CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejero sustanciador: Carmelo Perdomo Cuéter
Bogotd, D. C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho
Expediente: 11001-03-25-000-2015-00390-00 (0879-2015)
Demandante: Miguel Angel Beltran Villegas
Demandados Nacién — Procuradurfa General de la Nacién y Universidad
Nacional de Colombia
Tema: Disciplinario
Actuacién: Decide solicitud de medida cautelar de suspension de los
efectos de un acto administrativo particular
IL ASUNTO POR RESOLVER
Decide el despacho la solicitud de medida cautelar presentada por el demandante
(2 a 11), con la que pretende la suspensién, de manera provisional, de los
efectos de los actos administrativos con los que la Procuraduria General de la
Nacién lo declaré disciplinariamente responsable.
I. ANTECEDENTES PROCESALES |
El sefior Miguel Angel Beltran Villegas, a través de apoderado, incoé medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho (ff. 107 a 147 c. ppal.), con el
fin de que sean acogidas, entre otras, las siguientes pretensiones:
Obtener Ja declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos:
i) Providencia de 3 de septiembre de 2013, signada por el procurador
primero delegado para la vigilancia administrativa, que declaré al
demandante, en calidad de profesor adscrito al departamento de sociologia
de la fgcultad de ciencias humanas de la Universidad Nacional de
Colombia, disciplinariamente responsable y le impuso las sanciones de
destituci6n e inhabilidad general para el ejercicio de cargos y de funciones
publicas, por el término de 13 afios.
ii) Decisién de la sala disciplinaria de la Procuraduria General de la Naci6n,
de 24 de julio de 2014, que confirmé el ordinal primero de la parte
resolutiva de la referida providencia de 3 de septiembre de 2013.
Resolucién 1050 de 12 de septiembre de 2014, con la que el rector de la
Universidad Nacional de Colombia ejecuté la sancién disciplinaria
impuesta al demandante por la Procuraduria General de la Nacién.
Como medidas para el restablecimiento de sus derechos, el actor solicit se
condene a la Universidad Nacional de Colombia reubicarlo en el cargo que
ocupaba cuando fue destituido y que el tiempo trascurrido desde la eficacia de los
actos demandados sea tenido en cuenta para su historial laboral y académico.
‘Asimismo, reclama que las entidades demandadas sean condenadas a pagarle, Expediente: 11001-03-25-000-2015-00390-00 (0879-2015)
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solidariamente, todos los salarios y derechos laborales dejados de recibir desde su
retiro, debidamente indexados.
IIL SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
Con escrito separado de la demanda, el actor pide la suspension de los efectos de
los actos administrativos sometidos a control judicial, con fundamento en los
cargos que se compendian a continuaci6n (ff. 2 a 11
3.1 Falta de competencia de la Procuraduria General de la Nacién para
ejercer el poder disciplinario preferente frente a servidores de universidades
Ptiblicas. Al respecto seffala que los actos censurados violan el numeral 6 del
articulo 277 de la Constitucién Politica, puesto que, segiin este, el poder
preferente debe ser ejercido de conformidad con la ley, pero el Congreso de la
Repiblica no ha limitado expresamerite la autonomia universitaria en materia
disciplinaria para otorgar tal facultad al procurador. Bajo este postulado acusa la
trasgresiGn del principio de autonomfa universitaria consagrado en el articulo 69
constitucional, asi como de la Ley 30 de 1992 y del Decreto 1210 de 1993 en su
articulo 26, que consagran la potestad de las universidades para darse su propio
reglamento disciplinario, el cual, para este caso, no fue mencionado ni consultado
por el agente sancionador. En tal sentido, agrega que las decisiones acusadas
contravienen el articulo 29 superior, particularmente la regla procedimental que
obliga a ser disciplinado por un funcionario o juez natural, por la explicada falta
de competencia de la entidad sancionadora.
