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Política y políticas públicas
en los procesos de reform a de A m érica Lati
© N a cio n e s U nidas (20 0 6 ) Todos los derechos reservados.
© Facultad Latin oa m e rican a de Ciencias Sociales, Sede M éxico (20 0 6 )
ISBN-10: 84-96571-15-7
ISBN-13: 978-84-96571-15-0
IMPRESO EN ARGENTINA
P r e s e n t a c i ó n .................................................................................................................................. 11
C a p ít u l o I
Política y políticas públicas: d eterm inació n y autonom ía
por Rolando Franco y Jorge L a n z a ro .................................... 13
PRIMERA PARTE
Sobre políticas p ú b lic a s ............................................................. 41
II
C a p ít u l o
Relaciones entre la política y las políticas públicas
por Yves S u re l............................................................................. 43
C a p í t u l o III
Encuentros y desencu entros entre política
y políticas públicas
por Eugenio L ahera..................................................................... 75
IV
C a p ít u l o
La política y las políticas públicas en regím enes
de "obedien cias endebles". Una propuesta para abordar
las políticas públicas en A m érica Latina
por Pedro M edellin T o rre s ........................................................ 101
SEGUNDA PARTE
S o b r e p o lític a s p ú b lic a s s o c i a l e s ...................................................... 1 4 5
V
C a p it u l o
M odelos de política social en A m érica Latina
en el ú ltim o cu arto de siglo
por Rolando Franco .................................................................... 147
VI
C a p ít u l o
La reform a social y el régim en de bienestar m exicano
por Carlos Barba S o la n o ........................................................... 169
VII
C a p ít u l o
La econom ía política de la política social argentina:
una m irada desde la desregulación y la descentralización
por Fabián R epetto y G uillerm o A lo n s o ................................ 211
VIII
C a p ít u l o
La reform a educativa en Uruguay (1 9 9 5 -2 0 0 0 ):
virtu d e s y problem as de una in icia tiva heterodoxa
por Jorge Lanzaro ...................................................................... 2 47
IX
C a p ít u l o
Fallas de m ercado y fallas de Estado en la educación:
consideraciones de política pública
por Fernando B a zú a ................................................................... 2 87
C a p ít u l o X
¿Derecho a la inclusión o paz social?
El Programa para Jefes y Jefas de Hogar D esocupados
de A rgentina
por Laura G o lb e rt....................................................................... 3 1 9
C a p ít u l o X I
Políticas sociales en Ecuador en el período 1 9 7 8 -2 0 0 3 :
sentidos, c o n te x to s y resultados
por A lison V ásconez, Rossana Córdoba
y Pabel M u ñ o z ............................................................................. 3 5 3
TERCERA PARTE
O t r a s p o lít ic a s p ú b l i c a s ....................... 385
XII
C a p ít u l o
P olíticas públicas, intereses y a rticu la ció n política:
cóm o se gestaron las recientes reform as al sistem a
de ciencia y tecnología en Brasil
por Carlos A m é rico P a c h e c o ................................................... 3 8 7
XIII
C a p ít u l o
Líneas de te nsió n: gestión política de la reform a
económ ica. El In s titu to C ostarricense de Electricidad
(ICE) y la p riva tizació n de em presas públicas
por Carlos S o jo ............................................................................ 4 1 3
11
hay actores - l o s té c n ic o s - que am plían de m o d o im portante los grados
de libertad de que disponen.
El libro incluye u n capítulo de p re s e n ta c ió n y síntesis - e l a b o r a d o
p o r los c o o r d in a d o r e s - y se c o m p o n e de tres partes. L a p r im e ra parte
se orienta a la discusión teórica sobre las relaciones entre la política y
las políticas públicas en general, y a los c a m bios que ha p r o v o ca d o en
dicha relación el cam bio contextual que h a im plicado la globalización,
lo que se estudia de m a n era general] p ero tam b ié n m ed iante un análisis
de países caracterizados por su frágil institucionalidad. L a seg u n d a parte
reúne trabajos sobre las reform as sociales. A lg u n o s estudios tienen un
en foq ue regional, otros analizan casos nacion ales o encaran progra m as
específicos. L a te rcera parte se dedica a otras políticas para explorar la
form a en que la p olítica pudo contribuir a la gestación y puesta en p rá c
tica de nuevos p ro g ra m as o, alternativam ente, de qué form a contribuyó
a impedirlo. Los coordinadores, a su vez, p repararon un d o cu m en to que
sintetiza los objetivos del proyecto y prese nta los principales hallazgos
de las investigaciones realizadas.
L a in vestigación q u e sustenta esta p u b lic ac ió n fue resultado de un
p ro y e c to de la C o m is ió n E c o n ó m ic a p a r a A m é r ic a L atina y el C a ribe
(CEPA L) titulado “P o lítica y p o lític a s p ú b lic a s en los p ro c eso s d e refor
m a en A m éric a L atina: sim ilitu d es y d iv e rsid a d e s", que se llevó a cabo
con el apoyo de la C o o p e ra c ió n del G o b ie rn o de F rancia. El m aterial
p ro d u cid o en el seno de dicho p royecto fue discutido en un sem inario
que se llevó a cabo en la sede de F L A C S O -M é x ic o entre el 26 y el 28
de noviem bre de 2003.
Las dos instituciones patrocinantes de esta publicación agradecen la
colaboración de la C ooperación del G o bierno de Francia.
12
C A P ÍT U L O I
A. Introducción
13
un a n ecesaria preocupación p o r la eficiencia, la transparen cia y la re s
ponsabilidad (a cco u n ta b ility), y en u n a necesidad de que las decisiones
gub erna m enta le s sean c o n fo n n a d a s en diálog os con los em p re sario s y
con otros actores de la sociedad civil.
L a investigación en que se f u n d am e n ta este libro ha busc ad o j u s t a
m ente analizar los cam bios que han tenido lugar en la región en cuanto a
las políticas públicas, y explorar la relación que existe entre la p o lític a ,
que ha enfrentado grandes cam bios en las últim as décadas - e n t r e otras
cosas por el avance de los regím enes dem ocrático-representativos en la
inm ensa m ayoría de los países de la r e g ió n - y la h echura de las p o lític a s
p ú b lic a s. Para ello se han realizado trabajos que teorizan en to m o a las
relaciones entre am bas, y que han inspirado diversos estud ios de caso
que intentan explorar la form a en que se han gestado políticas públicas
en áreas diversas y cóm o ha ju g a d o la política en tales procesos.
Existen distintas visiones respecto a la relación entre política y políti
cas públicas. U na perspectiva considera que la p rim era es la que explica
las características de las segundas. Otra, en cambio, sostiene que la h e
chura de las políticas públicas, si bien se lleva a cabo en el m a rc o de la
política específica de un país, tiene cierta “ au tonom ía relativa” respecto
de aquella, p or cuanto el éxito de las m ism as depende de que exista una
capacidad instalada de conocim iento para el diseño e im plem entación de
la idea que se aprobó en el ám bito decisorio de la política. Esto es lo que
explica, entre otras razones, que la aplicación de los m ism os lineamientos
sim ilares de política genere en la práctica resultados m u y diferentes.
En esta nueva etapa, A m érica Latina acom paña los cam bios históricos
que se están produciendo en todo el m undo. Pero esta evolución com ún
y, si se quiere, universal, no es uniform e. Tras la supuesta hom ogeneidad,
hay m u chas diversidades, de país a país y entre regiones y sectores dentro
de un m ism o país; existe diversidad en los caminos, en las etapas o “gene
rac ion es” de reformas, y en las características concretas que caracterizan
a las que se ponen en práctica.
M u c h a s investigaciones destacan la diversidad que se en c uentra en
la reg ió n en cu a nto a los resultados que se han lo g rad o en un p e r io
d o d o n d e su p u e s ta m e n te p r e d o m in a un p e n s a m ie n to único. A través
de la elab o rac ió n de tip ologías y p erio d izac io n e s, estos es tu d io s han
m ostrado las diferencias y semejanzas, así com o sus ciclos. En esta lí
n ea p u ed e n m e n c io n a rs e p la n tea m ie n to s co m o los de N e ls o n (1990),
H a g g a rd y K a u f m a n (1992), B res ser P ereira, M a ra v all y P rz e w o rs k i
(1993), G ourevitch (1993), Smith, A c u ñ a y G am arra (1994) o Filgueira
14 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
(1997 y 1998). Los ab ordajes de este género enlazan con estudios que
m o stra ro n la d iv ersidad del m odelo de desarrollo que p re d o m in ó en el
siglo X X . P or ejem plo las diferentes c o m p o sic io n es de lo p úblic o y lo
privad o en el capitalism o m oderno de las naciones centrales (Shonfield,
1967); las altern ativas de articulación entre capita lism o y d em o crac ia
en los p aíses de A m é r ic a Latina y el C a rib e ( R u e s c h e m e y e r, H u b c r y
Stephens, 1992); la tipología de los E stados de bienestar de Esping-A n-
d erse n (1990); la c o m p a r a c ió n de las d iv e rsa s rela cio n e s entre in d u s
trialización y se guridad social (Rimlinger, 1971). La propia C E P A L ha
hecho aportes considerables en este orden. Entre ellas cabe m encionar los
estudios de caso incluidos en la Serie sobre R eform as d e P o lítica P ública.
sistem atizados p o r Tome ( 1998).
A quí se im pone una p rim e ra distinción entre los regím enes autorita
rios y los regím enes dem ocráticos. En algún caso gobiernos del prim er
tipo realizaron una tarca “ fundacional” y radical, lo que fue posible por
una co m bin ac ió n de factores en buena m edid a excepcional. En efecto,
la “v e n ta ja au toritaria” - q u e fue p o r algunos con sid erad a positiva, in
c luso co m o un “ m it o ” , pero cuya eficiencia fue d iscu tible (M aravall,
1 9 9 4 ) - no produjo consecuencias en otros casos similares. Lo cierto es
que en la gran m ayoría de los países, la transición liberal fue em prendida
m ás plenam ente cuando ya estaba adelantada o concluida la transición
d e m o c r á tic a 1.
C apítui o í 15
P or lo m is m o cabe co n c e n tra rse en las r e fo rm a s que se dieron en
dem ocracia. Al respecto conviene insistir en que las dem ocracias no son
iguales. E s posible clasificarlas según el grado de distribución-concentra
ción de la autoridad y de los poderes políticos. Esta aproxim ación sigue
a algunos autores clásicos (como M ontesquieu o Tocqueville) y encuentra
una expresión más cercana en Dabi (1989a y 1989b) y en Lijphart (1987,
1999), cuyos trabajos contribuyen a m oldear las reflexiones m odernas so
bre el pluralismo.
En A m éric a Latina, existen presidencialism os m ayoritarios y p lu ra
listas (Lanzaro, 2001). P ero tam b ié n “p o p u lis m o s” plebiscitarios sobre
los que cabe una digresión inicial. Son regím en es de género mayoritario,
que cuando no caen en el autoritarism o (gobierno “p le nipotenciario ” o
“hiper-presiden cialism o”), m uestran formas de “despotism o d em o cráti
co” , com o diría Tocqueville, o constituyen especies de dem ocracia “ dele-
gativa” ( O ’Donnell, 1992) o regím enes “h íb rid o s” (C onag han y Malloy,
1994). Tienen su origen en elecciones regulares pero tienen falencias en
sus prácticas de gobierno2.
R e sp ec to a los presidencialism os, pued e decirse esq u em á tic am e n te
que en los regím enes mayoritarios el que gana gobierna en form a m ás o
m enos exclusiva y cuenta con poderes gubernam entales m ás co n cen tra
dos. E n los sistemas pluralistas, de ju re y de facto, el que gana com parte
de alguna m anera su triunfo. Tendencialmente, los dispositivos políticos
están arm ados para que así ocurra, y en general h ay una distribución de
poderes. En el prim er caso hay “suprem acía presidencial” ; en el segundo,
existen “frenos y contrapesos” efectivos: la autoridad pública está m ás
repartida, y en la red de las instituciones políticas se multiplican los a c
tores con capacidad de veto (Tsebelis, 2002). Así, los procesos decisorios
exigen m a y o r coordinación y u n ju e g o de co m prom iso s, m edian te una
elaboración de consensos am plia y complicada.
L as peculiaridades de cada tipo de régim en llevan a que se organicen
de acuerdo a un a “visión de control m ayoritario” con base en u n a “visión
2 E s to s re g ím e n e s “ n e o - p o p u lis ta s ” d if ie r e n d e lo s p o p u lis m o s tr a d ic io n a le s p o r
q u e c a r e c e n d e o r g a n iz a c io n e s d e m a s a s s ó lid a s , s ie n d o a m e n u d o sin p a r tid o o
“ a n ti-p a rtid o ” , y p o rq u e tie n e n p o r ta re a , en v a rio s c a s o s , d e s m o n ta r la o b ra q u e sus
a n te p a s a d o s p o p u lis ta s c o n trib u y e ro n a e d ific a r (W e y la n d , 1996; P h ilip , 1 9 9 8 ). El
“ p o p u lis m o d e los a n tig u o s " fu e , en el s e g u n d o te rc io del s ig lo X X , u n a a lte rn a tiv a
d e o rd e n a n te el v a c ío q u e d e jó la d e s a p a ric ió n d el m o d e lo o lig á rq u ic o tra d ic io n a l,
y q u e a b rió e s p a c io s a u n n a c io n a lis m o p o p u la r. C o n p o s te rio rid a d h u b o m a n ife s ta
c io n e s d e sa rro llis ta s “ ta rd ía s ” (c o m o el ré g im e n in ic ia d o p o r V elasco A lv a ra d o en el
P e rú ).
16 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
de la influencia p r o p o rc io n al” , en esq u em a s que c ondiciona n de distinta
m a n era la labor de gobierno, el vínculo entre los partidos y el registro de
preferencias de la ciudadanía (H u b e r y Powell, 1994).
P ara d eterm ina r el grado de c onc entra ció n y distribución del p o d er
público hay que consid erar fundam e ntalm ente cuatro d im ensio nes (Lan-
zaro, 2 0 0 1)J:
C apí t ui.o I 17
las facultades amplias de que disponen o acudiendo a un “ d ec re tis m o ”
que llega en algunos casos a v io le n ta r la le galidad. Hay, ta m b ié n , c a
sos en los que la jurisdicción parlam entaria tiene m a y or espacio, lo que
perm ite la com petencia política, la representación partidaria y plural, de
lo cual deriva un cotejo m ás efectivo entre las opciones de reform a y el
ju e g o de intereses, que deriva en fórmulas de transacción y com prom iso.
E stos c a m in o s condu c en a resultad os diferentes y se ajustan a pau tas
m uy distintas de “ eficiencia” , de estabilidad y de legitim ación. P ro b le
m a s com p arab le s suelen detectarse en las relacion es entre au torid ades
centrales y regionales, que co n d u c en a altern ativ as m u y d isím ile s en
la aplicación efectiva de las orientaciones de liberalización adoptadas,
com o se aprecia com ú n m en te en las m edidas de ajuste y disciplina fiscal
o en las múltiples norm ativas que pretenden establecer lincam ientos de
descentralización territorial.
P u ed e so stenerse que cuanto m a y o r sea el grado de p luralism o, el
p r o c e s a m ie n to de las dec isio n es será o b v ia m e n te m ás c o m p le jo , p o r
cuanto se involucrará a un m a y or núm ero de actores e instituciones, las
iniciativas serán m ás m oderad as y se alcanzarán soluciones de c o m p ro
m iso, b u sc a n d o la v ia bilid a d del resultado buscad o. L in d b lo m (1959)
confirm a que las dem ocracias “no se m ueven a grandes saltos” , sino que
casi siem pre cam bian sus políticas a través de “ ajustes inc re m én tale s”
y cam inos sinuosos (en lógicas de "m uddlin g through ”). E sta circ un s
tancia - q u e según el propio L in dblom (1965) tiene que ver con "la in
teligencia de la d em o c ra cia ”- se m uestra m ás p le n am e n te en aquéllas
de tipo pluralista, y es sobre todo aplicable a regím enes com o el no rte
am ericano (M ayhew, 1991), aunque tam bién es propia de algunos países
latinoam ericanos (Lanzaro, 2001). En contraposición, en los regím enes
m ayoritarios - a u n q u e no incurran en desequilibrios institucionales p r o
pios de m anifestaciones populistas o de dem ocracias “d elegativas”- las
decisiones tienden a ajustarse según “je ra rq u ía” y con una coordinación
centralizada, m ás o m e n o s “excluyente” , lo que em pero no descarta las
com plejidades del procesam iento político ni la posibilidad de m antener
intercam bios, negociaciones y form ación de coaliciones.
18 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a df. A m é r ic a L a t in a
figuración está a su vez asociada a las reglas electorales4. Las relaciones
de partido y, específicam ente, el equilibrio entre las fuerzas de partido,
constituye un factor decisivo para el diseño de las instituciones políticas,
ta n to en los m o m e n to s f u n d a c io n a le s o rigina rio s, c o m o en los ciclos
su c esiv o s de cam bio. A con tin uación, la d iná m ic a regula r de gobierno
- m o l d e a d a por la distribución concreta de p o d e r e s - d epe nde prin cip al
m ente de la form a en que se articulan las instituciones y los partidos, así
co m o de la red de vínculos de este núcleo central del sistem a político con
los actores sociales y en particular con las organizaciones colectivas. A
partir de esta com binatoria de organización institucional y representación
partidaria, se perfilan situaciones de gobierno “unificado” o de gobierno
“d iv id id o ” , que im plican p recisam en te un control partidario hom o g é n eo
o bien poderes m ás repartidos, sobre todo a nivel central (ejecutivo-le-
gislativo), pero tam bién en la órbita regional.
E ntre las m últiples dim ensiones que entran en este c a m p o tan vasto,
im porta resaltar dos cuestiones estratégicas:
a) L a c o n f i g u r a c i ó n del s i s t e m a de p a r t i d o s y su g r a d o de
institucionalización, que tienen que ver con su raigam b re ciudadana
y social (consistencia y estabilidad, “ lealtad” e integración política,
organización partidaria, cadenas de " lin k a g e ”). T am bién cuenta la
disposición del arco político, y en particular la “c u r v a ” ideológica,
los patrones de com petencia y con ello los flujos de oposición y c o
operación.
b) L a form a en que los partidos se inscriben en las instituciones políticas
y su d esem pe ño co m o actores gubernam entales, lo que rem ite a la
p roblem átic a del "parly g o v e r n m e n t”, es decir, al grado en que los
partidos y el sistem a de partidos en conjunto do m in a n la estructura
de mediación y los circuitos de decisión política-. Ello implica el reclu
C a p ít u l o I 19
tamiento de los elencos dirigentes a través de los partidos, que deben
contar con m ecanismos apropiados de formación y socialización de sus
cuadros. Supone, asimism o, que las decisiones mayores de gobierno
se tom an por el personal de los partidos, según norm as específicas de
responsabilidad, circulando por los canales institucionales y por la red
de mediaciones “inform ales” , asegurando la centralidad del sistema de
partidos.
20 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
com petitiva. E n verdad, los partidos com p iten p o r dirigir el r u m b o de las
refo rm as, lu c h an d o a la vez p o r sobrevivir, lo que h ac en con distintos
grados de eficiencia y con variado éxito.
Esto p uede llevar a situaciones críticas o de “desinstitucionalización” ,
e incluso al “ d es p lo m e ” de los sistemas de partidos (com o en Venezuela),
pero ta m b ié n p uede perm itir la renovación del sistem a de partidos, sea
con los preexistentes o con la aparición de otros nuevos. H ay en todo caso
sistem as de partidos que tienden a consolidarse, en países en los que han
sido tradiciona lm e nte m ás fuertes (C hile o U ru g u a y ), pero tam b ié n en
p aíses en d o n d e han sido más “r u d im e n tario s” y volátiles (Brasil) o en
casos com o el de M éxico, en el que hubo situaciones asentadas de partido
m o nop ó lico y se despliega una apertura pluralista novedosa.
El grado de solidez y de "p a r tid ic id a d " de un sistem a determ inado
( “p a r ty n e ss " , "p a rty le ss ”) influye en las mo.dalidades de la transición,
tanto en la calidad de la d em ocrac ia com o en la calidad de las reform as.
Las fo n n a s y los grados de liberalización varían considerablem ente cua n
do las r e fo n n a s se hacen "sin partidos” o por los partidos, con partidos
m ás protagónicos o con partidos m arginados (Corrales, 2000), cuando los
sistem as son plurales y relativam ente equilibrados o cuando se presentan
cuadros de partidos dom inantes, sin el balance que establece un a o p o si
ción. H a y pues u n a regla referida a la com petencia p artidaria efectiva (e
incluso a la co m petencia intrapartidaria) que se liga con la d em ocracia.
Las características del sistem a de partidos condicionan los grados de
pluralidad y de equilibrio entre los actores sociales y las organizaciones
colectivas. Los debates en torno a la política de grupos - a l sistem a de
influencias y de “p re sió n ” , de poderes y c o n tra p o d e r e s - dan cuenta p r e
c isam en te de las alternativas que se dan entre partidos y m o v im ien to s
sociales, esto es, situaciones de auton om ía o de m a y o r articulación, una
c o m p e te n c ia m á s abierta o fórm ulas de m a y o r d e p e n d e n c ia y control,
e v e n tu a lm e n te enlac es verticales, de je ra rq u ía y distin to s tipos de ar
m a zó n corporativa. La capacidad de m ediación y agregación q u e tenga
el sistem a de partidos es importante para la diligencia de las dem andas
sociales - p e r o tam bién para la implementación de políticas p ú b lic a s - con
e s c e n a r io s en los que p u ed e lograrse cierto e q u ilibrio en el ju e g o de
pod eres y en la distribución de bienes públicos. La falta de centralidad
de los partidos da lugar a prob lem as de d esagregación y m ovilización, y
crea riesgos de polarización y de inestabilidad política.
C a p ít u l o I 21
En tiem pos de reform a, estos fen óm en os adquieren m a yor im p o rta n
cia p o r cuanto se trata de redefinir el m ode lo de desarrollo (el “p a c to ”
o los co m p ro m iso s an terio rm en te vigentes, el b alan c e de “ g a n a d o r e s ”
y “p erd e d o re s”). Esto im plica la nec esid ad de establecer n u ev a s co ali
ciones reform istas -po líticas, pero tam bién so c ia le s - y abre un capítulo
de confiictividades m á s agudas, con resistencias, coa lic io n e s de veto,
m ovilizaciones de “b lo q u e o ” , en clave de p ron uncia m ie ntos ciudadanos
o de agitación popular. En la región los conflictos se han canalizado sea
a través del “plebiscito de las u rn a s” , sea m ediante ejercicios abiertos e
“ inciertos” , m edian te el “plebiscito de las c a lle s” . Esto rem ite no sólo
a dos f o n n a s de oposición y de protesta, sino tam bién a características
diferentes en los sistemas de partidos.
Por obra de esta transform ación económ ica y social que está en m a r
cha en la región, m uchos partidos deben encarar u n a reconversión sig
nificativa, e n frenta n do incluso la p érd id a de su cond ició n de partidos
de E stado y, específicam ente, de su calidad de partido s “k e y n e sia n o s”
(Lanzaro, 2003).
En virtud de los cam bios en curso, y com o resultado de sus propios
em prendim ientos reformistas, los partidos pierden pues los recursos p r o
venientes de la gestión política y la intervención del Estado. Se debilitan
los poderes que surgen de su participación directa com o operadores p ú
blicos y agentes de mediación, modificando el sistem a de enlaces entre
el E stado y los actores sociales8.
Estos procesos afectan seriamente a los partidos de E stado de im pron
ta keynesiana, cuya o rganización y funciones dep endían de una form a
determ inada de inserción en los aparatos públicos. D eb e n ajustarse a los
cambios y generar nuevas pautas de regulación económica y social, lo que
exige otros recursos institucionales y otras destrezas. A sim ism o, tienen
dificultades para reform ular su organización y asegurar las tareas de r e
presentación, redefinir sus funciones políticas y las pautas de liderazgo.
En la fase actual, la com petencia política se da en tom o a las reformas,
y ello afecta a los propios partidos, que aparecen al m ism o tiempo com o
sujetos y co m o objetos de la transformación.
22 P o l it ic a y p o l í t i c a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic ia L a t i n a
Sin perju icio de otras v ariables que tienen su influencia, c o m o los
c a m bios en el régim en electoral -q u e se han ido generalizando en A m é r i
ca L atina durante las últimas d é c a d a s-, estos fenóm enos de reconversión
están en el centro del conflicto entre los partidos, en el seno de los par
tidos y e n tre sus cu a d ro s de élite. Allí se e n c u e n tra u n a v eta p ara la
explicación de las rec om posic iones políticas y los realineam ientos ele c
torales. H a y aquí, u n a vez más, un m o m e n to de oportu nidad y un factor
de a c elerac ió n de la m o v ilid ad política qu e da lugar a m odific ac io n es
en el form ato de los sistemas y a m odificaciones en la estructura de las
unid ades partidarias, en su organización y en sus funciones, en las rela
ciones vinculares con la ciudadanía y en los patrones de representación.
E sas reconfiguraciones repercuten d irectam ente en las m o d a lid a d e s de
im plem en tació n de las políticas públicas y en las refo rm as9.
M ás allá del enfoque que aporta cada uno de los trabajos incorporados
a este libro, cabe repasar brevem ente los principales factores de variabili
dad en las políticas públicas y en los cauces de innovación, identificando
los rasgos concretos de las reform as.
E squem áticam ente, puede afirmarse que la política constituye uno de
los principales factores explicativos de la diversidad. El proceso de las
políticas públicas puede verse com o un proceso de producción política
y com o un resultado de la com petencia política, a través de una relación
de poderes, que va cam biando al influjo de esa m ism a secuencia.
Las ideas tienen también su papel en la generación de las políticas p ú
blicas, p or cuanto explican la producción de ideologías y de paradigm as,
que tienen un peso “norm ativo" fuerte, y que generan efectos innegables
de propagación (imitación, "c onta gio” o aprendizajes). Sin em bargo, e s
tas ideas tienen influencia cuando son filtradas a través de los procesos
políticos, com o insum os de la disputa ideológica que an im a esta c o m
petencia.
P or cierto, la producción política es m oldeada por las condicionantes
qu e derivan de la naturaleza del prod ucto que trata de estab lece r y de
C a p i i h i o I 23
las características específicas del á m b ito en q u e o p e ra (L o w i, 1964).
A ntes qu e eso, influyen las d eterm ina cione s de la historia de ca d a for
m ación nacional, de la confo rm ació n de la sociedad civil y la sociedad
política en la ocupación del territorio, de su estructura eco n ó m ic a y so
cial, de sus arreglos institucionales, de la tradición y “cultura p ú b lic a” ,
de las p ec u lia rid ad e s de su org an iz ac ió n b u r o c r á tic a y tra d ic io n e s de
adm inistración pública, que derivan de la configuración del E stado y del
s is tem a político, así co m o de las rela cione s de p o d e r tanto d o m é stic o
co m o internacional.
24 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
expresan en la m anera de entender las nociones y las relaciones entre “efi
cien c ia” y “e q u id a d ” (Behn, 1986). La distinción entre tecnobu rócratas y
“políticos” no p uede ignorarse, y el grado de diferenciación varía en cada
caso nacional, e incluso tam bién entre ministerios o sectores en el m ism o
país. L o m is m o sucede con la capacidad financiera y tributaria de cada
E stado para enfrentar los p roblem as y restricciones y las crisis.
Y, sin d u d a alguna, tam bién existen grandes diferencias en la solidez
y legitim idad institucional, en el funcionam iento de cada sector público y
la fo rm a en que actúan sus funcionarios. La percepción de “p ro b id a d ” o
corruptibilidad (percibida o real) tam bién condiciona las capacidades del
E stad o en m ateria de política pública (p o lic y-m a k in g ca p a b ilities). A s i
m ism o, la institucionalidad controladora tam bién difiere. L a legitimidad,
fortaleza e institucionalización. ritualizada o no, de los p rocedim ientos,
las norm as burocráticas, las "reg las” , pueden afectar positiva o n ega tiva
mente, sea facilitando o retrasando o haciendo inviables las iniciativas de
un gobierno, aun cuand o cuente con un am plio respaldo político.
En A m é ric a Latina, y en vinculación con los pro cesos de reform as,
se han producido c a m bios im portantes en las relaciones entre la política
y las políticas, en el sentido de un a “d isociación ” entre am bas. Esto no
difiere, por cierto, de lo que m uestra la literatura internacional y de lo que
ha sucedido en contextos co m o el europeo (véase Surel, en el C apítulo II
de este libro). Se ha insistido respecto a que los efectos de la globalización
han restringido el m argen de m aniobra de la clase p olítica respecto a la
orientación de política pública. En la región, ello fue m á s evidente por
el im pacto de la crisis de los años ochenta, que llevó a que se debieran
to m a r decisiones urgentes para adecuarse a la situación im prevista. Ello
condujo a que el p o d er ejecutivo ejerciera intensam ente las capacidades
que le oto rg a el p r esid e n cialism o dom in a n te , y a que se in c re m en tara
el d es b ala n ce entre los p o d ere s del Estado. E sa m o n o p o liz a c ió n de la
respue sta p o r el E je cu tiv o no quedó, em pero, en m a nos de los actores
políticos, sino que se trasladó en m uchas ocasiones al nivel técnico. H a
bía e n to n ce s la id e a p re d o m in a n te de que la respue sta p e rte n e c ía a la
racionalidad instrumental, y que había personal capacitado en tal sentido,
que era el que tenía que asum ir la responsabilidad de “decidir qué hacer
y có m o hacerlo ” . P uede citarse com o ejem plo la frase de un técnico que
tuvo grandes responsabilidades en un gobierno de la región:
C a p ít u l o I 25
lím ite de la esfera técnica de decisión. Es preciso estirar la r a
cionalidad técnica ... o instrumental, a su lím ite” (Persio Arida,
cit. en Cohen y Franco, 1992:66).
1. “V entanas” de oportunidades:
u na exploración política concreta
26 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
atención consid erable al análisis acerca de la adopción específica de las
reform as. L as elaboraciones usuales y m ás recurridas en este sentido son
aq ue lla s que se refieren al p ro ce so que p e rm ite en co n c reto dos pasos
decisivos:
C a p ít u l o I 27
lamentarios, cuadros de partido o de los grupos de interés, acad ém icos
e investigadores prácticos, grupos de pensam iento de distintas filia
ciones, expertos y asesores nacionales o internacionales, etc.),
c) P o lítica . E sta dim ensión tiene a su v ez tres com ponentes: las c a m
pañas de los grupos de presión, los giros en la o pinión pública y la
alternancia en el gobierno, con un recam bio electoral que se refleja
en la representación parlam entaria y en relevos en la adm inistración
ejecutiva.
28 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
de restric cio n e s y de c o n d icio n a n te s, que incluso p u e d e n d elin ea r una
co y u n tu ra propicia, pero tienen un papel activo en la m is m a apertura de
las “ v e n ta n a s” políticas.
E llo rem ite a la cuestión del liderazgo que, dada la co yu n tu ra general
de transición en el m o d e lo de desarrollo, p u e d e ser a p re c ia d a en refe
rencia al centro presidencial, pero que asim ism o debe analizarse en cada
c a m p o sectorial. En esta línea, ha de te nerse en cuen ta la d istinción entre
los liderazgos m ás “p ro g ra m ático s” o m ás “p osic io n a les” o pragm áticos,
que m uestran distintas propensiones a la transacción y el c o m prom iso . Y
deb e considerarse qye el liderazgo es una ecuación com pleja, en la que
p e s a prioritariam ente la v oluntad política, pero tam bién el a rm a d o de los
elencos y la capacidad de g e s tió n 10.
Tras esto, h ay que verificar los d e m á s e le m e n to s que ju e g a n en la
construcción y el ap rovecham iento efectivo de u n a “ estructura de o por
tu n id a d ” .
En prim er lugar, debe te nerse en cuenta la naturaleza y los contenidos
sustantivos de las reform as que se trata de em prender, distinguiendo los
diferentes tipos de iniciativas y los desafios especiales, la definición de
responsabilidades y los nuevos requerim ientos institucionales que im pli
can la introducción de los cam bios (descentralización, tercerizaciones,
privatizaciones), por cuanto si es cierto que la política m o ld e a las polí
ticas públicas, m e d ia una interacción significativa y ta m b ié n ‘‘p o lic ie s
d eterm in e p o litic s ” (Lowi, 1964).
En segundo lugar, hay que consid erar las relacio nes de p o d er y los
procesos concretos de acum ulación de fuerzas que la innovación reclama,
en un balance de los logros esperados y los costos que im plica la altera
ción que se programa. D e un lado está la necesidad de p rev e r y ejecutar
el cultivo de opinión y el arm ado de coaliciones de reform a, que implica
llevar a cabo acciones dirigidas al público en general y a “p úblicos orgá
nicos” o sectoriales, el asum ir com prom isos, anticipar com pensa cione s y
“pagos colaterales” . Del otro lado, deben evaluarse las resistencias y opo
siciones que surgirán, y la m anera de neutralizar a los actores de veto y
las m ovilizaciones de bloqueo. Esto incide tanto en el itinerario inicial de
tom a de decisiones, com o en el proceso consiguiente de im plem entación
de las políticas.
C a p ít u l o 1 29
Este conjunto de elem entos, y otros que escapan a un inventario tan
somero, hacen que el delineamiento de una ventana política y el desem pe
ño en la m ateria d eban ser evaluados a través de la exploración concreta
- c a s o a c a s o - de un determ inado proceso de políticas públicas.
30 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
la e v a lu a c ió n de las políticas p ú blic as r e p re se n ta u n a m o d e rn iz a c ió n
de la esfe ra pública, p o r c u a n to el b a s a rse en ellas p e r m ite ac o ta r las
d i s c u s i o n e s p o lític a s , d if e r e n c ia r p r o b le m a s y s o lu c io n e s , p r e c is a r
las diferencias, vincular los tem as a soluciones m á s am plias o secuencia-
les y plantearse esfuerzos compartidos. D estaca asim ism o que el gobierno
p o r políticas p ú b lic as im pulsa el c a m b io en el sistem a p olítico y en el
p ropio g o b ie rn o 12.
P e d r o M e d e llin s o s tie n e q u e c o r r e s p o n d e e s tu d ia r las p o lític a s
p ú b lic a s c o m o una varia b le d e p e n d ie n te de los c o n te x to s p o lític o s e
institucionales en que aquellas son producidas. A partir de ello, elabora
un m odelo teórico y m etodológico para este tipo de estudio en países con
un frágil desarrollo político e institucional. E ntie n d e que la naturaleza
específica del rég im en político m uestra los pro blem as de consistencia y
persistencia de la dem ocracia, y determ ina las características que tendrán
las políticas públicas, perm itiendo p o r tanto apreciar si ellas podrán c a m
biar la vida de esa sociedad.
Varios de los otros capítulos giran en torno a tem as relacionados con
la política social. Unos presentan análisis agregados sobre países e s p e
cíficos, o sobre las te nden cias que en m a teria de políticas p ú blic as de
naturaleza social predom inan hoy en la región. Otros analizan program as
específicos. E stos trabajos dan cuenta de la especificidad de cada caso
an a lizad o y m uestran un panoram a que perm ite even tualm ente la c o m
paración de los procesos de reform a en seis países latinoam ericanos con
distintos sistem as p o lítico s1’.
R o la n d o F ran co analiza los cam bios que están teniendo lugar en la
región en cuanto al desarrollo social, p o r un lado, y a la política social, por
otro, m o stra n d o inform ación em pírica respecto a diversos indicadores,
en general relacionados con la pobreza y la indigencia. F ranco subraya
la im portancia del crecim iento econ ó m ic o para avanzar en la reducción
de estos males. A sim ism o, insiste en la nec esid ad de introducir cam bios
im portantes en la m a n era de diseñar e im p lem e n ta r las políticas pú b li
cas, co m o form a de superar las lim itaciones que m uestran las políticas
so c iales14.
C a p ít u l o I 31
C arlos B a rb a S olan o considera que en el actual ciclo de reform as,
A m é r ic a L atin a se ha a p ro x im a d o a un m o d e lo de b ie n e sta r de corte
residual. A partir de esa asunción, usa el concepto de “régim en de bie n
es ta r” y, en un esfue rz o tipológico, d isting ue tres tipos que a g ru p a n a
los sistem as de prestaciones sociales regionales, m o stra n d o el carácter
desigual que han tenido los procesos de re fo rm a en cada uno de ellos.
L uego analiza el rég im en de b ienestar m e x ica n o y los efectos que han
tenido sobre su arquitectura y sobre sus capacidades sistémicas las refor
m as eco nóm icas y sociales de los últim os a ñ o s 15.
F a b iá n R ep etto y G u ille rm o A lon so arg u m e n ta n que los desafíos
futuros de la política social argentina se relacion an con los cam bios h a
bidos en el v ínc ulo entre E stado y sociedad civil - e n especial con los
sin d ic a to s - , y ta m b ié n con las n u ev a s ex p re sio n e s del fed e ra lism o en
las resp o n sa b ilid ad es de gestión social. A m b o s f e n ó m e n o s están re la
cionados con la desregulación de la seguridad social (el seguro de salud
d e no m inado “ obras sociales”) y con la d escentralización de la educación
y la salud (más otros program as ligados a vivienda y alim entación). Estos
procesos, que tuvieron lugar en los años noventa, sustituyeron el m odelo
de centralidad estatal establecido en la segunda posguerra. E n la práctica,
se trató de procesos que, o bservados ex post, perm iten reconocer otros
objetivos. C o n s id eran que deb e analizarse la e c o n o m ía política de las
reform as sociales, enfatizando tanto el vínculo de las élites estatales con
los actores sindicales, co m o la dinám ica política de la interacción entre
líderes de los diversos niveles jurisdiccionales del Estado. Ello permitirá,
según los autores, m ostrar que no hubo voluntad en la coalición do m in a n
te p or construir un a n ueva institucionalidad social de signo incluyente, lo
cual requería fortalecer el nivel central del Estado. Se prefirió utilizar los
recursos políticos para negociar apoyos de corto plazo desplazando en el
tiem po y hacia niveles inferiores de gobierno los problem as irresueltos
del conflicto fiscal16.
Jorge L an zaro analiza la reform a educativa uruguaya, llevada a cabo
a p artir de 1995, y que se p ro p u so m e jo r a r la c a lid a d de los a p r e n d i
zajes y fortalecer la equ id ad en el acceso a la e d uc ac ión, m e d ia n te la
expansión de la oferta pública en educación inicial, creando escuelas de
tiem po com pleto en sectores pobres; realizar u n a reform a curricular de
15 V é a s e C a p ítu lo V I, “ L a re fo rm a so c ia l y el ré g im e n d e b ie n e s ta r m e x ic a n o ” .
32 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
la ed u c a c ió n m edia publico, e x ten d ie n d o el horario, c o n c e n tra n d o las
actividades de los profesores v prom o viendo la m ejora de la form ación
docente m ed iante la creación de centros estatales regionales. El trabajo
m uestra las razones políticas que llevaron a im plem entaria y caracteriza
los principales contenidos, singularm ente heterodoxos en el contexto d o
m inante en la región, ya que buscó el fortalecim iento del sector público,
m a n tu v o una im pronta “centralista” , y se focalizó en la “o ferta” e d u c a
tiva. F inalm ente, plantea una advertencia de los “ vicios y v irtu d e s” de
las estrategias utilizadas que pueden explicar la fuerte oposición política
y grem ial que se generó. Entra pues en el análisis de la relación entre
“política y políticas públicas", con un abordaje que permite, por un lado,
rescatar la singularidad del caso uru guay o y, por otro, contribuir al a n á
lisis com p arativo de los procesos de cam bio en la “transición liberal” y
en particular al cotejo de las reformas e d u c a tiv a s17.
F ern a n d o B a zú a m uestra que el enfo que teórico general de N ueva
E co n o m ía Política y de Política Pública perm ite determ inar las form as
a d e c u a d a s de articulación entre E stado y m e rc ad o q u e p erm itirían un
funcionam iento óptim o del sistema educativo en el largo plazo, satisfa
ciendo el interés público y la ju sticia social. A sim ism o , sugiere que la
eonflietualidad actual entre "g lo b alm erca d ista s” y “nacional-estatistas”
o b nub ila la naturaleza del pro blem a público estratégico conform ado por
los imperativos e xó ge nos a los que la nueva d inám ica mundial som ete a
todos los E stados nacionales. Según Bazúa, se requiere una reingeniería
estatal que perm ita elevar la calidad de la gestión estatal m inim iz ando
tanto las fallas de m ercado com o las fallas de Estado, m ediante la inven
ción de nuevas form as institucionales de articulación E stado-m ercado y
el desarrollo de una nueva im aginación política y de políticas públicas
que pueda resolver el com plejo proceso de ajuste y adaptación a la nueva
realidad m undial que caracterizará, inevitablem ente, el siglo X X I 1S.
L a u ra G olb ert describe el escenario de la crisis económ ica de 2001
en A rgentina y su im pacto sobre la política y los partidos políticos, así
co m o el clim a de alta conflietividad social que derivó de dicha crisis.
A naliza el P rogram a de Jefes v Jefas de H o g a r D eso c upados y destaca
la rápida im plem entación y extensión de la cobertura que alcanzó. Según
C aimiulo 1 33
G olbert, esto tuvo gran im portancia no sólo p o r la urgencia de asistir a
u n a población crecientem ente em pobrecida, sino ta m b ié n p o r aseg urar
la g o berna bilida d palian d o la conflictividad social. A trib u y e ese éxito
de im plem entación al consenso sobre el program a; las experiencias con
p ro g ra m a s anteriores; la ca p a c id a d de o r g an iz ac ió n y n e g o c ia c ió n de
los actores y las características del propio plan. Finalm ente, plan tea los
problem as que derivan de la intención de discontinuarlo ante la m ejora
de las condiciones so c io ec o n ó m ic as19.
A lison V á zc o n e z, R o ssa n a C órd ob a y P a b el M u ñ o z exploran las
ten dencias vigentes en la sociedad ecuatoriana en m a teria de equidad,
así com o el tipo de E stado y la form a en que éste ha cum plido con su rol
redistributivo. Para ello estudian las políticas de reducción de la pobreza,
su im plem entación y el debate que han g ene rado20.
Otros de los trabajos incluidos analizan las relaciones entre política y
políticas públicas en otros sectores de la acción pública.
C arlos P ach eco m uestra có m o se gestó, en térm inos de c o n c ep c io
nes e im plem entación, y de articulación política de los actores sociales
involucrados, el proceso - q u e tuvo lugar entre 1999 y 2 0 0 2 - de reform as
al S istem a N ac io n al de C ien c ia y T ec n o lo g ía de Brasil. E ste llevó al
establecim iento de catorce fondos sectoriales, con im portantes recursos
económicos, para financiar investigación y desarrollo, y que llevó a cabo
tam bién grandes reform as institucionales en el diseño del sistema, en sus
agencias y en las políticas operacionales, que culm inaro n con la p re se n
tación de nuevas leyes, que buscaban actualizar el sistem a nacional de
innovaciones21.
C arlo s S o jo estudia el conflicto en rela ció n a la p riv atiza ció n del
Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), el cual trascendió los lím i
tes de un conflicto corporativo para trasladarse al conjunto de la socie
dad, por cuanto encarnó las diferencias entre posiciones corporativistas
y n eo lib erales y m a rc ó , sin duda, el ritm o de las r e fo rm a s en C o s ta
R ica22.
19 V é a s e C a p ítu lo X , “ ¿ D e re c h o a la in c lu s ió n s o c ia l o p a z s o c ia l? E l P r o g ra m a p a ra
Je fe s y Je fa s d e H o g a r D e so c u p a d o s de A rg e n tin a ” .
34 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
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PRIMERA PARTE
SOBRE P O L ÍT IC A S PÚ B LIC A S
C A P ÍT U L O II
4a
entre las p o licies, concepto que engloba el fen ó m e n o burocrático y las
políticas públicas, y las p o litics, térm ino que d esig n a el espacio de la
co m p eten cia electoral y las dinám icas clásicas de la representación. En
el seno de tales análisis, las evoluciones de los procesos de decisión son
efectivam ente m arcadas por crecientes y notorias transferencias de c o m
petencias hacia organism os no elegidos (Leca, 1996; Scharpf, 2000), e n
tre los que se puede nom brar tanto a los bancos centrales o a las agencias
administrativas, com o a las instituciones relacionadas con los procesos
de integración regional (Unión Europea, M ercosur, etc.). En co n sec u en
cia, cada v ez crece más la distancia entre los lugares de decisión y de
regulación, y el espacio dem ocrático de la participación electoral y de la
m ovilización política clásica. D e tal m anera, co m o lo ha anotado Fritz
S ch arp f en repetidas oportunidades, los regím enes dem ocráticos co n tem
poráneos están an im ad o s concretam ente por dos procesos de legitim a
ción: la legitimación por los inputs, que reposa sobre la convicción de que
“las decisiones p o lític a s (son) legítim as en la m ed id a en que reflejan la
‘voluntad del p u e b l o ’”, y la legitim idad por los o utputs, que supone que
las decisiones públicas tienen por objetivo “fa v o r e c e r efectiva m en te e!
bienestar de la c o m u n id a d ” (Scharpf, 1997 y 2000:16). Al margen de sus
características propias, esas dos dinámicas se encuentran, además, en una
relación circular, necesaria al equilibrio del régim en político: la legitim i
dad p o r los inputs condiciona, en efecto, la eficacia de la acción pública
al nivel de los o u tp u ts, puesto que un g o b ie rn o “bien e le g id o ” tendrá
m ás p o sibilidades de to m ar decisiones aceptadas por to dos, su acción
se ve facilitada tam bién por el dom inio de las palancas institucionales;
sim étricamente, la legitim idad por los outputs determ ina la confirmación
del input', un go bierno tendrá m ás posibilidades de ser reelegido, en la
m e did a en que su acción sea ju z g ad a positiva y eficaz para el conjunto
de la co m u n id a d política. Al rom per ese equilibrio, las rupturas ac tu a
les alim entan una disociación entre esos dos procesos de legitim ación,
disociación que lleva a identificar la existencia de un creciente “déficit
dem ocrático” y a poner en cuestión la relación entre actores políticos y
políticas públicas.
Sobre la base de esos diagnósticos convergentes, se suscita el p r o
b le m a de esta b le c e r en qué m e d id a los acto res políticos elegidos son
efectivam ente, hoy día, los que deciden las orientaciones adoptadas por
las acciones g u bernam entales. Esas diferentes aseveraciones prácticas
y ac ad é m ic as p la ntea n, en efecto, asuntos al m ism o tiem po f u n c io n a
les e histó ricos, q u e p o n e n en cu estión las clásicas distrib u c io n e s de
44 P o l ít ic a y p o l ít ic a s pú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f. A m é r ic a L a t in a
las co m petencias y las form as de legitim ación de los regím enes políticos
contem poráneos. Si los actores elegidos ya no son los que deciden, ¿.quién
tiene a su cargo, hoy día. la conducción de las sociedades c o n te m p o r á
neas? ¿.Cuáles son las consecuencias sobre las form as institucionales de
la política, históricam ente centradas sobre la figura dom inante del Estado,
y cuáles las im plicaciones para las formas adm itidas de legitim idad, de
representación y de participación, cristalizadas alrededor de la d e m o c r a
cia representativa? ¿C uáles son. en fin. los factores explicativos de esos
cam bios, y có m o ev alu ar su pertinencia y su envergadura, al ex a m in a r
los p ro ce so s c o n c reto s de decisión que caracteriza n la ac ción pú blic a
actual? Es al análisis de esos diferentes elem entos, centrados en la tesis
del distanciam iento y en las not iones todavía pertinentes para in terrogar
la relación palicies/poH lics. que vamos a consagrar las secciones siguien
tes, ap oyá nd onos en varios conceptos característicos del análisis de las
políticas públicas en la actualidad. D espués de h aber tratado de identi
ficar los trabajos relativos a esta idea de una separación creciente entre
las dos esferas del espacio público (A), análisis que reposa aquí, com o
verem os, sobre argum en tacio nes tanto coyunturalcs com o estructurales,
tratarem os de ver, en un segundo m om ento, lo que puede subsistir com o
lazos y co m o d in á m ic as entre la acción política ordinaria, ce n trad a en
la co m petencia electoral, y la acción pública concreta, entendida com o
el c o n ju n to de ac to res y de m e c a n ism o s que p reside n ¡a definición y
la puesta en práctica de políticas públicas y de diferentes p ro ce so s de
regulación social (B).
A. La separación policies/politics
C a pí tu i o 11 45
y a u n a d in á m ic a de esp ec ializa ció n de los roles sociales (D u rk h e im ,
2004). En esa perspectiva, el Estado y los actores que lo an im an no se
libran de las rupturas socio-económ icas abiertas por la revolución ind u s
trial, pero se caracterizan por una m onopolización funcional de las tareas
gubernam entales, apoyada por un proceso de burocratización y de r a c io
nalización, particularm ente desde el punto de vista jurídico. El E stado,
que para H egel era la sede de la “previsión universal” , deviene entonces,
en esta acepción más sociológica, el cerebro del cuerpo social, segú n la
visión organicista de D urkheim , o también la organización m ás típica del
surgim iento de u n a legitim idad de tipo legal-racional, identificada por
W eber (1995). Se con cluye enton ces, de cierta m a n era, el p r o c e s o de
m onopo lización iniciado desde fines de la E dad M edia, según Elias, con
la afirmación de un espacio público independiente del espacio m ercantil
y que consigue concentrar progresivam ente la autoridad y la le gitim idad
sobre un territorio estabilizado a escala nacional (Elias, 1991). P aralela
mente, en el siglo X IX las form as de legitim ación consagran p oco a poco
la institución parlam entaria y la dem ocracia representativa, que dan un
contenido institucional y una dinám ica política específicos a los procesos
de decisión y de regulación.
E stim ando que este conjunto de dinámicas funcionales y políticas está
h oy día cuestionado, los trabajos co ntem porán eos relativos a los lazos
entre p o lic y y p o litics tienden a relativizar los procesos sociales f u n d a
mentales, que por m uc ho tiem po han aparecido com o rasgos distintivos
de la identidad de las sociedades m odernas y del Estado. Bien miradas,
las argum entaciones desarrolladas para justificar esta postura son, a m e
nudo, de n atura lez a m u y diversa. P o d e m o s encontrar, en efecto, tanto
análisis que insisten sobre las características propias de las instituciones
y de los actores políticos, lo que por com odidad se podría llam ar facto
res de explicación “en d ó g e n a” de esta separación en el seno del espacio
púb lico, co m o elem e n to s e xplica tiv os m á s coyunturales, que insisten
en el cuestionam ien to de las estructuras y de las lógicas sociopolíticas
heredadas del siglo XIX.
1. E xplicaciones endógenas
46 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
la d ista n c ia ex iste n te, m u c h a s veces, entre la d ec isió n y los c o m p o r
ta m ie n to s o los d isc u rs o s de los actores p olítico s. A quí se distin g u en
dos series de elem entos, los prim eros asociados a los artificios retóricos
que los actores políticos despliegan en la escena electoral; los segundos
se d edican a identificar un c i e n o n ú m e ro de vallas institucio nales que
lim itan el m a rg e n de m a n io b ra de los que to m a n las dec isio n es en los
regím enes dem ocráticos.
P ara ciertos au to res, c o m o M u r ra y E d elm an , las d iferen c ia s entre
esos dos esp a c io s p o líticos son, ante to do, e struc turale s, y se derivan
p rincipalm ente de la separación que existe entre la retórica electoral y las
c ondiciones efectivas de la acción pública (Edelm an, 1985, 1997). M ás
que ser autoridades decisorias efectivas, los representantes elegidos, en
esa perspectiva, son los actores de un ju e g o político que persigue esen
cialm ente su p erm anencia en el poder, mientras que las políticas públicas
funcionan de m a n era casi autónom a. D e allí viene la idea desarrollada
p o r E d e lm a n de que los actores políticos tienen p o r ob jetivo principal
“ en m asc arar” las razones verdaderas y los resultados de sus acciones, de
m a n era que los ciudadanos no puedan establecer ju icios y no cuestionen
a los titulares del poder. Esas reglas del ju e g o político que determ inan
el corte entre la acción pública y la responsabilidad de la acción son, de
cierta forma, la conclusión del proceso de especialización de las tareas;
unos se concentran en la com petencia electoral y los otros en las fun cio
nes de ejecución administrativa. C ada una disponiendo de inform aciones
y de saberes específicos, las dos esferas no tienen m ás que razones sim
bólicas y rituales para entrar en contacto, y el objetivo principal de los
actores partidarios elegidos será el de impedir toda intrusión de las polí
ticas públicas en sus estrategias propias. D e ahí viene el célebre adagio
que afirma que “las palabras triunfan cuando las políticas fracasan”; lo
q u e ocurre, sobre todo, gracias a la facultad de que disponen las élites
políticas de utilizar las inform aciones y los m e d io s de com u nicación de
los que se benefician.
Esta tesis de E delm an, reseñada aquí a grandes rasgos, ha sido criti
cada con frecuencia por su sim plism o y por su propensión a alimentar,
cierto que de un a m a n e ra m ás sutil, la idea c o m ú n del c o m p lo t de las
élites contra los ciudadanos. Allí se encuentra, en efecto, una estructu
ra argum entai bastante típica del p opulism o am erica no (K azin, 1998),
así com o análisis clásicos de la dem o cracia en concreto co nsag rados a
m ostrar los efectos progresivos de la especialización de las tareas de la
autoridad en el seno de toda organización política o adm inistrativa. Es lo
C a p ít u l o I] 47
que se llamó “ la ley de bronce de la oligarquía” , al evocar las dinám icas
organizacionales internas de los partidos políticos (M ichels, 1971). La
gran originalidad del análisis sigue siendo el hecho de h a b e r insistido
sobre los aspectos puram ente sim bólicos de la relación entre acción p ú
blica y acción política y, sobre todo, el de haber sido uno de los prim eros
en subrayar el peso de las dinám icas de com unicación y de legitim ación
en el seno del espacio político co n tem p o rán e o . Y, desde ese p u nto de
vista, los trabajos de E d elm an co nserv an una im portancia analítica no
desdeñable para com prender las características actuales de los co m p o rta
m ientos de las élites políticas, y sus efectos sobre las políticas públicas.
Si se co nsidera sola m e n te la d isposició n (por no decir m a n ip u la c ió n )
de inform ación y los lazos que existen entre la prensa y los titulares del
poder, se puede citar aquí, a m o d o de ejemplo, la form a en que fueron
arreglados los h echos relativos a la p resencia de arm as de destrucción
masiva en Irak, y su divulgación controlada. Del m ism o modo, la c a m
paña de 2002, en Francia, estuvo marcada por la exacerbación de te m as
relacionados con la inseguridad, particularm ente en el ámbito urbano, sin
ninguna relación con un crecimiento significativo de las cifras de delin
cuencia. D e m anera más precisa, ciertos análisis de la época destacaron
que cifras relativamente más importantes de delincuencia en A lem ania no
desem bocaron en una politización tan dramática de ese problem a público.
La diferencia entre los dos países se explica, esencialm ente, p o r la im
portancia acordada en Francia a esta apuesta de campaña. A ese respecto,
se destacaron los lazos existentes entre actores políticos y m ediáticos, en
particular p or la referencia recurrente a la estrategia m ediática definida
p o r la cadena de televisión TF1.
Este análisis pesim ista - o r e a lis ta - de la dem ocracia es, a m enudo,
articulado de m anera diferente y m enos brutal en trabajos recientes. U no
de los buenos ejemplos de renovación analítica de este aspecto retórico
de la acción pública se encuentra, por ejemplo, en la noción de “foros”
desarrollada p or Bruno Jobert (1994) en sus trabajos sobre la difusión del
para digm a neoliberal en la acción pública, a partir de los años ochenta.
D e m anera bastante parecida a la del análisis de E delm an, Jobert subra
ya hasta qué punto el espacio público está, antes que nada, saturado de
elem entos sim bólicos y retóricos, identificables principalm ente por las
estructuras discursivas desarrolladas p o r los actores políticos elegidos.
Sin em bargo, Jobert identifica tres tipos de argum entaciones principales
más o m e n o s ligadas a la elaboración, a la puesta en práctica y a la legiti
mación de la acción pública: en un espacio de deliberación llamado “foro
48 P o l ít ic a y r o í ¡t i c a s it ' id i i c a s f. n l o s p r o c e s o s d i : r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
científico” , el discurso desarrollado está d eterm inado por las exigencias
de cientificidad y de neutralidad, y apunta a desarrollar un saber es p e c í
fico. o, dicho de otro modo, una pericia vinculada a una política pública
precisa; el se gund o loro, el loro político, se basa e s en c ialm en te en las
lógicas de la com p ete n cia electoral, y según Jobert. "lo qu e a llí está en
ju e g o y a no es la p e r tin e n c ia J e un saber, sin o ¡a co n q u ista d e l p o d e r
p o lític o (...) Se trata, en este <aso, de se lec cio n a r entre el co n ju n to de
conflictos v de p ro b le m a s socia les aquellos que constitu irá n la lín ea s de
d em a rca ció n que d om inaran el deb a te p ú b lic o y el m odo de tra ta rlo s"
(Jobert, 1994). Por último, el tercer foro, el de las co m u n id a d e s de las
políticas públicas, está orientado por los necesarios com prom isos sociales
que rodean a toda decision publica, y se encuentra determ inado, igu al
mente. por cuestiones practicas de viabilidad, especialm ente en m ateria
presupuestaria.
A p lic ando esta diferenciación analítica a la form a en que fue integra
do y discutido el paradigm a neoliberal en la acción pública en el curso de
los años noventa, Jobert destaca que el prim er tipo de discurso se centró,
esencialm ente, en la crítica de las teorías keynesianas y en la formalización
de una controversia científica dom inada, a la postre, p or los e c o n o m is
tas m onetaristas. En el segu ndo foro, el de la com petencia electoral, la
estructura argum entativa desarrollada estuvo basada m á s d irectam ente
en las a p u e sta s propias tic! fu ncionam iento del sistem a de partidos, y
se vinculó , sobre todo, con la voluntad de los partidos co n s e rv a d o re s
de establecer una distinción y de asegurar un p o sic io na m iento político
eficaz y cap az de conducirlo s de nuevo al poder. Hall (1986, 1989) ya
había identificado esta articulación “ positiva” entre las dos form as de
discurso, m ostrando que los neoconservadores de los inicios de los años
ochenta, en particular R eag an y Thatcher, se habían apro piado de esas
críticas monetaristas para desarrollar una argumentación contra el Estado
y para justificar el recorte de las políticas públicas, con la idea de que,
según la expresión em pleada por Thatcher, "there is no a ltern a tive " (ex
presión que dio origen al a c róm m o TINA). A esta prim era distorsión en
relación con el discurso politico clásico hay que añadir los m e ca n ism os
de “ traducción” requeridos por las modalidades de la práctica y por las
exigencias de negociación o de com prom iso, que form an parte del c o ra
zón del trabajo adm inistrativo Esta lógica, propia de la acción pública
en su sentido m ás estricto, puede explicar, al m ism o tiempo, el carácter
tardío de ciertas reformas (una \ ez superada la inercia institucional propia
de ciertos dom inios de la acción pública), así com o el im pacto limitado
C apü v i o II 49
de ese paradigm a liberal en ciertos s e c to re s1 y/o en ciertos países, com o
en F rancia (cultura diferente de las élites adm inistrativas, m últiples re
sistencias administrativas, etc.).
El análisis sigue siendo, m uc h as veces, alusivo cu ando se refiere a
los lazos existentes y a la com p eten cia que se p u ede dar entre los distin
tos tipos de discursos, en p articular en lo que se refiere a una eventual
jerarquización de las argum entaciones disponibles. La naturaleza de las
“ traducciones” y de las otras distorsiones que las reglas de la c o m p e te n
cia política hace sufrir a los diagnósticos form ulados por los científicos,
es, por tanto, poco clara y no ha sido objeto de una verdadera verifica
ción em pírica (Fouilleux, 2003). Subsiste la idea, com o prolongación de
lo que había sido pro p u esto por E delm an, de que los actores políticos
no determinan tanto las políticas públicas com o Jo hacen aparecer cuando
se sirven del te m a en su discurso electoral o lo utilizan co m o seña de
identidad para diferenciarse de sus com petidores en la arena política.
Esos elem entos retóricos y sim bólicos subrayados p o r diferentes a u
tores no son, sin em bargo, ajenos a otros factores endó geno s m e n c io n a
dos, a veces, para establecer el corte estructural existente entre la acción
po lítica y la acción pública. Para otros analistas, co m o R ichard Rose,
la d istancia entre la co m p e te n c ia electoral y la acción p ú b lic a reside,
igualmente, y tal vez sobre todo, en el hecho de que los representantes
elegidos son herederos de políticas pasadas m ás que verdaderos tom a
dores de decisiones (Rose, 1994, 1990). Todo actor político que llega al
p o d e r se encuentra, en efecto, frente a un conjunto de p ro g ra m a s y de
proyectos lanzados por sus predecesores, que él deberá asu m ir o refor
mar. A un más, la acción pública consiste, esencialm ente, en un conjunto
de individuos y de organizaciones cautivos de rutinas y de dispositivos
institucionalizados y norm alizados sobre los cuales los actores políticos
tienen poco dominio. Para Rose, el pasado de la acción p úb lic a se e n
cadena así m u y claramente al conjunto de las norm as de derecho y a las
diferentes reglas aplicables en un m om ento dado, disposiciones todas que
diseñan tanto las posibilidades com o las exigencias que los representantes
elegidos deben enfrentar.
Para proporcionar la p rueba de ese peso del pasado sobre las políticas
públicas del presente, y por consiguiente sobre las posibilidades lim ita
das de acción ofrecidas a los representantes elegidos, R ose se b a s a en
una evaluación cuantitativa del derecho aplicable en Gran Bretaña a la
50 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú h i ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
lle gada de T h atch er al poder, en 1979. Él m uestra, de esa m a n era, que
el n u ev o P rim er M inistro británico de la époc a se veía confrontado a un
c o n ju n to ju ríd ic o a dop tado prin cip alm e n te antes de la s e g u n d a g u erra
m undial; incluso el 26 % de los textos de las leyes todavía en vigor databa
de los tiem pos de la reina Victoria, a fines del siglo X IX (1837-1901).
L os factores explicativos de esa herencia, a veces p esada de llevar, son
múltiples, según Rose, y se refieren tanto a las ratinas i d e n tif ic a r e s en
los co m p o rtam ie n to s adm inistrativos co m o al carácter casi m e cá n ico de
la produ cció n y de la evolución de las reglas jurídicas. Sobre el prim er
punto, diferentes trabajos recientes de m icrosociología administrativa han
po d id o dem ostrar, en particular, hasta qué p unto la im plem e n ta ció n de
nuevos dispositivos de acción pública podía “ tropezar"’ con los hábitos
reales adoptados por los funcionarios (Dubois, 2003). P or otro lado, m u
chos estudios realizados principalmente en el m arco europeo han llegado
a establece r idénticos fen ó m e n o s de se d im e n tac ió n ju ríd ic a y práctica
al develar un cierto autom atism o en la producción de norm as, in depen
die n tem en te de cu a lq u ie r intervención efectiva de los actores políticos
(Stone). Para Stone y C aporaso (1998), por ejem plo, la extensión de las
relaciones com erciales en el seno del m ercado único ha podido contri
b u ir a que los age n te s e c o n ó m ic o s d esarro llen n u e v a s p referen c ias y
nuevas alianzas, las que han podido conducir a nu ev o s litigios jurídicos,
cuya resolución por parte de la Corte de Justicia de la C o m u n id ad E u ro
pea (CJC E) ha determinado, a su vez, la producción de nuevas reglas para
facilitar una expansión continua de las relaciones comerciales. Entonces,
ese m ovim iento auto sustentado de sedim entación ju ríd ic a produce, se
gún Stone y Caporaso. una verdadera intervención de los actores políticos
y de la esfera electoral, quienes, las más de las veces, no hacen m ás que
registrar los avances de esta producción ju ríd ic a, co m o resultado de la
conclusión de nuevos tratados destinados a p ro fundiz ar la construcción
europea.
Al insistir en el peso de las variables ju r íd ic a s e institucionales, el
rasgo destacab le de esos trabajos es el de rele v ar la existencia de una
separación entre p o litic s y policv, alim entada p o r la perm anencia del p a
sado de la acción pública en el presente, lo que inhibe todo voluntarism o
político. Los discursos desarrollados por los actores políticos son, de este
m o d o , reducidos a sim ples conjuros o a gesticulaciones un poco vagas,
sin verdaderas consecuencias sobre las opciones públicas o, en todo caso,
con un efecto sin comparación con lo que podía haber sido anunciado por
los titulares del poder. Encontram os así, por último, factores sim étricos a
C a p ít u l o II 51
los elem entos retóricos y sim bólicos que justificaban, para autores com o
E delm an y Jobert, hacer la separación del espacio público en diferentes
esferas de deliberación y de poder, puesto que son rasgos propios de la
m ism a acción pública, y no de las reglas del j u e g o electoral, los que e x
plican el débil control de los individuos y de las organizaciones políticas
tradicionales sobre la elaboración y la im plem entación de los diferentes
dispositivos de regulación social.
52 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
to - que g e n e ra n flu jo s in te rré g io n a le s y tra n sco n tin e n ta le s, v afectan,
a l m ism o tiem po, las redes >le intercam bio y de actividad, a sí ro m o el
ejercicio d e l p o d e r ” (Held. I209). De tal m anera, la g lo ba hza ció n pone
en cue stión las estru c tu ras s o c io e c o n ó m ic a s h e r e d a d a s del siglo XIX
que habían a c o m p a ñ ad o la estabilización institucional y politiea en tor
no al Hstndo-nación y a la dem ocracia representativa. Tal es el caso de
la d im e nsión de los m ercados. Las nuevas te cnologías de inform ación
y de co m u n ica ció n perm iten registrar las o p era cion e s en tiem po real a
escala m undial, lo que afecta las estrategias y los co m p o rta m ie n to s de
los agentes económ icos. Del m ism o m odo que la revolución industrial
había puesto fin a los m ercados locales centrados en las ciudades, la revo
lución post-fordista de este fin de siglo XX habría alim entado presiones
im p o rta n tes sobre las ló gicas de p r o d u cc ió n y de intercam bio, que se
desarrollan en la actualidad en los espacios supranacionales, por no decir
a escala mundial. Por otro lado, siempre en el estricto plano económico, la
expansión de los m ercados financieros ha puesto en cuestión, de m anera
progresiva, la centralidad del listado en la conducción y el control de los
intercam bios, tal co m o había sido consagrado por el sistem a de Breton
Woods, para valorizar, a la inversa, cl libre ju e g o del m ercado con todas
sus consecuencias en materia de especulación sobre los cam b ios y sobre
la m o n e d a (Helleiner, 2003). Rsta doble evolución estructural plantea un
p roblem a de adaptación de la regulación sociopolítica que es, primero,
un problem a de escala (es necesario p o der regular los flujos y los agentes
económ icos al nivel en que se producen las transacciones), y un problem a
de autonom ía, en la m edida en que los Estados-nación se ven evaluados
p o r los m ercados financieros en función de sus logros relativos y de su
variable capacidad para atraer los capitales extranjeros.
D e m anera conexa, los " n u e v o s '’ problem as públicos planteados p or
esta g lo b a liz ac ió n e c o n ó m ic a tienden a escapar, cada vez más, de las
m anos de los actores político adm inistrativos tradicionales. Q ue se trate
de problem as am bientales, co m o la polución de los mares, el recalenta
m iento de la tierra o las lluvias acidas, esos fenóm enos evaden a m p lia
mente, en la actualidad, el control de los actores politicos encargados de
las funciones g u bern am entales, y requieren de una coordinación entre
varios E stados-nación, o, m ejor dicho, entre varias autoridades investi
das de p o der gubernam ental a diferentes escalas territoriales. Lo hem os
visto recientem ente con oportunidad de las conferencias internacionales
que se han sostenido con m otivo del recalentam iento climático, y que
han dado lugar a un protocolo com ún elaborado en K yoto (Faure, G upta
C a p ít u l o II 53
y N entjes, 2003). El m arg en de m a n io b ra s que con servan aquí los g o
b ie rnos tradicionales está m á s v in c u lad o a un p o d e r de veto q u e a un
p oder de proposición y de activación de la acción pública. P or razones
esencialm ente dom ésticas, E stados U nidos no ha ratificado un protocolo
que había suscrito; pero esa posición se basa, sobre todo, en la ausencia
de consideración del problem a, más que en la expresión de una voluntad
política que pudiera traducirse, en la práctica, en una serie de interv en
ciones públicas.
P arale lam en te , la n atu ra lez a n u e v a de ciertos p ro b le m a s interpela,
igualmente, el campo de com petencias tradicional de los actores políticos,
así com o su legitim idad fundada en los m e ca n ism os representativos clá
sicos. L os descubrim ientos científicos recientes y las n uevas tecnologías
plantean, efectivamente, problemas a propósito de los cuales los actores p o
líticos muchas veces apenas están en condiciones de hacer un análisis real
m e n te a u tó n o m o y, m e n o s to da vía, de definir los ejes y el c o n ten id o
de las regulaciones necesarias. L a evolu ción reciente de los m e rc ad o s
financieros ha pro ducid o tam b ié n una diversificación y un a extensión
considerable de los productos y de los espacios de intercam bio, que los
actores políticos no alcanzan a controlar ni a regular. Del m is m o modo,
los cam bios ocurridos en las telecom unicaciones exigen, m uc has veces,
destrezas que los actores políticos carecen cruelm ente. D e donde surge
la idea, cada vez m ás extendida, de despolitizar la decisión pública y la
elaboración de políticas públicas, a fin de confiar la función de regulación
(elaboración de la norm a y poderes de sanción) a actores no elegidos, pero
capaces de captar los desafios y las sutilezas de las dinám icas propias de
un sector determinado. Tal fue el caso, en los últimos años en Europa, en
relación con las telecom unicaciones, sector en el que las desregulaciones
y privatizaciones llevadas a cabo tenían por objeto, justam ente, favorecer
una m ejor adaptación del sector y una m ayor eficacia, en consideración a
las nuevas exigencias abiertas por las evoluciones tecnológicas recientes
(Thatcher, 1999; Schmidt, 1996). D el m ism o m o do, las razones ad u c i
das para justificar la independencia institucional de los bancos centrales
están, con frecuencia, ligadas a los necesarios ajustes que deben hacer
los actores públicos para adaptarse a los efectos de la globalización (Cu-
kierm an, 1992; C ukierm an, W ebb y N eyapti, 1992). El desarrollo y la
progresiva com plejidad de los m ercado s financieros parecen exigir, para
una buena cantidad de economistas, una especialización particular ligada,
principalmente, a una capacidad de utilización de modelos econométricos
y de “ leyes” económicas, de la que los actores políticos están notoriam en
54 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
te desprovistos. Otro argum ento avanzado es la idea de que el tim in g de
las decisiones se vuelve con frecuencia subóptim o cuando ellas dependen
directam ente de los actores elegidos, cuyo horizonte temporal está clara
m ente m a rc ado por los próxim os plazos electorales. En esa perspectiva,
el control de las anticipacion es de los agentes ec o n ó m ic o s se consigue
de m a n era eficaz si y sólo si expertos y/o instituciones legitim adas por
rasg o s institucionales específicos (órganos no m a y oritario s) y por una
pericia particular tornan el control de la decisión pública en detrim ento
de los elegidos. L a generalización o el refuerzo del principio de la ind e
pendencia de los bancos centrales están, entonces, asociados a semejantes
diagnósticos, y alim entan la idea, com o se pu ede ver en el m arco de la
U nión E con óm ica y M onetaria ( U E M ) europea, de que es perfectam ente
posible prescindir del gobierno económ ico cuando se trata de regular los
m e rc ados financieros y de controlar las anticipaciones ec on óm icas para
hacer que el m ercad o sea más transparente y m ás eficaz.
R eencontram os así, con esos elementos estructurales y esas cuestiones
de “c o m p ete n cia” , la idea sobre la disociación entre le gitim idad por los
in p u ts y le gitim idad por los outputs desarrollada desde la introducción.
Es efectivam ente el conjunto de rupturas estructurales e institucionales
inducidas por la globalización y por los procesos de integración regional,
com o los de la Unión Europea, el que determina, actualm ente, la prim acía
de una legitim ación p o r los outputs, frente a la legitim idad p o r los inputs.
P oco com petentes, esencialm ente m otivad os por su reelección y débil
m ente inform ados sobre las condiciones concretas de la acción pública,
los actores políticos tenderían, entonces, a sustraerse de la elaboración
y de la im plem cntación de políticas públicas, para confiar esas tareas a
e xp ertos y/o a instituciones especializadas que tienen, según ellos, un
saber específico, m otivaciones no políticas y recursos institucionales y
ju ríd ic o s importantes (Surel. 2000).
Al final se trata, del m ism o modo, de factores norm ativos que tien
den a d eslegitim ar a los actores políticos y a estim ular su retirada de la
acción pública. M ás allá del cam bio de las condiciones estructurales que
modifica tanto el contenido com o el cuadro de lo que debe ser hoy día la
acción gubernam ental, se trata efectivam ente de un cam bio de p e rc e p
ción determ inado por la globalización y la em ergencia de una form a de
g o b e rn a r en m últiples niveles. S o b re p asa d o s p o r los acontecim ientos,
incapaces de ac um ula r y todavia m e n o s de d o m in a r las inform aciones
relativas a los problem as sociales contem p oráneos, los actores políticos
se ven así, al m ism o tiempo, rivalizados y d eslegitim ados con relación a
C a p ít u l o II 55
otras organizaciones o a otras instituciones. El n e olib eraüsm o, tal com o
ap a reció y ha sido d ifu n d id o a partir de los años o chenta, reposa, en
particular, sobre la idea de que el E stado es una estructura dem asiad o
pesada, susceptible de parasitar el libre fu n ciona m ie nto del mercado, el
que se presenta, por el contrario, co m o una institución capaz de deter
m inar una producción y una distribución óptim as de las riquezas. Junto
con el Estado, ahora son los representantes tradicionales los que se ven
cuestionados en su voluntad de m o no poliza r las funciones de autoridad
y de otorgar legitim idad. Del m ism o m odo que la corriente del P u b lic
C hoice subrayaba la existencia de m otiv ac io n es propias de los actores
burocráticos (Niskanen, 1971), la argum entación se apoya todavía en la
identificación de preferencias políticas y de estrategias particulares de los
actores partidarios, las que pueden constituir un obstáculo para una reg u
lación eficaz y legítim a de los problem as sociales. En esa perspectiva, el
divorcio entre p o lic y y p o litic s es visto no sólo co m o la consecuencia de
un efecto estructural (esquem áticam ente, la idea de que la globalización
necesita una form a global de gobierno), sino que aparece, igualm ente,
co m o una evolución deseable, en razón de las características propias de
los actores políticos, que hacen que sus opciones sean cuestionables y que
limitan su margen de m aniobra y su legitimidad. Confiar las decisiones
en materia de políticas públicas a actores no elegidos, pero poseedores de
una pericia reconocida y legitim ada entre los agentes económ icos consti
tuye, por eso m ismo, la m ejor solución posible, en esa específica perspec
tiva normativa, para obtener regulaciones eficaces. D e ahí viene la idea
difundida en estos últimos años de confiar la regulación de los m ercados
a agencias especializadas (autoridades de los m ercados, agencias de re
gulación sectorial, etc.), las únicas capaces de do m inar las inform aciones
disponibles y de producir elecciones en concordancia con las preferencias
de las clientelas involucradas.
C om o se ve al finalizar esta primera sección, la tesis del divorcio entre
p o lic y y p o litic s es, sin duda, una de las hipótesis m á s con stantem ente
desarrolladas en estos últimos años en la literatura consagrada al análisis
de Ja acción del E stado y de las políticas públicas. A los factores ya hace
tiempo identificados, ligados en particular a las características propias de
la com p eten cia política y al funcionam iento del espacio electoral, se han
agregado los análisis m ás contem poráneos que subrayan, al m ism o tie m
po, los efectos estructurales de la globalización y los efectos norm ativos
de las nuevas representaciones en la disociación creciente entre espacio
de definición de la acción pública y espacio de ejercicio del p oder p olí
C a p ít u l o II 57
1. El “ciclo electoral” y la ventana política
o el peso del contexto político
58 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
El análisis que hicim os sobre las políticas del libro en Francia nos ha
p erm itid o constatar, por ejemplo, que en los m eses que precedieron a la
e lec ció n presidencial de 198 I. los editores, d es eo so s de v er intervenir
al E sta d o para regula r el m e rc a d o del libro instau ran d o un s is te m a de
precio único, tom aron contacto con los principales opositores al g o b ie r
no saliente, q u e no les había dado sa tisfac ció n (Cf. Surel, 1997a). Es
por eso que la cuestión del precio del libro llegó a ser un te m a electoral
y un elem ento de los program as de gobierno propuestos p o r M itterrand y
Chirac, que eran, en esa época, los candidatos con m ás credibilidad frente
al presidente en ejercicio, G iscard d ’Estaing.
E n térm ino s generales, la agenda gubernam ental parece e x p e rim e n
tar m o v im ien to s de am plitud directam ente determ inados p o r los plazos
ele c to ra le s en un a se cu e n cia de tres tie m p o s: e x te n sió n de la a g e n d a
al p rincipio de la ca m p a ñ a, cua n d o los c a n d id a to s bu scan a m p lia r sus
clientelas electorales y as eg urar los ap o y o s m á s am p lio s p osibles; r e
tracción de la ag e n d a en las sem anas que p receden a la elección, cuando
los actores políticos se focalizan en la com petencia, b uscando, al m ism o
tie m p o , d es tac ar sus diferen cias y d en u n c ia r a sus adversarios; nuev a
ex tensió n después de la elección, cuando el gobierno recientem ente ele
gido o reelegido quiere dar prueba de su capacidad de acción y cum plir
un cierto n ú m e ro de las p ro m e sa s elec to ra le s h ec h as a sus clientelas
privilegiadas. Esta particular secuencia tem poral es bastante pertinente
c u a n d o se aplica, por ejem p lo , a la ree lec ción de Ja cq u e s C hira c a la
p re sid e n c ia de la R e pública: extensión de la ag enda a fines de 2001 y
principios de 2002, m arcada por m últiples conflictos sociales que d es
e m b o ca n con frecuencia en resultados positivos, en razón de la v oluntad
del go bierno Jospin de no disgustar a clientelas potenciales pocos m eses
antes de la elección; concentración de la atención en la lucha partidaria
en las se m an a s que p reced en a la prim e ra vuelta y, m ás todavía, entre
las dos v u e lta s electorales, con la p r e se n c ia de L e P en, el líder de la
e x tre m a derecha, en la segunda vuelta, lo que hace pasar los te m as de
política pública a segundo plano, tras la cuestión de la lucha por la d e m o
cracia frente al peligro que representa el Frente Nacional; ampliación de la
ag e n d a después de la segunda vuelta y, m ás todavía, después del éxito
de los partidos conservadores en las elecciones legislativas de ju n io de
2002, que entregaron recursos institucionales y sim bólicos importantes
a la coalición conservadora para realizar su progra m a y satisfacer a su
clientela (lucha contra la inseguridad; refon nas al sistema de jubilaciones
C a p ít u l o II 59
en un sentido favorable a las d e m a n d a s de los patrones; rec h azo a las
directrices com unitarias para regular la caza, etc.).
