entre la utilidad marginal de un bien y la utilidad
marginal de otro sustitutivo) y el precio relativo (el cociente entre el precio monetario
de un bien y el precio monetario del otro).

La demanda individual del consumidor racional es su curva de utilidad

marginal. Y la demanda del mercado es la suma de las demandas de todos
los agentes presentes en el mismo en un momento dado.

La curva de demanda de un mercado en competencia perfecta es, por

tanto, decreciente ("cuanto mayor es la cantidad demandada, menor es el
precio de compra que están dispuestos a pagar los consumidores, porque
también es menor su utilidad marginal") y su forma concreta depende de
la elasticidad con la que los cambios en los precios de los productos dan
lugar a variaciones en las cantidades demandadas de mercancías.

Los comportamientos tipo snob o tipo Giffen —que surgen ante

acontecimientos extraordinarios como guerras, catástrofes o calamidades
naturales o sociales— se caracterizan porque la cantidad demandada
aumenta a medida que lo hace el precio de la mercancía, lo que supone
una quiebra de los requisitos de la competencia perfecta.

El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos es una de las causas de la

existencia de fallos del mercado. En el mundo real, los mercados no funcionan en
régimen de competencia perfecta (salvo casos muy particulares de algunos
mercados de productos agropecuarios y de activos financieros), sino en distintos
grados de competencia imperfecta o monopolística que suponen fallos en la
asignación de los recursos.

III. Fallos del mercado por el incumplimiento de hecho de la hipótesis de

equilibrio en los mercados.

La hipótesis de equilibrio en los mercados, según la cual se alcanzará una

situación de equilibrio en el sistema económico cuando se den las condiciones
para la validez del teorema directo y se cumplan los requisitos para la existencia
de competencia perfecta.

Esta hipótesis se extiende a cuatro ámbitos del sistema económico:

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 9 de 22

1. Los mercados de bienes y servicios. Ejemplos de desequilibrios son la inflación
y la deflación de los precios.

2. Los mercados de factores de producción. Ejemplos de desequilibrios son el

desempleo de los recursos productivos (sea en el mercado de trabajo, en el de
capitales o en el inmobiliario) o por falta de iniciativa empresarial.

3. Los mercados exteriores. Ejemplo de desequilibrio es que el saldo de la

balanza de pagos presente déficit o superávit de manera permanente.

4. El conjunto de los mercados. Ejemplos de desequilibrios son la depresión

económica o el crecimiento no sostenido de la actividad económica.

El incumplimiento de cualquiera de estas hipótesis de equilibrio representa

situaciones de fallos de mercado; y en la práctica, el funcionamiento normal de la
Economía de mercado se desenvuelve de manera cíclicamente desequilibrada lo
que supone fallos en la estabilización de la actividad económica.

IV. Fallos del mercado por el incumplimiento de hecho de las condiciones

para el ejercicio igualitario de los derechos económicos y sociales
universales.

El concepto de eficiencia de Pareto u Óptimo paretiano (según el cual "una

situación es eficiente cuando ya no es posible mejorar el bienestar individual de
un agente económico si no es a costa de empeorar el de algún otro") excluye las
consideraciones normativas acerca de la distribución de la renta y la riqueza e,
implícitamente, da por buena la situación de hecho existente en cada momento
en cuanto al reparto del bienestar dentro de la sociedad.

Sin embargo, desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948,

las comunidades políticas atribuyen a los poderes públicos —generalmente en
sus normas fundamentales— la función de corregir la distribución de la renta y la
riqueza que se deriva del funcionamiento de los mercados cuando las diferencias
interpersonales, sectoriales o espaciales sobrepasan unos umbrales que se
consideran inadmisibles en términos de equidad porque atentan contra el
ejercicio igualitario de los derechos económicos y sociales declarados
universales. La generación de esas excesivas diferencias interpersonales,
sectoriales o espaciales de riqueza y pobreza se considera también un fallo del
funcionamiento de la Economía de mercado.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 10 de 22

La existencia de fallos del mercado es el fundamento moderno de la actividad
del Sector público, precisamente para evitarlos, corregirlos o atenuar sus efectos;
un fundamento que opera como condición necesaria aunque no suficiente, ya
que debe ponerse en conexión con la existencia de fallos en el funcionamiento
del proceso político (a través del cual se toman las decisiones en el Sector
público) para determinar o desarrollar la conveniencia de la provisión pública
como alternativa al mercado. En cada caso concreto habrá que examinar el coste
de oportunidad de cada opción (privada versus pública) atendiendo a las
circunstancias de cada lugar y a la tecnología disponible, entre otras variables.

