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2 - Conceptos
2 - Conceptos
Alicia Sáenz
Coordinadora Civil
Autora
Alicia Sáenz-Instituto de Investigaciones
y Consultorías Económicas y Sociales (ICES)
Diseño y diagramación
Kathy Sevilla Zelaya
Centro Editorial de la Mujer
© Coordinadora Civil
Managua, Nicaragua
Noviembre 2002
Contenido
Introducción ............................................................................................................... 5
Introducción 5
I. Conceptos del Presupuesto General de la República
Desde el punto de vista legal el PGR es una ley nacional, dado que debe ser
aprobado por la Asamblea Nacional, o sea, es aprobado por los diputados
que representan a la población.
El Marco legal específico del Régimen Presupuestario está delimitado por: la
Constitución Política de Nicaragua y la Ley 51.
En el Capítulo II. De las Finanzas Públicas de la Constitución Política se
establecen disposiciones generales sobre el sistema presupuestario, en sus
Artículos 112, 113 y 114.1 El Artículo 112 explica que la Ley de Presupuesto
General de la República, tiene vigencia anual y su objeto es regular los ingre-
so y egresos ordinarios y extraordinarios de la administración pública, la
forma en que la Asamblea Nacional puede modificar el proyecto de presu-
puesto, entre otros. El Artículo 113 indica que le corresponde al Presidente
de la República formular el Proyecto de Ley anual de Presupuesto y someter-
lo a la Asamblea Nacional para su aprobación. Y el Artículo 114 afirma que
le corresponde forma exclusiva e indelegable a al Asamblea Nacional, el crear,
aprobar, modificar o suprimir tributos, o sea, impuestos. Que el sistema tri-
butario debe considerar la distribución de la riqueza y de las rentas, asimis-
mo que las medicinas no deben pagar impuestos.
Más adelante se analizará si realmente los impuestos cumplen con el manda-
to constitucional de distribuir la riqueza y las rentas.
En la Ley 51, Ley de Régimen Presupuestario, emitida el 9 de diciembre de
1988 y modificada por la Asamblea Nacional el 12 de noviembre de 1991, se
establecen aspectos estructurales básicos y generales, así como centrales que
conforman el proceso presupuestario de Nicaragua.
Según su Artículo 1, tiene como objeto establecer los procedimientos que
regulan la formulación, aprobación; ejecución, control y evaluación del PGR.
Define que: “El PGR […], es una ley que regula los ingresos y egresos anua-
les de la administración pública. Se divide en dos partes denominadas res-
pectivamente ‘Presupuesto de Ingresos’ y ‘Presupuesto de Egresos’.” Y expli-
1. Capitulo II. De las Finanzas Públicas. Artículo 112: La Ley de Presupuesto General de
la República tiene vigencia anual y su objeto es regular los ingresos y egresos ordina-
rios y extraordinarios de la administración pública. La ley determinará los límites de
gastos de los órganos del Estado y deberá mostrar las distintas fuentes y destinos de
todos los ingresos y egresos, los que serán concordantes entre sí. La Asamblea Nacio-
nal podrá modificar el proyecto de presupuesto enviado por el Presidente de la Repú-
blica, pero no puede crear ningún gasto extraordinario sino por ley mediante creación
y fijación, al mismo tiempo de los recursos para financiarlos. La Ley de Régimen
Presupuestario regulará esta materia. Toda modificación al PGR que suponga aumen-
to o disminución de los créditos, disminución de los ingresos o transferencias entre
distintas instituciones, requerirá de la aprobación de la Asamblea Nacional. La ley
anual de presupuesto no puede crear tributos.
Artículo 113: Corresponde al Presidente de la República la formulación del Proyecto
de Ley Anual de Presupuesto, el que se deberá someter para su discusión y aprobación
a la Asamblea Nacional, de acuerdo con la ley de la materia. El Proyecto anual del
Presupuesto deberá contener, para información de la Asamblea Nacional, los presu-
puestos de los entes autónomos y gubernamentales y de las empresas del Estado.