M ás allá de ese efecto p u ra m e n te cuantitativo, el ciclo electoral es
analizado también, a veces, com o el vector de cam bios m ás cualitativos,
asociados a la identidad partidaria de los actores elegidos o reelegidos.
Para ciertos analistas, en efecto, la presencia en el poder de partidos de la
izquierda o de la derecha constituye siempre una diferencia sensible en lo
que se refiere a las orientaciones adoptadas por ciertas políticas públicas.
Los efectos del ciclo electoral son, entonces, asim ilables a un efecto p é n
dulo, en virtud del cual ciertas apuestas o ciertos problem as públicos son
más o m enos ventajosos según el “co lo r” político del gobierno de turno.
A lgunos estudios tienden a m ostrar así que la presión fiscal au m en ta con
la llegada al poder de un gobierno de izquierda, mientras que la presencia
de un gobierno conservador determina, a veces, una contracción del g as
to, una desvalorización de las políticas presupuestarias y una disminución
de los im puestos (Findlay, 1990). Paralelam ente, con los gobiern os de
izquierda son las políticas sociales y educativas las que son objeto de un
aum ento del interés, mientras que la derecha en el poder tendría tendencia
a desarrollar las políticas ligadas a la seguridad o a la defensa.
Los análisis a la vez cuantitativos y cualitativos sobre las relaciones
entre plazos electorales y políticas públicas sufren, sin em bargo, de un
cierto núm ero de defectos y contienen incoherencias, cuando no son solo
invalidados por los hechos. Sim plem ente se puede oponer a los efectos de
péndulo un cierto n úm ero de datos estadísticos que alegan, m ás bien, por
una continuidad de la acción pública, independientem ente de la identidad
de las organizaciones partidarias en el poder. S emejante constatación ha
sido hecha hace largo tiem po en relación con las políticas sociales. Los
análisis históricos muestran, así, que los gobiernos co nserv adores fue
ron con bastante frecuencia los que im plem e nta ron los dispositivos de
protección social, mientras que el exam en de los gastos de la seguridad
social en F rancia, p o r ejem plo, confirm a la existencia de un au m en to
continuo y progresivo desde 1945, sin que la variable política haya jugado
papel alguno. Por otro lado, los análisis recientes sobre la evolución de
divisiones socio-políticas parecen p robar la existencia de una d ism in u
ción de la intensidad de las controversias ideológicas: los partidos en el
gobierno, finalmente, llegan a m ostrarse bastante próxim os en lo que se
refiere a la oferta política efectiva que presentan a sus electores. D e tal
m anera, el análisis de K itschelt sobre la ev olució n de la estructura del
abanico político se basa en la idea de un acercam iento de las coalicio-
60 P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f. A m é r i c a L a t i n a
nés gu b ern a m en ta le s en el centro del tablero político, lo que facilita la
alternancia, pero lo que limita, al m is m o tiem p o, las diferen cias de un
gobierno a otro (Kitschelt y Hellem ans, 1990; Kitschelt, 1995). P arale
lam ente. los trabajos co m p arativ o s recientes realizados sobre las formas
de organización partidaria parecen mostrar un crecimiento de los partidos
llamados “ atrapa-todo", que se caracterizan m e n o s por una voluntad de
radicalización y de diferenciación políticas que p o r la voluntad de p ro
p oner program as suficientem ente am plios y com puestos para facilitar los
agrupam ientos electorales ( Surel. 1997a). D e hecho, cuando se exam inan
las experiencias gub erna m enta le s recientes, se puede observar una gran
co ntinuidad de las políticas llev adas a cabo, así co m o un acercam iento
ideológico innegable, m arcado sobre todo por la conversión de la m ay or
parte de los partidos s o c iald em ó c ra tas a la e c o n o m ía de m ercado. P or
no to m a r m ás que un ejem plo, el caso de las políticas de privatización,
n u m e ro so s autores han se ñ ala d o q u e el m o v im ie n to de re fo rm a había
partido esencialm ente en E stados U nidos, bajo la adm inistración Carter,
cuando fue decidida la privatización y la desregulación de los transportes
aéreos. Del m ism o m odo, si ex a m in a m o s el caso de Francia, en lo que
se refiere a la acción de los diferentes go biernos d esde el co m ien z o de
las privatizaciones en 1986. se p uede constatar que el gobierno que más
procedió a hacer uso de ese m ecanism o es, hasta el m om ento, el gobierno
Jospin, de 1997 a 2002. En fin. última ilustración, la renovación del Parti
do Laborista em prend ida por Blair, desde m e diados de los años noventa,
ha hecho del N ew L a b o u r un partido liberal bastante clásico tanto en las
ideas defendidas com o en las políticas seguidas.
D esd e entonces, el im pacto coyuntura! de las variables propiam ente
políticas sobre el contenido de las políticas públicas se ha visto contra
dicho, lo que ha p odido justificar un cierto desp lazam ien to del foco de
análisis, para llevarlo hacia otras form as de integración y de interpreta
ción del peso eventual de las dinám icas políticas y electorales sobre la
acción pública. D esde ese punto de vista, entre los análisis de políticas
públicas existe una investigación que se ha to m a d o célebre y que es cita
da con frecuencia: es aquella en la que John K ingdon introduce la noción
de “ventana política” , que tiene por objeto, justam ente, m ostrar el peso
determ inante que pueden tener ciertas coyunturas políticas específicas,
asociadas, por ejemplo, a una alternancia gubernam ental, sobre la toma
de decisiones y sobre reform as importantes (K ingdon, 1984). Partiendo
del “m ode lo del tarro de basura", característico de los análisis relativos a
la racionalidad limitada de los actores político-adm inistrativos, K ingdon
C a i'í t c i o II 61
ha tratado de mostrar, prim ero, que las políticas públicas no son el fruto
aleatorio de dinámicas heterogéneas, sino que son m ás bien estructuradas
y determ inadas por una serie de procesos anim ados por in dividuos y or
ganizaciones diversos. D e m a n e ra m ás precisa, para él, la acción pública
es determ ina da p or tres corrientes: la de los problem as, que rec ubre el
co njunto de las d inám icas y de los actores que participan en la defini
ción de los problem as públicos y de las reivindicaciones dirigidas a los
actores político-adm inistrativos; la segund a corriente, la de las políticas
públicas, tiene p or efecto la definición de alternativas de elección y está
d e term in a d a por los criterios de viabilidad y de p r o c e d im ie n to s a p r o
p iad os al fun cio n a m ie n to de la b uro crac ia; p o r último, la corrien te de
la política, que envuelve el conjunto de las operaciones electorales, los
sistem as de partidos, así co m o los m ov im ien to s de la opinión pública;
esta corriente tiene p o r consecuencia determ inar la m otivación que tie
nen los actores para actuar. Al m arg en de las diferencias estructurales y
funcionales, las tres corrientes aisladas p o r K in g d o n p re se n ta n la p a r
ticularidad sup lem entaria de inscribirse en ritm os y en te m p oralidades
diferenciados. La corriente de los pro b lem as se presenta, así, co m o un
conjunto de dinámicas con desarrollo caótico y desigual: los problem as
surgen, efectivamente, de m anera brusca (atentados del 11 de septiem bre
de 2001), o co m o c o nc lusión de m o v iliza cio n es que se e x tien d e n por
varias sem anas, o varios meses. L a corriente de las políticas públicas,
p o r su parte, sigue u n ritm o m á s bien lento, que es, en lo esencial, el
producto de la com plejidad institucional de las bu rocracias y de las ru
tinas administrativas. P or último, retom ando hipótesis ya form uladas, la
corriente de la política se caracteriza, especialm ente, por un ritmo cíclico,
an im ado por los plazos electorales sucesivos3.
A partir de esas diferentes precisiones, K in gdon tiende a m ostrar que
la acción pública se caracteriza, p or lo com ún, p o r la conjunción de dos
corrientes. C on m a yo r frecuencia, la acción pública es conducida p o r la
reunión de los problem as con alternativa más o m en os rutinarias. D e tal
m anera, las decisiones en m ateria de lucha contra la c ontam inac ión, a
m enudo, son el p roducto de un “encuentro” entre un problem a (la su p e
ración de un límite de p olución en una ciudad dada) y alternativas que
“y a están ah í” (regulación de la circulación, in fo n n ac ió n a los habitan-
62 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
tes. etc.). Las circunstancias mas interesantes, aquellas que p erm iten la
susp ensión de las “condiciones o rdinaria s” de la acción pública, según
Keeler, se p roduce n cuando las tres corrientes se encuentran y perm iten
la apertura de una “v entana de o portunidad política” . P or analogia con la
idea de “ven tana de tiro” , la activación de la corriente política determina,
en efecto, una coyun tu ra favorable a la tom a de decisiones sustanciales
y a la puesta en prác tica de p ro g ra m as de refo rm as im p ortantes. Esta
activación se pro d u ce de m anera privilegiada, según K in g d o n , cuando
ocurre una alternancia gubernam ental significativa, lo que K ey llamaba
“el equ iv alen te funcional de una re v o lu c ió n ” . L a am p litud de la v ic to
ria electoral ap a reja d a a un co ntexto de crisis y/o a u n a e x a ce rb a ció n
de las oposiciones políticas permite a los nuevos gobernantes disponer de
una fuerte legitim idad y de una autorización para actuar, que les perm ite
introducir un gran n ú m e ro de problem as a la agenda y facilitan la tom a
de decisiones. L ejos de ser la co nsecuencia de opciones aleatorias y de
u n a aprehensión incierta de las situaciones p o r parte de las élites p o lí
ticas, las políticas públicas son entonces bien determ inadas, según este
análisis, por d iferentes dinám icas, en las que los factores p ro piam ente
políticos vinculados a los resultados de la co m petencia electoral ju e g an
un rol decisivo.
P ro lo n g a n d o el estudio de K ingdon, otros autores han aplicado sus
ideas con bastante éxito a ciertas experiencias g uberna m enta le s p articu
lares. Así, K eeler ha podido m ostrar que cam bios tan im portantes com o
los producidos p o r la elección de R oosevelt, en 1932, o la de Thatcher,
en 1979, y la de M itterrand, en 1981, podían analizarse com o otras tantas
“ventanas políticas” , que facilitaron la realización de reform as sustancia
les de la acción pública en los meses, incluso en los años siguientes. El
“N e w D e a l” en particular, por su am plitud y su duración, es el ejem plo
p o r exc elen c ia de v e n ta n a política, ca racteriza d a p o r una sucesión de
p ro fu n d a s reform as y de innovaciones ju ríd ic as que afectaron por m u
cho tiem po la acción pública en los E stados Unidos. Del m ism o modo,
la alternancia de 1981 en Francia, m a rc a d a p o r el éxito de M itterrand
el 10 de m a y o de 1981, co n firm a d o p or las elecciones legislativas de
ju n io de 1981 (m ayoría absoluta de los escaños de la A sam b lea nacional
para el partido socialista), perm itió a los nuevos gobernantes em p render
una importante sucesión de reform as (nacionalización de una parte de la
industria y del sector bancario, descentralización, abolición de la pena
de muerte, etc.).
C a p ít u l o II 63
C on la noción de “ ventana po lítica” , el análisis de las políticas p ú
blicas dispone, entonces, de una herram ien ta que p erm ite co m p re n d e r
“ cuándo la política ca m b ia las p olíticas” (Surel, 1997b). Sin prejuzgar
sobre efectos repetidos, com o con la noción de “ciclo electoral” , o sobre
im pactos tangibles sobre el contenido de las políticas públicas, el a n á
lisis de K ingdon destaca, en efecto, que las variables políticas, si no los
actores mism os, pueden siempre resultar determ inantes en el proceso de
elaboración y de im plem entación de las políticas públicas. Al ofrecer una
co yuntura favorable y suscitar una m otivación im portante de los actores
a cargo de la decisión, una alternancia gubernam ental significativa puede
conducir a cam bios brutales de la acción pública que ro m pen las lógicas
de apre n d iza je y los ajustes in c re m én tale s q u e ca racteriza n la acción
pública ordinaria.
2. Estrategias políticas
64 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
política s p úb lic as, m o d ific an d o las opcio n es f o rm u la d a s p o r las élites
p olíticas (Weaver, 1986). La v oluntad de ser reelegidos, ap a rejada a la
constatación de que la m ayoría de las decisiones son p erc ibidas de m a
nera negativ a p o r los ciudadan os, g ene ra un desp lie g u e de estrategias,
p o r parte de los actores políticos, destinadas a m a tiz ar los descontentos
y a dism in u ir la p rob abilidad de ver a la clientela hac er defección en el
m o m e n to de la elección. L as políticas públicas, en esa perspectiva, están
d ete rm in a d a s p o r condiciones políticas y p o r las estrategias inducidas,
incluso si las d in á m ic a s aisladas están bastan te lejos de la co n c ep c ió n
c lásica de la dem o crac ia representativa.
El p u n to de p a r tid a del análisis es b as tan te sim ila r al desarro llad o
p o r E delm an, puesto que se basa tam b ién en la idea de q u e los actores
p o lítico s apuntan, antes que nada, a se r reelegido s, p e ro el análisis de
W e av e r insiste m á s bien sobre los efectos de la ex igen cia electoral con
an te rio rid a d a h a b e r to m a d o la d ec isión, m ie n tra s qu e los trabajos de
E d e lm a n se centran m ás en la m anera en que los elegidos p ued e n contro
lar la opinión pública ex post. D e m a nera m ás precisa, W eaver postula,
de partida, que la m a y o r parte de las decisiones políticas en gendran p e r
cepcion es negativas en la opinión pública y en los clientes concernidos4.
P o r lo dem ás, las m otivaciones que van a estructurar las opciones de los
actores políticos son de tres órdenes: prim ero, lo que W eaver llam a hacer
una “b u e n a ” política, es decir, to m a r decisiones que satisfacen criterios
ideoló g ic o s y/o m o rales y que reposan en la co n v icc ió n de los actores
políticos de que sus acciones generan beneficios para el conjun to d e la
co m u n id a d política; el segundo tipo de m otivación es el cred it cla im in g
(reivindicar el crédito de la decisión), lo que parece bastante probable,
d ado que los actores partidarios tratan de o b te ner ap oyos pintando sus
decisiones de colores favorables o ad judicándose la respon sabilidad de
u n a d in á m ic a positiva (afirmar, p o r ejem plo, que la baja de la cesantía es
la co n sec uencia de las políticas aplicadas m ás que el resultado m ecánico
de un r ela n za m ie n to del crecim iento). La ú ltim a f o rm a de m otivación
identificada, la m ás probable según Weaver, es la b la m e a vo id a n ce, la
q u e va a g en e rar toda una serie de estrategias, p o r parte de los actores
políticos, orientadas a limitar las percepciones negativas que u na decisión
política o un a serie de decisiones pued e n e n ge ndrar en los ciudadano s
y/o en los grupos m ás directam ente afectados.
4 E n e fe c to , él p o n e c o m o e p íg ra fe d e su a n á lis is u n a c ita d e L o u is X IV q u e d ic e :
“C u a n d o y o creo u n p u e sto , p r o d u z c o un c ie n to d e d e s c o n te n to s y un in g r a to " .
C a p ít u l o II 65
Para Weaver, existe un a form a de anticipar o, por lo m en os, de id e n
tificar las circ u n sta n cia s pa rtic u la re s en las que ca d a u n a de esas tres
m otiv acio nes esenciales va a resultar m ás probable. Para él, en efecto,
todo depende de la anticipación que las élites políticas hagan de las co n
secuencias de sus acciones, en térm inos de costos y beneficios p ara las
clientelas existentes. Si los costos y los beneficios son difusos, ningún
grupo se siente verda deram e nte concernido ni dispuesto a movilizarse,
los ac to res p o lítico s te n d rá n el se n tim ien to de p o d e r to m a r “b u e n a s ”
decisiones, definidas con relación a los valores que ellos sustentan o en
referencia a la percepción que ellos tienen del bienestar de la com unidad.
U n ejemplo entre otros: la abolición de la pen a de m uerte, en 1981, sigue
siendo en F rancia un caso em b lem ático de “b u e n a ” política; esa reform a
fue a d o p tad a p o r iniciativa de M itte rra n d y de su m in istro de Justicia
de la época, Badinter, contra una opinión pública todavía m a sivam ente
favorable a la m a ntención de la pena capital. D e cualquier m anera, esta
decisión no entrañaba ni costos ni beneficios directos para grupos sociales
específicos, lo que daba la posibilidad de abstraerse, en cierta m edida, de
los cálculos electorales. L a reform a, por lo dem ás, hab ía sido ya elab o
rada en el p rim er m and ato presidencial de Mitterrand. Segundo caso: la
m e d id a suscita costos y beneficios concentrados en ciertos grupos, pero
tam bién costos y beneficios difusos para otras fracciones de la población.
E n ese caso, las élites políticas se encuentran, según Weaver, en una si
tuación que les perm ite reivindicar el crédito de una decisión particular
para tratar de m axim izar las repercusiones en términos de apoyo electoral.
D e tal m odo, a veces, un gobierno va a presentar su acción y a justificar
sus decisiones co m o un v ec tor de bienestar suplem entario p ara ciertos
grupos que form an parte de su clientela. En tal situación, los costos de
sem ejante decisión son difusos (caen sobre otros países y/o sobre g e n e
raciones futuras), m ientras que los beneficios están bien concentrados.
Sistem áticam ente, los actores políticos pued e n dar p ru eb a de su c a p a
cidad para limitar los costos de u n a política pública p ara u n a clientela
específica y reivindicar el crédito de un a reform a. Tal es el caso, p o r lo
regular en Francia, cuando los sucesivos gobiernos exhiben su voluntad
de oponerse a la revisión de la Política Agrícola C o m ú n (PAC) en el seno
de la U nió n Europea, con el fin de cuidar los intereses de los agricultores
franceses. Es poco relevante saber si, finalmente, los efectos concretos
de esta “ resistencia” (o u tc o m e s) serán positivos, si los detentadores del
poder consiguen reivindicar el crédito de ciertas decisiones que favorecen
a sus clientelas {outputs).
C a p ít u l o II 67
organism os responsables de la transfusion sanguínea. El cuestionam iento
de varios ministros y de un P rim er ministro no desem b ocó, en la época,
en n ingun a renuncia, y los p rocesos judiciales em pre n d id o s no tuvieron
consecuencias penales m ayores; pero sí se produjeron efectos políticos
diferidos.
W eaver registra otros casos ejemplares, pero el aporte esencial de este
análisis radica en la idea de que factores propiam ente políticos, fundados
en la anticipación de la exigencia electoral h ec ha p o r los actores elegi
dos, son susceptibles de pesar sobre las opciones elaboradas y sobre las
políticas públicas em prendidas. Tanto el m o m e n to elegido co m o las so
luciones adoptadas dependen, en parte, de las percepciones de los actores
políticos sobre los costos y los beneficios potenciales de sus acciones para
sus clientes respectivos. L a relación entre política y políticas públicas
no se presenta, entonces, de una m a n era determ inista y lineal, asociada
a las lógicas institucionales y sim bó licas inducidas p o r la d e m o c ra c ia
representativa. Se trata, m ás bien, de una relación circular entre acción
política y acción pública: la anticipación de la exigencia electoral pesa,
efectivamente, sobre el contenido de las políticas públicas, cuyas c o n s e
cuencias van a modificar, a su vez, las preferencias de los actores en el
poder, los que ajustarán sus estrategias en consecuencia, etc. Lejos de ser
dos esferas separadas, se trata de dos fracciones del espacio p úblico que
v an a interactuar constantem ente y a alim entarse m u tu a m e n te m ed ian te
un complejo jue go de intercambios, asociando actores políticos, e structu
ras burocráticas y clientelas diversamente involucradas por la elaboración
y la puesta en práctica de ciertas políticas públicas.
Esta visión m ás m a tizada y, sin duda, m ás ju sta de la relación entre
p o litic s y p o lic ie s nos lleva, desde ya, a una c onc lusión pru d en te para
esta p resentación sucin ta de los trabajos recientes sobre el análisis de
las políticas públicas, destinados a considerar los vínculos entre acción
p úblic a y acción política. S uperadas las decepciones iniciales sobre el
funcionam iento concreto de la dem o cracia representativa y los análisis
co n tem p o rán e o s sobre las e v olucione s estructurales y n o rm a tiv a s que
afectan el funcionam iento del Estado, está claro que las líneas de deter
m in a ció n recíproca entre esas dos esferas no han d esaparecido, y que,
p o r el contrario, sigue siendo importante identificarlas p ara com p re n d er
m ejo r las lógicas concretas de funcionamiento, tanto del espacio electoral
co m o del espacio de definición de las políticas públicas. Sencillamente,
ese vínculo no es ni unívoco ni je rárquico, contrariam ente al sentimiento
co m ún que supone que los actores políticos elegidos son los que deciden
68 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
en m ateria de acción pública. Es, p o r el contrario, m ultiform e, fundado
tanto en los elem entos coyunturales analizado s p o r la noción de v e n ta
na p o lítica co m o en los efectos estra té g ico s de la interiorización de la
ex ig en c ia electoral p o r parte de los titulares del p o d e r en un m o m e n to
dado. Es, adem ás, circular, en tanto la acción pública y la acción política
se pueden caracterizar com o dos conjuntos de proceso s constantem en te
interconectados, pero según m odalidades y con intensidad variable según
la époc a considerada. En fin, esta relación es todo m e n o s estable, pero
som etida, por el contrario, a variaciones constantes, identificables tanto
d esde el punto de vista estructural (cam bios en las condiciones socio-eco
n óm icas, m odificación de las escalas de gobierno, etc.) co m o en el plano
n o rm ativo (percepciones diferenciadas en el tiem po y en el espacio de la
relación E stad o-m ercado, d eslegitim ación m á s o m e n o s durable de las
élites políticas, etc.). E n ese sentido, com o la m is m a dem ocracia de la que
es, sin duda, u n a dim ensió n esencial, esta relación entre p o lic y y p o litic s
es un a dinám ica a in terrogar y a reinterpretar p e n n a n e n te m e n te , cuando
u n o quiere aprehender lo que caracteriza el g obierno de las sociedades.
C a p ít u l o II 69
B ib lio g r a fía
70 P o l ít ic a y p o l í t ic a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
S tr u c tu r in g P o litic s , S. Steinm o, K. T helen y F. L o n g streth (dir.),
N u e v a York, C am b rid g e University Press, pp. 90-113.
C a p ít u l o II 71
M ichels, R. (1971), L es p a rtis p o litiq u e s: E ssa i su r les ten d a n ces o li
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E uropean P u b lic P olicy, 5 ( 1 ) , pp. 66-97.
72 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
(1997a), L ’É ta t et le livre. Paris. L’H arm attan.
C a p it u l o 11 73
C A P ÍT U L O III
ENCUENTROS Y DESENCUENTROS
ENTRE POLÍTICA Y POLÍTICAS
PÚBLICAS1
Eugenio Lahera
A. A spectos analíticos
1 V e rsió n r e v is a d a d e ¡a p r e s e n ta c ió n en el S e m in a rio R e g io n a l C E P A L /F L A C S O -
M é x ie o “ P o lítica y p o lític a s p ú b lic a s en los p ro c e so s d e R efo rm a en A m é ric a L atina:
sim ilitu d e s y d iv e rs id a d e s " . C iu d a d d e M é x ic o , 2 6 -2 8 d e n o v ie m b re d e 2 0 0 3 .
75
que confundan su papel quienes se restringen a las tesis y no buscan su
concreción en políticas.
L a política, en su sentido m ás am plio, tiende a c o n fo rm a r tanto las
propuestas de políticas públicas com o aquellas que se concretan. Q uien
quiere el gobierno, quiere políticas públicas. Los gobiernos son, desde
este punto de vista, instrumentos para la realización de políticas públicas.
M ás que mirar al ordenamiento de las actividades del sector público com o
dado p o r su organización, conviene mirarlo com o un instrum ento para la
realización de las políticas públicas. Así com o el logro principal de una
em presa privad a no es su organigram a sino sus utilidades, lo im portante
en el gobierno son sus resultados, m ás que su estructura2.
P or lo y a dicho, las p olíticas p úblic as resu ltan ú tiles p ara estudiar
d ive rsos aspectos de la política, tales co m o la d iscusió n de la ag e n d a
púb lica por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus p r o
gramas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposición y los
esfuerzos analíticos sobre estos temas. En torno a ellas se puede: acotar
las discusiones políticas, diferenciar problem as y soluciones de m anera
específica, precisar las diferencias, vincular los tem as a soluciones m ás
am plias o secuenciales, plantearse esfuerzos com partidos y participar de
manera específica. Sin embargo, la política y las políticas públicas pueden
no encontrarse al interior de un sistema político dado, o encontrarse de
m aneras m u y diversas3.
P or una parte, p uede habe r política sin propuestas de políticas p úbli
cas, y entonces se tiene un sistema político concentrado en la distribución
del poder entre los agentes políticos y sociales. La política sin políticas
públicas es más dem agógica y menos moderna. Y, por la otra, puede h a
ber políticas p ú b lic as que d esconside ren la política, lo que d ebilita la
g o bem abilidad social (las políticas públicas sin política tienen un proble
m a de diseño).
D icho de otro modo, dentro del gobierno no se p u ed e olvidar la p o
lítica, y fuera del g obierno no se pued en olvidar las políticas públicas;
en caso contrario, se trataría de activid ades que e m p re n d e n u n a larga
m archa p o r el desierto.
3 U n c a s o d e lo té c n ic o b u s c a n d o lo p o litic o p u e d e v e r s e e n R o d r íg u e z (2 0 0 3 ) ; u n
e je m p lo d e d e se n c u e n tro p u e d e v e rs e en M e d e llin (2 0 0 3 ).
76 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e h o r m a d e A m é r ic a L a t in a
E ntre los criterios para decidir si un país está preparado para d e s a
r ro lla r u n a r e f o rm a se han m e n c io n a d o los s ig u i e n te s ( H o l z m a n n y
L inz, 2005):
C a p í t u i .o III 77
mas, o la incorporación de soportes com unicacionales - in c lu y e n d o el uso
de cuñas y de e n c u e s ta s - a las actividades tradicionales del gobierno.
E xiste n ciertas características p ropias de ca d a política p ú b lic a que
favorecen una m ejo r discusión política, y que perm iten com pararlas for
m alm ente. P odem os mencionar:
78 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
duo, utilizando los derechos y o portunidad es que están a su alcance.
N o p are ce necesaria la existencia de c o m p arac io n es interpersonales
m u y refinadas para llegar a decisiones sociales. U n a f o rm a que estas
c om p arac ion es pueden t o m a r e s la sensibilidad a las desigualdades en
el bienestar y en las o portunidades (Sen, 1998).
• P or otra parte, es posible ju z g a r la situación de las p ersonas en té rm i
nos de su control sobre los bienes fundam entales, que co rrespo nden
a rec u rso s de uso general, útiles p ara c u a lq u ie ra , m á s allá de sus
objetivos. U na so c ied a d bien o rd e n a d a sería aqu e lla en la q u e los
arreglos sociales se b as en en un acuerdo que tod o s aprueben, de tener
la oportunidad; ésta es la solución de Rawls (1971, 2000).
3. E tapas analíticas
C a p í t u i .o III 79
caudados y gastados, en una declaración explícita de qué se hará con los
recursos disponibles (Schick, 1998).
P odem os afirmar que las políticas rara vez se extinguen por com pleto;
es más habitual que cam bien o se com binen con otras (K aufm ann, 1976).
Incluso se ha llegado a decir que las políticas públicas son inmortales. Sin
embargo, existen políticas con aspectos temporales definidos, después de
los cuales dejan de existir por diseño (fa d e-o u t).
C ada parte del proceso tiene u n a naturaleza específica. Así, estas fa
ses no necesariam ente se dan en etapas causales y consecutivas, sino en
m o m e ntos analíticos de calidad y duración h eterogéneas (Jenkins-S m ith
y Sabatier, 1993). L a discusión social, la propu esta de políticas públicas
y el proceso político tienen dinámicas distintas, si bien entre ellos existen
efectos recíprocos, aunque asimétricos.
E n algún m o m e n to de la d inám ica de los tem as público s es posible la
aceptación de una política, su rediseño o su extinción. Para ello es nec e
sario que coincidan la preocupación social, la existencia de u n a solución
técnica y el apoyo político. Por eso se suele afirmar que hay una ventaja
en el uso tem prano de las políticas públicas en el proceso que va de la
ag enda al pro g ra m a y a las políticas.
L a oportunidad para im pulsar propuestas propias es previsible, a v e
ces, com o en el caso de la renovación establecida de un program a. Otras
veces se abre de m a nera impredecible, y quienes actúen en el te rreno de
lo público deben estar preparados, sus propuestas regalonas listas y sus
problem as especiales bien d ocum entados, a riesgo de que la oportunidad
los pase de largo.
U n requisito del desarrollo es que los procesos políticos y sociales
sean gobernables, esto es, que tengan un curso preestablecido para la ar
ticulación de propósitos y la resolución de conflictos; todos los conflictos,
no sólo aquellos referidos a la m acroeconom ia. L a g o bem ab ilidad debe
ser integral (L a h era y Cabezas, 2000 ) y d e b e referirse al con ju n to de
los sistemas sociales y no sólo a la organización productiva. C u a n d o es
sesgada o parcial, tiende a ser inestable, com o ha sucedido con aquella
que sólo busca co m plem enta r el Consenso de Washington.
U n m o d o populista y conciliador de hacer política privilegia la v ia
bilidad política p o r sobre la eficacia. Los enfoques neoliberales, p o r el
contrario, han privilegiado la eficacia ec onó m ica p o r sobre la viabilidad
política, y por eso m uchas veces se han com binado bien con autoritaris
mos. Lo im portante es que hay m aneras de hacerlo en dem o cracia y con
eficiencia, m ediante la adecuada utilización de las políticas públicas.
• El d is e ñ o p u e d e ser d e f e c tu o s o p o r q u e no c o n s id e r e a s p e c to s
institucionales o porque no incluya m o d a lid a d e s de evalu a ció n de
las políticas. Sus orientaciones pueden ser m eras declaraciones, sin
ap oyo financiero o de personal.
• La gestión de las políticas es hab itu alm ente im perfecta. C ua n do no
se m ejora la política sustantiva de m an era integrada, es posible que
se gasten más recursos sin que los resultados m ejoren, o lo hagan de
m a n era m enos que proporcional.
• La gestión puede ser discordante con las políticas, incluso para enrique
cerlas o adaptarlas. Buena parte de los equívocos con los funcionarios
públicos civiles viene de políticas mal diseñadas en cuanto a su puesta
en práctica, o con correcciones laterales en vez de una modificación
integrada. M ientras no se encaren las reform as sustantivas de m odo
integral, los funcionarios públicos considerarán q u e los cam b ios son
para perjudicarlos.
• En la evaluación, las fugas pueden ser aún peores. E lla pu ede sim
p le m en te no existir, con lo que la pérdida de eficiencia y efectividad
potencial es enorme. O puede haber una evaluación parcial o ad hoc,
para resultar conform e a una opción elegida de a ntem ano. O, todavía,
pueden evaluarse políticas de m e nor trascendencia, en vez de las más
importantes y complejas.
C a p i t u l o [[[ 81
B. La articulación de la política y las políticas
1. E n el d e b a t e p ú b l i c o
82 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n i o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
d esp ro p o rcio n ad a de representación de sus propios intereses. La p artici
pación es un bien que se distribuye de m a n era m u y heterogénea.
Así co m o la discusión social cam bia, en el m e diano plazo, los tem as
debatidos tienen diversos grados de concreción: algunos se realizan, otros
sólo p arcialm ente, y algunos otros son superados u olvidados.
C a p ítu lo lit 83
partidos realizan suelen faltar una o m ás de las condiciones deseables de
una política pública.
El sesgo particularista ya no sólo se da en el origen de las políticas,
sino ta m b ié n en la co n c e p tu a liz a c ió n y se lec ción de ellas; de h ech o,
algunas ni siquiera tienen la oportunidad de ser rechazadas p or la c iu
dadanía, lo que puede ser reforzado por sistemas electorales poco rep re
sentativos.
E n la discusión política habitualm ente p redom ina la retórica en t o m o
a unos pocos temas de alta visibilidad, no siempre de gran interés público,
y en consecuencia, los partidos políticos, de gobierno y de oposición, rara
vez exam inan con profundidad las actividades de los gobiernos. Son, en
cam bio, los institutos de políticas públicas los que lo hacen con m a yor
frecuencia, pero su relación con los partidos, el gobierno y el C ongreso
es p oco fluida.
Son los políticos los que, actuando en un marco institucional adecuado,
pueden adm inistrar las restricciones del Teorem a de las Im posibilidades
de A rro w en la realidad, ya que los program as representan en la práctica
un a posibilidad de articulación social de preferencias individuales o de
grupos que de otro m o d o podrían ser eternam ente inconsistentes.
P ese a los intentos de agregar las racionalidades individuales en una
racionalidad colectiva, siem pre persistirá u n a brecha entre am bas. Y si
bien es posible que existan divisiones unívocas y consistentes del ele c
to rad o en torno a alg u n o s tem as, es claro que ésta no es la situación
general.
P or otra parte, A n thony D o w n s (1972) señala que los partidos p la n
tean políticas para ganar las elecciones, m ás que ganar elecciones para
p la n tea r políticas. En la p ráctica tien de a darse que las p olíticas c o n
v ergen hacia el centro de m o d o que coinciden la m edia, la m o d a , y el
promedio.
L a m ediana correspondiente al resultado es independiente de la dis
tribución de las preferencias; los votantes que se ubican entre la posición
del candidato y un extrem o hacia el otro candidato, son “atrapado s” para
votar por él. El único equilibrio político posible corresponde a que los
dos partidos prop ongan lo m ism o, evitando una respuesta del adversario.
U n supuesto de este enfoque es que la opinión política corresponde a una
sola dim e n sió n tal co m o liberal - c o n s e r v a d o r o d e r e c h a - o izqu ierda
(Arrow, 1951).
U n a condición de éxito al respecto es la efectiva articulación de la
v o lu n ta d general: ella requie re la f o rm u lac ió n de p ro g ra m a s claros y
84 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
co n s iste n tes de p olíticas públicas, de alta ca lid a d técnica y política, y
respecto de los cuales se logre reunir el m á x im o de apoyo político y se
asegure la gestión m ás eficiente y eficaz posible.
A partir de esta discusión social, son privilegiadas algunas propuestas
de política y se c o n f o r m a n los program as políticos. A q u í se ag regan a
los anteriores factores de inhibición o de sesgo de las políticas públicas
el que los p artid o s y c a n d id a to s p olíticos te n g an a c ce so a niv e les de
financiam iento m u y disímiles, de cero a m ás de lo necesario, incluyendo
el mal uso de la p r o p a g a n d a de los gobiernos. Para ello, debería refor
m arse el estatuto de los partidos políticos para que puedan ser mejores
canales de las opiniones ciudadanas, incluyendo form alidades precisas en
la elección de can didatos y de directivas, así co m o m o d alidades de vida
partidaria.D ebería h a b e r financiamiento público para la inform ación pro
g ram ática de los partidos, adem ás de hacer transparente el gasto político
de origen privado. Se trata de un m ercado im p erfectam ente competitivo,
en el que se deben incurrir grandes costos de ingreso.
L os sistem as electorales, así com o las norm as de agregación, ejercen
influencia so b re la naturaleza de la coo rdin ació n, la credibilidad y los
problem as de agencia que los sistemas fiscales d eb en encarar afectando
el n ú m e ro de actores. Para los m ism o s resultados electorales, algunas
norm as de agregación - c o m o el sistema electoral b r itá n ic o - p ueden dar
lugar a grandes mayorías, mientras que otras - c o m o los sistemas de repre
sentación p r o p o rc io n a l- pueden conducir a num erosos p equeños partidos
que deben g obernar a través de coaliciones (BID, 1998).
Para los m ism os resultados electorales, un sistema en el que las inver
siones sobre cam inos son decididas por los gobiernos elegidos localm ente
podría conducir a una asignación de recursos m u y diferente de un sistema
en el cual las decisiones se adoptan en un congreso nacional.
El sistem a político no se familiariza bien tod avía con esta nueva si
tuación, en d onde las políticas públicas han ido o cupand o terreno antes
privativo de la retórica.
L a estabilidad de la agenda del sistema político se debe a lo que p o
dem os llamar sus “ anclas". Cuando existe una m e n o r estructuración, la
agenda puede cam biar de manera más rápida. A su vez, la fragm entación
del sistem a político afecta la estabilidad de su agenda.
L a p la ta fo rm a o p ro g ra m a de los p artidos político s en general no
constituye una guía suficiente para las políticas que se seguirán en el g o
bierno, si bien en ellos se introducen o eliminan tem as y planteam ientos
C a p ít u l o III 85
novedosos, que pueden dar origen a m odificaciones de agenda y a nuevas
orientaciones de políticas.
Fuera del gobierno y, con frecuencia, también de los partidos, los insti
tutos de políticas públicas habitualmente reúnen a técnicos y políticos que
encuadran sus propuestas de políticas en determ inados m arcos analíticos
e ideológicos. E stos institutos parecen cubrir un espacio descuidad o por
los partidos políticos; sólo el tiem po dirá si es p ara detrim ento de dichas
organizaciones, o co m o una respuesta funcional a u n a dem anda.
Los institutos se plantean en general en to m o al d ise ño - s i bien no
e xc lusivam e nte- de las políticas públicas, tanto para apoyar determinados
aspectos com o para bloquear otros. Es habitual, en este sentido, que se re
lacionen con los partidos políticos y el P oder Legislativo, sin perjuicio de
llegar también a públicos corporativos o especializados (Kingdon, 1995).
3. L a participación no eleccionaria
86 P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e A m é r i c a L a t i n a
política los agentes deben entender co m pletam ente có m o los afectaría tal
cam bio, incluyendo sus efectos generales de equilibrio (Saint Paul, 2000).
M e d ia n te la participación de personas o grupos, los acuerdos p ueden in
fluir, hacerse presentes en la agenda pública y tam bién en la formulación,
ejecución y evaluación de las polítieas públicas (F rohm an, 2003). Esto
p u e d e fa v o re c e r el tratam ie n to de los tem as p úblic os, al h a b e r m e n o s
te m as “ no atribuibles” a algún grupo sociaE:
C a p ít u l o 111 87
Sin d uda existen asuntos e x tre m a d a m e n te co m p lejo s, cu y a resolu ción
se dem ora ría en caso de req u e rir u n a particip a ció n detallada. P or otra
parte, tanto la voluntad política de hacer realidad la participación com o
la te cnolog ía de com u nica ciones, obligan a que dicho límite retroceda
cada día. F o rm a parte del desarrollo el que la opinión pública tenga una
capacidad creciente de entender y opinar sobre tem as com plejos.
S eg ún los tem as, la p articip a ció n p u ed e a lc a n z a r d ive rso s niveles
de intensidad, incluyendo el com partir inform ación, realización de c o n
sultas, participación en las decisiones y/o en la im p lem e n ta ció n de las
políticas.
La información es un antecedente indispensable de toda participación.
Se trata de inform ación básica, abierta y no predigerida, a la que se pueda
acceder libremente. D e este m odo puede generarse opinión pública y no
sólo preconform arla m ediante encuestas. La tecnología de c o m u n ica cio
nes facilita un a interacción significativa, incluso con g rupos m ayores.
Sin em bargo, cuando la sociedad civil tiene fuertes rasgos tradicionales,
incluyendo el autoritarism o, ello dificulta la ocupación de los espacios
naturalm ente llamados a la participación.
Las com unidades de políticas son aquellos grupos de especialistas que
com parten una determ inada área tem ática y que tienden a algún grado de
relación entre ellos. Es habitual, sin embargo, que p redom inen en ella los
consultores de em presas.
P or o tra parte, y pese a las ex p ectativas a su respecto, Internet no
parece haber modificado de m anera importante la política. En lo princi
pal parece haber reforzado la participación de los diversos sectores con
acceso a la tecnología. Sin embargo, es evidente que Internet ha rem ovido
el principal obstáculo a la dem ocracia directa, esto es, la dificultad física
de distribuir inform ación, participar en debates y o btener las votaciones.
L a perspectiva de crecientes cursos de dem ocrac ia directa planteará la
necesidad de nuevas reglas, procedim ientos y desarrollos institucionales.
El acceso a la inform ación se seguirá expandiendo, lo que puede fav o
recer u n a m ayor participación. D esde otro punto de vista, es posible que
Internet se desarrolle en una herram ienta de control social.
L a producción no lucrativa p o r la sociedad de bienes o servicios p ú
blicos no exclusivos del Estado, requiere del fortalecim iento de las or
ganizaciones sociales que puedan llevarlo a cabo (M A R E , 1998). Es de
particular im portancia reconocer la significación de la “v o z ” en casos en
los que no hay “salida” factible de los usuarios de determ inados servicios
públicos; en casos de m onopolios naturales, por ejem plo (Paul, 1994).
88 P o l ít ic a y r o í ¡t i c a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
L a p a r tic ip a c ió n no sólo d eb e a u m e n ta r para la s o c ie d a d civil los
canales de expresión, sino tam bién hacerla responsable de sus d e m an d a s
y p re o c u p a c io n e s . El a u m e n to de la p articip a ció n c iu d a d a n a r e q u ie re
tam b ié n m ayores posibilidades de resistencia legal respecto de las d e c i
siones de gobierno.
Según W inkler (1994), la capacitación sobre gestión a líderes elegidos
por sus g rupos com unitarios puede contribuir a precisar resp o n sa b ilid a
des y facilitar la rendición de cuentas. Por otra parte, la p articipación de
los u sua rios en relación a los servicios au m enta la a c c o u n ta b ility de los
funcio n a rio s. L o s actores visibles, co m o la o pinión pública, tie nden a
afectar m ás la agenda, m ientras que quienes influyen m ás en las políti
cas son m e n o s visibles. K ingdon (1995) tam b ié n señala que otra de las
lim itaciones p ara que la opinión pública afecte el diseño de las políticas
es que m u c h as esferas im portantes son casi invisibles para el p úb lic o en
general.
E n los p a íse s c u y o s m e d io s de c o m u n ic a c ió n r ep rese n tan un arco
co n sid erab le de las posiciones sobre la agenda, es habitual que dichos
m edios no tengan una influencia decisiva en su conformación. Sin em b ar
go, en los países donde los m edios de com unicación representan opciones
p eq u e ñ as de la agenda, su influencia tiende a ser mayor. C o n tribu ye a tal
resultado la relativa falta de com petencia, que permite alargar los tiempos
de atención sobre tem as determ inados.
Los m edios de com unicación se han erigido en el espacio fundamental
de la política, aquel en el que se form an las o piniones y las decisio nes
de los ciudadanos. Esto no quiere decir que los m edios de com unicació n
te n g an el poder, pero en ellos se ju e g a el poder, p o r lo cual la p o lítica
tiene que adaptarse a un lenguaje m ediático que tiene tres reglas: s im
plificación del m ensaje, p ersona liz ac ión de la política, p r e d o m in a n c ia
de los m e nsajes negativos para desprestigiar al adversario sobre los p o
sitivos, que tienen poca credibilidad. Todo ello con duce a la p olítica del
escándalo co m o arm a fundam ental de acceder al poder, p o r elim inación
del contrario.
E n la sociedad civil sólo un núm ero p equeño, au n q u e creciente, de
entidades realiza planteos integrados de políticas públicas. Las o rg a n i
zaciones de la c o m u n id a d tienen p o c o acceso a la inform ación, lo que
sesga la participación. P or otra parte, las políticas p úblic as to d a v ía no
reciben la atención que m e re ce n en el ám bito ac ad ém ico y los m edios
de com unicación.
C a p ít u l o III 89
L a discusión habitualm ente se ha caracterizado p o r el p redom inio de
la retórica y la falta de precisión, m ientras el conjunto de políticas reales
(de m a yo r o m enor calidad técnica) resulta privativo de los gobernantes
y estudio sos, o apa rece de m o d o d e s d ib u ja d o en la prensa . P areciera,
sin em bargo, que los ejercicios retóricos tienden a concentrarse en unos
pocos tem as de alta visibilidad, aunque no siem pre de gran interés para
la gente.
4. G obierno y políticas
Los límites, las técnicas y los tiem pos que solían separar a las activi
dades propias del gobierno de aquellas correspondientes a las cam p añas
políticas se han hecho m á s bo rrosos5. A ctualm ente, las cam pañas buscan
p e rsu a d ir y el gobierno hacer, pero esta distinción es m ás o m enos aguda
según el sistema político de cada país y la m ayoría que el gobierno tenga
en el parlamento. Los plazos en las cam pañas son indefinidos, todo parece
posible en cualquier minuto; en cambio, no es así en el gobierno, donde
las opciones y las secuencias son m u y importantes. C o m o resultado, el
tiem po de la política parece haberse hecho perm anente, lo que con fre
cuencia resulta en u n descrédito de la actividad.
Las cam p añas políticas tienen por objeto obtener votos o porcentajes
de aprobación en las encuestas, objetivo com partido p o r los gobiernos.
P ero tam bién las cam pañas no requieren ser precisas o detalladas, sino
que d eben basarse en frases simplificadoras. U san, prim ordialm ente, las
encuestas com o proxy de votaciones m enos espaciadas, y en las c o m u
nicaciones basadas en u n a frase p or día, los se u doev entos y el privilegio
de las im ágenes televisivas.
El gobierno tendrá habitualm ente m ás material con el cual p lantearse
frente al público, y tendrá logros que exhibir, mientras los partidos siguen
en el lim bo hasta las próximas elecciones. Esta tendencia puede contribuir
a la declinación de los partidos políticos.
Se ha pro puesto la existencia de la “parado ja de la determ in a ció n ” ,
co n fo rm e a la cual las grandes c ondicione s de equilibrio p o lítico -ec o
n ó m ic o , c u a le sq u iera que ellas sean, p r e d e te r m in a n lo que sucederá.
Sin em bargo, se com ete un error cuando se aconsejan políticas públicas
90 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
sobre la base de u n a vision estrecha de su factibilidad. N o h ay n inguna
diferencia esencial entre las restricciones técnicas, e c o n ó m ic as, p o líti
cas, institucionales o de cualquier otra clase: todas limitan la libertad de
elección del gobernante, y su violación lleva siempre consigo una sanción
(M ajone, 1997).
Los gobiernos deben especificar los p ro g ra m as en políticas públicas
para su p e río d o de un m o d o efectivo p ara no d arle a m u c h a g en te lo
que quiere. Lo habitual es que no haya políticas públicas óptim as, sino
un rango de soluciones posibles. Por ello, no hay garantía de escoger la
m e jo r política pública, pero es un d eber de los g obiernos elegir cursos
de acción.
L as nuevas políticas públicas corresponden a una selección de te m as
y objetiv os del p ro g ra m a de g obierno. Sin em bargo , ellas se v ie n en a
su m a r a to das las políticas en operación. E ntonces es c onve n ie nte d is
tin g u ir entre el p r o g ra m a p úblic o y la a g e n d a del g o b ie rn o , p o r q u e a
veces la d e m a g o g ia infla el progra m a y, en todo caso, porque se aspira
a elegir secu e n cia s óptim as, efectos de cascada, m o m e n to s políticos y
económ icos.
U n a actividad central de un grupo de interés es lograr incorporar sus
propias alternativas a tem as de agenda que otros han hecho prom inentes.
Así se afectan las políticas consideradas, incluso si no se afecta la res
pectiva ag enda (K ingdon, 1995).
Los gobiernos requieren coordinar sus políticas públicas con los parti
dos políticos (O C D E , 1996), y los partidos políticos deben ser capaces de
organizarse para las elecciones, pero tam bién de gobernar. Para eso, seria
conveniente fortalecer los institutos de estudio ligados a ellos e insistir
en la incorporación de p ersonas con capacidad técnica y científica para
diseñar las propuestas de políticas públicas (Pizarro, 1995).
b) Diseño
C a p ít u l o III 91
oportuna y debidam ente inform adas a las b ancadas sobre las iniciativas
del Ejecutivo. Estos m ecanism os de información y consulta pueden incluir
r eunion es sem anales de m inistros del área p olítica con los p residentes
de los partidos y los je fe s de las bancadas, la constitución de com ision es
bipartitas Poder E jecutivo-bancadas parlam entarias, y una fluida red de
inform ación con los partidos de oposición (Boeninger, 1993).
Cuando no ha llegado aún el m om ento de algún tema, quienes trabajan
al respecto tienden a adherir a posiciones extremas. P ero cuando el te m a
tiene una posibilidad seria de acción legislativa o gubernam ental, quienes
lo plantean adquieren m a y o r flexibilidad. Se ha sugerido la existencia de
un ciclo de atención a los temas, que llam a a una acción rápida cuando
se presenta la oportunidad, especialm ente en los aspectos financieros y
los costos sociales de la acción prop uesta (Dow ns, 1972).
Así, la adecuada conjunción de los aspectos técnicos y políticos c a
racteriza a las políticas p úblic as de excelencia. Pero, ¿ c ó m o lograrla?
U n a posibilidad ex post de la ca m pa ña es la de c om bin ar una sucesión de
estudios de opinión pública con el consecuente aco m odo de las políticas
públicas a ser planteadas.
U n a de las capacidades que debe tener un técnico-político es la de p re
sentación y análisis, incluyendo el m anejo de analogías y el conocimiento
acabado de los aspectos institucionales, así com o del sentido político de
la oportunidad. En este punto, se valora especialm ente la capacidad de
p oner los temas en una perspectiva m ás amplia, que permita formarse una
opinión que considera - y aun tra sc ie n d e - las m inucias específicas.
El acabado m a n ejo de la inform ación y del cono cim iento necesario
para plantear alternativas no es suficiente, ya que se requiere seleccionar
lo relevante y destacar los resultados y costos previsibles. Es fundamental
adquirir habilidad y precisión en el lenguaje escrito, sab er raz o n ar por
analogía, conocer detalles institucionales y aspectos legales de los diver
sos procesos. Es tam bién im portante ser capaz de anticipar có m o serán
percibidas las políticas y plantear su defensa en térm inos m ás am plios,
ideológicos o filosóficos (Nelson, 1987).
A d em ás, es necesario p o d e r establecer supuestos sim plificadores y
reducir la com plejidad de los te m as a ser tratados; traducir los diseños
de política en actitudes del m u n d o real, en un m edio de gestión caracte
rizado por un escrutinio intenso y por reglas a veces difíciles o absurdas;
y ta m b ié n es n e c e s a ria la c a p a c id a d de e x p e r im e n ta r co n so lu c io n e s
novedosas.
92 P o l ít ic a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
En un sistem a de gobierno que se guía p o r la deliberación pública, el
análisis - a u n el análisis p ro fe sio n a l- tiene m enos que ver con las técnicas
form ales de solución de problem as que con el proceso de argum entación.
Parte esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan
de acción razonable cuand o el óptim o teórico se d escon oc e o es p rácti
ca m e n te inalcanzable. El analista de políticas es un p ro d u cto r de arg u
m e n to s de las políticas, m ás sem ejante a un abo gado - u n especialista en
argum entos le g a le s - que a un ingeniero o un científico. Sus capacidades
básicas no son algorítmicas, sino argumentativas: para exam inar con espí
ritu crítico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para conservar
m u c h o s hilos en la m ano, para buscar un argum ento en m u c h as fuentes
dispares, para com u n ica rse efectivamente.
Vale la pena considerar el tema de la calidad de las asesorías sobre políti
cas públicas. En el caso de N uev a Zelanda se han establecidos estándares
de calidad al respecto, que incluyen: claridad de p ropó sitos, lógica in
trínseca, precisión, ade cu a do rango de opciones, realización de las c o n
sultas necesarias, carácter práctico de su im plem en tació n y presentación
efectiva (G obierno de N ueva Z alanda, 1992).
Los gobernantes n ecesitan el análisis retrospectivo (posterior a la de
cisión) por lo m en os tanto com o el prospectivo (anterior a la decisión),
y p ro bablem ente más.
A lg unas políticas públicas son m ás im portantes que otras. Y está en
la naturaleza del b uen gobierno que su acción se ordene prin cipalm ente
en to rn o a o rien tacio n es y políticas estratégicas, esto es p o lític a s que
prefiguren el legado del gobierno. Ellas deben dar los principales criterios
de evaluación de la gestión propia y perm itir ordenar a los partidos que
apoyan al gobierno. Para ello se requiere una visión estratégica de m e d ia
no plazo que conjugue adecuadam ente la dim ensión política y la técnica
en las políticas públicas. C onviene institucionalizar una “hoja de ru ta ”
para la gestión del gobierno, que se evalúe y actualice periódicam ente.
La función de análisis prospectivo debería convertirse así en una rutina
formal en la gestión del P oder Ejecutivo.
C on respecto a las encuestas, éstas m id e n resultados, m á s qu e g e
nerarlos: no d eb e c o n fu n d irse al te rm ó m e tro con la te m p eratu ra . Las
p re g u n ta s im p o rta n tes son: ¿Q ué p u ed e ocurrir? ¿ Q u é p u e d e h a c e r el
gobierno? ¿Q ué hará el gobierno y cóm o lo hará? ¿Q ué se deduce de las
proyecciones?
C o m o afirma B uchanan ( 1968), no se puede entregar asesoría sobre
políticas públicas suponiendo que la autoridad es un déspota benevolente,
C a p í t u l o III 93
sino considerando la estructura donde se tom an las decisiones de política
pública.
Por último, cabe m e n cio n a r al lobby, actividad con la que se busca
influir en la elaboración, gestión o in terpretación de políticas p úb lic as
para privilegiar unos intereses en perjuicio de otros. C onviene regular y
no pretender ignorar a los grupos de presión, así co m o a las actividades
de lobby.
E xisten diversas clases de lobby: el directo, que se ejerce sobre los
p oderes públicos, sean ellos el P o der E jecutivo o el C ongreso; el indi
recto, qu e se ejerce a través de la m o v iliza ción de la o p in ió n pública,
p o r ejem plo m ediante el envío de cartas o m ensajes a parlam entarios o
autoridades. El lobby pu ede ser ejercido d irectam ente p o r el grupo de
presión o em presa, o p or profesionales de la actividad, independientes o
integrados en una agencia. Los institutos de políticas públicas habitu al
m ente realizan diversas actividades de lobby. Por esta razón, conv endría
inhabilitar a ex funcionarios de alto nivel y ex parlamentarios para ejercer
actividades de lobby, p o r ejem plo por dos años, ya que es en la gestión
p ú b lic a de las políticas, o con o ca sió n de ésta, que p u e d e ap a rece r la
corrupción, h ab itualm ente com o actividad co n ju nta p úblic a y privada,
para un beneficio particular.
c) Evaluación
94 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
d eben p o d e r co n o c e r y utilizar los resultado s de las e va lua cione s. Los
sta k e h o ld e r p ueden participar en las c o m ision e s de evalu ació n o en un
grupo asesor. D e allí surge el concepto de “ev aluación interactiva” , que
es un proceso de investigación participativa que analiza la organización,
el fu ncio nam iento y desarrollo de un pro g ra m a en relación con sus o b
jetivos, las expectativas de sus participantes y los resultados obtenidos.
Ella está b asada en la interacción directa o indirecta de los usuarios del
program a, de éstos con los técnicos y de los técnicos con los directivos
(Briones, s/f).
En los servicios p ú b lic o s resulta m u y co n v e n ie n te la definición de
e s tándares de servicio, los que pueden incluir una d escrip ción del ser
vicio y/o los beneficios que los usuarios deben recibir, descripción de la
calidad que p u ed e esperarse en la entrega del servicio, objetivos e s p e
cíficos relativos a los principales aspectos de la prestación, el costo del
servicio, y m e c a n ism o s que pued e n utilizar los usuarios cuan do sienten
que no se han respetado los estándares correspondientes. Estos estándares
de servicio p u e d e n ser d ise ñ ad o s de m o d o m á s p rec iso en rela ció n a
los diversos grupos de usuarios o de finalidades (N a tio n a l P erfo rm a n ce
R e v ie w , 1995).
Para m edir la satisfacción de los usuarios de servicios públicos p u e
den utilizarse indicadores diversos, incluyendo aquellos referidos a las
instalaciones físicas del servicio, la facilidad de com u n ica ció n y c o m
prensibilidad de lo solicitado, el trato y la actitud del personal, la calidad
de los servicios recibidos, y una apreciació n de co nju n to h ec ha p o r el
usuario (Treasury B oard o f Canada, 1995).
C. C onclusiones
C a p ít u l o III 95
la reform a del Estado debe hacerse en torno a decisiones de políticas
públicas. P rim ero la función, desp ués el org an ig ram a y sólo hasta
que cam bie la función; un gobierno con entradas y salidas (Lahera,
2003).
Arrow, K. (1951), So cia l C hoices anel Ind ivid u a l Values, Wiley, N uev a
York.
C a p ít u io III 97
G obierno de N ueva Zelandia (1992), “The Policy Advice Initiative: O p
portunities for M a nagem ent” , State Service Commission.
N ational P erform ance R eview ( 1995), “Putting Customers First ‘95. Stan
dards for Serving the A merican P eople”, Washington D.C.
Paul, S. (1994), “D oes Voice Matter? For Public Accountability, Yes”, P olicy
R esearch W orking Paper, N “ 1388, Washington D.C., Banco Mundial,
diciembre.
Saint Paul, Guilles (2000) “The New Political Economy: Recent Books by
Allen Drazen and by Torsten Persson and Guido Tabellini” , Jo u rn a l
o f E conom ic Literature, vol. XXXVIII, diciembre.
C a p ít u l o III 99
C A P ÍT U L O IV
A. Introducción
101
a n a ly sis, o sim p le m e n te p u b lic p o lic y " (los d es ta c a d o s son del texto
original, p. 59).
L o m is m o ocu rre con la te n den cia a g e n e raliz ar el uso de técnicas
de e labo rac ión o m o d e lo s de análisis y e v a lu a c ió n de p olíticas p ú b li
cas. P areciera que las políticas pueden ser form uladas, im plem e nta das
y evaluadas de la m is m a m an era en E stados U nidos, Francia o España,
que en C olom bia, Chile o Paraguay. L os intentos m ás afortunados para
establecer si las sociedades desarrollan pro ce d im ie n to s estandarizados
para elaborar e im p lem e n ta r políticas se h an p ro du cido a través de las
clasificaciones según el “estilo de p olíticas” (R ichardson, 1982; M a ze y
y R ichardson, 1995; Subirais, 1992), pero sin todavía lograr trascender
la descripción de la f o rm a cóm o fun cionan las co m u n id ad e s de p o líti
cas y cuáles son los procesos de políticas preferidos en cada país. Los
problem as de estos enfoques se hacen cada vez m á s visibles cuando se
p o n en en evid en c ia las lim itaciones q u e resultan de no c o n s id e ra r las
especificidades y condiciones que la política le im p one a la elaboración
e im plem entación de las políticas públicas. M e refiero, específicamente,
a los obstáculos que han obstruido los procesos de reform a en A m éric a
Latina, al m o m e nto en que, por ejemplo, los que prop onen las reform as
no consideran las particulares condiciones políticas (coyunturales y e s
tructurales) que hacen que los m árgenes de m a niobra de los gobernantes
sean m u y distintos, sus m a neras de g obernar, la estructuración de sus
agendas, el m anejo de sus tiempos e intensidades del gobierno, los ac
tores e intereses que intervienen y sobre todo u n a particular m a n era de
diseñar e im plem entar sus reform as. Sin referencia al régim en político y
el gobierno, los m odelo s analíticos resultan insuficientes para explicar si
se trata de diferencias circunstanciales o si m ás bien tienen un carácter
estructural. N o se sabe cuáles son los ele m e n to s que d e term in a n esas
diferencias, ni qué tanta especificidad le im ponen a la estructuración de
las políticas públicas.
E sa realidad es la que com ienza a recon ocer parte de la tecnocracia
reform adora cuando los D epartam entos de Investigación y de D esarrollo
Sostenible del BID, en el Informe 2006 sobre el P rogreso E conóm ico y
Social en A m éric a Latina - b a j o el sugestivo título de “L a política de las
políticas públicas”- , afirman que
102 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
de la política, no existe una formula única que p u ed a aplicarse
a todas las circunstancias; la eficacia de las m ed idas de política
dependerá de la m anera en que se debatan, aprueben y ejecuten
las m edid as de p olítica'7 (BID, 2006:3).
C a p ítu lo IV 103
en los procesos de form u lac ión de las políticas. El v erda dero reto está
en establecer los elem entos que determ inan los co m p o rtam ie n to s de los
actores, sus intereses y pau tas de intervención frente a los proceso s de
estructuración de las políticas públicas. Se trata, de especificar tanto los
c o m p ortam ien tos a la luz de las reglas de ju e g o que rigen los co m p o rta
m ien tos de los individuos y las instituciones, com o las interaccio nes y
dinám icas de interacción política a la luz de los procesos de gobierno.
El p rim e r ex a m e n (en la persp e ctiv a del r ég im en político) perm ite
establecer el grado de institucionalización política, es decir, el grado en
que los com portam iento s y las expectativas de co m portam ie nto se re s
ponden o están regidos por los parámetros com portamentales establecidos
p o r la C onstitución y las leyes. El se gundo ex a m e n (en la persp e ctiv a
del gobierno), p erm ite dar cue n ta del grado de go b ern a b ilid a d en que
se desenvuelven las actividades de una sociedad y un E stado particular.
Institucionalización política y gobernabilidad, son los elem entos cruciales
que dan cuenta de la disposición que estructuralm ente tienen los indivi
duos y las instituciones frente a las reform as. Particularm ente, cuando se
consideran en la perspectiva de la política y las políticas públicas de los
procesos de reform a en A m éric a Latina, com o este libro se propone.
Este ensayo se propone estudiar los procesos de estructuración de las
políticas públicas desde su terreno natural: la política, es decir, desde el
régim en político y el gobierno. P or una parte, se trata de identificar los
elem entos que permiten dar cuenta de la existencia o no de las relacio
nes de determ inación que im po ne un tipo específico de régim en político
sobre los procesos de estructuración de las políticas públicas. Y p o r otra,
se b u sca pro poner un m odelo analítico que perm ita dar cuenta de la di-
reccionalidad de esas relaciones.
P ara lograr su propósito, el ensayo está dividido en tres partes p rin ci
pales. E n la primera, se exponen los argum entos teóricos y conceptuales
que dan cuenta de la centralidad del régim en político y el gobierno en
los procesos de estructuración de las políticas públicas. En la segunda,
se plantean los elementos que perm iten diferenciar los regím enes políti
cos. Partiendo de los conceptos de territorialidad e institucionalización
del orden, se identifican los factores que e struc turalm ente co n d u c en a
establecer una tipología de regím enes políticos, de acuerdo a su grado de
consolidación. E n la tercera parte, se propone el proceso de estructuración
de las políticas públicas para los países que se caracterizan p o r tener un
régim en político débilm ente consolidado.
104 P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
B. El punto de partida: la necesaria relación entre
régim en político, gobierno y políticas públicas
C a p ít u lo IV 105
organización y operación estatal, al m om ento en que especifica la indi
cación de jerarquías, los principios organizacionales y las relaciones de
p oder que rigen la acción del aparato estatal. La indicación de jera rq u ias
define la ruta crítica que deben seguir las decisiones y acciones que guían
la acción estatal. Los principios organizacionales precisan los elem entos
que han de inspirar y dirigir las estructuras, fun ciones y p r o c e d im ie n
tos en los organism os y entidades del Estado. L as relacion es de p o d e r
determ inan los grados de subordinación que rigen a las au to ridades de
política pública.
En este sentido, la im portancia de abordar las políticas pú blicas - y
tam b ié n los p ro b le m a s de c o n s o lid a ció n d e m o c r á ti c a - d es d e la p e r s
p ec tiv a del gobierno radica, p o r una parte, en la p o te n cia que tiene el
gob ierno co m o co n cep to p ara sintetizar los p ro b le m a s de la filosofía,
política y la econom ía (Strauss, 1996). Y, por otra, en el p oder explicativo
que tiene el gobierno com o p ro c eso (y m ás precisam ente co m o p ro c eso
d e conducción) para dar cuenta de la novedosa consistencia, viabilidad y
trascendencia de las relaciones entre la sociedad y el Estado. El ejercicio
de gobierno revela, en su exacta magnitud, el contenido dem ocrático o
no de un determ inado tipo de régim en político.
Así com o los regím enes políticos determ inan las form as de gobierno
y los m odos de gobernar, la estructuración de las políticas públicas está
determ inada por: i) la m anera particular en que los gobernantes disponen
los recursos institucionales y las prácticas culturales de go b ie rn o para
o bte n er los resultados deseados; ii) la lucha entre las distintas fuerzas
de p od er por im pone r desde el go b ie rn o (o contra él) un determ in a d o
proyecto de dirección política y un proyecto de dirección ideológica al
E sta d o y a la sociedad; iii) el grado en que la distribución del p o d er
estatal se distorsio na en p o d e r b u ro crático que em erg e p ara interferir
(o p o te ncia r) la co n sec u ció n de los ob jetivos de gobierno; iv) el tipo
de instancias y m e canism os com u nicacionales que rigen las relaciones
entre gobernante y gobernados; y v) el grado en que las relaciones in-
tergubem am entales se constituyen o no en una correa de transm isión de
las acciones y decisiones de gobernantes y gobernados en el logro de un
proyecto de gobierno.
El ejercicio de gobierno determ ina el sentido y contenido político de
las políticas públicas. Las políticas dan cuenta de una particular dinámica
de exclusión o de un esfuerzo de incorporación de los gobernantes con
respecto a los gobernados. Señalan en concreto a quiénes se orienta la
acción gubernamental y a quiénes no, y expone las razones, evidenciando
una determinada correlación de fuerzas presentes en la sociedad. También
106 P o l ít ic a y p o l í t i c a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a tin a
e videncian el grado de control que efectivam ente tiene el g obernante so
bre el aparato estatal y la sociedad que gobierna. B asta con siderar que la
definición y puesta en m archa de una decisión y su posterio r conversión
en política pública requiere de la aplicación, en una d eterm ina da intensi
dad, de los recursos internos y externos de coerción o de consenso, para
lograr que infiltre al aparato y se interiorice en la sociedad. L as políticas
públicas dan cuenta de un d eterm inado grado de conflicto en la sociedad.
Las políticas son el dispositivo de gobierno, por excelencia, a través del
cual se p one en m a rc h a y se im prim e u n a d e te r m in a d a v e lo c id a d a la
m a qu inaria gubernativa.
En su fu n c ió n estra té g ic a , las políticas p ú b lic as definen los p a r á
m etro s y las m o d a lid a d es de interacción entre lo público y lo privado;
concretan las c o ndicione s para traducir los principios de flexibilidad y
a u to n o m ía en ejes de una acción p úblic a selectiva, eficaz y eficiente;
definen cuáles son los asuntos que alcanzan el rango de interés público
para ser incluidos en la agenda de gobierno, y describen los niveles de
h o m o g e n eid a d y arm on ía que rigen la gestión in tegradora de los m e rc a
dos y las econo m ias nacionales.
En su condición in stitu c io n a l, las políticas públicas no sólo expresan
la particular configuración de las estructuras, funciones y procedim ientos
que rigen al E stad o y a las organiz ac ion es públicas, sino que tam b ié n
revelan la particular dinám ica conflictiva en que se desenvuelve la acción
pública. En su relación con las estructuras políticas, las políticas públicas
expresan tanto una particular movilidad de las fuerzas políticas, com o una
dinám ica específica de incorporación o exclusión (política, e c o n ó m ic a y
social) de los ciudadanos con respecto a los asuntos del Estado.
En su relación con la so c ied a d civil, las políticas públicas se constitu
yen en un poderoso instrum ento de com unicación. Y en su relación con
el ejercicio de gobierno se constituyen en el dispositivo crucial a través
del cual los gobernantes logran im poner un rum bo definido a los Estados
y a las sociedades que gobiernan.
C a p ít u l o I V 107
del sistema jerárqu ico de autoridad y dan cuenta del rég im en de c o m p e
tencias y responsabilidades en el ejercicio del gobierno. P ero el régim en
político no sólo fu ndam enta la pro ducción y estructuración de políticas.
Tam bién im prim e sentido n o n n ativ o y contenido valorativo a las m ism as
en su papel de vehículo de la interacción gubernativa entre el E stado y
la sociedad. Por una parte, im p rim e sentido n o rm ativo po rq u e a través
de norm as y procedim ientos estables y p erm anentes fun d am e n ta el p a
pel de las políticas en la b ú sq u e d a de un determ inad o co m p ortam ien to
político y social que p rogre siva m ente se interiorice co m o n o r m a en la
sociedad y en el Estado. Por otra, im prim e contenido valorativo porque
da visibilidad al hecho de que la inducción a los co m portam ientos no es
neutra.
Etna elec ción de política significa la elec ción de u n a op ció n sobre
un conjunto de alternativas de política. Sentido n o n n a tiv o y contenido
valorativo hacen que las políticas públicas no solam ente en c a m e n y c o n
creten la función gubernativa. M á s estructuralm ente, desde el rég im en
político, las políticas públicas revelan y especifican la puesta e n j u e g o ,
por parte del gobernante, de su particular p ro y ec to d e d irección p o lític a
y d ire cc ió n id e o ló g ic a del E sta d o y la so c ied a d que se g o b ie rn a y su
p ro y ec to de dirección acerca de có m o debe m oldearse el E stado para que
interactúe con la sociedad, y viceversa.
108 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
del orden define la produ cció n y repro ducción de los m e c a n ism o s e ins
trum entos a través de los cuales el ejercicio del p oder político se extiende
y p ro fu n d iz a en una so c ied a d , d ife re n c ia n d o sus fo rm a s de co n tro l e
internalizando una identidad colectiva (Oszlak, 1991).
La territorialidad no sólo da cuenta de los dispositivos a tiavés de los
cuales el Estado cubre a la nación y ésta cubre a todo el territorio. T am
bién establece los principios de cohesión interna que rigen al Estado en
su relación con la sociedad v los m ercados. M ás que revelar desajustes
en el sistema político, los problem as de teixitorialidad, com o p rob lem as
de cohesión interna, ponen en evidencia la existencia de una lucha abierta
p o r el fundam ento principal del Estado: el control territorial co m o refe
rente real del p oder político s
P o r su parte, la in stitucio nalizació n del o rden p u ed e ser enten d id a
co m o un proceso de dos dim ensiones. P or un lado, com o el p ro ce so m e
diante el cual los principios y valores que dan fundam ento a las institucio
nes son conocidos, a cep ta d o s i p ra c tic a d o s regularm ente, al m e n o s por
aquellos a quienes esas m ism as pautas definen com o participantes o no
del proceso. Aquí el grado de institucionalización está dado p o r la ca p a
cid ad que tienen los principios y valores institucionales para m an tener la
unidad del p oder político y la cohesión del aparato estatal por encim a de
las tensiones y conflictos de la sociedad ( O ’D onnell y Schmitter, 1991).
Y, p o r otra parte, la institucionalización del orden p u ed e ser entendida
co m o el proceso m ediante el cual las organizaciones adquieren valor y
estabilidad en sus estructuras, funciones y procedim ientos. El grado de
institucionalización está determ inad o p or la adaptabilidad, com plejidad,
autonom ía y coherencia de las organizaciones estatales en sus estructuras,
funciones y procedim ientos (Huntington, 1991). La institucionalización
del orden con c reta las fo rm a s de interacción de los individu os, com o
relaciones de consenso o represión. Es el cam po de encuentro entre d o
m inación y hegem onía. La institucionalización del orden tam bién define
C a p ít u l o IV 109
los principios de cohesión externa que rigen al Estado en su relación con la
sociedad, los mercados y otros Estados. Antes que revelar problemas de efi
ciencia administrativa, los problemas de cohesión externa, com o problemas
de institucionalización del orden, ponen en evidencia la irrupción incon
trolada e incontrolable de una multiplicidad de formas, instancias e instru
mentos paralelos a las formas, instancias e instrumentos institucionales del
Estado en la regulación y control de la vida en sociedad.
Se dice que un orden p olítico está d é b ilm e n te in stitu c io n a liza d o o
p a rc ia lm en te institu cio n a liza d o cuand o no todos los ciudad anos c o n o
cen, aceptan o practican un m ín im o de reglas de ju e g o institucional. Esa
situación p u ed e rep ro d u cirse bajo dos form as bien diferenciadas. Por
una parte, cuando los com p ortam ientos sociales se pueden predecir. Es
decir, cua n d o aquellos que no cono cen , no ac eptan o no p rac tica n los
principios y valores institucionales m antienen c o m p o rtam ie n to s tran s
p are n tes y p revisibles, o p o r lo m e n o s den tro de p a rá m e tro s que son
perfec tam en te contrarios a los que rigen aquella institucionalidad que
rechazan y p o r ello pueden ser anticipados. Y por otra parte, cuando los
co m p o rtam ie n to s son tan incontrolables que no pu ed e n ser predichos.
Es decir, cuando aquellos que no conocen, no aceptan o no practican los
principios y valores institucionales m antienen com po rtam ien tos que son
cada vez m ás difusos y com plejos. La multiplicidad de parám etros que
tales com portam iento s pu eden generar es tal, que es capaz de apropiarse
y distorsionar los principios y valores de la institucionalidad formal.
M ientras que en el prim e r caso el E stado p u e d e prop iciar c a m bios
políticos y legales que obliguen a los ciudadanos a m antenerse bajo un
determinado orden institucional, en el segundo caso, el quiebre del orden
es total. Los patrones de regulación y control social se muestran incapaces
para dar cuenta de las secuencias conductuales de la realidad social. Este
tipo de institucionalidad parcial tiene los caracteres propios de los que
O ’Donnell (1996) d enom in a la otra in stitu cio n a lid a d que se erige com o
paralela a la institucionalidad formal p la sm a d a en las leyes.
2. E stabilidad/inestabilidad estatal y
estabilidad/inestabilidad gubernativa
110 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
del o rden están aso cia d o s a las dificultades p ara m a n te n e r estabilidad
del gobierno.
C ua ndo se afirma que los prob lem as de territorialidad ponen en cu e s
tión la estabilidad del Pistado, se hace referen c ia a su c a p a c id a d p ara
m a ntene rse y reprod ucirse bajo un orden establecido. Esto es la im p o
sibilidad para:
C a p itu lo ÍV til
iii) m anten er la cohesión interna y externa de la acción estatal, por lo que
la estabilidad de un gobierno queda seriam ente cuestionada.
TT/IC TT/II
H ace referencia a aquellos casos en los que la territo ria lid a d es total
y la in stitu c io n a liza c ió n d el orden es co m p le ta . Se trata de países en
d ond e el Estado cubre a loria la nación, y ésta llega a todo el territorio, y
C a p ít u l o IV 113
la institucionalidad es conocida, aceptada y practicada p o r toda la so c ie
dad (incluso por aquellos a quienes la propia institucionalidad excluye
com o parte del ordenam iento). Por ello tienen estabilidad política y alta
valo ra ció n e c o n ó m ic a y social. N os referim o s aquí a los p aíses cuya
principal característica es la estabilidad estatal acom pañada de estabilidad
gubernativa. Se trata de reg ím enes en los que el E stado y el g obierno
tienen un a elevada capac id a d para m a n te n e r tanto la u nidad del poder
político institucionalizado com o la unidad de acción de sus instituciones.
En este tipo de régim en se pueden considerar los casos de E stados U n i
dos (Elerson, 1987), F rancia (Jobert y Muller, 1987) y E spaña (Subirats
y G om á, 1998).
Se trata de reg ím e n e s de o b e d ie n c ia s fu e r te s . Es decir, reg ím en es
cuyas estructuras y prácticas institucionales de p o d er político y acción
estatal son tan sólidas que existen independientem ente de los intereses
privados. Y co m o tales los subordinan y regulan (a los intereses), c o n
duciéndolos en un marco preciso del que no pueden salir, y lo suficiente
mente flexible com o para que no se vayan a sofocar. En estas condiciones,
las reglas del ju e g o político e institucional son firmes y se m antienen por
e ncim a de las contingencias que se puedan presentar.
114 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
u n as p o cas p o ro sid ad es les im pide que p u edan en cau zar y co n d u c ir tales
in tereses en el m arco preciso de la in stitu c io n alid ad p olítica. Y, sin e m
bargo, el m areo es lo suficientem ente flexible com o para que los intereses
no se vayan a sofocar. A pesar de las p o ro sid ad e s y filtracio n es que se
p u ed an p rese n tar y que en un m om ento im piden su total co n so lid ació n ,
en general p resen tan reglas de ju e g o político e in stitu cio n al estables.
C a p ít u l o IV 115
im pone la prim acía de los intereses privados sobre las estru ctu ras y p rác
ticas de p oder político, no alcan za hasta el p unto de filtrarse y so m eter a
todo el aparato estatal. El E stado logra m an ten er una cierta p o rció n de la
institucionalidad lo suficientem ente flexible com o para que los intereses
y las iniciativas p rivadas no se vayan a sofocar, p ero tam p o co a im p o n er
del todo. En ellos, las reglas del ju e g o político e in stitu cio n al son firm es
y m antienen un cierto m argen de autonom ía, inclusive p o r encim a de las
co ntingencias que se puedan presentar.
Si se tratara de ordenar, de m an era sin tética, los d istin to s tip o s de
régim en político, se o btendría el siguiente cuadrante:
116 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
En p rim e r lugar, la inform alidad caracteriza la m an era en que las in s
titu cio n es son p erm an en tem en te “in stru m en ta liza d a s” por lógicas p riv a
d as y facciones políticas. Es decir, la m anera cóm o los intereses p riv ad o s
v an copando los ám bitos estatales y los no estatales, p en etran d o las in s
titu ciones en busca de un beneficio d eterm inado. S o m etid as a la p resión
y las luchas entre intereses privados, las institu cio n es se v en fo rzad as a
d esp laz arse entre el extrem o de la m ás p rec isa fo rm alid ad ju ríd ic a que
la so stiene, y el ex trem o de la m ás v igorosa in fo rm alid ad de los p a rtic u
larism os que las activa. A sí. las lógicas priv ad as y las faccio n es p o líticas
cap tu ran y definen cada sentencia ju d ic ia l, cada ley y cad a tarea de g o
b iern o . L as institu cio n es y las acciones estatales son m o v ilizad as p o rq u e
h ay un interés p articu la r que las im pulsa a hacerlo; p o rq u e hay alguien
q u e las conv ierte en instrum ento.
En segundo lugar, se trata de una región ca racterizad a p o r un a p rec a
ried ad po lítica que po n e en evidencia el escaso grado de co n stitu ció n de
los m ecan ism o s de o rganización y p articip ació n política. C on la ex c ep
ción de C hile y U ru g u a y los partidos políticos, no han logrado co n stitu ir
se com o instancias que perm itan cristalizar y h acer explícitos los intereses
co n tra p u e sto s, las te n sio n e s y los co n flicto s la ten tes en u n a so cied ad .
T am poco han logrado estructurar espacios en los que fluyan las dem andas
so ciales para canalizarlas hacia el espectro de las delib eracio n es pú b licas
so b re los p ro y ecto s políticos a escoger. La p o lítica term ina reg id a p o r la
p rim acía de los in tereses privados com o principio de acción in d iv id u al
y co lectiva; po r la opacidad com o el criterio tu te la r en el m an ejo d e los
asu n tos p ú blicos; po r el intercam bio de favores com o d isp o sitiv o de re
g ulación institucional, y por la personalización del p o d er com o fu en te de
legitim ación política y social. Los espacios de la acción p o lítica aparecen
cada v ez m ás copados; de ahí que Sartori (1983) los defina com o p o líti
cos “n o -p ro fesio n ale s” y político s “ se m i-p ro fesio n ale s” . L os p rim ero s,
llegan a las co rp o racio n es públicas o cargos de elecció n p o p u la r con la
co n v icción de “p restar un servicio so cial” a su región o m u n icip io , p o r lo
que dejan de lado sus actividades com o industriales, com erciantes y a g ri
cultores, rentistas, sacerdotes o personalidades culturales. L os segundos,
llegan a la p o lítica b u scando ocuparse de m anera relativ am en te estable
de ella. Su liderazgo en barrios y com unidades les ha p erm itid o co n o cer
de cerca los b en eficio s prix ados que esa co n d ició n les p u ed e reportar.
