UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE

MICHOACAN
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

Análisis de Política Pública; Programa de

Pueblos Mágicos

Dr. Maximiliano García Guzmán

Políticas Públicas II
29 de Noviembre de 2017
 ÍNDICE
1. Introducción ............................................................................................................................... 3
1.1 Aporte e importancia del curso ....................................................................................... 3
1.2 Justificación ....................................................................................................................... 4
1.3 Presentación ..................................................................................................................... 5
2. Desarrollo del tema .............................................................................................................. 7
2.1 Descripción y análisis del diseño ................................................................................... 7
2.1.1 Presentación / Antecedentes .................................................................................. 7
2.1.2 Objetivos .................................................................................................................... 9
2.1.3 Lineamientos generales ........................................................................................ 12
2.1.4 Lineamientos específicos ...................................................................................... 13
2.1.5 Informes programáticos - presupuestarios ......................................................... 13
2.1.6 Evaluación ............................................................................................................... 14
2.1.7 Seguimiento, control y auditoría ........................................................................... 15
3. Descripción y justificación de la implementación .............................................................. 16
3.1 Transversalidad del Sector turístico ............................................................................ 17
3.2 Mecanismos de coordinación ....................................................................................... 19
3.3 Implementación en asistencia a los municipios ........................................................ 22
4. Análisis de la implementación .............................................................................................. 23
Modelo de análisis: 12 variables de implementación en programa “PRODERMÁGICO”23
5. Evaluación de la política ........................................................................................................ 26
6. Recomendaciones y reformulación de la política .............................................................. 33
7. Conclusiones ........................................................................................................................... 36
Anexos ............................................................................................................................................. 39
Fuentes consultadas ...................................................................................................................... 41

2
1. Introducción
1.1 Aporte e importancia del curso
Ante la creciente democratización de la ciudadanía, y el arribo de las tecnologías
de la información, la complejidad social se ha visto fuertemente favorecida. Las
cada vez más complejas demandas ciudadanas en un contexto de gobernanza
han promovido que las instancias de gobierno hayan tenido que construir
acuerdos institucionales con los ciudadanos y actores interesados, para regir el
rumbo de las decisiones públicas. En ese sentido, surgieron las políticas públicas.
Tomar a las políticas públicas como una respuesta institucional a un problema
público teniendo como base el consenso social y los límites cualitativos y
cuantitativos, señala lo complejo que es; 1) satisfacer un problema y 2) lograr
acuerdos.
Aunque en un sentido general se conoce que las fases de políticas son definición
del problema, agenda, formulación, implementación, y evaluación, este trabajo
escrito se pretende centrar en la fase final del ciclo; implementación y evaluación.

Con base en lo aprendido, se encuentra que el punto focal de cualquier política

pública es la implementación, entendida como un proceso político y técnico en el
que se ejecutan estrategias -diseñadas previamente- a partir de organizaciones
cargadas de valores, dinámicas organizacionales, cultura organizacional y sujetos
(miembros de la organización como lo son los implementadores) con racionalidad
limitada que responden esencialmente a ideas, conceptos e intereses individuales
y que al interactuar con ciudadanos y otros actores no gubernamentales puede
generar brechas de implementación que impiden generar los resultados esperados
e incluso coadyuvar a elevar los impactos negativos.

De forma tal, se interpretará al Programa para el Desarrollo Regional Turístico

Sustentable y Pueblos Mágicos (PRODERMÁGICO), con base en los imperativos
de Martin Rein, para conocer de qué forma se han implementado las Reglas de
Operación de aquél programa. Del mismo modo, se empleará el Modelo de
análisis de las 12 variables de implementación aprendido en clase -variables

3
normativas y variables de contexto- para analizar la implementación del programa
PRODERMÁGICO y conocer el actual desempeño de la política pública.

De esta forma, el programa denominado “PRODERMÁGICO” será sometido a los

principales temas aprendidos en el curso de Políticas Públicas II¸ esperando
realizar un análisis efectivo y sucinto del diseño, implementación y evaluación de
dicho programa presupuestal. Se considera que el desarrollo del curso y lo
aprendido en él, dotará de instrumentos técnicos para en caso de ser necesario,
emitir recomendaciones y realizar así una reestructuración del programa
PRODERMÁGICO.

1.2 Justificación
El estudio del Programa para el Desarrollo Regional Turístico Sustentable y
Pueblos Mágicos resulta importante para conocer el funcionamiento de una
política pública que ha perdurado a pesar de la alternancia política en el país. A
partir de considerar dos variables vitales, es que PRODERMÁGICO merece estar
en el centro de la discusión, análisis y propuestas a fin de mejorar las relaciones
intergubernamentales y las condiciones de vida de millones de mexicanos.

Estas variables son; económica y política-administrativa. La primera se focaliza en

el detonamiento de las zonas turísticas del país mediante inversión pública para el
fortalecimiento de la infraestructura, es decir, reconocer que a partir de que la
Secretaría de Turismo ha instrumentado políticas de inversión en zonas con
oportunidad de crecimiento, en otras en pleno deterioro y algunas más no
consolidadas, ha habido un despunte significativo en el Turismo como actividad
integrante del Producto Interno Bruto. Del mismo modo, a partir de reconocer que
la política Pueblos Mágicos se ha convertido en una emblema turístico de México
para diversificar las ofertas ante el mundo, lleva a pensar lo siguiente; ¿qué ha
hecho bien México en el sector turístico?

4
Mientras tanto, la segunda refiere al complejo entramado político y jurídico en que
cada uno de los actores gubernamentales de las diversas órdenes de gobierno -
nivel federal, estatal y municipal- se deben desenvolver para lograr el bien común,
considerando que 1) el presupuesto es una forma material de poder y dominación,
2) los actores no siempre son del mismo partido político y 3) las instituciones de
gobiernos están lideradas por sujetos que siempre son de racionalidad limitada.

Por otra parte, y de manera no menos importante, consideramos que analizar

PRODERMÁGICO como política pública genera información suficiente para
alimentar el espíritu crítico de los estudiantes, promoviendo el debate, planteando
soluciones toda vez que son reconocidos los errores de la misma, poniendo en
práctica los contenidos aprendidos en clase; análisis de diseño, implementación y
evaluación.
Así, es que analizar una política pública con un nivel de aceptación tan alto entre
presidentes municipales (524) y la totalidad de los gobiernos estatales (32), lleva a
pensar ¿PRODERMÁGICO ha atendido exitosamente -de alguna forma- la
vulnerabilidad de los destinos turísticos?. El siguiente escrito tratará de dejar
evidencia a la última pregunta planteada.

1.3 Presentación
Desde el ejercicio fiscal 2016, los programas S248 "Programa de Desarrollo
Regional Turístico Sustentable" (PRODERETUS) y U002 "Pueblos Mágicos y
Destinos Prioritarios" (PMyDP) -ambos a cargo de la Secretaría de Turismo
(SECTUR) fueron fusionados. Dicha fusión, se vio justificada en el fortalecimiento
de las ventajas de cada uno de los programas previos -S248 y U002-, de forma
que además de lo anterior, significó una simplificación de programas. La
materialización del programa presupuestario S248 "Programa para el Desarrollo
Regional Turístico Sustentable y Pueblos Mágicos" (PRODERMÁGICO), (véase
Anexo A) supuso fortalecer a partir de mayor coordinación y la suma de los
presupuestos, la acción gubernamental y el cumplimiento de los objetivos del
gobierno en el rubro turístico.