3.2 Violacién del debido proceso por apreciar pruebas ilegales. El actor
destaca que el procedimiento punitivo se valié de pruebas irregularmente
obtenidas durante una incursién militar desplegada por el Estado colombiano en
territorio extranjero, denominada «operacién fénix». Por ello, estima que los
actos infringen el mandato contenido en el articulo 29 constitucional, segin el
cual es nula de, pleno derecho la prueba obtenida con violacién del debido
proceso, precepto regulado por el articulo 23 de la Ley 906 de 2004, que
consagra la exclusién de la prueba ilegal o ilicita. Con fundamento en estas
premisas normativas, sostiene que las pruebas derivadas de las evidencias
informéticas obtenidas de esa operacién, deben considerarse ilegales.
Afirma que la exclusién de un elemento probatorio se debe analizar a la luz de la
Constitucién, de los tratados internacionales y de los Cédigos de Procedimiento
Penal y Civil, debido a la falta de regulacién en la ley disciplinaria y en alusién al
principio de integracién normativa (Ley 734 de 2002, articulos 6 y 21). A partir
de tal razonamiento, indica que fueron violados los siguientes instrumentos
juridicos: i) Convencién Interamericana Sobre Asistencia Mutua en Materia
Penal, pues su articulo 2 resalta que esa «Convencién no faculta a un Estado
Parte para emprender en el territorio de otro Estado Parte el ejercicio de la
jurisdiccién ni el desempefio de funciones reservadas exclusivamente a las
autoridades de la otra Parte por su legislacién interna»; ii) en idéntico sentido, el
articulo 2 (numeral 4) del «Convenio de Cooperacién Judicial y Asistencia Expediente: 11001-03-25-000-2015-00390-00 (0879-2015)
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Mutua en Materia Penal entre la Repiiblica de Colombia y la Republica del
Ecuador», reitera tal restriccién entre las dos naciones; y iii) la Convencién de
Viena sobre el derecho de los tratados, puntualmente, el principio de pacta sunt
servanda.
Por otra parte, manifiesta que fue aprehendido con base en las evidencias
acopiadas en la «operacién fénix», sin que la Fiscalia General de la Nacién
relatara al juez que ese material habia sido obtenido en Ecuador, por lo cual dicho
acto también esté viciado de nulidad y, por ende, las pruebas obtenidas en su
detencién deben ser excluidas, al estar directamente vinculadas con una prueba
considerada ilegal.
Destaca que aun si la memoria USB incautada llegara a ser reputada como prueba
legal y desvinculada de las piezas obtenidas en la referida operacién, no podria
considerérsele como fuente independiente, debido a que solamente tendria
importancia probatoria al contrastarla con lo que, segin se dice, contiene la
evidencia informatica obtenida en la cuestionada operacién.
IV. INTERVENCION DE LA PARTE DEMANDADA
4.1 Procuraduria General de la Nacién. La entidad se opone a la medida
rogada, al estimar que, de conformidad con el articulo 230 del Cédigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en
este caso no se cumple el requisito de no haber generado efectos juridicos la
decisién cuestionada. Esto, por cuanto restar fuerza a un acto que ha comenzado
a surtir sus consecuencias, no agotaria el objeto de la medida cautelar, sino que
resultaria en el restablecimiento de los derechos del demandante, lo cual solo es
factible disponer mediante sentencia (ff. 37 a 41).
Considera que dentro del proceso contencioso-administrativo son requisitos para
que proceda este tipo de medidas cautelares: i) la presentacién de la respectiva
peticién a través de escrito separado dentro de una determinada oportunidad; ii)
gue la infraccién alegada se evidencie de la simple comparacién entre el acto
controvertido y las normas superiores invocadas como violadas, es decir, que el
vicio sea evidente; y iii) el estudio de las prucbas allegadas tendentes a demostrar
los perjuicios causados con el acto cuya suspension se invoca. :
‘Ademas de expresar que en el sistema procesal vigente el andlisis de la
confrontacién entre las normas fundamentales y el acto controlado no necesita
profundos razonamientos, alega que el solicitante pretende efectuar un
prejuzgamiento, al buscar que se restablezcan sus derechos a partir de normas
que serdn debatidas a lo largo del proceso y cuyo alcance debe ser resuelto en la
sentencia, mas no de manera anticipada al estudiar el reclamo de la suspensi6n
provisional.