H acen de la “a y u d a ” a la com unidad un negocio. Ya en la p o lítica, todos
m antienen una doble vida: com o políticos y com o em p resario s p articu
lares (de la eco n o m ía o la com unidad). En el doble discurso, recu rren a
C a i’í t u l o IV 117
éticas m uy flexibles p ara el m anejo de los asuntos p ú b lico s relev an tes,
sin perm an ecer fiel a ninguna causa ni p roy ecto político.
Y, en te rc er lugar, la fragm en tació n social ta m b ié n e n c arn a la débil
constitución de la nación. Es decir, la insuficiente v o lu n tad colectiva para
v iv ir respetando reglas m ínim as o para m an ten er el esp íritu que confiere
legitim idad a las instituciones que la regulan y fu n d am en ta la razón de
existir p o líticam en te com o colectividad. P o r esa razón, el p ro b lem a no
radica en la falta de soluciones, sino en el en fren tam ien to irresuelto entre
ellas. P or sus características, alude a esa especie de em p ate ag ó n ico en
que vive la sociedad y el E stado en la región. Se trata de acto res que, p o r
su profunda heterogeneidad, poseen la fuerza p ara desestabilizar, pero no
p ara im ponerse. L a ideología, la corrupción , el b an d o lerism o , el tráfico
de influencias y la supervivencia, coexisten y se con fu n d en com o rasgos
constitutivos de una región convulsionada.
Inform alidad, precariedad política y frag m en tació n social h acen que
la sociedad po lítica aparezca som etida por todo tip o de intrigas y c o n s
piraciones. C ada actor tiene la fuerza para blo q u ear la acción de aquellos
que van contra sus intereses reales o im aginarios, pero sin q u e esa fu erza
llegue a ser suficiente com o para im ponerla de m an era h eg em ó n ica sobre
las dem ás. El resultado no puede ser distinto al de un régim en configurado
en to m o a adhesiones endebles (alléances flu id e s) que n u n ca logran c o n
solidarse, y que se revelan a través de los sig u ien tes rasg o s distin tiv o s:
118 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
Hi) L a nación no está construida p o r re fe re n d a a una v o lu n ta d co lectiva
q ue tiene co n cien cia de un origen com ún ni de su existen cia com o
p u e b lo sobera n o . La nación es d educida de los rasg o s d istin tiv o s de
los co m p o rtam ie n to s in d o iduales y crupales. LI “ ser" la tin o a m eric a
no im plica m o v erse en fronteras siem pre precarias (entre la ley y la
regla, entre legalidad y legitim idad, entre politica y eco n o m ía). Es la
p rim a cía de una especie de cultura del atajo en donde no todo lo que
es legal es cultu ralm en te aceptado.
iv) E l régim en p o lítico es dem asiado frá g il v la p o lític a está so ju zg a d a p o l
lina vo la tilid a d creciente I odo está som etido a un cam b io incesante.
N ada perm anece ni se consolida. Es la debilidad que, paradójicam ente,
le confiere al régim en político colom biano su propia fuerza; esa que le
p erm ite adaptarse y subsistir com o un régim en de rostro renovado. En
él coexisten la form alidad de las instituciones y la in fo rm alid ad de los
reg ím en es de excepción. Es el atributo que le p erm ite aparecer, m ás
p recisam en te, com o un régim en m uy flexible cuy a fortaleza co n siste
en la “com b in ació n de ios m ecanism os ‘d em o crático fo rm a le s’, con
los ‘represivos a u to rita rio s'" (R ojas y Palacio, 1990:85). P ero no se
trata de una represión autoritaria auto -lim itad a po r el alcan ce de los
m ecan ism o s de ex cepción Se trata m ás bien de un recu rso qu e le p e r
m ite desb o rd ar los lim ites de la institu cio n alid ad ex isten te (in clu so la
de excepción) y establecer una nueva institucionalidad (paralela) que le
facilite un trám ite m ás rápido de las tensiones y conflictos s o c ia le s’.
v) El E sta d o existe, p e r o c\ trem endam ente débil. Las reg las del ju e g o
in stitu c io n al y social están regidas p o r p rin cip io s y v alo res que no
to dos conocen, no todos aceptan y 110 todos practican . Es en los bajos
n iveles de institucionalización política donde las instituciones pierden
v alo r y cohesión com o dispositivos de regulación de la sociedad y del
E stado. La pérdida de \ alor tiene com o contrap arte la cada vez m ayor
p rim acía del poder personal. Las decisiones y accio n es institucionales
se rigen cada vez m enos por los p rocesos y las norm as establecidas,
y están d eterm in a d as cada vez m ás po r el c a rácter y talan te de las
personas que las dirigen M ientras tanto, en un m ism o ám bito terri-
C a p ; ro i u JV 119
torial pugnan distintos actores po r el con tro l de cada m etro cuad rad o ,
cada uno con sus p ropios ejércitos y b u scan d o im p o n er sus pro p io s
prin cip io s de organización y regulación de la so cied ad y el E stad o en
el territorio en disputa.
vi) L a d e b ilid a d d el E sta d o le confiere un lu g a r c ru c ia l a! g o b ie rn o .
E ste últim o debe asum ir la tarea de co n so lid a r el régim en p o lítico y
m an ten er la u nidad de la nación, por lo q ue se co n vierte en un acto r
determ in ante. P ero no es el único que define el rum bo del E stado y de
la sociedad; en esa tarea debe co m p etir con otros acto res q ue em ergen
com o tenedores reales de p o d er territorial. El g o b iern o tiene la fuerza
y concen tra en to m o suyo los recursos de la leg alid ad del p o d er fo r
m al, pero no logra im ponerlos de m an era h eg em ó n ica. Se v iv e en un
régim en p residencialista de m ayorías, en el cual quien g an a co n tro la
la com posición del gobierno y la ad m in istració n p ública, en un ju e g o
de sum a cero y los perdedores, lo pierden todo. B ajo una esp ecie de
“ suprem acía p resid en cial” , el interés del g o b ern an te se invoca com o
el interés general de la sociedad, y la d irecció n que pro p o n e se asum e
com o m edida de la ascendencia que pu ed a tener. L a acción p o lítica e
institucional adquiere la apariencia de estar reg id a p o r los deseo s del
gobernante, y eso hace que los grados de disp ersió n de la co m p ete n
cia y el p oder politico d esaparezcan a fav o r de quien go b iern a. Las
m ay o rías no se co nstruyen por id en tid ad id eo ló g ica, sino en b u sca
de beneficios individuales inm ediatos. Y eso confiere u na trem en d a
inestabilidad a los acuerdos políticos que sostienen el p o d er p resid en
cial. P or eso, para m antener las m ayorías que les p erm itan gobernar,
los presidentes han tenido que m o v erse entre las ofertas p o p u listas y
las negociaciones politiqueras. D e ahí que p areciera que sobran los
partidos, que estorba la ju sticia y que el p arlam en to sólo es arena de
negociación.
120 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p u b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
D. La estructuración de las políticas públicas
en regím encs de obediencias endebles
C a p ít u l o IV 121
En el m o m en to en que los en u n ciad o s en tran en las o rg an izacio n es
p u b lic as, el aju ste sobre los fines es su stitu id o p o r el aju ste so b re los
m edios. Los enunciados de política van siendo ajustados p o r quien es van
recibiendo la responsabilidad de llevar a cabo la p olítica. E ste ajuste no
sólo responde a la exigencia de que el funcio n ario co m p ren d a el en u n
ciado, se co m prom eta con él y d isponga lo n ecesario para su realizació n .
Tam bién responde al propósito de incorporar en la ejecución de la política
sus propios intereses y com prom isos. En la estructuración de las políticas,
lo que m arca a los políticos y a los buró cratas no es tan to un a co n stru c
ción racio n al/secu en cial, com o el su rgim ien to continuo, in co n tro lad o e
in controlable de una im aginación radical y cread o ra, reg u lad a p o r unas
reglas de ju e g o (político e institucional) bien definidas y alim en tad as p o r
el flujo de los intereses, las rep resentaciones, los afectos y los deseos que
rigen la práctica p o lítica y la acción p artidista. L os p atro n es qu e rig en la
secuencia M ed io s/P ro d u cto s/Im p acto s están reg id o s p o r la p rim a cía de
intereses priv ad o s, que se esconden bajo u n a “raison d 'E ta t
1. C o n s id e r a c io n e s g e n e r a le s d e a p r o x im a c ió n
a u n m o d e lo d e e s tr u c tu r a c ió n d e p o lític a s
p a r a r e g ím e n e s d e o b e d ie n c ia s e n d e b le s
122 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
las p o líticas, p ues im ponen sus p ro p io s fines com o si fueran los de
aquél.
c. La info rm a ció n es un recurso escaso v fu en te de p o d er. E s el su p u e s
to según el cual la b u ro crac ia y el p o d er b urocrático , lejos de estar
aso ciad o a una fuerza política au tónom a y n eu tra que tiene com o fu n
ción p rim ordial trad u cir las políticas y estrategias g lo b ales en planes
y p ro y ecto s pun tu ales, se co n stitu y e en un facto r d e in terferen cia y
b lo q u eo estructural a la acción de las o rg anizaciones en cu m p lim ien to
de sus p ro p ó sito s. D esp ro v isto s de una carrera fu n cio n arial, de las
g ara n tías m ín im as de subsistencia y rep ro d u cció n p ro fe sio n a liza d a,
la b u ro crac ia y el p o d er burocrático se constitu y en en una estrateg ia
co n scien te de su p erv iv en cia política, eco n ó m ica y social de los fu n
cio n ario s frente a la vo racid ad del orden establecid o .
d. L a s re la cio n es je r á r q u ic a s y fu n c io n a le s están s u b o rd in a d a s a la
d in á m ica de las relaciones p o lítica s. E s la alteració n de los sistem as
de gestión y aplicació n laboral entre q uienes nom in alm en te d etentan
los altos cargos del E stado y los que realm ente controlan el desem p eñ o
de los puestos de trabajo. Las llam adas de je ra rq u ía fu n cio n al siem pre
serán d esplazadas p o r las llam adas de prestigio. Las líneas de m ando
no estarán constituidas p o r referencia al m apa orgánico y fu n cio n al
de las organ izacio n es públicas, sino p o r la línea de d irecció n de quien
co n tro la - c o m o p ropio - cada feudo del ap arato estatal.
e. N o hay p erfec ta m o vilid a d de factores. La m ultiplicidad de fuerzas que
interfieren hace que la asignación y uso de los recu rso s esté lim itad a
p o r la p rese n cia de factores “ex tern o s” que no p erm iten qu e la oferta
y la dem anda de bienes p úblicos puedan rep rese n tar la to ta lid a d de
los b eneficios que se obtien en , ni la to talid ad de los co sto s en que
los individuos incurren al interactuar en la sociedad. L o p ú b lico no
lo g ra co n stitu irse en un referente de la acción de la so c ied a d y del
E stado.
2 . S o b re el c a r á c te r s im u ltá n e o y d e r c tr o a lim e n ta c ió n :
la e s tr u c tu r a c ió n d e p o lític a s c o m o u n p r o c e s o r e c u r r e n te
d e s e le c c ió n /je r a r q u iz a c tó n /a p r o p ia c ió n
C a p ít u l o IV 123
d eterm in a d o p ro y ec to de d irec ció n p o lític a y de d ire c c ió n id e o ló g ic a
sobre la sociedad y el estado que son gobern ad o s. L os p o sicio n am ien to s,
estrategias y tácticas de cada uno en la co n fro n tació n , están reg id as por
prin cip io s de cam bio y p rincipios de conserv ació n . En ellos su b y acen el
sentido y co ntenido de sus luchas por el orden. M a tu ra n a (1 9 9 5 :1 0 ), en
su análisis de los fenóm enos sociales, dem u estra que la ten sió n en tre el
cam b io y la con serv ació n se p ro d u ce y d esarro lla a trav és de p ro ceso s
secuenciales de selección, je ra rq u iza c ió n y apro p ia ció n (que en ad elan te
lla m a re m o s S /J/A ), es decir, p ro c e so s que m o d ific an “el co n ju n to de
valores extrín seco s que es in d isp en sa b le p a ra com prender, d e s c rib ir y
ex p lic a r las p o lític a s y su s efectos sobre las d em á s va ria b les ” (O szlak
y 0 ‘D onnell, 1982:91).
L a estru c tu rac ió n de las p o lítica s p ú b lic as c o m p re n d e d o s g ran d es
ca m p o s de S /J/A . P rim ero , el cam p o de la fo r m a c ió n de las p o lític a s ,
que com p ren d e el conjunto de p rocesos su cesiv o s de S/J/A qu e trad u ce
las in ten cio n alid ad es g u bernativas en en u n ciad o s de p o lítica p ública. Y
segundo, el cam po del trazado de las p o lític a s en el qu e se pro d u cen los
p rocesos de S/J/A a través de los cuales los en u n ciad o s gen erales de p o
lítica deben trad u cirse en enunciados sectoriales, y ésto s en o p eracio n es
institucionales.
D esd e el p unto de vista de la form ación de las p o líticas, el p ro ceso
de S /J/A surge en el m om ento m ism o en q u e el g o b ern a n te d e c la ra su
in te n ció n de gob iern o en una d irecció n d eterm in a d a. L a n ec esid ad de
encau zar la acción gub ern ativ a no sólo im p o n e la co n sid eració n de los
elem e n to s e stru c tu rale s que p erm iten in te g ra r la acció n de g o b iern o a
pro ceso s que trascien d en lo inm ediato. T am b ién ex ig e ev alu ar los d is
tintos escenarios que viabilizan la intencionalid ad gubernativa, ajustando
los intereses, objetos, tem as, enunciados, teorías y p rácticas gubern ativ as
e n ju e g o . Todo com ienza cuando, desde la m ism a elecció n , el eq uipo del
futuro g o bernante identifica aquellos prob lem as so b re los que se q u iere
intervenir o establece los procesos que q uiere desatar. E so le exige una
S/J/A que le perm ita separar los elem entos sustantivos de los irrelevantes,
los im p o rta n tes de los u rgentes y m a rc ar su cam in o en lo qu e se ría su
tarea g u b ern ativ a. P ero, una v ez que es electo , d eb e e m p re n d er un se
gundo proceso de S /J/A que lo lleva a p o n er en claro su in ten cio n alid ad
de g obierno al h acer ex p lícito s los p ro p ó sito s q u e q u iere alcanzar, los
p ro ce so s q u e son necesario s adelantar p ara qu e los p ro p ó sito s se logren
y dar cuenta de la viab ilid ad de su p ro p u esta de gobierno. Sin em bargo,
p ara que esos p ro p ó sito s p u edan ser alcanzad o s se p recisa u n tercer p ro
124 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
ceso de S /J/A , a trav és del cual el eq u ip o de trab ajo define lo qu e será
su ag en d a de gobierno. Es decir, aq u ella bitáco ra en la que se ex p o n en
los o b jeto s, tem as, enunciados v teorías que han sido seleccio n ad o s, j e
ra rq u iz a d o s y a p ro p ia d o s por el eq u ip o de g o b ie rn o co m o su c a rta de
n av eg ación. El cam po se cierra con el en unciado de po lítica que sin tetiza
la in tencionalidad del gobernante (y los gobernados), para co n stitu irse en
el referen te del conjunto de axiom as y p rácticas que rige el g o b iern o de
las in stitu cio n es y la sociedad. En síntesis, la fo rm a c ió n d e las p o lític a s
se p u ed e sin tetizar de la siguiente m anera:
F o r m a c i ó n de políticas
D e fin ic ió n di i a a g e n d a de g o b iern o
C a p ít u l o IV 125
T r a z a d o d e p o lít ic a s
E n u n c ia d o de p o lític a p ú b lica
D e fin ic ió n d e l a
i
a g e n d a o p erativ a
I
D e sp lieg u e t e r r i t o r i a l
Sin em bargo, hay v arios elem entos que hacen m ucho m ás com plejo el
proceso de estructuración de las políticas públicas. E n prim er lugar, está
el hecho de que los equipos de gobierno no son ho m o g én eo s, ni el g o b er
nante tiene el control del suyo ni de todas las variables. En segundo lugar,
el equipo de gobierno debe interactuar en un co n tex to en el que ex isten
otros actores que tienen un peso específico y capacidad para condicionar,
de m an era determ inante, la estru ctu ració n de las p o líticas pú b licas. En
tercer lugar, las organizaciones públicas están som etidas a unas inercias
y co m prom isos preex isten tes que restrin g en los m árg en es de m an io b ra
de las autoridades gubernam entales, m ucho m ás en un contexto de feu-
dalización del E stado. Y, en cuarto lugar, el sistem a de relacio n es in ter
gubernam entales no es h o m ogéneo ni está arm ó n icam en te reg u lad o . El
tránsito de las decisiones y acciones g u bern am en tales d esde el g obierno
nacional a los gobiernos territoriales, y desde los niveles superiores de las
decisiones p olíticas hasta las intervenciones en el territo rio que afectan
la vida del ciudadano, está m arcado por una m u ltip licid ad de instancias,
intereses y relaciones de p oder p olítico (form al e inform al) qu e alteran el
proceso de producción y despliegue de las p o líticas públicas.
E l co m p lejo de in te rre lac io n es entre ag en tes, ag e n cias y d iscu rso s
puede sintetizarse en el siguiente esquem a:
1.1 I m ‘ v ;■ ' n a i i i i a d d e G o b i e r n o
E s tr u c tu r a de c o n te x to s en to rn o a p ro p ó s ito s , p r o c e s o s y v ia b il id a d :
1.2 D i-í i n k a in d e A g e n d a d e G o b i e r n o
S e e s ta b le c e n p ri o r id a d e s , obje tos, le m a s, c a m p o s d e a c c ió n , tr a y e c to s , d e c l a r a c i o n e s
^
In te r e s e s del
V
In te re s e s d e los
\
In e rc ia s o r g a n i-
\ U r g e n c ia s
gobernante --------► s e c to re s ► zaclonales ^ ^ p o r a te n d e r
y s u e q u i p o de p o lí ti c o s en el y com prom isos
tra b a jo gobierno p r e e x is t e n te s
1.3 F.ni n t i a d o d e P o l í t i c a
P r o d u c c i ó n de n u e v o s c o n te x to s , n u e v o s a x i o m a s , c o n c e p t o s y p r á c tic a s de G o b i e r n o
2. T r a z a d o d e p o lític a
P r o d u c c i ó n de n u e v o s c o n te x to s , n u e v o s a x io m a s , c o n c e p t o s y p rá c tic a s d e G o b i e r n o
In te re s es In erc ia s P r á c ti c a s U r g e n c ia s
fr. se c to ri a le s . . org an iza- < _► buro -► p or
a fin e s al cio n alcs c rá ti cas a te n d e r
g o b ie r n o y com
p ro m i s o s
p re e x is t e n te s
2 .2 Di i ink io n A g e n d a O p e r a t i v a
E s t a b l e c i m i e n t o de o b je to s , tr a y e c to s, e n u n c i a d o s s e c to riale s y p r á c tic a s a d m in is tra tiv a s
C a p ít u l o IV 127
3. Im p le m e n ta tio n de las políticas
3.1 T ra d u c c ió n d e l a A c e n d a O p e ra tiv a
3 .2 D e sp lieg u e t e r r i t o r i a l
128 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
C o m o se o bserva, un régim en de o b ed ien cias en deb les está so m etid o
a u n a m u ltip lic id a d de ag e n te s y ag e n cias q u e en tra n en e sce n a, ca d a
u n o co m o te n e d o r real de p o d e r p o lític o y con su p ro p ia p e rsp e c tiv a
de lo que debe ser el sentido y co n ten id o de las p o líticas p ú b licas. Pero
eso no es to d o ; p a ra co m p le ta r el cu a d ro de fa c to re s qu e su b o rd in a n
la e s tru c tu ra c ió n de p o lític a s es n e c e s a rio c o n s id e ra r, p o r u n a p arte ,
la e x iste n c ia de inercias b u ro c rá tíc o /o rg a n iza c io n a le s qu e rev elan las
recu rren cias de los actores que luchan po r in tro d u cir el cam b io o m a n te
n er los p rin cip io s de conservación que alteran o desv irtú an el rum bo de
las p o líticas. Y, p o r otra, la fra g m e n ta ció n in stitu c io n a l y te rrito ria l que
h ace que cada agente, agencia y discurso qu iera im p o n er las p rerro g a ti
vas p articu la re s de sus prin cip io s de cam bio y de con serv ació n , com o si
fu eran las p rerro g a tiv a s de to d o s los ag en tes y ag en cias en escen a. N o
hay duda, la po lítica es la principal característica en que se d esen v u elv en
los p ro ceso s de S/J/A .
4 . L o s m o m e n to s d e p r o d u c c ió n y r e p r o d u c c ió n d e p o lític a s :
la p o lític a e n la e s tr u c tu r a c ió n d e la s p o lític a s p ú b lic a s
C a p ít u l o IV 129
de un conjunto de acciones y decision es p asad as, que en su tiem p o
tam b ién fueron producto de u n a puesta en m o v im ien to de in tereses
y conflictos anteriores. T am bién se trata de un m om ento en el qu e la
situación p resente es condición para un co n ju n to de accio n es y d e c i
siones futuras.
b) El m om ento en que los agentes y agencias en escen a ex p o n en la p a rti
cularidad y potencialidad de sus intereses frente a intereses contrarios,
configurando un escenario de reconocim iento d e tensiones y conflictos
cuya in tensidad varía según la natu raleza y alcan ce d e los m ism os. El
reconocim iento co nduce a un determ inad o ord en am ien to de los tem as
o pro b lem as a tratar, según sea la correlació n d e fu erzas ex isten te y la
capacidad de los agentes y agencias p ara lo g rar que sus p rio rid ad es de
d ecisión y acción aparezcan com o las p rio rid ad es a resolver, so p en a
de la d esestab ilizació n absoluta.
c) U na v ez que se reconoce la ex istencia d e las ten sio n es y conflictos, y
que se p rocesa según la correlación de fuerzas p resen te, los co n ten
dientes b u scan alianzas o ru p tu ra s que m o d ifiq u en o co n so lid e n la
co rrelació n de fuerzas, de tal m a n era que p erm itan estab lecer e q u ili
brios transitorios de tensiones y conflictos. Se trata de u n m o m en to
en que los actores en escena b uscan alin d erar las d istin tas tu e rz as en
ju e g o (politicas, sociales, m ilita re s o ec o n ó m ic as) con el p ro p ó sito
de lograr una situación q u e le dé una salida g lo b alm en te acep tad a a
las tensiones y conflictos p resentes. Se h ab la de eq u ilib rio tran sito rio
en la m ed id a en que, po r u n a parte, esta n o ción h ace referen cia a un a
situación de restringida arm onía entre las distintas fuerzas en contienda
(sea p o r em pate técnico o po r victoria de u n a de las p artes) y, p o r otra,
la noción de tran sito ried ad da cuenta de una situación co n flictiv a qu e
no está defin itiv am en te resu elta. Si bien es cierto que el eq u ilib rio
puede inm ovilizar las fuerzas en confrontación, tam bién lo es el hecho
de que la inm ovilización no significa elim in ar las co n fro n tacio n es.
d) L a situ a c ió n de eq u ilib rio tra n sito rio , su p e ra d a esta in sta n c ia , se
debe institucionalizar. L as p autas que dan fu n d am en to al eq u ilib rio
deb e n ser co n o cid as, acep tad a s y p ra c tic a d a s, al m en o s p o r a q u e
llos a quienes esas m ism as p autas definen com o p articip an tes o no
del p ro ce so ( O ’D o n n e ll y S ch m itter, 1991). E s el m o m e n to de la
institucionalización de los equilibrios, en el cual los sectores co n fro n
tados encuentran que la adscripción de sus intereses a las instituciones
le dan valor y estabilidad no sólo a las in stitu cio n es sino tam bién a sus
propios intereses. L a in stitucionalizació n d e los eq u ilib rio s d eb e ser
130 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
in te rp re tad a com o la puesta en escena de las estru ctu ras, fu n cio n es y
p ro ce d im ie n to s de las n orm as y de las o rg an iz ac io n es en juego.
e) L a in stitu c io n aliza ció n de los eq u ilib rio s co n d u ce a la p u e s ta en m o
v im ie n to d e l a p a ra to esta ta l. E s el m o m e n to en q u e los in te rese s
e in te n c io n a lid a d e s deben trad u c irse en h ec h o s reales y co n creto s.
E sto es, la in co rp o ració n de las técn icas e in stru m en to s qu e p erm itan
co n v e rtir los intereses, las fuerzas, las ten sio n es y los conflictos, en
o b jetiv o s, m etas y resu ltad o s específicos.
f) P o ste rio rm e n te , la p u e sta en m o v im ie n to del ap a rato e s ta ta l p one
en ev id en c ia el d esp la za m ien to de las ten sio n es y co n flicto s d e los
terrenos p o lític o s a los terrenos a d m in istra tivo s. En esta in stancia,
la d in ám ica de la co n fro n tació n po lítica entre los ag en tes, ag en cias y
discursos se revela a través.de la fragm entación institucional, la ato m i
zación de las decisio n es, la usurpación y su p erp o sició n de funciones.
Es el escenario de las confro n tacio n es abiertas en d o n d e cada uno de
los co n ten d ien tes busca im poner su control sobre un seg m en to de la
adm inistración pública. Es el terreno abonado del p o d er burocrático.
g) P o r últim o, el d esplazam iento de las tensiones y conflictos, del terreno
po lítico al terreno adm inistrativo im pone un gran desafio: la b úsqueda
de altern ativ as adm in istrativ as (form ales o inform ales) p ara reso lv e r
los. Es el m om ento del restablecim iento d el equ ilib rio tra n sito rio de
ten siones y conflictos, pero ahora en el plan o funcio n al d e las o rg an i
zaciones públicas. En m edio de la confrontación, se im pone un arreglo
entre las partes com o condición de su pervivencia. L a frag m en tació n
in stitu cio n al, la ato m ización decisional o la u su rp ac ió n de fu n cio n es
debe ser sustituida po r la acción coordinada, concertada y especializada
(en alguna p arte de los p rocesos o las acciones o rg an izacio n ales) que
evite los argum entos en favor de la supresión y despido de las agencias
y agen tes resp o n sab les de la intervención estatal.
5. D is p o s itiv o s y o p e r a d o re s
C a p ít u l o IV 131
d eto n ad o ra p u ed e ser rea ctiv a o p ro activ a: re a c tiv a cu an d o el llam ad o
de atención se p roduce para co rreg ir un d eseq u ilib rio o u n a situación de
in e sta b ilid a d in stitu c io n al o de co n m o ció n so cial, y p ro a c tiv a cu an d o
el llam ado de atención se hace en to m o a u n a ex p e ctativ a de p ro g reso
futuro, a la creación de unas co ndiciones d eterm in ad as que aseg u ren un a
ev o lu ció n fav o rab le de las cosas. E s decir, m ie n tras qu e la ex iste n cia
de una situ ac ió n d eto n ad o ra re a ctiva re v e la u n a situ ac ió n de b lo q u e o
o conm o ció n que debe ser ate n d id a po r el g o b iern o p ara c o n tro la r las
tensiones y conflictos sobre lo establecido, la ex isten cia de un a p ro a ctiva
revela un espectro de nuevos frentes de desarrollo p ara las accio n es p ú
blicas, estatales y privadas. N o obstante, la v alo ració n g u b ern ativ a de la
situación deto n ad o ra tiene un alto grado de su b jetiv id ad , y su p ercep ció n
está altam en te su b o rd in ad a al p articu la r co n ten id o de los p ro y ecto s de
dirección p o lítica y de dirección ideológica que p ro m u ev en y reflejan los
gobiernos a través de la intervención de las o rg an izacio n es del E stado.
E sta s situ a c io n e s se estru c tu ran en to m o a dos ele m e n to s b ásico s.
E l prim ero , un evento fo c a liza d o r, que in c o rp o ra a la situ ació n en un a
se c u e n c ia de a c o n te c im ie n to s de c a rá c te r e s tru c tu ra l, c o n firié n d o le
integralidad, consisten cia y perm an en cia com o ev en to de largo aliento.
A sí co m o u n a situ ac ió n d e to n a d o ra refleja un p a rtic u la r m o m e n to de
las relaciones E stad o /so cied ad , el evento fo ca lizad o r es el que perm ite
identificar el cau ce de crisis o de p rogreso en qu e tales relacio n es se d es
envuelven. L os eventos focalizadores hacen que estas situaciones no sean
so lam en te circu n stan ciales (que no afecten la o rg an icid ad del E stad o ),
sino que por su n aturaleza le im prim an un d eterm inado con ten id o al p ro
pósito estatal de in terv en ir en aquellos pu n to s qu e co n sid eran cru ciales
para el cum plim iento de sus objetivos. E n este sen tid o , los ev en to s fo
calizadores pueden ser abiertos, es decir, p ueden g en erar la conm o ció n
p ú b lic a, y se c o n stitu y e n en un re fe re n te p ara u n a ac ció n u rg en te. O
pueden ser cerrados, es decir, pueden p ro v en ir de un req u erim ien to que
aún la p oblación no com prende bien, ni lo necesita.
El segundo elem en to que estru c tu ra una situ ació n d eto n ad o ra es la
llam ada ventana de op o rtu n id a d , que da cu en ta de las co n d icio n es fa
v orables o desfav o rab les p ara que ella se p ro y ecte com o un facto r que
posibilita o restringe la im portancia de las p olíticas. La ven tan a de o p o r
tunidad activa o deprim e la capacidad de acción y control gubernam ental
sobre el aparato y sus instituciones, y revelan el sentido de lo calización
y pertinencia de la situación detonadora, a su v ez que h acen que tengan
relevancia, com o factores claves para la estru ctu ració n de las políticas.
L as ventanas de o portunidad pueden ser reales o v irtu ales, es decir, que
132 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
pueden ser el resultado de una serie de acon tecim ien to s que efe ctiv a m e n
te han sucedido, o p u ed en ser el pro d u cto de un artificio g u b ern am en tal
p ara aseg u rar la ac ep tació n p o lítica y social en torno a la n ec esid ad de
una acción del E stado, cualq u iera sea su in te n cio n alid ad y alcance.
L os ev e n to s fo ca liza d o res y las v en tan a s de o p o rtu n id ad se c o n s ti
tuyen en piezas clav e para la form ación de una ag en d a g u b e r n a tiv a , es
decir, una agen d a p relim in ar de políticas públicas. P or su n atu ra lez a, la
ag en d a se constituye en el m ecanism o m ás adecuado p ara seleccio n ar los
tem as o pro b lem as a tratar y ord en ar según las prioridad es y accio n es que
m arcan el rum bo previsto por el gobernante. La agenda adquiere sentido y
con ten ido g ubernativo sólo cuando se pone en una dob le p ersp ectiv a. P or
una parte, cuando se identifican e incorporan los agentes y ag en cias (y sus
in tereses) co m p ro m etid o s d irecta o in d irectam en te en la estru ctu ració n
d e las p o lític a s . Y, p o r o tra , c u a n d o se c o n s id e r a n lo s p r o c e s o s
y ru tin as org an izacio n ales a través de los cuales se identifican, o rd en an y
ejecu tan las p rioridades de las decisio n es y acciones g u b ern ativ as. M ie n
tras que la in c o rp o rac ió n de los acto res h ace referen c ia a la n ec esid ad
de co n fro n tar la agenda g u b ern a tiv a con las agendas de cad a uno de los
in te re se s in d iv id u a le s o c o rp o ra tiv o s en ju e g o , la c o n s id e ra c ió n de
los p ro c e so s y ru tin a s o rg an iz ac io n ales h ace referen c ia a la n ec esid ad
d e rec o n o cer la no -n eu tralid ad del E stado y el aparato estatal com o co n
dición para v iab ilizar cualq u ier acción estatal. E sto es, el reco n o cim ien to
ac erca de la existen cia de las fuerzas inerciales que su b o rd in an la acción
de las o rg a n iz a c io n e s h ac ia un tipo de co m p o rta m ie n to d eterm in a d o ,
q u e sólo p u ed en ser m od ificad as g en e ran d o nu ev as in ercias que q u ie
bren a las anteriores. C obb y R oss (1976) afirm an que " s e p u e d e lla m a r
p ro p ia m e n te fo rm a c ió n de la agen d a g u b ern a tiva a l p ro c e so m ed ia n te
e l c u a l las d e m a n d a s d e va rio s g ru p o s de la p o b la c ió n y e l g o b ie rn o
se tra n sform an en a su n to s que com pilen p o r a lc a n za r la a tención seria
d e las a u to rid a d es p ú b lic a s ” (cit. en A guilar, 1993:25).
L a acción de los ag entes y agencias se incorpora, a la m an era gram s-
ciana, reconociendo tres m om entos distintos de la acción co lectiv a en los
p ro ceso s de estru ctu ració n de las p olíticas públicas:
C a p í t u i .o IV 133
corp o rativ o s que, en una p rim e ra instan cia, guían la in teg ració n en
co lectiv o s organizados, y p o ste rio rm en te los in tereses co rp o rativ o s
globales que, en una segunda instancia, conducen hacia una co n cien cia
de m ovilización colectiva,
iii) El m om ento de la confrontación a b ie rta , que co n siste en el rec o n o ci
m iento que hacen los individuos de las co n d icio n es estratég icas que
rigen su capacidad de acción y n eg o ciació n en la estru ctu ració n de
las políticas.
134 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
el m a rg e n de m a n io b ra d ec isio n al y o p e ra tiv o q u e tie n e ca d a u n a de
las in stitu cio n es que co n fo rm an el aparato estatal. Tal rec o n o cim ien to e
in sc rip ció n de los co nflictos tiene lugar en aq u ellas in stan c ias que, p o r
su n atu ra lez a, bajo fo rm as c o rp o rativ as de re p re se n ta c ió n g u b ern ativ a
(vg. consejo s de m inistros, consejos de g obierno, etc.), dan un con ten id o
esp ecífico a la decisión de intervención estatal.
N o obstante, la in stitucionalización es relativa en la m ed id a en que no
reco g e todos los conflictos que tienen lugar en el co n ju n to de relacio n es
E stad o/sociedad. A d em ás de un grado relativo de in stitu c io n aliza ció n de
los co n flicto s, la to m a de d ec isio n es re p re se n ta u n a p a rtic u la r o p ción
d e d irec ció n estatal y de pro y ecto id eo ló g ico to m a d a p o r un g o b iern o
c o n sid e ra n d o el e n to rn o en que se d e sen v u e lv e. En cu a n to o p ció n de
dirección estatal y de proyecto ideológico, las decision es deben traducirse
y esp ecificarse a trav és de los en unciados de p o lític a s p ú b lic a s. A sí, la
in stitu c io n a liz a c ió n de las te n sio n e s y co n flicto s rev e lan un m o m en to
p articu la r de las luchas p o r la h egem onía4.
M ás que un m o m en to m eto d o ló g ico , el e n u n c ia d o de p o lític a s sin
te tiz a el p ro ceso a trav és del cual se p ro d u ce el d e s d o b la m ie n to de la
in ten cio n alid ad g u b ern ativ a estatal en objetivos, m ed io s e in stru m en to s
q u e dan sen tid o y co n ten id o a un p ro y ec to de g o b ie rn o . El en u n ciad o
p o n e en ev id en cia el norte hacia el cual se b usca navegar. L a definición
de una agenda o p erativa es la definición de la carta de n av eg ació n . L a
ag en d a operativ a refleja el conjunto de prob lem as, cu estio n es y asuntos
que los resp o n sab les de trad u cir los enunciados de p o lítica en acciones
institucionales han seleccionado y ordenado (según sus p rioridades) com o
o b jetos de su acción o com o objetos sobre los que han d ecid id o o co n si
C a p ítu lo IV 135
derado que deben actuar (A guilar, 1993). L a fo rm ació n de la ag en d a está
som etida a la consideración de los pro b lem as y p o sib ilid ad es de acción
de los operadores, y las agencias de o peració n d e las p o lítica s públicas.
L os p ro b lem as y p o sib ilid a d es de acción no sólo h acen referen c ia a la
capacid ad de los operad o res y agencias de o p eració n p ara com prender,
ap render y difundir los enunciados de políticas en acciones institucionales
p u n tu ales, sino tam bién para in corporar el co n ju n to de in tereses y co m
p rom isos adquiridos en la ejecución de las p o líticas públicas.
L a ag en d a o p e ra tiv a d eb e ser so m e tid a , en to n c e s, a la p ru e b a del
desp lie g u e territorial de las p o lítica s, es decir, a la p ru eb a que b u sca a r
ticu lar las necesid ad es territo riales con las d isp o n ib ilid ad es del g obierno
nacional, y sincronizar los propósitos por alcanzar co n las capacidades de
cada u no de los resp o n sab les directos o in d irecto s de las p o líticas en un
país. En el proceso de regulación y sincronía, ex isten algunos elem en to s
básico s que concurren en la conversión de la in ten cio n alid ad estatal en
acciones reales y m edibles en los territorios: la identificación, d iferen cia
ción y selección de los g eneradores, facilitad o res, recep to res, u su a rio s y
beneficiarios potenciales y reales de la p o lítica qu e va a ser d esp leg ad a
h a c ia los territo rio s. E sta ta re a no sólo p e rm ite aju sta r la p o lític a a la
p o b lació n objetivo y las condiciones en que se en cu en tren , sino tam b ién
hace posible identificar los instrum entos m ás ad ecu ad o s p ara alcanzar los
objetivos, en la m edida en que pu ed a d eterm in a r la cap acid ad qu e tienen
las instancias y organizaciones estatales y p ú b licas p ara asu m ir las tareas
que le sean confiadas.
En este sentido, el despliegue sobre los territo rio s com prende tres m o
m entos derivados: la a n tic ip a c ió n , que co n siste en el an álisis d e riesgos
y o p ortunidades a que está som etido un d eterm in ad o objetivo o m eta; la
aplicación, que co nsiste en la utilizació n de las técn icas e in stru m en to s
a través de los cuales se b u sca operar en u n a d irecció n d eterm in ad a; y la
apropiación, que consiste en el proceso de p riv atizació n d e los resu lta
dos. Es decir, la apro p iació n política, ec o n ó m ica, social o in stitucional
m ediante la cual se espera obten er u n ren d im ien to propio y p articu lar y
p o r tanto d iferente de los dem ás. A quí se co n stru y e el p unto de p artid a
en donde concu rren actores, tram as y escen ario s, rev elan d o u n a nueva
p u esta en m ovim iento de intereses encontrados.
L os m om entos de estructuración de las políticas públicas, así com o los
dispositivos y operadores, pueden sintetizarse en el sig u ien te esquem a:
136 P o l ít i c a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
M o d elo de estru ctu ra ció n de la s p o lítica s p ú b lica s.
1,
MOMENTO DE Situación
PUESTA EN MOVI detonadora
MIENTO
DE TENSIONES Y Evento Ventana
CONFLICTOS Localizador oportunidad
PO LÍTIC O
FO R M A C IÓ N
CONFLICTOS organizacionales y rutinas
RÉGIMEN
11 t1 i1 f
EQUILIBRIO
TRANSITORIO LOS A ClJERDOS
DE TENSIONES Y (Polit icos)
CONFLICTOS
’r
INSTITUCIONALIZACIÓN
DE LOS EQUILIBRIOS TOMA DE D ECISIONES
PUESTA EN !'
MOVIMIENTO ENUNCIADO IDE POLÍTICAS
DE APARATO
ESTATAL
ESTATAL
TRAZADO
EQUILIBRIO
INSTITUCIONAL DESPLIEGUE TERRITORIAL
DE TENSIONES Y
CONFLICTOS
C a p ít u l o IV 137
E. A m anera de conclusión
C a p ít u l o IV 139
B ib lio g r a fía
B anco M undial (1986), “E valuación del desem p eñ o del secto r pub lico en
C o lo m b ia” , d ocum ento de trabajo, B ogo tá, D ep artam en to N acio n al
de P laneación, diciem bre.
140 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
D ic c io n a rio G e n e ra l Ilu stra d o de la L en g u a E sp a ñ o la , B a rc elo n a, 5o
éd., J 979.
H untington, Sam uel ( 1991 ), El orden político en las so cied a d es en cam bio,
B uenos A ires, Paidós.
C a p ít u l o IV 141
M en d o za P izarro, Jav ier (1997), L a m esa coja. H isto ria d e la P ro cla m a
de la Ju n ta Tuitiva d el 16 d e ju lio de 1809, L a P az, P ro g ra m a de
Investigación E stratég ica en B olivia.
142 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
O szlak , O sc a r (1997), "E stad o y sociedad: ¿n u ev as reg las de ju e g o ? ”,
R ev ista R efo rm a y D em o c ra c ia , CL.AD, N° 9, C aracas, octu b re, pp.
7-58.
C a p ítu lo IV 143
R ojas H urtado, F ernando (1988), “L a C risis del R é g im e n ” , C on tro ver
sia, N° 54, B ogotá, C entro de In v estig ac ió n y E d u ca ció n P o p u lar
(C IN E P ).
144 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s f n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
SEGUNDA PARTE
SOBRE P O L ÍT IC A S P Ú B LIC A S S O C IA L E S
C A P ÍT U L O V
R o la n d o F ra n c o
A. C a m b io s d e o r ie n ta c ió n
e n la p o l i ti c a s o c ia l la tin o a m e r ic a n a
147
El p arad ig m a em ergente, en cam bio, p o stu la que la cap acid ad de in
nov ació n y de reso lu ció n de prob lem as no co n stitu y e el p atrim o n io de
los tom ad o res de decisiones públicas, sino que se en cu en tra d isp ersa en
toda la sociedad. P or lo m ism o, recom ienda ap licar m ecan ism o s que p er
m itan que dicha cap acid ad aflore. A sí prioriza, p o r un lado, la ló g ica de
proyectos frente a la lógica b urocrática y, por otro, in siste en que deben
considerarse, adem ás del E stado, a otros acto res siem p re p resen tes en la
p o lítica social (m u n ic ip io s, em presas co m erciales, o b ras filan tró p icas,
o rg an izacio n es no g u b ern am en tales, las p ro p ias fam ilias, etc.) que, en
m uchos casos, se encuentran m ás capacitados p ara im p lem en tar eficiente
y eficazm ente ciertas tareas de política social.
A sim ism o, esta orientación insiste en que se reco n o zca a las perso n as
su capacidad para tom ar decisiones en asuntos que les conciernen. D e allí
la relev an cia puesta, po r ejem plo, en el “su b sid io a la d em a n d a ”, según
el cual los recursos públicos deben entregarse a los beneficiarios p ara que
ellos p u ed an sa tisfac er au tó n o m am en te sus n ec esid ad e s (de ed u cació n
o salud, por ejem plo) a través del m ercado (o, m ás p recisam en te, de un
cuasim ercado).
La contracara de lo anterior es la idea de la corresponsabilización, una
de cuyas expresiones se da en el financiam iento por quienes p ueden pagar
los servicios que reciban. L a justificació n no es sólo la recu p eració n de
recursos -q u e , desde luego, im porta porque éstos siem p re son e sc a so s-.
A dem ás, se piensa que los copagos increm en tan el co m p ro m iso de los
beneficiarios con el p ro g ram a, y los lleva a tratar de o b te n er el m ay o r
ren d im ien to de los b ien es y servicios po r los cu ales están p ag an d o . Se
inspira en la consigna de que “sólo lo que cuesta, v ale” .
E n el m arco de ese conjunto de nuevos criterios, tam b ién se planteó
la d escentralización, prom o v ién d o se el trasp aso de resp o n sab ilid ad es y
recursos desde el nivel central hacia entidad es subnacionales.
E n cu a n to a la e le c c ió n so b re en q u ié n e s c e n tra r la a te n c ió n de
la política social, el p aradigm a dom inante defiende un a oferta h o m ogénea
igual para todos, entendiendo que así se fom enta la integración social y la
igualdad, en tanto que el em ergente propon e cen trarse en la satisfacción
de las n ecesidades de los usuarios, algunos de los cuales lo co n seg u irán
a través del m ercad o , u tilizando recursos propios, m ien tras que otros re
querirán un apoyo, total o parcial, del sistem a de p ro tecció n social. Si la
oferta fuera igual para quienes se encuentran en situaciones h eterogéneas,
ella conduciría a que se rep ro d u jeran las diferen cias originarias.
148 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
C o n re sp e c to a la m a n e ra de lle g a r a los e x c lu id o s , el p a ra d ig m a
d o m inante opta por la am pliación progresiva, incorp o rán d o lo s p au latin a
m en te a m ed id a que se disp o n g a de m ayores recurso s. A sí, la co b ertu ra
se ex p an d e “ de arriba hacia a b a jo ” , em p ezan d o p o r q u ien es tien en m e
nos n ecesid ad es y m ás cap acid ad de d efensa de sus intereses. El e je m
p lo típ ico de un se c to r que crece de esa m a n era, m e d ian te un “ acceso
se g m e n ta d o ” (M e sa L ago), ha sido la se g u rid a d so cial. T en ien d o qu e
eleg ir entre los tres criterio s posibles para asig n ar recu rso s en lo social
(d estin arlo s al q u e llega p rim ero , a los que tien en m en o s n ecesid ad es,
o a los m ás n e c esitad o s), el p arad ig m a em erg en te o p ta p o r el ú ltim o y
p ro p o n e im p lem en tarlo a través de la focalización. F o ca liza r es id en tifi
c a r con la m ay o r precisió n posible a los beneficiario s p o te n cia le s de un
p ro g ram a, que se diseña con el objetivo de asegurar un im pacto p er cápita
elev ad o sobre el grupo seleccionado, m ediante tran sferen cias m o n etarias
o en treg a de bienes o servicios.
P o r otro lado, el p ara d ig m a d o m in a n te p o n e el ac en to en los m e
d io s (c o n stru c ció n de escu elas, p uestos de salud, h o sp itale s, p erso n al,
eq u ip am ien to , in stru m en to s, o m ateriales d esec h ab le s), p o r cu an to su
p o n e que rea liza n d o las acciones p la n ea d as se o b ten d rán los o b jetiv o s
p erseg u id o s. El logro tiene que ver con el m onto de los recu rso s d isp o
n ib le s. P o r ello los n u ev o s recursos se en tre g an seg ú n el p resu p u e sto
histórico, aceptando que la asignación y la im plem entación son correctas.
E n cam bio, el p ara d ig m a em ergente destaca la im portan cia del im pacto
com o la ú nica razón que justifica cada program a o proyecto. Im p a cto es la
m ag n itud del beneficio que reciben los destinatarios de los program as, de
acu erdo a los objetivos del m ism o. Sólo disponiendo de una m etodología
de evaluación adecuada sería posible saber si el program a está alcanzando
los o b jetivos para los que fue diseñado e im plem entad o y si, p o r lo tanto,
v ale la pena continuarlo, m odificarlo o descartarlo.
D e las d iferen cias de opción anteriores deriva el in d icad o r de éxito
eleg id o . El p ara d ig m a d o m in a n te opta p o r el m onto del gasto p ú b lico
social, y acep ta que existe una relación (no ex p licitad a) entre recu rso s
d isponibles y resultados alcanzados. El paradigm a em ergente postula que
es n ecesario evaluar los program as, y que el éxito sólo p u ed e asegurarse
analizando la relación entre la eficiencia con que se utilizaron los recursos
y el im pacto logrado sobre la población objetivo.
♦ ♦♦
C a p ít u l o V 149
C om o se dijo anteriorm ente, la crisis de la deu d a de co m ien zo s de los
años ochenta llevó a la aplicación de políticas eco n ó m icas de es ta b iliz a
ción y ajuste, inspiradas en una co ncepción de la eco n o m ía d iferen te a la
que h ab ía predom inado hasta entonces en la región. Junto con la nu ev a
o rien tació n eco n ó m ica, surgió tam b ién u n a n u ev a m a n era de c o n c eb ir
las políticas sociales. Se ha dicho que hubo un cam bio en la co n cep ció n
de estas p o líticas, que habrían dejado de ser de “d esarro llo so c ia l” p ara
co n vertirse en p olíticas “contra la p o b rez a” (Székely, 2006). En realidad,
lo que sucedió fue que se m antu v iero n las p o líticas de d esarro llo social
(educación, salud, vivienda, seguridad social, asistencia social, etc.), pero
fue necesario tam bién llevar a cabo acciones p ara superar, derrotar, p a
liar - o cu alq u ier otro s in ó n im o - el aum ento de la p o b reza que d erivó de
d icha crisis.
En todo caso, los avances del p ara d ig m a em erg en te han sido g ran d es
en el cam po académ ico, pero no han tenido la m ism a im p o rtan cia en la
p rác tica de los p rogram as sociales. P o r lo p rim ero , se ha p lan tead o que
es “ discutib le definir a este p aradigm a com o d o m in an te, sobre todo a la
luz de lo acontecido durante la d écada de los nov en ta en A m érica L atina.
En los últim os años nuevas tendencias en m ateria de p o lítica s o c ia l... han
co nform ado un escenario, donde se observan ru p tu ras y co n tin u id a d es” .
P ero si se tom a en cuenta, en cam bio, el m onto de los recu rso s que se
erogan en p ro g ra m as insp irad o s en uno y o tro p ara d ig m a, ca b e se g u ir
m anteniendo los nom bres que se ven ían usan d o . L a m ay o ría de los re
cursos van a program as in spirados en el p ara d ig m a trad icio n al que, por
tanto, sería el “d o m in an te” . A sí, en el caso d e A rg en tin a, en el m o m en to
en que era el país la tin o a m eric an o con m a y o r in v ersió n en p ro g ra m as
sociales, podía apreciarse que el gasto en seguros sociales (sistem a provi
sional, asignaciones fam iliares y obras sociales n acio n ales), euyo m onto
total era de alrededor de 22.400 m illones de pesos, sólo se gastab an de
m an era fo c a liz a d a 1 520 m illones de pesos; del gasto en secto res so ciales
(la m ay o r p arte del gasto en educación y salu d ) qu e ejecu ta el g o b iern o
n acional y las tran sferen cias a universid ad es n acio n ales, que lleg ab a a
8.230 m illones de pesos, sólo 3.815 m illones iban a p ro g ram as fo ca liza
dos (S IE M P R O , 2001).
O tro punto previo tiene que v e r con la m ay o r ex posición a la crítica
que han tenido las acciones fundam entadas en el p arad ig m a trad icio n al,
dado que su aplicación había sido m ucho m ás p ro lo n g ad a en el tiem p o y
1 La “focalización” suele ser considerada, sobre todo por sus críticos, como la síntesis
del paradigma que aquí se denomina emergente. Se retomará este tema más adelante.
150 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
d u ran te esa v ig e n cia estaba d em ostrada, en m uchos casos, su ineficacia
en el logro de los o b je tiv o s de las p o lític a s, así co m o su in e ficie n cia
en la u tiliz a c ió n de los re c u rso s Sin em b arg o , d eb e re c o n o c e rse , a s i
m ism o , que dicho p ara d ig m a, pese a lo expu esto p rev ia m en te, ha sido
ferv ien tem e n te d efendido, aunque en los últim os tiem p o s, si bien sigue
te n ien d o ad hérentes, tiende a gen eralizarse el reco n o cim ien to d e sus li
m itacio n es.
El p arad ig m a em ergente, en cam bio, ha gozado de las v en tajas de lo
n o v ed o so , pues apo y án d o se en la crítica de lo preex isten te lia p lan tead o
sus p ro p o sicio n es resp ecto de las cuales no existían ex p erien cias co n c re
tas y, m ucho m enos, ex p erien cias que h u bieran sido ev alu ad as. E sto ha
co n d u cid o a que en la actualidad sus ideas estén presen tes en el d iseño
de m ú ltip le s p ro g ra m as. P ero el paso del tie m p o , y esas ap lica cio n es,
p erm iten hoy rev isa r lo que ha sucedido con la aplicació n de sus p rin c i
pios en la práctica.
B . L o s p ro g ra m a s a c tu a le s a n tip o b re z a e n A m é r ic a L a tin a
C . P r o g r a m a s in s p ir a d o s en el p a r a d i g m a e m e r g e n te
C a p ítu lo V 151
eng lo b ad o s en Ias d enom inadas redes de p ro tecció n social (sa fety nets).
A continuación se presenta una ráp id a revisió n de am bos.
152 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
la dem anda, hom og en eizan d o las verdaderas n ecesidad es de la población
en fu n ción de lograr la apro b ació n de los proyectos.
U n o de los criterio s de operación m ás im p o rtan tes que han m an ejad o
los F o ndos es la fo ca liza ció n . Sin em bargo, cuando enfrentan la em erg en
cia, su elen p rivilegiar la entrega rápida de recursos sacrificando en alguna
m e d id a la fo c a liz a c ió n . Es lo que ac o n te ció con el p rim ero , el F o n d o
S ocial de E m erg en cia de B olivia, el cual actuó de m an era m ás ráp id a y
con co sto s o p era tiv o s m enores, pero no llegó a la po b lació n indigente.
N o es fácil c o m p a ra r el éx ito de la fo ca liza ció n , p o rq u e los d iferen tes
F o n d o s recurren a una gran heterogeneidad de m étodos e indicadores para
h acerlo . E ntre los m ás utilizados están la L ínea de P obreza, el Indice de
las N ecesid ad es B ásicas In satisfech as (N B I) y los M apas de P obreza.
E s frecu en te que los p rogram as de los F ondos busquen in cen tiv ar el
co m p ro m iso de los beneficiarios finales con la operación, m an ten im ien to
y su sten ta b ilid a d del p ro y ecto , y así co n trib u ir con trab ajo , m ateriales,
fin an ciam ien to u o tros recursos. B uscan tam bién que los m ateriales u ti
lizad o s sean casi ex c lu siv am e n te n acio n ales com o m anera de in cen tiv ar
la p ro d u cc ió n y el em pleo en activ id ad es conexas; y, p o r últim o, se p one
é n fa sis en la g e n e ració n de em p leo y se fija un tech o m á x im o p ara el
co sto total del proyecto.
L os F ondos financian, supervisan y evalúan proyectos, que son ejecu
tados p o r org an izacio n es g u b ern am en tales y no gubern am en tales, entre
las que se encuentran las de nivel local y de base com unitaria, m unicipios,
u n iv e rsid ad e s, org an izacio n es sin fines de lucro, iglesias y aso ciacio n es
de caridad.
El m onto de recursos que m anejan los F ondos de Inversión Social es
relativam ente pequeño. Sin ( 1996), por ejem plo, estim ó en 20 a 30 m illones
de dólares al año las cifras desem bolsadas po r el conjunto de los Fondos.
Y esos m ontos absolutos bajos se tom an m enos expresivos todavía cuando
se los com para con el gasto público social.
L a p roporción de recursos del F ondo en relación al gasto pú b lico so
cial total es v ariable según el tipo de país de que se trate. Si se clasifica a
los p aises de la región en tres g rupos (según el m onto de su gasto púb lico
so cial) --alto, m edio y bajo - es p osible so sten er que cu anto m a yo r se a el
g a sto p ú b lic o social, m en o r será la p ro p o rc ió n de recursos q u e m a n eja
el resp ectivo F ondo.
D e lo an terio r cabe ex tra er tres conclusiones:
C a p ítu lo V 153
aquellos p rogram as cuya evaluación m u estre resu ltad o s p o sitiv o s, así
com o refo rm ar los que presenten pro b lem as que p u ed en m ejo rarse, y
elim in ar los que tengan p roblem as que los h ag an in -m ejo rab les.
• E n cuanto a los objetivos, los F ondos no deben p lan tearse com o ob
je tiv o la superación de la pobreza, porq u e se trata de una tarea que
va m ás allá de sus posib ilid ad es financieras. Si, com o se h a dicho, la
erradicación de la p obreza no puede ser resp o n sab ilid ad (p o r lo m enos
exclusiva) de la p olítica social, porque ex cede sus p o sib ilid ad es reales,
m enos pued e estar a cargo de un Fondo.
• L a ex p e rien c ia de los F ondos p u ed e ser u n a im p o rta n te fu e n te de
ideas y ex periencias para orientar la m o d e rn izació n de la gestión de
las p olíticas sociales.
C a p ítu lo V 155
que perm ita proponer acciones pertinentes y jera rq u iza d as p ara m odificar
d ich o s factores.
E n un intento de d efin ir p o lític a in te g ra l se lo h a c e co m o aq u e lla
que co njuga p ro g ram as de gen eració n de em p leo e in g reso , d esarro llo
hu m an o y social, y p ro tec ció n social, que se b asa en cin co p rin cip io s:
m ultid im en sio n alid ad de la pobreza, focalizació n , ciclos de vida, p a rtic i
p ac ió n y centralidad de la fam ilia, y que es im p lem en tad a, m o n ito read a
y evaluada de m anera intersectorial, descen tralizad a y p articip ativ a. U na
política de tales características haría que cada acción que se llevara a cabo
tu v ie ra efectos sinérgicos (E ngel, 2004).
P ara llevar adelante un plan teo de esta n atu raleza sería n ec esario lo
grar u n a integración pro g ram ática, lo que d eriv aría de la acep tació n de
la idea de que la p o b re z a es m u ltid im e n sio n a l, esto es, q u e no p u e d e
reso lv erse sólo m ediante acciones sectoriales.
156 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
no se p rio riz a , con el efecto de d isp e rsa r re c u rso s y, en co n se c u e n c ia ,
d eterio rar sev eram e n te la posib lid ad de lograr eficacia con las p o líticas
y p ro g ra m as que se lleven a cabo.
C a p ít u l o V 157
en el m om ento en que se llevan a cabo los p ro g ram as. Y en este sentido,
si es necesario h acer esa v alo ració n de qué y q uién recib e, es p o rq u e la
u n id ad sobre la que se in terviene es el ind iv id u o , y no la fam ilia.
L a dinám ica tiene que v er con las transfo n n acio n es de m ediano y largo
plazo: si las oportunidades de b ie n estar de las n u ev as g en eracio n es están
en la m igración, ello p u ed e afectar a otros m iem b ro s del g ru p o fam iliar
que, sea po r edad, sea por educación, etc., y a no están en co n d icio n es de
em prender ese cam ino. ¿D ebe el pro g ram a fo rm ar a los n iñ o s y jó v e n e s
de tal m an era que en el futuro no ten g an p o sib ilid a d es de in sertarse en
el m ercad o de trabajo urbano, po rq u e de esa m an era se aseg u ra qu e no
d ejarán solos a sus p ad re s en el cam po? ¿H ay qu e d e fe n d e r la fam ilia
actual, en perju icio de las fam ilias futuras?
Q ueda la sensación tam bién de que algu n as de las críticas m e n cio n a
das dejan de lado un tem a v a ló ric o : cuál es la resp o n sab ilid ad de las n u e
vas generaciones frente a la situación de sus ancestros. E lla no se expresa,
ú nicam en te, quedándose en el lugar de origen p ara aco m p añ arlo s, lo que
sin duda es una opción válida si se tom a libre y con scien tem en te. M uchas
veces la resp o n sab ilid ad se expresa en el traslad o y en asu m ir los riesg o s
concom itantes, p ara así p oder contribuir a la su b sisten cia de los m ayores.
El tem a de las rem esas m on etarias que los m ig ra n tes la tin o am erican o s
en los E stad o s U nidos (y en otras regiones) en v ían a su lu g ar de origen
es un indicador relevante de esa responsabilid ad asum ida.
158 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
• en el corto p la zo , co n trib u y en d o a aliv iar la p o b reza, y m an ten ien d o
a los n iñ o s en la escuela y asistiendo a los co n tro les de salud;
• en el m ed ian o p la zo , increm en tan d o la confianza en sus p ro p ias fu er
zas de los m ie m b ro s de la la m illa b en e ficia ria, qu e se c o n v e n ce n
de que p u ed e n sa lir de la pobreza, m e d ian te el en tre n am ien to que
d eriv a de cu m p lir con los co m prom isos asu m id o s al in co rp o rarse al
p ro gram a. En esa acción reiterada van co n v en cién d o se de que no son
m eros entes p asiv o s y recep to res de dádivas, sino actores au tó n o m o s,
con cap acid ad p ara m anejar sus recursos (lo que se fo m en ta m ed ian te
la tra n sfe re n c ia de din ero en efe ctiv o ), y q u e son c o rresp o n sa b le s
del éxito del p ro g ram a y. en definitiva, del quieb re de la tran sm isió n
in terg en eracio n al de la pobreza, y
en el largo p lazo, co n trib u y en d o a la form ación de capital hum ano.
L a preocupación por la co rresponsabilidad ha sido m uy im portante en
el p ara d ig m a em ergente. Se ha insistido m ucho respecto a q u e la entrega
in d iscrim in ad a de pro d u cto s (bienes y servicios) a la p o b lació n o b jetiv o
de los p ro g ra m as so c iales p ro v o ca d e p e n d e n c ia de las p erso n a s, y las
co n v ierte en dem an d an tes de un “d ere ch o ” a las prestacio n es, in d ep en
d ien tem ente de cualquier condición. M ás allá de que los recursos siem pre
son escasos, se insiste po r quienes defienden la corresponsabilidad en que
los p ro ductos así entregados tam bién pierden “ valo r” para sus receptores.
A lg o que se obtien e sin esfuerzo 110 se valoriza.
L a participación y organización de la com unidad es otra expresión del
co m p rom iso que asum en los destinatarios con las acciones de superación
de la pobreza. L a co rresp o n sab ilid ad p ro m o v ería el em p o d era m ien to de
los pobres. Hay, em pero, analistas que tem en que el discurso participativo
en cu b ra el interés en reducir el papel del E stado y trasp asar esa resp o n
sab ilid ad a los p ropios pobres.
C a p ít u l o V 159
tam bién que la edu cació n de las niñas debe p rio rizarse, en esp ecial en el
m edio rural, y sobre todo entre la po b lació n in d íg en a. P ara h ac er e fe c
tiv a esa p rio rid a d se e n tre g a , en alg u n o s ca so s, u n a b e c a m a y o r a las
niñas, lo que se ju stifica d estacando las ven tajas p ara la so c ied a d com o
un todo que deriv aría de la elevación del nivel de in stru cció n fem en in o ,
p o r cuanto cuando lleguen a ser m adres se p reo cu p arán m ás y con m ay o r
inform ación por la educación y la nutrición de sus hijos, co n trib u y en d o a
quebrar la transm isión intergeneracional de la p o b reza. E sta afirm ación
trae varios elem entos im plícitos. P or un lado, p la n tea ría que las m ad res
indígenas actuales no se preo cu p an o no lo hacen en la m ed id a suficiente,
de la nutrición y el b ie n estar de sus hijos. P or lo m ism o , el arg u m en to a
favor de p rio riza r a las niñas en m ateria de ed u cació n p ara aseg u rar cier
tos com portam ientos en la futura generación de m adres es co n trad icto rio
con el argum ento que sostiene que las m ujeres deb en ser las recep to ras
de las transferencias m onetarias p orque son ellas las qu e se p reo cu p an de
los hijos y del hogar. A sim ism o, la visión de género que expresa el citado
argum ento con sid era que el p apel de la m u jer está en el hogar, lo qu e se
preten d e refo rzar m ediante las acciones del p ro g ram a. Son las m u jeres,
a través de su desem peño com o m adres, las que están llam adas a q u eb rar
el círculo perv erso de la transm isión interg en eracio n al de la po b reza. N o
es que esto sea in a ce p tab le, sino que no p are ce c o m p a tib iliz a rse b ien
con otros p la n teo s p ro -“em p o d eram ien to ” que suelen ac o m p añ ar a esa
afirm ación.
L a a sig n a c ió n de estas re sp o n sa b ilid a d e s a las m u je res im p lic a el
reco n o cim ien to de que suelen ser ellas las encarg ad as de la salud, la n u
trición y la edu cació n de los hogares, así com o de los flujos de ah o rro y
consum o fam iliar. Se supone entonces que existe m ay o r p ro b ab ilid ad de
que el uso de esas transferencias tenga un im pacto p ositivo en el b ien estar
fam iliar (D uhau, 2000).
L a m ay o r au to n o m ía otorgada po r una tran sferen cia m o n e taria (re s
pecto a la entreg ad a en especie) contribuiría, seg ú n alg u n o s, a au m en tar
la capacidad de las m ujeres p ara to m a r d ecisio n es al in te rio r del h o g ar
(Skoufias y M cC lafferty, 2001 ; en contra D uahu, 2000). A sim ism o, el que
m uchas m adres cum plan un papel com o pro m o to ras del p ro g ram a h ab ría
acrecentado sus o p o rtunidades de contacto con otras m u jeres, generando
nuevas instancias de p articip ació n (S koufias y M cC lafferty, 2001).
R especto a las ayudas m o n etarias a las m u jeres es p o sib le fo rm u larse
algunas cu estio n es. ¿L a au to n o m ía o to rg ad a p o r el m an ejo del d in ero ,
au m en ta rea lm en te la c a p ac id a d de las m u jeres p ara to m a r d ecisio n es
160 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
en el h o g ar y la co m u n id ad ? ¿R efu erza su rol dom éstico trad icio n al o le
p e rm ite tra sc e n d e rlo ? ¿G enera q u ieb res en la fam ilia, p o rq u e el v aró n
se sien te p o ste rg a d o ? El papel de p ro m o to ras del p ro g ram a ¿acrecien ta
o p o rtu n id a d es de p articip a ció n y em p o d eram ien to de las m u jeres o, por
el co n trario, las fu erza a asum ir un trab ajo “v o lu n ta rio ” y g ratu ito , p o r
q u e se supone que a ellas les “so b ra” tiem p o , lo que no su ced e con los
v aro n e s? ¿N o se rían ellas las que “ c u b re n ” los co sto s que el p ro g ram a
tiene p ara la co m u n id ad ?
A lgunos han intentado resp o n d er a estas p reguntas. A sí, se estim a que
esa m o d a lid a d es b u en a debido a que las m u jeres adm in istran las ayudas
ec o n ó m icas m e jo r que los hom bres (IF P R I, 2002, 2005). P ero resp ecto
a lo anterior, cab ría tam b ién p reg u n ta rse si no h ab ría sin erg ias en b u scar
q u e los h om bres tam bién m ejo ren sus hab ilid ad es en este aspecto.
E stu d io s rea liza d o s entre p articip an tes del P ro g ram a O p o rtu n id ad es
in d ican que las m u je res apoyan la p rá c tic a de ser ellas las qu e recib en
las tran sfe re n cia s, adu cien d o que son m ás resp o n sab les, qu e están m ás
p reo c u p ad as p o r lo que sucede con los n iños, y p o rq u e co n o cen m ejo r
las n ec esid ad e s del hogar. Son todos arg u m en to s lig ad o s a un enfoque
tradicional de género. N o tenem os inform ación sim ilar sobre lo qu e p ie n
san los varones.
Tam bién se sostiene en algunas evaluaciones que estos p ro g ram as p er
m itieron afianzar la respo n sab ilid ad , la in d ep en d en cia y el p ro tag o n ism o
de las m ujeres en la fam ilia, y fom entaron su em p o d eram ien to p sic o ló
gico, su au to estim a e, incluso, su “ apertu ra m e n ta l” (sic), esp ecialm en te
cu an d o actuaron com o prom otoras. A sim ism o, ellas d eclaran que luego
d e p a rtic ip a r en el p ro g ra m a saben m ás so b re n u tric ió n , p rev e n ció n y
m an ejo de en ferm ed ad es, y tam bién que han po d id o in crem en tar su rol
de p ro visión, lo que ha aum entado el reco n o cim ien to de su p ap el dentro
y fu era del hogar.
O tro en fo q u e tiend e a p en sar que esa asignación co n trib u y e en re a li
d ad a refo rz ar el papel dom éstico tradicional de la m ujer. O to rg arles el
rol de prom otoras im plica aceptar que ellas disponen de tiem po suficiente
p ara d esem p e ñ ar un trabajo voluntario y gratuito. Serían las m u jeres, por
tanto, las que cargarían con gran parte de los costos que estos p ro g ram as
tienen p ara la com unidad. La evaluación de P ro g resa -O p o rtu n id a d es de
M éx ico, realizad a p o r el IFPR I advierte que los cam b io s o b serv ad o s se
rem iten fu n d am en talm en te al hogar, por cuanto en el ám bito de la co m u
n id a d aún se m an tien en las resistencias en la p articip ació n fem enina.
C a p ítu lo V 161
L as evidencias difieren tam b ién respecto al im pacto de los p ro g ram as
sobre las fam ilias. E n algunos casos se m e n cio n an cam b io s p o sitiv o s en
las relacio n es fam iliares, m ien tras que en o tro s se d estac a el su rg im ie n
to de conflictos que incluyen v io le n cia dom éstica, y que co n d u cen a la
se p a ra c ió n de la p are ja, o a la re d u c c ió n d el ap o rte de los h o m b res a
la fam ilia.
H ay autoras que estim an que las redes de p ro tec ció n so cial gen eran
u n a segregación de la p o b la ció n -o b je tiv o (p o b res y /o ex tre m ad a m e n te
p o b res) de estos p ro g ra m as en u n gru p o (co n fo rm ad o en un alto p o rc e n
taje p o r h om bres) p ara el que se im p lem en tan accio n es d irig id a s a p o
ten ciar su em pleabilidad, y otro grupo (integ rad o fu n d am en talm en te por
m ujeres) al cual se le entregan transferencias m o n etarias co n d icio n ad as a
la asistencia escolar de los niños. E ste diseñ o - s e a g re g a - tiene p o r detrás
la co ncepción de fam ilia “h o m b re proveedo r, m u jer d ed icad a al h o g ar y
a los h ijo s” . E stos p ro g ram as te n d erían a refo rz ar la d istrib u c ió n tra d i
cional de los ro les m ed ian te la p ro m o ció n de la p articip ació n fem en in a
en el aseguram iento de la esco larid ad de los n iñ o s, y n o aten d erían las
n ecesid ad es pro p ias de las m ujeres o el g en erar p o sib ilid ad es p ara ellas
de salida au tónom a de la situación de pobreza.
E n la evaluación de p ro g ram as en el secto r rural m ex ican o se afirm a
que siguen presen tes los sesgos de género, p o r ejem plo, en las p referen
cias respecto a la edu cació n m ascu lin a, cuyo futuro se o rien ta al trab ajo ,
frente a la educación de las niñas, que se co n sid era un gasto, p o r cuanto
su futuro sigue co n siderándose v in cu lad o al m atrim o n io y al trab ajo d o
m éstico (S koufias y M cC lafferty, 2001).
O tro tem a que se deb ería consid erar resp ecto al g énero son los ca m
bios en la co m posición de los hogares, que han co n d u cid o al au m en to de
los hogares m onoparentales, preferen tem en te de je fa tu ra fem enina, ju n to
con el increm ento de la p articip ació n de la m u je r en la fuerza laboral. En
am bos aspectos, las m ujeres constituyen un g ru p o que req u iere atención
de sus n ecesidades específicas.
162 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
E n este sentido, conviene reco rd ar un reciente inform e que afirm a que
la d esig u ald ad étn ica y racial se rep ro d u ce po r tres vías:
• u n a tran sm isió n in tergeneraciona! de la educación ;
• la m en o r esco larizació n y las p eores calificacio n es que o b tien en los
in dividuos p erte n ec ien tes a g rupos in dígenas y afro d escen d ien tes, y
• las m en o res rem u n e ra cio n es que alg u n o s rec ib en p o r llev ar a cab o
trab ajo s co m p arab les, au nque no se pued e afirm ar (ni d escartar) que
ello d eriv e de u n a d isc rim in ació n activ a en el m ercad o laboral (B an co
M u n d ial, 2003).
L a CEPA L ha insistid o reiterad a m en te en la im p o rtan cia de la tra n s
m isió n intergeneracional de las o p o rtu n id ad es, destacan d o que el h o g ar
d e o rigen co n d icio n a te m p ran am en te las o p o rtu n id ad es qu e las p erso n as
ten d rán a lo largo de la vida, e insistiendo en que la ú n ic a m an era de al
te ra r esa determ in ació n es m ediante políticas que co n trib u y an a ro m p er
el círcu lo perv erso de esa transm isión. E sto exige p ro g ram as que tienen
qu e ad ecuarse a las ca racterísticas cu ltu rale s de los grupos aquí tratados.
R e sp ecto a esto, co n v ien e an alizar asp ecto s v in c u lad o s a salud, ed u c a
ción, m ercado de trabajo y tierra.
(i) S alud. Se p resen ta aqui un pro b lem a entre m e d icin a o ccid en tal y
m ed icinas tradicionales. E l diagnóstico desde la p rim e ra so stien e que las
p o b la cio n e s indígenas, en especial cu ando se ubican de m an era d isp ersa
en el ám bito rural, enfrentan pro b lem as p ara acceder a servicios de salud,
y tiene poco acceso a la inform ació n m é d ica adecuad a, siendo tam bién
difícil el acceso a la salud preventiva, lo que afecta el control p o r la m ujer
de su p ro p ia fecu n d id ad , p u ed e co m p lic ar los p arto s y p o n er en riesgo
su v id a y la del niño p o r nacer, al m ism o tiem po que lim ita el ad ecu ad o
d esarro llo duran te la prim era infancia.
P ero, al m ism o tiem po que se d em an d a la p ro tecció n de la salud de
esa p o blación, se reclam a que se reco n o zca la m edicin a y la farm aco p ea
trad icional de la cultura resp ectiv a, insistiendo en que los g o b iern o s d e
ben co n trib u ir a resg u ard ar el patrim o n io farm aco ló g ico natural que está
en m anos de las com unidades.
(ii) E d u cación m u lticu ltu ra l y b ilin g ü ism o . Se in siste en que re s
p ecto de los grupos in dígenas es m en ester fo rm ar sujetos que sean co m
p eten te s en dos culturas diferentes, p ara lo cual deben p o d er acced er a la
m odernidad sin sacrificar su cultura tradicional, a la que tendrían derecho,
y que d eben trasm itir a las nuevas generacio n es. E sto im p lica un tra ta
C apítulo V 163
m iento diferente al que los países latinoam ericanos dieron a los m igrantes
eu ro p e o s que p o b la ro n esos p aíses a fines del sig lo X IX y co m ie n z o s
del X X , cuyos d erechos cu ltu rales y lin g ü ístico s no fueron resp etad o s,
en el afán de “co n stru ir la n a c ió n ” . En to d o caso , la esco la riza ció n en
los idiom as indígenas pued e ser co n trap ro d u cen te en m u ch o s asp ecto s;
uno fundam ental es que harían p erd er el escaso tiem p o que, p o r razo n es
ex traescolares, los niños in dígenas dedican a la escuela. Se p ierd e así la
o portunidad de otorgarles, por lo m enos, los ru d im en to s de un seg u n d o
idiom a que les resultará fundam ental tanto p ara in g resar a la m o d ern id ad
com o al m ercado de trabajo. Q uedarán en cerrad o s en el id io m a qu e h a
blan en su casa, y el breve período de pasaje p o r la escuela puede term in ar
no aportándoles nada.
A lg u n o s analistas sostienen que en escu elas con m ay o ría de alu m n o s
in dígenas p are ce darse una red u cció n de la d eserció n y m ejo res re n d i
m ientos académ icos, así com o m ayor seguridad de los niños en sí m ism os.
E ste resultado, y el hecho de que se lo traiga a colación com o arg u m en to
a favor de educación separada, es in teresan te p o rq u e m u estra un doble
estándar respecto a otras situaciones escolares. H ay m uchos estu d io s que
sostienen que la educación separada por sexos, perm ite un desarrollo m ás
arm ónico de las niñas y una m ayor seguridad en sí m ism as. Sin em bargo,
no está en la agen d a de la ed u c ac ió n p ú b lic a la tin o a m eric an a siq u iera
co n sid erar d icha posibilidad.
P or lo dem ás, si de lo que se trata es de g en erar in d iv id u o s que fu n
cionen en dos culturas, no parece razo n ab le p en sar en u na escu ela m o-
n ocultural reservada p ara los n iños indígenas.
F inalm ente, conviene afirm ar que la educación m u lticu ltu ral no c o n s
tituye una panacea para superar la desigualdad, ni puede asegurar equidad
en logros, p o r cuanto hay factores extraesco lares qu e tienen un a in c id en
cia decisiva, com o por ejem plo el capital ed u cacio n al de las fam ilias.
(iii) M ercad o de tra b a jo . E l m ercad o de trab ajo su ele ser, en re a
lidad, un “ex p licitad o r” de las discrim inacio n es que se han dado en los
anteriores eslabones de la cad en a de transm isió n de las o p o rtu n id ad es.
P o r ello son tan im portantes las políticas relacio n ad as con la in fan cia y,
sobre todo, con la educación. L as p o líticas laborales se o rien tan a evitar
el trato discrim inatorio en el acceso y desem peño, rem u n eració n y p ro
tecció n de la po b lació n in d íg en a y negra. U n a p o sib ilid a d qu e v a m ás
allá es la p ráctica de la acción afirm ativa o d iscrim in a ció n p o s itiv a , no
sólo orien tad a a la reserv a de “ cu p o s” en las em p resas p ara p erso n as de
164 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
g rupos que sufren discrim inación étnica, sino tam bién p ara co m p en sar las
d esig u ald ad es m ed ian te el acceso a la capacitación en el trabajo.
(iv) A cc eso a la tier ra . U n rec lam o de los m o v im ien to s in d íg en as
m ás o rg an izad o s se relacio n a con la recu p eració n de las tierras qu e su
p u estam en te han dom in ad o en el pasado. Suele ad u cirse qu e la p o b reza
de estos g rupos está rela cio n a d a con la m e n o r d isp o n ib ilid a d de tierra,
p ero se p o n e po co én fa sis en lo rela cio n a d o con el uso de m é to d o s de
pro d u cció n trad icio n a les y con el h ec h o de que esos g rupos m u estran un
alto crecim ien to d em ográfico, siendo la co m b in ació n de esos facto res la
cau sa de sus b ajos n iv e les de bienestar.
B . C o n c lu s io n e s
C a p ít u l o V 165
laborar con ella cuando existen estrategias m ás am p lias, d o tad as de los
recu rso s adecu ad o s p ara llevar adelante esa tarea.
E n segundo lugar, m uch o s de los p rin cip io s que g u ían la actu ació n
de estos p ro g ra m as parecen co ntradecirse, p o r lo m en o s, si se los lleva
h a sta el lím ite. A sí, p o r ejem p lo , se b u sc a aseg u rar la p e rm a n e n c ia en
la escu ela de jó v e n e s y niños en las edades co rresp o n d ien te s, m ed ian te
transferencias m onetarias que se entregan a la m adre, co n la finalidad de
em p o d erarla, al m ism o tiem po que se p rete n d e re fo rz a r a la fam ilia, y
resp e tar la diversid ad cultural. C om o se ha v isto , el sesgo de g énero del
p ro g ra m a tiende a g en erar p ro b lem as al interio r de la fam ilia, cu an d o el
v aró n se siente d ism inuido en su papel de “p ro v ee d o r” y, p o r tanto, de
ad m in istrad o r de los bien es del hogar. A l m ism o tiem p o , cab e rec o n o cer
que el respeto de la diversidad cultural, en esp ecial de los p u eb lo s in d í
genas, lleva a no in tentar alterar la distribució n de los ro les al in terio r de
la fam ilia. E n definitiva, la m ultip licid ad de o b jetiv o s y la b ú sq u ed a de
sinergias, m uchas veces im posibles de conseguir, gen eran co n trad iccio
nes que dificilm ente puedan perm itir que se logren los objetiv o s m últiples
de los proyectos.
