Programa

Acción Legal Comunitaria

Algunas Claves para Acceder al Derecho a la Vivienda

en los Municipios del Gran Buenos Aires

Serie Acceso a la Vivienda en el Gran Buenos Aires

 Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) - Programa de Acción Legal Comunitaria - Centro de Apoyo
Legal Comunitario (CALC). Municipio de Moreno – Provincia de Buenos Aires

ALGUNAS CLAVES PARA ACCEDER AL DERECHO A LA

VIVIENDA EN LOS MUNICIPIOS DEL GRAN BUENOS AIRES1

La serie de documentos que presentamos se enmarca en el trabajo que desarrolla la

Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) desde el Programa de Acción
Legal Comunitaria.

Desde 2004, ACIJ coordina el Centro de Apoyo Legal Comunitario (CALC) en el

Municipio de Moreno del Gran Buenos Aires, con la finalidad de facilitar el acceso a la
justicia de vecinos y vecinas de la comuna, comunicar información relevante vinculada
a los derechos económicos y sociales, brindar asesoramiento y defensa jurídica
comunitaria y gratuita, y promover la discusión y difusión de las problemáticas locales
asociadas a los servicios públicos básicos.

En virtud las problemáticas identificadas y expresadas como prioritarias por los/las

habitantes del territorio de incidencia del CALC y en función de los objetivos
planteados por el Programa de Acción Legal Comunitaria, los cuatro documentos que
presentamos en esta serie intentan aportar información sistematizada sobre el derecho a
la tierra y a la vivienda, a la vez que facilitan el debate sobre las herramientas útiles para
el trabajo que vecinos, vecinas y organizaciones sociales y comunitarias desarrollan en
el Gran Buenos Aires.

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Los documentos que integran la Serie Acceso a la Vivienda en el Gran Buenos Aires fueron
desarrollados por Celina Giraudy y editados por Daniela Lovisolo de ACIJ.

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LA PROTECCIÓN NORMATIVA DEL DERECHO A LA VIVIENDA

En Argentina el derecho a la vivienda es un derecho humano consagrado en la

Constitución Nacional y en diversos tratados internacionales con jerarquía
constitucional, definido como “el derecho de todo hombre, mujer, joven y niño a
acceder y mantener un hogar y una comunidad seguros en que puedan vivir en paz y
dignidad”2.

Particularmente, el derecho a la vivienda es receptado expresamente en el artículo 25 de

la Declaración Universal de los Derechos Humanos; en el artículo 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, “PIDESC”);
en el artículo 5 de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial; en el artículo 14 de la Convención para la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer; en el artículo 27 de la Convención de los
Derechos del Niño; en el artículo XI de la Declaración Americana sobre Derechos y
Deberes del Hombre; y en el artículo 26 a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; entre otros.

En efecto, corresponde aclarar que todos los tratados internacionales mencionados

integran el ordenamiento jurídico argentino puesto que, en razón de lo dispuesto en el
artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, son pactos y/o tratados
internacionales con jerarquía constitucional y sus consideraciones son obligatorias para
el Estado Nacional como para los Estados Provinciales.

Más allá de la amplia recepción que, a nivel normativo, recibe el derecho a la vivienda
en los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional, conviene detenerse a
analizar la protección que otorga el PIDESC y, específicamente, en la labor que ha
efectuado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante,

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www.unhchr.ch/housing/

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“Comité DESC”) 3 en relación a la determinación del contenido y al alcance del derecho

a la vivienda.

De este modo, la Observación General Nº 4 del Comité DESC fija el contenido del
derecho a la vivienda adecuada al establecer que sus elementos son:

• Seguridad jurídica de la tenencia: De acuerdo a lo dispuesto por el Comité

DESC, la tenencia puede adoptar diversas formas (alquiler, arriendo, vivienda en
cooperativa, ocupación, asentamientos informales, entre otros), pero sea cual
fuere, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad que les
garantice protección legal contra el desalojo, el hostigamiento u otras amenazas.
Por su parte, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas
destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que
carezcan de esa protección, consultando verdaderamente a las personas y grupos
afectados.

• Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: Por

otra parte, el Comité dispone que la vivienda debe contener servicios
indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. A su vez,
las personas deberían tener acceso a recursos naturales y comunes, como agua
potable, energía para la cocina, calefacción y alumbrado, instalaciones sanitarias
y aseo, entre otros aspectos. Por su lado, los Estados Partes deberían crear
subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como
formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las
necesidades de vivienda; mientras que se debería proteger, por medios
adecuados, a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los
alquileres.