5
Al considerar que las Reglas de Operación (ROP) de PRODERMÁGICO no han
cambiado significativamente durante 2016 y 2017, es posible señalar que su
objetivo general ha sido contribuir a fortalecer las ventajas competitivas de la
oferta turística en los destinos y en las regiones turísticas, mediante la ejecución
de obras, servicios relacionados y acciones para el desarrollo sustentable del
turismo.
Mientras tanto, los objetivos específicos establecidos en ROP PRODERMÁGICO
2017 son;
a) Realizar servicios y acciones en los destinos y regiones turísticas para
mejorar condiciones y servicios de los mismos.
b) Contribuir al impulso de rutas, circuitos y corredores, así como mejorar
movilidad y accesibilidad.
c) Contribuir en el cuidado y preservación del patrimonio cultural y natural,
tangible e intangible principalmente de los destinos con
d) nombramiento de Pueblo Mágico vigente y aquellas localidades que
pretenden incorporarse como Pueblo Mágico.
Para 2016 PRODERMÁGICO recibió de la Federación $1,571,710,000 (mil
quinientos setenta y un mil millones de pesos), sin embargo, un año después con
base en el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2017, su
presupuesto se situó en los $586,918,886 (quinientos ochenta y seis millones de
pesos), es decir, una reducción aproximada al 62%.

En evidencia, en el Anexo 2 de las ROP de cada uno de los ejercicios fiscales en

que ha estado vigente PRODERMÁGICO, el número de municipios beneficiarios
del programa en cada una de sus vertientes de apoyo, no ha variado en nada;
durante 2016 y 2017, han sido 508 los municipios de las entidades federativas y
16 las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, quienes han sido
catalogados por el programa como beneficiarios en su padrón. Por lo tanto, como
un primer acercamiento al estudio y análisis del Programa Presupuestal S248, la

6
variación presupuestal entre ambos ejercicios fiscales sí implica un recorte
significativo en los apoyos.

2. Desarrollo del tema

2.1 Descripción y análisis del diseño

La materialización de políticas públicas en el caso mexicano, se encuentra a partir

de leyes, programas y servicios. Como el objeto actual de estudio es un programa
(PRODERMÁGICO), es necesario conocer a profundidad el documento donde
están establecidas los lineamientos del mismo; Reglas de Operación. Para lo cual
se emplearán los imperativos legal, racional burocrático y consensual en aras de
facilitar la comprensión de las ROP y poder obtener información vasta para
generar una crítica constructiva del diseño e implementación.

En dichas ROP, la estructura a estudiar y analizar será la siguiente;

a) Presentación / Antecedentes
b) Objetivos
c) Lineamientos generales
d) Lineamientos específicos
e) Informes programáticos - presupuestarios
f) Evaluación
g) Seguimiento, control y auditoría

2.1.1 Presentación / Antecedentes

Plantea que el PRODERMÁGICO se encuentra alineado al Plan Nacional de

Desarrollo 2013-2018 en la meta de México Próspero, buscando dinamismo en el
sector turístico para impulsar el crecimiento del país, trayendo una derrama
económica importante. Sin embargo, se contempla la visión que se tiene del
problema público con base en argumentaciones sólidas que ayudan a tener un
arquetipo para la puesta en marcha del programa, justificando el enfoque que se
ha dado.

7
Tal como lo enmarca Arellano, podría haber múltiples alternativas para tratar un
problema pero es también la importancia de la inercia de los efectos previsibles1
sobre los principales intereses afectados que van a ayudar a puntualizar el
problema.

Con base en las ROP 2017 PRODERMÁGICO, la primera incongruencia persiste

en torno al problema público pues no está claramente definido; los antecedentes
plantean la situación desventajosa en que se encuentran inmersos los destinos
turísticos mexicanos respecto al mercado turístico mundial y que por lo tanto se
busca fortalecer de manera estratégica, generando una derrama económica
importante.

Evidentemente la atención al problema público -que es deficiente en su definición-

se aborda desde la óptica económica; implica a partir de un mayor desarrollo
turístico, un bienestar social. Sin embargo, cuando se analiza el objetivo general
de PRODERMAGICO, se observa que el fin mismo no es el desarrollo social, sino
el desarrollo sustentable del turismo mediante el fortalecimiento de las ventajas
competitivas de los destinos turísticos, por lo cual hay una incongruencia entre los
antecedentes y el objetivo general.

Sin embargo, también cabe señalar que PRODERMÁGICO encuentra su sustento

en dos documentos rectores de la Planeación Nacional y Sectorial, éstos son;

 Plan Nacional de Desarrollo

Meta Nacional IV; México Próspero
Objetivo 4.11 "Aprovechar el potencial turístico de México para
generar una mayor derrama económica en el país
Estrategia 4.11.2 "Impulsar la innovación de la oferta y elevar la
competitividad del sector turístico”

 Programa Sectorial de Turismo

1Arellano, David, Políticas públicas y democracia, p. 60

8
 Objetivo sectorial 2 "Fortalecer las Ventajas Competitivas de la Oferta
Turística"

Partiendo de la idea de sujeción de PRODERMÁGICO al Plan Nacional de

Desarrollo, se desprenden cuatro vertientes imperecederas en la conducción de
dicha política:

1. la vertiente obligatoria, que alude a las acciones a desarrollar por la

Federación, a múltiples organismos e instituciones para alcanzar los
objetivos planteados del Plan Nacional;
2. la vertiente de coordinación, pues se establecen acuerdos y compromisos
entre las tres instancias de gobierno (federal, estatal y municipal) con el
propósito de hacer las tareas comunes derivadas de la vinculación entre los
respectivos planes y programas;
3. la vertiente de concertación, se definen los convenios o acuerdos entre el
sector público y privado involucrados en la planeación, de forma que las
acciones se enfoquen al logro de los objetivos;
4. la vertiente de inducción, que comprende el manejo de todos los
instrumentos y acciones económicas, sociales y políticas con que cuenta el
gobierno que le permitan tener incidencia sobre los sectores privado y
social a fin de articular los esfuerzos nacionales en la consecución de lo
planeado.

2.1.2 Objetivos

El objetivo general que se plantea el programa es contribuir a fortalecer las

ventajas competitivas de la oferta turística en los destinos turísticos, mediante la
ejecución de obras, servicios relacionados y acciones para el desarrollo
sustentable del turismo; como objetivos específicos se centra en: realizar
servicios relacionados y acciones en los destinos turísticos, para mejorar las
condiciones de los atractivos y servicios turísticos; contribuir al impulso de las
rutas y accesibilidad de los turistas en los destinos turísticos; fomentar la
innovación de productos turísticos para el desarrollo de los destinos.

9
En el rubro anterior el imperativo racional-burocrático dado que está articulando
principios o ejes rectores en un plano general a uno más particular, además las
organizaciones participantes no sólo serán las del ámbito federal sino que también
la esfera local, forjando relaciones intergubernamentales que se definen como los
mecanismos de coordinación y concertación de índole legal, político y técnico para
lograr la consecución de objetivos en específico.

2.1.2.1 Definición de Indicadores y metas

Cabe destacar que PRODERMAGICO converge en el objetivo 2 del Programa

Sectorial de Turismo: “Fortalecer las ventajas competitivas de la oferta turística”,
por tanto se está denotando que éste es como una micro política dentro de una
macro política en el cual se verá a continuación que las metas vertidas per se del
programa estudiado no las contempla sino que deviene precisamente del
programa sectorial en el que se plasman.

En definitiva los indicadores, metas y objetivos, van de la mano porque el primero

define o amplía el horizonte de la cobertura y las segundas denotan la
cuantificación primeramente como línea base para luego proyectar un escenario al
que se pretende llegar al finalizar el sexenio.

El indicador 2.1 “Convergencia en Derrama Económica Turística” toma en cuenta

un promedio de crecimiento de los 23 países que se encontraban mejor
posicionados que México de acuerdo al ranking de la OMT en 2012. La tasa
promedio de crecimiento para la línea base se estima para el periodo 2000 – 2012.
La tasa promedio de crecimiento para la meta 2018 se estimará para el periodo
2013-2018. Se utilizará una cifra estimada para 2018 derivado de la publicación de
las cifras de la OMT hasta 2019.