Harvey S. Rosen, Hacienda Pública. Ed. McGraw-Hill, 2002. Introducción:

"Lo que la gente piensa respecto al modo en que el Estado debería realizar sus
operaciones financieras está muy influido por su ideología política. A algunas personas
les preocupa sobre todo la libertad individual, mientras que otras están más
preocupadas por mejorar el bienestar de la comunidad en su conjunto. Las diferencias
ideológicas pueden dar lugar, y de hecho lo hacen, a desacuerdos sobre el alcance
adecuado de la actividad económica del Estado.
Sin embargo, para formarse una opinión inteligente sobre la actividad pública hace
falta, además de una ideología política, entender lo que el Estado hace realmente. [...]
Si los mercados competitivos que funcionan correctamente asignan los recursos de
forma eficiente, ¿qué papel debe tener el Estado en la economía? Aparentemente,
sólo resultaría adecuado un Estado muy pequeño cuya principal función consistiera en
establecer un sistema de protección de los derechos de propiedad para que la
competencia funcionara. El Estado debería mantener la ley y el orden, así como un
sistema de administración de justicia y de defensa nacional. Todo lo demás sería
superfluo.
Sin embargo, [...] las cosas son en realidad mucho más complicadas. En primer lugar, se
ha supuesto implícitamente que la eficiencia es el único criterio para decidir si una
determinada asignación de recursos es buena [...pero...] la intervención pública podría
ser necesaria para lograr una distribución «justa» de la riqueza. [...] No resulta obvio
que una asignación eficiente de recursos sea socialmente deseable per se; algunos
sostienen que la equidad también debe considerarse. Además, [...] en las economías
del mundo real puede que no haya competencia y es posible que no existan mercados
para todos los bienes. Si esto sucede es improbable que la asignación de recursos
generada por el mercado sea eficiente. Por lo tanto, existen razones para que el Estado
intervenga para mejorar la eficiencia económica. Debemos resaltar que, aunque los
problemas de eficiencia abran las puertas a la intervención pública en la economía, ello
no significa que justifiquen tal intervención. El hecho de que la asignación de recursos
resultante del mercado sea imperfecta no significa que el Estado sea capaz de hacerlo
mejor. [...] Además, los gobiernos, como los individuos, pueden cometer errores.
Algunos sostienen que el sector público es intrínsecamente incapaz de actuar
eficientemente, de modo que, aunque en teoría pueda mejorar la situación, en la
práctica nunca lo hará".

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 11 de 22

3.3. Los bienes públicos.

Se denomina mercancía a cualquier cosa susceptible de ser objeto de

transacción en un mercado. Las mercancías se clasifican en materias primas o
recursos naturales (producidos por la naturaleza), productos semielaborados o
intermedios (productos resultantes de la transformación de materias primas y
que no están disponibles todavía para satisfacer necesidades de consumo) y
productos finales (susceptibles de satisfacer necesidades de consumo o de ser
utilizados en un proceso de producción de otras mercancías).

A su vez, las mercancías pueden ser bienes (cosas materiales o tangibles) o

servicios (cosas inmateriales o intangibles).

Además, las mercancías pueden clasificarse según su naturaleza económica en

bienes públicos (que, a su vez, pueden ser bienes públicos puros o bienes
comunes), bienes privados y bienes impuros.

En el análisis económico se denominan bienes públicos a un tipo de mercancías a

las que no puede aplicarse (por razones técnicas o económicas) el principio de
exclusión, según el cual el acceso a las mismas debe estar limitado a los agentes
económicos que paguen su precio. Esta calificación como públicos es
estrictamente económica y es independiente de su titularidad jurídica pública o
privada.

