EL MARCO SAFE Y SU

INCIDENCIA EN LA
FACILITACIÓN
ADUANERA
Derecho Aduanero
José Francisco Espinoza

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La Organización Mundial de Aduanas, a fin de garantizar la fluidez del comercio
global y garantizar la seguridad de la logística internacional ha elaborado un
sistema denominado marco Normativo de la OMA para asegurar y facilitar el
comercio global, llamado comúnmente Marco Safe. Aprobado en el 2005,
constituye el principal conjunto de medidas internacionales para corregir la
seguridad de la logística. Las Administraciones de Aduanas, están encaminadas
en entablar relaciones que creen confianza y transparencia mediante el
establecimiento de herramientas aduaneras adecuados y acuerdos de
reconocimiento mutuo.

Si se conciertan previamente, dichos acuerdos de reconocimiento mutuo permiten

advertir la duplicación de controles de seguridad y contribuyen a facilitar y
controlar el movimiento de las mercancías en la cadena logística internacional. Las
principales barreras administrativas en el comercio son las limitaciones de la
infraestructura física y productora. Estas constituyen verdaderos cuellos de botella
en las cadenas de suministro, el tránsito fronterizo, la lentitud y complejidad en la
realización de los trámites aduaneros. Actualmente estas limitaciones tienen
mayor influencia en el desarrollo del comercio internacional que los propios
aranceles.

Si América Latina y el Caribe priorizara llevar a cabo las reformas para la

disminución de estas trabas, impuestas al paso de mercancías por las fronteras,
puertos o aeropuertos internacionales, la fluidez del comercio mejoraría
enormemente. Además se aumentaría la competitividad internacional y la
inserción internacional de sus economías; independientemente de las
negociaciones comerciales multilaterales, bilaterales o regionales sobre acceso a
los mercados.

El “Informe Global sobre Facilitación del Comercio” del Foro Económico Mundial
examina cuatro factores que posibilitan el comercio:

 Acceso a los mercados.

 Eficiencia de la administración de aduanas.
 Infraestructura de transportes y comunicaciones.
 Entorno empresarial.
La OMA, el Banco Mundial, las Naciones Unidas y la OMC, brindan un amplio
espectro de programas a las autoridades nacionales y regionales para la adopción
de reformas para aduanas y otros instrumentos de facilitación del comercio. Un
instrumento de la OMA incluye el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el
Comercio Global, (Safe Framework of Standards) mejor conocido como Marco
SAFE destinado a aumentar la seguridad y la facilitación del comercio relativo a
los estándares; la Gestión Coordinada de Fronteras (Coordinated Border
Management, CBM) para coordinar los procedimientos de los países miembros y
el Modelo de Datos (WCO Data Model), para armonizar los paquetes de datos
sobre el comercio de mercancías.

A mayo de 2009, 156 de los 174 miembros de la OMA habían firmado la Carta de
Intención para implementar el Marco SAFE.

La auditoría de la facilitación del transporte y el comercio del Banco Mundial

establece un diagnóstico de las limitaciones operativas y de procedimiento que
afectan al comercio exterior y los servicios internacionales de transporte.

Las tres áreas en que se centra son:

a) Procedimientos y prescripciones reglamentarias para las transacciones

comerciales internacionales.
b) Eficiencia y estructura de mercado de los servicios y la infraestructura de
transporte.
c) Costos y medición de las demoras.

Ante la necesidad de regular este nuevo entorno, la OMA emitió el Marco

Normativo SAFE, que contiene dentro de sus elementos el programa del OEA.

El Marco SAFE fue aprobado por el Consejo de la OMA en junio de 2005. Busca
incorporar los programas de facilitación del comercio y de seguridad. El Marco
tiene cuatro elementos básicos: información electrónica anticipada sobre los
envíos; la coherencia en la administración de riesgos; la inspección de la carga de
alto riesgo destinada al exterior; y el incremento de la facilitación del comercio
para el comercio legítimo que cumple ciertas normas de seguridad

El Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio (SAFE)

Para evitar cualquier tipo de inconveniente que pueda afectar el comercio

internacional, y así fortalecer los programas y prácticas aduaneras existentes, los
miembros de la OMA en consulta con las organizaciones internacionales y la
comunidad empresarial, elaboraron en el año 2005 un modelo que tiene como
objetivo aumentar la seguridad y la facilitación del comercio, denominado: Marco
Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global, conocido a nivel
internacional como Marco SAFE.

Este proyecto mejora el funcionamiento de las aduanas, dándoles herramientas

que les permiten desafiar y optimizar su capacidad para asegurar y facilitar el
comercio global. Su aplicación permitirá enfrentar de una mejor forma el terrorismo
internacional, y promoverá un mayor y mejor intercambio de mercancías. A la
fecha un gran número de administraciones miembros de la OMA ha puesto en
práctica las disposiciones de dicho documento.