Destaca que la carga probatoria y argumentativa, atribuible a quien reclama la
medida cautelar, no fue agotada con suficiencia para demostrar la acusacién de
% | Expediente: 11001-03-25-000-2015-00390-00 (0879-2015)
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indebido andlisis probatorio y que un estudio semejante, corresponde también a
la etapa en que se dicte sentencia.
Por ultimo, manifests que cuando se persigue la nulidad de un acto
administrativo, tanto como el restablecimiento de derechos y la indemnizacion de
perjuicios, y, al tiempo, se solicita suspender cautelarmente los efectos de aquel,
la parte interesada tiene el deber de probar los perjuicios, al menos de manera
sumaria, los cuales deben estar revestidos de cierta gravedad, requisito que no fue
satisfecho por la contraparte.
42 Universidad Nacional de Colombia. Enfatiza en que la resoluci6n por ella
expedida para cumplir la sancién impuesta por la Procuradurfa General de la
Nacién, no es un acto administrative propiamente, sino un acto de ejecucién,
situacién que lo excluye del control judicial (ff. 27 a 33).
V. CONSIDERACIONES
5.1. Competencia, Conforme a lo preceptuado en los articulos 125, 229, 230,
233 y 234 del CPACA, corresponde al despacho decidir la solicitud de
suspensién provisional de los actos sancionatorios demandados'.
5.2 Presupuestos juridicos sobre las medidas cautelares en la Ley 1437 de
2011. Las medidas cautelares son figuras de orden procesal que permiten
garantizar a las personas la efectividad de sus derechos e intereses. Su
fundamento radica en derechos de raigambre constitucional como el de tutela
judicial efectiva y el de acceso a la administracién de justicia, asi como en los
articulos 25 de la Convencién Americana sobre Derechos Humanos* y 2 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos’,
* Sobre la definicién de la competencia para resolver las peticiones de medidas cautelares, ver: Consejo de
Estado, sala de lo cofitencioso administrativo, seccién tercera, subseccién A, autos de 14 de mayo de 2014,
radicado 11001-03-26-000-2014-00035-00(50222), M.P. Mauricio Fajardo Gomez, y de 3 de septiembre de
2014, radicado 110010326000201300162 00 (49.150), M.P. Hernén Andrade Rineén (e.
® Articulo 25: 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y répido o a cualquier otro recurso efectivo
ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitucién, la ley o la presente Convencién, aun cuando tal violacién sea cometida por
personas que actiten en ejercicio de sus funciones oficiales.
2, Los Estados partes se comprometen:
‘a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidira sobre los derechos
de toda persona que interponga tal recurso;
b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisién en que se haya estimado
rocedente el recurso».
«Axticulo 2
Lod
2. Cada Estado Parte se gompromete @ adoptar, con arregio a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones del presenté Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro
cardcter que fueren necesdrias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no
estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otto cardcter
3. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que:
1) Toda persona cuyos derechos 0 libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podré
interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violacién hubiera sido cometida por personas que actuaban en.
ejercicio de sus funciones oficiales; Expediente: 11001-03-25-000-2015-00390-00 (0879-2015)
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El objeto de tales medidas es la proteccién temporal de la integridad del derecho
controvertido ante un juez‘, tanto como la garantia de una sentencia efectiva.