En alg u n o s casos, en tre las co n d icio n a lid a d es, se esta b le c e no só lo
la a s iste n c ia e sc o la r, sino la p ro m o c ió n al c u rso su p e rio r. E s sa b id o
q u e el re n d im ie n to ac ad ém ico de los n iñ o s sólo p a rc ia lm e n te se d eb e
a lo q u e aprenden en la escuela, y que tienen un g ran p eso los facto res
extraesco lares, en especial los que derivan del h o g ar de origen. Es p ro
bable, p o r tanto, que la prom oción no sea p o sib le en m u ch o s casos. E sto
g en e rará un p ro b le m a de tensión en tre acto res (p ad res, m aestro s). L os
p ad res reco n o cerán , en especial en pueb lo s p eq u eñ o s, al m aestro com o
resp o n sab le de que ellos pierdan la transferen cia. El m aestro no querrá,
p robablem ente, asu m ir la responsabilidad de ser quien p riv e a esa fam ilia
de un ingreso que p ara ella es im p o rta n te ...
E n definitiva, se trata de program as con p o sib ilid ad es lim itad as (p re
supuesto, recursos), con objetivos m uy am biciosos, y que son presentados
con p o sib ilid a d es d esm esu rad as (su p erar la p o b rez a, en fo q u e in teg ral,
g enerar sinergias).
166 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
B ib lio g r a fia
C a p ítu lo V 167
S koufias, E. y B. M c C lafferty (2001), “Is P R O G R E S A w o rk in g ? S u m
m ary o f the results o f an evaluation by IF P R I” , F o o d C o n su m p tio n
and N u tritio n D ivision (F C N D ), D iscu ssio n P ap er N° 118, Julio.
A. El problem a y la estrategia
1 Este trabajo es una versión resumida de otro que lleva por nombre: “Régimen de
Bienestar y Reforma Social en México”, publicado por CEPAL en la colección Serie
Política Social (Barba, 2004).
2 Tanto en términos de los momentos cuando se iniciaron las reformas, como de la
velocidad, los alcances y el éxito de las mismas (ver: Barba, 2003).
3 Que no se ha restringido a los ámbitos de los Estados nacionales o las instituciones
académicas, sino que ha tenido como escenario fundamental a agencias multilaterales
como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano
de Desarrollo, la Comisión F.conómica para América Latina o el Programa de Nacio
nes Unidas para el Desarrollo, algunas de las cuales se han transformado en actores
cruciales en el diseño, financiamiento, aplicación y evaluación de los programas so
ciales.
169
E n este contexto, y desde un p unto de v ista social, el tem a de “ la re
fo rm a de la refo rm a” indica, entre otras cosas, un cierto n iv el de crisis de
lo que p o d ría d enom inarse el n u ev o p ara d ig m a de b ie n estar d o m in a n te4,
co n stru id o p au latin am e n te a trav és del d e sp lie g u e de la ag en d a social
p ro p u e sta p o r ag e n cias in te rn acio n ale s co m o el B a n co M u n d ial (B M )
y el B a n c o In te ra m e ric a n o de D e sa rro llo (B ID ), re s p a ld a d a y filtrad a
in tern am en te5 por num ero so s g o biernos n ac io n a les6.
E n el caso de M éxico, esa discusión em p ieza a p ro d u cirse p o rque, sin
d esd eñ a r la im po rtan cia de las refo rm as so ciales d e los años nov en ta, y
a p esar de las prom esas de b ie n estar para el n uevo siglo fo rm u lad a s por
los refo rm ad o res, sigue ex istiendo una b rec h a m uy gran d e en tre lo que
se ha o frecido y lo que se ha logrado.
Sin duda, es necesario h acer un b alan ce o b jetiv o resp ecto del alcan ce
y las tareas pendientes, así com o analizar críticam en te el cam in o seguido
y estab lecer con claridad cuál es la arq u itectu ra que se req u iere p ara re
construir el b ie n estar a escala regional o n acio n al. Sin em b arg o , p ara lle
v ar a cabo este com etido no b asta con m irar sólo h a c ia la p o lítica social;
es o b ligado tam bién prestar atención a su articu lació n co n la ec o n o m ía y
la esfera dom éstica, po rq u e el b ie n estar d ep en d e fu n d am en talm en te del
en g a rce de todas estas esferas7.
C a p ítu lo VI 171
E n ese c o n te x to , lo s r e g ím e n e s de b ie n e s ta r h a n sid o d e fin id o s
p o r E s p in g -A n d e rs e n p re c is a m e n te co m o "la m a n e ra c o m b in a d a e
inlerd ep en d ien le cóm o el b ien esta r es p ro d u c id o y a sig n a d o p o r el E s ta
d o , el m ercado y la fa m ilia ”, que cristaliza en “ ...a rreg lo s in stitu cio n a les
específicos adopta d o s p o r so c ied a d es en su b ú sq u ed a d e tra b a jo y b ie n
esta r... ” (E spin g -A n d ersen , 1999:34-35), y co n d u ce a que u n a o rg an i
zación dada de las relaciones entre E stado y eco n o m ía se aso cie co n una
lógica p articu la r de la p o lítica so c ial" (E sp in g -A n d ersen , 1987:6-7).
C om o es bien sabido, en su libro sobre los tres m u n d o s del b ie n estar
en el capitalism o (1990) E sping-A ndersen tom ó com o criterios la calidad
de los derech o s sociales, la estratificación social y las estru ctu ras de los
m ercad o s laborales p ara argum entar, d espu és de co m p arar a los estad o s
del b ie n estar del núcleo de la O C D E , que ésto s se ag ru p an (clu ste r) al
red e d o r de tres tipos de reg ím en es de bienestar: el lib e ra l o residual, el
co n serv a d o r o corp o ra tivo y el in stitu cio n a l o so c ia ld e m ó c ra ta n .
E l rég im en lib e ra l o residual, b asad o en e x p e rien c ias h istó ric as de
p aíses an g lo sajo n es com o E stad o s U n id o s, A u stralia, C a n ad á o N u e v a
Z e la n d a (y ta rd íam e n te el R e in o U n id o ), a su m e q u e la m a y o ría de la
p o b la ció n p u ed e co n tra tar su p ro p ia p rev isió n social, y que p o r ello el
E stado sólo debe apoyar a aquel residual hum an o que es in cap az de v elar
por su p ropio bienestar, es decir, los m ás p o b re s13.
El co n serv a d o r o corp o ra tivo , co n stru id o a p artir de la ex p e rien c ia
h istó rica de los p aíses de E u ro p a O ccidental C o n tin e n ta l14, p o n e al E sta
do y las in stituciones p ú b licas en el centro del p ro ceso so cio eco n ó m ico ,
com o m e can ism o s que red istrib u y en beneficio s, sig u ien d o criterio s de
172 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
clase o estatu s p o lític o 1'. En este caso, los beneficios no co n stitu y e n d e
rech o s u n iv e rsa le s sino corp o rativ o s, tienden a refo rz ar la estratificació n
so cial que se d eriv a de las cap acid ad es políticas de los acto res, y sólo se
o frecen cu ando las capacidades de la fam ilia para serv ir a sus m iem b ro s
se han a g o ta d o 16.
P or su p arte, el régim en in stitu cio n a l o so c ia ld e m ó c ra ta 17 co n cib e los
riesg o s sociales co m o co n secu en cias sistém icas de la o p eració n del m er
cad o , y por ello asum e el b ien estar individual com o una resp o n sa b ilid ad
co lectiva, solidaria. E sto explica que “ lo so c ia l” incluya en esto s casos al
conjunto de los ciudadanos (y no sólo a los m ás p obres o asalariad o s o rga
nizados, com o ocurre en los otros paradigm as). E ste enfoque instituye los
p rin cipios de un iv ersalid ad de las políticas sociales y desm ercan tilizació n
del b ie n estar social. En el caso b everidgeano inglés, estab lecien d o el d e
recho a un n ivel m ín im o de b ie n estar para todas las ca te g o ría s y grupos
s o c ia le s 18, in d e p en d ie n te de la situación g u ard ad a en el m e rc ad o ; en el
caso so c ia ld e m ó c ra ta e sca n d in av o , a través de un p ro c e so de d e sm e r
can tilizació n sin p reced en tes, que establece com o d erech o u n iv ersal un
n iv el de v id a basado en el perfil de las clases m edias (B ev erid g e, 1987;
E sp in g -A n d ersen y C orpi, 1993:371, 374 y 389).
E l enfoque de los reg ím en es de b ien estar co n sid era qu e los tres tipos
m en cio n a d o s p ueden transform arse, pero subraya la g ran ca p ac id a d que
tienen p ara filtrar las n u ev a s co n d icio n es del capitalism o . E sto h a sido
co n firm ado p o r n u m ero so s estudios sobre los reg ím en es de b ie n estar en
el m arco de la O C D E , p o n ie n d o en en tre d ich o tanto la te sis d e q u e el
C a p ítu lo VI 173
paradigm a de bienestar residual es el único que se ajusta a las condiciones
im p u estas po r la g lobalización y los pro ceso s de in teg ració n eco n ó m ica,
co m o la suposición de que en esos p aíses el Welfare S ta te en fren ta un a
crisis term inal de la que y a no p odrá re c u p e ra rse 19.
19 Entre ellos destacan los siguientes: Hill y Bramley, 1986; Pierson, 1994; Skocpol,
1995; Goodin y otros, 1999; Deacon, 1999; Bonoli y Taylor-Gooby, 2000; Scharpf
y Schmid, 2000; Esping-Andersen, 1996, 1999, 2001; Annesley, 2001; Huber y
Stephens, 2000; Schierup, 2001.
20 De igual forma, los niveles de industrialización e ingreso que han distinguido a los
países centrales de la OCDE son muy superiores a los de los países de América
Latina, donde los mercados han sido imperfectos, segmentados, oligopólicos o mo-
nopólicos, y no han favorecido una salarización universal.
21 En América Latina un mayor repertorio de medidas se consideran sociales y escapan
a los prototipos “occidentales”, como el subsidio al consumo, las reformas agrarias,
el otorgamiento de micro créditos, la dotación de servicios urbanos, etc. (Barba,
2003:381-382).
174 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
de las n ac io n e s de la región son m uy inferiores a los qu e ca racterizan a
las g ran d es ec o n o m ías de la O C D E .
P or otra parte, la preten sió n de abordar A m érica L atin a com o un todo
ta m p o co es acertad a, po rq u e no tom a en co n sid eració n las g ran d es d ife
ren cias ex iste n tes entre los países que la in teg ran 22. E stas discrep an cias
son p articu la rm en te agudas en el terreno del b ie n e sta r so cial en aspectos
co m o los niveles de gasto so c ial23, los niveles de desarro llo de los siste
m as de p restacio n es so c iales24, los grados de m ad u rez in stitu c io n al25, las
te n d en c ias en m ateria de am pliació n de c o b e rtu ra26, los g rad o s de e x c lu
C a p ítu lo VI 175
sión social27, las trayectorias en m ateria de d istrib u ció n del in g reso 28, los
n iv e les de p o b rez a p re v a le c ie n te s29, los índ ices rela tiv o s de n iv e les de
v id a (A storga y F itzG erald, 1998:C uadro IX .5), etc.
F inalm ente, la te rcera p rem isa que con sid era que, a p esar de la h e te
rogen eid ad reinante en la región, la aplicació n de ag en d as sem ejan tes de
reform a eco n ó m ica y social en d istintos caso s p ro d u cirá resu ltad o s sim i
lares tam poco tiene fundam ento. C om o se v erá en la p ró x im a secció n , a
pesar de que se ha logrado construir un gran co n sen so so b re la n ecesid ad
de im plantar un nuevo m odelo de m ercado orientado a las exportaciones,
así com o sobre la co n v en ien cia de reem p lazar el longevo p ara d ig m a de
b ien estar regional (B arba, 2 0 0 3 :3 8 4 -3 9 3 ) p o r un p ara d ig m a resid u al y
d eslo calizad o 30, los datos disp o n ib les indican que los p ro ceso s de estab i
lización, ajuste y reform a social han sido desig u ales en v ario s terrenos.
27 Todo indica que en América Latina las sociedades con mayor heterogeneidad etno-
cultural han tolerado mayores grados de exclusión social (Barba, 2003:430-432).
28 Esto puede apreciarse por ejemplo en los años setenta, cuando los Coeficientes de
Gini a nivel urbano fluctuaban entre 0,43 en el caso de Uruguay y 0,9 en el de Brasil.
(Ver Altimir, 1995:Cuadro 2.1).
29 Para una comparación de datos de pobreza urbana, rural y total en 10 países de
América Latina durante los años setenta y ochenta, ver Altimir, 1995:Cuadro 2.3.
30 La agenda social que ha servido de fundamento para el nuevo paradigma fue esta
blecida paulatinamente por el Banco Mundial y el BID a través una serie de reco
mendaciones para enfrentar la pobreza, sin poner en tela de juicio el funcionamiento
del mercado. Para una revisión pormenorizada de las características de este nuevo
paradigma, que confiere un papel central a los organismos financieros internacionales
y a los expertos en políticas sociales, ver Barba, 2003:369-374.
34 Se ha dicho que las instituciones del seguro social en América Latina son verdaderos
mapas de la distribución del poder en la región (Malloy, 1986:56-57), ya que se dis
tinguieron por ser regresivas y no democráticas, características que no permitieron
en la mayoría de los casos un proceso expansivo de derechos y ciudadanía social,
que dejaron en una situación de exclusión asistencial a quienes no formaban parte
de la coalición que retroalimentaba el proyecto de industrialización y que propicia
ron altos niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, la cobertura de la
protección social y la calidad de los servicios sociales (Barba, 2003:384-393). Esas
instituciones expresaban también una concepción familiarista del bienestar social,
pues preservaban una división familiar del trabajo (breadwinner system) que confe
ria a los hombres adultos el papel de proveedores y portadores de derechos para el
resto de la familia a través del empleo formal, y a las mujeres la responsabilidad de
transferir servicios de bienestar para los demás miembros del hogar (ibid.).
C a p ítu lo VI 177
do de cerca la tip o lo g ía de m o d e lo s de b ie n e sta r re g io n a le s p ro p u e sta
p o r F em a n d o F ilgueira (1997 y 1998), he d en o m in ad o “u n iv e rsa lista s” ,
“d u a le s” y “ex c lu y e n tes”35 (B arba, 2003:42 0 -4 6 4 ).
L o s regím enes u n iv ersalistas, que inclu ían a C hile, A rg en tin a, U ru
g u ay y C osta R ica36, fueron los que m ás se asem ejaro n a los co n se rv a d o
res europeos, tanto por su expansión gradual y u n lv ersalizan te37 com o por
la vinculación de la p ro tecció n social al m ercad o laboral fo rm al y a las
o rganizaciones de clase obrera. Sin em barg o , en este clu ste r sólo C osta
R ica se caracterizó por co n tar con u n rég im en d em o crático estable.
L os datos indican que h ac ia 1970, cuand o aún p arecía v iab le el m o
delo de IS1 a escala latin o am erican a, en estos p aíses se o b se rv a b an los
m ay o res niveles de gasto social, la m en o r h etero g en eid ad etn o -cu ltu ral,
la m ay o r co b ertu ra del seg u ro social y de los sistem as ed u c ativ o s y de
salud, los m en o res n iv e les de p o b rez a m ra l, u rb an a y to tal, los m e n o
res índ ices de co n c en tra ció n del ingreso, los in d ic ad o res m ás b ajo s en
m ateria de desem pleo, subem pleo e in fo n n a lid a d laboral, y los m ejo res
indicadores en m ateria de esp eran za de vida al nacer, m o rtalid ad infantil,
analfabetism o e índices relativ o s de v ida (B arba, 2 0 0 3 :4 4 4 -4 6 4 ).
P o r su p arte , los re g ím e n e s d u ales in c lu ía n a B rasil, M é x ic o , C o
lo m b ia y V enezuela, y los exclu y en tes com p ren d ían a la m ay o ría de los
países de A m érica C entral, con la excepció n de C o sta R ica y tal vez de
P a n a m á , así co m o a p a íse s de A m éric a del S u r co m o E cu a d o r, P erú ,
B o liv ia y P araguay.
E stos dos tipos de reg ím en es se distin g u ían por:
35 Cada uno debe verse como una forma paralela y distinta de articular lo social en un
contexto histórico distinto al de la OCDE.
36 Los tres primeros desarrollaron sus sistemas de bienestar desde principios del siglo
XX, mientras Costa Rica lo hizo a mediados del siglo anterior.
37 La excepción fue Costa Rica, donde la cobertura se asemejó más al modelo beverid-
geano de cobertura universal en un solo momento.
178 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L attna
E stas ca racterísticas, en estricta co n so n an c ia con el p ara d ig m a reg io
nal, tendían a m an ifestarse de m an era dual en los reg ím en es interm edios,
p riv ileg ian d o a la p oblación urbana, organizada y relev an te p ara el m o d e
lo de 1SI, y ex clu y en d o al resto de la p o b lació n ; m ien tras se ag u d izab an
en el caso de los reg ím en es ex clu y en tes, d ejando p o r fu era de su co b e r
tu ra a la m ay o ría de la p o b la ció n (B arba, 2003:4 4 4 -4 6 4 ).
42 Puede documentarse una gran variabilidad en este terreno, pues mientras algunos
países como Argentina, Chile (regímenes universalistas) o Perú (régimen excluyente)
han realizado cinco o seis de estas grandes reformas, otros como Colombia, México,
Venezuela (regímenes duales) y Bolivia, Guatemala o Nicaragua (regímenes exclu
yentes) han realizado cuatro, y otros más como Costa Rica, Uruguay (regímenes uni
versalistas) o Brasil (régimen dual) han realizado dos o tres (Barba, 2003:484-489).
C a p ítu lo V I 179
cam iento de esas refo rm as, o en el estado actual de las m ism as4’’ (B arba,
2003:484-489, 546-550).
E n el caso de los estilos de crecim iento o las estra te g ias de em pleo
asum idas tam bién podem os hablar de trayectorias diferentes y de distintas
m odalid ad es de exclusión laboral44 (B arba, 2 0 0 3 :5 1 6 -5 4 1 ).
L a h etero g en e id ad rein a n te continúa, en el caso de los p ro ce so s de
refo rm a social, tanto en lo co rresp o n d ien te a los p ro ce so s d e fo caliza-
ción y d e sc e n tra liz a c ió n 45 com o en el caso de las red es de se g u rid a d 46
180 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
o el de los p ro c e so s de refo rm a de los sistem as p e n sio n a rio s77 (B arb a.
20 0 3 :5 5 4 -5 9 6 ).
C a p ítu lo VI 181
C u a d r o 1 . S íntesis co m p arad a de los ren d im ien to s d u ran te los años n o
Notas: *Se compara con la elasticidad media de la región. **Comparada con la media
regional. (1) La excepción es Costa Rica. (2) Los indicadores medios señalan altas
tasas de desempleo en este cluster, sin embargo, ese no es el caso de Brasil ni el
de México, pero los casos de Venezuela y Colombia distorsionan los resultados. (3)
La excepción es Uruguay. (4) El caso de Brasil distorsiona los resultados, si no se
ponderara la elasticidad sería alta. (5) La excepción es El Salvador. (6) El caso de
Ecuador distorsiona los resultados.
Fuentes: Astorga y FitzGerald, 1998:Cuadros IX.2, IX.3 y IX.5; Barba, 2003:Cuadros 85,
86, 87, 88, 89, 90 y 91; CEPAL, 1999:Cuadro 2, 2001b:Cuadros 1.1, 1.4, 1.7, II. 3,
III. 7 y IV. 3, 2002:Cuadros 8 y 36; Cominetti y Ruiz, 1998:Cuadro 2; Mesa Lago,
2001:Cuadro 3; PNUD, 1999:134-137 y 146-148.
C a p ítu lo V I 183
D. El régim en de bienestar m exicano
laboral es muy alta y la cobertura de la seguridad social muy baja). En ese contexto,
al igual que en un sector muy amplio de los regímenes duales, tener un empleo no
garantiza salir de la pobreza, como lo demuestran los altos índices prevalecientes en
este cluster. Esa situación se ve agravada por: bajos niveles de gasto social, niveles
muy altos de concentración del ingreso y un bajo coeficiente de elasticidad pobreza/
crecimiento del PIB per cápita e indigencia/PIB per cápita. Los niveles de vida
continúan siendo comparativamente bajos, a pesar de que en las últimas décadas ha
crecido la cobertura en materia de salud y educación, y se ha incrementado la espe
ranza de vida. Esto es corroborado por los niveles de desarrollo humano, que si bien
no pueden catalogarse como bajos, sí se ubican entre los más bajos de los niveles
medios. En perfecta armonía con este bajo perfil social, los indicadores de pobreza
humana señalan que en este duster los niveles de exclusión social son muy altos.
50 Pues mientras hay quien señala que el momento crucial para dicha aparición es la
promulgación de la Constitución de 1917 (Villarreal, 1993), otros la sitúan durante el
mandato del presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940) (De la Garza, 1988), algunos
más la ubican durante el período de gobierno de Manuel Avila Camacho (1941-
1946), cuando fue expedida la Ley del Seguro Social (1943) (Soria, 1988), o durante
el mandato de Adolfo López Mateos (1959-1964), cuando los gastos en pro de lo
social tienen un repunte muy significativo (Willcie, 1987).
184 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
• El seg u n d o que abarca de 1940 a 19 8 2 51, que co rresp o n d e a la articu
lación de la política social y el m od elo de 1S1.
• E l tercero com p ren d id o entre 1982 y 1988, que se co n sid era com o una
fase de crisis de la articulación entre la p o lítica so cial y el m o d elo de
1S1.
• Y el m ás recien te, que se inicia en 1988 y es interp retad o com o un
cam b io de p ara d ig m a de b ie n estar (B arba, 2 0 03:6 7 6 -6 7 7 ).
E n el p erío d o com p ren d id o entre 1940 y 1982 germ in aro n las figuras
ce n trales de la política social m exicana, y se p ro d u jo la articu lació n del
o rd en so cio p o lítico au to ritario y co rp o rativ o con la te n tativ a de in d u s
tria liza ció n orien tad a al m ercado interno. E n esa etapa, la p o lítica social
em p ezó a co ncebirse com o un com p lem en to a la estrateg ia industrializa-
d o ra im pulsada estatalm ente; po r ello, se reorientó h ac ia el m edio urbano
y h a c ia los grupos sociales que ap oyaban el pro y ecto eco n ó m ico estatal.
C a p ítu lo VI 185
E ste acoplam iento prod u jo tanto la exclu sió n sistem ática de los sectores
ligados al m edio rural y a la eco n o m ía info rm al urb an a, co m o la in c lu
sión y beneficio de los trab ajad o res u rbano s fo rm ales y o rg an izad o s, los
em plead o s púb lico s y las clases m e d ias’4 (B arb a, 2 0 0 3 :6 9 5 -6 9 6 ).
En ese contexto económ ico y político se d esplegó, entre 1940 y 1982,
un com plejo sistem a de b ie n estar concebid o co m o un m ecan ism o co m
plem en tario o co rrecto r del m odelo de 1S1 (B arb a, 2 0 0 3 :7 0 4 -7 2 7 ). C o
existían en su d esarrollo institucional una serie de elem en to s su m am en te
heterogéneos, entre ellos:
186 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
• In stitu c io n e s asiste n cia le s que se c o n c en tra b an en aten d e r la sa lu d
p rim aria de la p oblación abierta o en ayudar a las fam ilias y la infancia
u rb an as que no co n tab a n con p ro tec ció n po r parte de los sistem as de
se g u rid a d so c ia l56 (Z orrilla. 1988).
• U n sistem a educativo que se caracterizaba p or segm entar a la población
escolar y sólo había alcanzado u n iversalidad en el caso de la educación
p rim a ria 57.
• In stitu cio n es de seguridad social p ara los trab ajad o res urb an o s u b i
cad os en el m ercad o form al, que seg m en tab an a los em p lead o s p ri
vados, los em p lea d o s pú b lico s, las fu erzas arm adas, los electricistas,
los petroleros, e tc .58 (B rach et-M árq u ez, 1996; C O P L A M A R , 1985).
• P ro g ram as de viv ien d a, en su m ay o ría ligados al salario social de los
m ism o s secto res que eran p ro teg id o s p o r los sistem as de seg u rid ad
so c ial59 (A ld rete, 1991; C atalán, 1993).
C a p ítu lo VI 187
• P olíticas alim entarias con un sesgo u rb an o 60 (D u h au , 1997; G o n zález
N av arro , 1985; O rdóñez, 2001).
• P roceso s de dotación de in fraestru ctu ra so cial lig ad o s a in tercam b io s
clien telistas61 (C ornelius, 1980; E ckstein, 1982; F a g e n y T u o h y , 1972;
G o n zález C asanova, 1 9 8 1 ;U n ik e l, 1973).
• P ro g ram as sociales focalizados, orien tad o s a rea sig n ar rec u rso s a las
zonas rurales, poco coord in ad o s entre sí, no p erm a n en te s y m a n ip u
lados con fines p o lític o s62 (B rac h et-M árq u ez , 1996; C O P L A M A R ,
1982, 1985; G o n zález N avarro, 1985; L ev y y Székely, 1985; M o n tes
de O ca, 1994; M urai, 2001; R om án y A g u irre, 1998; S p ald in g , 1985;
V alencia y A guirre, 1998).
188 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
co 6'1. La arquitectura de las instituciones de bienestar resp o n d ió a un doble
reto: m a n ten e r el control social y legitim ar al régim en po lítico autoritario
y resp a ld ar el p ro y ec to de in d u stria liz ac ió n 64. E n ese sen tid o , el rég im en
de b ie n estar m exicano pued e interpretarse com o el p ro d u cto de una serie
de p ro ce d im ie n to s g en eralizab les que se aplicaron a la escen ificació n de
p rác tica s sociales, cuy a regla básica era la seg m en tació n co n stan te6’.
E ste c o n ju n to in stitu c io n a l p erm itió re c o rta r el co n tin u o so cial en
v a rio s te rren o s: se p aran d o un m edio u rb an o co lm ad o de in stitu c io n e s
so ciales de otro rural para el que sólo hubo m ecan ism o s de control y p ro
gram as focalizados; distinguiendo a los trabajadores form ales, con acceso
a in stitu cio n es de seguro social, de los in form ales escasam en te cu b ierto s
p o r políticas de corte asistencia! y coyuntural; contrastan d o a los sistem as
in stitu cio n alizad o s de seguridad social con los p ro g ram as so ciales de ca
rácter efím ero; prefiriendo a los actores colectivos capaces de organizarse
fren te a aquellos sin dichas capacidades, los cuales no fueron p ro teg id o s;
co m b in an d o los discursos de ju sticia universal con prácticas excluyentes;
esta b le c ie n d o n iv e les p rim a rio s de aten ció n de c a rácter u n iv e rsa l ju n
to con niveles su p eriores de carácter selectivo; dividien d o los servicios
b á s ic o s de los se rv icio s e sp e c ia liz a d o s;d ife re n c ia n d o lo p ú b lic o de lo
p riv ad o , lo civil de lo m ilitar, lo co rp o rativ o de lo asisten cial; sep aran d o
a los h om bres de las m ujeres, a la ciu d ad de M éx ico de la p ro v in cia, al
N o rte del Sur, etc. (B arba, 2003:7 3 0 -7 3 3 ).
L os recortes fragm entaron a la sociedad y al espacio social p ara hacer
p re v a le c e r la dom inación po lítica y rea liza r el pro y ecto industrializador.
63 Esto significa que el orden social, es decir, las mediaciones entre el Estado, la econo
mia y la esfera doméstica, respondían a un arreglo de economia política, esto es: a un
funcionamiento de la economia que no se basaba en la soberania del mercado, sino
en su articulación con las instituciones políticas y las instituciones sociales (Barba,
2003:728).
64 Transfiriendo recursos a los grupos sociales que integraban la alianza sobre la que
descansaba la estrategia económica. Esto permitió una articulación de discursos,
normas, medidas administrativas, políticas institucionales y estrategias de actores,
que se conectaron entre sí e influyeron en la constitución y organización del régimen
(Barba, 2003:729).
65 Este régimen articulaba: prácticas c instituciones políticas autoritarias; servicios
sociales de corte universal; instituciones de seguridad social excluyentes; institucio
nes asistcncialcs que no ofrecían derechos sociales a sus beneficiarios: programas
para enfrentar la pobreza desconectados del modelo de acumulación y programas
de apoyo a estrategias familiares androcéntricas en el campo y en la ciudad (Barba,
2003:731).
C a p ítu lo VI 189
El resultado fue un rég im en fractal, que p resen tab a irre g u larid ad es sis
te m ática s a d istin tas escalas, que se c o p iab a a sí m ism o a ca d a p aso y
que o frecía rendim ientos disco n tin u o s en té n n in o s de b ie n e sta r social e
inclusión laboral (B arba, 2003:926).
A nivel del m ercado de trabajo, entre 1940 y 1980 la in d u strializació n
no fue aco m p añ ad a p o r aum en to s en las tasas de p a rtic ip a c ió n g en e ra
le s66. L a in d u stria m o stró u n a v ig o ro sa ca p a c id a d p a ra c re a r em p leo s
durante el período del desarro llo estabilizador, p ero su d in á m ic a no fue
suficiente p ara absorber la e n o n n e oferta de m ano de o b ra g en erad a por
el crecim iento de la p oblación y las m igracio n es del cam p o a la ciudad.
Se p ro d u jo un intenso pro ceso de salarizació n , p ero se rev irtió du ran te
la d éc ad a de 1970, d ando p aso a un p erío d o de c re cim ien to del secto r
inform al (B arba, 2003:738-739).
A pesar de ello, y au nque la co ncentració n del in g reso se g u ía siendo
to d a v ía alta al final del p erío d o , los d atos d isp o n ib le s p a ra el p erío d o
1963 y 1984 (ajustados a cuentas nacio n ales) indican que se reg istró un
p ro c e so grad u al y co n sta n te de re d istrib u c ió n p ro g re siv a del in g reso ,
q u e benefició sobre todo a los h o g are s de n iv e l m e d io 67. H ay e v id e n
cias em p írica s de que se dio u n a e x p a n sió n co n stan te d e los se cto res
de ingreso m edio y alto, m ien tras la p o b reza m o d erad a y la ex trem a se
co m p o rtaro n de m an era errática, au nque al final del p erío d o se hab ían
re d u c id o sig n ific ativ am en te68 (S zékely, 1998; H e rn á n d e z L a o s, 1992;
INEG1, 1995).
E n m ateria de educación, se alcanzó a finales de la d écad a de 1970 la
cobertura u niversal de la población entre 6 y 14 años en el nivel prim ario.
Sin em bargo, esa no fue la ten d en cia en los n iv eles esco lares sig u ien tes,
cada uno de los cuales se caracterizó p o r ser m ás ex clu y en te que el an
terior, lo que no im pidió que la cob ertu ra a nivel de ed u cació n m ed ia y
190 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
su p e rio r creciera de m an era constante entre 1960 y 1980 (C O P L A M A R,
1 982:G ráfica ! y C u a d ro s 3.1; U rrutia, I9 9 3 :C u a d ro s 2.7 y 2.8).
E n los casos de la salud y el seguro social, hacia el final del p e río
do el E sta d o se h ab ía c o n v e rtid o en el p rin cip al o fe re n te d e se rv ic io s
a trav és de un e sq u e m a se g m en tario que div id ía la p o b la ció n en tre los
d ere ch o h ab ien te s y la p o b la ció n abierta. A p e s a r de qu e la co b e rtu ra de
las p rim e ra s creció de m an era co n stan te h asta in clu ir n o m in a lm e n te al
4 3 % de la po b lació n total en 1980 (aunque la capacid ad de co b ertu ra real
era m enor), no p u ed e o cultarse el hecho de que los sistem as de seg u rid ad
so c ial eran b á s ic a m e n te ex c lu y e n tes en lo que a se rv ic io s de sa lu d se
refiere69 (C O P L A M A R , 1985:C uadro 4.13).
A p esar del carácter seg m en tario del régim en de b ie n estar m ex ican o ,
du ran te este p eríodo se dieron notables avances en m ateria de indicadores
d e n iv e le s de v id a com o : la esp eran z a de v id a al nacer, la m o rta lid a d
in fan til, el an a lfab e tism o y un índice relativo de vida. Sin em b arg o , los
a v an ces estu v ieran aún m u y por debajo de los logros de los reg ím en es
u n iv e rsa listas de A m éric a L atina (B arba, 2 0 03:752-75 3 ).
69 Por otra parte, el acceso a la seguridad social se dio preferentemente en las zonas
más desarrolladas del país, lo que índica una alta segmentación de las regiones más
pobres o marginadas. La suma de la cobertura de las instituciones de seguridad
social, las de atención a población abierta y las instituciones privadas indicaba al
final del período que un 31.3% de la población no tenía cobertura nominal de salud
de ninguna especie, lo que refuerza la tesis del carácter excluyeme y segmentario
de este sistema de prestaciones sociales (COPLAMAR, 1985:Cuadros 4.12, 4.13 y
Gráfica 4.9).
70 Esta clase de políticas recomendadas por el Fondo Monetario Internacional, cl Banco
Mundial y el Banco Intcramericano de Desarrollo fueron aceptadas, modificadas y
aplicadas por una élite tecnomática intenta, por lo que carece de sentido concebirlas
como imposiciones extemas.
C a p ítu lo VI 191
E ste ca m b io de m o d e lo se c a ra c te riz o p o r ser p a ra d ó jic o , p u e s el
E stad o se co n v irtió en el m o to r de las refo rm as p ro p u esta s a trav és de
la u tiliza ció n de los m ecan ism o s de contro l p o lítico tra d ic io n a le s p ara
realizar reform as estru ctu rales contra la an tig u a co alició n so cial qu e le
dio sustento. E l autoritarism o perm itió realizar las refo rm as a un ritm o
m uy acelerado, sobre todo durante los años noventa, p ero llevó al sistem a
político tradicional a un callejón sin salida, que facilitó el estab lecim ien to
de un sistem a político dem ocrático.
C om o resultado de estos cam bios, el rég im en de b ie n estar m ex ican o
ha sufrido tran sfo rm acio n es de fondo, sobre todo du ran te la d écad a de
199071, que estuvo m a rc ad a p o r dos etap as d iv id id as p o r la crisis e c o
nó m ica de 1995. D urante esos años se dio un g ran im pulso a la ap ertu ra
com ercial, se pro fu n d izó la d esincorporació n de p araestatales, se avanzó
n o ta b lem en te en la d esregulación financiera, se refo rm ó el rég im en de
ten en cia de la tie rra y se em pujó la refo rm a social a trav é s de la tra n s
form ació n del sistem a de p en sio n es del In stitu to M ex ican o del S eguro
Social.
D u ra n te el m a n d ato de C a rlo s S alin a s (1 9 8 9 -1 9 9 4 ), los ejes d e la
estra te g ia fueron la firm a de u n tratad o de lib re co m ercio con E stad o s
U n id o s y C anadá, ac om pañada p o r n u m ero sas n eg o ciacio n es p ara ab rir
la eco n o m ía m exicana, la d esincorporación de p araestatales estratég icas
com o la B an ca y T elm ex, un activo pro ceso de d esreg u lació n eco n ó m ica
y financiera, así com o la m odificación del artícu lo 27 c o n stitu c io n a l72.
Sin em bargo, los resultados fueron co ntrad icto rio s pues, si b ie n se logró
re a su m ir un c re c im ie n to ec o n ó m ic o so ste n id o y el e m p leo em p ezó a
rep u n ta r, el se x en io co n c lu y ó con u n a se v era crisis e c o n ó m ic a y u n a
p ro fu n d a crisis p o lític a 73.
71 Para una revisión de los procesos de estabilización durante los años ochenta, ver
Barba (2003:760-769).
b) La reforma social
74 La crisis produjo un gran descenso en los salarios reales, una baja notable del empleo
formal, una alza de las tasas de interés que agravó la situación financiera de familias
y empresas.
C a p ítu lo VI 193
m e d iad a propuesto po r el B anco M undial y el B an co In teram erica n o de
D esarrollo) que ha tendido a resid u alizar el rég im en de b ien estar, sobre
todo durante la d écada de 199075. En este caso, al igual qu e en el de las
refo rm as económ icas, se pu ed e hablar en dos p erío d o s sep arad o s p o r la
crisis económ ica de 1995.
E l período salinista. D u ran te la prim era etapa, el rep u n te del gasto
social, la descentralización de la educación b ásica y del se cto r salud, la
reform a del Infonavit, la reform a del artículo 27 co n stitu cio n al, p ro ceso s
de priv atizació n y fo calización territorial com o en el caso de L ico n sa, la
creación del S istem a N acional de A horro p ara el retiro y la cre ació n de
P rocam po fueron algunos de los puntos m ás so b resalien tes de la ag en d a
social del gobierno salinista. N o obstante, la figura central fue el P ro g ra
m a N acional de S olidaridad (B arba, 2003:811, 828-840).
El P ronasol fue creado en 198976, y fue el p u n to de referen c ia de la
p o lítica social du ran te buen a parte de la d écada, in clu so d esp u és de su
co n c lu sió n fo rm al en 1996, p o rq u e im p licó un c a m b io d isc u rsiv o del
e n fo q u e de la p o lític a so cial, que se desp lazó de la se g u rid a d so cial a
la reducción de la pobreza, y p o rq u e fue un m ecan ism o qu e se aju stab a
p arcialm en te a las recom endaciones del B anco M u n d ial, p u es fu n cio n a
ba com o u n gran F ondo de Inversión S o cial77, que incluso dio lu g ar a la
creación de u n a secretaría de E stado: la S edesol en 19927S.
Sin em bargo, P ro n aso l seg u ía h ac ie n d o aco p io del v iejo reserv o rio
a u to rita rio de p rá c tic a s c lie n te lista s, e x c lu y e n te s, de in te rm e d ia c ió n ,
m ed iació n y m ediatizació n de las dem andas sociales que caracterizaro n
d esd e un inicio al rég im en de b ie n estar m e x ica n o , co n la fin alid ad de
194 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
releg itim ar al gob iern o y lograi' un apoyo social a las p o líticas de a ju ste 79.
E sta d u alid ad que m arcó el desarro llo de P ronasol se ex p resó en la a rti
c u lació n entre una élite de tecnócratas que com u lg ab an con el C o n sen so
de W ashington y o tra de refo rm ad o res sociales que in ten tab a co n stru ir
n u ev as clientelas electo rales (B arba, 2 0 03:812-825).
Eli reem p lazo de P ronasol obedeció a razones eco n ó m icas y po líticas:
en tre las p rim e ra s, la m ás im portante fue la crisis eco n ó m ic a de 1994-
1995; entre las seg u n d as, la rup tu ra del gobiern o de E rn esto Z ed illo con
el ex -p resid en te C arlos Salinas, que selló el fin del m atrim o n io p o r c o n
v e n ie n c ia en tre la élite te cn o c rá tic a y la élite refo rm ista qu e d ise ñ ó al
p ro g ram a. A p e s a r de ello, el principal argum ento esgrim id o p o r los críti
cos o ficiales (p artic u larm e n te po r S antiago L evy, 1994) p ara ex tin g u ir el
p ro g ram a fue su evidente inconsistencia con el p aradig m a residual, p u e s
to que ofrecía, co m o lo ha señalado D re sse r (1991 y 1994), so lu cio n es
“n eo p o p u listas a p ro b lem as n eo lib erales”; no recu rría al m e rc ad o com o
m e can ism o fu n d am en tal para reducir la p o b reza; no se c o n c en tra b a en
los po bres extrem os residentes en áreas rurales; no disp o n ía de una m eto
d o lo g ía co n sistente para identificar a la población objetivo o p ara ev alu ar
sus resu ltad o s; no se en focaba en los individuos sino en la co m u n id ad ;
o frecía un piso m ínim o de b ienestar cuando resultaba m ás b arato b rin d ar
un p aq u e te integral para fav o recer la inversión en capital h u m an o , para
que los m ás pob res fueran capaces de ap ro v e ch ar las o p o rtu n id a d es del
m ercad o , etc. (B arba, 2003:826-827).
El p eríodo zedillista. Tras la crisis de 1994-95 se acen tu ó el proceso
de residualización y deslocalización del régim en de bien estar m ex ican o S0.
En la estrategia de reducción de la pobreza, el cam bio fu n d am en tal fue la
79 La población interpelada por el programa incluía a los trabajadores del sector infor
mal, los pueblos indígenas, los trabajadores agrícolas migratorios, los campesinos
empobrecidos, los pequeños propietarios agrícolas, los habitantes de colonias popu
lares, los jóvenes y las mujeres, que habían sido marginados por la política social
tradicional y habían sido excluidos aun más como resultado de los recortes presu
puéstales e institucionales realizados durante el gobierno de Miguel de La Madrid.
80 La crisis jugó un papel crucial para la redefinición de la política social, ya que reveló
la alta vulnerabilidad de la economía a la especulación financiera, c hizo evidente
que en un lapso muy breve podían borrarse los avances logrados durante varios
años, en materia de reducción de la pobreza. Por otra parte, la rebelión indígena en
Chiapas y los asesinatos políticos al interior del PRl demostraron también que los
logros conseguidos en materia de legitimación política podían también evaporarse,
y quedó claro que los más pobres y excluidos eran capaces de organizarse y adoptar
un postura radical y violenta en contra de la liberalización de la economía, lo que
exigía políticas sociales que favorecieran la gobemabilidad del proceso de ajuste.
C a p ít u l o VI 195
sustitución de un gran F ondo de Inversión S ocial (P ro n aso l) por progra
m as de dotación de capital hum ano y de activación laboral {workfare).
En ese sentido, el P rogram a de E ducación, Salud y A lim entación (P ro
gresa), el P ro g ram a de E m p leo T em poral (P E T ) y el P ro g ram a de B ecas
de C apacitación para D esem pleados (P robecat)81 fueron concebidos com o
los m edios ideales para in terrum pir la repro d u cció n in terg en eracio n al de
la pobreza, y para red u cir la vulnerabilidad de los m ás p o b res82, así com o
p ara increm entar la g o b ern a b ilid a d de los p ro ceso s de ajuste estru ctu ral.
La o tra figura central de la nueva estrateg ia fue la p riv atiza ció n de los
sistem as pensionarios (pensada com o un m ecanism o no sólo p ara resolver
la crisis financiera del viejo sistem a de reparto , sino para in crem en tar la
capacid ad de ahorro interno de la eco n o m ía m ex ican a y com o un m e c a
nism o útil para reducir los riesgos y los costos de la volatilidad financiera)
(B arba:841-845).
Sin em bargo, hacia 1999, a pesar de este cam bio de estrategia, un a se
rie de program as elaborados durante sexenios pasados com o el Procam po,
F id elist, C onaza, L iconsa, D iconsa, F onaes, el P ro g ram a de Jo rn alero s
A grícolas, F onhapo y un largo etcétera, se m an tu v iero n dentro del m arco
de la política social, aunque agrupados discursivam ente en tres vertientes:
el d esarrollo de capital h u m a n o 83, las o p ortu n id ad es de in g reso 84 y el d e
sarrollo de capital físic o 85 (B arba, 2003 :C u ad ro 146). P u ed e d ecirse que
tras 20 años de cam bios graduales, la reform a social m e x ican a arro jab a
a finales del gobierno de Z edillo resultados co n tra d icto rio s86.
81 Cabe mencionar que ni el PET y el Probecat fueron creación del gobierno de Zedillo,
pero adquirieron una mayor importancia durante su gestión.
82 Para evitar estrategias familiares de supervivencia que impulsan a los niños y los más
jóvenes al mercado de trabajo y los excluyen de la formación escolar, perpetuando
la transmisión intergeneracional de la pobreza.
83 Que incluye a Progresa, programas alimentarios (desayunos escolares, abas
to social de leche y tortilla), programas de salud (IMSS-Solidaridad), programas
compensatorios de educación y el programa de seguridad social para jornaleros
agricolas del Instituto Mexicano del Seguro Social.
84 Que incluye el Programa de Empleo Temporal, programas productivos para agricul
tores de bajos ingresos como Procampo, Conaza, apoyos productivos del Instituto
Nacional Indigenista y Fonaes.
85 Desarrollo de infraestructura social básica en regiones marginadas, FAIS del Ramo
33, agua potable y saneamiento en zonas urbanas y rurales marginadas, caminos y
telefonía rural.
86 No sólo coexisten programas de nuevo y viejo cuño, con lógicas antagónicas, sino
que hay evidencias de que algunos de los nuevos programas han sido digeridos por
196 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
A esto se agregan las ev id en c ias que in d ican que los en fo q u es de la
n u ev a p o lítica social no co n trib u y en a reso lv e r los p ro b lem as de e x c lu
sión social que h istó ric am en te han ca racteriza d o al rég im en de b ien estar
m e x ic a n o ” . P uede afirm arse que lo social no ha sido puesto en el cen tro
de la reform a social, p ues las m edidas tom adas no han sido elab o rad as ni
p ara reso lv er los viejos pro b lem as de exclusión social, ni p ara red u cir los
g rav es déficit de ciu d ad an ía y d erechos sociales que han caracterizad o al
rég im en de b ie n estar m exicano. En lugar de ello, la lógica qu e ha p re v a
lecid o ha sido aju sta rse a un p aradigm a de b ie n estar qu e no se con stru y ó
a p artir de un d iag n ó stico cu id ad o so de los p atro n es de d esarro llo social
g en erad o s por el rég im en de bienestar m exicano.
E sta conclusión se refuerza cuando se observan los bajos rendim ientos
sistém ico s del régim en de bienestar, p articu la rm en te en los ám b ito s de la
d esig u ald ad en la distrib u ció n del ingreso y la p o b re z a ” .
C a p ít u l o VI 197
E. C onclusiones
198 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
descenso del eje politico autoritario del régim en de bienestar; el deterioro
de los d erech o s co rp o rativ o s co n c eb id o s co m o ejes fu n d am e n tales del
b ie n e sta r so c ial. C o n s e c u e n te m e n te , el d e sg a ste de las c a ra c te rís tic a s
co rp o rativ as del régim en, p articu larm en te d ebido a la tran sició n d em o
crática; el decliv e del m odelo fam iliar del h o m b re p ro v ee d o r y la m u jer
rep ro d u cto ra; la desarticu lació n de una política eco n ó m ica y u na p o lítica
social que sólo p rem iab an a la co alición in d u strializad o ra; la d iscip lin a
fiscal com o requisito para d iseñ ar y operar la p o lítica social; la p u esta en
crisis de la te n d en c ia a rep ro d u cir la d iv isió n p o lític a de la so cied ad a
tra v é s de la p o lític a so cial; la m u e rte de una re fo rm a ag ra ria qu e era
em p lead a com o m ecan ism o ele control social; la pérd id a de cen tralid ad
de o rg an iz ac io n es de o breros y em p lea d o s p ú b lic o s de carácter c o rp o
rativ o y auto ritario com o referen tes de la p o lítica social; la ap arició n y
u so de n u ev o s co n c e p to s com o; “ ex c lu sió n s o c ia l” , “ v u ln e ra b ilid a d ” ,
“ e m p o d eram ien to ” , “ igualdad de o p o rtu n id a d es” “red es de se g u rid a d ”,
“ su p eración de la p o b rez a” , "satisfacció n de n ec esid ad e s b ás ica s” , “fo
calizació n directa, in d irecta y a u to fo c a liz a c ió n ” , “ d e sc e n tra liz a c ió n ” y
un largo etcétera, que han perm itido h ac er m ás co m p lejo el an álisis del
b ie n e sta r social. Y la p o sib ilid a d de c o n tin u a r la re fo rm a del rég im en
de b ie n estar social v alo ran d o la p articip a ció n d em o crática de d istin to s
acto res sociales.
E ntre los asp ecto s que se han constituido en reto s p ara una refo rm a
eficaz del régim en de bienestar m exicano hay que subrayar los siguientes:
el m inusvalorar los factores estructurales que generan pobreza y d esig u al
dad en la d istrib u ció n del ingreso; la p o sib ilid ad de crear una tierra de
n adie, habitada p o r aquellos que no califican para los apoyos focalizados,
no tienen un em pleo form al y carecen de recu rso s suficientes p ara auto-
p ro teg erse; el que al co n v ertir a la superación de la p o b reza ex trem a y de
la v u ln erab ilid ad social en los ejes prin cip ales de la acció n de la p o lítica
social, sustituyendo un esquem a de derechos sociales p o r otro asistencia-
lista, se ha frenado el proceso de am pliación de la ciudadanía civil, social,
cu ltu ral y eco n ó m ica; el que situ ar al m ercado com o eje del b ie n estar
so cial pu ed e co n v ertirse en un obstáeu lo p ara ad o p tar u n a co n cep ció n
am p lía del desarrollo social que pondere adecuadam ente el gran peso que
tienen las sinergias entre el m ercado de trabajo, las p o líticas so ciales, las
estrategias dom ésticas y el capital social en la generación de bienestar; el
que m antener la concepción de que el p rincipal m ecan ism o p ara su p erar
la p o b rez a es el crecim iento económ ico sin adjetivo s, im p id a p o n d erar
a d e cu a d am en te el peso d iferencial que distin to s estilo s de crecim ien to
C a p ítu lo VI 199
en térm inos de creació n de em pleos; el que ello evita una rearticu lació n
entre la política social y políticas am plias d irig id as a activ ar el m ercad o
laboral form al e in c rem en tar la calidad del em pleo, p ara p o d er recu p erar
el p ap e l del em p leo fo rm a l com o elem e n to d e in te g ració n so cial y de
acceso a derechos ciudadanos; el que la ren u e n cia a reg u lar el m ercad o
laboral refu erce la te n d en c ia a la rep ro d u cc ió n in te rg en era cio n a l d e la
p o b reza y cristalice en form as de exclusión laboral p ara m u jeres y jó v e
nes; el p ro m o v er una flexib ilizació n laboral sin p o sib ilid ad es de ascenso
social, ante la ausencia de estrategias para ev itar que los trab ajad o res m ás
jó v e n e s se queden en tram p ad o s en esquem as de bajos salario s, trab ajo s
desagradables y pobreza; el que la tendencia a in d iv id u alizar la acción de
la política social p u ed e evitar h acer uso del gran p o ten cial de la so lid a
ridad social y la p articip a ció n ciu d ad an a p ara la p ro d u cció n de b ie n estar
social, expresado en diversas form as de capital social. Y, en general, el
riesgo a separar estru ctu ralm en te los pro ceso s de d esarro llo eco n ó m ico
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C a p ít u l o VI 209
I
C A P ÍT U L O V il
LA ECONOM ÍA POLÍTICA DE LA
POLÍTICA SOCIAL ARGENTINA:
U N A M IR A D A D E S D E L A D E S R E G U L A C IÓ N
Y L A D E S C E N T R A L IZ A C IÓ N
A. Introducción
os p rin cip ales desafíos que deberá en fren ta r la p o lítica social arg en
L tin a ya en tra d o el siglo X X I están e stre c h a m e n te v in c u la d o s a lo
aco n te cid o en dicho cam po de políticas p ú b lic as en el ú ltim o cu arto de
siglo, pero tam bién a lo que en ese p erío d o sucedió en dos p lan o s m ás
g en erales: el del v ínculo del E stado con la so cied ad civil (y en esp ecial
co n los sindicatos), y el de las nu ev as ex p resio n es del fed eralism o re s
p ec to de las resp o n sab ilid ad es de la gestión pública. A m b o s fenóm enos,
p o te n cia d o s en la d écada de los n o v en ta que aquí an alizarem o s, en m ar
caro n las av an zad as de la coalición d o m in a n te tanto en la b ú sq u e d a de
la d esre g u lac ió n de los asp ecto s rele v an te s de la seg u rid ad so cial (tal
es el caso del seguro de salud d en o m in ad o “obras so ciales” ), co m o en
la d esce n tralizació n de servicios sociales, ta les com o la ed u cació n y el
cuid ado de la salud (adem ás de otros recursos sociales ligados a los tem as
de la vivien d a y la alim entación).
C on un d iscurso b asado en las virtu d es de las refo rm as de la p o lítica
social en cuan to a sus efectos p o te n cialm en te favorab les en el d esarrollo
so cial, la nuev a coalición socio -p o lítica lid e rad a p o r M enem logró g en e
rar las condiciones (o aprovecharse de algunas ya existentes) para fo m en
tar un p ro fu n d o cam bio en las relaciones de p o d er resp ecto al m od elo de
cen tralid ad estatal conform ado en la seg u n d a p osguerra. En la p ráctica se
trató de pro ceso s que, observados ex p o s t, rev elan objetiv o s su b y acen tes
m ás p articu lares y afines a los intereses y cosm o v isio n es id eo lo g izad as
de los g an ad o res en el tránsito hacia el n u ev o escenario, que am p lio s y
so c ialm en te integradores. D estacan al respecto el uso p o lítico coyuntural
211
de los tem as sociales, así com o el m an ejo de los recu rso s so ciales para
reso lv e r urgencias fiscales de co rto plazo.
E n co n sid e ra c ió n a los p ro c e so s se ñ ala d o s, es m e n e ste r re v isa r la
rec ien te econom ía p o lítica de las transform acio n es de la p o lítica social
argentina, d estacando tanto el vincu lo de las élites estatales co n los a c
to res sindicales, com o la p ro p ia din ám ica del ju e g o estratég ico en tre los
líderes de los diversos niveles ju risd ic cio n ale s del E stad o . L a h ip ó tesis
que p o stulam os, entonces, es que lo aco n tecid o en cu en tra un a fu en te de
explicación fundam ental tanto en la escasa v o luntad de la coalició n d o m i
n an te en los noventa p o r co n stru ir una nuev a in stitu cio n alid ad social de
signo incluyente (lo que req u e ría fo rtalecer el nivel central del E stado),
co m o en su utilizació n de los rec u rso s político s en m a te ria so cial p ara
n eg o c ia r apo y o s p o lítico s de corto p lazo (a trav és de las idas y v u eltas
de la d esregulación de las obras sociales, y de la d esce n tralizació n d e los
fondos sociales de vivien d a y alim en tació n ), p o sterg an d o y d esp lazan d o
los prob lem as irresueltos del conflicto fiscal (m ed ian te la d e sce n tra liz a
ción de la educación y del cu idado de la salud) a n iv eles in ferio res del
gobierno.
212 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
los d esb o rd es h ip e rin flacio n ario s de los ú ltim o s m eses de la g estió n de
A lfo n sín y el prim er período del gobierno de M enem fueron tales que el
aju ste estru c tu ral del E stado y la eco n o m ía no h ab ría de e n c o n trar una
o p o sición org an izad a ni entre los actores so c io -eco n ó m ico s ni entre los
actores políticos del plano partidario y sub-nacional. D icha transform ación
concluyó, a su vez, ante una población tem erosa que sólo reclam aba dosis
básicas de certidum bre (R epetto. 1993).
El eje sustantivo de la p rim e ra etap a de M en em resu ltó ser, en el m ar
co de la preocupación por obtener al m enos un m ínim o de gobernabilidad,
la refo rm a del E stad o en los aspectos que se referían a su ligazón con el
m e rcad o . P ro ceso s tales com o las p riv atiza cio n e s, las d esre g u lacio n es,
las reducciones de la estructura organizativa estatal y la descen tralizació n
d e se rv ic io s y re c u rso s de las áreas so c iales re su lta ro n ser los rasg o s
p red o m in an te s de la acelerad a carrera hacia la co n so lid ació n d e aspectos
clav e de la nueva m atriz sociopolítica.
C o n la p u e s ta en m a rc h a del P lan de C o n v e rtib ilid a d se in ició , en
1991, la etapa m ás co h eren te de la gestión de M en em , d eterm in ad a p o r
su alianza estratégica con el m inistro de econom ía D om in g o C avallo. C on
un p rim er éxito en el co m b ate contra la inflación, se sen taro n las bases
de un crecim ien to del p ro d u cto interno b ru to fu erte y p u n tu al, p ro ceso
qu e se ex tendió sin trabas sólo hasta 19941. A p a r tir de en to n ces, la e c o
n o m ía argen tin a m ostró su vulnerab ilid ad y sus efe cto s n eg ativ o s en el
escen ario político. D u ran te aquellos p rim ero s años de éx ito eco n ó m ico ,
el g obierno nacional ju g ó al “ tom a y d ac a” con los acto res sindicales, a la
v ez qu e avanzó en la refo rm u lació n de los acuerd o s fiscales con las p ro
v in c ias (aso ciad o s en parte a la d escen tralizació n social), ap ro v ech an d o
las ex p ectativ as respecto a los futuros m ontos de co p articip ació n de las
in stan cias su bnacionales.
1 El exclusivo dominio de la escena politica por parte del menemismo entró en declive
en la segunda mitad de dicha década. La derrota del peronismo en las elecciones
legislativas de 1997 en manos de una recién formada Alianza entre el viejo Partido
Radical y una naciente fuerza de centro-izquierda denominada FREPASO, acabó
con la ilusión de Menem de promover para sí mismo un nuevo mandato, a la vez
que colocó en el horizonte político la posibilidad del recambio partidario al frente
del Poder Ejecutivo, el cual se concretaría efectivamente en 1999 con el triunfo del
radical Femando De la Rúa. El caótico y deslucido gobierno de éste concluyó en una
enorme crisis institucional y social a finales del año 2001. acentuándose por entonces
ciertos rasgos del juego politico que habrán de ayudar a explicar la dinámica de la
política social argentina en tiempos recientes: los sindicatos aún mantenían cierta
fuerza relativa y los gobiernos provinciales cobraban nuevos bríos en las decisiones
públicas estratégicas.
C a p ítu lo V il 213
M ien tras la situación política d ab a cu e n ta de la re-ele cc ió n de M e
n em en 1995, las tran sfo rm acio n es institu cio n ales de su p rim er g obierno
h ab ían rep e rc u tid o fu ertem en te en el m ap a de ac to res y, en un sentido
m ás general, en la co rrelació n de fuerzas p o lítica s y so cio eco n ó m icas.
E sto definía ya algunos de los rasgos críticos de la nu ev a m atriz, toda vez
que se debilitaba la p o sib ilid ad de acu m u lar recu rso s estratég ico s para
fav o rec er p o lítica s p ú b lic as m ás in c lu y en tes qu e las g estio n a d as en lo
que ya había tran scu rrid o de la década de los nov en ta.
A m edid a que la década avanzaba, y en tan to la crisis del m ercad o de
trabajo agrav ab a la situación social, los secto res m ed io s y de los tra b a
ja d o re s, adem ás de los grupos pobres, perd ían sus can ales de rep rese n
tación. D estacan así un p eronism o que h ab ía dejad o atrás la d efen sa de
los d erechos sociales, un sindicalism o fragm en tad o p ero con la h eg e m o
n ía de qu ien es ac o rd ab an fo rm a r p arte de la co a lició n d o m in a n te p ara
p ro teg e r sus in te rese s p articu la re s (m as no los de su m e m b resía ), u n a
oposición política to d av ía débil pese a la em erg en cia de n u ev o s partidos.
L a contracara de la m oneda en el plano so cio -eco n ó m ico fue un secto r
m inoritario de la sociedad argentina que, habien d o acum ulado gran p oder
económ ico y político desde los setenta, term in ó de co n so lid arse en los
años en estudio com o factor clave de la nu ev a m atriz p o lítica. A sí, los
g rupos em presariales, en especial los m ás p o d ero so s (v in cu lad o s con la
econom ía m undial), resultaron ser los protagonistas con m ay o r capacidad
de m aniobra en el entorno socioeconóm ico dom inante en los noventa, aun
cuando no todas sus preferencias en m ateria de p o líticas pú b licas fueron
p lenam ente satisfechas. A veces, lograron im p o n er sólo p arcialm en te su
agen d a2.
214 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
E n las p o lític a s im p u lsad a s p o r la g estió n m e n e m ista fue e v id en te
la “ fu erte d ep e n d en c ia del gob iern o resp ecto de los in tereses y las p re
feren c ias de los grandes grupos eco n ó m ic o s y los acreed o res e x tern o s”
(G e rc h u n o ff y Torre, 1996:26). Sin em bargo, con la estab ilid ad ec o n ó m i
ca d eriv a d a del Plan de C o n v ertib ilid ad , y la significativ a m e jo ra fiscal y
la ex p an sió n del consum o a p artir de 1991-92, se diero n las co n d icio n es
p ara im p lan ta r los “pagos co m p en sa to rio s” cuyo objetiv o in m ed iato era
d is m in u ir el costo de las refo rm as y fra g m e n ta r las re siste n c ia s , o fre
cien d o nuevos horizo n tes de intereses a los m iem b ro s de una coalició n
p o lítico -so c ial m ás am plia. Se co n stitu y ero n , en cierto m odo, las bases
m ateriales del con sen so m enem ista que perm itió co n ten e r en la coalición
de ap oyo, au nque de m odo subord in ad o , a los sindicato s m ás p o d ero so s
que, en tan to se m o n ta b an en el reflu jo de un m o v im ien to o b rero a la
d efe n siv a, expresaban la lógica de p o d er de sus d irig en tes y la b ú sq u ed a
de v en taja s co rp o rativ as p ara las o rg an iz ac io n es. En este co n tex to , los
sin d ic a to s o cu p a ro n una p o sic ió n m arg in al e in e sta b le en la co a lic ió n
m e n e m ista 3.
L o s p rocesos de cam bio estructural afectaron d ecisiv am en te el m o d e
lo sin d ical tradicional, pues la crisis del m e rcad o de trab ajo d eb ilitó las
estru ctu ras so stenidas sobre la base co n trib u tiv a del salario. A dem ás, la
n u ev a relació n E stad o -so cied ad civil, co n so lid a d a d u ran te los n oventa,
erosionó el papel de la m ediación sindical: las nuevas condiciones estru c
tu rales red u jero n el peso de los trab ajad o res org an izad o s en un u n iv erso
h etero g én e o de sectores populares cada vez m enos estru ctu rad o s. D adas
estas condicio n es, la incorporación de los sin d icato s a una co alició n de
g o b ie rn o com o el encabezado p o r M enem o b ed eció m ás a una ló g ica de
co o p tació n que de representación.
A dem ás de en los contornos socio-económ icos de la m atriz que se co n
solidaba, tam bién en el plano político estatal se m anifestaron cam bios im
portantes. L os noventa profu n d izaro n la crisis de la p o lítica, so b re todo
en lo que refiere a su capacidad de rep rese n tar los intereses so ciales m a
y o ritario s y de m ov ilizar apoyos que los favorecieran, ya fuera m ed ian te
C a p ítu lo V il 215
la intervención estatal, y a m e d ian te la acción d e los p artid o s p o lítico s en
los espacios gubernam entales.
L as lim itaciones de los partid o s p ara p ro cesar y articu lar no sólo los
intereses de la sociedad, sino tam bién las ten sio n es p o líticas, so ciales y
fiscales deriv ad as del sistem a federal, fueron q u ed an d o al d escu b ierto .
Al respecto, cabe d estacar la crisis de los partid o s m ay o ritario s en tanto
aparatos nacionales, que derivó en una creciente atom ización organizativa
y de los niveles de autoridad, fenóm eno que se p o ten ció h ac ia finales de
los noventa. En tal contexto, y pese a lo in ev itab le de la crisis g en eral
del sistem a político en térm inos de su rep resen tativ id ad , los líd eres p o lí
tico s provin ciales cobraron p au latin am en te m a y o r p ro tag o n ism o , lo que
am plió sus m árgenes p ara disp u tar las políticas p ú b licas fu n d am en tales
que debían neg o ciarse con el gobierno nacional, en fav o r de sus in te re
ses m ás p erso n ales o ju risd iccio n ales. P uede afirm arse, en con secu en cia,
que en el plano politico del “ju e g o federal” d estacaba el creciente p o d er
relativo de los gobernadores (en particular los del partido peronista), pese
a su pronunciada dependencia del gobierno central.
E ste contexto, m arcado por el doble proceso de tran sfo rm ació n -ta n to
del vinculo E stado-sociedad com o de la relación entre los distintos planos
ju risd ic cio n ale s del E s ta d o - resu lta significativo al ex p licar la eco n o m ía
p o lític a de la (n u n ca co n c lu id a ) d e s re g u la c ió n de la se g u rid a d so cial
re la tiv a a los seguros de salud, y la (m uy av an zad a) d esce n tra liz ac ió n
de los servicios educativos y sanitarios, adem ás de otros recu rso s de las
áreas sociales. A ex p lo rar esos p ro ce so s d ed icarem o s las d o s p ró x im as
secciones.
216 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
o rg an ism o s cread o s p o r ley para p ro teg e r d eterm in a d o s seg m en to s de la
p o b la ció n , tales com o los ju b ilad o s.
D e sd e el p u n to de v ista de la ev o lu ció n h istó ric a del su b se c to r de
o b ras so c iales4, cabe d estacar la L ey N 0 18.610 de 1970. E sta ley re p re
sentó la in stitu cio n alizació n del con tro l sin d ical de las o b ras so ciales, y
estab leció que la percepción de los recursos de las obras sociales sin d ica
les y su ad m in istració n q u ed ab a a cargo del sindicato con p erso n e ría g re
m ial. El estab lecim ie n to del aporte o b lig a to rio de to d o s los trab ajad o res
y em p resario s p o r ram a de actividad, y la ad m in istració n de los recursos,
tran sfirió un significativo p o d er a los sind icato s, q u e d esd e en to n ces d e
fen d erían ce lo sa m en te el control de las o b ras sociales.
C ad a trab a jad o r q u ed a b a afiliado a la o b ra social co rresp o n d ien te a
su sin dicato, a la que se destinaban los ap o rtes o b lig a to rio s-. El sistem a
de o b ras so ciales se organizó de acuerdo con las líneas p o r ram a de acti
v id ad , lo que rep ro d u jo las se g m en tacio n es de la estru ctu ra p ro d u ctiv a,
p ero con p resta cio n es h o m o g én eas dentro de cada o b ra social; es decir,
todo tra b a ja d o r p erten ecien te a u n a ram a de ac tiv id ad recib ía la m ism a
p re sta c ió n in d e p e n d ie n te m e n te de la c u a n tía de su ap o rte . A l in te rio r
de cada o b ra social, la red istrib u ció n se operó d esde los trab ajad o res de
m ay o r a m en o r salario y de m en o r a m ay o r riesgo.
L a afiliación o b lig ato ria a la ob ra social co rresp o n d ien te a cad a ram a
de ac tiv id ad d io lu g a r a “clien telas c a u tiv a s” , asp ecto o rg an izativ o del
sistem a que se constituyó en el centro de los d ia g n ó stic o s y críticas p re
d o m in a n te s del rég im en . S eg ú n ésto s, el flujo a se g u ra d o de re c u rso s
im p licado en la afiliación o b ligatoria, d ad a la au sen cia de co m p eten cia,
hizo que las entidades no tuviesen in c en tiv o s p ara o p tim iza r el gasto o
m ejo rar la calidad de los servicios. U na v ez p erc ib id as las d istorsiones de
C a p ítu lo V il 217
la cautividad, ésta tendió a definirse com o el p u n to de ataque cen tral, y a
veces único, de la política, y entonces la “ libre elecció n ” se co n stitu y ó en
el alfa y om ega de la solución a los problem as del sistem a. El d iagnóstico
privilegió el p roblem a de la eficiencia que, au n q u e sin d uda im p o rtan te,
no era el único; m ien tras que “el criterio de eq u id a d es el resu lta d o d el
esquem a que p e rm ite introducir la libre elección ” (C etrán g o lo , 1994).
La crisis del m ercado de trabajo que afectó a A rg en tin a en el últim o
cuarto de siglo im plicó serias dificultades para la cobertura del subsistem a
de obras sociales, ya que éste se financiaba con los aportes del trabajador y
las contribuciones patronales. Al crecim iento del desem pleo y a la caída del
salario real se agregó la alta evasión im positiva, en particular en m ateria de
seguridad social, vinculada a la creciente relajación del m ercado de trabajo
y a la baja cultura tributaria argentina (en particular de cierto sector em p re
sarial). Esto originó problem as crecientes en la recaudación, m ientras que
los problem as de financiam iento afectaron de m anera desigual las distintas
obras sociales, según la ram a de actividad de que se tratara. La desigualdad
en la disponibilidad de los recursos se reflejó en la cantidad y la calidad de
las prestaciones de los beneficiarios del sistem a, y se tradujo en disparidades
tales en las entidades, que la viabilidad económ ica de algunas de ellas, de
población m uy reducida, enfrentó graves dificultades6.
En resum en, el sistem a fue acrecentando sus problem as de eficiencia y
eq u id ad , que son en p arte co n secu en cia de su o rg an izació n in stitu cio n al,
así com o de pro b lem as estru ctu rales vincu lad o s a la crisis del m ercad o
de trab ajo . D u ra n te la d éc a d a de los o ch en ta, el sistem a en tró en u na
crisis evidente y ya no p u d o seguir rep ro d u cién d o se de acu erd o con sus
parám etro s de fu n cionam iento originarios, p o r lo qu e se hizo n ecesario
estab lecer nuevos prin cip io s institucionales, o al m enos un a rac io n aliza
ción profunda. La política de reform a de los años n o v en ta p ro m o v ió la
in troducción de nuevas reg las del ju e g o , la d en o m in ad a “ lib re elecció n ”
de ob ra so cial p o r p arte del tra b a ja d o r y la re c o n v e rsió n de las o b ras
sociales. A p o n d erar dicho proceso d edicarem o s el sig u ien te punto.
6 El Fondo de Redistribución del sistema -financiado con el 10% al 15% de los apor
tes- se creó con el propósito de otorgar subsidios inversamente proporcionales a los
ingresos promedios por beneficiario. Sin embargo, éste no fue el criterio que prevaleció
en la práctica. El Fondo no cumplió con el objetivo redistributivo entre obras sociales,
consolidándose la lógica de un sistema que muestra solidaridad plena dentro de cada
rama, pero con bajo nivel de solidaridad entre ramas de actividad.
218 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
2. Las p rin cip ales reform as y el com portam iento
de los usuarios
En en e ro de 1993, m e d ia n te el D e c re to N u 9, el P o d e r E je c u tiv o
N acio n al estab leció la d esre g u lac ió n del sistem a de o b ras so ciales. La
n u ev a d isp o sició n a fe cta b a a los trab a jad o re s co m p re n d id o s en la L ey
N° 2 3 .6 6 0 7 pero, a d iferen c ia de una p ro p u esta oficial del año anterior,
la libre elección del afiliado se lim itaba al u n iv erso de las o b ras so c ia
les, y no se in c o rp o ra ro n a la c o m p e te n c ia las e m p re sa s de m e d icin a
p rep ag a. En abril del m ism o año se dictó un nuevo D ecreto reg lam en ta
rio (N° 576/93) de aquella norm a, cuyo contenido buscaba arm onizar con
la nu eva po lítica desreg u lato ria inaugurada con dicho D ecreto N° 9/93.
E ste p rim e r im pulso d esre g u lad o r entró en un im p a sse en esp era de su
im p lem en tació n efectiva.
L os decretos de 1993 tam b ién rep resen taro n un cam b io significativo
en el tratam iento de la equidad, com parado con el del p ro y ec to del P o d er
E jecu tiv o del año anterior. En 1992 se p ropuso, a trav és del m ecan ism o
de la C uota P arte de A tención M édica (C U P A M )8, o to rg ar un su b sid io a
la d em an d a m ediante una cuota un ifo rm e para cada b en eficiario , lo cual
a p u n ta b a a u n e sq u e m a fu ertem en te red istrib u tiv o . E ste p ro y e c to fue
d escartado y, a p artir de las n orm as d ictadas en 1993, el tratam ien to de
la eq u id ad se m o d ificó ab ru p ta m en te: ca d a tra b a ja d o r h aría u so de la
lib re elección con el p o rcen taje de su salario sujeto a aporte. Si se g en e
ralizara la te n d en c ia de desp lazam ien to de los ap ortes alto s a las obras
so c iales de n iv el de ap o rte m edio m ás alto, la c o n se c u e n c ia se ría un a
C a p ítu lo V il 219
elev ad a co n cen tració n de los niv eles sa lariales m ás alto s en p o cas en
tidades, lo que p ro fu n d iz aría aún m ás la falta de fin an c iam ien to de las
obras sociales m ás pobres. P or el contrario, si fueran los trab ajad o res de
m enor nivel de aporte los que se d esplazaran a obras so ciales en m ejo res
condiciones, lo m ás p ro b ab le es que su opción de cam b io fu era afectad a
y n eu tralizad a p o r m eca n ism o s de se lecció n de riesg o s p o r p arte de la
obra social elegida9.
L a p o lítica se aceleraria duran te 1995, cu an d o se d ictaro n los d ec re
tos que establecieron el criterio de d istribució n au to m ática de su b sid io s
p e r cápita del F ondo de R edistribución, el nivel definitivo de red u cció n
de los aportes p atronales al sistem a y un m ecan ism o de fusión de obras
sociales p ara aquellas que no alcan zaran los d iez m il afiliados o no p u
d ie ra n cu m p lir con el p a q u e te de p re sta c io n e s b ásica s co m u n es. E ste
m ecan ism o fue aprobado al año siguiente p o r R e so lu ció n del M in isterio
de S alud y A cción Social. E n 1996, tam b ién se creó la S u p erin ten d en cia
de S ervicios de S alud (el nuevo organism o de reg u lació n , fiscalizació n
y control del sistem a).
Elasta 1996, la d esre g u lac ió n no tuvo v ig e n cia m ás allá de las n o r
m as dictadas. L uego de m últip les idas y vu eltas qu e in clu y ero n nu ev o s
decreto s, neg o ciacio n es y diversas situ acio n es de p u ja p o lítica entre el
go b ie rn o y el sin d ica lism o , co m en z aría a d arse, en en e ro de 1997, un
p ro ce so de “ libre afiliació n ” de la obra social. H u b o alg u n a n o rm ativ a
posterio r a este avance de desregulación que no sólo falló en co n trarrestar
la falta de equidad, sino que introdujo incen tiv o s p ara p ro fu n d izarla. P or
ejem plo, el D ecreto N° 504 de 1998 habilitó las obras so ciales p ara que
co n trap restaran a los n u evos afiliados so lam en te un P ro g ram a M éd ico
O b lig ato rio (P M O ), aun cu ando esta cobertu ra estab a p o r d eb ajo de la
que brin d ab an a sus afiliados. E s d ecir que la n o rm ativ a d esre g u iad o ra
conllevó a aho n d ar la fragm entación y la d esig u ald ad del sistem a, pues
m ediante la puesta en p ráctica de los planes d iferen ciales, estos factores
se in trodujeron tam bién en cada una de las obras so ciales, con lo que se
debilitó la so lidaridad intra-ram a característica del su b siste m a 10.
9 Estas posibles tendencias incubadas por el marco regulador que promovían los de
cretos del año 1993 se fueron confirmando, como veremos, a lo largo del proceso
desregulador, y no han podido ser significativamente corregidas desde entonces.
10 En principio la institución del PMO buscaba contrarrestar estas tendencias, pues
representó el propósito de garantizar a todos lós beneficiarios (titulares y familiares)
un paquete obligatorio de prestaciones. El Decreto N° 495 de 1995 estableció la
cápita básica de $40 que el Estado se obliga a compensar en caso de que el aporte
220 P o l ít ic a y p o l í t ic a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
A p esar de las idas y vueltas de la no rm ativ a, no se alcan zó , d u ran te
los n o v en ta, un m arco re g u la d o r efe ctiv o q u e ev itara las estra te g ias de
“ d e sc re m e ” m e d ian te la d iferen ciació n de planes al in terio r de las obras
so ciales. E sta din ám ica se acen tu ó con las aso cia cio n e s d e ja c to de alg u
n as o bras sociales con em presas de m edicina p rep a g a u o b ras so ciales de
p erso nal directivo, que avanzaron en la com petencia m ediante la oferta de
p lan es de serv icio s diferen ciales p ara ca p ta r la d em an d a d e un p o d er ad
q u isitiv o m ayor. D ichas ten d en cias ten d iero n a cristaliza r la d u alizació n
del sistem a en o bras so ciales "ric a s” y “p o b re s” , e in clu so ero sio n a r el
criterio de so lid arid ad se g m en tad a que le era propio, p u esto qu e tan to la
in tro d u c ció n de la libre elecció n de ob ra social com o el estab lecim ien to
d el “p is o ” co m ú n de a c c e so d efin id o p o r el P M O p re s u p o n ía n co m o
co n d ició n sin e qua non la eficacia del E stado p ara reg u lar y fiscalizar. La
cap acid ad institucional h eredada p or la “n u ev a” S u perin ten d en cia estaba,
sin em bargo, lejos de g aran tizar este requisito in d isp en sa b le".
U n a sp e c to c e n tra l de las re fo rm a s (o de su s in te n to s-a m e n a z a s )
re la tiv a s a las o b ra s so c iales, se refiere, co m o lo su g e rim o s an tes, al
co m p o rta m ie n to de los aso ciad o s. A l resp e cto , v ale la p en a p re se n ta r
alg u n o s d ato s so b re la ev o lu ció n de los tra sp a so s en tre o b ras so ciales
al cab o de los p rim ero s cinco años de desreg u lació n : el p ro m ed io anual
de trasp a so s fue de 156.870 afiliados, lo que rep resen tó un m o v im ien to
an u al eq u iv ale n te al 3,4% con respecto al p ad ró n d e titu lares que, según
d ato s de la S u p erin ten d en cia (Inform ación G eneral del S istem a, 1999),
era de 4 .5 9 3 .6 4 0 afiliad o s12.
del trabajador (titular) se ubique por debajo de este valor, pero al ser planteado de
este modo el mecanismo de compensación se generan incentivos para que las obras
sociales hagan selección adversa según el tamaño del grupo familiar. En los hechos,
el establecimiento de] PMO se habría funcionalizado más que nada como una estra
tegia tendente a fijar un estándar mínimo de prestaciones médico-asistenciales para
todo el sistema, a efectos de que pudiera operar el desplazamiento de beneficiarios.
Por otra parte, no aparece garantizado su cumplimiento efectivo en todas las obras
sociales.
11 Al igual que lo observado en otros campos de políticas públicas (por ejemplo las
privatizaciones de empresas públicas), la introducción de cambios en las reglas del
juego avanzó sin tomar en cuenta si ya existían las agencias capaces de hacerlas
cumplir, e incluso los marcos reguladores integrales más adecuados. Para un análisis
de las capacidades institucionales de la Superintendencia de Servicios de Salud al
momento de la reforma ver: Alonso (2001).
12 El cálculo del porcentaje de traspasos debe efectuarse sobre el padrón de titulares,
pues la afiliación al sistema recae sobre ellos, y son quienes están autorizados para
optar por el cambio.
13 Esta es una evaluación atenta a las expectativas previas con respecto al sector, pues
es probable que un bajo nivel de cambios sea lo normal, como alguna experiencia
internacional tiende a confirmar (cfr. Schut y Hassink, 1999). Además, el resultado
observado tiende a confirmar el llamado fenómeno de la “persistencia” en un plan
de salud por parte de los afiliados, aun en condiciones de libre elección del seguro.