Algunos hacendistas como Richard Musgrave (1910-2007) han propuesto adjetivar a

estos bienes y servicios como "sociales", y no como "públicos", para evitar las
confusiones respecto a su naturaleza jurídica y a la responsabilidad de su producción
(que, en ambos casos, pueden perfectamente ser privadas); pero ni esta propuesta, ni
otras alternativas de denominación ("bienes colectivos", "bienes de uso colectivo",
"servicios colectivos", etc.), han tenido éxito.

Los bienes públicos se contraponen, en primer lugar, a los bienes privados

(también denominados bienes privados puros), cuyo uso o consumo es rival y en
los que sí pueden ser excluidos del uso o consumo los agentes económicos que
no paguen su precio.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 12 de 22

 La inmensa mayoría de los bienes y servicios responden a estos dos rasgos
característicos de exclusividad y rivalidad propios de los bienes privados:
un pan, un coche, un corte de pelo, una vivienda...

En segundo lugar, los bienes públicos se contraponen a los bienes impuros (que
reciben en la literatura económica muy distintas denominaciones: "bienes
públicos impuros", "bienes privados impuros", "bienes mixtos", "bienes
artificialmente escasos", "bienes propios de monopolio natural", etc.), que se
caracterizan porque con ellos sí es posible aplicar el principio de exclusión y
porque su consumo es inicialmente no-rival aunque puede llegar a ser rival por
congestión o saturación.

Un caso de bien impuro es la señal de televisión: el acceso al servicio es

técnicamente posible limitarlo a través de la codificación, de manera que
todos los abonados a un descodificador consumen simultáneamente la
misma cantidad del servicio sin que el consumo de un abonado reste nada
al consumo de otro. Otro ejemplo es un puente: el acceso al puente es
técnicamente posible limitarlo a quienes paguen un peaje y su uso es
inicialmente no-rival hasta que se produzca un atasco.

Dentro de la categoría de los bienes públicos pueden distinguirse dos

modalidades: los bienes públicos puros y los recursos comunales, comunes o de
propiedad común, que se diferencian entre sí por la existencia o no de rivalidad
en su uso o consumo.

Los bienes públicos puros se caracterizan, además de por la imposibilidad de

exclusión, porque su oferta se realiza conjuntamente a todos los agentes
económicos (quieran o no quieran consumirlos o utilizarlos), de manera que su
uso o consumo por un agente económico adicional no reduce la cantidad
disponible para otros agentes: todos consumen o utilizan simultáneamente la
misma cantidad del mismo bien o servicio, sin que exista rivalidad en el uso o
consumo.

El modelo de bien público puro es la defensa exterior: todos los agentes

económicos nacionales consumen ese servicio, lo quieran o no; nadie
puede ser excluido de recibir ese servicio de seguridad, incluso aunque no
lo quisiera; y todos lo consumen en la misma cantidad y calidad, sin que el
consumo por un agente reste servicio de seguridad a otros agentes.
Similares características reúnen las boyas de navegación y otros bienes y
servicios.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 13 de 22

Los bienes comunales se caracterizan porque, siendo también de exclusión
imposible, su uso o consumo es rival: el agente económico que se apropie o
utilice un recurso comunal estará menguando la cantidad del mismo bien
disponible por otros agentes.

Casos típicos de bienes comunales son los bancos de pesca o el espacio

exterior interplanetario en el que orbitan los satélites de comunicaciones,
los meteorológicos y los del sistema GPS.

Según su ámbito de influencia, los bienes públicos (tanto puros como comunes)
pueden considerarse globales, generales, intermedios o locales; este criterio es
relevante para determinar qué nivel de gobierno debe asumir las competencias
relativas a su provisión o garantía de suministro o de buen aprovechamiento (o
de no agotamiento, en su caso).