La Ley 1437 de 2011 dedica un capitulo completo a las medidas cautelares para
la jurisdiccién contencioso-administrativa, que comprende los articulos 229 al
241. A partir de tales disposiciones, la jurisprudencia de esta Corporacién ha
precisado una serie de criterios aplicables al estudio de este acto procesal, que se
enuncian a continuacién:
- La medida cautelar puede ser solicitada en procesos de tipo declarativo, asi
como en aquellos en que se busque la proteccién de derechos ¢ intereses
colectivos (articulo 229)°.
- Puede ser formulada en cualquier etapa del proceso (articulo 229), incluso
durante el tramite de la segunda instancia'
- La intervencién solicitada debe guardar una relacién directa y necesaria con
las pretensiones de la demanda. Por tanto, es menester que esta haya sido
presentada antes 0, cuando menos, al momento en que sé pida intervencién
preliminar del juez (articulo 230)’.
\) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, 0 cualquiera otra antoridad competente
prevista por el sistema legal del Estado, decidiré sobre los derechos de toda persona que interponga tal
recurso, y desarrollaré las posibilidades de recurso judicial;
) Las autoridades competentes cumplirin toda decision en que se haya estimado procedente el recurso».
© Comte Consttucional, sentencia C-379/04, de 27 de abril de 2004, expediente D-4974, MP Alfredo Beltrén
Sierra,
J anticulo 229, Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que st adelanten ante
esta jurisdiccién, antes de ser notficado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a
peticién de parte debidamente sustentada, podré el Jucz 0 Magistrado Ponente decretar, en providencia
Imotivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, ¢l
‘objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capitulo,
La decisin sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento,
Pardgrafo, Las medidas cautelares en.los procesos que tengan por finalidad la defensa y proteccién de los
derechos ¢ intereses colectivos y en los. procesos de tutela del conocimiento de Ia Jurisdiccién de lo
Contencioso Administrativo se regirén por lo dispuesto en este capitulo y podran ser decretadas de ofico.
© Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, seccién tercera, subseccién “A, auto de 3 de
septiembre de 2014, radicado: 11001-03-26-000-2013-00162-00(49150), M.P. Henin Andrade Rineén (E):
‘cel nuevo Estatuto de lo Contencioso Administrative prevé que la mencionada medida podré decretarse, @
peticién de parte, “... antes de ser notificado, el auto admisorio de Ia demanda o en cualquier estado del
proceso”, lo cual abre paso, ademas, a que la peticién pueda elevarse incluso dentro de la segunda instancia
del proceso»,
“'srticulo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares, Las medidas eautelares podrin ser preventivas,
cconservativas, anticipativas o de suspensi6n, y deberdn tener relacién directa y necesaria con las pretensiones
Ge la demanda, Para el efecto, el Juez 0 Magistrado Ponente podré decretar una\o varias de las siguientes
medidas:
1. Ordenar que se mantenga la situacién, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la
‘conducta vulnerante 0 amenazante, cuando fuere posible.
2. Suspender un procedimiento 0 actuacién administrativa, inclusive de carécter contractual. A esta medida
solo acudiré el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situacién
{que dé lugar a su adopcién y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indieard
Ths condiciones o seflalaré las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el
procedimiento o actuacién sobre la cual recaiga la medida.
5. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.
“4, Ordenar la adopeién de una decisién administrativa, o la realizacién o demolici6n de una obra con el objeto
de evitar o prevenir un perjuicio o la agravacion de sus efectos,
5. Impartirdrdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones He hacer o no hacer.
Pardgrafo, Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte ¢lementos de indole
discrecional, el Juez 0 Magistrado Ponente no podré sustituir a la autoridad competente en la adopcién de la Expediente: 11001-03-25-000-2015-00390-00 (0879-2015)
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- La promocién de esta figura procesal corresponde a la parte interesada y, por
ello, se descarta la intervencién oficiosa del juez, salvo cuando el medio de
control busque proteger derechos ¢ intereses colectivos. En ese sentido el
solicitante debe satisfacer con mayor rigor ciertos parametros argumentativos*
y probatorios’, Jo cual descarta el control integral del acto que, en cambio,
debe efectuarse al momento de proferir el fallo!