La decisión de cambiar de asegurador conlleva costos para el asegurado en términos
de alterar las relaciones médico-institución-pacicnte, cuya continuidad puede ser más
valorada por el paciente que las ganancias monetarias derivadas de un cambio. Si
no opera el mecanismo del “voto con los pies” queda bloqueada la competencia y
el ciclo eficientizador supuesto en los incentivos de mercado. El cambio de seguro
también representa costos de información para el usuario, quien deberá informarse
acerca de las distintas opciones, conocer y comprender los contenidos de los nuevos
planes (Bertranou, 1999).
222 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
co n c en tra ció n de los m ejores ap o rtes y los m enores riesg o s en un nú cleo
de las obras sociales/prepagas, m ientras que otro conjunto de obras so cia
les se ven afectad as p o r el n e sg o de la falta de finan ciam ien to al perder
los m ejo res aportes y q uedarse con una m ala ecuació n de riesgos.
17 Lo cierto es que más allá de las especulaciones con que algunas obras sociales
acompañaron, no sin reticencia, la política de desregulación parcial del sistema, el
proceso de libre opción ha permitido que obras sociales de escaso c inviable tamaño
organizativo se encuentren entre las que consiguieron mayor cantidad de nuevos afi
liados, mediante su refuncionalización como meras “prestadoras de matrícula” para
que empresas de medicina prc-paga pudiesen entrar en el sistema de modo informal.
Entre las diez primeras obras sociales con mayor número de altas en el período
febrero 1998 y diciembre 2001 se observan cuatro casos notables de incremento en
el volumen de afiliación. Estos son. la del Personal del Automóvil Club Argentino,
que pasó de un padrón inicial de 2.261 a 78.890 beneficiarios; la del Personal de
Organismos de Control Extemo, que pasó de 15.649 a 50.044 afiliados; la del Per
sonal de la Actividad del Turf, que pasa de 1.251 a 22.384 y la de Personal Aero
náutico de Entes Privados, que pasa de 2.450 a 58.701 afiliados (fuente: SSSALUD,
tomado de Segovia, 2002).
18 Entre otras contingencias que durante la década de los noventa favorecieron las con
diciones para ganar influencia política por parte de este actor, no puede subestimarse
la potencial incidencia simbolizada por el nombramiento, primero como Secretarlo
de Salud en 1991 y luego como Ministro de Salud y Acción Social en 1993, de quien
fuera hasta ese momento presidente de la Asociación de Entidades de Medicina
Prepaga (ADEMP).
C a p ít u l o V II 225
las em presas de m ed icin a p rep ag a ya in stalad as en ese á m b ito 19. D efine
el co rte en tre am b o s tip o s de em p re sas la c a p a c id a d de e n fre n ta r los
req u isito s de solvencia ec o n ó m ica-fin an ciera o el v o lu m en de reserv as
té cn ic as para cub rir riesg o s (C asal y C astro , 2 0 0 1 ), de d o n d e se deriv an
distintas exigencias reg u lad o ras al p o d er po lítico .
E n un contexto caracterizad o po r la d em o ra en la reg u lació n d efin i
tiv a del subsector de la m ed icin a p rep ag a y p o r la d esreg u lació n parcial
del su bsistem a de obras sociales desde 1997, las em p resas de m ed icin a
prep a g a d esarro llaro n u n a estra te g ia de ac o m o d o a la n u ev a situ ació n ,
consistente en entrar info n n alm en te al sistem a de obras sociales m ediante
la instrum entación de convenios con algunas d e ellas; en los h echos estas
em presas tercerizaron sus p restacio n es20. Su in co rp o ració n al su b sistem a
d e las obras sociales sindicales de m odo info rm al, y sin reg u lació n ex p lí
cita, ha constituido u n a estrategia de selección de riesgos “todo g an an cia”
p ara estas em presas, p ues al m ism o tiem po que “seleccio n an lo m e jo r” ,
descargan toda la resp o n sab ilid ad po r u n ev en tu al in cu m p lim ien to sobre
la o bra social (G iordano y C olina, 2000).
C a p ít u l o V il 227
po r un significativo increm ento en los recu rso s co p articip ad o s. El buen
d esem peño de la eco n o m ía arg en tin a en la coy u n tu ra, qu e se m an ifestó
en un significativo increm ento de los fondos de co p articip ació n , p o r en
cim a del costo estim ado de las transferencias, alen tó la co n fian za en el
cum plim iento de esta expectativa. Sin em bargo, hacia fines de la década,
los recursos se desplom aron y el gobierno n acional no p u d o cu m p lir la
garantía de transferencia (Tom m asi, 2002:4 6 -4 9 ).
D esde los años sesenta la descen tralizació n se cto rial-ad m in istrativ a
de la sa lu d fu e d án d o se, en ca m b io , de m o d o c re cie n te a tra v é s d e la
tran sfe re n cia de los h o sp itale s p ú b lic o s del n iv el ce n tral al p la n o p ro
vincial (y en unos cuantos casos, de este p lano a los m u n icip io s). En la
d écada de los noventa se im plem ento el sistem a de H o sp itales P ú b lico s
de A utogestión, gracias a un d iscurso que se in scrib ía en cierto espíritu
d escen tralizad o r, aunque en rea lid ad ap u n tab a a d escarg ar fiscalm en te
las responsabilidades del nivel central y p ro v in cial24. En cuanto a la ca
racterización global del sector, C etrángolo el al. afirm an, co m p arán d o lo
con el sector educativo:
24 A nivel del gasto sectorial, Nación pasó de controlar el 60,8% en 1990 a administrar
el 48,72% en el 2001 (y casi todo estos recursos se destinan a seguridad social en
salud), mientras que las entidades subnacionales pasaron a manejar, en los mismos
años, de 36,64% a 45,1% respectivamente, siendo la diferencia lo que controlan los
municipios.
228 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
secto r público nacional, no es p osible co n tar con in d icad o res de
calid ad de la salud p ara las diferen tes p ro v in c ia s” (2 0 0 2 :6 2 ).
230 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
en este estu d io : en efecto, de acu erd o con los au to res m e n cio n a d o s, se
h a co n statad o que la ex p ectativ a de los refo rm ad o res con resp ecto a que
la d esce n tra liz ac ió n de fu n cio n es so ciales a las p ro v in cias red u n d a ra en
u n a p resta ció n de servicios m ás eficiente no se cum plió. P o r el contrario,
en m u c h as p ro v in cias cesaron las inv ersio n es de cap ital, el n iv el de en
d eu d a m ie n to se increm entó, y los in g reso s tran sfe rid o s crecie n tem en te
d esd e el g obierno central se ap licaro n al in crem en to del gasto p ro v in cial
y del em pleo público.
Si-bien el v ín cu lo entre el clientelism o, los b ajos n iv eles de a c c o u n
ta b ility y la p o lític a social h a sido h istó ric a m e n te m u y fu erte en to d o s
los n iv eles del gobiern o argentino, sin du d a se ha estrech ad o en la ú ltim a
d écad a y m edia a raíz de las transform aciones del andam iaje de la gestión
social (que o b servarem os en detalle en la siguiente sección), to d a v ez que
el d eb ilitam ien to del im aginario u niversal, el deterioro estru ctu ral d e la
se g u rid a d social co n trib u tiv a y el casi exclu siv o én fasis en las accio n es
en fo c ad as en la p o b rez a, ha ex p a n d id o la b rec h a en tre las n ec esid ad e s
en au m en to (en general, au n q u e m ás en algunas p ro v in cias qu e en otras)
y las resp u estas estatales.
P u esto que las acciones del aparato público, cualq u iera que h ay a sido
el nivel resp o n sab le de las p o lítica s y pro g ram as, estab an en d eu d a con
las d em an d as sociales, se generaro n am plios in centivo s qu e fo m en taro n
el clien telism o con esos recu rso s públicos.
Sin em bargo, cabe h acer dos aclaraciones. P o r un lado, las crecien tes
restricciones fiscales no son un factor suficiente para ex p licar el p red o m i
n io del clien telism o ; en este sentido, v aria b les tales com o las trad icio n es
lo cales de rep resen tació n y cultura política, y la ca p acid ad o rg an izativ a
tan to del sector público com o de la sociedad civil, tam b ién son factores
d ecisiv os para definir la m odalidad de gestión de cada p ro v in cia en m a te
ria social. P o r otro lado, no se trata de un fenóm eno que sólo afecta a las
p ro v in cias rezagadas o periféricas, toda v ez que ju risd ic cio n es avan zad as
y d e g ran p o d erío fiscal y p o lítico (com o la em b lem ática p ro v in c ia de
B u e n o s A ires) ta m b ié n han d esa rro lla d o el clien telism o en m a te ria de
p o lític a so cial, po r ejem p lo a lo largo de los cam b ia n te s añ o s n o v en ta
(R epetto, 20 0 2 )27. U n p unto sin duda central en esta d iscu sió n es el m odo
en que los recursos de la política social, en p articular aquellos de libre d is
p o n ib ilid ad p o r p arte de las prov in cias (ya sea que estén d isp u esto s en la
27 Auyero (1997, 2000, 2001) ha desarrollado excelentes aportes al estudio del clien
telismo político y sus vínculos con la entrega de bienes y/o servicios sociales.
28 Un sólido “estado del arte” sobre el tema de las reformas estatales provinciales se
encuentra en Lardonc (2003).
232 P o l ít ic a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
ap o y o electo ral necesario para hacerlo. El arg u m en to de G ibson y C alv o
se cen tra en que la organización territo rial de la p o lítica electo ral rep e r
cu tió en la v ia b ilid a d p o lítica del p ro ce so de refo rm as, lo g rad a p o r la
se g m en tació n regional de los patro n es de con stru cció n de las co alicio n es
e le c to ra le s y p o r el esca lo n am ien to de los co sto s de la refo rm a ec o n ó
m ica. A sí, estos autores d istin g u en entre una coalició n “m e tro p o lita n a” ,
u b ic ad a en las zonas m ás u rb an izad as y d esarro llad a s ec o n ó m icam en te,
y u n a coalición “p e rifé ric a " ubicad a en las reg io n es m en o s d e s a rro lla
das. M ien tras el g obierno logró av an zar en las políticas de aju ste en las
reg io nes “m etro p o litan as” donde los ajustes “n ac io n a les” fueron m ás sig
nificativos, debió o btener el apoyo de la coalición periférica p o sponiendo
las m e d id as de aju ste prov in cial e in c re m e n ta n d o el flujo de rec u rso s
p a ra estas p ro v in c ia s20. E sto tuvo com o resu ltad o que el se cto r p ú b lico
p ro v in cial (en tanto prom edio, m ás allá de los casos ex cep cio n ales) q u e
d ara p rá c tic a m e n te sin refo rm as su stan tiv a s, y q u e la m o d a lid a d de la
tran sferen cia de fondos en este plano ju risd ic cio n al red u n d ara en escasos
in cen tiv o s para su m o d ern izació n o rg an iz ativ a con eq u ilib rio fiscal, en
clav e de u n a m ayor capacidad institucional (cfr. L ard o n e, 2003).
A l ponderar la trascendencia real de las reform as a escala subnacional,
p u ed e afirm arse que, en líneas generales, p o co s cam bios se m aterializaron
en la m ejo ría de los aparatos ad m in istra tiv o s p ro v in ciale s, en relació n
con su capacid ad de gestión (p o r ejem p lo de los secto res so ciales a su
cargo tras la d escen tralizació n ) por la eficien cia de sus p ro ced im ien to s
y su co h eren cia o rganizativa; en la m a y o ría de los casos so b rev iv iero n
estru c tu ras burocráticas inform ales im p reg n ad as de clien telism o y p re
ben d as (C ao y R ubins, 1997). En este m arco, los cam b io s en la m agnitud
del em pleo público provincial (por ejem plo a causa de la tran sferen cia de
recu rsos hum anos del sector educativo) han sido m uchas veces expresión,
a la v ez que oportunidad, del partidism o de las organizaciones estatales de
d ich o plano ju risd ic c io n a l10. C ao y E steso (2001) diferencian el con ju n to
de entidades subnacionales de aquellas m ás av anzadas y de las rezagadas
o atrasadas: según su planteam iento, las p ro v in cias m ás rezag ad as, con
m e n o r capacidad, no pudieron oponerse a los m odelos de reform a im p u l
29 Esto se explica además porque, por el esquema institucional del federalismo argen
tino, estas provincias se encuentran “sobre-representadas" en el Congreso Nacional,
con lo cual el costo de estos “representantes” es menor que los de las regiones
metropolitanas (Gibson y Calvo. 2001).
30 Oszlak (2000) desarrolla un importante estudio de las reformas estatales en la Ar
gentina, con atención particular a la cuestión provincial.
C a H tu lo V il 233
sados p o r el gobierno n acional y los organism os in tern acio n ales de créd i
to, m ientras que las m ás d esarrolladas p lan tearo n in icialm en te refo rm as
alternativas. S eñalan que, sin em bargo, las refo rm as de las p rim e ra s sólo
fueron de “m aquillaje” (cam bios en el organigram a, cam b io s de nom bres,
etc.); al m ism o tiem po, estos autores en cuen tran gran co rrelació n entre
la p rec aried ad fiscal (tem a al que tam bién nos h em o s referid o aquí) y el
n ivel de desarrollo relativo de los E stados p ro v in ciales. F u e n o to rio que
m uchas provincias, en p articu la r las m ás rezag ad as tam b ién en térm in o s
sociales y adm inistrativos, no p udieron desarro llar n in g u n a cap acid ad de
aprendizaje para m ejorar su desem peño respecto de sus p olíticas públicas,
en p articu la r las sociales.
31 En el marco del nuevo modelo de acumulación que se fue consolidando en los años
noventa, destaca la ausencia de cualquier alternativa política que representase una
coalición más “incluyente” (incluyendo la ya mencionada Alianza, que se incubó
hacia 1997). El menemismo mostró así los límites de una coalición política de base
popular en el contexto de una nueva economía política pos-populista: la política po
pulista, donde la demanda distributiva de los trabajadores jugaba un rol decisivo, fue
desplazada por una pugna distributiva limitada a los sectores del capital (Kaufman y
Stallings, 1992).
C a p it u l o VII 235
P ara los sin d ic a to s, las o b ras so c iales han re p re se n ta d o d e sd e sus
oríg en es el control de un im p o rtan te recurso de p o d er o rg an izativ o que
han traducid o en poder político y económ ico , y en p rerro g ativ as p ara sus
estratos d irig e n tes12. E s por ello que m uchas de las in iciativ as recien tes
en to m o a las obras sociales han p erseg u id o el o b jetiv o no d eclarad o de
discip lin ar a los sindicatos, antes que el de reso lv er el p ro b lem a del sis
tem a de salud en sí m ism o. E n ese sentido, m u ch as de las idas y v u eltas
de esta p o lítica a lo largo de los n o v en ta p u ed en ex plicarse, ad em ás de
p o r o tros factores, p o r las tensiones in herentes a la co alició n m en em ista,
que im pulsaba políticas tendientes al debilitam iento y ato m izació n de los
actores colectivos subalternos, al m ism o tiem p o que n ecesitab a m an ten er
el apoyo político de los sindicatos (o al m en o s de algunos de ellos).
Tal co m o se m a n ifiesta, en e sp e c ia l en la d éc a d a de los n o v e n ta ,
la c u e stió n del seguro so cial de sa lu d so lía fo rm ar p arte de u n m ism o
“p a q u e te ” que incluía la flexibilidad laboral, el m o d elo de n eg o ciació n
c o le c tiv a y de o rg an iz ac ió n sin d ical, y o tras c u e stio n es co y u n tu ra les.
A l u bicarse en el ám bito global de la p o lítica laboral y sindical, la c u e s
tió n de las obras so c iales se hizo eco de co n flicto s e x tra se c to ria le s, y
se g en e raro n en torno a ella in te rcam b io s p o lítico s y c o m p en sa cio n e s
cruzadas entre las diversas arenas en las que el acto r sindical d esp leg ab a
h ab itu alm en te sus tácticas y estrategias. L as obras sociales se co n stitu
y eron así en la principal “m oneda de ca m b io ” para o b ten er el ap oyo o la
neutralidad sindical frente a otras políticas, algunas de las cuales tam bién
involucraban al sindicalism o (las reform as previsional y laboral, e incluso
el ap o y o p ara lo g rar la ree lec ció n p re sid e n c ia l en 1995 m e d ian te un a
refo rm a constitucional previa).
Sin duda, este recurrente desp lazam ien to de objetivos de la p o lítica,
asociado a la p resión de ciertos actores sociales n ecesario s p ara co h e sio
nar la coalición gobernante, ju n to con el creciente deterioro de largo plazo
de la capacidad tecno b u ro crática del secto r salud, sirvió, a su vez, p ara
ero sio n a r la au to n o m ía de los o rg an ism o s estatales, que se en carg aro n
sucesivam ente de supervisar, reg u lar y contro lar el su b sistem a de obras
sociales. Por o tra parte, durante la d écada de los nov en ta esta m ism a te n
dencia de la política a p erd er autonom ía se innovó cuando otros actores y
destinatarios se articularon en la instrum entación de aquélla en pos de o b
je tiv o s que llevaron al factor salud a p erd er recu rren tem en te su p o sició n
32 Para un análisis tendente a mostrar que el control sindical de las obras sociales
responde a lógicas más complejas que la de sólo representar la “caja de recursos
económicos de los dirigentes” ver: Alonso (2000).
236 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
central. U na posible m anifestación institucional de este fenóm eno ha sido
la in jerencia predom inante del M inisterio de E conom ía en la fo rm u lació n
de u n a p o lítica que deb iera in v o lu crar fu n d am e n talm en te al M in isterio
de Salud. Es posible que lo aco n tecid o en la d écada en estudio resu ltase
tan to de la d ism in u id a ca p ac id a d té cn ica del m in isterio secto rial com o
de la p e rc e p c ió n de cierto s se cto res que d escu b rían en el se c to r sa lu d
n u ev o s espacios de n egocios priv ad o s y, p o r lo tanto, la p o sib ilid ad de su
in stru m entación para lanzar señales políticas favorables a los m e rcad o s31.
L a ló g ica del sistem a g eneró in centivos p ara que gran p arte de la pro p ia
g estió n de las o bras sociales se v o lv iera “ lo b b y -in te n siv a” y p ro cliv e a
d esarro llar un clien telism o estratég ico de captura b uro crática.
Si el encuadre de la afiliación oblig ato ria por ram a de activ id ad h a
cía h e te ro g é n e o al sistem a , de acu erd o con las lín eas de la e stru c tu ra
p ro d u c tiv a y los d istin to s n iv e les de sa lario m ed io p o r ram a , la c re a
ción del fondo de red istrib u ció n no pudo co m p en sa r las d esig u ald ad es
y e x p a n d ir la eq u id ad h o riz o n ta l en el sistem a. L a ac ció n d esp leg a d a
p o r una instancia estatal débil se im bricó fu n cio n alm en te con la lógica
p o te n cia lm e n te fra g m en tad o ra del sistem a. D e aquí que los se rv icio s y
p resta cio n es a los que los afiliados accedían fueran tan v ariab les com o
el p o d erío , la cap acid ad de p resión o de nego ciació n , y los recu rso s de
las resp ectiv as org an izacio n es sindicales que los adm in istrab an . L os a c
to res involu crad o s en el sistem a operarían sobre el E stado m e d ian te la
d in á m ic a p ro p ia de los g ru p o s de presió n co m p etitiv o s; ad em ás, a los
criterios de distribución objetivos les faltó un sujeto o actor fundam ental:
una b u ro crac ia estatal con m árgenes de au tonom ía y p oco p erm e ab le a
las p resio n es p riv ad a s34.
C a p ít u l o V il 237
E n tre la ex cesiv a confian za en los m e ca n ism o s del m e rc ad o (c o m
p eten c ia) y la ausen cia de la capacid ad estatal n e c e s a ria ^ , el resu ltad o
de diez años de política d esreguladora en el secto r salud de la seg u rid ad
social p arece haber sido am biguo: m ientras que su v en taja con resp ecto
al sistem a a n te rio r es d ifíc ilm e n te d isc ern ib le d esd e la p e rsp e c tiv a de
la eq u id ad y la so lid arid ad , ta m p o co fav o rec e u n a d in á m ic a sistém ica
eficiente. L a selección de riesgos pued e llev ar a d esp laz ar del m ercad o
a a se g u rad o res eficien tes p o r o tros que lo son m e n o s p ero qu e h ay an
seleccionado u n a población de m en o r riesgo. El aseg u rad o r que elige a
los afiliados en favor de sus ex clusivos in tereses no h ace m ás qu e d e s
p la za r los costos a otros aseguradores o al sistem a p ú b lico d e salud. D e
este m odo, el resultado agregado no m u estra g an an cias en térm in o s de
b ie n estar social en m ateria de salud.
V eam os ahora lo sucedido durante los años n o v en ta co n la eco n o m ía
p o lítica de la descentralización de los servicio s so ciales (h istó ricam en te
co n fo rm ad o s a la luz de los im ag in ario s m ás u n iversa les de la p o lítica
social) y los recursos en m ateria de viviend a y alim en tació n (en general,
áreas h istóricam ent qfo c a liza d a s). V ale la p en a form ular ciertas p reguntas
asociadas a esta reform a de la institucionalid ad social. ¿Q ué bienes y ser
vicios púb lico s cuya p ro v isió n quede en m an o s del E stado deb iesen ser
resp o n sab ilid ad del nivel central?, ¿qué pap el d eb erían cu m p lir las in s
tancias de co ordinación intersectorial e interju risd iccio n al?, ¿qué tareas
y funciones estarían m ejor p rovistas a escala p ro v in cial e incluso m u n ic i
p al? Al no h aberse construido en los últim o s años los co n sen so s b ásico s
p ara resp o n d e r in te rro g a n tes com o los ap u n tad o s, el fin an c iam ien to y
los m ecanism os de gestión se libraron a la tray ecto ria p articu lar, de por
sí errática y volátil, de cada uno de los sectores y ju risd ic c io n e s en que
se exp resara la intervención estatal en m ateria social. A un así, lo cierto
es que ya iniciado el siglo X X I, tras las refo rm as de los n o v en ta y p ese a
que las m en cio n ad as p reguntas siguen sin resp u estas claras, existe p o r la
fu erza de los hechos una “nu ev a división del trab a jo ” en m ateria social
en A rgentina.
35 Los enfoques predominantes han considerado como un factor decisivo para proteger
el interés de los beneficiarios de un sistema de prestaciones sociales el otorgarles a
éstos capacidad de salida, a efectos de que puedan impedirse, mediante la activación
de mecanismos de competencia, comportamientos rentísticos por parte de los asegu
radores o prestadores. Sin embargo, los efectos de individualización y atomización
que promueve la introducción de la salida pueden fortalecer, en ausencia de eficaces
instrumentos compensatorios y generadores de equilibrio por parte del Estado, asi
metrías de mercado en detrimento del beneficiario.
238 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
C o rno p u d o o b se rv a rse , el de la d e s c e n tra liz a c ió n fue un p ro c e s o
d e sartic u lad o , de p o ca co h eren cia in te rsec to rial e in te rju risd icc io n a l, y
con m ás dudas que certezas en to m o a cóm o gestionar, en “clav e fed e ra l”
y de m o d o integral, la am plia o ferta destin ad a a en fren ta r los m ú ltip les
p ro b lem as que co n fo rm an la cuestión social co rresp o n d ien te a una nu ev a
etap a h istó rica en A rgentina. P rim ó la lógica sectorial (ato m izad a) de las
refo rm as, en detrim ento de una p erspectiva de conjunto que su sten tara las
d iv ersas expresio n es del tránsito a un n uevo papel del E stad o n acio n al en
m a teria social, el p ap el desigual de las in stan cias fo rm ales de c o o rd in a
ció n , y la tran sfe re n cia de recursos sociales relev an tes a las p ro v in cias.
E l E stado nacio n al se vio som etid o a una tran sfo rm ació n estru ctu ral
qu e afectó g rav em en te su ca p acid ad ad m in istrativ a y p o lítica, y su base
fiscal. E n este sen tid o , destaca la d eb ilid a d g en é rica de los m in iste rio s
so c ia le s p a ra c u m p lir sus n u ev as fu n c io n e s de p o st-d e s c e n tra liz a c ió n
y, en particular, p ara co m p en sa r los d istin to s d eseq u ilib rio s en la e q u i
d a d e n tre las ju ris d ic c io n e s su b n a c io n a le s : el p re su p u e s to en m a n o s
del n iv el central de m in iste rio s com o los de E d u ca ció n y S alu d q u ed ó
sig n ificativ am en te lim itado, si lo que se b u sc ab a era actu ar co n ese p ro
p ó sito c o m p e n sa d o r m e d ian te p ro g ra m as fo calizad o s; el M in iste rio de
D esa rro llo S ocial (con po ten cial resp o n sa b ilid ad en m ateria alim en taria)
no lo gró, en su b rev e histo ria, au n ar ca p ac id a d p o lítica a rec u rso s p re
su p u e stario s significativos, a la p a r que la cap acid ad ad m in istra tiv a a d
q u irid a no fue su stentable; el área de v iv ien d a d esestru ctu ró y d eb ilitó a
n iv el central u n a au to rid ad rectora.
L igado a este p unto sobresale, com o aspecto crítico, la falta de c o o rd i
n ac ió n m in isterial y pro g ram ática al interio r del E stad o n ac io n a l, re q u i
sito in d isp en sab le p ara am in o rar esa d ebilidad sectorial en té rm in o s de
recu rso s estratég ico s. P uede afirm arse, entonces, que las áreas qu e eran
resp o n sa b ilid ad de d icha instancia no coordinaron, y p o r en d e n o a v a n
zaron, en interv en cio n es integrales. L os intentos su cesiv o s de c o n fo rm ar
alg o sim ila r a u n a au to rid a d social en el n iv el ce n tral n u n c a lo g raro n
trad u cirse en grados suficientes de capacidad po lítica com o p a ra in cid ir
rea lm en te en los criterio s de asig n ació n del gasto so cial, c u e stió n qu e
se rese rv ó en la p rác tica a los resp o n sab les del m an ejo de las fin an zas
p ú b licas. T am poco lograron estos intentos de co ordinació n in tersecto rial
fo rta le ce r su ca p ac id a d adm in istrativ a, razón p o r la cual las in stan c ias
cread as p ara tales efecto s careciero n de so lid ez an a lítica y de la in fo r
m ació n p ertin en te para el tipo de negociaciones que deb ían m a n ten e r los
resp o n sab les del área social con los otros actores del E stad o n acio n al.
C a p ít u l o V II 239
En lo que refiere a las instancias d estinad as a p ro m o v er la c o o rd in a
ción vertical entre las ju risd ic cio n es del g o b iern o , la ex p erien cia arg e n
tin a de los años n o v en ta m u e stra m ás sig n o s n e g a tiv o s q ue p o sitiv o s.
A l respecto sobresalen las cuestiones no resu eltas, to d a vez qu e - s a lv o
la e x c ep c ió n del C o n sejo F ed era l de E d u ca ció n y C u ltu ra - las d em ás
in stan cias sim ilares no lograron, en sus resp e ctiv as tray e cto ria s, au n ar
peso p o lític o a la so lid ez té c n ic o -b u ro c rá tic a . L a d e s p re o c u p a c ió n de
las auto rid ad es sectoriales nacionales y pro v in ciales, la p referen c ia del
conjunto de actores po r el establecim iento de n eg o ciacio n es b ilaterales
en detrim en to de los acuerdos m ultilaterales, la au sen cia de eq u ip o s té c
n icos p e rm a n en te s con c a p ac id a d de d iálo g o in fo rm ad o , son só lo tres
ex presiones pun tu ales de esta situación.
E n los ám bitos provinciales, la característica p rin cip al está aso ciad a
a la m u ltip lic id a d de escen ario s que éstos p rese n tan en té rm in o s de su
capacid ad de gestión y su correlato fiscal. C abe indicar, adem ás, qu e las
nuevas d inám icas del federalism o político (lig ad as, entre otros aspectos,
a la crisis de los partidos políticos com o m áq u in as nacio n ales) to m aro n
en m uchos casos la relación entre la N ación y las p rovincias en los tem as
vinculados a la política social en un ju eg o perverso; estos tem as pasaro n a
ser parte del “tom a y d ac a” de otros acuerdos ligados a la g o b em ab ilid ad
p o lítica coyuntural o al financiam iento de las estru ctu ras p artid arias lo
cales. M ientras que gran parte de las pro v in cias carecían de la cap acid ad
de d esarro llar sus propias estrategias de p o lítica social, el d esem p eñ o de
los sectores o subsectores a su cargo v aria b a en su m o d alid ad y d esem
p eñ o de m odo m u y significativo, según la ju risd ic ció n subn acio n al que
se tratara.
L o que q u ed a de m anifiesto tras una d éc a d a d esd e que el g o b iern o
de M enem aceleró los procesos de descentralizació n de la p o lítica social
argentina, es que las trayectorias de los bienes y serv icio s so ciales ahora
pro v isto s p o r el nivel subnacional, han fom en tad o un a m ay o r fra g m en
tació n de la in terv en ció n estatal ante los g rav es p ro b le m a s so ciales, a
la p ar que han derivado en u n a “re-cen tralizació n ” , ah o ra anclada en el
ám bito p rovincial. La construcción de relacio n es in terg u b ern am en tales
ágiles y ap ro p iad as brilla p o r su ausen cia y la p o b lació n arg en tin a que
recibe salud, educación, vivienda y alim entación en p rovincias diferentes
está cond icio n ad a a una intervención estatal su b n acio n al qu e varía en la
cantidad, la calidad, la pertin en cia y la cap acid ad de so sten er su o ferta
de p o lítica social en dichos sectores.
240 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
U n cierre en clave de econom ía política
C a p ítu io V II 241
de ciertos servicios y recursos sociales, si b ien rep resen tó en un inicio un
pro ceso sin obstáculos m ayores p ara M enem p o r p arte de las p ro v in cias
en general, y de los gobernadores en particular, tam b ién qu ed aro n m arca
dos, con el paso de los años, p o r tensiones no resueltas en el ju e g o fiscal y
en los cam biantes posicio n am ien to s político s d esde el p lano su b n acio n al
hasta el gobierno central.
F inalm ente, cu ando el análisis se centra en el p ap el del E stado n a c io
nal tras los cam bios en la in stitu cio n alid ad social, d estaca una m arcad a
d ebilidad, ya sea política, ad m in istrativ a o fiscal. P o r un lado, la c a p a
c id ad reg u la d o ra es aún asig n atu ra p e n d ie n te en m a te ria de se g u rid a d
social, sobre todo cuando se am plía el aban ico de acto res in v o lu crad o s
p ara incluir, adem ás de los sindicatos, a los g ru p o s em p resariales v in c u
lados al cam po de la salud. P o r el otro, destaca la in cap acid ad del nivel
ce n tral del g o b iern o de resp o n d e r de m odo ap ro p ia d o a las asim e trías
reg io n a les p o te n c ia d a s p o r la d esc e n tra liz a c ió n de los se rv ic io s y los
fondos so ciales, m ás allá de algunas in te rv en cio n es co m p e n sa to ria s o
de la a s iste n c ia técn ica. L a v isu a liz a c ió n id e o ló g ic a d el E sta d o com o
“el cu lp ab le de todos los m a les” , tan pro p io del fu n d am e n talism o p ro
m e rcad o de los añ o s n o v en ta en A rg en tin a, d eriv ó en u n a sistem á tic a
d esp reo cu p ació n p o r fo rta le ce r las tareas del n iv el cen tral en el n u ev o
escenario institucional.
D e lo que se trata, en sum a, y tras este reco rrid o p o r la eco n o m ía p o lí
tica de las reform as a la institucionalidad social argentina, es de reco n o cer
que la p olítica im porta; im porta siem pre en general, e im porta con m ucha
fuerza tam bién cuando se trata de los cam pos p articu lares de las políticas
públicas. M ejor política, condición necesaria (m as no suficiente) p ara una
m ejo r p o lítica social.
242 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
B ib lio g r a fía
C a p ítu lo V I [ 243
C etrángolo, O scar (1994), “R eform as en el secto r sa lu d ” , p o n en cia p re
sentada ante las 111 Jornadas Internacionales de E co n o m ía de la Salud,
A sociación de E co n o m ía de la Salud, B u en o s A ires.
244 P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f .n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r i c a L a t i n a
L ard o ne, M artín (2003), “ R eform a de los E stados p ro v in ciale s en la A r
g en tin a. U n a rev isió n del estad o de la c u e s tió n ” , m im eo , B u e n o s
A ires.
O szlak, O scar (2000), “El m ito del E stado m ínim o: una d écada de reform a
estatal en A rg e n tin a ” , ponencia presen tad a al V C o n g reso In te rn a c io
nal del C L A D sobre la R eform a del E stado y de la A d m in istra ció n
P ública, 24 al 27 de O ctubre. S anto D om ingo.
R ep etto, F abián (2002), G estión p ú b lic a y desa rro llo so c ia l en los ‘90,
P ro m eteo , B u en o s A ires.
y F e r n a n d a P o te n z a D al M a s e tto (2 0 0 3 ), “P r o b le m á tic a s
in stitu cio n ales de la política social argentina: m ás allá de la d esce n
tralizació n ” , p o nencia p resentada en el sem inario “D escen tralizació n
y políticas sociales en A m érica L atina: D ilem as políticos y estrategias
de gestión p ú b lic a", C1DOB. B arcelona, abril.
C a p ítu lo V il 245
Schut, F red erik y W olter H assin k (1999), “P rice C o m p etitio n in Social
H ealth Insurance: E v id en ce from the N e th e rla n d s” , p a p e r p rep arad o
p ara la 2° C onferen cia IH E A en R otterd am , 6-9 de ju n io .
246 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
C A P ÍT U L O V III
LA REFORM A EDUCATIVA EN
URUGUAY (1995-2000):
V IR T U D E S Y P R O B L E M A S
D E U N A IN IC IA T IV A H E T E R O D O X A
Jorge Lanzaro
A. Introducción
247
ceso de reform a. Sin em bargo, cabe so sten er qu e se trata, en efecto , de
un intento global y sistem á tic o de refo rm a, au n q u e de u na refo rm a de
perfil heterodoxo, porque busca la m o dernizació n p ero no se ad ap ta a las
p au tas p red o m in an tes en la m ateria. P or el co n trario , im p u lsa cam b io s
significativos que pro cu ran recrear y actu alizar - p e r o no d esarticu lan y
de hecho tienden a a firm a r- algunos de los rasg o s verteb rales del sistem a
uruguayo.
L o m ás característico en este sentido es el m an ten im ien to de la p re
em in en cia del sector público y de las prácticas de cen tralizació n , en un
esquem a que encaja con las fónn u las vernáculas del “ estado de b ien estar”
y pone el acento en la elaboración de la oferta ed ucativa. P or su propio
d esignio, la reform a b usca reforzar el papel del E stado en la ed u cació n ,
no sim p lem en te en las funciones de control, sino en la p restació n directa
de los servicios: en lo que respecta a la form ació n de los docen tes y en
lo que resp ecta a la enseñanza en las tres ram as referid as (p rim aria, s e
cundaria y técnico-profesional).
N o se trata aquí de m ontar un “E stad o reg u la d o r” , que tran sfiere la
p restació n directa de los servicios hacia el secto r p riv ad o o h acia in stan
cias públicas descen tralizad as3. Se trata en v ez de co n firm ar y ren o v ar el
Estado docente - e l E stado “hacedor”- que se encarga d irectam ente de las
p restaciones educativas, en una posición de co m petencia y de p redom inio
con respecto al sector privado. Se pued e hab lar en este sentido de “reg u
lación co m p etitiv a” , es decir, de m o d u lar las activ id ad es de ed u cació n
p o r la vía de la intervención directa, no en térm inos de m o n o p o lio - q u e
no lo hay (ni de hecho, ni de d e re c h o )-, sino en clave de un a co m p ete n
cia efectiva, que opera en cierta m ed id a de fo rm a asim étrica, a fav o r del
circuito público estatal.
La refo rm a uruguaya p lanteada en la seg u n d a m itad de los años n o
v enta, que en m uchos aspectos se em p aren ta con la otras qu e se im p u l
saron contem p o rán eam en te en el contexto de A m érica L atina, adquiere
con b ase en ello su sello d istin tiv o , m o stra n d o ele m e n to s q u e le dan
originalidad y que resultan de interés p ara el análisis com parativo.
sus lugartenientes, ver: ANEP (2000). También cabe consultar el recuento crítico
preparado por un veterano dirigente del gremio de profesores de secundaria, que
colaboró activamente con los programas de capacitación docente que la reforma puso
en marcha, y que por eso mismo fue satanizado por sus colegas y por sus correli
gionarios de izquierda: Ricardo Vilaró (1999). A esto hay que agregar los estudios
académicos y las evaluaciones de consultoria que se citan a lo largo de este texto,
en particular Braslavsky, 2000; De Armas, 2002; Mancebo, 2000 y 2001.
5 Ver: ANEP/COD1CEN (1996, 1998).
6 Sobre este punto se pueden consultar: Mancebo, M. E. (2001); ANEP (2000).
250 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
a la serie de refo rm as ed u cativ as que se im p lem en tan com o p arte de esta
a g e n d a en v ario s p aíses de A m érica L atin a d u ran te la d écad a de 1990.
D e tal m anera, la ex p erien cia u ru g u ay a se alin ea con alg u n as de las
te n d en c ias que p au tan los pro ceso s de refo rm a en la región, tanto en lo
q u e resp ecta a los ob jetiv o s sustan tiv o s señ alad o s, com o a los recu rso s
in stru m e n ta les que se ponen en obra para tal efecto. E n tre esto s últim os,
v ale resa lta r dos: a) el “ irresistible asce n so ” de los técn ico s en las d istin
tas fases del ciclo de las políticas públicas (M a rk o ff y M ontecinos, 1994),
y b ) la cre ació n de p ro g ra m a s p a ra le lo s a las e stru c tu ra s b u ro c rá tic a s
re g u la re s, a trav é s de m e ca n ism o s de b yp a ss in stitu c io n a l (M id ag lia,
1999). A su vez, la ex p erien cia uruguaya se aparta, com o d ijim o s, de las
tendencias predom inantes en la región, fundam entalm en te p o r su im pron
ta “es tatalista” , que im plica el refuerzo y la renovación del secto r pú b lico
com o núcleo central del sistem a educativo.
E l p re se n te tra b a jo ex p o n e los rasg o s de la re fo rm a y e x a m in a en
p articu la r aquellos aspectos su stantivos que perm iten ca ta lo g arla com o
h etero d o x a en el ám b ito de A m érica L atina. A l m ism o tiem po, trata de
id en tificar los factores que explican ese carácter distin tiv o de la reform a,
te n ien d o en cu en ta sobre todo dos elem entos:
E n ese m arco , el texto m u estra los rec u rso s que se em p learo n para
im p lem entar las reform as, y en particular las estrategias de bypass institu
cional, planteando interrogantes acerca de la efectividad y las co n secu en
cias de estos instrum entos: a) los resultados a corto plazo de las p o líticas
ad o p tad a s, que son netam en te p o sitiv o s y d ejan un saldo fav o rab le en
lo que resp ecta al logro de los objetivos p la n tead o s, y b) los resultados
a larg o p la zo , q u e llevan a p reg u n ta rse de m a n e ra m uy p re lim in a r en
qu é m e d id a dichos procedim ientos afectan a la co n tin u id ad fu tu ra y a la
co n so lid ació n de la reform a em prendida.
252 P o l ít ic a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f.n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
N a tu ra lm e n te , las p ro p u esta s y las in iciativ as co n c reta s de refo rm a
co n stitu y en un cam po de conflicto, teórico, ideológico y p o lítico , tan to en
c a d a esce n a nacio n al com o en los corredores in te rn acio n ale s d e in flu en
cia. A este nivel, h ay en m a teria de educación, com o en otros tem as, un
co tejo entre los org an ism o s in te rg u b em a m en tale s, con p o sic io n e s d iv er
sas en el B anco M u n d ial, en la U N E S C O y en la C EPA L. P recisam en te,
a la en trad a de la d écada de 1990 se pro d u ce un giro im p o rtan te, y frente
a las v isio n es m ás cru d a m en te lib erales que p re v a le c ie ro n en los años
o ch en ta, se abren paso nuevos planteos y se acuña un d iseño ed u cativ o de
relev o , que en alg u n o s casos p rese n ta facetas que p o d ría ser calificadas
co m o “n eo -d e sarro llista s” .
A inicios de la d écada de 1990, hubo en este o rden alg u n o s ap o rtes de
C E P A L y de U N E S C O que tu v iero n incid en cia en la ag en d a de debate,
y p u d ie ro n e jerce r cierta influencia so b re la articu lació n d e las refo rm as
eco n ó m icas con las estrategias de desarrollo social. E n fo rm a m u y esq u e
m ática, pu ed e decirse que este enfoque pro p o n ía aco m p añ ar las tran sfo r
m a cio n e s ec o n ó m icas (apertura com ercial, lib eralizació n , d esreg u lació n
de los m ercados, etc.), con un repertorio de políticas so ciales o rien tad as a
red u c ir la p o b reza, g en e rar capital hum ano y fo rtalecer la ciu d a d a n ía 8.
E ste n u ev o p a ra d ig m a a sig n a al E sta d o u n p ap e l es tra té g ic o en el
siste m a e d u c ativ o , en el d iseñ o de las p o líticas, en la p ro v isió n de los
serv icio s, en la regulación de la oferta p riv ad a y en el d esarro llo de p o
líticas co m p en sato rias o de “ discrim in ació n p o sitiv a ” b u sc an d o red u cir
los n iv e les de inequidad del sistem a9.
Para que la escuela sea justa en sus resultados... debe operar con un criterio de
discriminación positiva, dando más apoyo al que tiene mayores dificultades para
aprender. Esta educación diferenciada para avanzar hacia el logro de resultados
semejantes, supone -desde el punto de vista de los recursos—destinar más recursos
para quienes más lo necesitan: los establecimientos que atienden a los niños más
pobres..., quebrando asi ¡a universalidad y homogeneidad de las políticas”.
254 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
D ire c to r N a c io n a l de E d u c a c ió n d u ran te el g o b ie rn o qu e c o m ie n z a en
1995.
A partir de la recu p eració n d em o crática en 1985 - d u ra n te la p rim e
ra p re sid e n c ia de Ju lio M a ria S a n g u in e tti-, las n u ev a s a u to rid a d e s de
la e n se ñ a n z a p ú b lic a se ab o c aro n a la re c o n stru c c ió n in stitu c io n al del
siste m a fu n d am e n talm en te la restitu ció n del en tra m ad o d e m o c rá tic o y
d e las ca rre ra s de los fu n c io n a rio s. El p re stig io ac a d é m ic o y el perfil
p o lítico del D irec to r y del Sub D irector de la A N EP, Juan P iv el D ev o to
y A ld o S olari, ex p re sab a n claram e n te la in ten ció n del g o b ie rn o d e dar
p rio rid ad y m árgenes am plios de respaldo a la reco n stru cció n del sistem a
e d u c a tiv o 10. En el tran scu rso de esa ad m in istració n , las au to rid ad es del
CO D 1C EN , po r u n a parte, y la D irección de la O ficin a de la C E P A L en
M o n tev id eo , p o r la otra, co m ien zan a p la n tea r la n ec esid ad d e estu d iar
a fo n d o el estado de la ed u cació n uruguaya. El déficit de in fo rm ació n y
d e an álisis sobre la rea lid ad edu cativ a rep resen tab a un h a n d ic a p p ara la
elab o ració n de políticas. S egún E ste r M ancebo:
10 Pivel Devoto -uno de los historiadores de marca que ha tenido el país- fue una figura
notable del Partido Nacional. En sus últimos años estuvo estrechamente vinculado al
líder de esa colectividad, Wilson Ferreira Aldunate, y desempeñó un papel destacado
en el proceso de la transición democrática. El sociólogo Aldo Solari, de conocida
reputación en el Uruguay y en América Latina, era a su vez de filiación colorada,
política y personalmente próximo al presidente Sanguinetti.
C a p ítu lo V IH 255
central de C EPA L (S antiago de C hile), el an álisis de los su cesiv o s libros
publicad o s por el equipo de in v estigación co o rd in ad o p o r R am a rem ite a
una acum ulación y reflexión propia. H ay aqui innovaciones significativas
que corresponden, según vim os, a las corrientes reform istas que p red o m i
nan en la d écada de 1990. N o obstante, el perfil del trabajo guard a ciertos
nexos con el diagnóstico global sobre la edu cació n u ru guaya elab o rad o a
m ed iad o s de la d écada de 1960 - e n plen o auge del “d esarro llism o ”- por
el S ecto r E d u ca ció n de la C o m isió n de In v ersio n e s y D e sa rro llo E c o
n ó m ico (C ID E ), la u sin a p ro g ra m á tic a e id e o ló g ic a de aq u e lla ép o ca,
d irig id a po r E n riq u e Iglesias. El p ro p io G erm á n R a m a fue uno d e los
técnicos que preparó aquel inform e y las reco m en d acio n es resp ectiv as,
haciendo parte de un equipo integrado po r A ldo Solari y R icard o Z erb in o
(que en la p rim era presid en cia de S anguinetti, 1985-90, serán re sp e c ti
vam en te S ub-D irector de E ducación y M in istro de E co n o m ía), en el que
p articip ó tam bién A lberto C ouriel, figura d e izq u ierd a y actu al S en ad o r
po r el FA (D e A rm as, 2002; G arcé, 2002; D e A rm as y G arcé, 2000). El
refo rm ism o de los n o v en ta tien e, pues, un en lace con el d esarro llism o
de los sesenta, en u n a conjugación de anteced en tes y n o v ed ad es que d e
linean las políticas im plem entadas d esde 1995 y co n trib u y en a ex p licar
su sesgo heterodoxo.
E l ac u erd o su sc rito en tre el C O D IC E N y la C E P A L e s ta b le c ía los
siguientes objetivos:
256 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
L a s in v e stig a c io n e s de C E P A L alim e n ta ro n cu a tro p u b lic a c io n e s:
E n señ a n za p rim a ria y ciclo b ásico de edu ca ció n m ed ia en el U ru g u a y
(1 9 9 0 ); Q ué aprenden y q uiénes aprenden en las escu ela s d e U ruguay.
L o s co ntextos socia les e in stitucionales de éxitos y fra c a s o s ( 1991 -1992);
¿ A p ren den los estu d ia n te s? E l Ciclo B á sico de E du ca ció n M e d ia ( 1992),
y L o s b a ch illeres u ru g u a yo s: q u ié n es son, q u é a p ren d en y q u é opinan
(1 9 9 4 ). El análisis de estos trabajos p erm ite ap re cia r un a clara in q u ietu d
p o r la eq uidad en los ap ren d izajes y por los factores qu e influyen en ei
p ro c e so e d u c ativ o (so cia le s, in stitu c io n a le s, p e d a g ó g ic o s). U n a de las
p rin cip ale s co n clu sio n es que se d esp ren d e de esta serie de d iag n ó stico s
es la n ec esid ad de in tro d u c ir ca m b io s que p erm itan , al m ism o tiem p o ,
m e jo ra r la calid ad de los ap re n d iza jes y red u c ir la b rec h a e n tre los e s
tu d ia n te s que p ro v ien e n de distin to s con tex to s so c io cu ltu rales. R esu lta
e lo c u e n te en este se n tid o , la sig u ie n te frase de R am a, re c o g id a p o r la
p re n sa en 1991, tras la p resen tació n del diagn ó stico sobre la E d u cació n
P rim aria:
12 El Programa del Foro Batllista compartía las principales líneas del diagnóstico de
CEPAL: sus fundamentos teóricos y su mirada sobre los distintos subsistemas edu
cativos, desde la Educación Inicial a la Formación Docente. Sin embargo, es posible
hallar en el programa forista una leve insinuación liberal que no estuvo presente ni en
los informes de CEPAL ni en las propuestas del CODICEN. Según rezaba en dicho
programa (“El Uruguay entre todos'')'. "La participación de la educación privada
resulta concebida como de carácter residual, con ¡o que se quita protagonismo v
capacidad en los diferentes niveles educativos o para apuntalar los esfuerzos en
materia de desconcentración y descentralización
258 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
se ten d ió entre S an g u in etti y V olonté. La co a lició n de g o b iern o era en si
m ism a u n a co a lició n de reform a, ac u n ad a po r el p ro p ó sito fu n d am en tal
de ap u rar la agen d a de cam bios y p reo cu p ad a en p articu lar p o r in tro d u cir
in n o v a cio n e s significativ as en tres áreas estratég icas: rég im en electo ral,
sistem a de seg u rid ad social y educación.
E n el tran scu rso de la cam p añ a electoral, tan to S an g u in etti com o Vo
lonté an unciaron que convocarían a G erm án R am a para p resid ir la A N E R
Y eso fue efectivam ente lo que hicieron, aportando el pivot de una alianza
q ue p la sm a ig u a lm e n te en la in te g ració n del co n ju n to del C O D 1C E N .
L a co m p o sició n del o rganism o recto r de la en señ an za p ú b lic a co m b in a
la rep resen tació n p o lítica de los prin cip ales p artícip es de la co alició n de
g o b ierno, con la idoneidad técnica de los consejeros. La tem a co n stitu id a
p o r el D ir e c to r - q u e en rig o r es d irectam en te un “h o m b re del p re sid e n
te ”- , el Sub D irec to r y u n a de las co n sejeras m ás destacad as, co n stitu y e
un núcleo decisivo de la coalición refo rm ista a nivel de A N EP, re p re se n
tando en cierto m odo el alineam iento de secto res b lanco s, co lo rad o s y de
la izq u ierda m o d e ra d a 15. D e m odo que no es de ex trañ ar qu e al tram itarse
la v en ia del S enado p ara la d esignación co rresp o n d ien te, estos tres co n
se je ro s o b tu v ie ran un resp a ld o p o lítico am p lia m e n te m a y o rita rio , que
los d istin g u e del apoyo acordado a las dos co n seje ra s restan tes y tiene
u n c a rá c te r e m b le m á tic o : 28 se n ad o res en 31, lo qu e in c lu y e a to d o s
los le g isla d o re s b la n co s y co lo rad o s, al líd er del “N u ev o E sp ac io ” (un
p eq u eñ o grupo de centro -izq u ierd a) y a siete de los nu ev e sen ad o res del
F ren te A m plio, que reúne a todas las fu erzas de izquierda.
E l apoyo político a la figura de R am a (co m p artid o p o r la m ay o ría del
esp ectro político en el período previo a su d esignación com o P resid en te
del C O D 1C E N y en lo s p rim e ro s m e ses de su g e stió n ) era, en b u e n a
m ed id a, el resultado del reco n o cim ien to que h ab ía alcanzado a p artir de
la d ifu sión de los d iagnósticos de la C E PA L . E sta circu n stan cia refren d a
de alg ú n m odo la hipó tesis de V erónica M o n te cin o s acerca del “v alo r o
p o d er sim b ó lic o ” de las id eas y los ex p e rto s. E l prestig io lo g rad o p o r
13 El Sub Director de la ANEP, José Claudio Williman, era un “notable” de origen “wil-
sonista”, con una relación estrecha con Volonté y una larga trayectoria conto docente
y como decano en la Universidad de la República. Por lo demás, Williman había sido
compañero de arntas de Germán Rama, en el período de fundación del Instituto de
Profesores (1PA) a comienzos de los años cincuenta y en la experiencia de la CIDE
en los años sesenta. Carmen Tomaría -que continuó integrando el CODICEN durante
el gobierno siguiente y es una figura identificada con la izquierda independiente- ha
sido profesora y directora en Enseñanza Secundaria, con una reconocida militancia
en los gremios y en las Asambleas Técnico-Docentes (ATD).
14 Según dice el propio Sanguinetti: "Cuando llegaron las elecciones llamé a Rama y
le dije: ‘Germán, quiero que nos hagas un programa 'y nos lo hizo. Era un iibrito
verde con el cual fuimos a la elección. Dio ¡a casualidad que Volonté lo llamó
también, y quizás no era casualidad, era inteligencia (...) Debemos mirar un poco
hacia atrás, el profesor Rama durante el anterior gobierno colorado fue mandado
aquí por CEPAL, para estudiar el sistema educativo Diario La Mañana, 2/9/96,
citado por De Armas (2002).
260 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
un elem e n to fu n d a m e n ta l en lo que to c a p a rtic u la rm e n te a la re fo rm a
ed u cativ a.
O tro factor que p erm ite c o m p re n d er el “a terriza je” d e las p ro p u estas
y del equipo de la C E PA L en la A N E P es la cercanía q ue ex istía entre la
v isió n de fondo de la C E P A L so b re la ed u c ac ió n (en p arte a lim e n ta d a
p o r los d o cu m en to s reg io n a les de C E P A L y U N E S C O de in icio s de los
años noventa) y la tradición de políticas públicas educativas del U ruguay:
co m o dirían M arg aret W eir y T heda S cokpol (1993), el peso de la “ acti
v id a d g u b ern am en tal prev ia". D e hech o , si se ex am in an d eten id am en te
las p rincipales líneas de acción de la refo rm a (prologad as p o r los estudios
d e C E P A L -M o n te v id e o ), sin p e rju ic io de la do sis de in n o v a c ió n que
e fe ctiv a m e n te aportan, pued e co m p ro b a rse su p aren tesco con las re c o
m e n d ac io n es del P lan N acio n al de E d u ca ció n de la C ID E , elab o rad o a
m e d iad o s de los años sesen ta p o r el equipo que integrab a G erm án R am a
(D e A rm as, 2002; G arcé, 2002; D e A rm as y G arcé, 2000).
El parentesco con la tradición de p olíticas públicas, y específicam ente
co n las p ro p u esta s de la C ID E , p u ed e ser a p re cia d o en p a rtic u la r co n
resp ecto a cuatro líneas de la refo rm a de los años noventa: (i) la e x ten
sió n d e la c o b e rtu ra p ú b lic a de E d u ca ció n In icial; (ii) la e x p a n sió n de
las E scu elas de T iem po C o m p leto (E T C ); (iii) la refo rm a cu rricu lar de
la E n señ a n za M ed ia te n d ien te a in c re m en tar su carg a h o raria, y (iv) la
d iv e rsificac ió n de la o ferta p ú b lic a de F o rm ació n D o ce n te te n d ien te a
au m en ta r en form a significativa los n iv e les de e g re so 15.
E ste ex tre m o se co n firm a en u n d o c u m e n to de A N E P , co o rd in a d o
p o r R am a:
16 Esta conexión entre los estudios de CEPAL y los antecedentes de la CIDE puede
también advertirse en las políticas de expansión de las escuelas de tiempo completo
(ETC), dirigida a los sectores sociales de más bajos ingresos. Como apunta el citado
documento de la ANEP: "Ya la CIDE, en los sesenta, nos advertía sobre una alta
repetición en 1° año en las escuelas públicas (41% en 1963) y, más aun, planteaba
‘la enseñanza de tiempo completo como un recurso pedagógico de primordial im
portancia para mejorar el rendimiento del sistema escolar... (ANEP, 2000).
17 Si bien en esta política no se advierte una relación directa con las recomendaciones
de la CIDE, debemos consignar que el Plan Nacional de Educación de 1965 plan
teaba la necesidad de reformular la Educación Media, con el fin de responder a la
entonces incipiente masificación de la enseñanza. El Plan de la CIDE sostenía: "Las
creaciones de aulas que se proponen en el plan de inversiones deberán aplicarse
para eliminar los cursos superpoblados y atender al crecimiento demográfico (...)
Politica educativa diferenciada por medios socio-culturales. Los liceos de más bajos
rendimientos vinculados a barrios o zonas populares tendrán prioridad, y se les
dotará, en lo posible, de locales para estudios dirigidos, clases de ampliación, salas
de lectura (...) Mejoramiento de los rendimientos (...) Equipamiento de bibliotecas,
filmotecas y laboratorios... ’’ (CIDE, 1965:182 y ss.).
262 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
sem a n a, lo q u e su p o n e una im p o rta n te extensión d e l tiem p o p e d a g ó g ic o
re sp ec to al P la n 1986, q u e ten ía 6 jo r n a d a s d e 3 h o ra s 10 m in u to s "
(A N E P -C O D 1C E N -1996, “ Los P lanes de E studio y el cam bio educativo.
S eg u im ien to de la ex p erien cia pilo to del C iclo B á sic o ” ).
18 Los diagnósticos previos advertían sobre los bajos niveles de titulación de los do
centes de Educación Media, y la CIDE había señalado los problemas del sistema de
formación docente de ANEP para generar el número de egresados que demandaba el
sistema, considerando el proceso de masificación de la Enseñanza Media que estaba
comenzando.
19 Como ejemplo del tenor estatista del discurso de la reforma, podemos citar el si-
guíente pasaje de Germán Rama: “El estado de situación, las orientaciones y los
objetivos de la Reforma apuntan a refundar el rol de la educación como factor
formador de una conciencia cultural y cientifica orientada a elevar la calidad de
los recursos humanos, atenuador de la desigualdad social y la pobreza, dinamizador
de los canales de movilidad social y modernizador de las relaciones con los con
textos productivos y laborales. El logro de estos objetivos... está inextricablemente
asociado a una fuerte presencia del Estado como conductor garante de este proce
so Tomado de La reforma educativa en Uruguay. Presentación ante el Indes-BID
(ANEP, 1998).
20 Valga como ilustración el siguiente pasaje de la prensa: “Rama explicó que bus
cando obtener recursos para la capacitación docente había ‘hablado con ese gran
compatriota que es Enrique iglesias... '(...) Y destacó que el BID está financiando
en Uruguay un proyecto estalista. haciendo referencia a otras experiencias privad-
zadoras y municipalizadoras aplicadas en otros países de la región ” (citado en De
Amias, 2002).
E. La ejecución de la reform a:
liderazgo técnico, estrategia de bypass
y déficit de institucionalización
266 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
cada ram a de la en señanza, que hacen p arte de la A N E P p e ro tienen
su p ro p ia ju risd ic c ió n y cierta au to n o m ía (C o n se jo s de E d u ca ció n
P rim aria, S ecu n d aria y T écn ico -P ro fesio n al).
• S egundo, una fuerte p articip a ció n te cn o crática -c o n un lid erazg o que
es a la vez técnico, político e id e o ló g ic o - en todas las fases del pro ceso
de elaboración de las p o lítica s (diseño, ejecución y ev alu ació n ).
• T ercero, la ap u esta a estru ctu ras paralelas a la b u ro crac ia del sistem a
m ed ian te p rogram as con financiam iento externo, com o estrateg ia p ara
ca n aliza r en un corto plazo un am b icio so plan de acción.
E sto s tres rasgos revelan una dinám ica de form ulació n y ejecu ció n de
las p o líticas p ú b lic as m ás cercana al m o d elo “ra c io n a l-e x h a u stiv o ” que
a un esq u em a “in c re m en talista”22.
L a creació n de estru ctu ras paralelas a la b u ro cracia trad icio n al, a fin
de in stru m en tar políticas o p royectos sociales de nuevo cuño, co n stitu y e
u n a de las señas distin tiv as de las ex periencias refo rm istas de la reg ió n
d u ran te la d éc ad a de 1990. P arte de los esfu e rz o s de re fo rm a del área
so c ial que se en c araro n en U ru g u ay en esos años, acu d ie ro n a ese tipo
de m e can ism o s (M idaglia, 1999), que en el caso de la refo rm a edu cativ a
tien en un desem peño destacado.
E n estas p rá c tic a s h ay un p ro p ó sito de b yp a ss, a fin de s o rte a r los
fo co s de resisten c ia y de dem ora. P ero m ed ian tam b ién p ro p ó sito s ten
d ien tes al building de nuevas instituciones con am bición de perm an en cia.
L os p ases de corte fu ndacional p u ed en ser acelerad o s (in sp irad o s p o r la
u rg en cia de “v o u lo ir c o n c lu r e ’’), pero no p o r ello co n stitu y e n siem pre
y n e c e sa ria m e n te rec u rso s in stitu c io n ale s p e re c e d e ro s: v ario s de ello s
lleg an para q uedarse, por un designio inicial expreso o p o r las inercias e
in tereses creados que su m ism a acción genera su b sig u ien te m e n te (com o
dice el aserto popular: “no hay nada m ás durab le que lo p a sa je ro ” ). E sta
es p rec isam en te la situación en la que se encu en tran v ario s de los p ro
g ram a s y re p a rtic io n e s in stitu id a s en la fase “ fo g o sa ” de la re fo rm a y
en el p erío d o previo, que p o ste rio n n en te están llam ad o s a ser ob jeto de
p o lític a s de “ru tin iz a c ió n ” y asen tam ien to in stitu cio n al, p o r cierto que
con fo rtuna diversa.
D entro de este cuadro, la dirección del C O D IC E N in stitu y ó la S ecre
taría y el C entro de C ap acitació n y P erfeccio n am ien to D o ce n te (com o
p arte del P ro g ram a M E S y F O D y con financiam iento del B ID ): u n a gran
u sin a de form ació n y reciclaje del personal d ocente de la en señ an za se
Proyecto de
Proyecto Fortalecimiento Proyecto
Proyecto
MECAEP de la Educación MESyFOD
FAS/ANEP (BID)
(Banco Mundial) Técnica (BID)
(UTU-BID)
(1994-1999 y
(1994-1999) (1996-2001) (1994-1999)
1999-2002)
-
Fuente: Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), Una visión integral del
proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999, Montevideo, 2000.
24 Según una nota de prensa del momento: “Actas del CODICEN de fecha 6 de julio...
indican que en el caso de Matemáticas, los profesores fueron seleccionados (para
actuar en los cursos especiales de capacitación de profesores de Secundaria) por ser
un grupo de docentes que actuaron entre ¡990 y ¡994 como colaboradores técnicos
de la CEPAL. La resolución del ente educativo señala que en el caso de los Pro
fesores de Ciencias pertenecen a un grupo que fuera convocado por el Presidente
del CODICEN en la etapa preparatoria de la gestión de las actuales autoridades "
(Diario Últimas Noticias, Montevideo, 28/08/95, citado por De Anuas, 2002).
25 En esta dirección podemos tomar el siguiente pasaje de la prensa: "...la reforma co
menzó a implementarse sorteando una serie de requisitos muy caros a los docentes,
tales como el llamado a concursos o aspiraciones para ocupar determinados cargos,
llevándose a cabo sin ningún tipo de prurito nombramientos a dedo... para asesores
y coordinadores del CODICEN (...) En forma reiterada los docentes de las tres ra
mas de la enseñanza solicitan entrevistas con el CODICEN para discutir la reforma
V su implementación, las que son ignoradas por el máximo órgano rector, manifes
tando que con los sindicatos sólo se discuten aspectos salariales y no técnicos".
Declaración de las gremiales docentes al Semanario Carta Popular, Montevideo
23/08/96, citado por De Armas, 2002. Asimismo, un dirigente del gremio docente
señaló: “... el CODICEN ha sustituido el sistema de concursos por la designación
directa y ¡a cooptación de cargos. De este modo se corrompe la carrera docente
generando una burocracia privilegiada dependiente de la política del CODICEN,
lo que anula además toda posibilidad de evaluación seria de la Reforma, pues la
misma será hecha, exclusivamente, por sus partidarios ". Documento de la Intergre
270 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
L a convivencia dentro del sistem a A N E P de diferentes actores, lógicas
y rac io n alid ad e s (políticos, “analistas sim b ó lic o s” , b u ró crata s y d o ce n
tes), fue generan d o en el tran scu rso de la reform a div erso s n u d o s de te n
sión y de conflicto, lo que revela las dificultades que ocasio n a la estrategia
de “b y-pass", en com p aració n con los reco rrid o s “ in c re m en talistas”, que
no dejan de p resen tar sus propios escollos, pero se caracterizan por b u scar
el co m p ro m iso entre los intereses en pugna. C om o señ ala M an ceb o :
m ia l d e F o rm a c ió n D o c e n te , p u b lic a d o en el S e m a n a rio L a J u v e n tu d , M o n te v id e o ,
2 7 /0 8 /9 6 .
In te rio r 2 9 .2 3 2 3 3 .3 2 5 4 0 .3 3 2 4 7 .6 1 2 5 1 .1 0 9
F u e n te : P ro c e s a m ie n to s d e la G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y E v a lu a c ió n d e la G e s tió n E d u
c a tiv a d e la A N E P , c o n b a se en d a to s d e l D e p a rta m e n to d e E s ta d ís tic a s E d u c a tiv a s del
C o n s e jo d e E d u c a c ió n P rim a ria .
A rea geográfica Tipo de adm inistración Nivel 4 años Nivel 5 años Total
P ú b lic o 60,5 7 9 ,9 70,2
F u e n te : P ro c e s a m ie n to s d e la G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y E v a lu a c ió n d e la G e s tió n E d u
c a tiv a d e la A N E P , co n b a se en d a to s d e l D e p a rta m e n to d e E s ta d ís tic a s E d u c a tiv a s del
C o n s e jo d e E d u c a c ió n P rim a ria y d el In s titu to N a c io n a l de E s ta d ís tic a .
272 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s en l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
2. E scu ela s de T iem p o C om p leto (E T C ). C on rela ció n al nivel de
E d u ca ció n P rim aria, uno de los prin cip ales ob jetiv o s de la refo rm a fue
la ex p an sió n de las E scu elas de T iem po C om pleto u b icad as en co n tex to s
so ciales críticos o desfav o recid o s. C om o p o d em o s ap re cia r en el cuadro
3, si b ien el n úm ero de niños que asistían a este tipo de estab lecim ien to s
seg u ía siendo m uy reducido en 1999 tanto en co m p arac ió n con la m a tri
cu la total de E d u cació n P rim aria (3,2% ) com o con la p o sib le p o b la ció n
o b jetiv o 26, el increm ento del 89% registrado entre 1995 y 1999 constituye
un in d ic ad o r claro del avance en este objetivo.
M o n te v id e o 2 .0 2 9 3 .5 1 2 3 .2 6 9 3 .4 2 9 4 .2 0 6 2 0 7 ,3
In te rio r u rb a n o 4 .5 2 3 5 .9 8 4 6 .1 4 9 6 .4 7 0 8 .1 4 2 180
N o ta : L o s d a to s d e c a d a a ñ o so n re g is tra d o s a d ic ie m b re .
F u e n te : G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y F .v alu ació n d e la G e s tió n E d u c a tiv a d e la A N E P , co n
b a se e n in fo rm a c ió n p ro p o rc io n a d a p o r el D e p a rta m e n to d e E s ta d ís tic a s E d u c a tiv a s del
C o n s e jo d e E d u c a c ió n P rim a ria .
C a p í t u l o VIH 273
con el grem io de profesores y con los estudian tes), al cabo de cuatro años
logró m ultiplicar en form a significativa su co b ertu ra estu d ian til, p asando
del 1,9% en 1996 al 35,1% en 1999 (cuadro 4).
L ic e o s c o n E x p e
8 3,8 20 9.3 38 17,4 83 39,1
rie n c ia P ilo to
G ru p o s co n E x
55 1,9 162 5,4 408 13,4 1.094 3 4 ,7
p e rie n c ia P ilo to
A lu m n o s c o n E x
1.783 1,9 4 .9 5 4 5.3 12.612 13,2 3 4 .8 1 3 35,1
p e rie n c ia P ilo to
274 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s en l o s p r o c e s o s d e r e p o r m a d e A m é r ic a L a t in a
C uadro 5. E vo lu ció n de la m atrícu la de p ro feso res según o rg an ism o de
fo rm ació n . S erie 1995-1999 (en v alores absolutos).
T otal 4 .6 7 5 5 .9 5 9 6 .4 6 4 6 .1 9 0 7 .4 2 4
C re c im ie n to C E R P (1 9 9 7 b a se - 100) 100 3 0 0 ,5 5 4 8 ,6
F u e n te : A d m in is tra c ió n N a c io n a l d e E d u c a c ió n P ú b lic a (A N E P ), G e re n c ia G e n e ra l de
P la n e a m ie n to y G e stió n E d u c a tiv a , L a F o r m a c ió n D o c e n te en C ifra s. S e r ie d e E s ta d ís tic a s
E d u c a tiv a s , N ° 1, M o n te v id e o , 2 0 0 2 .
C a p ítu lo V id 275
C uadro 6. E v olución del gasto de fun cio n am ien to anual p o r alum no*.
P o r años seleccionados (serie h istó rica 1984-1997) y seg ú n su b sistem a
educativo (en dólares am erican o s de enero de 1998).
* L o s g a s to s d e fu n c io n a m ie n to c o rre s p o n d e n a: re trib u c io n e s d e s e rv ic io s p e rs o n a le s ,
c a rg a s le g a le s s o b re s e rv ic io s p e rs o n a le s , m a te ria le s y s u m in is tro s , etc. C a b e a c la ra r q u e
los g a sto s d e fu n c io n a m ie n to h a n re p re s e n ta d o en el p e río d o d e re fe re n c ia , d u ra n te to d o s los
a ñ o s, el 9 0 % o m á s d el g a sto to ta l. L o s ru b ro s re trib u c io n e s y c a rg a s le g a le s s u m a d o s h a n
o s c ila d o e n tre el 7 0 % y el 8 0 % d e l g a sto e d u c a tiv o to ta l. E l re s to c o rre s p o n d e a g a s to s d e
in v e rs ió n y g a sto s en m a te ria le s y s u m in is tro s .
F u e n te : U n id a d d e E s tu d io s E c o n ó m ic o s d e la G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y E v a lu a c ió n d e
la G e stió n E d u c a tiv a d e la A N E P : “ L a in v e rs ió n e d u c a tiv a re a liz a d a p o r la A N E P : 1 984-
1 9 9 7 ” , C u a d e rn o s d e T ra b a jo . E s tu d io s E c o n ó m ic o s s o b re la E d u c a c ió n N ° 1, C O D 1 C E N .
M o n te v id e o , 1998. L o s d a to s c o n ta b le s c o rre s p o n d e n a la C o n ta d u ría G e n e ra l d e la N a c ió n -
M in iste rio d e E c o n o m ía y F in a n z a s. L o s d a to s s o b re m a tric u la p ro v ie n e n d e la A N E P .
T ccnico-
P rofcsional 52.966 53.009 61.458 59.964 58.246 54.960 54.241
‘ In c lu y e a lu m n o s d e E d u c a c ió n C o m ú n .
F u e n te : “ A n á lisis d e la m a tric u la d e E d u c a c ió n P rim a ria P ú b lic a 1 9 5 0 -2 0 0 0 ” , G e re n c ia d e
P la n e a m ie n to d e A N E P , C u a d e rn o s d e T ra b a jo , S e r ie s d e E s ta d ís tic a N ° 5, M o n te v id e o ,
2000.
276 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
G. R ecapitulación y conclusiones
1. R e s u m e n
278 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f. A m é r ic a L a t in a
m e d ian te la actuación de un equipo de exp erto s d irig id o s p o r q uien
se ría lueg o el D ire c to r de E d u ca ció n , con u n a ca rtera de estu d io s
e m p íric o s y de o rie n ta c io n e s p ro g ra m ática s que luego resp a ld an y
m o ld ean las políticas p ú b licas de reform a educativ a.
C o m o elem ento co ady u v an te significativo, bay que ten er en cuenta
el h ech o de que las o rien tacio n es de la reform a, y p articu la rm en te su
v o cació n estatista, se anudan con los fondos de cu ltu ra y las co n fig u
rac io n es de opinión p ública que derivan de las m atrices trad icio n ales
del sistem a educativo uruguayo, am asadas desde el b u ild in g originario,
d esde fines del siglo X IX en adelante, lo cual se co m p ag in a con los
form atos de E stado y los m odelos de acción gubernam en tal qu e c a rac
terizan los d erroteros del siglo X X . Sin perju icio de las in n o v acio n es
qu e aportan - q u e son de im p o rta n cia -, los d iseños refo rm istas de la
d écada de 1990 se conectan, por lo dem ás, con los p lan es articu lad o s
p o r el d esarrollism o v ern á cu lo en la d écada de 1960, en una atadura
su g eren te y con una co in cid en cia que alcan za a los b asam en to s su s
tan tiv o s y a los propios actores p articip an tes (in clu y en d o al m ism o
D irec to r de E ducación y a otros p ro tag o n istas de relev an cia).
2. E jecución
L a ejecución del pro g ram a reform ista optó p o r una estrateg ia de "b y
p a s s ”, que im plica a su vez el propósito de g en erar y tam b ién dar asen
ta m ie n to a nuevas in stitu c io n es de p la n ea m ie n to y de g estió n . A estos
efecto s se procedió a:
C a p ít u l o VIH 279
L a ap u e sta a esto s in stru m e n to s g en eró v a rio s fre n tes sim u ltá n e o s
de oposición y resistencia. D e hecho, los sin d icato s de m aestro s y p ro
fesores convirtieron estos p ro g ra m as y los eq u ip o s técn ico s que en ellos
trabajaban en uno de sus blancos predilectos, co n d en an d o a los m iem bros
p erm a n en te s del plantel de fu n cio n a rio s d o cen tes, e in clu so a alg u n o s
dirigentes grem iales, que actuaron com o “co lab o rac io n istas” en los p ro
gram as que la reform a puso en práctica.
E l recurso a los p ro g ram as externos com o v eh ícu lo de las in n o v a cio
nes tuvo resultados p alpables en referencia a los objetiv o s p ro p u esto s por
el g obierno y las au to rid ad es de la en señan za. A sí se d esp ren d e de los
datos p resentados en el punto F de este capítulo, los cu ales m u estran sa l
dos netam ente p ositivos en lo que respecta a la ex p an sió n de la co b ertu ra
en educación pú b lica y en form ación docente, en térm in o s que im plican
algunas refo rm u lacio n es curriculares. E s p o sib le co n clu ir q ue estas m e
didas perm iten un cierto avance en el plano de la equ id ad , q u ed an d o en
pie los interrogantes con respecto a los logros en m ateria de calidad.
D e todos m odos, la opción por las prácticas de “b y-p a ss” pudo afectar
o com prom eter la continuidad y la consolidación institucional de algunas
de las innovaciones de la reform a, incluso en el corto plazo. E n este sen ti
do, basta asom arse a las dificultades que algunas de d ich as in n o v acio n es
han enfrentado en el siguiente período de g o bierno, por un lado, la refo r
m a curricular del C iclo B ásico de E ducación M edia (“E x p erien cia P ilo to ”
o “P lan 1996”) y, po r otro, la p o lítica de ex p an sió n de la fo rm ació n de
profeso res a través de los C E R P s, así com o la m ism a p ro y ecció n de la
S ecretaría y el C entro de C apacitación y P erfeccio n am ien to D o cente. En
esto ju e g a n los factores de orientación política y tam b ién las d ificultades
para m an ten er las dosis de financiam iento externo e interno q ue los p ro
g ram as de reform a requieren.
D esem bocam os aquí en los debates clásicos y las preguntas inevitables
acerca de los vicio s y virtu d es de las estrateg ias de reform a. El p ro b lem a
de la “susten tab ilid ad ” , que en prim er lugar dep en d e de las p o sib ilid ad es
de m antener un d eterm inado n im b o político a largo p lazo (lo n g tenure),
m ás allá del período de gobierno en que se produce el lanzam iento inicial,
tenien d o p o r delante los req u e rim ien to s de estab iliza ció n y a su v ez la
p rofundización de los p ro g ra m as de reform a. L ig ad o a esto, y com o una
faceta crucial de las altern ativ as de co n tin u id ad , su rg e el co tejo de las
estrategias de “sh o c k" o de “b y -p a ss” , con las estrateg ias que “g radúa-
listas” o increm én tales, que navegan po r la n eg o ciació n p o lític a de los
planes de acción, tratan de refo rm u lar los pro p io s o rg an ism o s reg u lares
280 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
y los cu erp o s b u ro crático s especializad o s, p ro cu ran d o p o r otros cam in o s
la se d im en tació n institucional de los pro ceso s de reform a.
P ara resp o n d er a estos interro g an tes - m á s allá de la discu sió n teó rica
so b re los m od elo s de refom a- sería p reciso av a n z a r en la in v estig ació n
de las políticas aplicad as p o r las au to rid ad es que to m aro n la p o sta en el
p erío d o siguiente (2 0 00-2005). las cuales m an tu v iero n las líneas g en e ra
les de la reform a, pero con otra m eto d o lo g ía p olítica: un a cad en cia m ás
m o d e ra d a y m e n o s co n flictiv a, b río s ac o ta d o s y alg u n as co rre c c io n e s
en el curso refo rm ista. H ay aquí u n a sintonía de contin u id ad , en la que
se m arcan no o b sta n te las variacio n es, teniendo en cu en ta qu e estam os
an te una co a lic ió n de g o b iern o form ada p o r los m ism o s p artid o s, p ero
co n un a ecuación d iferen te en lo que toca a los sectores p artid ario s que
la co m ponen, el perfil p resid en cial, la integración del org an ism o recto r
de la en señ a n za y la figura de su director. E llo se asocia, a su v ez, a un
ca m b io en la v o lu n ta d p o lític a y a las d ific u ltad e s e c o n ó m ic a s so b re -
v in ie n te s. A m b o s elem e n to s c o n ju g a d o s p ro d u c e n efecto s restric tiv o s
en los m ontos de inversió n , el gasto y el en d e u d am ien to p ú b lico en el
se cto r educativ o , afectan d o de hecho la m u ltip lic ac ió n y la am p liació n
del “refo rm ism o p erm a n en te ".
P o r añ ad id u ra, q u ed a p en d ien te una p reg u n ta a futuro en la m ed id a
en que existen serias p o sib ilid ad es de u n a altern an c ia que lleve a la iz
q u ierd a al gob iern o en las eleccio n es nacio n ales de 2004. Si esto llegase
a o cu rrir efectiv a m e n te, la iz q u ierd a en c o n trará en este terren o uno de
sus desafíos m ás severos, y habrá que ver qué políticas aplican en m ateria
de ed u cación los sectores partid ario s que en el ciclo de refo rm a qu e re
señ am os m an tu v iero n u n a actitud de cierta duplicidad. U b icán d o se en la
o p o sición, con dejos radicales o m oderados, contrarios a los m ecanism os
de “b y-p a ss” y a algunas de las m ed id as sustantivas. P ero con un disenso
ac o ta d o , p o r las m ism a s c a ra c te rístic a s de las p o lític a s ap lica d as. En
particu lar, por su estatism o y el fo rtalecim ien to de la ed u cació n pública,
con esa im pronta h eterodoxa que supo ir contra las corrientes dom inantes
en los lances co n tem p o rán eo s de A m érica L atina.
C a p í t u lo V III 281
B ib lio g r a fia
282 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
C airiou, A. (1997), “L os co n sejero s del príncipe. S aber técnico y p o lítica
en los p rocesos de reform a económ ica en A m érica L atin a” , en Revista
Nueva Sociedad , N° 152, C aracas.
284 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
L in d b lo m , C. E. (1 9 9 2 ), “ T o d av ia tra ta n d o de sa lir del p a s o ” , La h e
chura de las p o lític a s p ú b lica s, L u is A g u ila r V illa n u e v a (co m p .),
P o rrú a, M éxico.
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social: el caso P R IS ” , Revista Uruguaya de Ciencia Política, N° 10,
M o ntevideo, In stitu to de C iencia P olítica.
M o n te c in o s, V. (1 9 9 7 a ), “ A m b ig ü e d a d e s y p a ra d o ja s d el p o d e r tec-
n o crá tico en A m éric a L a tin a ” , Econom istas: Técnicos en política,
Pensam iento Iberoamericano. Revista de Econom ía Política, N° 30,
M adrid.