Ejemplos de bienes públicos puros locales son los servicios de un faro, el

alumbrado ciudadano o un espectáculo de fuegos artificiales: todos los
agentes del entorno consumen la misma cantidad sin que nadie pueda ser
excluido, aunque no pague por ello. Ejemplo de bien público puro general
son los servicios diplomáticos de un Estado.

Por otra parte, el uso o consumo de los bienes públicos no necesariamente ha de

considerarse beneficioso: el ruido causado por el tráfico es un caso de bien
público puro local (no es posible excluir a nadie de su consumo y el ruido
molesta a todos —si bien con un grado de tolerancia desigual—) que, como
toda forma de contaminación, es un "mal público".

Salvo los bienes privados, todos los demás bienes y servicios plantean problemas
para su asignación eficiente por los mercados.

En el caso de los bienes públicos puros, se plantean problemas de asignación

eficiente porque, dado que es imposible excluir de su uso o consumo a quien no
pague su precio, resulta irracional que los agentes estén dispuestos a pagarlo (es
decir, racionalmente se comportarán como free riders, usuarios gratuitos o
consumidores libres de cargas): se ocultará la demanda.

Si la demanda se oculta totalmente (por todos los usuarios y

consumidores), no habrá oferta por no haber demanda y se estará en un
caso de ausencia de mercado. Si el comportamiento free rider alcanza
solamente a una parte de los usuarios y consumidores, la demanda de

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 14 de 22

 mercado será sólo la de la otra parte y la oferta responderá a esa
demanda, de manera que finalmente todos los consumidores (los que
paguen y los que no) consumirán la misma cantidad, pero esa será una
cantidad menor que la socialmente óptima.

En definitiva: existirá un fallo del mercado, que deberá ser suplido por el Sector
público garantizando la prestación o el suministro de los bienes públicos puros
en condiciones asequibles de cantidad, calidad y precios.

Las alternativas de provisión pública de los bienes públicos puros pueden

consistir en la producción por el propio Sector público o en el apoyo a su
producción por agentes privados; en cada caso, la decisión por la
producción pública o privada responderá a criterios técnicos y de
oportunidad, económicos y políticos.

La asignación de los recursos comunales por los mercados también plantea

problemas: en la medida en que el uso o consumo es rival y que no es posible
excluir de los mismos a ningún agente, el mercado no genera incentivos para un
aprovechamiento privado sostenible del recurso comunal, sino para una
explotación o consumo intensivos que puede conducir al agotamiento del
recurso, en perjuicio de otros agentes económicos presentes o futuros.

Los bienes públicos puros y los recursos comunales plantean, respectivamente,

problemas asignativos por la inexistencia de mercado y por la no presencia en el
mercado de todos los agentes afectados por su actividad; esos fallos del
mercado pueden servir como condiciones necesarias (aunque no suficientes)
para una actividad correctora por el Sector público.

En el caso de los bienes impuros se plantean también problemas de asignación

eficiente, de una manera y con unas implicaciones algo distintas a las de los
bienes públicos. En los bienes impuros de exclusión posible y consumo no rival
(en los que el coste de su uso o consumo por un agente adicional es nulo o
inapreciable) el mercado atenderá la demanda de quienes paguen el precio del
bien y lo proveerá sólo a ellos (ya que la exclusión es posible); sin embargo, se
plantea un problema asignativo por provisión insuficiente: la provisión del bien o
servicio podría extenderse a quienes no paguen el precio, sin que ello significase
una pérdida de consumo para el resto, de manera que se estaría ante una mejora
"paretiana" pues podría mejorarse la situación de quienes dejan de estar
excluidos sin que empeore ni la situación de quienes ya lo usan o consumen (que
siguen usando o consumiendo la misma cantidad a igual precio), ni la situación de

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 15 de 22

la empresa (que sigue produciendo la misma cantidad a igual precio y con los
mismos costes).