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El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) es un órgano conformado por
especialistas en el tema que interpreta y supervisa la aplicación del PIDESC por sus Estados Partes
(Argentina, entre ellos). Así, los Estados Partes deben presentar al Comité informes periódicos sobre la
manera en que se ejercitan esos derechos. El Comité examina cada informe y expresa sus preocupaciones
y recomendaciones al Estado Parte en forma de "Observaciones Finales". Igualmente, el Comité publica
su interpretación de las disposiciones del Pacto en forma de “Observaciones Generales”.

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• Habitabilidad: Una vivienda adecuada debe ser habitable, por lo tanto debe
ofrecer un espacio adecuado a sus ocupantes, protegerlos del frío, la humedad, el
calor, la lluvia, el viento; y debe garantizar la seguridad física de sus ocupantes.

• Asequibilidad: La vivienda adecuada debe ser accesible. En efecto, debe

concederse a los grupos en situación de desventaja (como la población con
escasos recursos económicos) un acceso pleno y sostenible a los recursos
adecuados para conseguir una vivienda. También debe garantizarse cierto grado
de prioridad a algunos grupos como las personas de edad, los niños, los
enfermos, entre otros. Tanto las leyes como las decisiones políticas en materia
de vivienda deben tener en cuenta las necesidades especiales de estos grupos.
Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el
derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el
acceso a la tierra como derecho.

• Lugar: La vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a los

lugares de trabajo, a los servicios de atención de salud, guarderías, escuelas y
otros servicios sociales. La vivienda no debe encontrarse en lugares
contaminados ni cercanos a fuentes de contaminación que pongan en peligro el
derecho a la salud de sus habitantes.

• Adecuación cultural: La manera en que se construye la vivienda, los materiales

de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. El desarrollo y modernización de la vivienda, deben velar por que no
se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y asegurar, entre otras
cuestiones, los servicios tecnológicos modernos.

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En el mismo sentido, la Observación General Nº 4 establece que:

9 Dado que muchas de las medidas para promover el derecho a la vivienda solo
requieren la abstención de ciertas prácticas y un compromiso para facilitar la
autoayuda de los grupos afectados, existen ciertas medidas que los Estados
deben tomar inmediatamente, independientemente de su desarrollo.

9 Los Estados Partes deben otorgar la debida prioridad a los grupos sociales que
viven en condiciones desfavorables, concediéndoles una especial atención. En
consecuencia, las políticas y la legislación no deben estar destinadas a
beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas de los demás.

9 Si bien los medios para lograr la realización del derecho a la vivienda varían
de un Estado a otro, su implementación requiere de una estrategia nacional
de vivienda que suponga la participación de los afectados. Asimismo, deben
adoptarse medidas para asegurar la coordinación entre los ministerios y las
autoridades regionales y locales, con el objeto de conciliar las políticas conexas
(economía, agricultura, medio ambiente, etc.) con las obligaciones del artículo
11 del PIDESC.

9 La vigilancia eficaz de la situación con respecto a la vivienda constituye una

obligación de efecto inmediato.

En Argentina, el ordenamiento jurídico está conformado por leyes con distinta jerarquía.
Así pues, y más allá de la amplia protección que el derecho a la vivienda adecuada
recibe en los pactos y tratados internacionales con jerarquía constitucional, el derecho a
la vivienda se encuentra consagrado también en diversas normas nacionales, entre la
que se destaca, principalmente, la Constitución Nacional.

En efecto, el derecho a la vivienda fue receptado por primera vez, a nivel constitucional,
en la reforma de 1949 cuyo artículo 37 (I Parte, inciso 6) dispuso que el: “derecho al
bienestar de los trabajadores, se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda

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(…)”, mientras que el mismo artículo 37 (III Parte, inciso 2) estableció que: “el derecho
a un albergue higiénico, con un mínimo de comodidad hogareñas, es inherente a la
condición humana para la tercera edad”.

La reforma constitucional de 1949 fue derogada por la Convención Constituyente en

1957, que se limitó a incluir el artículo 67 inc. 11 de la Constitución Nacional (en el que
se incluyó entre los códigos que puede dictar el Congreso al “Código del Trabajo y de la
Seguridad Social), y a incluir el artículo 14 bis en el que se consagraron una serie de
derechos laborales, sindicales y sociales, entre los que se incluye al derecho a la
vivienda.