C a p ít u l o V III 285
O p ertti, R. (2 0 0 0 ), “ El p ro ce so de la re fo rm a e d u c a tiv a en U ru g u a y :
gestion pú b lica y resu ltad o s obtenidos entre 1995 y 1999” , “ ¿H acia
dónde va el gasto público en educació n ? L o g ro s y desafíos, vol. II,
R eform as sectoriales y grupos de interés” , serie Políticas Sociales,
N °4 2 (L C /L .1432/A dd. 1-P), S antiago de C hile, C om isión E conóm ica
para A m érica L atina y el C aribe (C E PA L ), n o v iem b re. P u b licació n
de las N aciones U nidas, N° de venta: S.00.1I.G. 110.
286 P o l ít ic a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s df . r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
C A P ÍT U L O IX
Fernando Bazúa'
A. Introducción
287
1996). L a in cap acid ad de av an zar en estas m o d ificacio n es co n d u c irá a
“E stados fa ll id o s ’’.
E n E stados con un pasado reciente de corte au to crático -au to ritario , el
o bstáculo interno a la “ reform a del E sta d o ” es el trad icio n al p red o m in io
de la cu ltu ra p o lític a e s ta tista , d e sa rro lla d a a p a rtir de la p o stu la c ió n
d ecim o n ó n ica de que lo público debe ser m o n o p o lio estatal, lo qu e suele
sustentarse en que, en econom ías “de m e rc ad o ” , los agen tes “p riv ad o s”
sólo persiguen sus intereses egoístas, m ien tras qu e q u ien es o cu p an p o si
ciones en el E stado, los b uropolíticos, son in d iv id u o s que han dejad o de
p erseguir sus “estre ch o s” intereses priv ad o s y actúan con “ a ltru ism o ” o
“b en e v o len cia” , aten d ien d o al interés “ su p e rio r” de “ la n ac ió n ” .
El estatism o p ierde así de vista que en so cied ad es con E stad o s m o d er
nos (liberal-dem ocráticos) el eje sistém ico del interés público está basado
en los derechos de p ro p ied ad y de libertad in d iv id u ales, en los d erech o s
de la sociedad, y no en el fortalecim iento de los p o d eres b u ro p o lítico s del
E stado. Ello en virtud de que, históricam en te, el esp acio p ú b lico surgió
al instaurarse el espacio privado con el estab lecim ien to de tales d erech o s
individuales, precisam ente, com o lím ite, sentido y fundam ento del E stado
y de tales poderes buropolíticos. Sólo así p u ed e ex istir in terés p ú b lico en
tanto interés “del p ú b lic o ” , y sólo en ese co n tex to p u ed en d esatarse las
energías sociales p roductivas, que o rganizad as co m o m ercad o , gen eran
el d esarrollo económ ico. P o r ello, el interés p ú b lico sólo p u ed e ser d e
finido por los ciu d ad an o s a través de la elecció n de los g o b ern an tes -y ,
a trav és de ellos, de los p ro y ec to s de u so del E stad o y de los recu rso s
p ú b lic o s-, que q uedan así acotados no sólo p o r la L ey sino sobre todo
por la rendición de cuen tas (a cco u n ta b ility) im p licad a en su eleg ib ilid ad
pú b lica periódica.
A sí, el estatism o no sólo es u n a fo rm a d e n e g a r la h is to ria lib eral
d em o crática o ccidental invocando la p rem o d e m a fan tasía del “d ésp o ta
b en ev o len te” (B uch an an , 1975), sino que tien e el p ro b lem a de que co n
duce a v isu alizar el p ro b lem a del “buen g o b iern o ” co m o u n a cu estió n de
colo car en el p o d er a “ los hom bres ad ecu ad o s” . E n realid ad se trata de
un problem a de diseño o rediseño de la config u ració n estatal que perm ita
m in im izar las p ro b ab ilid ad es de “m al gob iern o ” .
L a p erspectiva estatista conspira especialm en te co n tra la in telig en cia
y la creatividad que son necesarias para en co n trar las form as ju ríd ic as,
institucionales, p olíticas y de po lítica pú b lica que m aterialicen la a rtic u
lación virtuosa entre E sta d o y m ercado que p erm ita una gestión estatal de
calidad y la g eneración de “buen g o b iern o ” . .. gob iern e q uien g obierne.
288 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
C o m o la visión estatista está aún p rese n te en el d eb ate la tin o am eri
can o ac erca de los p ro b lem as pú b lico s, es n ecesario rec u p erar el m e jo r
an tíd o to contra su influencia, que es la n u ev a ec o n o m ía p o lítica (N E P ),
co n fo rm ad a p o r la teo ría de la elección p ú b lic a (P ublic Choice Theory)
o ec o n o m ía de la p o lítica (Econom ics o f Politics) y la N u ev a E co n o m ia
In stitu cio n al (New Institucional Econom ies). E stas discip lin as d eben ser
rec u p erad as para la form u lació n de p o líticas p ú b lic as estratég icas. E llo
p u ed e p erm itir que se aborden, de m anera exitosa, los im p erativ o s e x ó
g en o s y a m encionados, po r cuanto con las m encionadas teorías es p osible
co m p atib ilizar las preocu p acio n es axiológico -id eo ló g icas p o r la equidad,
con las p reo c u p acio n es p rag m á tic o -e straté g ic as p o r la eficiencia social
y el desarrollo.
E ste artículo p resen ta, en p rim e r lugar, la teoría de las fallas del m er
cado ( market fa ilu re theory) y la teoría de las fallas del E stado (state f a
ilure theoiy) po r su u tilid ad an alítica en el cam po de las p o líticas pú b licas
p ara, p o sterio rm en te, ap licar dichas teo rías al caso de la educación.
C a p ít u l o IX 289
te rev e lad a s en la m iríad a de decisio n es in d iv id u ales y o rg an izacio n ales
que están im p licad as en el proceso de intercam b io .
E n este contexto, p ara m ax im izar su b ienestar, los in d iv id u o s y sus
organizaciones (em presas) están obligado s a ser eficientes, esto es, a u sar
de la m ejor m anera p osible sus recursos y a efectu ar los intercam bios m ás
intelig en tes en función de ello, así com o, en el caso de las em p resas, a
d o tarse de la m ejo r tecn o lo g ia disp o n ib le y, sobre todo, a in n o v ar en sus
p ro c e so s de p ro d u cc ió n . E sta es la ú n ic a m a n e ra de a d q u irir v en taja s
com p etitiv as y de m a x im izar su b ie n estar sin p erju d icar a o tro (s)2, dado
q u e se asum e el im perio de la ley, po r lo cual el ro b o y el frau d e o ste n
sibles tendrían costos catastróficos.
D ado que los intercam bios son decid id o s lib rem en te, to d o s los in te r
c a m b ia n te s “g a n a n ” re sp e c to a la situ a c ió n p rev ia , au n q u e n o n e c e
sa ria m e n te “ g a n a n ” lo m ism o ni en la m ism a p ro p o rc ió n , ni ta m p o co
n ecesariam en te lo que esperab an “ gan ar” .
P o r ello , el m e rc ad o es un ju e g o so c io sisté m ic o d e su m a p o sitiv a.
Sin em bargo, el hecho que las “g an a n cias” sean d iferen tes im p lica que
no p u ed a esp erarse d ism in u ció n sig n ificativ a alg u n a de la d esig u ald ad
so cioeconóm ica preexistente. Sí es p osible esp erar que, en el largo plazo,
é sta re sp o n d a sobre to d o a las d iferen tes d o ta cio n e s de talen to , in te li
g encia, conocim ientos y condicio n es p sic o ló g ico -fam iliares o rig in arias
de los ind ividuos. A sim ism o , ta m b ié n ca b e e sp erar qu e q u ie n es en un
m om ento se en cuentren debajo de la “ línea de p o b rez a” dejen de estarlo,
en alg ú n m o m e n to fu tu ro . P o r ello , p u e d e a sev e ra rse qu e el m e rc ad o
pu ed e reso lv er el p ro b lem a de la po b reza, p ero no el de la d esig u ald ad
socioeconóm ica.
L a s fric c io n e s im p u ta b le s a la e v e n tu a l in s a tisfa c c ió n ex p o s t de
los individuos respecto al resultado de sus in tercam b io s son uno de los
elem e n to s que v u elv e sistém ica la co m p ete n cia. E sta o b lig a a to d o s a
p roducir a los costos mínimos posibles dada la tecnología disponible y
a vivir, literalmente, cuidando la calidad de los bienes y servicios que
producen, a sí com o la idoneidad de su organización em presarial y la
actualidad de su tecnología. D e lo contrario, los competidores lo “sa
carán del mercado
A sí, la com petencia instaura el p o d er difuso del consum idor, garantiza
la eficiencia social (los recu rso s se usan de la m e jo r m an era p o sib le dada
2 Esto es, en general, lo que en la ciencia económica se entiende por eficiencia de Pa
reto, quien formuló el concepto de eficiencia conteniendo la condición aqui descrita
como “sin perjudicar a otro(s)”.
290 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s en l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
la te c n o lo g ía ex iste n te y to d o s m e jo ran su b ie n estar sin p erju d icar el de
otro), v u elv e sistém ica la innovación técnica increm en tan d o la cap acid ad
so cial de p ro d u cció n y, p o r todo ello, im pulsa a la so cied ad p o r u n a ru ta
de cre cim ien to co n tin u o de su bienestar agregado.
L a instauración de la “plena libertad civil” (E stado liberal m o d ern o ) y
su m acroefecto económ ico, el establecim iento del m ercado com o sistema,
a seg u ran la m a x im iz ac ió n en el largo p lazo del b ien estar p ú b lic o , dadas
la d o tación de recu rso s n atu rales del territo rio , la din ám ica dem o g ráfica,
y el ca stig o estatal - a l m enos a ciertas fo rm as de m a x im iz ac ió n a c o s
ta d e o tr o ( s ) - que im p lic a el im p e rio de la ley, au n q u e la d e s ig u a ld a d
so c io ec o n ó m ic a p rev ia se m a n ten g a e incluso p u ed a in crem en tarse.
L a ev o lu ció n de la “p len a lib ertad c iv il” cristalizó en el E stad o lib e
ral d em o crático co n tem p o rán eo , cuyo sistem a p o lítico fu n cio n a tam b ién
co m o un m e rcad o “poli-tico” . En el m ercad o eco n ó m ico se in tercam b ian
b ie n e s o se rv ic io s p riv a d o s, esto es, divisibles y, p o r ta n to , c o n s u m i
b les p o r el indiv id u o de m an era exclusiva. E n el “m ercad o p o lític o ” , en
cam b io, los bien es o serv icio s invo lu crad o s son p ú blico s, esto es, indi
visibles y, po r tanto, sólo p u eden p ro d u cirse p ara el co n su m o co lectiv o
sim u ltá n eo (Joint supply ), po r lo que no es p o sib le ex clu ir a n ad ie de su
co n su m o una vez p rod ucidos ( im possibilty o f exclusion) p o rq u e la te cn o
logía d isp o n ib le no lo perm ite (D e Jasay, 1990). P or ello , p ara p ro d u cir
b ien es púb lico s suele ser ind isp en sab le que lo lleve a cabo la au to rid ad
estatal (en este caso, el m ercado eco n ó m ico “falla” ). C on la d em o cracia,
los in d iv id u o s qua c iu d ad a n o s elig en a la au to rid a d estatal en tre c a n
d id a to s q u e co m p ite n en tre sí (m erca d o p o lític o ) o fertan d o d ife re n te s
p ro y e c to s p o lític o s (p o rta fo lio s de b ie n es p ú b lic o s a p ro d u c ir co n los
recu rso s del erario público).
D e esta manera, la noción de mercado en tanto sistem a implica tanto
plena libertad de intercambio (mercado económico librecom petitivopara
los bienes privados), como Estado democrático (mercado político para los
bienes públicos básicos).
C a p ít u l o IX 291
L os individuos pagan el tributo porque el E stado d ism inuye los costos
en que deberían incurrir para tener seguridad en sus intercam bios (costos de
tran sa cc ió n ). O p o rq u e im a g in a n que ta le s co sto s se rá n ca ta stró fic o s,
asum iendo a la H obbes que en ausencia de E stado p riv aría un “ estado de
g uerra p erm anente de todos contra to d o s” en el que n ad ie p o d ría ten er la
seguridad de term in ar ganando (B uchanan, 1975; N o rth , 1981 y B azú a
y V alenti, 1993b).
L a producción de tales bienes públicos estatales b ásico s tiene el carác
te r de m o nopolio territorial. E sto hace que el g o b ern an te p u ed a im p o n er
el tributo. A l establecer “el precio m onopólico del E stad o ” , el g obernante
está acotado p o r la am enaza interna de que g rupos de su “m ercad o c a u ti
vo ” , los gobernados, puedan desatar un lev an tam ien to g eneral co n tra tal
precio m onopólico, y por la am enaza ex tem a de ser inv ad id o p o r otros
estados (B azúa y Valenti, 1994), las que dependen de la tecn o lo g ía m ilitar
disp o n ib le (N orth, 1981).
C om o sus ingresos son una función directa de la m asa trib u taria que
recabe, debe asum irse que siem pre que el g o b ern an te pu ed a in crem en tar
“el precio del E sta d o ” lo hará, a co sta del b ie n estar de los gob ern ad o s.
A sim ism o, com o el p oder estatal im plica o p o rtu n id ad es lucrativas para
quien lo d eten te, d eb e asu m irse que sie m p re q u e el g o b ern a n te p u ed a
aprovecharlas tam bién lo hará, a costa del b ie n estar de los g o b ern ad o s
en general o de gobernados específicos o de g rupos de éstos.
C om o los integrantes del establecim ien to b u ro p o lítico son seres co
m unes y corrientes, abusarán de los poderes de que están investidos para
m a x im iz a r su p ro p io b ien estar, siem p re qu e p u ed an h ac erlo y que los
costos que de ello deriven sean inferiores a los ben eficio s esperados. L a
posibilidad y los costos dependen del tipo de E stado y de la configuración
estatal vigente.
D e esta m anera, el E stado, adem ás de ser el p o sib ilita d o r de la vida
social m ediante la producción de los bienes p ú b lico s estatales “ o rd en ” y
“seguridad”, es tam bién, sim ultánea y contradictoriainente, el d epredador
del b ie n e sta r y la efic ien c ia so ciales m e d ian te la fijació n m o n o p ó lica
del “p rec io ” de tales bienes, y los abusos del p o d er en que in cu rran sus
ocupantes para m a x im izar su propio bienestar. P o r ello, el E stado es un
peligro p erm anente para el d esarrollo económ ico y social.
P o r otro lado, com o los bienes p úblicos estatales b ásico s, “o rd en ” y
“ se g u rid a d ” , u n a vez prod u cid o s son indivisib les, cu a lq u ie r g obernado
pued e m a x im izar su b ie n estar si logra evitar el p ago del tributo co rres
pondiente (el fam oso p roblem a del fr e e r id e r, o rig in alm en te teorizado en
292 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
O lso n , 1965). A sí, debe asu m irse que los g o b ern ad o s elu d irán el p ag o de
im p u esto s siem p re que p u edan y los costos esp erad o s sean in ferio res al
b eneficio asociado. C on ello perjudicarán a los que s í pagan.
Claramente, ninguna sociedad podría subsistir en el largo plazo si no
lograse m antener p o r debajo de un cierto límite tanto la tasa de abuso del
p o d e r y depredación p o r los gobernantes, com o la tasa de gorroneo tri
butario p o r los gobernados (“pro b lem a e sta ta l” básico , B a zú a y V alenti,
1993b).
L a efic ien c ia so cial está in d iso lu b le m en te lig ad a a lo an terio r. E lla
se refiere al m e jo r uso p o sib le de los recu rso s p ro p io s en u na situ ació n
d ad a, sin p e rju d ic a r el b ie n e sta r de o tro (s). S in em b arg o , tie n e v aria s
im p licacio n es decisivas.
P rim ero, u n a so c ied ad no p u ed e fu n cio n a r eficien tem en te co n c u a l
q u ie r tipo de E sta d o . E n uno en que no p riv e la “p le n a lib e rtad c iv il” ,
en un a au to crac ia típ ica de las dom in an tes h asta el siglo X V I, es im p o
sib le q ue los p ro ce so s de pro d u cció n hagan p erm a n en te m e n te el m e jo r
uso p o sib le de los rec u rso s d isp o n ib les e in c re m en ten la ca p a c id a d de
p ro d u cció n de la sociedad. E llo debido a que en tales circ u n stan cias, los
in d iv id uos carecen de incentivos para p ro d u cir e innovar, y los g o b ern a n
tes tien en infinitas p o sib ilid a d es p ara depredar. En materia de eficiencia
social, la libertad individual y la com petencia sistémica, p o r un lado y el
control societal sobre los gobernantes, p o r el otro, carecen de sustituto.
P or ello, con un Estado liberal-democrático, puede una sociedad operar
sistém icam ente de m anera eficiente.
S egundo, no cu alq u ier configuración estatal m in im iza la p ro b ab ilid ad
de d ep redación p o r los gobernantes. T am poco cu alq u ier tipo de p o líticas
p u e d e p ro m o v e r el desarrollo. C iertas legislaciones, in stitu cio n es, y p o
líticas g u b ern a m en ta le s p ueden “m atar la g allin a de los h u ev o s de o ro ”
de la libertad y la com petencia.
C a p ít u l o IX 293
especifica tam bién las condicio n es en q u e p u e d e esp erarse que tal in te r
ven ció n , a su vez, fallará (W olf, 1979 y 1993).
Son cuatro las fallas de m ercado tradicio n ales: bienes p ú b lico s, exter-
nalidades, com peten cia im perfecta y asim etrías in fo rm acio n ales.
3 La inexcluibilidad legal puede hacer que ciertos bienes privados (divisibles) parezcan
bienes públicos, por ejemplo, los animales salvajes, los peces, o los árboles de un
bosque. Pero ellos no pierden su condición de bienes privados, aunque sean propie
dad del Estado y de “libre disposición”. Lo que sí puede considerarse un bien público
es que la cantidad de los mismos en una determinada escala espacial no disminuya
de un cierto límite, por ejemplo, por consideraciones de equilibrio ecológico.
294 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
En síntesis, en el caso de los bienes públicos, el m ercado g eneral
m ente falla en alcalizar la eficiencia porque no se producen en absoluto,
se producen pero con precio m ayor al eficiente y en cantidad m enor a /a
socialm ente necesaria, o se depredan.
3.2 . E x ter n a lid a d es. C on este térm ino se desig n an los im p acto s p o
sitiv o s o n e g a tiv o s que g en e ran las a c tiv id a d e s que llev an a cab o los
in d iv id u o s sobre el b ie n estar de otros sin su co n sen tim ien to . En el caso
an a liz ad o en el p u n to anterio r, la falla de m ercad o se refiere a u n tipo
esp ec ial de b ie n es. E n este caso, la falla p u ed e darse v irtu a lm e n te en
c u a lq u ie r tipo de b ien , sea p o rq u e los p re c io s de m e rc ad o no reflejan
to d o s los co sto s im p lica d o s im p id ien d o que se lo g re la eficien cia (e x
te rn a lid a d e s n e g a tiv a s), sea p o rq u e ni el em p re sario ni el c o n su m id o r
“p a g a n ” el perju icio infligido a terceros cuando se afecta n eg ativ am en te
su bienestar.
E l im p a cto de las e x te rn a lid a d e s n e g a tiv a s p u e d e n te n e r d iferen te
escala: m icro, m eso, m acro o m e g aex tem alid ad es. A su vez, las m icro-
ex tem a lid a d es n eg a tiv a s p u eden acu m u larse-ag reg arse y p ro d u cir m eso,
m a cro o m e g a e x te m a lid a d e s, caso s en los que se co n v ierten en m ales
p ú b lic o s (d ete rio ro indivisible del b ie n e sta r de to d o s), lo c ale s, re g io
n ales, n ac io n a les o, incluso, m undiales. L a m e g a e x te rn a lid a d n eg a tiv a
“co n tam in ació n am b ien tal” acred ita la g rav ed ad de este tipo de falla de
m e rc ad o . E je m p lo s de ello se en c u en tran en la co n tam in ac ió n del aire
citad in o p o r los gases de los m o to re s de c o m b u stió n interna, las em a
n a c io n e s fab rile s y dem ás, com o en el so b rec ale n ta m ien to del p lan eta
y el am en azan te agujero en la capa de ozono. E stos m ales p ú b lico s son
atrib u ib les a fallas de m ercado, au n q u e tam b ién p o d rían d eriv ar de las
fallas del E stado d irigidas a corregirlas, así com o a las lim itacio n es de la
tecn o lo g ía disp o n ib le (W ells, 1996).
L o m ism o sucede con las externalidades positivas. E s el caso de la
in n o v ació n técnica, que increm en ta la cap acid ad de p ro d u cció n social.
Si b ien el propietario de la innovación suele o btener gan an cias ex trao rd i
narias por ella, al p ro d u cir a costos inferiores a la com p eten cia, esas g a
n an cias d esaparecen cuando dicha innovación se generaliza. L o s precios
de m ercado de los p roductos que incorporan tal in no v ació n no reflejan
to d o el beneficio que ella reporta a los co nsum idores. E llo d ism in u iría
los in centivos para innovar, afectando la eficiencia social. P ara corregir
esta falla de m ercado se crearon los sistem as de patentes, que p rotegen
C a p ít u l o IX 295
los d ere ch o s de p ro p ied a d de los cre ad o res, q u e así p u ed en “c o b ra r” a
q u ien es u sen sus “ in v en to s”4.
E n síntesis, el m ercado tam bién falla en g aran tizar la eficiencia social,
p o rq u e p o sib ilita que in d iv id u o s y em presas n o p ag u en p o r las ex tern a-
lid ad es n eg ativ as o p o sitiv as que sus pro ceso s de co n su m o o p ro d u cció n
le infligen a los dem ás.
296 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
de los q u e son té cn ic am en te factibles, p e rju d ic a n d o el b ie n e sta r p ú b lico .
Lo m ism o sucede cu an d o co a licio n es e m p re saria les lim itan o an u lan la
c o m p ete n cia in te n cio n alm en te para “ m a x im iz ar a co sta de o tro (s )” .
R e su m ien d o , el m ercad o tam bién falla en g ara n tiza r la eficien cia so
cial y, p o r tanto, la m axim ización del bienestar público, p o rq u e las em p re
sas tienen p o te n cia le s in ten cio n es m o n o p o lista s, lo cual p e rm ite p rev e r
q u e todas las situ acio n es co n tin g en tes (naturales) que p u ed an co n v ertirse
en m o nopolios afectarán n egativam ente el bienestar público. Incluso m ás,
las em p re sas b u sc arán in te n cio n alm en te co n v e rtir to d a s aq u e lla s situ a
c io n es que no sean m o n o p ó licas. en tales.
3.4. A sim etría s in fo rm a cio n a les. La inform ació n n ecesaria p ara que
los in d ividuos tom en sus d ecisio n es de m a x im izació n co n stitu y e un bien
p ú b lico , po rq u e es in riv a liza b le (su consum o p o r una p erso n a no red u ce
su co n sum o p o r otra). Sin em bargo, es ex clu ib le, p u es se p u ed e ocultar.
O c u lta r in fo rm ació n p u ed e ser una ex c elen te m a n era de “ m a x im iz a r a
co sta de otro(s)” . E rgo, debe asum irse que siem pre que p u ed an , y los co s
to s por h acerlo sean in ferio res a los beneficios o b ten ib les con ello, todos
los ag entes económ icos ocultarán inform ación para obtener un beneficio,
perjudicando a otro(s). Si “ la inform ación es p o d e r” en el m ercad o p o lí
tico, es “ dinero co n stan te y so n a n te” en el m ercado eco n ó m ico .
T odos los m ercados (in clu id o el de info rm ació n ) se ca racterizan p o r
asim etrias info rm acio n ales diversas entre p ro d u cto res y co m p rad o res y
en tre p ro d u cto res y trab ajad o res, gen eralm en te con v en taja p ara los p ri
m ero s, sobre todo en relación a la calid ad /p recio de los p ro d u cto s y a las
ex te m a lid a d e s neg ativ as in v o lu crad as en su p ro d u cció n o su consum o.
E llo significa que en todo m o m en to existe una infinidad de m icro situ a-
cio n es ineficientes en q u e los p ro d u cto res “co b ran m ás p o r lo m ism o , o
peor, p o r m e n o s” , m a x im izan d o a costa de los consu m id o res, g racias a
sus v en tajas inform acionales.
E n síntesis, el m ercado tam bién falla en g arantizar la eficiencia social,
p o rq u e todos los agentes económ icos, especialm ente los em presarios, son
o cu ltad o res po ten ciales de inform ación relevante, lo qu e gen era asim e
trias in fo rm ac io n ales d iv ersas que en in n u m erab les o ca sio n e s v u elv en
in eficientes los in tercam b io s p o rq u e en éstos “unos m ax im izan a costa
de o tro (s)” .
C a p ít u l o IX 297
b ie rta s por la “crítica de la ec o n o m ía p o lític a ” llev ad a a cabo p o r M arx.
D e hecho, esta “crítica” tuvo el objetiv o general de d em o strar los lim ites
de los descu b rim ien to s fun d acio n ales de S m ith y R icard o , en relació n al
po te n cia l de p rogreso m aterial im putable, p recisam en te, a la lib ertad y a
la co m p eten cia (el m ercado), del cual el p rim ero esp erab a “ el p ro g reso
eco n ó m ico ininterrum pido de la h u m a n id ad ” y el seg u n d o , m ás circ u n s
pecto, el “estancam iento en el largo p la z o ” del m ism o.
E n térm in o s generales, p u ed e con sid erarse ex ito sa, au n hoy, tal “ crí
tic a” , a p esar de que su len g u aje y lógica filosófica, así com o su en fo q u e
te ó rico -an alítico , resulte de m u y difícil co m p ren sió n p ara los in d iv id u a
listas m etodológicos.
Tanto la ten d en cia a las crisis ec o n ó m ic as de d iv e rso tipo, co m o la
te n d en c ia a la extin ció n de la g an a n cia (cu an d o p o r la in n o v ació n té c
n ic a p erm a n en te la co m p o sic ió n o rg án ic a del ca p ita l lleg u e a ten er su
m á x im o v a lo r p o sib le ), a m b as d e n o m in a b le s h o y sis té m ic a s, p u ed e n
c o n sid e ra rse fallas de m e rc ad o en el p lan o m a c ro so c ia l: en m a n te n e r
el c re c im ie n to e c o n ó m ic o ininterrum pido la p rim e ra , y en g a ra n tiz a r
su p ro p ia sustentabilidad fu n cio n a l en el largo p lazo la seg u n d a. O tro
p ro b lem a es si te ó ricam en te se p u ed e seg u ir co n sid eran d o a ta le s te n
dencias, com o hizo M arx en su tiem po, el lím ite h istó rico del m ercad o
qua sistem a social.
D e esta m anera, las conocidas “d enuncias” del m ercado que lo p rese n
tan com o “ reino del m ás fu erte” y, po r tanto, com o ju e g o d e su m a cero
en el que lo que ganan “los fu ertes” lo p ierd en “ los d éb iles” , no tien en
re la c ió n a lg u n a con la o b ra de M a rx , sin o q u e, p e o r aú n , co n fu n d e n
realid ad es histórico -em p íricas im putables a las fallas de m ercad o , a las
fallas de E stado, o a am bas, con lo que es el m ercado.
298 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
de la au to rid ad . E x isten tres tip o s de fallas de E stad o qu e se m en cio n an
trad icio n a lm e n te, a saber:
C a p ítu lo IX 299
no increm entan el b ienestar p úblico, o que lo hacen p e rju d ica n d o el
bienestar de algunos miem bros del público.
300 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
d e rent seekers (B uchanan, Tollison y T ullock, 1980), to m arán d ecisio n es
que p ro d u zcan beneficios concentrados para los p rim ero s con costos d ifu
sos p ara los segundos; típicam ente, in te rv in ien d o de d iv ersas fo rm as en
los m e rcad o s p a ra restringir la com petencia, crear m onopolios o cuasi-
m onopo!ios y generar rentas m onopóticas. D e ese m o d o , m a x im iz arán a
co sta de los gobernados y sacrificarán la eficiencia general, d ep red an d o el
b ien estar público y generando, en el m ejor de los casos, una tray ecto ria de
cre cim ien to eco n ó m ico inferio r a la te cn o ló g ica m en te o b ten ib le, cuando
no u na de estan cam ien to o, peor, de larga ato n ía decrecien te.
P o d e m o s c o n c lu ir que el E stad o falla o tie n d e a fallar, ta m b ié n en
el caso de la d e m o c ra c ia re p re se n ta tiv a , p o rq u e los p o lític o s eleg id o s
(re p re se n ta n te s) tie n d en a a u to n o m iz a rse de sus e le c to re s o re p re s e n
ta d o s, d eb id o a la p lu ra lid a d de v isio n es e in te rese s de ésto s, los altos
co sto s im plicados en la vig ilan cia de aquéllos y la v en taja so cio sistém ica
d e q u e gozan los p e q u e ñ o s g ru p o s de in te rés. Se ad o p tan así d e c is io
nes te n d ie n te s a m a x im iz a r el b ie n e sta r de los re p re se n ta n te s y el de
sus aliados, socios o clientes. A sí se generan m ales p úb lico s b u ro p o lítico s
(le sio n e s al b ie n e sta r de to d o s o casi to d o s, in flig id as p o r d e c isio n e s
g u b ern a m en ta le s)5.
C a p ít u l o IX 301
• D ado que los ejecutivos b u ro p o lítico s son m ax im iz ad o res racio n ales
de su p ro p io b ie n estar y sus in g reso s g lo b ales son u n a fu n ció n del
p resu p u e sto de las ag e n cias que m a n ejan , los co sto s de o p era ció n
tend erán a ser su p eriores a los co sto s m ín im o s te cn o ló g ica y ad m i
n istrativam ente posibles. P o r ello, la gestión de d ich as ag en cias g u
b ernam entales d esarro llará una ineficiência X m u y significativa.
• L os ejecutivos de las agen cias g u b ern am en tales tien en u n a ventaja
in fo rm a cio n a l sobre los p ro v ee d o re s de recu rso s (p ro b le m a p r in c i
p a l-a g en te). P o r ello, el p resu p u e sto de esas ag en cias ten d erá a ser
su p e rio r a los co sto s d e o p era ció n . C o n ten d rá, in v isib le m e n te , un
“presupuesto d iscrecio n al” que, aunque no pu ed a ser legalm ente ap ro
p iado a título individual p o r los ejecutivos, rep resen ta u n a esp ecie de
doble ineficiência X que, sum ada a la anterior, co n fo rm a la p é rd id a de
a gencia o g a n a n cia rentista d el buropolítico, p a g a d a p o r el p ú b lico
contribuyente.
• D ad a la au sen cia del in cen tiv o sistém ico , esto es, d e co m p eten cia,
dichas agencias g u b ern am en tales tenderán a d esarro llar u n a sustan
cial m orosidad en materia de innovaciones, y ten d erán a la esclero sis
organizacional o institucional.
302 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
En p rim e r Jugar, el interés p ú b lico en la m a x im iz ac ió n del b ie n estar
(d esarrollo) en el largo p lazo, que existe en todo E stad o m o d ern o y exige
la m in im izació n de las fallas de m ercad o y de las fallas de E stado. E llo
p u ed e o b ten erse con u n a opinión p ú b lic a y u n a clase p o lítica cap aces de
a b so rb e r y re c re a r el co n o c im ie n to c ie n tífic o -té c n ic o d isp o n ib le en el
d iseño de las p o lítica s p ú b licas estratégicas, in d isp en sa b les p ara co m b a
tir y v en c er las siem p re m u ltifo rm es te n d en c ias a la in eficien cia social
( “m a x im iz ac ió n a co sta de o tro s”) que se anid an sis té m ic a m e n te en la
so cialidad h u m a n a y, sobre todo, en el E stado.
E n segundo lugar, el desarrollo es inim aginable sin una g estión estatal
de alta calidad, la que depende, criticam en te, del co m b ate p o lítico y de
p o lític a p ú b lic a p ara su p e ra r las fallas de m ercad o - “b ien es p ú b lic o s” ,
“ex tem a lid a d es” , “asim etrías in fo rm acio n ales” , “co m p eten cia im p erfec
ta ” y “tendencias a la crisis”- , así com o las fallas de E stado - “ d em ocracia
d irec ta”, “ d em o cracia re p rese n tativ a”, “p ro v isió n b u ro crática de b ien es
p ú b lic o s” y, m u y esp ecialm en te, “p rovisión b u ro crática de b ien es o ser
vicio s p riv ad o s”- .
C. El caso de la educación
6 Sin embargo, las clases dictadas por el profesor son indivisibles en la escala del
aula, esto es, que son un bien micropúblico "impuro", pues tiene excluibilidad igual
que, por ejemplo, los conciertos en un auditorio, los filmes en un cine, o una pieza
dramatúrgica en un teatro.
C a p ít u l o IX 303
p roductividad individual futura com o de sus ingresos. D icho consum o
es u n a in v ersió n en cap ital h u m a n o (B eck er, 1983) que, ju n to con
otros factores, d eterm in a la com p etitiv id ad de la eco n o m ia, su ca p a
c id ad de crecim iento y el m ejoram iento de la d istrib u ció n factorial,
fam iliar y p ersonal del ingreso en el m edian o y largo p lazo. P o r ello,
si bien los servicios educativos son u n bien p riv ad o , el co n su m o de
cierta cantidad con cierta calidad de los m ism o s p o r to d o s los niños
y jó v e n e s con la ca p a c id a d p a ra ello , p u e d e c o n s id e ra rse un bien
p úblico estratégico.
Si la educación se d e ja se al m e rcad o , alg ú n p o rc e n ta je d e n iñ o s y
jó v e n es (o sus fam ilias) no estarían en con d icio n es de p ag a r el precio
y no la consum irían. H abría así un p erju icio del in terés p ú b lico en p o
tenciar el d esarrollo nacional. Se p ro d u ciría u n a can tid ad de servicios
educativos inferior a la públicam ente n ec esaria7.
ii) U na segunda razón p ara considerar que “el m ercad o falla” en la ed u ca
ción es que los servicios educativos son “bienespost-experienciales ”
(W eim er y V ining, 1992): el consu m id o r no p u ed e v alo rar su calidad
sino hasta b astan te después de consum irlo s, y es d ifícil h acerlo p o r
la inevitable p articip ació n causal de otros factores. E llo los co n vierte
en un caso de “p araíso del d efrau d ad o r” que, ap ro v ech an d o las asi
m e trías in fo rm ac io n ales, “m a x im iz a a co sta de los co n s u m id o re s”
o cultándoles inform ación. Las form as del frau d e ed u cativ o son m ú l
tiples y diversas. P ero todas tienen en co m ú n q ue el d u eñ o de la IE
sacrifica la calidad de sus servicios p ara in c re m en tar sus u tilid ad es
em p re saria les, típ ica m en te, c o n tra tan d o p ro fe so re s “ b a ra to s” (con
pocos m éritos académ icos), en lugar de p ro feso res “ca ro s” (con altos
m éritos acad ém ico s) o, en el caso de la ed u cació n superior, h ac ié n
d olos im p artir tantas “h o ras/c la se” que n o p u ed en investigar. P o r lo
m ism o, si se dejase la educación “en m an o s del m e rc ad o ” , h ab ría un
fra u d e educativo generalizado y la calidad p ro m ed io sería in ferio r a
la públicam ente necesaria.
iii) C om o el m ercado no p ro d u ce p o r sí solo la in fo rm ació n p ertin en te
sobre la calidad de las distintas ofertas educativas, el co n su m id o r elige
la IE casi “a cieg a s” y, adem ás, p ad e ce u n a co n d ició n de co n su m id o r
cautivo durante el tiem po que duran los estu d io s, to d o lo cual ag rav a
lo anterior.
304 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a de A m é r ic a L a t in a
iv) L as eleccio n es individuales de carrera p o r los jó v e n e s son un a fu nción
de diversos factores, uno de los cuales es el flujo de in g reso s esperado.
Si tam p o co existe inform ación acerca de la ev o lu ció n de las d iv ersas
carreras, los ind iv id u o s eligen éstas tam bién “a cieg a s” y, así, la a g re
gación social de sus eleccio n es d ifíc ilm e n te p u ed e co in cid ir con el
perfil general del sto c k de capital hum ano req u erid o p o r el d esarro llo
nacional.
Si la ed u cació n se dejase “en m anos del m e rc a d o ” , no se p ro d u ciría
ni la ca n tid a d , ni la ca lid a d , ni el p erfil p ro fe sio n a l p ú b lic a m e n te
n ecesario s de la m ism a. La intervención del E stad o b u sca ev itar tal
lesió n al interés p ú b lic o estratégico.
¿Q ué puede h acer el E stado para corregir estas fallas del m ercad o ed u
cativo, sin g en e rar una falla de E stado con efe cto s iguales o p eo res?
C a p ít u l o ÍX 305
2. F a lla s de E sta d o al c o r re g ir la fa lla de m er ca d o “ d eficien te
ca lid a d ” . H ay que d istin g u ir y an alizar los caso s de reg u la cio n e s co n
traproducente y burocratizante.
306 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
• los nuevos burócratas fiscalizadores recibirían ofertas de sobornos p ara
p e rm itir el cu m p lim ien to parcial o la sim u lació n de los m e n cio n a d o s
req u isito s, y en m uch o s casos los acep tarían , ag rav an d o ta m b ié n el
efecto n eg ativ o anterior.
i) los ingresos d e m uchas fam ilias no les p erm iten financiar la educación
de sus hijos, lo que puede considerarse un p ro b lem a tem p o ral, y a que
en el largo p lazo, casi con cu alq u ier tray e cto ria esp erab le de d esarro
llo eco n ó m ico nacional, tal segm ento irá dism in u y en d o en térm in o s
ab so lu to s y relativ os, y
ii) la inversión en capital hum ano, en especial los estu d io s su p erio res,
im plican un grado de autonom ía individual del alu m n o que suele ch o
car con determ in ad o s aspectos de las culturas trad icio n ales. P or ello,
en m u ch o s casos aunque los niños o jó v e n e s ten g an las cap acid ad es
m ín im as necesarias y la voluntad de estudiar, y sus fam ilias cuenten
co n los ingresos suficientes, éstas no estarían disp u estas a h acerlo , e
incluso ejercerían p resión para fru strar tales estudio s, com o en el caso
p ara d ig m ático de las m ujeres.
C a p ít u l o IX 307
A d em á s, d eb e ría im p o n e r co sto s cata stró fic o s a la d isc rim in a ció n ,
en esp ec ial de g énero, raz a, re lig ió n o n a c io n a lid a d , en el p ro c e so de
adm isión, evalu ació n y titulación en las IE.
A un así q u ed aría una pro p o rció n de jó v e n es que, ten ien d o cap acid ad ,
no estudiarían. Serían aquellos que no lo desearan, p resu m ib lem en te p o r
que sus expectativas de vida no pasan p o r tal tipo de in v ersió n en capital
h u m an o . E n estricto sen tid o , ello p o d ría ser co n s id erad o u n p ro b lem a
público sólo si la p roporción de estos jó v e n e s fuese im p o rtan te. Incluso
en este caso, poco p o d ría hacerse, po rq u e se reb a saría lo que es p o sib le
realizar po r el E stado en un contexto liberal-d em o crático .
C on esta política, la interv en ció n del E stad o g en eraría, ad em ás, d i
versos efectos p ositivos en el m ercad o de ed u cació n . E n p rim er lugar, al
crecer sustan cialm en te la d em an d a solvente de serv icio s ed u cativ o s, se
crearían n uevas IE y se in c en tiv aría la co m p ete n cia, lo qu e elev a ría la
calidad prom edio. L a sociedad estaría invirtiendo en su futuro al m áxim o
de sus posib ilid ad es y, al hab er corregido la falla “d eficiente ca lid a d ” , lo
estaría h aciendo eficientem ente.
E n segundo lugar, h ab ría im pactos p o sitiv o s en cad en a h ac ia atrás,
h ac ia los m e rc ad o s de trab ajo ac ad é m ic o p ro fe sio n a l, de in su m o s p e
d ag ó g ico s y did áctico s, de libros, etc., con g an a n cia su stan cial p ara el
conjunto de la eco n o m ía nacional.
308 P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f . A m é r ic a L a t in a
• E l su b sid io im p licad o en tales co leg iatu ras sería g en e raliz ad o e in
d isc rim in a d o , lo que im p lica ría u sa r in e ficie n tem en te los rec u rso s
p ú blicos. N o se reso lv e ría el p ro b lem a y se m a lg astaría lo invertido.
C a p ít u l o IX 309
• Tal g ratu id ad alim e n taría la cu ltu ra estatista -p o p u lista q ue co n cib e
com o “ derecho so cial” el traspaso de todo tipo de co sto s p riv ad o s (in
dividuales, fam iliares o grupales) al público ciudadano y co n tribuyente
m ed ian te el pago de los m ism o s con cargo al erario , h acien d o m uy
co sto sa políticam ente la erradicación de esta situ ació n p ú b lic am en te
negativa.
310 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
in fon n acio n al sobre la agencia subvencionadora (p ro b lem a “principal-
a g e n te ”). N o se sa b ría rea lm en te cu án to s alu m n o s estarían realizan d o
estudios.
• T ales d irec tiv o s te n d erían , adem ás, a rela jar los req u isito s tan to de
ad m isió n com o de p erm a n en c ia, aboliendo incluso la ex p u lsió n por
b ajo rendim iento académ ico, para m a x im izar su m atrícula. Esto c o n s
p ira ría contra el nivel de calidad de los servicios ed u cativ o s.
• L a din ám ica de las IE públicas ten d ería a o to rg ar la m e n o r p rio rid ad
al p ro fe so r y al ethos académ ico, en beneficio de los fu n cio n ario s, la
ad m in istració n y el ethos burocrático. C on ello, el fraude ed u cativo,
p o r el d esprecio b u ro crático de los d eterm in an tes d ecisiv o s de la ca
lidad te n d ería a v o lv e rse sistém ico. A sí, la sub v en ció n b asad a en la
m atrícu la sólo in crem en taría ex p o n en cialm en te el p erju icio al interés
p ú b lico estratég ico del país.
C a p ítu lo IX 311
de la o bligación de ren d im ien to de cuen tas, se le ag re g ase u n a p o lítica
de evaluación educativa de las m ism as po r la a g e n cia su b v en cio n ad o ra,
q u e no hiciera p ú b lic o s los resultados de ta l ev a lu a ció n , sería esp erab le
lo siguiente:
312 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
D. C riterios generales de política pública
en m ateria de educación
C a p ít u l o IX 313
vo, en fu n c ió n de los r e q u e rim ie n to s e s tra té g ic o s d el d e s a rro llo
nacio n al.
3. Im pídase la form ación de m onopolios, o lig o p o lio s o IE “g ig a n tes” ,
públicas o privadas, p ues ello p erjudica, tard e o tem p ran o , la calid ad
de los servicios.
4. E sta b léz ca se u n a a g e n cia g u b ern a m en ta l esp e c ia liz a d a en recabar,
p ro d u cir y p u b licitar p erm a n en te m e n te in fo rm ació n acerca de: i) la
calidad co m parativa n acio n al e in ternacio n al de los serv icio s de todas
las IE; ii) la evolución de los m ercad o s de trab ajo pro fesio n al. E sta
b lézcase la oblig ato ried ad p ara todas las IE de ap o rtar la in fo rm ació n
n ecesaria corresp o n d ien te y de financiar d ich a agencia.
5. A cargo de la m ism a ag en cia, estab lézc ase un sis te m a n ac io n al de
rev alid ació n oblig ato ria de estudios p ara to d as las IE en to d o s los n i
veles (básico, m edio, m ed io -su p erio r y su p erio r), en todas las áreas o
cam pos disciplinarios o pro fesio n ales, de m an era que los estu d ian tes
tengan en todo m om ento la posib ilid ad d e co n tin u ar sus estu d io s en
u n a IE distinta.
6. A cargo de la m ism a ag en cia, estab lézcase u n sistem a n ac io n al de
b ec as que, sobre la base de un padrón p erm a n en te m e n te actu alizad o ,
su b vencione directam en te un porcen taje de las co leg iatu ras de todos
aquellos alum nos cuyas fam ilias, com pro b ad am en te, ten g an ingresos
m en o res a d eterm in ad as “ lín eas” o “b a n d a s” , a las qu e co rresp o n d an
porcentajes distintos de subvención (digam os, d e 10% a 100% ), co n d i
cionada ésta al b u en d esem peño académ ico. E stab lézcase un a línea de
crédito especial p ara jó v e n e s que, p o r pro b lem as fam iliares, n ecesiten
indep en d izarse económ icam ente. H ágan se v álid as las subven cio n es
p ara todas las IE, p ú b lic as o p rivadas, para estim u lar la co m p eten cia
entre ellas p o r la captación de d icha sub v en ció n , q u e será el m ay o r
segm ento del m ercado.
7. E sta b lé z c a se p en a co rp o ral p a ra los p ro fe so re s, ad m in istra tiv o s o
directivos que incurran en d iscrim inació n de g én ero , raza, religión,
reg ió n o nacionalidad, en el pro ceso de ad m isió n , ev alu ació n o titu
lación en las IE.
8. A cargo de la m ism a ag en cia, estab lézc ase un sistem a n acio n al de
p rofesores que se h aga cargo de las prestacio n es b ásicas de éstos, p ara
estim ular la com peten cia en el “m ercad o de ac ad é m ic o s” entre las IE,
erradicando los costos de “p érd id a de p resta cio n es” qu e enfrentan al
p referir p resta r sus servicios en otra IE.
314 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
Ocho “contraindicaciones " generales de P olítica Educativa
C a p ítu lo IX 315
“ m e ca n ism o s d e m e rc a d o ” , g a ra n tiza rían los cu a tro p u n to s en los que
p u ed e asu m irse que co n siste el in terés p ú b lic o en m a te ria ed u c ativ a y
prod u cirían uno de los m ejo res m u ndos p o sib les en la m ism a.
P ero si no se cu m p lie ra n in g u n a de las o ch o “p re sc rip c io n e s ” y se
v io la ran las ocho “c o n tra in d ic a c io n e s” se g en e raría u n o d e lo s p eo re s
m u ndos im ag in ab les p o sib les en m ateria ed u cativ a.
E. C onclusión
316 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
B ib lio g r a fía
C a p ít u l o IX 317
D unleavy, P. (1991), Democracy, Bureaucracy & Public Choice, E n g le
w o o d C liffs, P ren tice H all.
318 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
C A P ÍT U L O X
¿DERECHO A LA INCLUSION
O PAZ SOCIAL?
E L P R O G R A M A PA R A JE F E S Y JE F A S D E
H O G A R D E S O C U P A D O S D E A R G E N T IN A 1
Laura Golbert
A. Introducción
1 La primera versión de este texto es del año 2003. En ese año se hicieron las entrevistas
que se incluyen en el texto.
2 Datos del mes de octubre de 2001 del Instituto Nacional de Estadística y Censo
(INDEC).
3 El todos alude al conjunto de los políticos.
319
El p ro g ram a estab a dirigido a los je fe s y je fa s de h o g ar d eso cu p ad o s, y
no se d iferen c ió so la m e n te p o r su alca n ce y p o r el m o n to d e re c u rso s
asignados, sino que p rese n tab a otras n o v ed ad es tan to en su d iseñ o com o
en su m od alid ad de gestión.
F ueron estas n o v ed a d es las que co n citaro n el in terés de n u m e ro so s
especialistas. A sí se escribieron un sinnúm ero de d o cu m en to s en los que
se an a liz an las c a ra cterísticas de los b en e ficia rio s, sus tra y e c to ria s la
borales, el im pacto sobre los n iv eles de p o b rez a y d esem p leo , so b re la
d istribución del ingreso, etc. Sin em bargo, las p reg u n tas que n o s llevaron
a escrib ir este d ocum ento son otras. P regun tas que surgen d e la so rp re n
dente rapidez con que el pro g ram a fue p uesto en m arch a y de la am plitud
de la c o b e rtu ra alca n za d a en un país su m id o en u n a crisis ec o n ó m ica,
p o lítica y social com o el descrito en párrafo s an terio res. E n efecto , a los
tres m eses de hab er asum ido el presid en te E d u ard o D u h ald e el p ro g ra
m a ya co n tab a con m ás de 500.000 beneficiarios. Si b ien esta ca n tid ad
resu ltab a insuficiente p ara cu b rir al conjunto d e los d eso cu p ad o s, es una
cifra que p o r su m agnitud contrasta con los beneficios otorgados p o r otros
p ro g ra m as de em pleo g estionados du ran te la d écad a d e 1990. In clu so es
un n úm ero m ás alto que la su m a de todos ellos: en 1997, año en qu e se
d istrib u y e el m ayor n úm ero de beneficios, el co n ju n to d e b en eficiario s
de los d istintos p rogram as de em pleo es inferio r a los 140.000 ben eficio s
m en su ales (G o lb ert y G iacom etti, 1998:88).
L a celerid ad de la puesta en m archa del p ro g ram a era un facto r d e c i
sivo, no solo para asistir a u n a p oblación crecien tem en te em p o b recid a,
sino p o r razones que tenían que v er con la g o b em ab ilid ad del país: si el
p ro g ra m a resu ltab a exitoso en reducir el crecim ien to de la co n flictiv id ad
social, co n secu en cia de los altos niveles de p o b reza e in d ig en cia, el g o
b iern o g anaría en legitim idad y m ejo raría su cap acid ad de gobernar.
E l d o c u m e n to in ic ia con una d e sc rip c ió n del c o n te x to s o c io -e c o
n ó m ico y p o lítico en que se in sc rib e el p ro g ra m a. C o m en z ar co n esta
d e sc rip c ió n re su lta b a im p re sc in d ib le p ara q u e el le c to r c o m p re n d a la
im po rtan cia de la aplicación de un pro g ram a com o el d &Je fe s y J e fa s de
H o g a r D eso cu p a d o s en la p articu lar coyun tu ra qu e atrav esab a la A rg e n
tin a a com ienzos de 2002.
S eguidam ente, se analizan “ las condicio n es de p o sib ilid a d ” de la rá
p id a in stala ció n de este plan. En este p u n to se tu v ie ro n en cu e n ta los
siguientes factores: a) el consenso alcanzado para p o n er en m archa el p ro
gram a; b ) las cap acidades de organización y n eg o ciació n de los d istin to s
acto res p articip an tes; c) las experiencias acu m u lad as de los p ro g ra m as
320 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
so c ia le s y de e m p le o an terio res; y d) las c a ra c te rístic a s del d ise ñ o del
plan.
L a u ltim a parte está dedicada, en p rim e r lugar, a se ñ ala r los p rin c ip a
les p ro b lem as que surgen del plan cuando se lo an a liz a desde la p e rsp e c
tiv a de un p ro g ra m a social. El capítulo co n c lu y e con alg u n as reflex io n es
so b re el ev entual com p o rtam ien to de los prin cip ales actores in v o lu crad o s
en el p ro g ra m a , an te la d ec isió n del g o b ie rn o de d isc o n tin u a rlo co m o
co n se c u e n c ia del ca m b io en las co n d icio n es socio ec o n ó m ic as a p a rtir
de finales de 2002.
1. S ituación socio-laboral
C a p ítu lo X 321
P o r o tra p arte , la ab ru p ta sa lid a de la c o n v e rtib ilid a d co n la c o n s i
gu ien te dev alu ació n de la m o n ed a d esen cad en ó un p ro ceso in flacionario
que im p a ctó d e c id id a m e n te en los in g re so s de las fam ilias. M ie n tra s
la can asta b ásica de alim entos d e u n a fam ilia tipo se in crem en tó en un
34% en tre m ayo de 2 0 0 2 y d ic iem b re de 2 0 0 1 , los sa lario s n o m in a le s
no aum entaron, p ro fundizando el em p o b re cim ien to - q u e v en ía d e h acía
ya v ario s a ñ o s - de am p lias cap as de la p o b la ció n . D e acu erd o con los
re g istro s e sta d ístic o s, en 1994 el 16% d e las p e rso n a s te n ía in g re so s
m e n o re s que los de u n a c a n a sta b ásica , y en 1998, al c o m ien z o de la
recesión, ya el 26% de la p o b la ció n estab a en esta situ ació n p ara p asar
cuatro años m ás tarde, en octubre de 2002, a ser m ás d e la m itad (5 4 ,3 % )
de los habitantes del país co nsiderados pobres. L a p o b lació n b ajo la línea
de in d ig e n c ia ta m b ié n cre ció , p a sa n d o d el 3% en o c tu b re de 1991 al
13,6% en octubre de 2001, y llegando al 2 4 ,7 % en m ayo de 2002 (E PH ,
IN D E C ). E n definitiva, la p o b rez a p o r ing reso casi se d u p lic a en tre 1995
y 2002, afectando a vasto s sectores de la clase m edia.
E n esos años se p ro fu n d iz ó tam b ién la in eq u id ad en la d istrib u c ió n
de los ingresos: entre 1995 y 2002 aum en tó 20,4 v eces (com o p ro m ed io
n acional) la distancia que separa al 20% de la p o b lació n con m a y o res in
gresos del 20% con los m en o res in g reso s (N acio n es U n id as, 20 0 2 :3 8 ).
2. C oyuntura política
322 P o l ít ic a v p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
p eso s p o r se m an a6- y a las tran sferen cias al e x terio r7. Si bien el en to n ces
m in istro de eco n o m ía, D o m in g o C avallo, aseg u rab a qu e era u n a m e d i
d a tran sito ria, lo cierto es que, sin an u n ciarlo ex p lícitam en te , se estab a
p o n ie n d o fin a la convertibilidad. Pero esta m edida, que d elatab a las difi
cu ltad es del gob iern o de la A lianza, no alcanzó para rev e rtir la situación.
P o r el co n trario , fue leído co m o un indicio de los m u ch o s p ro b lem as que
en fren tab a el g obierno que. a esas alturas, había p erdido sus ap o y o s tanto
ad en tro del p aís co m o en el exterior.
L a c o n flic tiv id a d so c ial c re cía d ía a día. A la m a la p e r fo m a n c e de
los in d ic ad o res e c o n ó m ic o s, in n e g ab le ante el d ram á tic o au m en to del
d esem p leo y la p o b reza, se su m ab a un crecien te en fren ta m ie n to del g o
b ie rn o con las fu erzas p o lítica s y so c iales claves. A m e d iad o s del m es
d e d iciem b re co m en zaro n los sa queos en los superm ercad o s, en p aralelo
con u n a so sten id a y m asiv a co rrid a co n tra los d ep ó sito s b an c ario s y la
p ro p ia m oneda. El día 19 de diciem b re organ izacio n es de d eso cu p ad o s,
co n o cid o s com o piqu etero s, y de v ecinos de la ciudad se co n c en tra n en
la P laza de M ayo pid ien d o la ren u n cia de F ernando D e la R úa, al m ism o
tiem p o que el P o d e r E jecu tiv o decretab a el estado de sitio y las m a n ifes
ta cio n es callejeras eran b ru talm en te rep rim id as. L os d istu rb io s d ejaro n
co m o saldo 26 m u erto s y la ren u n cia del P re sid en te8.
T eniendo en cu en ta que en ese m o m en to el cargo de v icep resid en te
estab a v ac an te9, el P o d e r E jecu tiv o qu ed a acéfalo. E n fo rm a tem p o raria
asu m ió el v icep resid en te p ro v isio n a l del Senado, R am ó n P u erta, quien
co n v o có de m an era inm ediata a la A sam b lea L egislativ a. E sta A sam b lea
d esig n ó a A dolfo R o d ríg u e z Saá, de ex tracció n p ero n ista y en ese m o
m en to g o b ern ad o r de la pro v in cia de San L uis, com o P resid en te p ro v i
sional de la N ación hasta el m es de abril de 2002, quien acu erd a llam ar a
e leccio n es el siguiente 3 de m arzo b ajo el sistem a de la ley de le m a s10.
6 Como en ese momento aún funcionaba la Ley de Convertibilidad, 250 pesos equi
valían a 250 dólares.
7 El decreto 1570/01 del Io de diciembre del 2001 establecía restricciones para los reti
ros de dinero en efectivo y a las transferencias al exterior vinculadas con la demanda
de la Deuda Pública.
8 Para un análisis más detallado, ver Bonvecchi (2002).
9 En octubre de 2000, el vicepresidente electo Carlos Alvarez presentó su renuncia por
desacuerdos con el presidente.
10 Se eligió este método de elección para evitar las peleas internas en los partidos po
líticos, sobre todo en el partido Justicialista, que estaba sin liderazgo y en el que la
disputa por el poder podía llevar a la ruptura del partido.
C a p ítu lo X 323
E n el d isc u rso de asu n ció n , R o d ríg u e z S aá a n u n c ia la su sp e n sió n
del pag o de la deuda externa, la ratificació n de la co n v e rtib ilid ad arg u
m en tan d o que una devaluación significaría dism inuir el salario de los
trabajadores , y la im plem entación de una tercera m oneda. E stas m ed id as
que iban a im p actar d uram ente sobre la eco n o m ia y la so c ie d a d fueron
tom adas no sólo de m anera inconsulta sino hasta festiva. S im u ltán eam en
te, p ro m etió un m illón de puestos de trabajo asi com o la d ev o lu ció n del
13% a los ju b ilad o s, m edida tom ada p o r el g o b iern o de la A lian za com o
resp u esta a los prob lem as fiscales que enfrentaba.
L a nom inación de ciertos ex funcionario s m en em istas de d u d o sa co n
ducta en el desem peño de su cargo, así com o la in tención, h e c h a p ú b lic a
p o r cierto sector del P artido Justicialista, de que el p resid e n te R o d ríg u ez
S aá esp ecu lab a con m an ten erse en el cargo h asta el 2003 aceleró el final
del gobierno. En las calles de B u en o s A ires se v o lv iero n a e scu c h ar los
cacerolazos y nuevam ente la gente se agolpó en la P laza de M ay o y frente
al C on g reso de la N ación. A n te la grav ed ad de la situ ació n , R o d ríg u e z
S aá convocó en la ciudad de M a r del P lata a una reunión de g o b ern ad o res
del P artido Justicialista, fuente de su p o d er y legitim idad. P ero resu ltó un
intento fallido, ya que fueron pocos los g o b ern ad o res qu e co n cu rriero n .
A n te la falta de apoyo de la ciudadanía y de casi la to talid ad de la clase
p olítica, y sobre todo de su p ropio partido , a la sem an a d e ser eleg id o se
vio ob lig ad o a renunciar.
C uarenta y ocho h oras m ás tarde, la A sam b lea L eg islativ a se vu elv e
a re u n ir y elig e co m o P re sid en te p ro v isio n a l de la N a c ió n a E d u ard o
D u h ald e11. E sta vez se estableció que el m andato se exten d ería h a s ta fines
de 2003, p ese a la oposición de algunos gobernadores.
El 1 de enero de 2002, al hacerse cargo de sus funciones, el nuevo p re
sid en te prom etió “term inar con un modelo agotado que ha sum ido en la
desesperación a la mayoría del pueblo, para sentar la base de un modelo
que recupere la producción y el trabajo de los argentinos y prom over una
m ás ju s ta distribución de la riqueza E n ese m ism o d iscu rso aseg u ró
que el plan de un m illón de em pleos p rom etid o s p o r A d o lfo R o d ríg u ez
324 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
S aá será rec o n v ertid o en "un seguro de em pleo d estin a d o a je fe s y je fa s
d e h o g a res d eso cu p a d o s
D u h a ld e ta m p o co c o n ta b a con el to tal ap o y o de su p a rtid o . L a re
n u e n c ia de alg u n o s se c to re s del P artid o J u stic ia lis ta a d a r a p o y o a la
n u ev a adm inistración se hizo evidente cuando el P resid en te intentó a n n a r
su eq u ip o de gob iern o . L os p rim ero s co n v o cad o s fueron g o b ern a d o re s
p ro v in c ia le s que resp o n d ía n a su p ro p ia lín ea p o lític a q u ie n e s, co n el
a rg u m e n to de que se d eb ia lla m a r a ele c c io n e s en m a rz o de 2 0 0 2 , no
acep taro n form ar p arte del g a b in e te 13.
E l aisla m ien to p o lítico a que lo co n d e n a b a la falta d e co n fia n za de
alg u n o s g o b ern a d o re s y del p ropio p artid o no era el ú n ico esco llo que
d e b ía so rtea r el flam an te p re sid e n te . P o r un lado, co m o y a se señ aló ,
esta b a n los p ro b lem as ec o n ó m ic o s. L a sa lid a de la co n v e rtib ilid a d así
co m o las oscilaciones con respecto al rum bo económ ico d esencadenaron,
en el contex to de u n a ec o n o m ía p o r cuatro años estan cad a, un p ro ceso
in flacionario que disp aró los p recios y, en particular, d e aq u ello s artícu
los que co m p o n en un a can asta básica de alim en to s. A ello se su m ó las
cre cien tes dificultades que tenía el gob iern o p ara im p lem e n ta r m edidas
qu e p erm itiera n a los m iles de ahorristas argen tin o s d isp o n e r lib rem en te
del d inero d epositado en los bancos, tanto en las cuentas co rrien tes com o
en p lazo fijo u otro tipo de operacio n es, sin h acer co lap sa r al sistem a en
el intento. P or o tra p arte, el sistem a p o lítico era o tra fu en te d e tensión y
d ificu ltad es p ara el gobierno. L os d atos rele v an te s en este sen tid o eran
la cap acid ad de p resión de los go b ern ad o res - s o b r e todo la de los ju sti-
c ia lis ta s -, que se acrecen tab a frente a la soledad del P o d er E jecu tiv o , el
d esp re stig io del P arlam en to y la escasa leg itim id ad de los dos g randes
p artid o s, el Ju sticialism o y la U nión C ívica R adical.
H ubo otro elem en to adicional - p e r o decisivo—p ara e n ten d er el difícil
esce n ario p o lítico de esos dias: “los ru id o s” p ro d u cid o s p o r la m o v iliza
ció n p o p u la r que casi diariam en te se d esp lazab a p o r las calles de B uenos
A ires y las prin cip ales ciudades del país. E n efecto, u n a im p o rtan te m asa
de la p oblación, al com pás de la consigna “ que se v ayan to d o s” -c o re a d a
en to d as las m a rc h a s - recorría las calles de las gran d es ciu d ad es, o rg a
n iz a b a a sa m b le a s b a rria le s y se ag ru p a b a en d e fe n sa de sus in te rese s
v u ln erad o s, com o era el caso de los m iles de p erju d icad o s p o r el colapso
C a p ítu lo X 325
del sistem a bancario. E n este crescendo de ag itació n so cial so b resale un
actor, los piqu etero s, que fueron los p rin cip ale s p ro tag o n istas de luchas
en las rutas a lo largo y a lo ancho del país. El g o b iern o se en co n trab a
ja q u ea d o , sin apoyo prácticam en te de n in g u n a fu erza p o lítica o social y
enfrentando una crisis que incidía en todas las esferas de la v id a social.
E n este escenario, a los pocos días de asum ir el gobierno, el presidente
D uhalde decretó la em ergencia en m ateria social, eco n ó m ica, ad m in istra
tiva, financiera y c a m b ia ria 14, y unos pocos días m ás ta rd e la em erg en cia
o c u p a cio n al15. E n ese decreto se establece la p u esta en m arch a de un p ro
gram a destinado a los Jefes y Jefas de H o g ar D eso cu p ad o s que iba a ser
coordinado desde el M inisterio de D esarrollo S ocial y M ed io A m biente.
C uarenta y cinco días m ás tarde el p ro g ram a se p o n e en m archa. C uáles
fueron las condiciones que perm itieron p o n er en m a rc h a este p ro g ram a,
en un contexto tan adverso po lítica y econó m icam en te, es el tem a que se
analiza a continuación.
326 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
u n a p rim e ra etapa, en un p erío d o no su p e rio r a los 60 días, un “acu erd o
m a rc o ” . L ueg o , las partes deberían av an zar en la definición de m ed id as
co n c reta s - e n estre ch a relación con el C o n g re s o - referid as a cu estio n es
esen ciales com o el d esem pleo, la p o b reza y el perfil p ro d u ctiv o .
L a co n v o c ato ria fue lanzada al co n ju n to de las o rg an iz ac io n es so c ia
les, p o líticas y sindicales (p artidos políticos, cám aras em p resariales, ce n
trales obreras y representantes de la cultura). L os deso cu p ad o s agru p ad o s
en las o rg an iz ac io n es piq u eteras ta m b ié n fu ero n in v itad o s a p articip ar.
E sta invitació n fo rm a b a parte de una e s tra te g ia que, ap en as asu m ió el
g o b iern o , adoptó el presid en te D uhalde. E strateg ia qu e co n sistió , fu n d a
m en talm en te, en reco n o cerlo s, recib irlo s en la casa de g obierno e incor
p o rarlo s, com o otro actor social, al diálo g o social.
A la M esa de D iálo g o concurrieron un im p o rtan te n ú m ero de o rg an i
zacio n es con distin to grado de rep resen tativ id ad . U na de las razo n es que
ex p lican esta alta p articip a ció n fue, sin du d a, la p erc ep ció n -c o m p a rtid a
p o r los d istin to s in v ita d o s - de am en a za al o rd en so cial ante la m a g n i
tu d de la crisis q u e enfrentaban los a rg e n tin o s17. A sí, las cu estio n es que
m en o s d isc u sió n co n citaro n y en las que se logró lleg ar ráp id a m en te a
acu erd o s fueron las relacio n ad as con la p ro tec ció n social a lo s sectores
m ás vulnerables. En lo que se refiere específicam ente al P ro g ram a Jefes y
Jefas puesto en m archa por el gobierno, se acordó que tuviera un alcance
u n iv ersal, de m a n era de asegurar un in g reso m ín im o a to d a s las fam ilias
argentinas.
P ara dar cum plim iento a los acuerdos alcanzados, el g obierno m o d ifi
có la n orm ativa 165/02 que había dado lugar al prim er P ro g ram a d e Jefes
y Jefas. El 3 de abril de 2002, instituyó el D ecreto N° 565 que estab lece
el D erecho F am iliar de Inclusión Social. D e acuerdo con el m ism o, todos
los je fe s y je fa s d e so cu p a d o s tien en el d ere ch o a ac ce d er a u n in g reso
m ín im o a través del P rogram a Jefes y Jefas de H o g ares D e so c u p a d o s18.
C a p ítu lo X 327
L a principal d iferencia con el pro g ram a del m ism o n o m b re 19 y a instalado
po r el gobierno, era su co b ertu ra universal.
Se e s tip u ló que su a p lic a c ió n se e x te n d e ría h a s ta ta n to d u ra se la
e m erg en cia ocupacional. E n un p rim er m om en to , la fech a de cierre del
p rogram a fue fines de 2002. P oco tiem po desp u és, al no h ab er un cam bio
significativo en las condiciones económ icas y so ciales del país, se decidió
p ro rro g ar su v ig e n cia por u n año m ás.
La b u en a relació n que se h ab ía dado entre el g o b iern o de D u h ald e y
la Iglesia C atólica, que h ab ía p erm itido la co n fo rm ació n de la M e sa de
D iálogo, sufrió un serio tro p iezo a raíz del fin an ciam ien to del p ro g ram a.
L os obispos habían reclam ad o gestos de ren u n ciam ien to p ara so rtear la
crisis: expresa y públicam ente pidieron un “aporte ex cep cio n al” a quienes
se beneficiaron con la d evaluación. P o r esta razó n recib iero n con sa tis
facción la actitud del secto r ag ro ex p o rtad o r de d o n ar 1.500 m illo n es de
peso s para am p lia r la ayu d a social. L a d onació n , sin em b arg o , no era ni
tan espo n tán ea ni tan generosa: ten ía com o co n d ició n que no se p u sieran
re te n cio n e s a las ex p o rtacio n es. El g o b ie rn o no acep tó este ac u erd o y
d ec id ió p o n e r rete n cio n e s tanto a las ex p o rta cio n e s del cam p o co m o a
las de la industria alim entaria, así com o un ap o rte ex trao rd in ario al secto r
petrolero d estinado a solventar los p rogram as sociales, específicam ente el
P lan Jefes y Jefas. Es así que la satisfacción de la Ig lesia p o r el acu erd o
a lcan zad o con las organ izacio n es rep rese n tativ as del se cto r ex p o rta d o r
se tra n sfo rm ó en d isg u sto cu a n d o se en te ra ro n (p o r los d ia rio s) d e la
d ecisión del gobierno.
P ara ev itar un eventual retiro de los obispos de la M esa de D iálogo, el
p resid en te pidió a la Iglesia que, a través de C aritas, su p erv isara la d istri
bución de los fondos fruto de las retenciones. A sí, el p resid e n te p ro p u so
a la M esa -in te g ra d a p o r representantes de o rg an izacio n es d e la sociedad
civil, de la Iglesia y de N aciones U n id a s - que elab o rasen las su g eren cias
q u e cre y eran co n v e n ie n te s p ara ase g u ra r la efic ien c ia y tra n sp a re n c ia
en la distribución de los subsidios: los criterio s p ara co n fo rm a r los p a
d ro n es de b en e ficia rio s, los m e c a n ism o s d e c o n tro l con p a rtic ip a c ió n
ciudadana, bregó por la atención de la emergencia social, con carácter urgente, como
un derecho universal. Con fecha del 3 de abril de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional
instituyó por Decreto N° 565, el Derecho Familiar de Inclusión Social. Ahí se dice
que la atención de la emergencia social deberá contar con financiación segura, con
formándose un fondo que goce de intangibilidad y con un alto grado de auditoría
social que evite el clientelismo.
19 A este programa se lo denominó Programa de Jefes/as de Hogar Desocupados 1.
328 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
d e o rg a n iz a c io n e s no g u b e rn a m e n ta le s así co m o las m o d a lid a d e s de
d istrib u c ió n de la ayuda.
A co rd e con esta p ro m esa , en el artícu lo 13 del d ec reto d e cre ació n
se estab lece la co n fo rm ac ió n de u n o rganism o de co n tro l: el “C o n sejo
N acio n al de A dm inistración, E jecución y C o n tro l” (C O N A E y C ) del P ro
g ram a de Jefes y Jefas de H o g ar D eso cu p ad o s. P artic ip aro n del m ism o
o rg an iz ac io n es em presarias, sindicales, de los distin to s cu lto s, así com o
o rg an izacio n es no g u b ern am en tales y del g o b ie rn o 20.
L la m a la aten c ió n el n ú m ero y p erfil de las o rg a n iz a c io n e s c o n v o
cad as. ¿C uál era el objetiv o de una invitación tan am p lia? ¿ A se g u ra r a
trav és de un fuerte m ecan ism o de control la tran sp a ren cia de la gestió n ?
¿L a b ú squeda de un consenso que asegurara la continu id ad del pro g ram a?
¿L a creación de un espacio de diálogo entre g rupos co n in tereses e n fren
ta d o s g aran tizan d o con su p resen cia la ejecución del p ro g ra m a?
M as allá de cu áles fueran las intenciones del go b iern o , este C o n sejo
d esarro lló una intensa actividad. L as reu n io n es p erió d icas, así com o las
p rese n tac io n e s de inform es m en su ales al P re sid en te d e la N ac ió n , m u e s
tran el grado de com prom iso que estas organizaciones fueron adquiriendo
con el program a. P ara los grupos p iqueteros im plicaba un reco n o cim ien to
social y p olítico al colocarlos en un plano de igualdad con org an izacio n es
co m o la S o cied ad R u ral en el ám bito de control del p ro g ra m a. P ara los
“p o d e ro s o s ” sig n ific ab a en c o n tra r un esp a c io q u e p e rm itie ra d ia lo g ar
con aquellos que eran p ercib id o s com o una am enaza. E n d efin itiv a, este
C o n sejo , sim b ó lica y realm en te, cum plió varios ob jetiv o s: integ ració n ,
co n tro l y consenso.
C a p ít u l o X 329
2. C apacidad de organización y negociación
de los actores intervinientes
a) La organización piquetera
330 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
A lo largo de los años, el m o v im ie n to se fue d iv id ie n d o ta n to p o r
su p ro p u e sta p o lític a 21 com o por la form a de e n c arar la rela ció n co n el
g o b iern o , ya que alg u n o s son m ás p ro p en so s a la n eg o ciació n qu e otros.
M ás allá de estas d iferen c ia s, en el m o m en to de p o n e rse en m a rc h a el
p ro g ra m a que estam os analizan d o , todas las org an izacio n es co m p artían
alg u n o s rasgos com u nes.
E n p rim e r lugar, su ca p a c id a d de o rg an iz ac ió n . S v am p a y P erey ra
(2 0 0 3 ) se ñ a la n el ''m ila g ro s o c io ló g ic o ’’ que sig n ifica q u e g ru p o s de
d eso cu p a d o s tengan la ca p ac id a d de o rg an izació n y lu ch a co m o la d e
m o strad a p o r estos piqueteros.
E n segundo lugar, un "estilo de organización ”. H ay qu e d estac ar que
se o rganizan en un territo rio determ in ad o , territorio d o n d e v iven con sus
fam ilias. Es aquí d onde se realizan las asam b leas, qu e es el esp acio de
d iscu sió n y elab o ració n de sus propuestas. En estas asam b leas no sólo se
discuten cuáles son las necesidades y cóm o articular d em an d as de distinta
n atu ra lez a, sino que tam b ién se d eb a te n tem as m ás am p lio s: d esd e las
p o sib ilid a d es de co n stru cció n de una ec o n o m ía social altern ativ a h asta
estilo s de co n v iv en cia u o rganización com unitaria. L os d irig en tes p iq u e
tero s co n sid eran que este tipo de o rganización p erm ite a sus in teg ran tes
su straerse de las v iejas prácticas clientelísticas. D e acu erd o con su relato,
m ien tras que antes los m ás jó v e n e s eran llevados “co m o g a n a d o ” a los
acto s políticos d o nde les daban "vino y droga ”, ellos fu ero n "h a cien d o
un 1aburo ... y eso nos ha llevado a que h o y en día los co m p a ñ ero s van a
los p iq u e te s y de a n tem a n o saben que no se p u e d e n i alcohol, n i droga,
ni nada p o r el estilo ”22.
E n tercer lugar, "el contenido m u ltisec to ria l de las d e m a n d a s ”, que
su rg e de su d o b le id e n tificació n de d eso cu p a d o s y de su asen ta m ie n to
te rrito ria l. E sta do b le identificación, su m ad a a la situ ac ió n de ex tre m a
n ec esid ad en que se en cuentran los hog ares de la m ay o r p arte de los p i
queteros, explican el am plio repertorio de reivindicaciones que presentan.
El acu erd o alcan zad o en m ayo del 2001, d en o m in ad o P rim er A cu erd o
T erritorial, es un buen ejem plo de la m ultip licid ad de d em an d as le v an ta
d as por los piqueteros. En esta ocasión, luego de un grave en fren tam ien to
co n el g obierno, la m in istra de T rabajo del g obierno de la A lia n za aceptó
C a p ítu lo X 331
n e g o c ia r con ello s los d istin to s tip o s de re c la m o s q u e p re se n ta b a n , y
que in clu ían m ejoras en el barrio, asi com o en los se rv icio s d e salud y
educación de la zona. D e ahí que la calificación de in te g ra l fue p ro p u esta
p o r los líderes piqueteros.
b) La negociación piquetera
332 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
ficios así com o el n ivel de las rem u n e ra cio n es de los p lan es, y cam b ia,
co m o se a n a liz a m ás ad e la n te, la m o d a lid a d de a c ce so a los p ro g ra m a s
de e m p leo . P ro b le m a s con el c u m p lim ie n to de las cuo tas y de las en tre
gas d e p lan es T ra b ajar24 au m en taro n el en fren ta m ie n to del g o b iern o de
la A lia n za con los g ru p o s piqueteros.
El re su lta d o p re v isib le fue el au m en to de la c o n flic tiv id a d so cial.
E n ju lio de 2001 se organ iza el p rim er C o n g reso P iq u ete ro d e n o m in a
do “A sam b lea N acio n al de O rgan izacio n es P opulares, T errito riales y de
D eso c u p ad o s” . En esa asam blea se decide po r u nanim id ad que la p ro testa
ex p re sad a en cortes de ruta se intensifique en form a p ro g re siv a m ed ian te
la ex ten sió n de la duración de los cortes hasta concluir, a fin de ese año,
en u n a m e d id a de fuerza p o r tiem po indeterm inado. P ara alg u n o s grupos
p iq u e tero s ya en ese m o m en to com ienza a p rep ararse u n a serie de a c c io
nes co n c aten a d as que se denom inó “el A rg e n tin a zo ”, co n el fin de h acer
c o n o c e r sus d e m a n d a s a la so c ied a d y cu y a ex p re sió n m ás a lta fue la
m o v ilizació n a la P laza de M ayo en los últim os días del m es de diciem bre
de 2001 que cu lm in ó con la renu n cia del gobiern o de D e L a R ú a25.
C o m o y a se d ijo , lu e g o de la c a íd a del g o b ie rn o d e la A lia n z a ,
R o d ríg u e z S aá co n v o có a los p iq u etero s a su d esp ac h o p ara o fre ce rle s
un m illó n de p u esto s de trabajo. Este “g e n e ro so ” o fre cim ien to fue rá p i
d am en te in c o rp o rad o en el rep erto rio de los rec lam o s de esto s grupos.
A sí, a los p o co s días de asum ir com o presid en te E d u ard o D u h ald e, tanto
las o rg an iz ac io n es con m ay o r capacidad de p resió n y p red isp o sició n a la
n eg o c ia ció n co m o las que presen tab an p o sic io n e s m ás d u ras, se m o v ili
zaro n rec lam an d o por los planes p rom etidos p o r el en to n ces p resid en te
R o d rig u e z Saá. El g obierno los recibió y p ro m etió , en caso de co n tarse
co n los fondos, en tre g ar 200.000 planes Trabajar.
L a n e g o c ia c ió n con los p iq u e tero s n o era so la m e n te p o r el n ú m ero
de p lan es sino tam b ién respecto de su asignación: cuán to s p lan es se les
C a p ítu lo X 333
o torgaba a cada u n a de las organ izacio n es. Si bien, com o v erem o s m ás
adelan te, el órgano n atural p ara la d eterm in a ció n y d istrib u c ió n d e los
plan es Jefes y Jefas eran los C onsejos C on su ltiv o s L o cales, lo cierto es
q u e según estim aciones h echas p o r distin tas fuentes, cerca de un 10% de
los m ism os quedaron en m anos de los piq u etero s, m ien tras qu e un a cifra
que no es fácil de determ inar pero que se calcula superior a ese porcentaje
fue otorgada a puntero s de partidos p o lítico s26.
E n definitiva, la situación que enfren tab an los p iq u etero s los llevaba
a la p arad o ja de que pese a que la gran m a y o ría le v an tab a un d iscu rso
de izqu ierd a y rev o lu cio n ario , deb ían n e g o c ia r con el g o b iern o p o r los
p lanes de em pleo. E stos planes significaban un recu rso v alio so no sólo
p o rq u e era p rácticam ente el único con el qu e co n tab an , sino p o rq u e les
confería p oder frente a sus m ilitantes. Se en fren tab a con el g obierno pero
dependían de él no sólo para su subsistencia, sino tam bién p ara m an ten er
su liderazgo. E sta doble d ep en d en cia ex p lica la m o d alid ad de en fren ta
m iento elegida. A diferen cia de los trab ajad o res en activ id ad qu e p ueden
elegir distintas m o dalidades de lucha, p ara los d eso cu p ad o s - p o r su p ro
pia condición la b o ra l- desarrollar u n a acción co lectiv a p ara h acer o ír sus
reclam os resulta un problem a. A nte la escasez de altern ativ as, el co rte de
ru tas o la irrupción m a siv a en las calles de la ciu d ad fueron co n sid erad o s
com o la m odalidad de lucha m ás eficiente: no sólo les p erm itía co n stru ir
u n a id e n tid a d e irse leg itim an d o co m o a c to r so cial, sin o qu e ta m b ié n
p o d ía ser utilizad a com o am en aza p ara n eg o ciar p lan es de em pleo.