Es lo que sucede, por ejemplo, con la señal de televisión por cable. El

consumo por un abonado adicional no es rival de los demás ni tiene coste
relevante para el oferente; sin embargo, habrá personas que, estando
interesadas en consumir ese servicio, no se abonarán porque el precio del
abono es superior a la utilidad que les representa. Es una situación análoga
a la del monopolio natural (de hecho, muchos de los casos de bienes
impuros pueden asimilarse a monopolios naturales). Sin embargo, en la
medida en que existe posibilidad de exclusión, este fallo asignativo del
mercado no debe interpretarse que requiera una intervención pública
correctora con carácter general.

En otros casos de bienes impuros (como, por ejemplo, los servicios

recreativos de un club náutico), si el tamaño del grupo de agentes
interesados en su consumo es reducido, puede plantearse la producción
privada mediante la constitución de una asociación particular. Son los
denominados bienes de club: existe posibilidad de exclusión y el uso es
inicialmente no rival aunque puede llegar a serlo por congestión, pero el
tamaño del grupo permite alcanzar acuerdos de reparto.

3.4. Las externalidades.

Las externalidades en sentido amplio son los efectos que la actividad de un

agente económico (en un mercado) provoca en otro u otros agentes (en el
mismo o diferente mercado).

Las externalidades son pecuniarias cuando los efectos se limitan al interior del
propio mercado; y se llaman económicas, o externalidades en sentido estricto,
cuando afectan a un mercado distinto a aquél en que se generan —es decir,
cuando afectan a agentes que no están en el propio mercado en que se
ocasionan—.

Según su signo, las externalidades económicas pueden ser positivas

(denominadas también "economías externas", que generan efectos beneficiosos
sobre otros agentes) o negativas (llamadas "deseconomías externas", que
provocan efectos perjudiciales sobre terceros). Y según su origen y destino, las

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 16 de 22

externalidades pueden proceder o ser soportadas por actividades de
producción o de consumo.

La educación es un caso de externalidad positiva: no solamente beneficia

al estudiante (que paga por la enseñanza que compra), sino que multiplica
sus beneficios a toda la ciudadanía en forma de elevación del nivel cultural
medio, mejora de la convivencia ciudadana, mejora de la competitividad
del mercado de trabajo, etc. La contaminación es la externalidad negativa
por excelencia: la producción o el consumo en un mercado deterioran la
calidad del medio ambiente que usan o consumen otros agentes
económicos presentes y futuros.

Las externalidades económicas constituyen un fallo del mercado porque se

incumple el principio de correspondencia, según el cual en el precio de mercado
de un bien o servicio deben estar incorporados todos sus costes de producción
(sean internos o externos, sean privados o sociales) y la utilidad de todas las
personas afectadas por la producción o el consumo del bien o servicio.

En el caso de las externalidades

negativas generadas por
actividades de producción, el
precio de mercado (Pm) no incluye
el coste externo (CE). En
consecuencia, al ser el precio más
bajo del que debiera si se tuviera
en cuenta el valor del daño causado
a terceros (Ps), el mercado
conducirá a que se produzca (y
consuma) más cantidad (Qm) que la socialmente óptima (Qs). De manera
análoga, en el caso de las externalidades negativas ocasionadas por actividades
de consumo, el precio pagado no incluye el valor del coste externo y el
consumidor no indemniza el perjuicio que su consumo causa a terceros; en
consecuencia, el mercado falla al conducir a que se consuma más cantidad que la

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 17 de 22

socialmente óptima pues el criterio de eficiencia privada (Pm=CMaD) difiere del
criterio de bienestar social (Ps=CMaS=CMaD+CE).

Las externalidades positivas de la producción y del consumo generan el

problema inverso: el precio de mercado incluye costes de producción que
deberían compartirse con los terceros beneficiados; como el precio de mercado
ignora el beneficio externo generado y los beneficiados no compensan a los
primeros, la consecuencia es que el precio de mercado es más alto que el óptimo
social; el mercado falla al asignar estos recursos porque se produce o se consume
menos cantidad de la socialmente óptima.