ICDET = (TCPMex ) / TCPMun

Donde:

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ICDET= Indicador de Convergencia en Derrama Económica Turística; TCPMex:
Tasa de Crecimiento Promedio de México en ingresos por llegadas de turismo
internacional; TCPMun: Tasa de Crecimiento Promedio de los 23 países que se
encontraban mejor posicionados que México de acuerdo al ranking de la OMT en
2012 en ingresos por llegadas de turismo internacional.

Línea base: 0.54 Meta 2018: 0.66 (véase Anexo C)

El indicador 2.2 “De productividad de la Mano de Obra” se obtiene de la división

del valor absoluto del Producto Interno Bruto y las ocupaciones remuneradas del
sector turístico por 100. La última información disponible es la cifra 2011, de
acuerdo a lo publicado en la Cuenta Satélite del turismo de México base 2008.
Debido a que el dato de productividad es generado con un año de retraso, para el
año 2018 se propone realizar un estimado con base al crecimiento observado
durante el periodo 2012-2017.

IPt = (yt / y2011 ) * 100

Donde:
IPt : Índice de productividad de la mano de obra en el año t; yt: Valor absoluto de
la relación del Producto Interno Bruto constante y las ocupaciones remuneradas
del sector turístico para el año t; y2011: Valor absoluto de la relación del Producto
Interno Bruto constante y las ocupaciones remuneradas del sector turístico de
para el año base.

Línea base: 100 Meta 2018: 111 (véase Anexo C)

Indicador 2.3 “De Calidad en la Prestación de Servicios Turísticos” se obtiene de la

relación:

ICPST=(PSTt) / PST con distintivo de calidad 2014) * 100

Donde:

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ICCT = Índice de calidad en la prestación de servicios turísticos; PSTt =
Prestadores de servicios turísticos incluidos en categorías de estandarización en
el año t; PST2014 = Prestadores de servicios turísticos incluidos en categorías de
estandarización en el año base.

Línea base: 100 Meta 2018: 120 (véase Anexo C)

2.1.3 Lineamientos generales

Se establece la cobertura del programa: entidades federativas, municipios y

demarcaciones territoriales de la CDMX, con preferencia a los que cuentan con
nombramiento de pueblo mágico.

Existe diferenciación entre Población potencial y objetivo. Mientras la primera son,

destinos turísticos que requieren fortalecer su oferta; la segunda son, los destinos
que cumplan con las características descritas en la cobertura. Finalmente, se
encuentra la población atendida; destinos turísticos que reciban apoyos..

La población objetivo se determina con base en convenios comprendidos en el

sector turístico, enmarcando el dinamismo regional para que dentro de las
características similares del territorio se incentive el desarrollo principalmente a
esas áreas que se consideran como prioritarias por estar en desigualdad de
condiciones respecto a las demás entidades o demarcaciones territoriales.

De la misma forma, el apartado Requisitos es trascendental; implica la aportación

de recursos, oficios de suficiencia presupuestal en los que se cuente con recursos
económicos disponibles, acreditando la corresponsabilidad de la inversión.
Asimismo, las Sanciones no establecen penas coercitivas mayores por el uso
indebido de los recursos federales; las ROP sólo plantean la obligación de
cancelar la ministración de recursos y obligar a los municipios a reintegrar los
recursos aportados por la Federación, más no algún mecanismo de castigo a los
servidores públicos que desvíen recursos para intereses personales.

12
2.1.4 Lineamientos específicos

A fin de no profundizar de manera repetitiva en el tema de las instancias

ejecutoras, así como de las unidades administrativas que será visto con mayor
detalle en Mecanismos de coordinación, es posible mencionar sucintamente que
las ROP señalan;

 Comité Dictaminador compuesto por 8 unidades administrativas

 Relaciones de coordinación entre órdenes municipales, locales y estatales
 A la Auditoría Superior de la Federación (SFP) y la Secretaría de la Función
Pública (SFP) como instancias de control y vigilancia.
 Relaciones de poder entre las Secretarías de Estado que tienen
implicaciones en el buen funcionamiento de PRODERMÁGICO (SEGOB,
SECTUR, SEMAR, SCT, etcétera.)

De este modo, al concentrar PRODERMÁGICO en su totalidad recursos federales,

la importancia de llevar a cabo una armonización con las otras dependencias y
entidades conlleva a dar respuesta con base en los principios planteados en el
sentido escrito y con ello en la práctica tratar de mistificar anomalías o
incongruencias entre las organizaciones municipales y la Secretaría de Turismo.

2.1.5 Informes programáticos - presupuestarios

Según las ROP, deberá ser entregado un Informe mensual a la dirección de la

SECTUR en un plazo no mayor de 10 días naturales a la conclusión del mes
reportado. El ejecutor contará con 60 días naturales a partir de la firma del
convenio para concluir el proceso de contratación. Sin embargo, la parte mayor del
elemento presupuestal es la radicación de montos de apoyo en cada una de las
vertientes del programa, que desde la opinión de los escritores no resultan
suficientes para modernizar de manera vigorosa la situación de atraso y deterioro
en que se encuentran los destinos turísticos mexicanos. (véase el Anexo a).

En este sentido, se tilda el imperativo legal a una de las etapas importantes de la

implementación de las políticas públicas; la distribución de los recursos y la
13
ejecución de los mismos, por eso mismo el concepto de control es imperativo, por
lo tanto se establecen las limítrofes de las acciones durante el progreso del
programa. Pero también, sucede no menos importante el imperativo racional
burocrático; aquellas técnicas que la Administración Pública ha debido desarrollar
con el afán de radicar los recursos aún en los municipios más vulnerables y con
mayor atraso; no es lo mismo la cuestión normativa que la instrumentación de esa
cuestión normativa.

A grandes rasgos, según lo establecido en las reglas de operación del

PRODERMÁGICO, los conceptos van de la mano con los objetivos y metas del
programa, el turismo es un sector potencial para el desarrollo económico del país,
por lo cual está encaminado a contribuir a que los destinos turísticos de la
república atraigan un mayor número de capital extranjero y nacional. Sin embargo,
un cuestionamiento surge cuando las instancias de gobierno buscan el apoyo;
sabiendo que si la cantidad de solicitantes del apoyo incrementa, al mismo tiempo
y de manera inversa disminuirá la cantidad de recursos destinados. De tal modo,
es previsible que la población objetivo formulada (basada en una rigurosa y
secreta metodología de selección), no pueda expandirse sustancialmente.

2.1.6 Evaluación

Según las ROP, SECTUR podrá llevar a cabo evaluaciones internas en forma
directa a través de las unidad responsable correspondiente, debiendo considerar
el análisis de la matriz de indicadores para resultados. Se reconocen las
evaluaciones externas, que serán coordinadas por la Dirección General de
Seguimiento y Evaluación, de acuerdo con lo establecido en el Programa Anual de
Evaluación que emitan el CONEVAL y la SHCP.

Si se sigue una interpretación basada en los imperativos, se sitúa solamente en el

imperativo legal. Serán requeridas evaluaciones al programa, sin embargo, no se
detalla de qué forma deben ser realizadas y mucho menos permite la entrada de
actores privados sin el consentimiento de la DGSyE. Además de que se necesita
darle trascendencia a instancias que sólo tienen facultades de opinión, tal como

14
sucede con la Auditoría Superior de la Federación y que funjan como vinculantes,
es vital darle un carácter más racional burocrático a dicho punto, de forma que se
acerque al análisis más objetivo posible -bien instrumentado, desde diversas
perspectivas; externas e internas, así como con la formulación de criterios
adecuados que midan el verdadero desempeño de la política- en aras de obligar al
mejor desempeño de las políticas públicas en México.