- Lo que se resuelva en este trémite, no implica prejuzgamiento (articulo 229).
El alcance del tal previsién no impone al juez parametro alguno para decidir
las solicitudes de medidas cautelares, sino que resalta su autonomia para
apartarse de la decisién respectiva y proferir una sentencia en diferente
sentido, cuando asi lo considere'’
Por su parte, la medida cautelar de suspensi6n provisional de los efectos de un
acto administrativo, prevista en el articulo 230 (numeral 3) del CPACA, esti
sujeta a reglas especificas que se desprenden de la misma codificacién:
- La finalidad de este tipo de estudio previo «no es otra que la de evitar,
transitoriamente, la aplicacién del acto administrativo, en virtud de un andlisis
provisional del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de
derechon”?
- Procede por violacién de las disposiciones juridicas invocadas en la demanda
decisién correspondiente, sino que debera limitarse a ordenar su adopeién dentro del plazo que fije para el
efecto en atencién a la urgencia 0 necesidad de la medida y siempre con arreglo a los limites y criterios
establecidos para ello en el ordenamiento vigente.
* Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, seccién segunda, subseceién A, auto de 7 de abril
de 2016, radicado: 11001-03-25-000-2016-00019-00(0034-16), MP Gabriel Valbuena Hernandez.
* Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, seccién quinta, auto de 16 de diciembre de 2013,
radicado 11001-03-28-000-2013-00047-00.
"® Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificacién de 9 de agosto de
2016, radicado: 110010325000201100316 00, MP William Hemandez. Gomez (E).
Se'comparte le perspectiva expuesta por el magistrado Alberto Yepes Barreiro en su salvamento de voto
frente a la providencia citada, que se dict6 el 16 de diciembre de 2013, dentro del proceso con radicado
11001-03-28-000-2013-00047-00. La disertacion disidente sostiene: «De modo que debe entenderse que el
legislador le otorg6 al juez administrativo un papel dindmico al momento de adoptar la medida cautelar, que
lo obliga a realizar un juicio previo de legatidad del acto administrativo cuestionado, sin que ese primer
acercamiento o decisién provisional pueda ser entendida como un prejuzgamiento -como bien lo advierte el
articulo 229 ibidem- porque el legislador, en este caso, le ha otorgado expresamente al juez la competencia
para efectuar ese pronunciamiento, el cual puede variar si en el curso del proceso surgen elementos de juicio
de carécter normativo y/o probatorio que lo leven a cambiar esa primera percepcién sobre Ia legalidad o no
dl acto, asunto que se determinaré definitivamente en la sentenciay, En similar sentido, consultar Consejo de
Estado, sala de lo contencioso administrative, seccién segunda, subseccién A, auto de 7 de abril de 2016,
radicado 11001-03-25-000-2016-00019-00(0034-16), M.P. Gabriel Valbuena Heméndez: «[a)ntes de
pronunciarse sobre el fondo del asunto, es preciso poner de relieve que de conformidad con lo previsto en el
articulo 229 de Ia Ley 1437 de 2011, las medidas cautelares que Ilegaren a adoptarse en el curso de un
proceso contencioso administrative, no constituyen ningin prejuzgamiento, En ese orden de ideas, las
decisiones preventivas, conservativas, anticipativas o suspensivas que se hubieren adopiado de manera
provisoria, si bien pueden llegar a volverse defintivas o permanentes en Ia providencia que ponga fin al
proceso, también pueden ser levantadas, modificadas 0 revocadas por la misma autoridad judicial que las
dict, por el superior jerérguico -si lo hubiere- 0 por la Sala, Seccién o Subseccion a la cual pertenezca el
Magistrado Ponente, en los términos previstos por los aticulos 235 y 236 del CPACA»
™ Consejo de Estado, sald de lo contencioso administrativo, seccién tercera, subseccién A, auto de 12 de
febrero de 2016, radicadh 11001-03-26-000-2014-00101-00 (S1754A, MP. Carlos Alber. Zambrano
Barrera [Expediente; 11001-03-25-000-2015-00390-00 (0879-2015)
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o en la solicitud de la medida (articulo 231)".