De este modo, el actual artículo 14 bis de la Constitución Nacional afirma que: “El
Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e
irrenunciable. En especial, la ley establecerá: (…) el acceso a una vivienda digna”. No
obstante lo expuesto, es importante aclarar que la ley que, por manda constitucional,
debería determinar el contenido del derecho a la vivienda nunca fue dictada.

Ahora bien, el derecho a la vivienda no solo está receptado y regulado en el orden

nacional, sino que también encuentra expresa recepción en el ordenamiento jurídico de
la Provincia de Buenos Aires. En efecto, la Constitución de la Provincia de Buenos
Aires dispone en el artículo 36, inciso 7 que: “la Provincia promoverá la eliminación de
los obstáculos económicos, sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o
impidan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales. A tal fin reconoce los
siguientes derechos sociales: (...) 7. A la Vivienda. La Provincia promoverá el acceso a
la vivienda única y la constitución del asiento del hogar como bien de familia;
garantizará el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda
familiar única y de ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el
interior de la Provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o
pueblos. Una ley especial reglamentará las condiciones de ejercicio de la garantía
consagrada en esta norma”.

Por su lado, el artículo 36 inc. 7 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires ha

sido duramente criticado en razón de las limitaciones poblacionales que establece y se
ha llegado a sostener que la norma no se adecua a los estándares internacionales del

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PIDESC. Más aún, resulta indudable que las limitaciones establecidas el artículo 36 inc.
7 de la Constitución Provincial resultan injustificadas si tenemos en cuenta que el 80%
de la población de la Provincia de Buenos Aires vive en municipios con mayor cantidad
de habitantes.

Por otro lado, además de estar previsto a nivel constitucional, existen leyes nacionales y
provinciales que protegen el derecho a la vivienda en Argentina.

LOS DESALOJOS FORZOSOS Y EL ARTÍCULO 61 DEL CÓDIGO

CONTRAVENCIONAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

En los últimos años, se han registrado en Argentina y, particularmente, en la Provincia

de Buenos Aires numerosos casos de desalojos forzosos en los que se vulnera el
derecho a la vivienda y los principios fijados por el Comité DESC en materia de
desalojos forzosos.

Los desalojos forzosos, son definidos por el Comité DESC como “el hecho de hacer
salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en
forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal
o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”.

En efecto, el Comité DESC fija los derechos que tienen los afectados en caso de ser
desalojados, entre los que se destacan:

9 Las personas afectadas por un desalojo deben disponer de recursos jurídicos

apropiados.

9 Las personas afectadas por un desalojo tienen el derecho a que se estudien todas
las demás posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la
necesidad de recurrir a la fuerza, a la vez que tienen derecho a participar en ese
estudio.

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9 En casos de desalojos se deben cumplir con estas garantías procesales: a) una

auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas, b) un plazo
suficiente y razonable de notificación, c) facilitar a todos los interesados, en un
plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a
los fines a que se destinan las tierras o las viviendas, d) la presencia de
funcionarios del gobierno en el desalojo, e) identificación exacta de todas las
personas que efectúen el desalojo, f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal
tiempo o de noche, g) ofrecer recursos jurídicos, h) ofrecer asistencia jurídica
siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los
tribunales.

9 Todas las personas afectadas tienen derecho a la debida indemnización por los
bienes personales o raíces de que pudieran ser privados.

9 Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte

deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan
sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a
tierras productivas, según proceda.

En el mismo sentido, el Comité DESC establece claramente que:

9 El propio Estado deberá abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y

garantizar que se aplique la ley a sus agentes o a terceros que efectúen desalojos
forzosos.

9 El Estado tiene la obligación de garantizar el respeto del derecho a no se

desalojado forzosamente más allá de los recursos de los que disponga.

9 Los desalojos forzosos no sólo violan derechos económicos, sociales y

culturales; sino que pueden dar lugar también a violaciones de derechos civiles y
políticos, como el derecho a la vida, el derecho a la seguridad personal, el
derecho a la no injerencia en la vida privada, entre otros.

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9 Las limitaciones que se impongan al derecho a la vivienda deberán ser

determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de los
derechos económicos, sociales y culturales y con el exclusivo objeto de
promover el bienestar general en una sociedad democrática.