2.1.7 Seguimiento, control y auditoría

ROP 2017 PRODERMÁGICO señala que los recursos que la Federación otorga
podrán ser revisados por la SFP, La ASF, la Tesorería de la Federación; el
ejecutor deberá dar todas las facilidades a dichas instancias para realizar las
auditorías que consideren necesarias, efectuará el seguimiento y la solventación
de las observaciones planteadas por los órganos de fiscalización; la SECTUR
coordinará las acciones de seguimiento y evaluación para verificar los proyectos,
así como el seguimiento al ejercicio de los recursos asignados.

A lo anterior, cabe añadir algunas cuestiones; en este rubro son vinculados el

imperativo legal y burocrático. Legal toda vez que hay un error en la redacción,
¿qué entiende el gobierno por “solventación”?.

Inicialmente, cabe decir que en el lenguaje administrativista dicho concepto es

inexistente porque sólo se le ocupa como verbo o adjetivo y no como sustantivo,
por lo cual se sugiere omitir esta palabra. Mientras tanto, el imperativo racional
burocrático está presente en forma de ejecución; aunque no existe problema
alguno dado que están construidas las estrategias para el control y la auditoría
(enfoque administrativista) en el destino y ejercicio de los recursos.

15
3. Descripción y justificación de la implementación

De esta manera, la etapa de diseño articulada a partir de las vertientes citadas,

forma a partir de la planeación, los mecanismos con los que el programa cuenta
para atender el problema público que anteriormente se jerarquizó en la agenda
pública, extrapolándose a la satisfacción de las necesidades de la sociedad y en
particular a la población objetivo. Con ello, se tiene un esbozo puntual para definir
claramente distintos elementos que dan sentido al programa y que en definitiva
todo se encuentre legalmente aplicado, racionalmente planeado, sin perder la
noción del consenso que ya no sólo es de incumbencia del ente gubernamental
sino también de la sociedad que se ha de ver como organizada.

Es decir, los problemas colectivos quedan a un lado porque no podrían formar

parte de un análisis sustancioso de la política pública, entendida como la disciplina
científica que toma en consideración metodologías de múltiples ciencias para
tratar un problema desde una óptica determinada. Después de haberse definido la
situación social como un problema público se llega al diseño que es la formulación
de la estrategia que se seguirá para intentar resolver el problema configurado en
un contexto particular y a la estrategia se le entiende como el conjunto de
instrumentos coherentemente integrados, así como las restricciones que éstos
enfrentarían.2

Es por lo anterior que se tienden a contemplar múltiples alternativas antes de

ejecutar o poner en marcha la decisión final, por ende tanto en la etapa de diseño
como el de implementación coexistirán tres tipos de imperativos que denotan el
entorno jurídico, político-administrativo y social de un determinado orden de
gobierno, éstos por supuesto que se les puede entender como esas restricciones
que anteriormente se habían mencionado y son inherentes en cada etapa del
programa, en este caso de PRODERMAGICO.

2Op. Cit., Políticas públicas y democracia, p. 62

16
Esos elementos que interactúan entre sí, dan sentido a la decisión tomada y a la
población que se pretende atacar, así como la racionalidad instrumental con la que
se cuenta, se concentra en las ROP, por ende en adelante se estará analizando
cada uno de los elementos con base en este documento para el ejercicio fiscal
2017 y al mismo tiempo se tendrán en consideración los imperativos: legal,
racional-burocrático y consensual.

3.1 Transversalidad del Sector turístico

El turismo representa la posibilidad de crear empleos, incrementar los mercados
donde operan las pequeñas y medianas empresas, así como la posibilidad de
preservar la riqueza natural y cultural de los países. Una evidencia al respecto es
que 87% de la población en municipios turísticos en nuestro país tiene un nivel de
marginación "muy bajo" de acuerdo con el CONEVAL, mientras que la cifra
equivalente en los municipios no turísticos es de 9 por ciento.

México debe aprovechar integralmente el crecimiento del sector turístico a nivel

mundial. Se debe mejorar el valor agregado de la oferta de este tipo de productos.
En los últimos 30 años (1982-2012), los turistas internacionales en México han
observado una Tasa Media de Crecimiento Anual (TMCA) de 2.0%. Como
resultado, el país ha perdido posiciones en la clasificación de la Organización
Mundial de Turismo (OMT), al pasar del séptimo lugar en 2000, al décimo en 2011
en la recepción de turistas internacionales y del duodécimo al vigésimo tercero en
el ingreso de divisas.

Los países emergentes hoy en día son los que ofrecen mayor potencial para el
crecimiento de la afluencia de turistas. Por tanto, es necesario considerar
estrategias de promoción que atraigan a visitantes de estos países y regiones,
como Rusia, China, Corea y América Latina. México se encuentra bien
posicionado en el segmento de sol y playa, pero otros como el turismo cultural,
ecoturismo y aventura, de salud, deportivo, de lujo, de negocios y reuniones o de
cruceros, ofrecen la oportunidad de generar más derrama económica.

17
En lo que se refiere al mercado interno, éste explica el 82.3% del consumo
turístico del país. El flujo de personas registrado durante 2012 fue de más de 68
millones de turistas nacionales en hoteles, cifra que representa un máximo
histórico y un incremento de 6.6% en el 2011. Por otro lado, la tasa media anual
de crecimiento de la oferta total de cuartos de alojamiento fue de 4% entre 2000 y
2012, para alcanzar un nivel de 677,000. Además, la oferta de alojamiento
contribuyó a generar 2.5 millones de puestos de trabajo en 2010, lo que
representaba el 6.9% del empleo total.

Sin embargo, se deben fomentar esquemas financieros especializados y

accesibles que sirvan para promover inversiones turísticas. Asimismo, es
indispensable consolidar el modelo de desarrollo turístico sustentable, que
compatibilice el crecimiento del turismo y los beneficios que éste genera, a través
de la preservación y el mejoramiento de los recursos naturales y culturales.
Adicionalmente, se requiere fortalecer el impacto del turismo en el bienestar social
de las comunidades receptoras, para mejorar las condiciones de vida de las
poblaciones turísticas. En este sentido, todas las políticas de desarrollo del sector
deben considerar criterios enfocados a incrementar la contribución del turismo a la
reducción de la pobreza y la inclusión social.

Los objetivos del programa están desarrollados con la finalidad de impulsar el

destino e impulso turístico de los municipios de México, no solo se trata de
impulsar las ya existentes sino también que los estados transformen sus
localidades culturales en dichos destinos turísticos, con lo anterior nos referimos a
que cada estado de la republica nos solo puede mantener sus destinos sino que
también crear otros si es para un fin de desarrollo turístico y económico.

Asimismo, es posible declarar que esta política se encuentra plenamente motivada

y justificada con base a la estrategia nacional vigente (PND), así mismo, es
importante mencionar el hecho de que el PRODERMAGICO se caracteriza por
ser pieza clave para el desarrollo económico dentro del ámbito del Turismo, el cual
puede significar un ingreso mayor a las finanzas del país, por ende, es necesario

18
impulsar mecanismo con la finalidad de maximizarlos y alcanzar resultados
económicamente favorables.

3.2 Mecanismos de coordinación

De acuerdo con las estrategias establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo
2013-2018, en su numeral 4.11.2, se establece que con la finalidad de aprovechar
el potencial turístico de México, es decir, los recursos con los que cuenta un lugar
determinado, como la estructuración de sus atractivos, su medio ambiente
natural, sus atracciones en cuanto a la fisiografía, cultura, historia, lugares
religiosos, entre otros, es necesario se lleven a cabo impulsos dentro de la
innovación así como la competitividad en cada una de las entidades federativas,
pero sobre todo en las regiones y municipios avocados al turismo.