La violacién se constatard a partir de dos escenarios: i) él andlisis del acto
censurado en comparacién con las normas sefialadas por el actor o ii) el
estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (articulo 231)"*. Al resolver
este tipo de pretension previa, el juez deberd indicar de cual de estos marcos
analiticos surgié la violacién normativa acusada’’.
Cuando, ademas de la nulidad del acto, se pretenda el restablecimiento de
derechos y la indemnizacién de perjuicios, deberé probarse, siquiera
sumariamente, la existencia de los mismos (articulo 231)'°.
- En esta etapa, el juicio de violacién a normas superiores, al que se somete el
acto demandado, no tiene cualificacién o restriccién alguna y se muestra
‘como un examen material y previo de conformidad legal, constitucional y
convencional, en el cual, como se ha dicho, se prevén altas cargas
argumentativas y reglas especiales de cardcter probatorio, acompafiadas por
disposiciones que garantizan los derechos de contradiccién y defensa de la
contraparte'”.
Articulo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto
administrativo, la suspensién provisional de sus efectos procederé por violacién de las disposiciones
invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violacién surja del
anilisis del acto demandado y su confrontacién con las normas superiores invocadas como violadas del
studio de las pruebas allegadas con la solicitud, Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento de!
‘derecho y Ia indemnizacién de perjuicios debera probarse al menos sumariamente la existencid dé los mismos.
En los demas casos, las medidas cautelares serdn procedentes cuando concurran los siguientes requisites:
1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado, asi fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos
invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que
permitan concluir, mediante un juicio de ponderacién de intereses, que resultaria més gravoso para el interés
piiblico negar la medida cautelar que concederla,
4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
‘8) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, 0
) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serfan
rugatorios.
"© Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrative, seccién tercera, subseccién A, auto de 12 de
febrero de 2016, radicado 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A, M.P. Carlos Alberto Zambrano
Barrera: «(ein opinign de la Sala, el aticulo 231 de la ley 1437 de 2011 incorpora limites « la facultad para
dictar medidas cautelares que estin determinados: i) por la invocacién de las normas que se consideran
‘violadas, bien en la demanda o bien en el escrito separado contentivo de Ia solicitud, y su confrontacién con el
acto acusado y ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitudy. Ver también Consejo de Estado,
Sala de lo contencioso administrativo, seccidn tercera, subsecciGn B, auto de 29 de marzo de 2016, radicado
11001-03-26-000-2015-00126-01(54850), M.P. Danilo Rojas Betancourth: «por lo que el requisito sustancial
de procedencia esta determinado por la violacién de cualquiera de las disposiciones normativas invocadas,
bajo los dos eventos expuestos, esto es, por la confrontacién del acto -previo analisis- con el contenido
normativo denunciado o con las pruebas aportadas, lo que supone no solo unai evisién formal como lo
tstablecia el anterior Cédigo, sino el examen de los elementos de procedencia establecidos en funcién de la
finalidad de la medida, que es el amparo preliminar y preventivo de la legalidad cuando ésta se advierte
‘quebrantada, lo que de ninguna manera implica prejuzgamiento como bien lo precisa el articulo 229 del
CPACAp.
Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, seccién quinta, auto de 25 de febrero de 2016,
radicado 11001-03-28-000-2015-00050-00, M.P. Lucy Jeannette Bermidez Bermidez: «i) al resolver se debe
indicar si Ia violacién de las disposiciones invocadas surge de la conffontacién entre el acto demandado y las
rnormas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con ta solicitud.