Dado que en la vida real la casuística de las externalidades negativas es muy

diversa, no cabe establecer una alternativa general de actividad pública
correctora de este fallo del mercado. Por ejemplo, una política
anticontaminación (en cuanto política económica correctora de externalidades
negativas) puede servirse, entre otros, de los siguientes mecanismos:

1. Regulación de los derechos de propiedad o de las reglas de contratación:

prohibición total de la producción o el consumo (y establecimiento correlativo
de sanciones disuasorias), sometimiento a régimen de licencia (previa o
renovable periódicamente), fijación de límites cuantitativos a la producción (con
la posibilidad subsiguiente de crear un mercado de permisos para generar
externalidades), etc.

Se denominan bienes indeseables aquellos bienes y servicios cuyo

consumo genera externalidades negativas que son relevantes en cuanto a
la distribución de la renta y la riqueza y que la ciudadanía, a través del
proceso político, valora como socialmente perjudiciales y demanda su
regulación (prohibición o limitación) por el Sector público. Ejemplos de
bienes indeseables son la heroína y el tabaco.

Un caso particular de regulación de derechos de propiedad planteado en

la literatura económica (y factible solamente cuando es reducido el
número de agentes implicados y los costes de transacción son reducidos),
consiste en transferir a los agentes sufridores de la externalidad negativa la
titularidad de su derecho a no ser perjudicados y permitirles negociar ese
título con los agentes generadores de la externalidad. De esta manera, el
precio pagado por la compra de ese derecho se integraría en el precio
que pagarían los consumidores del bien cuya producción o consumo
genera la externalidad.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 18 de 22

2. Establecimiento de impuestos específicos (o recargos en los impuestos
generales) sobre la producción o el consumo que genere la externalidad
negativa. El impuesto debería calcularse de manera que absorbiera el valor del
coste externo (impuesto pigouviano) y su recaudación debería gastarse,
siguiendo un criterio de equidad, de manera finalista procurando compensar a
los agentes perjudicados y evitar la reproducción del daño.

Se denomina impuesto pigouviano —en referencia al economista neoclásico Arthur

Cecil Pigou (1877-1959)— al impuesto establecido de manera que se grava cada una
de las unidades de producto en una cuantía exactamente igual al valor de la
externalidad negativa generada por su producción, cuando el nivel de producción es el
eficiente.

3. Concesión de subvenciones financieras o beneficios fiscales a los agentes que

generan la externalidad para que inviertan en ingenierías que disminuyan o
eliminen el coste externo.

4. Gasto público para favorecer actividades que minoren las externalidades:

investigación, reciclaje, educación, etc.

En el caso de las externalidades positivas, las alternativas de provisión pública

también pueden consistir en medidas reguladoras y financieras (fiscales o de
gasto directo). Ejemplos serían la regulación del uso obligatorio del casco para
conducir bicicletas y motocicletas, la calificación como obligatoria de la
enseñanza elemental, las subvenciones a las campañas de vacunación, el gasto
público en adecentamiento y pintura de fachadas, etc.

Se denominan bienes preferentes aquellos bienes y servicios cuyo

consumo genera externalidades positivas que son relevantes en cuanto a la
distribución de la renta y la riqueza y que la ciudadanía, a través del
proceso político, valora como socialmente deseables y demanda su
provisión por el Sector público. Ejemplos de bienes preferentes son la
educación, la vivienda y la salud.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 19 de 22

3.5. El monopolio natural.

El monopolio es un mercado que cuenta con un único oferente. Esa circunstancia

puede tener diferentes causas, que permiten distinguir varias clases de
monopolio:

1. Monopolio legal. Es el originado por una decisión de los poderes públicos, sea
mediante una concesión administrativa (generalmente para asegurar el
abastecimiento de la mercancía estancada en el monopolio o por razones de
seguridad como en el caso de la venta de explosivos) o sea por la explotación de
una patente (concedida para estimular la investigación, el desarrollo y la
innovación) o un derecho de autor.

2. Monopolio de hecho. Es el originado mediante la imposición de la fuerza

militar u otra forma de violencia.

3. Monopolio geográfico o económico. Es el derivado de la pequeñez del

mercado (que supone una barrera de entrada en beneficio de la primera
empresa en establecerse) o del control exclusivo de un recurso natural por una
única empresa, sin que existan bienes sustitutivos.