De modo que para poder lograr lo anteriormente mencionado, es menester el

fortalecimiento de diversos sectores como el de la infraestructura. Para ello, debe
haber mejoras dentro de los servicios públicos, como el alumbrado público,
seguridad pública, creación de andadores turísticos, rehabilitación de espacios,
por mencionar algunos. Asimismo, el potencial turístico de una región o municipio
dependerá directamente de la calidad en la oferta de los servicios turísticos de la
localidad además de los correspondientes a la demanda actual.

Por otra parte, con la finalidad de que esta política tenga un dinamismo
institucional y actúe a manera de proceso, dentro de su manual de operación se
disponen mecanismos, por los cuales, se ejecutará tanto la implementación así
como los actores y la normatividad bajo la cual se deberá actuar. Donde a nivel
jerárquico parte del Plan Nacional de Desarrollo 2013 - 2018, dirigido al artículo 28
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y focalizado al 26º y
42º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 74ª, 75ª y 77ª de la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; entre otros.

Sin embargo lo anterior, no sólo supone la supeditación de leyes a otros

ordenamientos jurídicos de mayor importancia, también implica que leyes que dan

19
sustento a instituciones deban alinearse a otros documentos. El primer caso es el
Programa Sectorial de Turismo, que basándose en el Plan Nacional de Desarrollo
deberá plantear objetivos y estrategias dentro de las aspiraciones del Gobierno
Federal. Pero aún más a fondo, es posible observar que las relaciones
intergubernamentales también suponen organizar que algunas secretarías deban -
al menos informalmente- someterme a otras de mayor envergadura.

En adición, no está de más decir que en el caso de PRODERMÁGICO y una vez

estudiadas las ROP, los municipios son los más afectados. Según los requisitos
del manual de operación del programa éstos están limitados seriamente por la
Federación (quien decide si destina los recursos), y las entidades federativas
(quienes aprueban si el municipio debe ser sujeto del programa). No obstante, la
aspiración formal de las predispone los tres tipos de imperativos con la finalidad de
lograr un balance entre ellos y conseguir un óptimo proceso de implementación.

Por otra parte, dentro de sus reglas de operación, el numeral 3.7.1, denominado
“Ejecutores”, menciona a las instancias responsables del PRODERMAGICO son
las siguientes;

 Ejecutoras: Gobiernos estatales, gobierno de la Ciudad de México, los

municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México,
teniendo como considerando la supeditación de las demarcaciones y
municipios hacia la entidad federativa.
 Normativas: La Secretaría de Turismo a través de la Dirección General de
Desarrollo Regional y Fomento Turístico, Dirección General de
Programación y Presupuesto.
 De control y vigilancia: Dirección General de Desarrollo Regional y Fomento
Turístico, Dirección General de Gestión de Destinos, OIC de la SECTUR,
Secretaría de la Función Pública, Auditoría Superior de la Federación.

En cuanto al Comité Dictaminador del PRODERMAGICO, éste contará con el

apoyo de las siguientes Unidades Administrativas:

20
 1. Subsecretaría de Innovación y Desarrollo Turístico, la cual fungirá como
Presidente del Comité Dictaminador.
2. Dirección General de Desarrollo Regional y Fomento Turístico
3. Dirección General de Gestión de Destinos
4. Dirección General de Innovación del Producto Turístico
5. Dirección General de Ordenamiento Turístico Sustentable
6. Dirección General de Seguimiento y Evaluación
7. Consejo de Promoción Turística de México (CPTM)
8. Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR)

Sin embargo, cuando se interpreta a PRODERMÁGICO a partir de mecanismos

de coordinación, cabe destacar que existen relaciones de interdependencia
multilaterales, bilaterales, secuenciales y recíprocas. Cada una de ellas tiene
diferentes formas de relacionar a los agentes involucrados.

De acuerdo a lo anterior, la conformación del Comité Dictaminador tendrá un tipo

de interdependencia multilateral, ya que cada una de las diversas Unidades
Administrativas estará en constante interacción. Por ejemplo, se tiene a
FONATUR, quien como instancia encargada de la planeación de
PRODERMÁGICO en coordinación con la Subsecretaria de Innovación y
Desarrollo Turístico, determinan los proyectos turísticos además de la búsqueda
del fomento a la innovación mediante un modelo integral de gestión de destinos.

En adición, la Subsecretaría de Innovación y Desarrollo Turístico tendrá como

parte de sus atribuciones la de apoyo a los gobierno de las entidades federativas y
municipales para la formulación de programas en pro del fomento turístico.
Asimismo, la Dirección General de Gestión de Destinos y la Dirección General de
Desarrollo Regional y Fomento Turístico, en el ámbito de sus facultades se
encargan de vigilar el cumplimiento de las metas y objetivos propuestos.

21
Por otra parte, existe una coordinación secuencial entre las entidades federativas
y los municipios, ya que el estado está facultado para decidir si aprueba que el
municipio pueda o no solicitar el apoyo del programa; la entidad federativa juega
un papel preponderante como intermediario en el que el municipio no tiene la
personalidad jurídica de evitarlo pues significaría quedarse sin la solicitud ante el
programa. Aunque cabe decir que el principal actor involucrado en el cumplimiento
de los objetivos, es el municipio, las ROP del programa presupuestal indican la
necesidad de involucrar a las entidades federativas pese a no tener implicación en
el ejercicio de los recursos asignados a PRODERMÁGICO por la SECTUR.

3.3 Implementación en asistencia a los municipios

Un fragmento trascendental de toda política es la implementación, la cual, se
puede focalizar dentro del Level Street Bureaucracy (LSB). Esto se debe a que
son ellos quienes
coordinan el ámbito formal e informal de la ejecución. Siendo importante
mencionar que al compaginar dichos sectores, poseen la característica de
configurar el enfoque de una política.
Aunado a lo anterior, estas personas carecen de tiempo para su aplicación,
conjuntan una falta de capacidades y deben adaptarse a la macro o micro
estructura en la que se encuentren. Por lo tanto, el LSB debe ser un recurso
humano prioritario, la cuestión dentro de esta política es que son ellos quienes
operan y brindan servicios dentro de los municipios (alumbrado público,
rehabilitación de fachadas, equipamiento turístico, creación de andadores
turísticos, rehabilitación de espacios turísticos, etc.).

22
4. Análisis de la implementación

Modelo de análisis: 12 variables de implementación en programa

“PRODERMÁGICO”

Variable Análisis Puntaje

1 La definición del objetivo es confusa, adquiere 2 objetivos dentro de 2

uno mismo; “contribuir a fortalecer”, en este caso el objetivo del
programa se pierde entre dos acciones diferentes una de la otra. Sin
embargo, objetivos específicos si están jerárquicamente ordenados
respecto al objetivo general.

2 No existe un problema público. Las reglas de operación no establecen 0

una causalidad, y mucho menos construye un problema; se parte de
fortalecer la infraestructura turística, competitividad de las regiones sin
definir porqué se crea la política pública.

3 A pesar de que en las Reglas de Operación no está establecido el 1

presupuesto del programa, se sabe que el presupuesto destinado es
de $568,918,886 (igual al del ejercicio fiscal anterior). Con base en los
datos de 2016, PRODERMÁGICO fue utilizado por 524 municipios del
país, de forma que el apoyo promedio fue de $1,085,723.
Evidentemente, los recursos no son suficientes, pero según las RO,
están disponibles.

4 El Comité Dictaminador de PRODERMÁGICO mantiene facultades de 3

establecer montos mínimos y máximos de apoyo, así como también
de aprobar, limitar, disminuir y negar apoyos para los municipios.
Aunque las decisiones pueden ser discrecionales en la aprobación y
negación, éste si es funcional, ya que toda solicitud deberá ser
evaluada por el mismo Comité. No entorpece, sino que mejora el
proceso decisiorio.