Artículo 114: Corresponde exclusivamente y de forma indelegable a la Asamblea Na-
cional la potestad para crear, aprobar, modificar o suprimir tributos. El sistema tribu-
tario debe tomar en consideración la distribución de la riqueza y de las rentas. Se
prohibe los tributos o impuestos de carácter confiscatorio. Estarán exentos del pago
de toda clase de impuestos los medicamentos, vacunas y sueros de consumo humano,
órtesis y prótesis; lo mismo que los insumos y materia prima necesarios para la elabo-
ración de esos productos, de conformidad con la clasificación y procedimientos que se
establezcan.
La actual Ley 290 indica que los ministerios y entes descentralizados son los
que a continuación se exponen.
Los Entes descentralizados son 23 en total, los cuales son rectorados por
diferentes Ministerios como se indica en el cuadro siguiente:
Según la Ley 290 actualmente los Ministerios dictan las siguientes políticas:
Ministerios Tipo de política que diseña
1. Ministerio de • Ninguna.
Gobernación
2. Ministerio de • Formular, proponer y ejecutar la política exterior del Estado.
Relaciones Exteriores
3. Ministerio de Defensa • Dirigir la elaboración de las políticas y planes referidos a la defensa de la
soberanía, la independencia y la integridad territorial nacional, y dentro
de estas atribuciones, participar, coordinar y aprobar los planes y
acciones del Ejército de Nicaragua.
4. Ministerio de Hacienda • Definir, supervisar y controlar la política tributaria. Formular y proponer
y Crédito Público el anteproyecto de Ley de PGR al Presidente de la República.
• Conformar el balance fiscal. Coordinar y dirigir la ejecución y control del
público. Administrar el Registro de Inversiones Públicas del Estado
(RIPE).
5. Ministerio de Fomento, • Formular las políticas de fomento y promoción del uso de los recursos
Industria y Comercio naturales, en coordinación con los organismos del ámbito y con las
organizaciones sociales.
6. Ministerio de • Proponer la política, planes y programas de educación nacional; dirigir y
Educación, Cultura y administrar su ejecución, exceptuando la Educación Superior.
Deportes
• Formular y proponer la política, planes y programas de infraestructura y
equipamiento escolar del subsistema de educación pública.
• Formular, promover, fomentar y ejecutar programas, proyectos y política
en áreas que garanticen la participación y desarrollo integral de los
jóvenes.
7. Ministerio • Formular políticas, planes y estrategias de desarrollo agropecuario y
Agropecuario y Forestal forestal.
• Formular y proponer la política de distribución, propiedad de las sierras
rurales del Estado.
Presentación en Plenario
(5)
Presidencia de la República
(2) Comisión Económica
(Dictamina el Proyecto)
(6)
Aprobación en el Plenario
Sanción Promulgación (7)
(9) (10)
Firma del Presidente y Secretario
de la Asamblea Nacional
(8)
El presupuesto es un proceso con tres fases muy definidas que son: la formu-
lación; la ejecución; seguimiento y evaluación. En este capítulo se abordará
el proceso de Formulación presupuestaria.
Dentro del Estado existe el Sistema Integrado de Gestión Financiera, Admi-
nistrativa y Auditoría (SIGFA) manejado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (MFCP). Este sistema reúne una serie de manuales y nor-
mas técnicas que le permiten al Ministerio realizar el trabajo presupuestario,
administrativo y de auditoría.
Entre éstos está el Manual de Formulación Presupuestaria, el cual integra el
conjunto de material técnico que orienta las etapas de planificación de los
presupuestos públicos de los organismos gubernamentales. En este Manual
se analizan los conceptos básicos, etapas, procesos y elementos técnicos que
regulan cada año. La tarea a cargo de los organismos que conforman el Go-
bierno Central y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que lo condu-
ce, que culmina con la Ley del Presupuesto General de la República.