C a p ítu lo X 335
al hom bre o la m u jer com o je fe o je fa del h o g ar y, p o r lo tan to , ben efi
ciario directo del p ro g ra m a29.
E l núm ero de ben eficio s de los p ro g ram as de em p leo , co m o c o n se
cu en cia del crecim ien to del T rabajar, fue crecien d o h asta 1997. A p artir
de ese m om ento se com ienzan a otorgar cada v ez m en o s planes. C o m o se
dijo anteriorm ente, desde la salida de C avallo del M in isterio de E co n o
m ía, el gobierno de C arlos M enem no se m ostró tan d isp u esto a d istribuir
p la n es T rabajar, y el g o b iern o de la A lia n za tuvo la m is m a actitu d . E s
en el año 2000 cuando esta caída resulta m ás ev id en te: p o r en to n ce s se
perd iero n 20.000 planes.
b) E l Program a Solidaridad
336 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
a sig n a c ió n vía cu p o s p o r N ecesid ad es B á sic as In sa tisfe c h a s (N B I)32, y
u n a se g u n d a que se ap licab a sobre los p ro p io s hogares.
Si bien la elección de los destinatarios (hogares p o b res versus je fe s de
h o g ares d eso cu p a d o s), las características del d iseño co m o las m o d a lid a
d es de fo calizació n p rese n tan m arcadas d iferen cias con el P ro g ram a de
Jefes y Jefas, la instalación de C onsejos S ociales L ocales com o un ám bito
d e co n certació n en un p rogram a de alcan ce n ac io n al p erm ite co n sid erar
al S o lidaridad co m o un anteced en te del plan que estam o s an alizan d o . D e
to d a s m aneras, hay que reco rd ar que algunas p ro v in cias y a ten ían alguna
ex p e rien c ia de este tip o de organización lo c al33.
E staban con fo rm ad o s p o r una C om isión E jecutiva L ocal in tegrada por
el In ten d en te o un d eleg ad o designado p o r él m ism o, un técn ico del área
so cial del m u n ic ip io , un S upervisor R egional del P lan se lec cio n a d o por
la C o o rd in ació n N acio nal del P lan y los S uperv iso res de los P ro m o to res
S o ciales, se lec cio n a d o s en form a conjunta p o r la C o o rd in ació n y las au
to rid a d es locales. E n tan to los pro m o to res sociales, sus su p e rv iso re s y el
su p e rv iso r reg io n a l eran solven tad o s con rec u rso s n ac io n a les, los otros
m ie m b ro s d e p e n d ía n del m unicipio. T am bién co n fo rm ab a n el C o n sejo
Social L ocal, el C o n sejo C on su ltiv o L ocal, del cual p a rtic ip a b a la C o
m isió n E je cu tiv a , los representantes de iglesias locales, d e escu elas, de
h ospitales o centros sanitarios, los representantes del C oncejo D eliberante
del M u n icip io , rep resen tan tes de O N G y los S uperv iso res R e g io n a les y
de P ro m o to re s S ociales.
c) P ropuesta del F R E N A P O
C a p ítu lo X 337
res A rgentinos (C T A )34, o rg an ism o s de derech o s h u m an o s, o rg an iz ac io
nes productivas, diputados, dirigentes sindicales y em presarios y obispos.
El F R E N A P O elaboró un pro y ecto de creació n d e un seguro de em pleo
y form ación de 380 pesos para je fe s y je fa s de h o g ar d eso cu p ad o s, una
asignación universal por hijo de 60 peso s y una asig n ació n de 150 p eso s
para los m ayores de 65 años que no reciben ningún beneficio ju b ilato rio 33.
E sta p ro p u esta fue p resentada en una consu lta p o p u la r en d iciem b re del
2001, o b teniendo m ás de un m illón de firm as.
338 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
de in clusion que ayudaría a las em p resas a co n tra tar n u evo p erso n a l, a la
v ez que contendría una cláusula que obligaría a los beneficiarios a realizar
alg ú n tipo de capacitación.
E l 17 de enero la p ren sa an u n ciab a de esta m an era la creació n de dos
p lan es: un p ro g ra m a alim en tario y uno para los je fe s de h o g ar d e so c u
p ad o s. El p rim ero co m p ro m etia al gob iern o nacio n al a d estin a r h asta un
total de 350 m illones de peso s anuales p ara el fin an ciam ien to de p ro g ra
m as p ro v in ciale s de asiste n cia alim e n taria d estin ad o s a las fam ilias en
situ ació n de pobreza. El segundo a b rin d ar u n a ayuda ec o n ó m ic a directa
a los je fe s de h o g ar deso cu p ad o s, cuyo m o n to variab a en tre 150 y 200
pesos.
E l diseño de los dos p ro g ram as era sim ilar. Los d estin atario s del p ro
g ram a de em p leo eran je fe s o je fa s de h ogar con hijo s de h asta 18 años.
L as fa m ilia s con h ijo s d isc a p a c ita d o s estab a n ex e n ta s de este to p e , y
tam b ién tendrían una partid a especial las em barazad as. P ara rec ib ir ese
subsidio, los beneficiarios sólo debían firm ar una declaració n ju ra d a acre
ditan d o la falta de em pleo, y estaban o b lig ad o s a v acu n ar a sus h ijo s y
en v iarlo s a la escuela. C on el objetivo de p ro m o v er la rein c o rp o rac ió n
de trab a jad o re s en los rubros de la p ro d u cció n m ás afectad o s, el p ro g ra
m a in cluía tanto la p o sib ilid a d de ca p ac ita rse com o de qu e el su b sid io
fu era in co rp o rad o com o parte de un salario m ayor. E n am b o s p ro g ra m as
estab a p rev ista la figura del C onsejo M u n icipal o local, co n fo rm ad o p o r
el in tendente, p o r rep rese n tan tes de O N G y la p articip ació n de tra b a ja
d o res y em p resario s con el fin de co n tro lar la m arch a del p ro g ra m a y la
asig n ació n de los beneficios.
L a diferencia entre am bos fue que el segundo de los p ro g ram as p u esto
en m archa tuvo cobertura universal, m ientras que el prim ero fue diseñado
con un criterio de focalización: los fondos girados desde la N ació n a las
p ro v in cias debían ser d istrib u id o s p o r los m un icip io s y o rg an izacio n es
no g u b ern am en tales (O N G ) de acuerdo a un coeficiente co n fo rm ad o en
un 60% con el índice de co participación, y un 40% con el p o rce n taje de
p o b reza en cada provincia. A cam bio de estos plan es, las p ro v in cias se
co m p ro m etían a co n fe ccio n ar un listado único de beneficiarios.
C a p ítu lo X 339
social del conjunto de los h o g are s argentino s, se d iseñó el P ro g ram a de
Jefes y Jefas de H o g ar D e so c u p ad o s37.
D e ac u erd o con la n o rm a tiv a e s tab lecid a, las p e rs o n a s re c ib e n un
beneficio de 150 peso s m e n su ales38 siem pre y cuando cu m p lan co n los
siguientes requisitos:
37 Dicho programa file creado por un decreto del Poder Ejecutivo (N° 565/02) del 4
de abril de 2002 y reglamentado por la resolución 312/02 del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social. En el decreto de creación se dice que “la atención de
la emergencia social deberá contar con financiación segura, conformándose un
fondo que goce de intangibilidad y con un alto grado de auditoría social que evite
el clientelismo
38 Equivalente a 50 dólares moneda estadounidense.
340 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
lo cierto es que el nú m ero de beneficiarios au m en tó a lo largo del año.
C o m o v e re m o s m ás a d e la n te, ta m b ié n los co n sejo s co n s u ltiv o s, p ie za
clav e p a ra la p u e sta en m a rc h a del p ro g ra m a, se fuero n c o n stitu y e n d o
en los p rim e ro s m eses del año, y en m arzo de 2002 la gran m a y o ría ya
estab a fu ncionando.
E n tre los elem en to s del d iseño del p ro g ra m a que p erm itiero n a c e le
rar su p u esta en m a rc h a y cu b rir un segm ento tan am p lio de p o b lació n ,
d estac am o s los siguientes:
2) El carácter univ ersal del pro g ram a fue, sin duda, un facto r d ecisivo
p ara su rápida p u esta en m archa por, al m enos, tres razones.
C a p ítu lo X 341
nad o res elevaran a la au toridad federal el listad o de los b en eficiario s
de los p rogram as, de m anera de unificar la in fo rm ació n e im p ed ir la
duplicación de beneficios en una m ism a p ersona. S istem áticam en te, la
m ayoría de los g obernadores se rehusaban a b rin d ar esta in fo rm ació n ,
dando lugar así a un p erm anente tironeo entre el g o b iern o n acio n al
y los p ro v in ciale s. U n a de las raz o n es q u e ex p lica n esta n e g a tiv a
tien e que ver con la com peten cia política: el te m o r de las au to rid ad es
prov in ciales a que el g obierno n acional tu v iera acceso a inform ación
referida a lo que ellos consideraban com o sus “clien tes p o lítico s” y
que preferían m an ten er com o población cautiva.
• N o fijar cuotas de beneficiarios po r p ro v in cias es o tra co n secu en cia
del carácter universal del program a. H asta ese m om ento era costum bre
d istrib u ir la cantidad de beneficios entre las p ro v in cias de acu erd o a
determ inados parám etros, com o la cantidad de deso cu p ad o s o de fam i
lias con N B I (n ecesidades básicas insatisfech as) o n ú m ero d e h o g ares
con ing resos m enores a la línea de pob reza. Si bien esta m o d alid ad
de distribución p are cía resp o n d e r a criterio s o b jetiv o s, lo cierto es
que siem pre fue m otivo de disputa. P ero si en co n d icio n es p o líticas
institucionales relativam ente estables com o fue la d écad a de los años
n o venta esta form a de distribución era fuente de conflictos, ¿qué h u
biera pasado en la v o lcánica situación en que se en co n trab a el país a
com ienzos del año 2002 cu ando a los g raves p ro b lem as eco n ó m ico s
se sum aba la d isputa entre los g obernad o res que p o n ían en d u d a la
legitim idad del gobierno federal? L evan tar la cu o ta y p erm itir que las
p erso n a s v o lu n ta ria y esp o n tán e am e n te se an o taran com o p o sib les
b eneficiarios tenía para el gobierno de D u h ald e dos v en tajas. P or una
parte, no daba pie a n inguna disputa sobre la cantidad de planes co rres
po n d ien te a las distintas provincias. P or o tra p arte, restab a recu rso s a
los gobernadores en un m om ento en que D uhalde necesitaba consolidar
las facultades presidenciales y contar con h erram ien ta s p ara su p erar
la d isp u ta por el p oder que le p resentab an los g o b ern ad o res. En esta
situación ab u n d aro n las ac u sa cio n e s m u tu as d e p arte del g o b iern o
nacio n al y de los go b ern ad o res de querer u tilizar p o líticam en te los
p lan es40.
40 "El Programa para Jefes y Jefas de Hogar Desocupados desencadenó una dura
embestida de los gobernadores en reclamo de un mayor control en su distribución v
para que, además, se los incluya como protagonistas de uno de los pocos aspectos
de la política oficial que - según creen- podría otorgar réditos políticos Diario
Clarín, 22/05/2002.
C a p itu lo X 343
habían co n stitu id o cerca de 1.870 C on sejo s C o n su ltiv o s M u n ic ip a les42,
que rep resen tab an un 89,1% del total prev isto (2.108). A fines de 2002,
existía con u n a am plia red constituida p o r un C o n sejo N acional, 22 C o n
sejos C onsultivos P rovinciales, 1.873 C onsejos C onsultivos M unicipales
y algunos C onsejos C onsultivos B arriales (Foro del Sector Social y G rupo
Sophia, 2003:103).
42 Si bien en distintos trabajos sobre este tema se afirma que recién en marzo de 2003
se alcanzó este número, funcionarios del Ministerio de Trabajo aseguran que ese
número ya fue alcanzado en abril de 2002. Por otra parte, en el primer informe del
CONAEyC al presidente de la Nación (que analiza el período que transcurre entre
mayo y junio de 2002), destaca que “los consejos consultivos se han constituido
formalmente en un alto porcentaje” . Este dato es corroborado en una investigación
realizada por el Foro del Sector Social y el grupo Sophia (2003:101).
344 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
E co n o m ía, c o m p o rtam ie n to que se d iferen c ia de o tro s m o m en to s de Ja
h isto ria rec ien te del país.
L o s re c u rso s u tiliz a d o s en el año 2002 p ro v in ie ro n , fu n d a m e n ta l
m en te, de dos fuentes: de créditos p resu p u e sta rio s y de la reten ció n a las
ex p o rta c io n e s. L a ejec u ció n p resu p u e sta ria , de ac u erd o a in fo rm ac ió n
del M in isterio de T rabajo, E m p leo y S eg u rid ad S ocial, fue m u y alta: en
el seg u n d o sem estre de 2002 fue de 1.532 m illo n es43. El total de recu rso s
u tilizados en 2003 fue de $3.709 m illones, que represen ta el 1% del PB I y
fue financiado p o r el T esoro N acional y p o r un préstam o del B an co In ter
nacio n al de R e co n stru cció n y F om en to (B1RF) de u$s 600 m illo n es44.
C. R eflexiones finales
In te rro g a d o so b re el P ro g ra m a Je fe s y Je fa s de H o g a re s, el actu al
m in istro de T rabajo, C arlos T om ada, dijo: “L o p rim e ro q u e h a y q u e d e
cirle a este p la n es g ra c ia s ”4\ A g ra d ec im ie n to que tie n e q u e ver, sin
d u d a a lg u n a, con el re c o n o c im ie n to de la efic ac ia del p ro g ra m a p ara
d esco m p rim ir la situación social del país, en un m om en to en q u e la ec o
n o m ía estab a al b orde del colapso y el sistem a p o lítico en su co n ju n to
estab a cuestionado.
A m e d id a que pasaban los m eses, el g o b ie rn o co m en z ó a to m a r las
rien d a s de la situación. A sí com o hubo una m e jo ra en la eco n o m ía, ta m
bién se fueron su perando esco llo s en el terren o de la p o lítica. A u n q u e no
resu lta fácil m e d ir su incidencia en esta lenta vuelta al estab lecim ien to de
un n u evo p unto de equilibrio, tanto la opinión p ú b lic a com o los fu n cio
n ario s del E stado acuerdan con el m inistro en que el p ro g ra m a ju g ó un
p ap el im p o rta n te en red u c ir los niveles de conflictividad. R esu ltad o que
se logró no sólo p o r la distribución de planes en un m o m e n to tan crítico,
sino tam b ién p o r el ju e g o que se estableció entre los d istin to s actores.
En efecto, al apostar po r la neg o ciació n en lu g a r del en fren tam ien to ,
el g o b iern o reconoció a los p iq u etero s com o un acto r p o lítico y social,
lo in cluyó en la distribución y control de los planes, gesto s qu e -a d e m á s
C a p ít u l o X 345
de m ejo rar la relación entre am bos a c to re s - p erm itiero n en un plazo m uy
breve la p uesta en m arch a del p rogram a. P ara que este rec o n o cim ien to
fu era efectiv o , debía en c o n trar - ta l co m o s u c e d ió - la m ism a v o lu n ta d
en los p iqueteros. V oluntad que tam bién se ex p resó en la p articip a ció n
en los C o n sejo s C o n su ltiv o s ju n to con o tro s g ru p o s tra d ic io n a lm e n te
enfrentados com o la S ociedad R ural, y esta co n v iv en cia p erm itió red u cir
los niveles de conflictividad.
E l conjunto de la so ciedad acom pañó esta actitud. Si en la d écad a de
los n o v en ta - lo s años del g o b ie rn o de C a rlo s M e n e m - se escu c h ab an
v oces criticas po r la distribución de los plan es T rabajar, en la situ ació n
de caos, pobreza y conflictividad social en que se en co n trab a la A rg en tin a
a la salida de la convertibilidad, el consenso p o r la d istrib u ció n de estos
planes era considerablem ente alto, incluso en los grupos tradicionalm ente
m ás críticos a este tipo de program as. U na eficiente gestión que en ningún
m om ento suspendió los pagos y que, incluso, logró au m en tar los recu rso s
p ara sum ar m ás beneficiarios, fue otro de los facto res qu e evitó situ acio
nes de conflicto y ayudó a la b u en a m a rc h a del program a.
E n defin itiv a, en u n a situ ac ió n tan láb il, tan p ro p e n sa al co n flicto ,
com o en la que se encontraba la so ciedad argentina, el P lan Jefes y Jefas
generó una situación de sum a positiva en la que, aparentem ente, todos g a
n aron algo. Sin duda, no se lo pu ed e co n sid erar com o un p lan asisten cial
m ás, ni p o r su diseño ni p o r los recu rso s m o v ilizad o s y m en o s aun p o r su
eficiencia en descom prim ir una situación de alta co n flictiv id ad social.
Pero u n a v ez term inada la urgencia, sup erad o el m o m en to d ram ático
que llevó a la instalación del p ro g ra m a y ten ien d o en cu en ta que hoy el
plan p rese n ta prob lem as, surgen una serie de p reg u n tas: ¿V ale la p en a
co n tin u a r co n este p ro g ra m a? ¿C u áles son los p ro b lem as y cu á le s los
beneficios que presenta m antenerlo o discon tin u arlo ? ¿Q uién se beneficia
y q uiénes no con su continuidad?
M u ch o s de los pro b lem as que h oy se p lan tean p ro v ien en de la g es
tión del program a. T om em os el caso de los C o n sejo s C o n su ltiv o s. L os
consejo s locales son p resentados por el M in isterio com o un ejem p lo de
una d ecisión po lítica de d escen tralizar la g estió n 46. P ero p ara q ue estos
consejo s p uedan log rar ese p ro p ó sito deben co n tar con los rec u rso s de
p o d er y financieros necesario s com o p ara ser reco n o cid o s com o tales y
p o d er actuar. C aso contrario, de una m an era sim ilar a lo o cu rrid o con la
46 Ver Los Consejos Consultivos (cap. 5) en Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupa
dos: un año de gestión (mayo 2002-mayo 2003), Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, Buenos Aires, 2003.
346 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
d e s c e n tra liz a c ió n de los se rv icio s sociales, se cae en el p elig ro de que
este intento se lim ite a un d esp lazam ien to ad m in istrativ o , m ien tras que
el p o d er de decisió n sig a siendo m o nopolio del g o b iern o central.
C o m o surge de au d ito rias y otros estu d io s rea liza d o s, los C o n sejo s
C o n su ltiv o s no su p e rv isa n la to ta lid a d de los b en e ficia rio s ni asig n an
la to ta lid a d de las c o n tra p re sta c io n e s en las d istin ta s ju r is d ic c io n e s 47.
E x iste n , ad em ás, so sp e ch a s so b re el c u m p lim ie n to d el re q u isito de la
tran sp a ren cia levantad o com o una de las ban d eras de este p ro g ram a - la s
n o rm ativ as que se han p u esto y los controles que se han estab lecid o van
en ese se n tid o -. Si bien esta situación es reco n o cid a p o r m u ch o s de los
p articip a n tes, en la m a y o ría de los casos se le q u ita im p o rtan cia en aras
d e que la co m u n id ad en su conjunto no se v ea p riv ad a de la can tid ad de
p lan es otorgados, h ac ie n d o la “vista g o rd a” sobre q u ié n es sean los b en e
ficiarios y cuáles hay an sido los m ecanism os de selección de los m ism os.
T eniendo en cuenta qu e la in form ación existen te m u e stra que la autofo-
calizació n funcionó a p esar de to d o 4S, esta d ecisión es co m p ren sib le. N o
g en e rar situaciones conflictivas en la p ro p ia co m u n id ad - e n m o m en to s
de tan alta tensión s o c ia l- es otra de las raz o n es a ten er en cu en ta para
ex p licar esta suerte de “p a c to ” del silencio.
O tro tem a p ro b lem ático , que en parte es co n secu en cia de la falta de
recu rso s de los C on sejo s C o n su ltiv o s M unicip ales, es el de las c o n tra
p re sta c io n e s. D iseñar, ev a lu a r o, incluso, c o n tro la r co n tra p re sta cio n e s
fu ero n tareas im posibles ante la escasez de recu rso s m ateriales y h u m a
nos. A ello se sum ó la crisis de la ec o n o m ía que recién a fines de 2002
co m ienza a dar señales de crecim iento. Por estas razones, el 87,4% de las
co n tra p re sta cio n e s se d esarrollaron en p ro y ecto s co m u n itario s, sólo un
0,8% en em presas, m ien tras que el 7% optó p o r curso s de cap acitació n
y un 2% po r asistir a la escu ela49.
47 Esta situación fue reconocida por los propios Consejos. En un encuentro realizado
en diciembre de 2002, los Consejos admitieron no tener control sobre el conjunto
de los beneficios otorgados (Encuentros interprovinciales para el fortalecimiento
institucional de los consejos consultivos municipales del Plan Jefes y Jefas de Ho
gar, CENOC -Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad- del Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, Presidencia de la Nación y la Di
rección Nacional del Sistema Federal de Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, diciembre de 2002).
48 El margen de error (inclusión, exclusión) es bajo. Ver Plan Jefes/Jefas de Hogar
Desocupados: un año de gestión (mayo 2002-mayo 2003), op. cit.
49 Plan Jefes/Jefas de Hogar desocupados: un año de gestión (mayo 2002-mayo 2003),
op. cit. (p. 43).
C a p ítu lo X 347
F in alm en te , q u erem o s se ñ ala r que no se cu m p lió el p rin c ip io de la
u n iv ersalid ad . Si bien la can tid ad de beneficios b rin d ad o s es in c o m p ara
blem en te m ayor a la de otros p rogram as, alcanzó en o ctu b re del 2 0 0 2 al
73% de los desem pleados.
E stos prob lem as se refieren a la gestión del p ro g ram a. P ero el desafio
m ás serio que enfren ta h oy es el de su co n tin u id ad . E n un co n tex to de
re c o m p o sic ió n del sistem a p o lític o y de re a c tiv a c ió n de la e c o n o m ía ,
¿cuál es el destino de un p ro g ram a com o el que an a liz am o s en este d o
cum en to ? D e hecho, el gob iern o que asum ió en m ayo de 2003 se p lan tea
la “ d esac tiv ac ió n ” gradual del pro g ram a. U n a de las a ltern ativ as es su
p ase al M in isterio de D esarro llo S ocial con u n a p ro p u esta b asad a en la
eco n o m ía social y en el desarrollo local. C on estos objetiv o s fue diseñado
el P ro g ram a M anos a la O bra que busca m ejo rar los in g reso s de los h o g a
res a través de estrategias de inclusión social qu e p ro m u ev an la creació n
y con so lid ació n de p ro y ecto s p ro d u ctiv o s y co m u n itario s. Su p o b lació n
beneficiaria es definida com o g ru p o de p e rso n a s qu e in teg ra n una ex p e
riencia p ro d u c tiv a bajo la m o d a lid a d de a u to g estió n y co o p era ció n .
A l m ism o tiem po que trata de d esactiv ar al P lan de Jefes y Jefas, el
M in isterio decide crear el P lan Integral p ara la P ro m o c ió n del E m p leo
con la p ropuesta de “em pezar a transform ar los p la n e s so cia les en p la n e s
genuinos; tenem os que devolverle a la g en te e l instrum ento d e la d ignidad
d e l trabajo, tenem os que co m b in a r con todos los se cto res em presarios,
con las pym es, con las em presas nacionales la reconstrucción d e l ca p ita l
nacional, tarea c e n tra l y esen c ia l p a ra h a ce r una n u eva A rg en tin a , en
una fo r m a coordinada -E sta d o , trabajadores y em p re sa rio s-, p a r a d e
fin itiv a m e n te em p eza r a g e n e ra r la sim b io sis d e n u eva s sín tesis qu e nos
p e rm ita n d a r las respuestas que los argen tin o s n ecesita m o s
E ste plan, que o frece a sus d estinatario s in cen tiv o s fin an ciero s p ara
el sosten im ien to y gen eració n del em pleo y/o co n ju n to de se rv icio s de
ap oyo, g aran tizad o s po r el M T E y S S a trav és de rec u rso s p ro p io s o de
alianzas con otras áreas de g o b ie rn o 50, se en m arca en un a co y u n tu ra p ro
348 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
p icia q u e lo h ace factible, com o es la p ro y ec ció n de un cre cim ien to de
7% del P B I en el año 2004. Según la E n cu esta de In d ica d o re s L ab o rales
del M in isterio de T rabajo, E m pleo y S eg u rid ad S o cial el em p leo creció
un 4 ,4 % entre septiem bre de 2002 y de 2003. D e acuerd o con esta fuente,
en el p rim e r trim e stre de este ú ltim o año se crearo n p u esto s de trab ajo
g en u in o p ara ap ro x im ad am en te 325 m il trab ajad o res.
A d e m á s de este c a m b io en la estra te g ia del M in iste rio , la o p in ió n
p ú b lic a tam bién ha variado. Ya un p ro g ram a co m o el de Jefes y Jefas no
c u e n ta con el con sen so que tuvo en sus com ien zo s. L as m o v ilizacio n es
p iq u eteras se transform aron en una verd ad era m o lestia en una ciu d ad que
vu elv e a te n er la p u ja n za y el ritm o de otros tiem p o s.
Sin em bargo, la p u esta en m a rc h a de una p o lític a de o tro tipo no va a
resu ltar tan fácil. E n p rim e r lugar, por la d ificultad de ab so rb e r la en o r
m e ca n tid ad de d esocupados. Si bien duran te el año 2003 la elasticid ad
p ro d u cto /em p le o fue inesp erad am en te alta -c e rc a n a al 1,2 en el últim o
trim estre de 2003, de acuerdo con fuentes oficiales3', cu an d o trad icio n a l
m en te ronda el 0 ,5 - las p ro y ec cio n e s futuras del cre cim ien to del em pleo
no son tan o ptim istas. P o r o tra parte, las bajas calificacio n es de los ac tu a
les d eso cu p ad o s, así com o, en m uchos casos, te n er un a ed ad avan zad a,
aten ían co n tra la p o sib ilid a d de su contratación.
E n seg u n d o lugar, así com o en el m o m e n to de su ejecu ció n el P lan
Jefes y Jefas h ab ía p erm itid o un ju e g o de su m a p o sitiv a, su reco n v ersió n
a un plan dep en d ien te del M inisterio de D esarrollo S ocial pu ed e acarrear
u n a serie de conflictos y dejar heridos en el cam ino. El te m a m ás conflic
tiv o que se plantea, en este sentido, es el de m a n te n e r la id en tid ad d e los
g ru p o s p iqueteros. T ener com o interlocutor al M in isterio de D esarro llo
S ocial y no al de T rabajo ¿no significa un cam b io en la id en tid ad del b e
neficiario com o sujeto social? L as n eg ociaciones de los p iq u etero s con el
M in isterio de T rabajo, E m pleo y S eguridad S ocial se h acían asu m ien d o
- d e am bas p a rte s - el carácter de deso cu p ad o s, es decir, fo rm an d o p arte
del m undo laboral. L a dep en d en cia del M in isterio de D esarro llo Social,
el “m in iste rio de los p o b re s” , los coloca sim b ó lic am e n te en otro lugar.
Fue su capacidad para negociar planes T rabajar lo que le valió p restigio y
C a p ítu lo X 349
p resen cia en la escen a pública. P ero su co n stitu ció n com o acto r social no
sólo se debió a la acción colectiva que supiero n desp leg ar, sino tam b ién
po rq u e así fueron reconocidos po r el M inisterio de T rabajo y S eguridad
Social.
Se p resentan otros p roblem as referid o s a la rep resen tació n de los in
tereses de los desocupados. ¿Q uién va a rep resen tar los in tereses de los
beneficiarios de los P lanes Jefes y Jefas que ingresan en las em p resas?
¿L os viejos dirigentes sindicales van a perm itir que los p iq u etero s sigan
asu m ien d o la rep resen tació n de los in tereses de un secto r d eterm in ad o
de la p o b lació n (los desocupados) que ah o ra se incorpora n u ev am en te al
m ercado de trabajo? O, por el contrario, ¿van a d isp u tar el lid erazg o ? El
problem a, entonces, no se plantea sólo para las o rganizaciones p iqueteras
sino p ara el conjunto del m ovim iento o brero org an izad o en un m o m en to
en que, luego de largos años de silencio, p ued en em p ezar a reclam ar por
m ejores salarios. ¿Q uien va a o cupar la calle: los p iq u etero s reclam an d o
p lan es de em pleo o los sindicalistas exigien d o au m en to s salariales?
P o r otra parte, hoy día el m ovim iento piq u etero está frag m en tad o , en
frentadas sus distintas expresiones, y las estrategias a seguir por cad a una
de ellas son diferentes. L as m ás grandes y o rg an izad as se m u estran d is
pu estas a m an ten er un diálogo con el g obiern o y con las o rg an izacio n es
sindicales y em presariales que las m ás pequ eñ as y radicalizadas. P ero no
sólo los piqu etero s se van a en co n trar ante u n a co m p leja situación, sino
tam bién algunas de las organizaciones de la sociedad civil que obtuvieron
cierto s réditos y prestig io gracias a la v ig e n cia del p rogram a.
D e tal m an era que, de cu m p lirse el p ro n ó stic o de cre cim ien to e c o
n ó m ico con creació n de em pleo, se abre un n u ev o esce n ario p ara este
P ro g ram a de Jefes y Jefas de H o g ar D eso cu p ad o s y sus p rin cip ales p ro
tagonistas. Y si bien es “políticam en te co rrec to ” aco rd ar que la d esap a
rició n del p ro g ra m a es in d ic ad o r de tie m p o s m ejo res, lo cierto es que
p ara algunos de sus actores el cam bio v a a significar reaco m o d am ien to s,
cam bios en el discurso, estab lecim ien to de n u ev as alian zas. Q u ed a por
saber si m ás allá de la crisis los g ru p o s p iq u e tero s lo g ran m a n ten e r la
acción colectiva, su capacidad de organización, sus consignas, sus estilos
de vida. O, si por el contrario, en una sociedad m ás orden ad a y previsible,
el m ovim iento p iq u etero pierde su carácter de tal, cam b ia su m o d alid ad
de organización y/o pasa a form ar parte de otros colectivos.
E n otras palabras, el m apa político que se co n fo rm ó en los p rim ero s
años de este nuevo siglo - e n el que los planes de em pleo y específicam ente
el de Jefes y Jefas tuvieron tanta in c id e n c ia -, está su frien d o un a serie de
350 P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
tran sfo rm acio n es. O tras son las reglas de ju e g o , la ub icació n y la e stra
tegia de los actores que se van a ir co n fo rm an d o a p artir de un co n tex to
eco n ó m ico y político m ás favorable. Sin duda que en este escen ario ca m
biante, la o rientación de las p o líticas p ú b licas va a cum plir, com o lo fue
en el caso del p ro g ram a Jefes y Jefas, un papel clave en la co n fo rm ació n
de los actores y del ju e g o de sus alianzas y enfrentam ien to s.
C a p ít u l o X 351
B ib lio g r a fía
F oro del Sector Social y G rupo Sophia (2003), “Fortalecim iento Institucional
de los C onsejos C onsultivos. P ro g ram a Jefes y Jefas de Flogar” , B u e
nos A ires, agosto.
A. Introducción
353
B. Enfoque conceptual
y m arco de análisis de las políticas
354 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
en esa b ú sq u e d a de la ju stic ia social, llevan a la so cied ad in ev itab lem en te
h ac ia el to ta litarism o (V ásco n ez, 2002).
L as críticas clásicas m ás fuertes a la in te rv en ció n social n aciero n de
las L ey e s de po b res, que fueron co n sid erad as rep ro d u cto ras de p o b rez a
p o r cu a n to fo m e n ta b a n la d e p e n d e n c ia y d e s in c e n tiv a b a n el d eseo de
trabajar. Por ello, so sten er el ingreso y aseg u rar los p recio s al co n su m i
d o r sólo pu ed e ser u tilizad o com o estab iliza d o r social, en situ acio n es de
em erg en cia, p ero u n a v ez que ésta ha sido su p erad a esas m ed id as d eb en
ser elim in ad as. M u c h o s de los p la n tea m ie n to s en to m o a la d isy u n tiv a
entre eficiencia y eq u id ad ex presados en las discusiones actuales sobre la
p o lítica social en u n contexto de austeridad fiscal ju stifican estas p o líticas
com o m ecan ism o s de fo c a liz a c ió n 1.
D esd e esta p ersp e ctiv a, la inequidad -e n te n d id a com o co n secu en cia
(p ro b a b le o no) del fu n c io n a m ie n to e c o n ó m ic o - no es ju s ta o in ju sta,
y los intentos de red u c irla m ed ian te p o líticas p ú b lic as de b ie n e sta r tie
n en c o n se c u e n c ia s no in te n c io n a d a s, lo q u e co n tra d ic e los p rin c ip io s
d e au to m aticid ad y p re d e c ib ilid a d en los que se b asan m u ch as te o rías
co n serv ad o ras (H irsch m an , 1991).
O tra m a n era de c o n s id e ra r la ju s tic ia y la eq u id ad es la p ro p ia del
lib eralism o “refo rm ad o ” que p resen ta un com ponente relativ o a la d istri
bu ció n . R aw ls recoge estas ideas y elabora su teoría a p artir de un quiebre
en tre la percepción y el contenido de los conceptos de libertad e igualdad,
co n sid erad o s an tag ó n ico s en un contexto g eneral de crisis del E stado de
b ie n estar, fren te a un m o d elo e c o n ó m ic o g e n e rad o r de d esig u ald ad es,
p ero b asad o en la libertad (V ásco n ez, 2002).
U n sistem a ec o n ó m ico y social basad o en el m ercad o y en la utilid ad
individual engendra desigualdades, que son vistas com o d iferencias entre
las p erspectivas de vida de las personas (m aterializadas com o d iferencias
de clase), m ás que com o d iferen cias en la p o se sió n de recu rso s o en la
riq u eza que la so ciedad concede a d e te n n in a d a s perso n as. E sas d ife re n
tes p e rsp e c tiv a s se d eb e rían a circ u n sta n c ia s ex ó g e n as: d o te s in n atas,
o p o rtu n id ad es, origen y fortuna. P ara R aw ls, la so cied ad es in ju sta si no
pro v ee a los desaventajados un trato que iguale sus opciones de vida. P ara
ello, d ebe aseg u rar la eq u id ad en las condicio n es de vida: en los b ien es
p rim ario s, según R aw ls; en el fun cio n am ien to y la libertad, según Sen.
N o ob stante, no se apela - R a w ls en p articu lar no lo h a c e - al E stado p ara
C a p ítu lo XI 355
que lleve a cabo esta tarea equiparadora, sino que se co n fía en la elecció n
individual y social a p artir de contratos y acuerdos.
L a tesis igualitaria liberal se apoya en la d istin ció n de las c irc u n sta n
cias que la so ciedad o el E stado controla, y las p referen cias in d iv id u ales.
El igualitarism o es en las prim eras in d ep en d ien te del grado de sa tisfac
ción que p roduzcan. C ada cual ingresa a u n a su b asta de b ien es im p e rso
nales, dotado de un conjunto de bienes p erso n ales; com o resu ltad o , cada
uno “tien e lo que quiere sin p referir lo que tien en o tro s” (D w o rk in , cit.
en G argareila, 1999) y el E stado d ota de ah o rro s p ara que a p artir de ahí
los individu os realicen sus planes de vida.
L o an terio r se opone al segundo te o re m a del bienestar, qu e p ro p o n e
u n a d istrib u ció n inicial “ ad ecu ad a” de dotacio n es a p a rtir de la qu e los
m ecanism os de intercam bio y distribución o de m ercado deben d escen tra
lizarse. D e la p rim e ra de estas dos tesis se d eriv a la tesis “b ie n estarista”
liberal que define la eq uidad horizo n tal com o aq u ella en la que la e lec
ción p ersonal es el único factor diferen ciad o r de riq u eza en un a so cied ad
eq u itativ a (B arr, 1998).
P o r otro lado, autores progresistas - c o m o G erald C o h e n - cu estio n an
la d istin ció n ra w lsia n a de circ u n sta n c ia s y e lec cio n e s, d ado q ue estas
últim as ta m b ié n form an parte de la decisió n social de u n a d istrib u ció n
igualitaria, sin necesid ad de ofrecer in centiv o s ex tra a q u ien es p o n en su
“talen to ” al servicio de esta tarea.
S iguiendo a C ohén, la ju stic ia de la estru ctu ra b ásica no b asta; es n e
cesaria u n a ética en las elecciones p ú b licas relativ as a la red istrib u ció n .
Si la ética individual no es suficiente dados los lím ites del altru ism o (d e
bidos a la b ú squeda individual, legítim a, de b ien estar p ersonal), tam p o co
lo será la red istrib u ció n ; p ara c o n se g u irla se n e c e sita n e n to n ce s otros
m ecan ism o s (centralizados): esquem as im p o sitiv o s, tran sferen cias m o
netarias, transferencias en especie, aseguram ien to de ciertas cond icio n es
de derecho, etcétera.
El c o n c ep to de eq u id ad h o riz o n ta l p u ed e em p le a rs e ta m b ié n en la
crítica del fem inism o al lib eralism o, dado que in co rp o ra un criterio de
diferen cia y, p o r ende, relaciona! y no de au to n o m ía entre los sujetos; no
obstante, no distingue las “fu en tes” de estas d iferencias, ni p ro fu n d iza en
las causas de las elecciones; un historial de m altrato y discrim inación, por
ejem plo, p u ed e llevar a elecciones (ap aren tem en te libres) que p erp etú en
la subordinación.
F in a lm e n te , en la b a se del co n c e p to de e q u id a d a p a rtir d el cual
se h ará el análisis está la n o ció n de la so cied ad con “ otros c o n c re to s” :
356 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
se tra ta de d e c isio n e s p riv a d a s que se su p e rp o n e n a las p ú b lic a s en la
e sfe ra p o lítica, la dificultad p ara estab lecer ac u erd o s so b re los p rin cip io s
u n iv e rsa le s que req u iere; d eterm in ar si su orien tació n es h acia la ju sticia;
un co n c ep to de eq u id ad que supere el de “v e rtic a lid a d ” o el de las d ife
re n c ia s en las posesio n es, que con sid ere las eleccio n es y en d o g e n ic e las
d iferen cias debidas a desventajas. Para ello es necesario p lan tear m o d elo s
m ix to s y din ám ico s en los que el E stado active d isp o sitiv o s g en e rale s de
d istrib u ció n , y la so ciedad p onga en funcio n am ien to estos cam b io s sobre
la b ase de prin cip io s de ju sticia.
2 En esta línea de análisis hay enfoques que valoran el papel de las “clases”, el plano
estructural, el instrumentalismo y el pluralismo, y posturas de la llamada “nueva
economia política” (ver Viguera, 1998:11 ).
C a p ít u l o X I 357
de acción y una m ay o ría de los sectores de la so cied ad exclu id o s. P ara
e v ita r que el e n fo q u e d e te rm in e este e sc e n a rio p e sim ista , o tras a lte r
n ativ as an alíticas rela tiv iz an la d e p e n d en c ia del E stad o : en la relació n
E stado-em presarios am bos actores deben ajustar sus intereses y objetivos;
en co nsecuencia, los resu ltad o s de la relació n d ep en d en de los recu rso s
relativ o s puestos e n ju e g o .
U n elem en to del análisis so c ietalista es el p ap el de las co a licio n es,
que son p ro d u cto de co in cid e n cias de in te rese s, y que tie n en el p o d e r
de im p o n e r sus p la n es a un E sta d o p o co a u tó n o m o . U n a v e rsió n m e
n os co rp o rativ ista del p apel de las co a lic io n e s, p o stu la que los acto res
estatales bu scan articular, a través de las po líticas, u na co alició n de sec
tores agregados que dé v iab ilid ad a sus objetiv o s. D e m odo que las p o lí
tic a s v a ría n según los se cto res que sean en d e te rm in a d a s c o y u n tu ra s
m o to res po ten ciales del m o d elo de crecim ien to q ue el g o b iern o d ecid a
ad o p tar3.
E ste enfoque abre u n a p o sib ilid ad de in v estig ar la co n fo rm ació n de
a lian z as que v ay a m ás allá de d ed u c irlas de las refo rm as ec o n ó m icas.
Sus d eb ilid a d es son el riesg o de sim plificar la ex p lica ció n de las d e c i
sio n e s estatale s, a p artir de su p o n e r a p r io r i el b en eficio ex c lu siv o de
co aliciones sectoriales específicas.
O tro enfoque societalista explica las refo rm as eco n ó m icas com o re s
p u esta a las p resio n e s de cierto s g ru p o s d e in te ré s so b re el E stad o . El
E stado es la arena en que se dirim en los conflictos de interés, o b ien un
árbitro neutral que resp o n d e con determ in ad as p o líticas según sean los
recursos y los pod eres relativ o s de los grupos de interés.
El enfoque estatista propone inco rp o rar n o cio n es qu e rev alo rizan “la
au to n o m ía del E sta d o ” . E n el seno del E stad o se articu lan dos d im e n
sio n es. L a p rim e ra im p lica que el E stad o ac tú a a trav é s de co lec tiv o s
d e funcionarios: esto rem ite al “E stado co m o g o b ie rn o ”. L a segunda, la
autonom ía, im plica que las instituciones estatales tienen en sí m ism as una
influencia decisiv a en los p rocesos económ ico s, sociales y políticos.
L a producción de las políticas públicas involucra, pues, dos elem entos
esen c iale s del E stado: i) la c a p ac id a d de fo rm u la r sus p ro p io s o b je ti
v o s (a c to re s), y ii) la p o sib ilid a d de im p le m e n ta rlo s (in stitu c io n e s) a
358 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
trav é s de p o lític a s co n c reta s, aun cu a n d o v ay a n en co n tra de in te rese s
so ciales co n tra p u esto s4.
L a referen cia a la au tonom ía del E stado lle v a a co n sid erar v aria b les
q u e re sp o n d a n c ie rta s p re g u n ta s so b re las p re fe re n c ia s de lo s a g e n
tes estatales, a saber: ¿cóm o y p o rq u é surgen ciertas p o líticas?, y ¿en qué
m e d id a esas p o líticas se aproxim an a los intereses de o tro s secto res?
El en fo q u e estatista co n sid era el “a u to in teré s ” de los p o lític o s com o
u n a v ariab le ex p lica tiv a que revela al E stado, no com o un “ente m o n o
lítico m a x im iz a d o r” , sino com o el co n ju n to de d iverso s acto res en co n s
tan te co m p eten cia, que p o n en e n ju e g o y n egocian p ro y ec to s y o b jetiv o s
co n trap u esto s. L os lím ites de esta p e rsp e ctiv a están d ad o s p o r el m arco
in stitu cio n al del aparato estatal. Es decir, el E stado tien e au to n o m ía pero
den tro de un co ntexto in stitucional e h istórico.
L o s “ju e g o s e n c a d e n a d o s ” de los a g e n te s e s ta ta le s d e te rm in a n
ta m b ié n la a u to n o m ía del E stado. E sto s se ven in flu id o s d o m é stic a e
in tern acio n alm en te; en cuanto a la in fluencia dom éstica d eb e o b serv arse
cóm o responden los políticos a las d em an d as de la p o b lació n , y no p o s
tu lar a p r io r i que responden sólo a las dem an d as de los g ru p o s de in terés
o de las coaliciones.
S egún V iguera, p ara en ten d e r la ad o p ció n e im p lem e n ta ció n de las
p o líticas eco n ó m icas hay que
4 Mann (1984) entiende que: "...el poder autónomo del Estado es producto de la
utilidad de la centralización territorial ampliada para la vida social en general"
(citado en Viguera, 1998:28).
C a p ítu lo XI 359
en los estudios del E stado pu ed e o cu ltar u n a escasa do sis de au to n o m ía
frente a las refo rm as o los m odelos tran sferid o s d esde afu e ra5.
P o r ú ltim o, im p o rta co n sid erar la eco n o m ía m u n d ial, que afecta p ro
fun d am en te a E stados com o el ecuatoriano, que tien en que fo rm u lar sus
políticas consid eran d o dicho contexto. E sto es de esp ecial rele v an c ia en
la actualidad, en que se asiste al p red o m in io de un m o d elo glo b alizad o .
L a h isto ria ec u ato rian a de las ú ltim as décad as h a estad o m arcad a por
v isio n e s fra g m en tad a s de la p ro b le m á tic a so cial, b asad a s en in te rese s
p articu la re s o en rep rese n tac io n e s co rp o rativ as que h an sido u n o b stá
culo para co n stru ir alianzas estables p ara im p u lsar p ro ceso s de reform a.
E sto se ex p lica p arc ialm en te p o rq u e el p ro ce so de m e jo ram ie n to de la
calid ad de los servicios sociales (en salud y, so b re todo, en ed u cació n )
resu lta intrascen d en te en el m o m en to de la cap tació n de los su frag io s, y
su im pulso constituye m ás b ien un área de riesg o y de conflicto debido
a la m e d iac ió n de in tereses co rp o rativ o s p ú b lic o s y p riv ad o s. P o r otra
parte, tam p o co d esp ierta el interés de los beneficiarios.
E n este contexto, las posibilidades de elección social se han debilitado
tanto p o r la carencia de opciones desde el punto de v ista técn ico , com o
p o r la relativ a p o sició n de fuerza de los diferen tes g ru p o s p o lítico s-so
ciales del país.
360 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
2. El plano m eso y la tom a de decisiones
C a p ít u l o X I 36]
de a lfa b etiza ció n , la im p la n ta c ió n de cé d u la s y el in c re m en to sa laria l
a los d o ce n te s. E n S eg u rid ad S o cial se b u sc a b a fo rta le c e r al In stitu to
E cu ato rian o de seguridad social (IE S S )6 in crem en tan d o sus recu rso s, al
tiem p o que se extendían los beneficios sociales a todos los ecu ato rian o s.
Se p lanificaba im p u lsar la reform a agraria, in c re m en tar los cu ltiv o s de
ex p o rtació n y de abastecim iento agroindustrial, y b rin d ar asiste n cia té c
nica. Y se p roponía asim ism o una L ey de F o m en to In d u strial7.
A l tiem po, el g obierno debió en fren ta r un C o n g reso ad v erso y a c re
cien tes p resio n e s sociales que rec lam a b an el cu m p lim ien to de las p ro
m esas electorales de aum ento salarial, cam b io s en la leg islació n laboral,
y red u cció n de la jo rn a d a de trabajo.
A nte el fallecim iento de R oídos en 1981, el v icep resid en te H u rtad o
asum ió la presidencia. Su g estión debió en fren ta r n u ev as circ u n stan cias
internas y externas, d erivadas de crisis de la d eu d a y los ch o q u es ex ter
nos, com o la caída del precio del petró leo y otros p ro d u cto s p rim ario s de
exp o rtació n , y al desastre n atural “El N iñ o ” , o cu rrid o en 1982 y 1983.
Se d ecidió im plem entar, en tonces, un p ro g ra m a de aju ste fiscal fu e rte
m en te co n tractiv o , y se red u ce el gasto so cial que, en tre 1981 y 1984,
cae del 13,5% del PIB al 11,4% (Vos, 2003).
A p a rtir de 1982, se agravó el deseq u ilib rio m o n etario y financiero,
aum entando el desem pleo, e in crem entándo se el p recio de los p ro d u cto s
de p rim e ra necesidad. El g obierno tom ó m ed id as p ara co n tra er la liq u i
dez, fo m en tar el libre m ovim iento de capitales con el exterior, lib eralizar
los precios internos y elim inar el subsidio al consum o básico; se liberaliza
la im portación de insum os, se estipulan nuevas cargas trib u tarias in d ire c
tas, se firm a una C arta de Intención con el F M I y se im p lan ta un p aq u ete
de m ed id as económ icas que suspenden el su bsidio de la g aso lin a y del
trigo. H ay, p o r ese entonces, v io len tas p ro testas que llevan a d eclarar el
estado de em ergencia nacional y el to q u e de qu ed a d u ran te cin co días.
C om o resultado, en 1983 la Jun ta M onetaria p ro p o n e “su c re tiz ar” la
deu d a externa, con lo cual la deuda en dólares de los agentes eco n ó m ico s
p riv ad o s se tran sfo rm a en una deuda en su cres an te al B a n co C en tral,
que asum e el co m p ro m iso de p a g a r en d ó la re s a los a c reed o res in te r
362 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
n ac io n a les. “E l m o n to d e la d eu d a extern a e c u a to ria n a creció ca si 22
veces: de 2 6 0 ,8 m illo n e s de dólares al fin a liz a r 1971 a 5.868,1 m illo n es
cu a n d o concluyó 1981. E sta deuda p a só d el 16% del P IB en 1971, a l 42%
en 1981 ” (A costa, 2 0 0 0 :1 0 4 -1 0 5 ). El gasto p ú b lico , p articu la rm en te el
d estin ad o al se cto r social y al subsidio a determ in ad o s bien es y servicios,
se red u ce sensiblem ente.
C a p ít u l o X I 363
de las grandes em presas y el sistem a financiero , d escu id an d o la p eq u e ñ a
industria.
L as “élites ec o n ó m icas” se b enefician con la flex ib ilid ad im p o sitiv a,
p o r ejem plo, de la que no goza el resto de la p o b lació n . P or otro lado, no
h ay una línea de trabajo adecu ad a en políticas so ciales, d o n d e se ap lica
u n a po lítica de subsidios que p ro p icia el clien telism o en to m o a la fig u ra
p re sid e n c ia l. Se e m p re n d en p ro y e c to s de co rto p la z o co n un e n fo q u e
se cto riz ad o re c u rrie n d o al re sp a ld o fin an c iero de ag e n cias in te rn a c io
n a le s8.
E l an á lisis del eq u ip o ec o n ó m ic o p u so én fa sis en las re fo rm a s fi
nancieras, fiscales y de com ercio ex terio r que lim itaro n las asp iracio n es
sa lariales, tan to en el se cto r p ú b lic o co m o en el p riv ad o . E llo p ro d u jo
en fren ta m ie n to s in te rm ite n tes con el C o n g reso , h u elg as g en e rale s p a
trocinadas p o r sindicatos y protestas estu d ian tiles q ue fu ero n rep rim id as
(T houm i, 1992).
H a sta 1986 el am b ien te p o lítico fu e fav o rab le, a p esar del d e s c o n
ten to p o p u la r y del cu e stio n am ie n to gen eral de las p o líticas; el eq u ip o
económ ico conservó su línea con el apoyo de las instituciones financieras
m ultilaterales. E n la segunda m itad del m an d ato se p ro d u ce u n a caíd a de
los p recio s del p etró leo , que se b u sc a p a lia r con un au m en to del gasto
p ú b lic o m e d ian te la p ro m o ció n de obras p ú b lic a s y el au m en to de los
salario s g u b ern am en tales, lo que p ro p ició el cre cim ien to ac elerad o de
la inflación.
El esfuerzo em prendido en el gobiern o d e H u rtad o p ara p ro v ee r ser
vicios sociales dism inuyó en 9% con F eb res C ordero, p ara luego rec u
p erarse b rev em en te y v o lv er a ca er a causa d e la co n tracció n fiscal tras
el terrem oto de 1987 (Vos, 2003).
C abe destacar, p o r un lado, la n eg o c ia ció n de la d eu d a e x te m a que
cu lm in ó en u n acu erd o m u ltia n u a l con la b a n c a c o m ercia l y el C lu b
de P arís, lo que facilitó nuev o s p résta m o s y, p o r otro, la ru p tu ra co n el
grupo andino, debido a la p o lítica restrictiv a de la inversión ex tra n jera y
la p osición ante la deu d a que su sten tab a este acuerdo y que era co n traria
a la del gobierno febrerista.
El m odelo económ ico llevado adelante p o r F eb res C ordero im p licab a
la red u c ció n y la even tu al su sp e n sió n de p riv ile g io s qu e a n te rio rm e n
te fav o rec ían a cierto s g rupos ec o n ó m ic o s (créd ito s su b v e n cio n a d o s y
b en eficio s d iv e rso s p ara in d u stria s específicas) y la m a y o r ex p o sició n
364 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
del se cto r em p resarial al entorno ec o n ó m ico intern acio n al. E sto p ro d u
jo d iferen c ia s irreco n ciliab les en tre las élites eco n ó m ic as d e la sierra y
de la co sta - e s ta s ú ltim as fav o recid as con el p ro g ram a n e o lib e ra l-, que
ero sio n a ro n las bases sociales del gobierno.
C a p ít u l o XI 365
m ás notorio h a c ia 1990, cuando B o rja firm a un a carta de in ten ció n con
el FM I en la que se co m prom ete a p ro m o v er las ex p o rta cio n e s y p ra c ti
car una po lítica financiera m ás ab ierta y m e n o s reg u lad a p o r el E stado.
Se introducen refo rm as en el C ódigo L a b o ra l10 que p erm iten estab lecer
plan tas en sam b lad o res para la ex portación (T h o u m i, 1992).
Im p u lsa d o p o r el au m en to del p rec io del p etró leo de 1990 y 1991,
B o rja term ina su gobierno expandiendo el gasto p ú b lico y, en particular,
el gasto social.
B o rja im p le m e n to m e d id a s d rá s tic a s q u e a fe c ta ro n la s itu a c ió n
socioeconóm ica de los estratos m e d io -b ajo s de la p o b lació n . C ontó con
la colaboración del C ongreso en la co n secu ció n de sus m etas y m antuvo
u n a ac titu d n e g o c ia d o ra fren te a las tá c tic a s c o n fro n ta c io n a le s de los
sindicatos, que se habían d ebilitado y carecían de cap acid ad de c o n v o
catoria (T houm i, 1992).
b) E l em bate neoliberal
366 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
L a ag e n d a te n ía los sigu ien tes ob jetiv o s: acelerar el p ro ceso de m o
d e rn iz a c ió n del E sta d o , e n te n d id a co m o la p riv a tiz a c ió n d e se rv ic io s
e statales o, a lo m enos, su ad m in istració n priv ad a; m e jo rar los serv icio s
p ú b lico s; au m en tar la pro d u ctiv id ad y aseg u rar la estab ilid ad nracro-eco-
n ó m ica; m e jo rar el b ie n estar social (que no se define esp ecíficam en te en
la ag en d a). Se reafirm a así el d ia g n ó stic o de un E stad o fracasad o , d is
fu n cional y derrochador. Se ju stifican las p riv atizacio n es p o r el deterio ro
de los serv icio s públicos.
Se crea el C onsejo N acional de M odernización (C O N A M ), que será el
o rg an ism o recto r de los p rocesos de p riv atiza ció n , en carg ad o de p ro m o -
c io n ar la v en ta de las em presas estatales en el m ercad o in tern acio n al.
L os organism os internacionales no sólo dan préstam os, sino que “p r e
m ia n al g o b iern o ”. L a A ID aporta 12 m illones de dólares al fo n d o social,
p ero ad em ás asum e un papel m ás d irecto en la p ro p u esta m ism a de las
p o lític a s y en su d iscu sió n : es m o n ito r de las p o lític a s de su in te rés y
p ro cu ra facilitar que las reform as se lleven a cabo m ed ian te la inversión
en p ro y ecto s “ de m o d e rn izac ió n ” que se m ultip lican en el país.
El m o v im ien to sindical sigue su p ro g re siv o d eb ilitam ien to , y o rg a
n iz a c io n e s de la so c ied a d civil de re c ie n te cre ació n se o p o n en al afán
priv atizador.
L as pro p u estas de reform a de la seg u rid ad social tienen el ap o y o del
se c to r em presarial. M ás adelante, el tem a deja de se r p rio ritario p o lític a
m en te y se convierte en u n a cuestión “té cn ic a”, aunque siguen existien d o
m o v iliza cio n es sociales, en especial de los sectores indígenas.
L as m edidas salariales de flexib ilizació n laboral y de facilitació n de
la ro tació n de perso n al por las em presas, las que socavan la aso ciació n
la b o ra l y su c a p ac id a d de n eg o c ia c ió n , co n d u c en p a u la tin a m e n te a la
p rec ariza ció n (C O R D E S , 1999).
O tro p u n to de la a g e n d a es la L e y A g ra ria , e n fo c a d a a a p o y a r al
se cto r ex p o rtad o r y a p ro m o cio n ar las rela cio n e s de m ercad o en el agro:
fijar p recios y regularizar la p ro p ied ad p riv ad a y los m ercad o s p ara los
recu rso s naturales.
L a p o lítica social es de tipo asiste n cia l-b en e fic en c ia-p riv atiza ció n .
L a in v o cació n a las O N G ’s p ara id e n tificar y ap o y a r a los g ru p o s v u l
n e ra b le s form a p arte del m o v im ien to a fav o r de la te rc e riz a c ió n de la
p o lítica social. H ay un intento d esce n tra liz ar la gestión social p ara que
ca d a nivel se hiciera cargo de sus pro p ias decisiones en p o lítica social,
pero co m p artiera esta responsabilidad con la sociedad civil y las O N G ’s
(Vos, 2003), aunque no tuvo eco.
C a p ít u l o XI 367
ii) H a c ia la s p o lítica s d e “ un solo to q u e ” . A b d a lá B u c aram es el
ejem p lo del ejercicio del p o d er basad o en el len g u aje y otros sím b o lo s
p ara op o n er b arreras a la constitución de tem as de la p o lítica. El d iscurso
que identifica al gobierno con los po b res, que se u tiliz a en la ca m p añ a
electoral, es la im agen con que la m a y o ría de la p o b la ció n ec u ato ria n a
lo identifica to d av ía a finales de su m andato.
D u ran te este gobierno se acen tú a la p o lítica de en treg a fo ca liza d a de
servicios sociales, según criterio s partid istas, qu e p ro m u ev en relacio n es
clien tela re s entre el dirig en te y sus adeptos, d o n d e lo que se co m p ra y
se ven d e son servicios p o lític o s". Se trata del d en o m in ad o “clien telism o
n eo lib eral” .
L a agen d a de gobierno p ro p o n e un n uev o p ap el p ara el E stad o : “un
aju ste de cin tu ro n es de abajo a rrib a ” . Se p ro p o n en la co n v e rtib ilid a d ,
que requiere disciplina y control del gasto fiscal, y el logro de d eterm i
nados niveles de co m petitividad; la p riv a tiza c ió n de áreas estratég icas;
la se g u rid a d so c ia l m ediante o rganism os ad m in istrad o res de fo n d o s de
p en sio n es; el equilibrio fiscal que co n llev a aju stes o rto d o x o s: el in c re
m ento de las tarifas de los servicios públicos, la elim in ació n del su bsidio
al gas dom éstico, el cobro en los hospitales p ú b lico s, y la p ersisten cia del
in crem en to del precio de los d erivados de p etró leo (g aso lin a y d iesel).
P o r otro lado, se ofrece un paq u ete de prestacio n es “p o p u la re s” : v iv ie n
da, alim entos, m aterial escolar (que m ás adelan te llevarían im p reso s el
lo g o tip o y la fo to g ra fía p re sid e n c ia l), lo qu e lo s co n v ierte en o b je to s
“ identificadores” de los pobres aunque el consiguiente estig m a no su scita
reacciones.
L a en tre g a directa de b ien es a la p o b la ció n - t a l com o se hizo en la
ca m p a ñ a e le c to ra l- revela el c a rácter clien tela r del g o b iern o de B u c a
ram . L os m edios anuncian la entrega de m och ilas, ju g u e te s y caram elo s
o b te n id o s p o r m ed io del T eletón, au n q u e ta m b ié n d estac an , es cierto ,
anom alías en la recaudación.
L a p ro p u esta para d esce n tra liz ar la g estió n social, que estab a en la
agenda del gobierno anterior, cobra form a en esta adm inistración. Se abre
la p o lé m ic a p o r la d ero g ació n del pag o de m atrícu la, in iciativ a g u b er
nam ental que se frena po rq u e llev aría a que el E stado fuese in cap az de
m a n ten e r la infraestructura educativa, el pago de p ro feso res, etc.
E n síntesis, el plan de B ucaram tuvo tres características, al m argen de
lo económ ico: p resid en cialista en lo político ; co rto p lacista en lo social;
368 P o l ít ic a y p o l í t ic a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a df. A m é r ic a L a t in a
y m o ralista en lo cultural. A la postre, su base de apoyo se resq u eb rajó ;
m ás aun, el frente que abrió con los sectores m edios y altos de la sierra
p ro v o có una ru p tu ra q u e llevó a su destitución.
C a p ít u l o XI 369
m adres de fam ilia, an cianos y perso n as con d iscap acid ad , el cual p o d ía
co b rarse en los bancos. A esto se sum ó u n a refo rm a trib u ta ria tru n ca y
un m anejo precipitado de las tasas de interés p ara m a n ten e r la confianza
en la m oneda nacional.
Se intentó im plem entar la ag enda social co n stitu y e n d o eq u ip o s m ul-
tid iscip lin ario s en la S ecretaría de D esa rro llo S ocial y, p o sterio rm en te,
en la O ficina de P lanificación (ex C onsejo N ac io n al de D esarro llo ). Se
p erseguían m etas de reducción de la p obreza co n sid eran d o el crecim iento
económ ico proyectado; se p ropuso la refo rm a in stitu cio n al y la m o d e r
n ización (“tercerizació n ” , creación de cuasim ercad o s), la in co rp o ració n
de la ciu d ad a n ía a los p ro c e so s de g estió n so c ial, el in c re m en to d e la
c o b e rtu ra y la calid ad de los se rv ic io s so c iales b á s ic o s, y c rite rio s de
eq u id ad h o rizo n tal que im p lica b an a te n d e r las n e c e s id a d e s de g ru p o s
sociales particulares (m ujeres, niños, indígenas). P or otro lado, se incluyó
el análisis del financiam iento de la ag enda y de las relacio n es con otros
sectores de la po lítica p ú b lic a (O D E P L A N , 1999).
E l pro ceso de tom a de decisio n es se con v irtió en un a au tén tica “caja
n e g ra ” , cerrada y autorreferente. N o se incorporó a secto res de la so c ie
dad civil, ni siquiera en la discusión pública. L a débil in stitu cio n alid ad
de lo so c ial - a p e sa r del bu en n iv el té cn ic o de q u ie n es tu v ie ro n a su
cargo las d iferentes carteras del se c to r-, la co n cen tració n en las p o líticas
económ icas y la em ergencia de la crisis, im p id iero n la co n so lid ació n de
la agen d a social.
Se elab o raro n dos p la n es so c iales de em e rg e n c ia q u e p ro p u sie ro n
d iferentes re fo n n a s y cam bios estructurales de im p o rtan cia d ecreciente.
L a “carta de intención” incorporó u n a “cláu su la so c ial” que “aseg u rab a”
recu rso s m ínim os para los p ro g ram as sociales p rio ritario s. C o m en zab a
a configurarse la in stitucionalización de la em erg en cia social, p u n to de
p artid a de la po lítica de “p ro tec ció n ” b asad a en el riesgo.
A ntes de cum plir un año de gobierno, M ah u ad en fren tó varias p ro tes
tas co n tra m edidas drásticas tales com o el co n g elam ien to de las cu en tas
ban carias po r un año, el alza del com bustib le, el p ro ceso p ara salvataje
de la banca, las reform as tributarias y, finalm ente, la d o larizació n (que se
anunció com o condición p o lítica de la so b rev iv en cia del régim en).
F re n te a la se v erid ad de las crisis fiscal y fin an ciera, el p aís se vio
ob lig ad o a su sp en d er el pago de las deu d as in tern a y externa. P o r otro
lado, la n ecesidad de controlar el tipo de cam bio - q u e se co n v irtió en la
variable clave y tam bién en la m ás v u ln e ra b le -, o b ligó a elev ar las tasas
d e interés y a in terv en ir en el m ercad o c a m b ia d o m e d ian te u n a n u ev a
370 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
em isió n m o n etaria, que sirvió, de paso, p ara sa lv ar a la b anca. En 1999
la em isión rem o n tó al 150%.
L a caíd a del sistem a financiero obligó a que m ucho s b an co s p asaran a
m an o s del E stado, y a crear la A gencia de G aran tía de D ep ó sito s (A G D ),
que captó el 70% de la banca p riv ad a nacional, y p rog ram ó la dev o lu ció n
de los dep ó sito s y p riv atiza ció n de los bancos.
El presid en te tuvo que aban d o n ar el poder. El 87% de los em p resario s
lo co n sid erab a ineficiente en el plano económ ico; el 70% de la p o b lació n
p erc ib ía falta de solidaridad social; los m o v im ien to s so ciales reclam ab an
p o lítica s sociales, y al in te rio r de las fuerzas arm adas se g estab an m a n i
festacio n es de reb elió n ju n to con el m ov im ien to indígena.
M ahuad fue sustituido por su vicepresidente, G ustavo N oboa. El C o n
greso aprobó las leyes y reform as n ecesarias para in stru m en tar el p roceso
de do larización, cuyos principales puntos corresponden a los cam bios del
esq u em a financiero, el control y las funciones de la A g en c ia de G aran tía
de D epósitos, las ta sas de interés y las opcio n es de refin an ciam ien to de
las d eu d as v ig en tes en el sistem a financiero. L as leyes sobre la m o d e rn i
zació n y las refo rm as estru ctu rales p ro p u esta s p o r el g o b iern o no fueron
co n sid erad as. L os sucres se retiraron p au latin am e n te de la circu lació n y
se in trodujeron dólares.
A n te la em erg en c ia so cial, el g o b ie rn o de N o b o a p ro p u so un plan
b asado en la atención social a los grupos m ás necesitad o s y m ás afectados
p o r la crisis, con los sigu ien tes puntos básicos:
C a p ít u l o XI 371
L a p rom oción de los p ro g ra m as se b asó en la co n stitu c ió n de redes
clientelares, grandes p rese n tac io n e s y d en u n cias p ú b licas (in clu so ante
el M in istro de E co n o m ía) de la falta de p re su p u e sto p ara el sector. El
ingreso del único m inistro indígena ca m b ia ría p o ste rio rm en te la o rie n
tación de las políticas y el estilo de g obierno del sector, p ara m an ten er el
m odelo de p rotección social.
E n síntesis, a lo largo de sus d istin to s g o b iern o s, E cu a d o r “ av an zó
to rtuosam ente hacia el aju ste” , p ro y ectan d o los v aiv en es de sus p olíticas
m acroeconôm icas. Se p ropusieron reform as de distinta índole, algunas se
im plem entaron exitosam ente y otras abortaro n , d ebido a p resio n es se c
toriales (T houm i, 1992). El período se distin g u e p o r la d isc o n tin u id a d de
las p olíticas y la falta de un hilo co n d u cto r de largo plazo.
P or otro lado, el concepto de focalizació n se v u elv e recu rren te en el
discurso político, y el país se caracteriza po r la d ebilidad de sus institucio
nes y la escasa o nula cred ib ilid ad del gobiern o ante la sociedad c iv il14.
1. E l g a s to s o c ia l
E n los ú ltim o s 20 años el gasto social m u e stra im p o rtan tes flu ctu a
ciones asociadas a los ciclos económ icos y políticos: entre 1980 y 2001,
el gasto del G obierno C entral fue del 4,5% del PIB ; entre 1981 y 1984
(gobiernos de R oídos y H urtado), el gasto social n o m in al d ism in u y ó del
6,12% al 4,88% del P IB , debido p rin cip alm en te a la im p lem en tació n de
un p ro g ram a de ajuste fiscal m uy contractiv o . E n ese m ism o p erío d o el
gasto social cayó, en térm inos reales (Vos, 2 0 0 3 ), del 13,5% al 11,4%
del PIB.
R odrigo B o rja en frenta el d esafío de aju star la elev ad a inflación que
h e re d a del g o b iern o anterior. S in em b arg o , el au m en to d el p rec io del
petró leo perm ite que el período presid en cial term ine con un a expansión
372 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
del g asto social real (Vos, 2003 ). El gasto social a p recio s co rrien tes, p o r
su p arte, d ism in u y e lig eram en te del 4 ,7 5 % al 4 ,3 6 % del PIB.
E ntre 1992 y 1996 se aplicó una p o lítica de estab ilizació n orto d o x a,
b asad a en u n a fuerte contracción m o n e taria y fiscal. El gasto social e sti
m ad o , a p recios corrientes, se in crem entó del 4 ,3 7 % al 5,13% del P IB ,
no o b stante (Vos, 2003) habría d ism in u id o el gasto social real del 5,5%
al 3,8% del PIB .
G r á f ic o 1.
G asto social g obierno central com o p o rcen taje del P IB (1980-
E n los años subsig u ien tes, cae el gasto social nom in al del G obierno
C en tral. E n tre 1996 y 2000, se re d u c e del 5,13% al 3,77% del P IB . A
p artir de 2000 la recu p eració n de la eco n o m ía e c u a to ria n a 15 eleva el p o r
cen taje de gasto social hasta alcanzar, en térm inos co rrien tes, el 4 ,97%
del PIB en 2001 y 6,4% en 2002 (Vos, 2003). En este período se da m ayor
im p o rtancia a los p rogram as de transferencias y asisten cia social com o el
del B o no S olidario, el de A lim en tació n esco lar y el de B ecas escolares.
15 L a recuperación económ ica está vinculada en gran m edida a los altos precios inter
nacionales del petróleo, y el envío de rem esas internacionales.
C a p ítu lo X I 373
2. L a s p r in c ip a le s a c c io n e s , p r o y e c to s y p r o g r a m a s
e n e l s e c to r s o c ia l16
18 D e acu erdo con S ierra (1998), pese al increm ento im portante de recu rso s, éste no
llegó por igual a todas las áreas, y operó un sistem a poco arm ónico e ineficaz.
374 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
en la po lítica pública, tanto en cl co n ten id o co m o en los resu ltad o s se d i
ferencia m ucho de la de o tros reg ím en es m ilitares en A m érica del Sur.
índice 1990=100
C a p ítu lo XI 375
L os p eores p eríodos fueron 1989-1992 y 1998-2000. El p rim ero c o
rre sp o n d e al único gobiern o so c ial-d e m ó crata de las dos d écad as, que
ten ía un m odelo de E stado de b ien estar inversio n ista, pero term in ó ac ep
tando cam bios im puestos por la banca intern acio n al, y puso en m archa
pro ceso s inten so s de ajuste económ ico. El seg u n d o co rresp o n d e al g o
bierno de M ah u ad en que el desastre econó m ico y el d esem p leo p ro d u
je ro n una catástro fe social sin precedentes.
60% -
50% -
40% -
30% -
20% -
10% -
0% -
376 P o l ít i c a y p o l í t ic a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r jM a d e A m é r ic a L a t in a
en m a y o r m ed id a puede d eriv ar de que el m o d elo ec o n ó m ico d o la rizad o
b enefició, al m en o s en sus prim ero s años, a q uienes licuaron sus d eu d as
y co n v irtiero n sus activos fin ancieros en una m a cro d ev alu ació n . D ieg o
B o rja (1999) sostiene que la dolarizació n diferen ció a los agen tes e c o n ó
m ico s m o n etizad o s del pais en "polos d o la rizan tes” , ex tracto res de v alo r
fren te a otros secto res de la eco n o m ía. La equiparació n del p recio de los
artícu lo s de co n su m o interno con los del ex terio r g o lp eó a las fam ilias
ec u ato rian as du ran te varios años.
Quintiles de ingreso
Años 1 2 3 4 5
1988 3,87% 9,94% 14.55% 21.01% 50,63%
1989 4.63% 10,30% 14,60% 21,33% 49.15%
1990 4,59% 9,22% 13.69% 20,49% 52,00%
1991 4,01% 8,12% 12.85% 19,50% 55,52%
1992 3,83% 8,54% 13.42% 20,33% 53,88%
1993 3,56% 8.02% 12,62% 19,38% 56,41%
1994 3,87% 8,72% 13,44% 19,69% 54,28%
1995 4,13% 8,71% 13.03% 19,19% 54,93%
1996 4,09% 9,04% 13.92% 20,90% 52,06%
1997 4,21% 8,69% 13,28% 19,57% 54,25%
1998 3,53% 8,08% 13.39% 20,62% 54,38%
1999 2,46% 6.43% 11.28% 18,62% 61,21%
2000 2,17% 6,10% 11.06% 18,16% 62.52%
2001 1,71% 5,85% 10,83% 17,29% 64,32%
1. L a c o n s tr u c c ió n d e la s a g e n d a s e n e l m a rc o d el
m o d e lo d e E s ta d o
C a p ítu lo XI 377
m icas). Sólo el discurso de p resen tació n de la ag en d a de los dos ú ltim o s
g o b ie rn o s se refirió a la p o lític a social con co n c ep to s com o d esarro llo
h um ano, capital social y p ro tecció n social, y la d iferen ció claram e n te de
la p o lítica económ ica.
L os sindicatos han visto las accio n es sociales - c o m o “ sie m p re”- , in
suficientes y reaccionarias. L a interv en ció n sindical p erd ió ca p acid ad de
m ovilización y contenido discursivo: durante los ú ltim o s gob iern o s se li
m itó a h acer reclam os salariales y del cu m p lim ien to del gasto público.
O tros grem ios - c o m o las cám aras de in d u stria le s- destacaron el tem a
salarial en su d iscurso sobre las p o lític a s y, a fines de los añ o s n o v e n
ta, la form ación y la ca p acitació n del “cap ital h u m a n o ” . E sto s g rem io s
a p o y a ro n a los g o b ie rn o s en el m o m e n to in ic ia l, esp eran d o re fo rm a s
eco n ó m icas que no se efectuaron, por lo cual retiraro n su apoyo casi de
inm ediato.
L a h isto ria de la constitu ció n de las ag en d as de la p o lítica y la to m a
de posició n de los distintos g o biernos perm ite d istin g u ir tres etapas:
378 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
1) el id e o ló g ic o c o n c e p tu a l, q u e en los añ o s o c h e n ta y n o v e n ta casi
siem pre tu v o influencias ex tem a s (p o lítico -fin an cieras) y en alg u n o s
casos grandes m o v iliza cio n es p o pulares;
2) el p r o g r a m á tic o , en el q u e p a rtic ip a n m u c h o s secto res y ac to res -
in stitu cio n alizad o s o n o - , d onde m ás que las p rio rid ad e s de la p o lítica
y los criterio s de eficien cia y equidad, se discu te el p resu p u esto . Es
ahí d o n d e se d esd ib u ja n las agendas de la política;
3) el de la viabilidad/'operativiclad que tiene, a su vez, dos niveles: el de
la concreción de las p ro p u esta s en el im aginario co lectiv o m ed ian te la
p articip a ció n , la d isc u sió n y la gestión d irec ta de acto res de la c o m u
n id ad y la so cied ad civil; y el de la ejecución de accio n es, p ro g ra m as
y p roy ecto s, que p asa - o n o - p o r la capacid ad de las b u ro crac ias p ara
m a n eja r recursos, d eto n ar pro ceso s de acción, e jec u tar cam b io s so b re
la m archa, en fren ta r trab as regulatorias, concretar p ro ceso s de gestión
ad m in istra tiv a y fin an ciera, e inclusive lev an tar fondos ad icio n ales.
C a p ít u l o XI 379
no ha respondido, en el caso ecuatoriano, a p ro ceso s de refo rm a de g es
tión o m odern izació n , sino al afán de liberació n de recu rso s fiscales, y
a instrucciones incorporadas expresam en te en co m p ro m iso s fin an ciero s
internacionales. El retiro del E stado ha ten id o co m o co n tra p arte , no la
constitu ció n de un nuevo m odelo de bienestar, sino in iciativ as del tercer
secto r que pueden considerarse -sig u ie n d o a B u s te lo - co n sp irativ as por
parte de quienes antes d efendieron el m od elo estatista. El E stado ec u a
toriano financió, pues, el traspaso a la g estió n p riv ad a, p ero co n serv ó las
áreas poco rentables y de alto riesgo, tal com o suced ió en o tro s países. El
“peso del aju ste” se d istribuye entre las activ id ad es estatales de reducido
fin an ciam ien to , p o r un lado, y las estra te g ias de so b re v iv ie n c ia de las
fam ilias (em pleo ju v e n il e infantil, m igració n , su stitu ció n de g asto s con
trabajo no rem unerado), por el otro.
2. N u e v a s a g e n d a s , n u e v o s a c to r e s
E n esta revisión se han destacado las distintas p o stu ras ante la “p o líti
ca so cial” de los gobiernos. Se trata de un acercam ien to m uy débil - s i no
p alia tiv o -, que b u sca aten d er los efectos de las p o líticas eco n ó m icas. D e
aquí que grupos corporativos o m ovim iento s sociales (ya o rg án ico s o no;
y a institucionalizados o no), se pronuncien p ara in cid ir en la form ulación
de las políticas. L a particip ació n de estos co lectiv o s es p ro p o rcio n al a la
paup erizació n y a la profu n d izació n de la ineq u id ad y la ex clu sió n . E sta
p a rtic ip a c ió n es, ad em ás, p a ra le la a los d isc u rso s in te rn a c io n a le s que
prom ueven las m anifestaciones en to m o a necesidades específicas (tierra,
recursos n aturales) y a reiv in d icacio n es identitarias. P o r sup u esto qu e el
m ovim iento indígena ha estado p resen te en la aren a p o lítica ecu ato rian a
desde m ucho antes de que estas tendencias se co n so lid aran ; sin em bargo,
el reclam o identitario ya no es el único estan d arte de la lu ch a indígena.
En definitiva, la consecución de la equidad es -d e s d e el punto de v ista
de los a c to re s-, u n a lab o r co lectiv a donde el E stad o d eb e p ro m o v er el
p roceso de construcción de “un E sta d o p lu rin a cio n a l, d o n d e la eq u id a d
se a un tem a dentro d e... ”. El discurso se h a in co rp o rad o en el d eb ate n a
cional y, si bien aún no se concreta en acciones, está p resen te en cam bios
legales im portantes.
N uestro concepto inicial de equidad horizontal parte de la b rech a entre
ricos y pobres, y se refleja en las disp arid ad es reg io n ales q ue acusan la
concentración de la riqueza. L o m ism o pued e decirse de la im posibilidad
de acceder a espacios de decisión.
380 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
D el an álisis an terio r se puede inferir:
C a p ít u l o X I 381
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FLA CSO .
C a p ítu lo X I 383
TERCERA PARTE
O T R A S P O L ÍT IC A S PÚ B LIC A S
C A P ÍT U L O X II
1 U n a sín tesis de los cam b io s en el área de la p o litica tecn o ló g ica (el asp ecto de la
política de C & T dirigido al sector em presarial), puede ver en: Pacheco (2003a).
387
d ia l2, po r u n a ac tu alizació n del m arco reg u la d o r del secto r (n u ev a L ey
de P atentes, L ey de B ioseg u rid ad , L ey de C u ltivos, etc.) y p o r el la n za
m iento de algunos p ro g ra m as nuev o s, po r ejem p lo , el P R O N E X - P r o
g ram a de G rupos de E x ce len c ia3- , así com o p o r el in ten to de lo g rar tina
m e jo r p rogram ación del fom ento, esp ec ialm en te del C o n sejo N acio n al
de D esarrollo C ientífico y T ecnológico, C N Pq, p rincipal agen cia nacional
de fom ento de las activ id ad e s científicas. C abe d estac ar qu e el p rim e r
“F ondo S ectorial” (com o serán llam ados p o sterio rm en te los presu p u esto s
d estin ad o s al im pulso científico y te cn o ló g ico de secto res esp ecífico s)
fue cre ad o en e se p erío d o , a p a rtir de la n u ev a L ey del P etró le o , que
d estin ó p arte de los ro y alties g en e rad o s p o r el se cto r a ac tiv id ad e s de
in v e stig a ció n (C T P e tro ). E se F o n d o , sin em b arg o , só lo c o m e n z a ría a
fu n c io n a re n 19994.