5 PRODERMÁGICO favorece las sanciones en caso de incumplimiento 2

de las reglas de operación. La balanza se inclina en demasía hacia
las sanciones (no existen incentivos para el buen cumplimiento ni el
ejercicio correcto de los recursos). Sin embargo, a pesar de cancelar
la radicación de recursos, las sanciones como inhabilitación de
funcionarios, suspensión y procesos legales contra el uso indebido de
recursos federales no están establecidas.

6 Existe concordancia entre las secretarías de SHCP, SECTUR y SFP. 3

Mientras SHCP destina los recursos al programa mediante SECTUR,
SECTUR compone el Comité Dictaminador, y SFP juega como
Órgano Interno de Control al interior de la Secretaría de Turismo.

23
7 Dentro del manual de operación en la sección de Anexos numeral 10, 2
se estableció un flujograma mediante el cual se exponen las acciones
que por las que puede variar el apoyo econòmico asignado a cada
Municipio. SIn embargo, no se habla sobre las acciones que pueden
variar la política.

8 PRODERMAGICO no depende de ningún actor político, por ende, no 3

puede variar sus recursos económicos en ese aspecto. Lo anteior se
encuentra expuesto en el manual de operación.

9 PRODERMAGICO no establece mecanismos de profesionalización 2

entre el nivel directivo y el operativo, las instancias controladoras sólo
tienen esa tarea, aun no se puede saber con certeza si el personal en
la SECTUR cuenta con programas de seguimiento en cuanto al
cumplimiento de actividades y el impacto que puedan generar durante
el ejercicio fiscal 2017, sería necesario realizar un trabajo de campo y
estructurar preguntas certeras en virtud de generar información
verificable y que coadyuve al fortalecimiento de este punto.

10 PRODERMAGICO, es uno de los tres principales programas dentro 3

de la Secretaría de Turismo. Respecto al presupuesto para el 2017,
este programa recibió $568.918.886.00 del monto total. Asimismo, es
el programa con mayor difusión dentro de esta Secretaría, sin
embargo, solo cuenta con los recursos disponibles para su
funcionamiento.

11 Existe la verificación al calendario de actividades, sin embargo, estas 2

no siempre se llevan de acuerdo a lo establecido.

12 En cuanto a la retroalimentación hay una constante, año con año el 2

programa tiende a cambiar en cuanto a los recursos que se destinan y
verificando el cumplimiento de los objetivos, teniendo como variable
independiente el impacto que genera el efecto global (dinámica entre
empresas privadas y el atractivo turístico que genera para los
extranjeros), esta verificación se hace de manera ascendente, es
decir, los municipios rinden cuentas al ámbito estatal y éste a su vez
al federal, además de que la SECTUR está en constante afinidad con
los proyectos presentados, la ASF realiza sus debidas observaciones
y todo se pondera en la cédula, verificando el cumplimiento de los
objetivos y metas (vínculo entre el deber ser y el ser).

Puntaje Deseado: 36 %2.08

Puntaje Obtenido: 24.96

24
De tal forma, se conoce que en el análisis de implementación de las 12 variables,
PRODERMÁGICO cumple mayoritariamente con la implementación (se encuentra
por arriba del límite inferior de 2), requiriendo únicamente para potenciar aún más
su sentido y fortaleza, el diseño de la misma política; definir un problema público a
partir de causas y consecuencias, justificación de la política PRODERETUS y
PRODERMÁGICO con base en información empírica que de sustento a la acción
de gobierno.

25
5. Evaluación de la política

Una parte fundamental de la Evaluación consiste en categorizar el dinamismo de

una política, es decir, la articulación que se hizo para que un programa llegue al
proceso de implementación. Esto se debe a la prioridad que tiene el proceso
heurístico de los Policy Maker, es decir, si el diseño no es óptimo (planeado,
organizado, con una dirección) no se tendrá éxito, dado que el diagnóstico y la
receta no serán la respuesta viable.

Es por lo anterior que dentro de este apartado se tiene como objetivo evaluar el
Diseño del programa, utilizando la metodología del Modelo de Términos de
Referencia de Evaluaciones de Diseño, perteneciente al CONEVAL. Sin embargo,
es necesario dictaminar que no será examinado el Modelo TR2 a totalidad, dada la
que no todos los criterios se pueden aplicar a esta evaluación.

De tal modo, las primeras tres preguntas están enfocadas a Justificación de la

creación y del diseño del programa. De acuerdo con el MTR2, la pregunta 1
señala; El problema o necesidad prioritaria que busca resolver el programa está
identificado en un documento que cuenta con la siguiente información:
a) El problema o necesidad se formula como un hecho negativo o como una
situación que puede ser revertida.
b) Se define la población que tiene el problema o necesidad.
c) Se define el plazo para su revisión y su actualización.

26
De tal modo, se determina que PRODERMÁGICO se encuentra en Sí/ Nivel 2,
dado que el programa tiene identificado el problema o necesidad que busca
resolver, y el problema cumple con al menos una de las características
establecidas en la pregunta. Sin embargo, la conceptualización de la población
objetivo es confusa pues mientras se señala en el Diagnóstico del programa
presupuestario Programa de Desarrollo Regional Turístico Sustentable y Pueblos
Mágicos que la población objetivo son los habitantes de los municipios con
vocación turística que requieran fortalecer su oferta, en las ROP, menciona que
son las entidades federativas, el D.F., los municipios, las jefaturas delegacionales
o las localidades con vocación turística que requieran fortalecer su oferta.

Por otro lado, la pregunta 2, establece; Existe un diagnóstico del problema que
atiende el programa que describa de manera específica:
a) Causas, efectos y características del problema.
b) Cuantificación y características de la población que presenta el problema.
c) Ubicación territorial de la población que presenta el problema.
d) El plazo para su revisión y su actualización.

27
Se considera que PRODERMÁGICO se sitúa en la opción Sí/ Nivel 3, pues el
programa cuenta con documentos, información y/o evidencias que le permiten
conocer la situación del problema que pretende atender, y el diagnóstico cumple
con dos de las características establecidas en la pregunta. Dato importante
referente a la pregunta anterior se localiza en el Diagnóstico del programa
presupuestario Programa de Desarrollo Regional Turístico Sustentable y Pueblos
Mágicos, pues establece que existe una población potencial de 86,277,575
habitantes ubicados en 523 municipios de todo el país, mientras la población
objetivo ronda los 62, 466,438 habitantes ubicados en 523 localidades turísticas.
Por otra parte, las ROP sólo mencionan 524 municipios con vocación turística.

Respecto a la pregunta 3; ¿Existe Justificación teórica o empírica documentada

que sustente el tipo de intervención que el programa lleva a cabo?

28
La respuesta correspondiente es Sí/ Nivel 1, debido a que el programa cuenta con
una justificación teórica o empírica documentada que sustente el tipo de
intervención que el programa lleva a cabo en la población objetivo, sin embargo, la
justificación teórica o empírica documentada no es consistente con el diagnóstico
del problema.
Lo anterior porque en los antecedentes de las ROP nada justifica la forma de
operación del PRODERMÁGICO; es decir, no existe sustento al otorgamiento de
apoyos económicos principalmente para infraestructura pública y equipamiento
que soporten la oferta turístico - tipo de intervención- porque no son mostrados los
resultados o logros del programa actual y mucho menos de sus antecesores.

29
Con respecto a la contribución a las metas y estrategias nacionales, la pregunta 4
señala; El Propósito del programa está vinculado con los objetivos del programa
sectorial, especial, institucional o nacional considerando que:
a) Existen conceptos comunes entre el Propósito y los objetivos del programa
sectorial, especial, institucional o nacional, por ejemplo: población objetivo.
b) El logro del Propósito aporta al cumplimiento de alguna(s) de la(s) meta(s) de
alguno(s) de los objetivos del programa sectorial, especial, institucional o nacional.