Los artículos de la Constitución Política antes citados, la Ley 51 en su Capí-
tulo III. Formulación del Presupuesto que abarca los artículos del 13 al 23; la
Ley 290 antes descrita y apoyados por el Manual de Formulación del Presu-
puesto, forman el marco jurídico y metodológico de la formulación del PGR.
La Formulación del presupuesto es la primera etapa del proceso presupues-
tario, que se impulsa anualmente en los organismos objetos de presupuesta-
ción. Se analiza, discute y aprueba al nivel del Poder Ejecutivo y de la Asam-
blea Nacional hasta la sanción y promulgación de la Ley General del PGR.
La formulación se deriva de los Planes de inversión y de Gestión de mediano
plazo de cada organismo en el marco de las políticas económicas, fiscales y
globales del Gobierno.
El proceso presupuestario en sus tres fases: Formulación, Ejecución y Eva-
luación, se realiza del 1ro. de abril al 31 de marzo del siguiente año. La fase
de Formulación inicia el 1ro. de abril y concluye el 31 de diciembre y se
concibe compuesto por procesos distintos que tienen tres etapas definidas:
1. Etapa de Formulación
2. Etapa de Discusión
3. Etapa de Aprobación
Acciones Responsable
Ø Ministerio de
Hacienda y Crédito
1. Elaboran las directrices que servirán de base a los Público
organismos que están sujetos al PGR. Estas direc-
Ø Banco Central
trices son de dos tipos: las políticas y la cantidad
de Nicaragua
general de impuestos que se calcula van a obtener
para ese período presupuestal. Ø Ministerio de
Fomento, Industria y
Comercio
Ø Presidencia de la
República
Autoridad Superior
5. Definen sus prioridades y políticas institucionales.
del Organismo
Ministerio de
Hacienda y Crédito
6. Definen las políticas presupuestarias y directrices
Público/Gabinete
financieras para el año siguiente.
Económico/Presidencia
de la República
Ministerio de
17. Reuniones de discusión y análisis de los antepro-
Hacienda y Crédito
yectos de presupuesto con las autoridades de cada
Público/Autoridades de
organismo.
los Organismos
Mecanismo estatal
En las estructuras estatales se podrían crear comisiones o mesas de trabajo
sectoriales, donde se discuta todo el proceso de formulación del presupuesto
con presencia activa de la sociedad civil hasta lograr un consenso entre las
partes. Esto permitiría que el Estado cumpla con el mandato constitucional
de hacer del presupuesto un documento público, pero, además, consensuado
con la sociedad civil para estar a la altura de la modernización en la conduc-
ción del Estado en cuanto a participación ciudadana.
Estas normas son elaboradas cada año y publicadas por el Ministro de Ha-
cienda y Crédito Público, un ejemplo de la forma en que son publicadas se
muestra a continuación:
Estas fueron las normas que se implementaron para la formulación del pre-
supuesto del 2001, con esas 21 normas se formularon, ejecutaron y evalua-
ron los componentes del Presupuesto de Gastos de ese año.
Detalles de estas normas no se pudieron conseguir para anexarlas en este
documento, pero su conocimiento es indispensable para terminar de com-
prender el proceso presupuestario y realizar la incidencia sobre el mismo con
mayor propiedad.
Como se observa, cada uno de los temas de estas normas son los mismos que
se utilizan para la formulación del presupuesto, por lo que cada norma debe-
rá contener los indicadores de medición de cada acción presupuestada.
La evaluación es muy importante dado que la formulación del próximo pre-
supuesto tiene como base la evaluación del presupuesto anterior, es, por tan-
to, su punto de partida. Por ello, en la evaluación debe quedar claro hasta
cuáles son las actividades de los proyectos y programas que se realizaron y
cuáles son los que deben entrar en los próximos presupuestos hasta ser fina-
lizados. Asimismo debe quedar claro el nivel de ejecución logrado en las acti-
vidades presupuestadas en cada uno de los sectores.
Esta evaluación es muy poco conocida por la ciudadanía. Se conoce más la
formulación, pero la evaluación queda totalmente encerrada en los Ministe-
rios y Organismos presupuestados.