9 La legislación contra los desalojos es una base esencial para crear un sistema de
protección eficaz. Esa legislación debería comprender medidas que: a) brinden
la máxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras,
b) se ajusten al PIDESC, c) regulen estrictamente las circunstancias en que se
puedan llevar a cabo los desalojos. La legislación debe aplicarse a todos los
agentes que actúan bajo la autoridad del Estado o que responden ante él.
Los Estados Partes deben velar por que las medidas legislativas y de otro tipo
sean adecuadas para prevenir y, llegado el caso, castigar los desalojos forzosos
que lleven a cabo, sin las debidas salvaguardias, particulares o entidades
privadas. Por lo tanto, los Estados Partes deberían revisar la legislación y las
políticas vigentes para que sean compatibles con las exigencias del derecho a
una vivienda adecuada y derogar o enmendar toda ley o política que no sea
conforme a las disposiciones del Pacto.

9 El desalojo forzoso y el derribo de viviendas como medida punitiva son

incompatibles con las normas del PIDESC.

Conforme a las consideraciones expuestas, es posible vislumbrar que existe en

Argentina una clara omisión de los poderes políticos respecto del tratamiento y
regulación de los desalojos forzosos, puesto que no es posible identificar, ni a nivel
nacional ni provincial, una norma que regule integral y debidamente los desalojos
forzosos. Así pues, esta omisión legislativa permite la ejecución de prácticas y de
políticas públicas que, muchas veces, dan lugar a graves vulneraciones del derecho a la
vivienda.

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Entre las prácticas que violan derechos se destaca, principalmente, la errónea

interpretación y aplicación que los jueces y las juezas realizan sobre el artículo 61 del
Código Contravencional y de Faltas de la Provincia de Buenos Aires que establece:

“se aplicará multa (….) al que, por cualquier causa, entrare en heredad, campo o
terreno, cercado o vedado, o casa deshabitada, sin permiso del dueño”

La práctica judicial ha puesto de manifiesto que la persecución de esta contravención

recae, en la mayoría de los casos, sobre grupos socioeconomicamente desaventajados,
mientras que, su persecución, implica, en numerosas oportunidades, la violación de
normas que protegen el derecho a la vivienda y, especialmente, a estos grupos. En
efecto, fundándose en el artículo 61 Código Contravencional y de Faltas de la Provincia
de Buenos Aires, jueces y juezas ordenan la realización de desalojos forzosos sobre los
ocupantes de un predio, sin cumplir con los estándares fijados por normas superiores, y
aplicando una sanción (como el desalojo) que no se encuentra prevista por el Código
Contravencional.

En líneas generales, la ausencia total de legislación sobre la materia no solo reproduce

la ilegalidad de la práctica judicial y, muchas veces también de los poderes políticos,
sino que pone de manifiesto el incumplimiento de las obligaciones estatales
oportunamente asumidas, por parte de todos los poderes públicos. Como consecuencia,
resulta imprescindible el dictado de normas que regulen los desalojos forzosos y que se
adecuen a los contenidos fijados por el Comité DESC.

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COMENTARIOS FINALES

A partir de lo expuesto en este documento es posible obtener una serie de conclusiones

preliminares que ponen de manifiesto algunas de las características de la normativa que
regula el derecho a la tierra y a la vivienda en la Argentina.

En Argentina existe una clara omisión de los poderes políticos respecto del tratamiento
y regulación del derecho a la vivienda que cumpla con los estándares fijados por el
Comité DESC. Esa omisión, si bien se pone especialmente de manifiesto respecto de los
desalojos forzosos, se extiende al cuerpo normativo nacional y provincial que regula la
materia. En ese sentido, es posible afirmar que la normativa sobre derecho a la vivienda
es incompleta, dispersa y anacrónica. De este modo, es posible identificar una serie de
incumplimientos estatales de las obligaciones internacionales oportunamente asumidas,
incluso de aquellas que no se encuentran condicionadas a los recursos con los que
dispone el Estado para desarrollar las políticas públicas.

Por otro lado, si realizamos una comparación entre los lineamientos establecidos a partir
de las Observaciones Generales No 4 y 7 del Comité DESC, con la escasa legislación
existente y vigente en materia habitacional en Argentina, es evidente que no se ha
logrado cumplir adecuadamente con los estándares internacionales fijados por el Comité
DESC hasta el momento.

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