PRODERMÁGICO se encuentra en total concordancia, su respuesta es Sí/ Nivel

3, ya que el programa cuenta con un documento en el que se establece la relación
con objetivos del Programa Sectorial de Turismo 2013-2018.

Por otra parte, la pregunta 7, centrada en Población potencial, objetivo y

mecanismos de elegibilidad evalúa lo siguiente;
Las poblaciones, potencial y objetivo, están definidas en documentos oficiales

30
y/o en el diagnóstico del problema y cuentan con la siguiente información y
características:
a) Unidad de medida.
b) Están cuantificadas.
c) Metodología para su cuantificación y fuentes de información.
d) Se define un plazo para su revisión y actualización.

La respuesta obtenida con base en el Diagnóstico del programa presupuestario

Programa de Desarrollo Regional Turístico Sustentable y Pueblos Mágicos, indica
que es Sí/ Nivel 2. PRODERMÁGICO tiene definidas las poblaciones, (potencial y
objetivo) y éstas están cuantificadas.

Con relación al Padrón de beneficiarios y mecanismos de atención, la pregunta

13 señala;
Existe información que permita conocer quiénes reciben los apoyos del programa
(padrón de beneficiarios) que:
a) Incluya las características de los beneficiarios establecidas en su documento
normativo.
b) Incluya el tipo de apoyo otorgado.
c) Esté sistematizada e incluya una clave única de identificación por beneficiario
que no cambie en el tiempo.
d) Cuente con mecanismos documentados para su depuración y actualización.

31
Se infiere que el programa evaluado se encuentra en el Sí/ Nivel 2. Esto porque sí
existe una base de datos en Excel a través de la cual se tiene el registro de cada
uno de los proyectos apoyados en cada una de las entidades federativas, teniendo
en consideración algunas variables informativas como dirección, status, fase del
proyecto y monto solicitado. Sin embargo, aún cuando se estudiaron a profundidad
las ROP del programa, no fue posible encontrar mecanismos documentados que
indiquen la obligación de la depuración y actualización del padrón de beneficiarios,
aunado al hecho de que no se establece en el padrón que vertiente de apoyo es la
que PRODERMÁGICO brindó a los actores.

Finalmente, la pregunta 14 cuestiona lo siguiente;

Los procedimientos para otorgar los apoyos a los beneficiarios tienen las
siguientes características:
a) Están estandarizados, es decir, son utilizados por todas las instancias
ejecutoras.
b) Están sistematizados.
c) Están difundidos públicamente.
d) Están apegados al documento normativo del programa.

32
Con base en el apartado 4 de las ROP PRODERMÁGICO 2017, se infiere que la
respuesta es Sí/ Nivel 4. Los procedimientos para otorgar los apoyos a los
beneficiarios tienen todas las características establecidas, es decir, son
integralmente conjuntos. 1) Este procedimiento es empleado genéricamente por
todas las instancias ejecutoras; gobiernos estatales y municipales y jefaturas
delegacionales de la Ciudad de México. 2) Los procedimientos para el
otorgamiento de apoyos a los beneficiarios se encuentran difundidos a través de la
publicación de las ROP 2017 del programa, en el Diario Oficial de la Federación y
en la página oficial de la SECTUR. 3) la información del otorgamiento de los
apoyos está concentrada según las Reglas de Operación 2017, en el Padrón de
Beneficiarios del programa.

6. Recomendaciones y reformulación de la política

PRODERMÁGICO establece que el problema fundamental a atender es;

“localidades, municipios, regiones turísticas y Pueblos Mágicos carecen de
suficientes obras y acciones encaminadas a mejorar la calidad y diversificación de
la oferta”; sin embargo, la definición del problema no existe, pues no señala una
conceptualización de causas y efectos que sean característicos de él. La frase
"carece de suficientes obras y acciones encaminadas a mejorar la calidad y

33
diversificación de la oferta", es ambigua, poco entendible sin la presentación de
información empírica que coadyuve a conocer qué es lo que se pretende combatir.

En ese sentido, las ROP de PRODERMÁGICO al no partir de una definición clara

y objetiva de un problema público, impide que se pueda determinar cuál es la
población objetivo, alcance del programa y por ende, los criterios para atender el
problema fundamental. Ejemplo de lo anterior es que de los 524 municipios
incluidos en el Anexo 1 de las ROP 2017 del programa, las mismas ROP no
indican criterios para determinar por qué esos municipios han sido seleccionados.
Del mismo modo, las ROP de PRODERMÁGICO 2017 no tienen una metodología
para diagnosticar qué poblaciones son objetivo, y mucho una estrategia de
cobertura que permita apoyar a municipios en verdadero rezago turístico en el
mediano y largo plazo.

De este modo, se recomienda que para la definición efectiva del problema en las
ROP PRODERMÁGICO 2018, se consideren aspectos trascendentes como;
 Realizar un diagnóstico anual de la situación actual de los municipios con
vocación turística a partir de datos que ayude a la definición del problema,
que a su vez sea adjuntado en las Reglas de Operación del programa
 Efectuar un mapeo de las zonas geográficas y municipios más vulnerables,
así como los de mayor oportunidad de consolidación, para priorizar en el
programa (sentido del programa y población objetivo).
 Construir una relación lógica causal correcta y congruente entre las causas
que originan el problema y los efectos que ocasiona éste.
 Establecer las causas que han ocasionado el problema público.
 Postular los efectos que pueden provocar la desatención del problema
(justificación teórica de la acción de gobierno).

Así, mientras la definición del problema inicial es “localidades, municipios,

regiones turísticas y Pueblos Mágicos carecen de suficientes obras y acciones
encaminadas a mejorar la calidad y diversificación de la oferta”, con las

34
recomendaciones anteriores se propone que ésta sea modificada de la siguiente
forma;
“Baja oferta turística en municipios con vocación turística, consolidada, en
condiciones de deterioro, o no consolidada", empleando indicadores que
permitan demostrar la condición desventajosa del turismo mexicano respecto a
otras naciones.
Por otra parte, se recomienda que una vez definido el problema nuevamente, la
SECTUR determine aspectos preponderantes para la población objetivo y las
estrategias empleadas, las recomendaciones son las siguientes;
 Establecer los criterios con que son elegidos los miembros integrantes del
padrón de 524 órdenes de gobierno municipal
 Postular cuáles son los valores preponderantes del programa de forma que
sea entendible si se orienta esencialmente a las situaciones de
consolidación del turismo, a apoyar los destinos vulnerables, o si bien,
busca consolidar nuevos sitios.
 Elevar el número de requerimientos para ser acreedor del programa de
forma que eleve el número de recursos a los que cada uno de éstos pueda
acceder.
 Regular la especulación inmobiliaria en las zonas de mayor éxito a fin de
mantener estables las condiciones de vida de las personas que habitan en
esos municipios.
En adición, se deben mejorar cuestiones de sanciones, presupuesto, indicadores,
y coordinación de dicha política a partir de;
 Establecer convenios de coordinación con el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa a manera de establecer penas más severas contra los
servidores públicos que empleen de manera errónea los recursos federales
del programa.
 Consolidar un sistema de estímulo a los municipios que cumplan
satisfactoriamente con el ejercicio de los recursos, causen resultados e
impactos que se traduzcan en una mejora considerable en el nivel y calidad
de vida de los habitantes de los municipios apoyados.