Por otra parte, las administraciones aduaneras podrán alcanzar estas ventajas
adoptando una actitud transparente y abierta en el ámbito de las operaciones
aduaneras que pueden ser modernizadas, adaptadas y mejoradas.

Uno de los aspectos esenciales del Marco SAFE es la implementación de medidas

que permitan mantener un equilibrio entre seguridad y facilitación del comercio, es
decir, que su ejecución no dificulte el comercio, o que se vean incrementados los
requisitos o costos para las aduanas y operadores del comercio. Este equilibrio
podrá medirse a la luz de las ventajas concretas que brinden las administraciones
aduaneras a las empresas.
Operador Económico Autorizado

En junio de 2006, el Consejo de la OMA aprobó un conjunto de directrices

detalladas sobre los OEA en el que se contemplan las condiciones, los requisitos y
las ventajas, así como los procedimientos de validación, autorización y
reconocimiento mutuo. Al mismo tiempo, el Consejo de la OMA aprobó una
resolución en la que, entre otras cosas, se contemplaba la aplicación gradual del
Marco SAFE y se esbozaba la labor conexa que habrá de realizarse en el futuro.

Los requisitos para obtener la condición de OEA y para la presentación electrónica

de datos y documentos a las aduanas que se prevén en el Marco SAFE pueden
resultar problemáticos para las pequeñas entidades comerciales, especialmente
en los países en desarrollo. A largo plazo, la cuestión de si, en la práctica, podrá
conseguirse el reconocimiento mutuo de la condición de OEA los hara sobresalir.

En relación a este tema, con el fin de ayudar a los países en desarrollo en la

aplicación del Marco SAFE, la Dirección de Desarrollo de Capacidad de la OMA
puso en marcha un programa de fomento de la capacidad, denominado programa
COLUMBUS, dentro del cual se realizan misiones de diagnóstico de las aduanas
de países en desarrollo. Se lleva a cabo una evaluación de las necesidades y se
diseña un plan de acción con miras a determinar qué donantes están dispuestos a
financiar determinados proyectos, todo ello para garantizar que al menos un
puerto de cada país cumpla con el Marco SAFE.

Cabe señalar que el Comité de Seguridad Marítima y el Comité de la Facilitación

de la Organización Marítima Internacional (OMI) han comenzado a examinar
propuestas para integrar en el Convenio para facilitar el tráfico marítimo
internacional y en el Convenio internacional para la seguridad de la vida humana
en el mar (SOLAS) procedimientos para la seguridad de la carga transportada por
vía marítima basados en las normas de la OMA o compatibles con el marco SAFE.
En consecuencia, los elementos clave del Marco SAFE podrían, en su momento,
convertirse en parte de la legislación internacional obligatoria relativa al transporte
internacional de carga por vía marítima.
Principios básicos del Marco SAFE

El Marco SAFE se centra en cuatro elementos básicos:

1. Mediante el Marco se armonizan los requisitos relativos a la información

electrónica previa sobre los envíos destinados al interior y al exterior o que
están en tránsito.

2. Los países que adoptan el Marco se comprometen a utilizar un enfoque

coherente de gestión de riesgos para abordar las cuestiones relacionadas
con la seguridad.

3. Ante una petición razonable del país receptor y sobre la base de una
metodología contra los riesgos comparable, se exige que las autoridades
aduaneras del país expedidor realicen una inspección de los contenedores
de alto riesgo y la carga, preferiblemente mediante el uso de equipos
detectores menos agresivos, como las máquinas de rayos X a gran escala y
los detectores de radiación (mecanismos no intrusivos).

4. Se definen las ventajas que las aduanas ofrecerán a las empresas que
cumplan las normas mínimas relativas a la seguridad de la cadena logística
y que apliquen las mejores prácticas, denominados también operadores
económicos autorizados (OEA).

Como claramente se resume en el siguiente cuadro:

Objetivos del Marco SAFE

Pilares del Marco SAFE

El Marco SAFE cuenta con dos pilares de colaboración: El primero es Las

modalidades de red entre Aduanas y la segunda es Las asociaciones entre
Aduanas y Empresas.

Ambos pilares constituyen un sistema de normas que se consolidan para

garantizar su fácil entendimiento, y su aplicación internacional rápida.

El pilar Aduanas – Aduanas

Orientado al establecimiento de redes entre las aduanas de los diferentes países.