A p esar de estos avances, la gestión de la p o lítica de C& T, p a rtic u
larm ente al final del p rim er m andato del p resid en te F e m a n d o Flenrique
C ardoso, term inó en frentando un clim a de p ro g resiv o d esg aste en la c o
m unidad acad ém ica, debido a la crisis fiscal de fines del año 1997. E n
1998, el fom ento fue fuertem en te restringid o , co m p ro m etien d o incluso
al P R O N E X recién lanzado, y el p resu p u esto p ara b ec as sufrió u n a re
ducción nom inal. P aralelam ente, la F in an c iera de E stu d io s y P ro y ecto s,
F IN E P 5, siguió u n a p o lítica sin d irecció n , o frecien d o b ajo el ró tu lo de
C a p ítu lo X ll 389
sonas, en un clim a de bú sq u ed a de acu erd o s con todos los seg m en to s
de la sociedad civil y las dem ás áreas secto riales del g o b iern o , qu e
culm inará con la pu b licació n del L ibro B lan co de C ien cia, T ecnología
e In n o v ac ió n 10.
c) R eestructuración del área de crédito de la FIN EP, a trav és de u n a n u e
v a po lítica operativa, cen trad a en las activ id ad es de In v estig ació n y
D esarro llo (I& D ) del secto r privado, y un a p ro fu n d a ree stru ctu ració n
interna (creación del com ité de créditos; del área de recu p eració n de
créditos; concursos públicos; im plantació n del plan de d im isió n in
ce n tiv a d a; refo rm a gen eral de los p ro c e d im ie n to s ad m in istra tiv o s;
creación del área de capital de riesgo; etc.).
d) R eform a de los Institutos de Investigació n del M in isterio de C ien cia y
T ecnología (M C T ) ahora reunidos bajo la co o rd in ació n de u n a m ism a
secretaría del M in isterio , que se inicia con un p ro ceso de ex h au stiv a
evaluación de sus m is io n e s" , con el estab lecim ien to de n u ev o s m o
delos de gestión, la selección de los directo res a trav és de co m ités de
selección, la elaboración de térm inos de co m p ro m iso s de g estió n , la
transform ación de las m ejores u nidades en O rg an izacio n es S o cia les12,
la definición de m etas y de objetivos estratég ico s p ara cad a u n id ad
con concursos pú b lico s, etc.
e) In corporación de la d im ensión innovació n en la ag en d a del M C T, con
g ran énfasis en los p ro g ra m as coop erativ o s entre in stitu to s, u n iv e rsi
dades y el sector privado. E nfasis, adem ás, en la recu p eració n de la
infraestructura te cn o ló g ica de apoyo al secto r p riv ad o (m etro lo g ia) y
en nuevos program as capaces de estim u lar el au m en to de la p ro d u c
tiv id ad y de la com petitividad.
11 E ste largo proceso, que significó dos años de trabajo y el in v o lu cram ien to de m ás
de 100 consultores, fue coordinado por la S ecretaria recién creada, dirigida entonces
p o r el astrofísico Joao Steiner, que será conocido por su Relatorio Final, denom inado
“ R c la to rio T u n d isi” , n om bre del in v estig ad o r que c o o rd in ó las a ctiv id ad es de la
C om isión evaluadora externa.
390 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
f) R e cu p e ra ció n de los in centivos para el desarro llo de l& D p o r p arte de
las em p re sas privadas. E sto se inicia co n la ren o v a ció n de la L ey de
In fo rm á tica (leg islació n específica de B rasil, que surge de la n ec esi
d ad de m in im izar los d iferen tes regím enes trib u tario s v ig en tes en el
p aís, debido a la existen cia de un área su b v e n cio n a d a lo calizad a en la
A m azo n ia b rasileñ a -Z o n a F ranca de M a n a u s-) y p o r la ap ro b ació n
de la L ey 10.332/01. Esta ley crea m e can ism o s directo s de apoyo a
las actividades de I& D realizadas po r el sector p riv ad o en fo rm a de
su b v en cio n es, n iv e lac ió n de las tasas de interés e in cen tiv o s al capital
de riesgo, utilizan d o recursos fiscales del F ondo V erd e-A m arillo , re s
tab lecien d o así, de una m anera m ás interesante, los in cen tiv o s fiscales
que hab ían sido fu ertem en te red u cid o s d u ran te la crisis fiscal d e fines
de 1997. E sto cu lm in a con la apro b ació n de la L ey 10.637/02 en el
seg undo sem estre de 2002, que p o sib ilita la dism in u ció n a la m itad,
p ara efectos fiscales, de los gastos en in v estig ació n te cn o ló g ica que
term in en en p a te n te s1’.
g) In corporación de la A gencia E spacial B rasile ñ a (A E B ) y de la C o m i
sión N acional de E nergía N uclear (C N E N ), así com o de las actividades
d e control de b ien es sensibles, al M C T 14.
h) In co rp o ració n de u n a agen d a reg io n al ex p lícita de las accio n es del
M C T, que fo rtalezca el pacto federativo y la articu lació n de los inte
reses locales, tanto a trav és de la o b lig a to ried a d de los n u ev o s fondos
de aplicar en las reg io n es N orte, N o re ste y C e n tro -O e ste un m ínim o
de 30% de sus recursos, com o p o r m ed io de la creación de un a ase
so ría de acción reg io n al, que a rtic u la las accio n es de cad a U n id ad
d e la F ed era ció n , así com o p o r el la n za m ie n to de un p ro g ra m a de
S istem as L ocales de Innovación, que se leccio n an ap ro x im ad am en te
100 agrupam icntos prod u ctiv o s locales, ap oyados p o r la U nión y los
E stad o s, com o estím ulo a la innovación del secto r privado.
i) R ed u cció n del aislam ien to del M C T, p articu la rm en te con la creación
de los F ondos S ectoriales, y la co n secu en te m a y o r in terlo cu ció n con
los m in isterio s sectoriales, al definir las p rioridades de asig n ació n de
los recursos d estinados al fom ento de la C& T.
C a p ít u l o X II 391
j) R efo rm a e im p lem en tació n de p o líticas d irig id as a co n so lid a r un sis
tem a nacio n al de innovación, centrando las accio n es, esp ecialm en te,
en el fo rta le c im ie n to de las in te rre la c io n e s en tre el se cto r p ú b lic o
y el privado. E sto culm in ará con u n a co n su lta p ú b lic a y el en vío al
C ongreso N acional de la L ey de In nov ació n . E sta im p lica cam b io s
in stitu c io n ale s im p o rtan tes, en el sen tid o d e lo g rar m a y o r ag ilid ad
y flex ib ilid ad en las institu cio n es de in v e stig a ció n p ú b licas, y abre
nuevas o p o rtu n id ad es de cooperación con el secto r privado,
k) R edefinición y refo rm a de la cooperació n in tern acio n al, al elab o rarse
m em orandos de entendim iento con los prin cip ales p aíses d esarrollados
y en desarro llo ; ad em ás de la creació n del P R O S U L , P ro g ram a de
C o operación con los P aíses de A m érica del Sur; inicio de accio n es
destin ad as a atraer h ac ia B rasil em presas ex tran jeras q ue d esarro llan
actividades de I& D ; b ú sq u e d a de u n a m e jo r in serció n de B rasil en
la C & T m u n d ial, en el co ntexto de la era del co n o cim ien to y de la
inform ación.
1) B ú sq u ed a p erm a n en te de u n a orien tació n m ás estratég ica p ara la e je
cució n d e activ id ad e s en el área de C& T, p o r m ed io de p ro y e c to s
estru c tu ran te s y m o v iliza d o re s, c a p ac es de a rtic u la r co m p ete n cias
científicas y te cn o ló g icas del sector p riv ad o y d e la u n iv e rsid ad en
tem as de gran im pacto económ ico y social; recu p eració n d e la ca p a
cidad de m ira r h ac ia el futuro y de p ro p o n er in iciativ as co o rd in ad as
de m ediano y largo plazo,
m ) C reación de la O rganización S ocial “ C en tro de G estió n y E stu d io s
E stratég ic o s” (C G E E ), que surge de la d iscu sió n p ú b lic a so sten id a
en la C o n feren cia N acional de C& T, y p articip a ció n , en el C onsejo
de A dm in istració n , de las p rin cip ales in stitu c io n es de la co m u n id ad
cientifica, del sector p riv ad o y del gobierno, p ara o rien tar las acciones
de los nuev o s F on d o s S ectoriales, a trav és de estu d io s p ro sp ec tiv o s
p ara la d etección de los grandes estran g u lam ien to s y de las o p o rtu n i
dades de inversión en C& T.
392 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
los p rin c ip a le s ac to res. C o n sen so , d estac am o s, que su p o tra s c e n d e r el
trad icio n a l co rp o rativ ism o de los p rin cip ale s actores del sistem a.
L a co n v e rg en cia de o piniones se alim en tó del en fo q u e ab a rcad o r que
se le dio a la po lítica y a sus m etas, que surgía del am plio reco n o cim ien to
de las tran sfo rm ac io n e s de la ec o n o m ía en curso, y del p ap el clav e que
cu m p len la cien cia, la te cn o lo g ía y la inno v ació n en la co n stru cció n de
las so cied ad es m odernas. E ste rec o n o cim ien to está aso ciad o a la d efin i
ción del rol del co n o cim ien to en la n u ev a din ám ica social y eco n ó m ica,
y ha sido alim en tad o p o r el debate sobre categorías o ex p re sio n es tales
co m o “ so ciedad del co n o c im ien to ” , “so c ied a d de la in fo rm ac ió n ” o, aun
m ás, “ nu ev a e c o n o m ía ” . Si estos co n c ep to s to d a v ía p ec an p o r falta de
p recisión, reflejan la im portancia creciente de esta nuev a agenda. El L ibro
V erde de la C o n fere n cia N acional de C & T se refería así a esto s tem as:
“ L a p ro d u cc ió n de co n o c im ien to y su in c o rp o rac ió n a in n o v a
ciones tecnológicas son instrum entos cruciales p ara el desarrollo
sustentable. Por el lado del desem p eñ o econó m ico , esto se debe
al hecho de que las inn o v acio n es son el d eterm in a n te p rin cip al
del au m en to de la p ro d u ctiv id ad y de la gen eració n de n u ev as
o p o rtu n id ad es de inversión. Y u n a característica central de la
inno v ació n tecn o ló g ica en las eco n o m ías in d u strializad as es la
c re c ie n te in c o rp o rac ió n de co n o c im ie n to cien tífic o ca d a vez
m ás com plejo. ( .. .) P or otro lado, el avance del co n o cim ien to
y de la in nov ación posee un po ten cial en o rm e p ara ay u d ar a la
so cied ad a forjar respuestas a la altura de los g ran d es desafíos
a en fren tar en la b ú sq u ed a de m e jo rar la calid ad de v id a de la
p o b lació n . ( ...)
En B rasil, la sociedad y el E stado em p ren d iero n co n sid era
bles esfuerzos, en los últim os cin cu en ta años, p ara co n stru ir un
sistem a de C iencia y T ecnología que se destaca en tre los países
en desarrollo. ( .. .) Sin em bargo, el llam ado sistem a de C iencia
y T ecnología brasileño p resenta p ro b lem as y d eficien cias que
d ificu ltan su resp u e sta a los n u ev o s d esafío s q u e se p re se n
tan p ara el ingreso de la so cied ad b rasileñ a a la so c ied ad del
cono cim ien to y a los beneficios que ella p u ed e trae r a to d a la
población. ( ...) Lo que ( ...) se q uiere se ñ alar es la n ecesid ad de
trascender desde un sistem a de C & T centrado en las acciones-del
g obierno federal y de algunos estados de la F ed eració n , y en sus
instituciones de enseñanza e investigación, a un sistem a nacional
de C iencia, T ecnología e Innovación, con am p lia p articip ació n
C a p ít u l o X II 393
de agentes púb lico s y privados, y fu erte p rese n cia en to d o s los
sectores. E sta es u n a tarea de gran en v e rg ad u ra q u e ex ig e la
particip ació n de las o rg anizacion es p ú b licas de in v estig ació n ,
de las universid ad es, del gobierno en sus d istintas esferas, m as
tam bién, de las em presas y de la gran v aried ad de in stitu cio n es
de la sociedad civil que funcionan en B rasil” 15.
a) L os rep resen tan tes académ icos -cuyo d esem peño, m ed id o por p a p ers
p u b licad o s en rev istas internacionales o p o r la form ació n de d o cto
res, es efe ctiv a m e n te extraordinario, a d iferencia del d esem p eñ o del
sector privado brasileñ o que es p recario, al m e d írsele p o r el registro
de paten tes - argum entan que la m ayor parte del esfuerzo n acional de
in v estigación es realizado en instituciones públicas, y que justam ente
éstas, po r n u m erosas razones, sufren la discontinuid ad de las in v ersio
nes públicas. Tal com o sucede en los prin cip ales p aíses d esarro llad o s
y en desarrollo, cabría al sector público financiar estas actividades,
esp ec ialm en te en lo que respecta a in v estig ació n fu n d am en tal y al
av ance del co nocim iento, fuerza vital de la nueva eco n o m ía, com o el
p ropio m ercado lo reconoce. T ratándose de la asig n ació n de fondos
p ú blicos, no habría por qué no p rio rizar la inversión en las in stitu cio
nes p úblicas de investigación, bases del nuevo cono cim ien to . Es esto,
incluso, lo que dem anda el sector privado en los E stados U nidos, lo
que es ab so lu tam en te verdadero y coin cid en te con las d eclaracio n es
de las grandes em presas am ericanas. A un m ás, si el co n o cim ien to es
una variable estratégica para el desarrollo nacional, el m ay o r activo
brasileño es la capacidad instalada para investigación, realizad a en las
universidades públicas, en especial en su sistem a de post-graduación.
b) El secto r privado brasileño, a través de m uchos p o rtav o ces, incluso
de la p ropia academ ia, argum enta -c a d a vez con m ay o r p ersistencia,
esp ecialm en te d espués de la creación de los fondos s e c to ria le s- que
la in n o v ació n es rea liza d a esen c ialm en te en las em p resas. Señala,
co rrectam en te, que gran parte de las innovaciones son increm én tales
y realizad as por la industria. Si el centro de la p o lítica de C & T & I es la
in n ovación, y su papel com o inductor de una m ay o r co m p etitiv id ad y
T odos estos argum entos son, efectiv am en te, reales y lógicos cuando
se analizan en form a aislada. Pero, invariablem en te, cond u cen a u n ju eg o
396 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
•de resultado cero. S uperarlos requiere co m p ren d er la lógica de la in n o v a
ció n y el sentido de la con stru cció n de un sistem a n acio n al, en el que la
in n o v ació n es la resu ltan te de m últip les actores y de su articu lació n . El
ex am en de las m ejores exp erien cias in te rn acio n ale s ay u d a a co m p re n d er
e ste argum ento.
C a p ít u l o XII 397
Es cierto que el interés del sector privado b rasileñ o está cam b ian d o y
existe una preocupación m ucho m ayor por la innovación. C oncretam ente,
este aspecto de la política industrial com enzó a estar presen te en la ag e n
d a de los representantes del sector privado. L o rev elan los estu d io s de las
prin cip ales en tid ad es que rep resen tan a la in d u stria b rasileñ a , co m o el
Instituto de E studios para el D esarrollo Ind u strial (1ED1), la F ed eració n
d e la Industria del E stado de Sáo P aulo (F1ESP) y la C o n fed eració n N a
cional de la Industria (C N I)'6. A un así, falta m u ch o p ara que esa p o stu ra
p en e tre en el día a día de las em presas, com o lo m u e stran las d e m a n
das m ás inm ediatas, aquellas que se expresan en los llam ad o s “fo ro s de
co m p etitiv id ad ” 17, cuyas agendas están dedicad as, fu n d am en talm en te, a
los tem as de costo, p ro tec ció n y crédito, co n un h o rizo n te de m ed id as
de corto plazo.
En rea lid ad , el d eb a te b rasileñ o - y m u n d ia l- se m u e v e en la d ic o
to m ía de p o lítica s de o fe rta y p o lítica s o rien tad as p o r la d em an d a. L a
tradición de las políticas de C & T de p ost g u erra, m u y estim u lad as por
el esfuerzo am ericano de g uerra y sus políticas de los años cin cu en ta y
sesenta, puso gran énfasis en la creación de co m p eten cias n acio n ales en
el área científica y en la form ación de recurso s hu m an o s. E ste ab o rd aje
influyó particularm ente en las políticas euro p eas y de A m érica L atina, en
contraposición a lo que serían, algunas d écad as m ás tarde, las p o líticas
asiáticas.
E n B rasil, la actividad científica anterior a la G ran G u erra no dejó de
ser im portante, ejem plo de ello son la actual F u n d ació n O sw aldo C ru z y
el Instituto A gronóm ico de C a m p in a s18; sin em bargo, era en to n ces pre-
398 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
d o m in a n te m en te artesanal y m uy d ep en d ien te de la b io g rafía de c ie n tí
ficos ilustres. D e m a n era p rác tica m e n te co in cid e n te con la creació n de
las n u ev as agen cias n o rtea m eric an a s y euro p eas de apoyo a la activ id ad
científica, en el B rasil de post g uerra tam bién se em p ren d ió la fu n d ació n
de n u ev a s institu cio n es de investig ació n y el m o n taje de un ap arato p ú
b lico de fom ento a la a d ic idad científica. D e este m o d o , en 1949 se creó
el C en tro B rasile ñ o de In v estig ac ió n F ísic a (C B P F ), y se n o m b ró una
com isión que prepararía un proyecto de ley para la creación de un consejo
d e in vestigación. E n 1951, se instaló el C o n sejo N acio n al de In v estig a
cio n es, C N P q 19. S im u ltáneam ente, se creaba en B rasil una seg u n d a ag en
cia que sería, d écadas m ás tarde, d ecisiv a p ara el fin an ciam ien to de los
estu d io s de po stg rad o b rasileños, la C o o rd in a d o ra de P erfeccio n am ien to
de P ersonal de N ivel S uperior, C A P E S.
N o o b sta n te , fue en la d éc ad a de lo s se se n ta cu a n d o este sistem a
alc a n z a ría d im e n sio n e s m ás estru c tu ran te s. E n 1964, en el ám b ito del
B N D E , se creó un p rim er fondo con el objeto de fin an ciar la im p lan ta
ción de p ro g ra m as de p o st g rad u a ció n en las u n iv e rsid ad e s b rasileñ a s
(F U N T E C ), que daría origen, en 1967, a la FIN EP. E n 1969, se instituyó
el F o n d o N a c io n a l de D esa rro llo C ien tífico y T ecn o ló g ico (F N D C T ),
d estin ad o a financiar la expansión y co n so lid ació n del sistem a de C & T
del país, asum iendo la FIN E P las funciones de secretaría ejecutiva de este
fondo, a partir de 1971. El F N D C T pasó entonces a aportar recursos signi
ficativos para la estru ctu ració n de la p o st g rad u ació n y el fin an ciam ien to
d e la investig ació n , co m p lem en ta n d o los p resu p u e sto s de la C A P E S y
del C N P q. A p artir de los años setenta, se asiste a un av ance significativo
en la form ación de personal, el que se co n so lid a de m anera definitiva en
los años ochenta. L as en v id iab les m arcas en la form ació n de m aestro s
y d o cto res en B rasil, que se puede o b serv ar en el gráfico siguiente, son
resu ltad o de las anteriores iniciativas y de la continuid ad de las p olíticas
d e apoyo a la p o st graduación.
C a p ít u l o X II 399
G ráfico 1. P hD y M aestro s titu lad o s en B rasil. N ú m ero s ab so lu to s, 1987
a 2001.
400 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a df. A m é r ic a L a t in a
éx ito se debe a la histo ria p asad a y a la co n c ie n cia de qu e esta fra g ilid a d
d eb e su p e ra rse en el corto plazo.
N o o b sta n te , el esfu e rz o p a ra su p e ra r esta a sim e tría cre a u n m o v i
m ien to p endular que busca su stituir de form a m ecánica la an tig u a p o lítica
d e o ferta de sh o ck -c la ra m e n te rep rese n tad a p o r el m o n ta je d e la p o st
g rad u a ció n b ra s ile ñ a - p o r una p o lítica o rien tad a sim p lem en te p o r la d e
m an d a, com o su g ieren los p rin cip ale s líderes e m p re saria les o, incluso,
alg u n o s sectores del gobierno.
El d o cu m en to m ás im p o rta n te 20 - n o sólo p o r su re p re se n ta tiv id a d ,
sin o p o r su c o n s iste n c ia y c a lid a d a n a lític a y p r o p o s itiv a -, e lab o rad o
en 2002 po r los rep rese n tan tes de la in d u stria b rasileñ a com o ap o rte al
d eb ate electoral, d eja en claro esta visión:
C a p ít u l o X II 401
E ntre las varias p ro p u estas señ alad as en este d o cu m en to , es sin to m á
tico que la p rim e ra de ellas sea red a cta d a así: “P riorizar la utilización
de los recursos de los Fondos Sectoriales en proyectos de innovación
tecnológica, directamente p o r las empresas ”2i.
E xiste p o ca com p ren sió n - e n tr e to d o s los a c to re s - de la n atu ra lez a
sistém ica de estas p olíticas p úblicas y del carácter co m p lem en tario de las
inversiones necesarias. C u rio sam en te, tam bién se o b serv a un sesgo a c a
dém ico no sólo en la d em anda de recursos y en las p ro p u estas de ap oyo a
la u niversidad y a los estudios de post grado, sino tam bién en las su g eren
cias de políticas de apoyo al se cto r p riv a d o 22. E n B rasil, con frecu en cia,
incluso las p ro p u estas de apoyo a la in d u stria son fo n n u la d a s d esd e la
óptica de la investigación académ ica: recu rso s p ara fin an ciam ien to s sin
reto m o (a fondos p erdidos), becas y apoyo en recu rso s h u m an o s y gran
resp o n sa b ilid ad del secto r p ú b lico en el fo m en to a las activ id ad e s p ri
vadas de investigación. P oco se av an za en la ag en d a de n u ev as p o líticas
típicam ente económ icas o in d ustriales: crédito s, refo rm as al m ercad o de
capitales, encargos, reestru ctu ració n patrim o n ial, d irecció n co rp o rativ a,
in tem acio n alizació n de las em p resas o apoyo ex tem o al esfu erzo de cer
tificación y calidad del prod u cto y del proceso, entre otras.
P ara co m p re n d er los lím ites de esta ag en d a “p riv a d a ” es n ec esario
dim en sio n ar el esfuerzo de las em presas brasileñ as en I& D y sus ac tiv i
dades de innovación. Se estim a que los gastos p riv ad o s (ex cep tu an d o las
activ id ad es priv ad as ligadas a la p o st g radu ació n ) han alcan zad o , en el
año 2000, la cifra de R $ 4,4 b illo n es21, frente a un aporte del sector públi-
402 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
co de RS 6,9 b illo n es24. A u nque insuficiente, el gasto p riv ad o ya alcan za
el 4 0 % del total n ac io n al, v es m o tiv ad o p o r las ex ig en c ias del p ro p io
m ercad o . Si fuese necesario fo m en tar de m an era directa el co n ju n to de
estas iniciativas, el m onto de recu rso s necesario estaría m uy p o r en cim a
de la capacid ad del Tesoro N acional. Incluso es p o sib le y reco m en d ab le
p o n er en p rác tica algún nivel de sub v en ció n directa, co m o in stru m en to
de in d u c ció n al g asto y re d u c c ió n del riesg o , co m o lo h acen m u ch o s
p a íse s. E n p ro m e d io , los p aíses de la O rg a n iz ació n de C o o p e ra c ió n y
D esarrollo E conóm ico (O C D E ) subsidian el esfuerzo em presarial en I& D
en, ap ro x im ad am en te, el 10% del total invertido, lo que co rresp o n d e en
el caso brasileñ o a po co m enos de RS 0,5 b illones p o r año.
N o obstante, p ara estim u lar efectiv am en te el gasto p riv ad o en I& D ,
lo fu n dam ental es crear co n d icio n es m a cro eco n ô m icas co m p atib les con
el riesg o de inversión en tecn o lo g ía. En este sentid o , la p rio rid ad sería
o fre ce r créditos con tasas de interés adecuadas. D eb id o a la m an ten ció n
de tasas reales de interés cró n icam en te altas, las políticas im p u estas en
B rasil com enzaron a se g m en tar la o ferta de crédito (créd ito ag ríco la, ex
p o rtacio n es, etc.), u tilizando recursos fiscales para co m p en sar estas tasas
(cu b rir la diferencia entre costos de captación y de aplicación). La p o sib i
lidad de utilizar tal fórm ula en líneas de crédito para el fin an ciam ien to de
l& D del secto r p riv ad o fue institu id a en 2001, u tilizan d o recu rso s antes
d estin ados a incen tiv ar el secto r de inform ática. E stas líneas de crédito
to d av ia son pequeñas, p ero pueden au m en tar de m an era significativa en
los próxim os años. La nueva legislación de apoyo al secto r privado (ap ro
b ad a en 200! y 2002) lo perm ite, au n q u e adem ás de la co m p en sació n de
in tereses tam bién se otorguen subvenciones (a través de la lib eració n de
im p u estos) c incentivos al capital de riesgo (m ediante de m ecan ism o s de
seg u ro s para dicho capital).
C u riosam ente, en B rasil, estos nuevos instrum ento s de apoyo directo
a la innovación del sector privado despiertan m enos interés que la asigna
ción de recursos sin retom o de los F ondos Sectoriales. C ontinúa solicitán
dose el fom ento a las actividades p rivadas de investigación, lo que p resu
p one un análisis de m érito proyecto a proyecto. Se reivindica escasam ente
la asignación de recursos de esta naturaleza para infraestructuras com par
tidas de evaluaciones de conform idad y m etrologia, que son norm alm ente
fu n cio nes públicas. Y, p rác tica m e n te, no se cuestion an las co n d icio n es
sistém icas a que son so m etidas las em presas, que deb erían ser la agenda
24 Correspondiente a USS 8,2 billones, debido al criterio de paridad del poder de com
pra, PPP.
C a p ít u l o X II 403
p rio ritaria de la p o lítica nacional de C & T & I. L a creació n de los F o n d o s
S ectoriales fue, sin duda, p arte del esfuerzo p o r crear m ejo res co n d icio
nes para la I& D en B rasil; sin em bargo, adem ás de éstos, en los ú ltim o s
años se realizaro n otras acciones tanto o m ás im p o rtan tes, entre ellas el
m a y o r én fasis p u esto en la estru c tu rac ió n de u n am b ien te fav o rab le al
capital de riesg o 25. E stas, sin em bargo, d esp iertan m en o r aten ció n y no
son co m p ren d id as com o centrales p ara las estrateg ias em p resariales.
404 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
de p o lític a s d irig id a s a co n so lid a r un siste m a n ac io n a l de in n o v a ció n ,
ce n tra d o e s p e c ia lm e n te en la ac ció n g u b e rn a m e n ta l p a ra el fo rta le c i
m ie n to de las relacio n es entre el secto r p riv ad o y el se cto r p ú b lico . E sta
d iscu sió n cu lm in ó con una consulta p ú b lic a sobre la L ey de In n o v ació n ,
la que im plica cam bios institucionales im portantes, en el sentido de exigir
m ay o r agilidad y flexibilidad a las instituciones públicas de investigación,
ab rie n d o n uevas o p o rtu n id ad es de co o p eració n con el se cto r p riv ad o 26.
Q u ien an a liz a el atraso in stitu c io n al y las en o rm es d esv en ta jas que
tie n e el sistem a de C & T b rasileñ o , en rela ció n con sus co n g é n e re s in
te rn a cio n a le s, sab e que éste no es un tem a banal. Sin em b arg o , av an ces
re a le s en esa á re a p re su p o n e n una e n o rm e c a p a c id a d d e d iá lo g o co n
to d o s los actores involucrados. U na p o lítica n acional afirm ativ a p ara el
sector, que perm ita avances concretos, requiere el consen so de los actores
p rin c ip a le s, co n sen so que d eb e tra sc e n d e r resa b io s de c o rp o ra tiv ism o
q u e to d av ía perm ean el sistem a, así com o superar las d istin tas d em an d as,
v isio n es y tiem p o s de los actores que interactú an para definir las p rio ri
d ad es del sistem a de C& T.
A quí es p reciso ap ren d er de la experien cia internacio n al. V arios estu
dios m uestran que gran parte de las p olíticas de incentivo a la inn o v ació n
de los p aíses d e sa rro lla d o s p onen én fa sis, ad em ás del c o m p ro m iso de
fin an ciam iento público , en una serie de incentivos p ara la co lab o ració n
en tre em presas, y entre u n iv e rsid ad e s y em presas, en fa tiza n d o la c o la
b o ra c ió n p ú b lic o /p riv a d o , la fo rm a ció n de red es, la m o v ilid a d de los
in v estig ad o res y la flexibilidad in stitu cio n al27.
Sin duda, no se trata de concebir un m odelo de relació n u n iv ersid ad -
em p re sa, o se cto r p riv a d o -se c to r p ú b lic o , en el que la in n o v a ció n sea
realizad a en el ám bito de la u n iversidad o de las in stitu cio n es p ú b licas
de investigación. Es necesario, tam bién, evaluar los riesgos ligados a este
tip o de asociación, que pueden crear la ilusión de que el se cto r p riv ad o
asu m a el fin an ciam ien to de la investigación pública, o riesg o s m ay o res
com o la p érd id a del carácter de la m isión institucion al de las u n iv e rsi
dades.
C a p ít u l o X II 405
N o obstante, cada v ez es m ás ev id en te que las v en taja s qu e acarrean
las asociaciones entre em presas, entre sector público y el p riv ad o y, p arti
cularm ente, la cooperación u n iv ersid ad -em p resa, co m p en san los riesgos
aso cia d o s28. E sas aso ciaciones surgen de la co m p lejid ad q ue v ien en a s u
m iendo la innovación y el esfuerzo te cnológ ico en el ám bito em presarial,
d o n d e son cada v ez m ás frecuentes las estrateg ias de “o u tso u rcin g ” de
las actividades de investigación y desarrollo o de d iv isió n /d ilu ció n de los
riesgos asociados a tales actividades.
E v id en tem en te, las diferen cias cultu rales, de idiom a, de p o sic io n e s
y de p rio rid ad es, h acen que la co o p eració n no siem p re sea ex ito sa, in
clu so pu ed e ser m u y d ifíc il. E x isten n u m e ro so s e je m p lo s fru stra n tes.
Sin em bargo, un ejem plo brasileño exitoso de co o p eració n u n iv ersid ad -
em p resas es el P ro y ecto G eno ly p tu s, la n zad o en 2 001. Se trata d e una
red de investigación que in v o lu cra a doce em p resas, siete u n iv ersid ad es
y tres centros de E M B R A P A 29, una iniciativ a que sería im p o sib le rea li
za r con o tros ac to res y que presu p o n e m o v iliza r un am p lio ab an ico de
co m p eten cias específicas -u n iv e rsid a d e s, em p resas y cen tro s de in v e sti
g a c ió n - para aum entar la com p etitiv id ad de la industria.
El te stim o n io de los líd eres e m p re saria les del se cto r del p ap el y la
celu lo sa es m ás que ilustrativo sobre lo que p u ed e y d eb e h a c e r el g o
bierno. A firm an u n án im em en te que p ara ello s sería im p o sib le co n fig u
ra r so lo s esa red. N o se trata de un p ro b le m a de rec u rso s. L a d im e n
sión que alcanza la articulación de tantos acto res y el in icio efectiv o de
u n a co lab o rac ió n , antes in ex isten te, entre las p ro p ias em p resas, g e n e
ra una ex tem a lid a d que ningún acto r privad o estaría en co n d icio n es de
lle v ar a cabo. E n este caso, es la acción g u b ern a m en ta l la q u e h ac e la
diferen cia para las em presas. El gobierno asig n a recu rso s p ara crear una
base de conocim iento fundam ental para la co m p etitiv id ad del sector. E sa
28 “Risks that may he associated with these new forms o f collaboration include the un
intended transfer o f technology'; cultural differences among industrial, academic, and
government partners or international participants; and the potential fo r anticompeti
tive behavior. Questions have been raised about the effects o f industry-university
relations on the funding balance oj S&E fields, the nature o f academic research,
the open availability o f research results, and especially research tools. However, the
increasing number o f collaborations suggests that, at least to the participants, the
benefits outweigh the risks”. National Science Foundation, Science and Engineering
Indicators, Washington, 2002,
29 EMBRAPA, Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria, es una de las prin
cipales instituciones públicas de investigación aplicada, dedicada al desarrollo tec
nológico del sector agropecuario.
406 P o l ít ic a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s f.n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
es la m ejor definición de econom ía del conocim iento. Son la m ovilización
de las co m p ete n cias em p re saria les y acad é m ic as, d irig id a s a ap lica r lo
m ás avanzado en n u m ero so s cam pos de la cien cia -e s tu d io s del genom a,
fisio logía, agronom ía, genética co nvencional, e tc .- y las m ás m o d ern as
té c n ic a s de g estió n e m p re saria l, las que c re a n las c o n d ic io n e s e s tru c
tu rales de la com petitividnd. Es obvio que la c o m p etitiv id a d in d u strial
d e p e n d e de o tro s fac to re s lo g ística, co sto del ca p ita l, ta m añ o de las
em p re sas y estructura del m ercado, tasas de cam bio, e tc .-. Sin em bargo,
en té rm in o s de l& D , esta acción es una de las m ejores ap licacio n es p o
sible. N o se financia una em presa aislada p ara estim u larla a innovar. Al
co n trario , se crean ex terna!idades p o sitiv as p ara un seg m en to industrial
co m o un todo. Se trab aja m ás al po r m ayor que al m enudeo.
E n el caso brasileño, la creación del F ondo V erde-A m arillo abrió un
in m en so espacio de experim en tació n en esa dirección. El F o n d o V erde-
A m a rillo fo m en tó d iv e rso s tipos de a so c ia c io n e s p ú b lic as y p riv ad a s,
in sp ira d o s en la e x p e rie n c ia in te rn a c io n a l y ta m b ié n en la p ro p ia e x
p e rie n c ia brasileña. U no de ellos fue el estím u lo a la estru ctu ració n de
“ a g ru p a m ie n to s p ro d u c tiv o s lo c a le s” (clu sters), que in v o lu c ran a e m
p resa s e in stituciones de n aturaleza m uy v aria d a y con las m ás d iversas
co n fig uraciones. O tra in iciativa fue la de inv ersio n es en in fraestru ctu ra
te cn o ló g ica , p articu larm en te en la m etrología. A dem ás, el F o n d o V erde-
A m arillo hizo llam ados púb lico s para p ro y ecto s co o p erativ o s entre e m
p resa s y universid ad es. El fundam ento de estas accio n es era trab ajar en
la v in cu lació n entre las instituciones de investig ació n y la industria, es
tim u lan d o la articulación de esos actores. U n a v ez ap ro b ad a, la L ey de
In n o v ació n p odrá estim u lar nuevos acuerdos in stitu c io n ale s30.
P arte im portante de la dem an d a po r inno v ació n del secto r p rivado y
p o r la inno v ació n increm ental es rea liza d a al m arg en de los estím u lo s
g u b e rn a m e n ta le s. Su d eterm in a n te es la d in á m ic a de la co m p ete n cia;
m ie n tras m ás co m p etitiv as son las co n d icio n e s del m ercad o , m ay o r es
la tasa de increm ento de innovación. P or esta razón, las p o líticas de in
cen tiv o s a la com petencia, en el sentido de red u cir el nivel de p ro tecció n
a la in d u stria, son un fuerte estím u lo a una c o n d u c ta m ás inno v ad o ra.
E m pero, es evidente que no son suficientes los m ecan ism o s de incentivo
a la co m petencia, y que son igualm ente necesario s los incentivos y algún
30 F.I Proyecto de Ley en discusión posibilita formar alianzas entre entes públicos y
privados, crear empresas con propósitos específicos (públicas y privadas) y compartir
avances tecnológicos, además de flexibilizar las normas para las licencias de tecno
logía por parte de las instituciones públicas.
C a p ít u l o X II 407
g rado de subvención, esp ecialm en te p ara red u c ir el riesg o aso ciad o a las
conductas m ás innovadoras.
E l argum ento de que las p o líticas de incen tiv o a la in n o v ació n deben
hacerse con los recursos fiscales disponibles presen ta dos p roblem as. P ri
m ero, existe el p ro b lem a de su lim itación. P ero, m ás allá de la escasez de
los recursos, no existen condiciones para financiar, em p resa p o r em presa,
los procesos de innovación increm ental que se h acen co tid ian am en te. N o
ex iste la estructura gubernam ental ni la ca p ilarid ad p ara cu b rir a to d o el
secto r privado. E n realidad, para estas activ id ad es la em p resa se fin an cia
de m an era rutinaria.
Si gran parte de la in novación es estim u lad a por el m e rcad o , la cu e s
tión, en tonces, es saber cuál es la m e jo r ap licació n d e los rec u rso s fis
cales para incen tiv ar al sector privado. L a resp u esta es qu e co rresp o n d e
al g obierno subven cio n ar a las em presas y o frecer líneas d e créd ito con
co sto s y p lazo s co m p a tib le s con el riesg o d e la in v e rsió n . A d em á s de
la red u cció n del riesg o , es im p o rta n te q u e los fo n d o s p ú b lic o s ay u d en
a crear co ndiciones externas p ositivas de ap o y o a la in novación.
E l p roblem a, pro p io de la estru ctu ra em p resarial b rasilera, es q u e la
em presa nacional no coopera con las otras em p resas, ni con la u n iv e rsi
dad. En los registros de exportación brasileñ o s no aparecen ni la p eq u eñ a
ni la m ediana em presa. A quí hay in convenien tes d e co o p eració n , n o sólo
de cooperación entre un iv ersid ad -em p resa, sino entre em presas.
A d em ás de estas accio n es, c o rresp o n d e al p o d e r p ú b lic o , co m o se
hace en cualquier otro país, invertir en infraestructura tecn o ló g ica de ap o
yo a la com petitividad. H ay un conjunto de inversiones qu e se constituyen
en bienes p úblicos (ex tem alid ad es) fundam en tales p ara la in n o v ació n y
p ara la su p e ra ció n de b arre ra s té cn ic as al co m ercio . E lla s se co n o c en
com o tecnologías industriales básicas, que co m p ren d en accio n es en los
cam pos de la m etrología, la n orm alización, la ev aluación de co n fo rm id ad
(inspección, ensayos, certificación y otras m o d alid ad es afines), te c n o lo
gías de gestión, in form ación te cn o ló g ica y p ro p ied ad industrial.
C a p ítu lo X II 409
que, adem ás de crear fondos, presentaban disp o sitiv o s legales polém icos.
A esta situación p ro m iso ria contribuyó la p articip a ció n del p ro p io C o n
greso N acional en la C onferen cia N acional de C & T & l, a trav és de v arios
p arlam en tario s de la C om isión de C ien cia y T ecnología, rep resen tan tes
d e los m ás d iv erso s partid o s. T am bién fue d ecisiv a la p artic ip a c ió n de
n u m e ro sa s o rg a n iz a c io n e s de la so c ied a d civil en la p re p a ra c ió n y en
las d iscusiones sostenidas en la C onferencia. El anu n cio d e la creación
de los p rim eros fondos y el envío de los resp ectiv o s p ro y ecto s de ley al
C o n g reso N acio n al tra n sfo rm ó la C o n fere n cia en un h e c h o relev an te.
S urgía la exp ectativ a de m o v ilizar recursos ad icio n ales, y la realizació n
de la C onferencia retro alim en tab a este p roceso , facilitando la apro b ació n
de estas m aterias en el C ongreso N acional.
L a gran n o v ed ad de los fondos, ad em ás de la in g en iería fin an ciera,
fue sacar al sector de C & T de u n a especie d e g hetto, en el que sólo los
in terlocutores m ás inm ediatos tenían expresión. S u p erar ese a u to -a isla
m iento era condición sin e qua non para m o v ilizar recu rso s adició n ales.
E n este aspecto, debía m ostrarse la im portancia del tem a de la innovación
p ara la com petitividad en B rasil y, al m ism o tiem p o , am p liar los in te rlo
cutores interesados en la m ateria, articulan d o las accio n es de C & T con
los órganos sectoriales del gobiern o y sus resp ectiv o s g rupos d e interés
en la sociedad y en el C ongreso.
D e todas las leyes propuestas, sólo una encontró m ayor resistencia: la
L ey de Innovación. L as m odificaciones prop u estas en el capítulo sobre la
m o v ilid ad de los investigadores, con auto rizació n p ara el alejam ien to de
su cargo y el m ontaje de em presas, g eneraro n un a reacció n co rp o rativ a
p or p arte de los re p re se n ta n te s sin d ica les lig a d o s a las u n iv e rsid ad e s.
E ste ju e g o de presiones llevó al nuevo gobierno a retirar la so licitu d de
u rgencia para el análisis de la m a teria en el C o n g reso N acio n al.
L a L ey de In novación es com pleja p orq u e trata con in stitu cio n es p ú
b licas y su interrelación con el sector privado: contratos, licencias, te cn o
logía, cesión del uso de laboratorios, m ovilid ad d e los investigadores. P or
un lado, la leg islació n laboral, alejam ien to s, salario s, rem u n e ra cio n es,
perm isos, son tem as pro b lem ático s de la g estió n p ú b lic a p o r el recelo de
generar excepciones y privilegios. La elaboración de leyes de esta n atu ra
leza exige largas negociaciones con varios m inisterios, especialm ente con
el M inisterio de P lanificación. P or otro lado, el pro y ecto de ley tam bién
altera el régim en de licencias de te cn o lo g ía o de co m ercializació n de los
resultados de la investigación. E stán en cuestión activos fin an ciad o s con
recursos públicos y/o en sociedad con el secto r privado: lib erar p atentes
410 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
o p o n e r a d isp o s ic ió n este co n o c im ie n to , sin p ro c e so de lic ita c ió n , a
so c io s p ú b lic o s o priv ad o s. Son tem as ig u a lm e n te co m p lejo s, tratad o s
en la le g isla ció n b rasileñ a con leyes específicas (L ey 8.666, so b re lici
tacio n es).
L a reacción del m ovim iento sindical de las u n iversid ad es fue rech azar
el proyecto. Sin em bargo, pasado m ás de un año de la asunción del nuevo
g o b iern o , es ev id en te que el trám ite de la L ey será reto m ad o , d eb id o a la
im p lem en tació n de la nueva política industrial. D e este m odo es po sib le,
in clu so, m ejo rar su actual redacción.
C a p ítu lo X II 411
Bibliografía
412 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
C A P ÍT U L O X III
LÍNEAS DE TENSION:
G E S T IO N P O L ÍT IC A D E L A R E F O R M A
E C O N Ó M IC A . E L IN S T IT U T O
C O S T A R R IC E N S E D E E L E C T R IC ID A D (IC E )
Y L A P R IV A T IZ A C IÓ N D E E M P R E S A S
P Ú B L IC A S
Carlos S ojo 1
413
las p eticio n es de los sin d icato s se m ezclan con arg u m en to s de té cn ic a
ingenieril y adm inistració n fiscal. El p unto d e d isco rd ia en u n ciad o es el
lím ite del endeudam iento autorizado a la institución para h acer frente a las
exigencias de inversión q u e se requieren, a fin d e ev itar rac io n am ien to s
futuros. El p ro b lem a de fondo es la co m p ete n cia m e rc an til fren te a la
gestión púb lica de serv icio s estratégicos.
L os ac to res de la d isp u ta se sep aran e n tre el P o d er E je c u tiv o , los
fu n c io n a rio s de la em p resa, los v o ce ro s em p re sa ria le s de la d em an d a
a p e rtu rista y u n a o p in ió n p ú b lic a m a y o rita ria m e n te v o lc a d a a fa v o r
de la em p re sa estatal y “su s” intereses. L as re la c io n e s y los ro le s que
desem p eñ an cada uno no están claros ni hay co rtes lim p io s que los se p a
ren. El P residente E jecu tiv o es el p rim e r rep rese n tan te del g o b iern o en
el C onsejo D irectivo, un funcionario de cuasi g ab inete de n o m b ram ien to
directo del C onsejo de G obierno. P or ello, suelen resp o n d er políticam ente
a la ad m in istració n de tu m o ; pero éste no es el caso del IC E , d o n d e la
im pronta institucional supera las fidelidades p o líticas del m o m en to . L os
rep resen tan tes laborales aparecen frecuentem en te en alian za con m ie m
b ro s del C om ité D irectivo en “ defensa de la in stitu ció n ” . L os rep rese n
tantes em presariales dem andan apertura, pero al m ism o tiem p o señalan
su d esin te ré s po r “d eb ilita r” en m o d o alg u n o la in stitu ció n estatal. La
opinión pública está en contra de las privatizaciones, p ero to lera espacios
distintos de elim inación de m onopolios.
L a d isputa alrededor del IC E trasciende reg u larm en te los lím ites de su
conflicto corporativo. E ventualm ente, las protestas de la “fuerza am arilla”
(u n a ap e la ció n sim b ó lic a que alude al co lo r oficial de la in stitu c ió n y
para frase a la d en o m in ació n de las fuerzas p o liciales com o “fu erza p ú
b lic a ”) entusiasm an a otros sectores sociales que p resen tan sus p ro p ias
reiv in d ica cio n e s y agregan a ellas la “d efe n sa de la in stitu c io n alid ad ” ,
que es u n a expresión para enunciar el rechazo a las políticas que suponen,
de ob ra u om isión, la privatizació n de entidad es p ú b licas, o b ien la lucha
contra la corrupción o el neoliberalism o.
Se tra ta , en su m a, de u n conflicto so cial fu n d am e n tal qu e h a im
p reso u n cierto ritm o a las re fo rm a s p riv a tiz a d o ra s en el p aís, y qu e
resu lta relev an te para co m p ren d er los efectos de la in teracció n sociopo-
lítica con los planes y p ropuestas de reform a eco n ó m ica en la sociedad
costarricense.
señalar que estos son los límites extemos dentro de los cuales se produce una disputa
que siempre ha tenido un resultado híbrido.
414 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
E ste artículo recoge una de las d im ensiones de un estudio m ás am plio.
A quí nos concentram os en el análisis de los discursos y sus im p licacio n es
sobre las p o sib ilid a d es futuras de reform a in stitucion al. A sí, en el p rim e r
a p artad o se describe el co n ju n to de acto res invo lu crad o s en la d iscu sió n
de las o p cio n es de reform a; en el segundo se analizan los fu n d am e n to s
d iscu rsivos de sus posiciones; en el tercero se caracterizan los ám b ito s d e
lib erativos en los que tiene lugar la discusión de opciones, y p o r ú ltim o se
ex p lo ra el efecto agregado de las neg o ciacio n es y su efecto en escen ario s
d e g estió n del p ro ce so de priv atizació n o reform a in stitu cio n al futura.
4 Solís dice bien: “El nosotros, con el cual quedaba relacionada la paz -amenazada
con los actos que motivaron las protestas de marzo de 2000-, remitía a la tradición
que también había tomado cueipo en el ICE, como institución pública clave en ¡a
modernización posterior al con flicto armado de 1948, asociada con el bienestar y
la seguridad de la posguerra. Un ICE descrito como ‘nuestro ’y como un símbolo
en el cual la población se miraba orgulloso de sus logros, y por tanto de su país,
quedaba contrapuesto a la vivencia inmediata de un ICE que se salía de la esfera de
lo ‘nuestro ’, en forma muy similar a como una persona experimenta una amputación
que transforma su cuerpo, y con ella su propia identidad” (2005:43).
5 En: http://www.ice.go.cr/esp/temas/fortalecimiento_ice/doc/Pyto.%20Ley%20
Fortalec.pdf.
416 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
lo que indica p ro b ab ilid ad e s de éxito de refo rm as p articu la re s con co n
ten id o s concretos.
1. A c to r e s
418 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
2. D iscu rso s
E l d e b a te so c io p o lític o a lre d e d o r de la re fo rm a d el IC E c o n v o c a
tres ó rd en es d isc u rsiv o s: el técnico, el ec o n ó m ico fin an ciero y el p o li-
tico -social. La ausencia de p o sib ilid a d es de h eg em o n ía d isc u rsiv a en la
in te racc ió n de esos ám b ito s es una causa p rin cip al de la im p o sib ilid ad
d e la reform a.
a) El discurso técnico
C a p ít u l o X III 419
la m o d e rn izació n 9 y la u tilid ad p ú b lic a 10. L a au to n o m ia in stitu cio n al se
p ro cu ra alcanzar respecto de intereses político s que b u scan serv irse de la
institución para fines ex tra in stitu cio n ale s": unos q u e quieren ec h ar m ano
de los ex ced entes p ara financiar otras activ id ad es del E stado, y o tro s que
p ersiguen el estancam iento institucional para en u n c ia r la u rg en c ia de la
co m p ete n cia y la p riv atizació n . La m o d e rn izació n es definida co m o la
n ecesidad de reinversión absoluta de los ren d im ien to s in stitu cio n ales en
las necesid ad es de fortalecim ien to institucio n al, con el fin de m an ten er
a la institución a la v anguardia de los req u erim ien to s tecn o ló g ico s y en
420 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
capacidad de atender la d em anda creciente y la exigen cia de nu ev o s y m e
jo re s servicios. El arg u m en to de la u tilid ad p ú b lic a co n tra p o n e la ló g ica
ren ta b ilista de una o p era ció n de m ercado con la rac io n alid ad so lid aria,
u n iv ersalista, de una in stitu ció n que se debe al fom en to del d esarro llo y
del acceso a las o p o rtu n id a d es para todos.
E ste d isc u rso es c o n fro n ta d o p o r su v isió n a u to n o m ista e x tre m a:
se h ab la p e y o ra tiv a m e n te de “re p ú b lic a in d e p e n d ie n te d el IC E ” . L as
e x p e ctativ as de m o d e rn izac ió n in stitu c io n al, que d em an d an cre cien tes
inversiones, endeudam iento externo e interno, contrastan con una co n v ic
ción red u c cio n ista del gasto público y con u n a circu n stan cia de escasez
fin an ciera en to d o s los dem ás segm entos del E stado . Se le acu sa a este
d iscu rso de asp irar a u n a so lv en cia de la que ca rece el resto del E stad o ,
incluso en aquellos ám bitos, com o la inversión social, que son co n sid e
rad o s estratég ico s p a ra el balan ce p o lítico y so cial del país.
422 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
c) E l discurso político
B. La gestión deliberativa:
espacios de negociación de la reform a
C a p ít u l o X III 423
C osta R ica.se ubica, en esa lectura, en un punto que la sitú a en un sistem a
de tipo corporativista.
E sto p arece ser apropiado p ara desig n ar el m o d elo de fo rm ació n de
acu erd o s p o lítico s en el p erío d o an terio r a las crisis de los o ch en ta. La
raz ó n es que la au sen c ia de un ám b ito p o lítico h e te ro g é n e o , d eb id o a
la p re d o m in a n c ia del P artid o L ib e ra ció n N a c io n a l en tre 1950 y 1980,
req u ería de la form ación de cierto tipo de con sen so s so ciales en ám b ito s
corp o rativ o s especialm en te asociados a las relaciones lab o rales. P ero las
cosas cam biaron después de la crisis del m od elo lib eracio n ista a c o m ien
zos de los ochenta. C on el adv en im ien to de la U n id ad S ocial C ristian a,
en 1983, tom ó fo rm a u n a c o m p e te n c ia b ip a rtid is ta qu e h a s ta la fech a
h a tenido el efecto de dism in u ir la im p o rtan cia de los acu erd o s sociales
corp o rativ o s a cam bio de la p rev a len c ia casi ab so lu ta del p acto po lítico
b ip a rtid ista . A ello se rec u rrió de m a n e ra siste m á tic a a lo larg o d e las
ú ltim as dos décadas a fin de org an izar los co n sen so s req u erid o s p ara la
re fo rm a e c o n ó m ic a q u e el p aís h a e x p e rim e n ta d o . El c o rp o ra tiv ism o
lim ita d o del p e río d o an terio r ced ió esp acio s a la n eg o c ia ció n p artid o -
crá tica que se p rese n ta com o escen ario altern ativ o al co rp o rativ ism o y
al p luralism o.
E n el m om ento actual, especialm en te a p artir de la am p liació n de los
niveles de ab stencionism o electoral y la dism in u ció n del cau d al n o m in al
de v otos de los dos p artid o s m ayo ritario s, en las eleccio n es d e 1998, la
sociedad costarricense se encuentra agobiada p o r el debilitam iento de dos
form as de org an izar la decisión p olítica: el co rp o rativ ism o h a en trad o en
crisis com o resu ltad o del d eb ilita m ie n to del E sta d o , e s p e c ia lm e n te en
sus funciones de reg u lació n eco n ó m ica y de la ero sió n del cap ital p ro
ductivo nacional, com o consecu en cia de la relativ a d esn acio n alizació n y
terciarización de los segm entos industriales y ag ro ex p o rtad o res, soportes
im portantes del pacto político setentista. L a p artid o cracia se ha debilitado
a causa de la acum ulación del déficit de represen tació n social d e los dos
grandes partidos expresados en descreim iento ciudadano y ev en tu ales fu
gas hacia opciones políticas em ergentes. A m bos procesos, corporativism o
y partidocracia, persisten pero debilitados. P ara com pensar esas carencias
h a em ergido una dem an d a de p articip a ció n p lu ralista qu e se b asa en el
rec o n o cim ien to de la le g itim id ad rep rese n tativ a de o rg an iz ac io n es so
ciales y grupos de m u y d iversa co m posición e intereses, e incluso en la
am pliació n del escenario político d esde la su p rem acía cen tralista h acia
lo local. E stas son todavía tendencias in cipien tes que co n fo rm an el con-
424 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
tex to en el que se form u lan los escen ario s p ara la g estió n de la refo rm a
in stitu c io n al del ICE.
El esc e n a rio q u e d e n o m in a m o s in stitu c io n a l a lu d e a la fo rm a c ió n
d e o p c io n e s en u n a g estió n in tra -in stitu c io n a l, p ro p ia d e los sistem a s
p o lític o s de base c o rp o ra tiv a en el m o d elo de L ijp h a rt. Se trata, en lo
su stan tiv o , de un ám b ito socialm en te cerrado de d iscu sió n de opcio n es,
en el que los a c to re s ce n trale s son los g ru p o s g re m ia le s d ire c ta m e n te
in teresad o s e in v o lu crad o s en la entidad y el P o d er E jecu tiv o .
El esce n ario b ip a rtid ista se asien ta bien en la tra n sfo rm a c ió n p arti-
d o crá tica que tien e lugar en las d écadas de 1980 y 1990, cierra espacios
a la delib eració n in stitu cio n al e introduce ac u erd o s p o lítico s de cúpula
p artid aria com o elem en to s articu lad o res de las o p cio n es de refo rm a. La
p rim e ra fase de refo rm as eco n ó m icas con sentido p riv atizad o r, d esarro
lla d a entre 1983 y 1994 bajo la tu te la estricta de las in stitu c io n e s que
c o n fo rm a ro n el C o n se n so de W ash in g to n , es p ro d u c to de un ac u erd o
p o lític o in te rn o su ste n ta d o en la n e c e s id a d de re d e fin ir las b ases e s
tru c tu ra le s de la e c o n o m ía en un e sq u e m a m e n o s p ro te c c io n ista , m ás
ab ierto y m ás m e rc an tilizad o . A p a rtir de 1994, esta situ ac ió n tien d e a
d esd ib u jarse, en p articu la r po r la aspiració n de la ad m in istra ció n de Fi-
g u eres O lsen po r co n so lid ar refo rm as d istan c iad a s de las p rescrip cio n es
n e o lib erales. E sta b ú sq u e d a p rec ip itó un d e se n c u e n tro con la fracció n
del P IJS C en la o p o sic ió n q u e se sa ld ó con el re sta b le c im ie n to d e un
esq u em a de g o b em ab ilid ad bipartid ista a p artir de la su scrip ció n de un
p acto form al entre los hijos de los caudillos de los cuarenta: el presid en te
F ig u eres O lsen y C alderón Fournier, líder del P U S C . D e esa restauración
b ip a rtid ista p ro v ien e la últim a in ic ia tiv a de refo rm a del IC E in ten tad a
p o r la a d m in istra c ió n F ig u eres en 1996, y que en lo su stan tiv o p ro p i
ciab a el fra cc io n am ien to in stitu cio n al de los se cto res de elec tricid ad y
teleco m u n icacio n es.
C on un m a n d a to elec to ra l re la tiv a m e n te d é b il, c a ra c te riz a d o p o r
u n a am p lia ció n del ab sten c io n ism o elec to ra l del o rd en del 50% y p o r
un a cortísim a v en taja con su inm ediato co n ten d ien te, la ad m in istració n
R o d ríg u e z (1 998-2002) apostó desde el co m ienzo de su g estió n a la for
m ación de espacios plurales de tom a de decisiones. La reform a institucio
nal del IC E fue som etida a una d eliberación p lu ral en el m arco del p ro c e
so de C oncertación N acional. La m ecánica de la C o ncertació n N ac io n al16
estab lecía diez m esas tem áticas, una de ellas d ed ica d a a la refo rm a del
426 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
Proyectos de ley y decretos elaborados
Acuerdos del Proceso de Concertación
por el Poder Ejecutivo
Mesa de Telecomunicaciones
Fortalecimiento del ICE mediante reformas Apertura del mercado de telecomunicaciones
en materia legal, reformar su Consejo Direc
tivo, el cual estará integrado por 5 miembros, • Reforma a los artículos 188 y 190 de la
nombrados por el Gobierno, dos por los traba Constitución Política.
jadores del ICE y dos por UCCAEP. • Ley general de Electricidad, expediente
N" 12.693.
• Ley general de Telecomunicaciones, expe
diente N" 12.694.
• Ley de Modernización y Fortalecimiento
del ICE, expediente N° 12.695.
Fuente: Barahona, Gallardo y Sojo. Concertación Nacional en Costa Rica 1998: Balance
y propuestas, San José, PNUD-CONARE, s/f.
L a C risis del C o m b o
Durante Ja administración Rodríguez se impulsó un plan de apertura gradual
del monopolio de telecomunicaciones; un procedimiento para la ampliación de
la cogencración eléctrica privada y la disminución del monopolio del ICE en
'a distribución eléctrica. Para viabilizar la gestión legislativa de la reforma, el
Poder Ejecutivo tomó la decisión de fusionar los distintos proyectos en una sola
propuesta de ley “para el Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad
y Telecomunicaciones y de la Participación del Estado”. La iniciativa empezó
a recibir trámite legislativo a principios de diciembre de 1999. Para el 20 de
marzo de 2000 el proyecto recibiría aprobación en primer debate en la A sam
blea Legislativa por una cómoda mayoría de 45 votos afirmativos sobre un total
de 57 diputados.
El trámite no estuvo desprovisto de resistencias. Como el propio presidente
Rodríguez lo sintetizó, la oportunidad ganada para la negociación integral de
tres leyes independientes produjo un primer efecto asociado a la agregación
de resistencias sociales de muy diversa índole. A los grupos sindicales opuestos
a la apertura del monopolio se sumaron los sectores ambientalistas, preocupados
por el impacto de la expansión de la generación eléctrica, los estudiantes en con
tra de la privatización y los usuarios temerosos de los efectos inflacionarios en
las tarifas.
Las protestas sociales callejeras fueron precipitadas por m anifestaciones
campesinas previas y vchiculizadas por un entusiasmo amplio de estudiantes
universitarios y de secundaria. Los reclamos apuntaban al rechazo legislativo.
Al cabo de una semana de protestas, los diputados del PLN habían declinado su
apoyo al paquete de proyectos y tras quince días el Poder Ejecutivo entabló una
mesa de negociación con el frente opositor. La medida definitiva vendría en la
forma de una declaración de inconslitucionalidad, por parte de la Sala Consti
428 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
tucional, sobre el procedimiento seguido para la aprobación en primer debate
del proyecto “Combo".
En lo esencial, la experiencia del Combo desnudó una estrategia de transfor
mación institucional que procuraba privatizar sin decirlo, organizando para ello
una enmarañada red de reformas legales' en todos los ámbitos: el administrativo
político, el de gestión productiva y el de regulación. De ahi que un análisis
sugiere que " ...las com plicaciones legales del proyecto tenían relación con
una producción intencionada de oscuridad, que servia a objetivos p reciso s”
(Solís, 2002:40).
La privatización gradúalizada, solapada, oculta tras un abigarrado instru
mental de reformas administrativas para autonomizar la institución, ampliarle
poderes discrecionales a una directiva ampliamente politizada, colocarle m e
canismos regulatorios laxos. Todos estos contenidos respondían a un esquema
de creación de eufemismos alternativos a la expresión “privatización” que se
remontaban a las reformas propuestas por la administración Figueres en 1996
para desmembrar la institución en corporaciones especializadas. Todo esto con
vocó desconfianza y animadversión, no sólo desde la perspectiva de la opinión
pública sino desde los encargados de la supervisión y regulación del aparato
estatal. Así lo expresaba el Contralor General de la República en 1996: "En la
Contraloría General de la República nos parece que es deseable y es saludable,
para la vida del pais, que esta Asamblea Legislativa defina si lo que se quiere
es im pulsar un proceso de privatización discreto o disim ulado; si es eso lo
que más le conviene a! país o le conviene plantear una privatización franca y
abierta para regalarla como privatización. (...) Si este país decide entrar en un
proceso de privatizaciones con el ICE a la cabeza, en la Contraloría General
de la República tendríamos mucho gusto en contribuir a una legislación lo más
sana posible, para regular estos procesos ".
L o s escen ario s de gestión com binados con las rac io n alid ad es de los
d istin to s actores de la disputa favorecen o hacen difícil la p o sib ilid ad de
a v an zar la p riv atiza ció n de la entidad, corno se d esp re n d e del siguiente
cuadro.
C am bios estructurales
• P rivatización
• A pertura
C am b io s adm inistrativos
F ragm entación
• M odernización
430 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
L as p ro p u esta s de p riv atiza ció n han sido, desde el in icio , p arciales.
N u n ca se ha propuesto la venta de las entidades públicas. El p ro ced im ien
to h a sido m ás bien el estab lecim ien to de un fondo accio n ario del cual se
p ro p o n e a la in iciativa p riv ad a la venta de u n a p ro p o rció n m in o ritaria de
las accio n es de las com pañías: del 49% p ara abajo. E stas in iciativ as no
han p ro sp erad o hasta la fecha.
Sin em bargo, se ha logrado av a n za r en un tipo de p riv atiza ció n p a r
cial que inclu y e al m en o s tres ám b ito s de trabajo: la a u to rizac ió n p ara
la co g en eració n eléctrica por parte de entidades priv ad as, m an ten ien d o
lím ites a la oferta y el m o nopolio p úblico de la d istrib u ció n . La seg u n d a
m o d alid ad incluye la co n tratació n de servicios a en tid ad es p riv ad a s, y la
tercera la form ació n de las S o cie d ad e s A n ó n im as L ab o rales (S A L E S ),
em p resas de derecho privado que están conform adas en b u en a proporción
p o r los sindicatos de la entidad.
L as in iciativas de apertu ra no han logrado av a n za r su stan cialm en te,
p ese a que procu ran el acceso m arginal a ciertas o p era cio n e s de la in sti
tución, en p articu lar las relacio n ad as con el sum inistro de co n ex io n es de
In tern et y telefo n ía celular.
P o r otro lado, las refo rm as adm in istrativ as asu m en la fo rm a de p ro
p u estas de fragm entación o d iferen ciació n in stitucion al, p o r u n a p arte, y
m e jo ram ie n to tecn o ló g ico y am pliación de las in v ersio n es, p o r la otra.
E ste tipo de reform as co m p ro m ete en m en o r m e d id a la estru c tu ra de la
p ro p ied ad y de los m ercados relacio n ad o s con la ac tiv id ad institucional.
V arios de los actores en fren tad o s aceptan la p ertin en cia de este tipo de
refo rm as. E ventualm ente, las m ejorías ad m in istrativ as y de g estión p u e
den crear co ndiciones para cam bios estru ctu rales m ás p ro fu n d o s.
D. C onclusiones
C a p ít u l o X III 431
los lím ites de esta reform a. E llo con el fin de v erificar o p ro p o n er in stru
m entos analíticos de los p ro b lem as que involu cra la g estión so cio p o lítica
de las refo rm as económ icas.
E n lo que sigue in te resa sin tetizar las co n d icio n e s ex p lic a tiv a s del
desem peño observado.
C a p ít u l o X III 433
calidad de los servicios prestad o s resu lta fav o rab le a la institución.
L as acusaciones de freno a la com p etitiv id ad te cn o ló g ica del país no
p are cen corresponder con la flexibilidad m o strad a p o r la en tid ad en
circunstancias críticas, com o por ejem plo lo rela cio n a d a con la in sta
lación de em presas de alta tecn o lo g ía y de m asivo co n su m o eléctrico.
E n este punto, el contraste con la reform a del sistem a financiero es
ilustrativo. En C osta R ica el m ercado financiero p u d o ser ab ierto en
este período p o r dos razones centrales: p rim era, p o r p érd id a relativ a
de la m isión de fom ento al desarro llo po r parte de la b an ca estatal,
p ro d u cto de la tendencia a la com ercializació n , que finalizó con topes
de ca rtera y tasas su b sid iad a s en p erju icio , p rin c ip a lm e n te , de las
econom ías agrícolas de p eq u eñ a escala. L a se g u n d a razó n es que p ara
buen a parte de la p oblación los servicios b an cario s co n tin ú an siendo
electivos, lo que no ocurre con los servicios de electricid ad , ag u a e
incluso telecom unicaciones. D ebe observarse en todo caso que, a p esar
de esa relativa “electibilidad” de los servicios financieros, la po b lació n
tam poco avaló p ro y ecto s de p riv atizació n de la b a n c a estatal.
434 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
D e ahí que el ju e g o no sea, en últim o térm ino, de “ra z o n e s” sino de
“ v isio n es” .
C a p ít u l o X III 435
en la ap ertura de ciertas actividades (g en eració n eléctrica o telefo n ía
m óvil), e incluso d iferencias en la p ercep ció n de los ciu d ad a n o s sobre
la co nveniencia o no de p riv atizar o elim in ar m o n o p o lio s p ú blicos.
P o r ello la decisión p o lítica de ag ru p ar p ro y ecto s de refo rm a su p u
so ad icio n a lm e n te ag reg ar frentes de resisten c ia so cial, y lim itó la
p o sib ilid ad efectiv a de co n seg u ir aprobació n p ara las in iciativ as en
cuestión.
D e ello no se sigue, sin em b arg o , que los p ro y e c to s de refo rm a
fra c c io n a d o s te n g an ah o ra m e jo r a m b ien te p o lític o , p o rq u e com o
hem os señalado la fragm entación está p ey o rativ am en te aso ciad a a la
privatización.
436 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
N o obstante, cuando esta gestion b ip artid ista en tra en crisis, o se
red efin e la fo rm a p a rtid o c rá tic a del rég im en p o litic o -d e c isio n a l, la
le g itim id a d del p ro c e so en tero se q u eb ra n ta. L a re sp u e sta ha sid o
la apertura de esp acio s p lu rales p ara v en tila r la discusión.
E n el ám b ito d e lib erativ o p lu ral m ejo ra la ca lid a d p o lític a de la
d isc u sió n p o rq u e se am p lía el esp ectro de in te rese s rep rese n tad o s,
p ero ello o curre en d esm ed ro de la eficiencia refo rm ad o ra. En otras
p alab ras, m ejo ra la n eg o c ia ció n pero se “ rale n tiz a” el p ro ceso de re
fo rm a. L a raz ó n es, ju sta m e n te , la elim in a ció n de las d isto rsio n e s
tecn o -b u ro c rá tic as y p artid o cráticas que facilitaban la refo rm a en los
d o s escen ario s d ec isio n ale s previos.
El p ro b lem a se hace aún m ás co m plejo cu ando se to m a en cuenta
q ue la apertu ra su cesiv a de espacios deliberativos no su p o n e jera rq u ía
so bre los p ree x iste n tes, sino y u xtaposición. Lo p lu ral no se an tep o n e
sino que se su p erp o n e a las lógicas partid o cráticas y co rp o rativ as. Ese
es el p ro b lem a con la g estión de reform as en el seno de las co m isio n es
m ix tas leg isla tiv a s, d o nde la n e g o c ia ció n p lu ra lista ev e n tu a lm e n te
p ro d u ce te n sio n e s con p rácticas partid o cráticas y con g estio n es b u
ro cráticas.
C a p ít u l o X I[I 437
d eriv a d a y a no de p aquetes financieros, b lan d o s o no ree m b o lsab les,
sino de la su sc rip c ió n de ac u erd o s de lib re co m ercio . L as o rg a n i
za cio n es g rem iale s del IC E han d en u n c ia d o la p resió n d e E stad o s
U nidos para in clu ir la apertura de las te leco m u n icacio n es d en tro de
las negociaciones del T ratado de L ibre C o m ercio entre C en tro am érica
y E stados U nidos. L a posició n oficial del g o b iern o h a sido ex p lícita
en cuanto a que en tales deb ates no inclu irá co m p ro m iso alg u n o en
m a teria de p riv atizació n y apertu ra de m o n o p o lio s p ú b lico s. E n todo
caso, la exig en cia ab ierta supone al m ism o tiem p o un estím u lo p ara
la refo rm a y un pod ero so incentivo para la o p o sició n , d ad a la co n fir
m ación de antag o n ism o s de so beranía nacional.
438 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
B ib lio g r a fía
C astro, C arlos (1995), “ S ector p úblico y ajuste estru ctu ral en C o sta R ica
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C a p ít u l o X [II 439
G ray -M o lin a, G eorge, E rnesto P érez de R ad a y E rn esto Y áñ ez (1999),
La econom ía p o lítica de reform as institu cio n a les en B o liv ia , B anco
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440 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
R o d ríguez C lare, A ndrés (2002). “L a estrategia tecnoló g ica de C osta Rica:
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y derechos de p r o p ie d a d intelectual, N u ev a Y ork, U N D R
C a p ít u l o X III 441
A N E X O A L C A P ÍT U L O XIII
1. M arco norm ativo del Sistem a E léctrico y
T elecom unicaciones (1910-2000)
442 P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f. A m é r ic a L a t in a
Asociación
para la Surge ante el aumento de problemas de los usuarios del
1945 Defensa de! servicio eléctrico y ante la imposibilidad del Servicio Na
Consumidor cional de Electricidad de subsanarlos.
Eléctrico
1949 Ley N° 449 (4) Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Electricidad.
Se crea JASEMA (5) y JASEMH (6). Junta Administrati
1949 Ley 716 va del Servicio Eléctrico Municipal de Alajucla y Heredia,
respectivamente.
L1 instituto Costarricense de Electricidad inició su tarca en
el desarrollo y ordenamiento del Sistema Eléctrico Nacio
nal. con el planeamiento y construcción de la Plata Hidro
eléctrica La Garita, la Planta Térmica de Colima y otros
1951 sistemas de distribución que habían estado en manos priva
das: Proyecto Hidroeléctrico Río Macho, Proyecto Hidro
eléctrico Cachi. Complejo Hidroeléctrico Arenal, Corobicí,
Sandillal, el Sistema Nacional de Transmisión, el Proyecto
Geotérmico Miravallcs.
Concedía al Instituto Costarricense de Electricidad iguales
1958 Ley N° 2199 responsabilidades que la Ley N° 3226, pero que no se puso
en práctica por falta de apoyo político.
Por medio de esta Ley (7) el Estado le confiere al Instituto
Costarricense de Electricidad procurar el establecimiento,
mejoramiento, extensión y operación de los servicios de
1963 Ley N°3226
comunicaciones telefónicas, telegráficas, radiográficas y
radiotelefónicas, para lo cual tendrá el pleno derecho de
concesión correspondiente por tiempo indefinido.
Entre estos años se crean:
1. Cooperativa de Electrificación Rural de San Carlos. (8)
1963-1969 2 Cooperativa de Electrificación Rural de Guanacaste. (8)
3. Cooperativa de Electrificación Rural de Los Santos. (8)
4. Cooperativa de Electrificación Rural de Alfaro-Ruiz.
Con esta Ley el Instituto Costarricense de Electricidad ad
quirió el 50% de las acciones de la compañía Radiográfica
Internacional, creando Radiográfica Costarricense, S.A.
1964 Ley N" 3293
(RACSA) y se le facultó para que operara las telecomuni
caciones internacionales. En 1975 el ICE adquirió el total
de las acciones de RACSA.
Se crea la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de
1964 Ley N°3300
Cfirtago (JASEC).
El Instituto Costarricense de Electricidad adquiere accio
1968 nes que la Electric Bond & Share Company tenía en la
Compañía Nacional de Fuerza y Luz, S.A.
La autonomía de estas instituciones decae, pues de los siete
puestos directivos de cada una de ellas, tres se asignarían
Ley N" 4646 o a partir de temas propuestas por el partido político que ha-
1970
Ley del 4-3 bia perdido las elecciones y cuatro serían nombrados por el
gobierno de tumo, uno de ellos como delegado del Poder
Ejecutivo.
C a p ít u l o X f íl 443
Conocida como Ley de los Presidentes Ejecutivos y otras
más recientes, que han convertido al ICE cada vez menos
en una organización técnica que invierte sus recursos en
1974 Ley N°5507
el desarrollo eléctrico del país, y cada vez más en un me
canismo mediante el cual el gobierno capta recursos para
resolver parte de los problemas fiscales.
Década de
Conformación del consorcio CONELECTR1CAS R. L. (9).
1990
Década de La Cooperativa de Electrificación de San Carlos (COOPE-
1990 LESCA). (10)
Ley de Generación Autónoma o Paralela y su reforma, la
Ley N” 7200
1990 Ley N° 7508. La Ley 7200 pretendía integrar el sector pri
(11) vado a la industria de la generación eléctrica.
Ley de Creación de la ARESEP (Autoridad Reguladora de
1996 Ley N“ 7593
Servicios Públicos). (12)
Fuentes: http://www.icc.go.cr/csp/qsomos/infobasc/historia.htm; http://www.racsa.co.cr/asam-
blca/lcy/lcycs/8000/8345.doc; http://www.racsa.co.cr/asamblca/lcy/lcycs/1000/276.doc
Año Institución
Asociación para Surge ante el aumento de problemas de los
la Defensa del usuarios del servicio eléctrico y ante la imposi
1945
Consumidor bilidad del Servicio Nacional de Electricidad de
Eléctrico. subsanarlos.
Se crea JASEMA (13) y JASEMH (14), Junta
1949 Ley 716 Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal
de Alajucla y Heredia, respectivamente.
Se crea la Junta Administrativa de Servicios
1964 Ley N° 3300
Eléctricos de Cartago (JASEC).
Entre estos años se crean:
1. Cooperativa de Electrificación Rural de San
Carlos. (9)
2. Cooperativa de Electrificación Rural de Gua
1963-1969 nacaste. (9)
3. Cooperativa de Electrificación Rural de Los
Santos. (15)
4. Cooperativa de Electrificación Rural de Al-
faro-Ruiz.
Conformación del consorcio CON ELECTRI
Década de 1990
CAS R. L .(16)
La Cooperativa de Electrificación de San Carlos
Década de 1990
(COOPELESCA). (17)
444 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
N otas
(1) L e y d e r o g a d a e n 1 9 9 6 p o r m e d i o del a r t í c u l o 68 d e la L e y 7 5 9 3 ( L e y de c r e a c i ó n
del A R ESF .P ).
(4) A u n q u e v i g e n t e , h o y d ia e stá p a r c i a l m e n t e o b s o le t a , p o r q u e n o h a s id o r e v i s a d a la
e s tr a t e g ia d e d e s a r r o llo de la Insti tu ció n.
(5) A b s o r b i d a en 1981 p o r el In s ti tu to C o s t a r r i c e n s e de E l ec tr ic id a d .
(7 ) E s ta Ley d e r o g ó la L e y N ° 21 99.
(8 ) L a s tr e s p r i m e r a s c o o p e r a t i v a s s u r g i e r o n g r a c i a s a la A g e n c i a p a r a el D e s a r r o l l o
I n te rn a c io n a l del G o b i e r n o de los E s ta d o s U n i d o s de A m é r i c a p o r m e d i o de la a s i s
te n c ia té c n ic a re c ib id a de la A s o c i a c i ó n N a c io n a l de C o o p e r a t i v a s de E lec tr if ic ac ió n
R u r a l de los E s t a d o s U n i d o s ( N R E C A ) . el a p o y o del B a n c o N a c i o n a l y el In s ti tu to
C o s t a r r i c e n s e de E le c tric id a d .
(9 ) S u r g e p o r el i n te r é s de c o o p e r a t i v a s d e e n t r a r e n el m e r c a d o d e la g e n e r a c i ó n de
e le c tr ic i d a d , est e c o n s o r c i o d e s a r r o l l ó el P r o y e c to H i d r o e l é c t r i c o S a n L o r e n z o .
(1 0 ) D e s a r r o l l ó el P r o y e c t o H i d r o e l é c t r i c o C h o c o s u e l a I en el rio La Vieja.
( 1 4 ) E n 1976 se c o n v irtió e n la E m p r e s a de S e m e i o s P ú b li c o s d e H e r e d i a ( E S P H ) y en
1998 e n u n a s o c ie d a d a n ó n i m a de o rig e n p úbli c o d e n o m i n a d a E m p r e s a de S e m e i o s
P ú b li c o s de H e re d ia , S.A . ( E S P H . S.A.).
( 1 5 ) L a s tr e s p r i m e r a s c o o p e r a t i v a s s u r g i e r o n g r a c ia s a la A g e n c i a p a r a el D e s a r r o l l o
In te rn a c io na l del G o b i e r n o de los Es ta dos U n id o s de A m é r i c a p o r m e d i o de la a s i s
te ncia té c nic a recibida de la A s o c ia c ió n N a cio n a l de C o o p e r a t iv a s de Electrificac ión
R ura l de los E s ta d o s U n i d o s ( N R E C A ) . el a p o y o del B a n c o N a c i o n a l y el Ins tituto
C o s t a r r i c e n s e d e E l ec tr ic id a d .
( 1 6 ) S u r g e p o r el in te ré s d e c o o p e r a t i v a s de e n t r a r en el m e r c a d o d e la g e n e r a c i ó n de
ele c tr ic i d a d , este c o n s o r c i o d e s a r r o lló el P r o y e c to H i d r o e l é c t r i c o S a n L o r e n z o .
(1 7 ) D e s a r r o l ló el P r o y e c to H i d r o e lé c tr ic o C h o c o s u e l a I e n el río La Vieja.
C a p ít u l o X III 445
B ib lio g r a fía
C enteno, M iguel A. y P atricio Silva (1998), “In tro d u c tio n ” , The P o litics
o f E xpertise in L a tin A m erica , M iguel A. C en ten o y P atricio Silva
(eds.), N ueva York, St. M a rtin ’s P ress.
446 P o l ít ic a y p o l ít ic a s p ú b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r ic a L a t in a
A ce rc a de los autores
447
P ed ro M ed ellin T orres. D octor en C iencias P o líticas. P ro feso r del In sti
tuto U niv ersitario y de Investigación O rteg a y G asset de M adrid.
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