4. Monopolio natural. Es el originado por motivos tecnológicos y surge en

actividades con costes fijos muy altos (que operan como barrera de entrada al
mercado) y costes variables relativamente reducidos. Es el caso del servicio de
suministro de agua potable a las viviendas en las ciudades y del servicio de
mantenimiento de la red básica de transporte de energía eléctrica, entre otros.

El monopolio natural es un
mercado con un único oferente
que obtiene rendimientos
crecientes a escala, de manera
que cuanto mayor es su nivel de
producción (Q), menor es su
coste marginal (CMa). Por tanto,
en el monopolio natural la curva
de coste marginal es decreciente
para los niveles de producción
que pueden ser absorbidos por
los consumidores.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 20 de 22

La posición racional de equilibrio
del monopolista natural consiste
en fijar su nivel de producción
aplicando el criterio de igualar
ingresos y costes marginales
(IMa=CMa). Eso obliga a la
empresa a producir una cantidad
inferior a la óptima social y a
vender a un precio (Pm) alto, lo
que le lleva a obtener beneficios
extraordinarios.

Sin embargo, si se aplica un

criterio de bienestar social, es
decir que los consumidores
paguen lo que cuesta producir el
bien o el servicio (comprar a
P=CMa), eso supone la
contratación de una cantidad
superior a la óptima de la
empresa y a un precio
relativamente bajo (Ps), lo que le
acarrea pérdidas a la empresa
que gestiona el monopolio natural.

En definitiva, en el caso del monopolio natural los intereses racionales del

empresario y de los consumidores son radicalmente contradictorios, lo que
representa un fallo del mercado y da fundamento la intervención correctora por
el Sector público.

La posición de síntesis para

conciliar los intereses de la
empresa y de los consumidores
consiste en una política
reguladora de los precios por el
Sector público para fijarlos
conforme a la regla del coste
medio: Pi=CMe. De esa manera,
el nivel de producción se regula

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 21 de 22

en una posición intermedia y el empresario obtiene sus beneficios normales
(pero no beneficios extraordinarios, como en el primer caso; ni pérdidas, como
en el segundo).

La política reguladora de monopolios naturales puede consistir en la reserva del

mercado mediante el establecimiento de una empresa pública o en el
sometimiento de la empresa privada al control de los poderes públicos; y en
ambos casos, en establecer los precios máximos de venta de los bienes o
servicios producidos por el monopolio.

Sea cual sea la naturaleza (pública o privada) de la empresa que gestione el

monopolio natural, si la política reguladora consistiera en la fijación de un precio
máximo de venta inferior al coste medio, eso le supondría pérdidas a la empresa.
Como ninguna empresa puede mantenerse permanentemente en situación de
pérdidas, las Administraciones Públicas se verán forzadas a complementar la
regulación de precios con una política presupuestaria compensatoria (ya sea
mediante subvenciones, mediante exenciones fiscales o mediante ambas
medidas) para evitar la quiebra de la empresa. Y eso implicaría que, en definitiva,
el conjunto de la sociedad (que contribuye mediante el pago de impuestos)
estaría gastando recursos públicos en subvencionar a los consumidores de los
productos suministrados por la empresa monopolista natural.

Por otra parte, si el monopolio natural es gestionado por una empresa privada se
pueden plantear problemas de ineficiencia ya que serán agentes privados los
que tomarán las decisiones relativas a los costes empresariales (por ejemplo, los
sueldos de los directivos), a sabiendas de que posteriormente serán soportados
por los contribuyentes (envueltos en el déficit tarifario). Y asimismo, dado que la
información técnica relativa a la estructura de costes de la empresa (información
imprescindible para determinar el precio máximo a regular por los poderes
públicos) solamente la tienen los propios gestores del monopolio, se pueden
plantear problemas de corrupción (que invitan a establecer controles externos
sobre el comportamiento de los representantes de los intereses generales que
se encuentren en el consejo de administración del monopolio o que deban
verificar las cuentas del monopolio para proponer los precios máximos a
regular).

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 3. Página 22 de 22