Las administraciones aduaneras deben trabajar conjuntamente utilizando normas

comunes aceptadas a fin de optimizar la seguridad y la facilitación de la cadena
logística internacional cuando la carga y los contenedores a atraviesan las
fronteras. Este pilar establece un mecanismo eficaz de protección de la cadena
logística internacional contra los efectos del terrorismo y de otras formas de ilícitos
internacionales.
Si bien en el pasado las aduanas revisaban las mercancías cuando arribaban a
sus puertos de ingreso, actualmente es necesario inspeccionar y evaluar los
contenedores antes de su llegada a puerto. En este sentido, el principal objetivo
que busca este pilar es la transmisión previa de información por medios
electrónicos que identifica qué contenedores o mercancías representen un riesgo
para cualquier país.

Asimismo, la utilización de herramientas tecnológicas permiten detectar en la

cadena logística los envíos de alto riesgo tan pronto como sea posible, ya sea en
el puerto de partida o incluso antes. Para lograr un adecuado funcionamiento de
este pilar deberá preverse el intercambio electrónico de información y que los
sistemas estén basados en mensajes armonizados que sean interoperables.

Normas Aduanas-Aduanas

Norma 1 – Gestión integrada de la cadena logística

Las Administraciones Aduaneras deberán aplicar los procedimientos integrados de

control aduanero como fueran detallados en las Directrices aduaneras de la OMA
sobre la Gestión Integrada de la Cadena Logística (ISCM).

Norma 2 – Autoridad para inspeccionar la carga

Las Administraciones Aduaneras tendrán la facultad necesaria para inspeccionar

la carga que ingresa, sale, transita (incluyendo la que permanece a bordo) o que
es transbordada.

Norma 3 – Tecnología moderna en los equipos de inspección

Para realizar las inspecciones deberán utilizarse equipos de inspección no

intrusiva y detectores de radiación cuando sea necesario y de conformidad con los
resultados del análisis de riesgo. Estos equipos son necesarios para inspeccionar
rápidamente la carga o los contenedores de alto riesgo sin interrumpir el flujo del
comercio legítimo.
Norma 4 – Sistemas de análisis de riesgos

Las Administraciones Aduaneras deberán aplicar un sistema de análisis de riesgo

para identificar los envíos que podrían resultar de alto riesgo. Este sistema debería
incluir un mecanismo para validar las evaluaciones de riesgo, las decisiones de
selectividad y además, para identificar las mejores prácticas.

Norma 5 – Cargas o contenedores de alto riesgo

Las cargas y contenedores de alto riesgo son los envíos de los que no se posee
información adecuada para poder considerarlos de bajo riesgo por lo que los
servicios de inteligencia los consideran como de alto riesgo o porque, luego de
aplicar una metodología de evaluación de riesgo basada en los elementos de
datos de seguridad, se identifica al envío como de alto riesgo.

Norma 6 – Información electrónica avanzada

Las Administraciones Aduaneras deberán solicitar información electrónica

avanzada sobre las cargas y los contenedores con la suficiente antelación para
poder realizar el análisis de riesgo correspondiente.

Norma 7 – Selectividad y comunicación

Las Administraciones Aduaneras deberán realizar la selectividad y evaluación

conjunta; deberán utilizar criterios de selección estandarizados, así como también
mecanismos compatibles de comunicación o/y de intercambio de información.
Estos elementos serán útiles para el futuro desarrollo de un sistema de
reconocimiento mutuo de controles.

Norma 8 – Evaluación del rendimiento

Las Administraciones Aduaneras deberán realizar informes sobre el rendimiento

incluyendo la cantidad de envíos revisados, el subconjunto de envíos de alto
riesgo, los controles realizados a envíos de alto riesgo, los controles de envíos de
alto riesgo utilizando tecnologías no intrusivas, los controles de envíos de alto
riesgo utilizando tecnologías no intrusivas y medios físicos, los controles de envíos
de alto riesgo solamente a través de medios físicos, los tiempos de despacho y los
resultados positivos y negativos. La OMA se encargará de consolidar estos
informes.

Norma 9 – Evaluación de seguridad

Las Administraciones Aduaneras deberán trabajar junto con otros organismos para
realizar las evaluaciones de seguridad relacionadas con el movimiento de
mercaderías en la cadena logística internacional y además, deberán resolver con
rapidez cualquier problema que se presente.

Norma 10 – Integridad de los agentes

Las Administraciones Aduaneras y las demás autoridades competentes deberán

realizar programas para evitar la falta de integridad de los agentes y para
identificar y luchar contra los comportamientos deshonestos.

Norma 11 – Inspección de las mercaderías destinadas al exterior Las

Administraciones Aduaneras deberán inspeccionar las cargas y los contenedores
de alto riesgo que fueran destinados al exterior cuando el país de importación lo
solicite.