35
  Destinar mediante habilidades políticas y negociación, mayores recursos a
dicho programa ya que en 2017 sufrió una disminución sumamente
negativa.
 Reformular la evaluación a PRODERMÁGICO a partir de una nueva Matriz
de Indicadores para Resultados (MIR), pues su evaluación del desempeño
no es objetiva; el logro de sus objetivos no está controlado por los
responsables del programa, pues para fortalecer y diversificar la oferta
turística fortalecida o diversificada, se requieren de otros bienes y servicios
que no otorga el programa.
 Suprimir la requisición de firmas de funcionarios de la entidad federativa, de
forma que sea plena responsabilidad del municipios decidir si se interesa en
el programa o no; dotarle de autonomía.
 Coordinar PRODERMÁGICO con políticas de seguridad pública, de forma
que cuando un municipio acceda a los recursos federales del programa, los
municipios sean capacitados en su policía municipal para atender los
problemas que implica una mayor densidad de visitantes anuales.
 Construir mecanismos de quejas y denuncias en el que los beneficiarios del
programa deban llenar terminado el año fiscal, un informe de satisfacción
del programa teniendo como prioridad buscar la mejora continua de la
política en el plano de las relaciones intergubernamentales.

7. Conclusiones
PRODERMÁGICO ha sido una política importante dentro del Programa Sectorial
de Turismo 2013 - 2018. Y aunque su éxito en la implementación es innegable (la
brecha de implementación no es elevada dado el 2.08% obtenido en el análisis de
las 12 variables), debe conocerse que el problema central de la misma se sitúa en
el diseño. La forma legalista en que se ha decidido montar las ROP del programa,
ha tendido las bases para cuestionar si la diversificación de la oferta turística es
verdaderamente un problema público o se utiliza PRODERMÁGICO como
mecanismo de sujeción de municipios y sus habitantes al presupuesto federal.

36
Ante el hecho innegable de que el programa es discrecional en la definición del
padrón de beneficiarios, no es difícil pensar que los municipios más importantes
del país (los que tienen mayor población y por ende representan más votos en una
elección) son los que se encuentran incluidos en la lista y PRODERMÁGICO
pueda ser utilizado para fines distintos a los establecidos en los objetivos del
programa. Bajo esa línea, sería evidente que es necesario el óptimo
funcionamiento del mismo, sin embargo, no es así.

El diseño de PRODERMÁGICO establecido en sus Reglas de Operación, al no

definir claramente un problema público a partir de una lógica causal, queda en el
limbo cuando de sus estrategias se habla. Se infiere entonces, que más allá de
surgir como un problema público, parte de un reclamo y necesidad de los
gobiernos municipales con sitios turísticos hacia la Federación de recibir más
recursos, y la Federación, en su carácter renovado del año 2001 (durante el
Gobierno del Presidente Vicente Fox Quezada), aceptó formular la política sin una
necesidad urgente ni preponderante que pusiera a los asesores del Gobierno
Federal a plantearse ¿realmente hay un problema público? .

Con lo anterior no se busca destruir la consolidación de PRODERMÁGICO y

PRODERETUS como políticas públicas exitosas, sino plantear una hipótesis de lo
que significó la creación de éste programa, que sin duda alguna puede mejorar,
siempre y cuando se modifiquen las ROP del programa, en esencia la definición
de problemas, la población objetivo, la cobertura del programa y los convenios de
coordinación.

En este trabajo se pudo notar la constante relación que se da entre los diferentes
órdenes de gobiernos, pues además de que se trata de un programa que
concentra subsidios importantes desde el ámbito federal, también se gira en torno
a que el gobierno municipal, proponga proyectos de alto impacto para que el
desarrollo regional sea una realidad y no un simple deseo.

37
Lo anterior alienta el desarrollo de los servidores públicos municipales, quienes al
ejercer recursos públicos de origen federal se están sometiendo a las normativas
más estrictas que tiene el país; Ley Federal de Presupuesto y de Responsabilidad
Hacendaria. Ante los pocos mecanismos de castigo establecidos en las ROP,
comprenden de mejor manera cómo efectuar el ejercicio presupuestal, pero
quedan poco limitados ante los inexistentes medios para castigar el ejercicio
indebido cuando se trate de servidores públicos en particular.

La política PRODERMÁGICO tiene la capacidad de fungir como un factor

económico positivo para las finanzas del país, sin embargo, es prioritario
impulsarlo para que alcance niveles óptimos y este a su vez sea explotado. Sin
embargo, como se apreció dentro de esta evaluación hay diversos aspectos que
en cierto modo frenan su capacidad de desarrollo.

Por ende, monitorear constantemente sus resultados y sus adecuaciones

presupuestales tiene que ser un factor que en ningún momento debe dejarse a la
ligera. Asimismo, a pesar de que toda política es artesanal, el PRODERMAGICO
ya tiene un registro de resultados y una planeación “bien” definida, es decir, ya se
cuenta con un historial para poder evaluarla y someterla a la discusión pública
para su retroalimentación.

De este modo los integrantes del trabajo realizado consideramos que el análisis de
un programa presupuestario conocido como PRODERMÁGICO es sumamente
enriquecedor para la formación profesional de los estudiantes de políticas
públicas, pues permite conocer que las políticas públicas 1) no siempre son
construidas a partir del consenso social, 2) emplean cotidianamente mecanismos
top-down, 3) implican una intervención compleja de actores diversos, 4) el diseño
de una política no es enteramente adecuado, 5) la implementación requiere de
reglas informales no establecidas en las reglas de operación, 6) la evaluación
puede estar sesgada conforme a los intereses del evaluador, y, 7) el campo de
políticas es siempre flexible, dinámico y su análisis requiere de metodologías para
comprender objetivamente la información recabada en cada una de las fases.

38
 Anexos

Anexo A Ficha Técnica

FICHA TÉCNICA DE INDICADOR

Entidad pública responsable:
Componente: Contribuir a mejorar las condiciones de
infraestructura y equipamiento en las regiones turísticas, SECTUR

DATOS DEL PROGRMA O ESTRATÉGICA SECTORIAL/ MULTISECTORIAL CORRESPONDEINTE

Dirección,
Desarrollo Regional Turístico
unidad u Comité Dictaminador del
Programa Sustentable y Pueblos Mágicos
oficina PRODERMÁGICO
(PRODERMÁGICO)
responsable
Cobertura Nacional
Prioridades temáticas Destinos turísticos que cuenten con un Plan de Desarrollo Turístico

Fortalecer las ventajas competitivas en los destinos turísticos mediante obras y

Objetivo
servicios para el desarrollo sustentable del turismo

Anexo B. Vertientes de apoyo

39
Anexo C

40
Fuentes consultadas

Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo
Regional Turístico Sustentable y Pueblos Mágicos (PRODERMAGICO), para el
ejercicio fiscal 2017. Diario Oficial de la Federación [en línea], 2016. Disponible en:
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5468076&fecha=29/12/2016

Arellano, David, Políticas Públicas y Democracia, México: INE, 2016.

Diagnóstico del Programa Presupuestario “Programa De Desarrollo Regional

Turístico Sustentable Y Pueblos Mágicos", Secretaría de Turismo [en línea],
México, 2015. Disponible en;
http://escuelas.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Reingenieri
a_Gasto/imagenes/Ventanas/Ramo_21/21S248.pdf

Evaluación de Diseño del programa S248 "Programa para el desarrollo regional

turístico sustentable y Pueblos Mágicos". Informe Final, Cámara de Diputados [en
línea]. México, 2016. Disponible en;
http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/63/2016/ago/Sectur_ED2-20160817.pdf

Guerrero, Juan, Manual sobre clasificación funcional del gasto público, México:
CIDE, 2014

Información Estratégica de Programas Federales, Secretaría de Turismo [en

línea]. México, 2017. Disponible en;
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/205511/Secretaria_de_Turismo.p
df

Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, [en línea]. Disponible

en; http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/pnd

Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2017, Secretaría

de Hacienda y Crédito Público, [en línea], México, 2016. Disponible en;
http://www.pef.hacienda.gob.mx/es/PEF/R02

41