El pilar Aduanas – Empresas

Orientado a fortalecer las relaciones de colaboración entre las aduanas y las

empresas. La Aduana se asociará con el sector privado para que éste participe en
la tarea de garantizar la seguridad y la fiabilidad de la cadena internacional

Busca la participación voluntaria de las empresas privadas en la seguridad del

comercio y realizar un trabajo conjunto con la Aduana para mejorar la confianza y
seguridad de la cadena logística internacional. Este pilar permite a la
administración aduanera identificar a aquellas empresas que regularmente
demuestran un compromiso con las disposiciones aduaneras y que otorguen una
alta garantía en la posición que ocupan en la cadena logística. Asimismo, se
fortalece la relación entre la Aduana y el operador privado, con el fin de asegurar y
facilitar el intercambio comercial.

La implementación de este tipo de asociaciones ha mejorado la seguridad en el

manejo de contenedores y sus cargas así como en la seguridad en el lugar de
origen (por ejemplo, el lugar donde se llenan los contenedores en el puerto de
carga del fabricante extranjero) y en el recorrido que realizan los contenedores de
un lugar a otro de la cadena logística.
Normas Aduanas-Empresas

Norma 1 – Asociación

Los Operadores Económicos Autorizados (OEA) que participan en la cadena

logística internacional realizarán autoevaluaciones utilizando normas de seguridad
y buenas prácticas para asegurarse de que las políticas y procedimientos internos
proporcionen las garantías correspondientes para sus envíos y contenedores
hasta que sean despachados por el control aduanero en el lugar de destino.

Norma 2 – Seguridad

Los operadores económicos autorizados incorporarán mejores prácticas de

seguridad en sus prácticas comerciales.

Norma 3 – Autorización

La Administración Aduanera, junto con los representantes de la comunidad

comercial, crearán procesos de validación o de acreditación de calidad que
ofrezcan incentivos a las empresas siempre y cuando adquieran la condición de
operadores económicos autorizados.

Norma 4 – Tecnología
Todas las partes mantendrán la integridad de la carga y de los contenedores
facilitando el uso de la tecnología moderna.

Norma 5 – Comunicación

La Administración Aduanera actualizará periódicamente los programas de

asociación entre Aduanas y Empresas para promover normas mínimas de
seguridad y mejores prácticas.

Norma 6 – Facilitación

La Administración Aduanera trabajará junto con los OEA para incrementar la

seguridad y la facilitación de la cadena logística internacional que se origine o lleve
a cabo a través de su territorio aduanero.
Ventajas del Marco SAFE

El Marco SAFE ofrece nuevas herramientas para impulsar el comercio mundial,

brinda mayor seguridad contra cualquier forma de terrorismo, y aumenta la
contribución de las aduanas y las empresas al bienestar económico y social de los
países.

Su aplicación genera ventajas a todas las partes involucradas en el comercio

internacional, como: los países que se adhieren, las administraciones aduaneras y
las empresas privadas.

Como se puede apreciar en el cuadro a continuación:

Resultados y Conclusiones

Según datos de la OMA, al mes de junio de 2009, 157 países habían expresado
su intención de participar en la asociación de aduanas a empresas por medio de
programas OEA. Japón, la Unión Europea, Argentina, China, Brasil, India, Nueva
Zelanda y otros cuantos países han sido inspirados por el Marco SAFE para
desarrollar e implementar programas, pero muchas naciones miembros de la OMA
necesitarán orientación y capacitación para implementar el marco.

A la fecha, los países que han implementando el Marco SAFE no han emitido
algún informe de resultados que permita constatar las ventajas o beneficios que
ofrece este programa a las partes involucradas en el comercio internacional. La
mayoría de documentos sobre este tema han sido elaborados por parte de las
administraciones aduaneras y por instituciones que realizan estudios sobre temas
de comercio internacional, y en los que se hace referencia únicamente a aspectos
relacionados a los procesos de implementación, requisitos o beneficios. Tampoco
hay información sobre futuras investigaciones que muestren resultados sobre este
tema.
Bibliografía

http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-
tools/tools/~/media/621ED4BE86814735A9E39DC2F0A15B64.ashx

http://www.sela.org/attach/258/EDOCS/SRed/2010/10/T023600004415-0-
Desarrollos_Recientes_-_Facilitacion_de_comercio_en_ALC.pdf

http://www.mincetur.gob.pe/Comercio/ueperu/licitacion/pdfs/Informes/124.pdf

http://www.tesis.uchile.cl/tesis/uchile/2011/cf-oviedo_ru/pdfAmont/cf-oviedo_ru.pdf

http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-
tools/tools/safe_package/ep_safe_framework.aspx

http://www.mgpp.cl/wp-content/uploads/2013/07/CASO120.pdf

http://www.sunat.gob.pe/orientacionaduanera/oea/marco_normativo/Marco_SAFE
_OMA_Espanol.pdf