TE Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, seccién segunda, subseccién B, auto de 29 de
noviembre de 2016, radicado: 11001032500020120047400 (1956-2012), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrative, seccién tercera, subseccién A, auto de 12 de
febreto de 2016, radicado 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A, M.P. Carlos Alberto Zambrano
Barrera: «(al respecto, se ha sostenido que la “... exigencia de una infraccién calificada, de una infraccion Expediente: 11001-03-25-000-2015-00390-00 (0879-2015)
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- La solicitud de suspender provisionalmente actos administrativos, puede ser
resuelta con la formulacién de una alternativa hermenéutica, arménica con las
normas cuya violacién se le endilga al precepto demandado'®,
5.3 Satisfaccién preliminar de requisitos. A juicio del despacho, las exigencias
formales de procedencia de la medida cautelar han sido satisfechas por el
demandante, En efecto, la solicitud guarda relacién directa y necesaria con las
pretensiones de la demanda declarativa, en tanto que aquella consiste en la
suspensién de efectos de los actos acusados. Adicionalmente, el interesado
identifica los contenidos normativos que considera infringidos por la autoridad
disciplinaria, tanto en la solicitud de medida como en el escrito de demanda.
Ahora, por haber formulado pretensiones de restablecimiento de derechos,
corresponde al actor aportar prueba, siquiera sumaria, sobre la existencia de
estos. Resulta suficiente, para tal efecto, la copia de los actos acusados (ff. 2 a 29
y 30 a 78 c. ppal.), puesto que en ella se corrobora la calidad de «profesor
asociado en dedicacién tiempo completo adscrito al departamento de sociologia
de la facultad de ciencias humanas - sede Bogota» de la Universidad Nacional de
Colombia (f. 80 c. ppal.), que tenfa el demandante tras su ingreso a la carrera
docente, a partir del nombramiento efectuado con Resolucién 9 de 18 de enero de
2006 y de su posesién el 4 de febrero de 2006 (f. 4 c ppal.). También acredité que
la sancién impuesta con dichos actos, consistente en destitucién e inhabilidad
general para ejercer cargos y funciones publicas, se hizo efectiva desde el 12 de
septiembre de 2014, por el rector del ente universitario, mediante Resolucién
1050 de la misma fecha (f. 80 c. ppal.).
Por lo tanto,’ resulta claro que, con la decisién sometida a control judicial, fue
finalizada la relacién laboral existente entre la Universidad Nacional de
Colombia y el actor, por lo cual se afecté su derecho al trabajo y, por ende, se
suprimieron los efectos remuneratorios del mismo, a la luz del Decreto 1279 de
19 de junio de 2002, por el cual se establecié el régimen salarial y prestacional de
los docentes de las universidades estatales.
5.4 Problema juridico. Son dos los problemas juridicos por resolver: (i) si el
procurador general de la nacién puede ejercer la potestad disciplinaria sobre
‘manifesta que el juez la pueda advertir con facilidad del simple cotejo entre el acto demandado y las normas
superiores, no aparece ya en la Ley 1437 de 2011 y fue deliberadamente eliminada de la nueva codificacién
para evitar que la suspensién provisional de los efectos de los actos administratives quede absolutamente
restringida a casos excepcjonales"».
"® Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, seccién cuarta, auto de 13 de abril de 2015,
radicado 11001-03-27-000-2014-00051-00(21206), M.P. Jorge Octavio Ramirez Ramirez: «1.1.4 Entonces, si
la suspension provisional parte del supuesto de que se presenta infraccién entre una norma inferior respecto de una
norma superior, y comoquiera que a partir de la vigencia del CPACA, para que proceda la suspensin provisional
‘ya no es requisito indispentable que se presente manifiesta infraccién entre la norma legal y la reglamentaria, es
‘able concluir que al juez.ddministativo le asiste la facultad de analizar el contenido y alcance de la norma, en et
‘evento en el que el asunto planteado lo requiera y, en esas condiciones, es posible que el juez acuda a una opcién
interpretativa que armonice la norma reglamentaria con la ley, lo que conduce a que en todos los eventos no se
dba acudir necesariamente a la suspensién de la norma acusada de ilegalidad, De ser el caso, se debe hacer uso
de esa posibilidad hermenéutica que permite mantener In norma en el ordenamiento juridico en virtud del
principio de conservacién del derecho». Expediente: 11001-03-25-000-2015-00390-00 (0879-2015)
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
de Miguel Angel Beltran Villegas contra la Nacién -
Procuraduria General de la Nacién y la Universidad Nacional
de Colombia
docentes vinculados a universidades publicas y (ii) si los actos administrativos
acusados, sustentan en pruebas ilfcitas la decisién de sancionar al actor y, por
ello, contrarfan el derecho al debido proceso del demandante.
5.5 Primer cargo: potestad sancionatoria de la Procuraduria General de la
Nacién sobre servidores publicos vinculados a universidades oficiales como
docentes.
En desarrollo del mandato contenido en el inciso segundo de articulo 69"? de la
Constitucién Politica, el Congreso de la Repiblica expidié la Ley 30 de 1992
para organizar el servicio publico de educacién superior, que en su articulo 75
dispone:
|
El estatuto del profesor universitario expedido por el consejo superior
universitario, deberd contener, entre otros, los siguientes aspectos:
[ed
d._Régimen disciplinario.
La disposicién legal de la letra d fue objeto de control pot parte de la Corte
Constitucional, mediante sentencia C-829 de 2002, que declaré la exequibilidad
de ese precepto, al considerar que esta acorde con la Constitucién Politica, si se
armoniza el principio de autonomia universitaria con otras disposiciones del
mismo rango normativo, como las atinentes a la responsabilidad de los servidores
piiblicos, a los principios de la funcién publica y a la competencia privativa del
Congreso para expedir cddigos y leyes (articulos 6, 123, 124, 150-2 y 209). En
este sentido, destacd que, si bien la expedicién de estatutos es una faceta de la
autorregulacién universitaria, esa facultad esta sujeta a la Constitucién y a la ley.
De alli que el régimen disciplinario de las universidades sea el comprendido por
Ia normativa interna, en armonia con el Cédigo Unico Disciplinario (CUD), Ley
734 de 2002, «sin que pueda expandirse ni aquella ni éste para que el resultado
sea la mutua inocuidad de sus normas».
Por otro lado, resulta menester recordar, tal como se expuso en el auto admisorio,
que el poder disciplinario en cabeza del procurador general de la nacién tiene su
fuente en los articulos 118, 275, 277 y 278 de la Constitucién Politica. Lo ejerce
directamente en los términos del articulo 278, pero cuando se trata de las
funciones descritas en el 277°, puede hacerlo por si mismo o a través de un
Articulo 69. «Se garantiza la autonomia universitaria. Las universidades podtin darse sus directivas y
regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
La ley establecerd un régimen especial para las universidades del Estado.
El Estado fortalecerd la investigacién cientifica en las universidades oficiales y privadas y ofreceré las
condiciones especiales para su desarrollo.
El Estado facilitard mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la
cedueacion superior. i
2 Articulo 277. El Procurador General de la Nacién, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendri
las siguientes funciones:
tl Expediente: 11001-03-25-000-2015-00390-00 (0879-2015)
‘Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
de Miguel Angel Beltrén Villegas contra la Nacién —
Procuraduria General de Ia Nacién y la Universidad Nacional
de Colombia
delegado, tal como se desprende de dichos preceptos y del parégrafo del articulo
7 del Decreto ley 262 de 2000, con el que se modificé la estructura y la
organizacién de la Procuraduria General de la Nacién.
Se trata de un poder preferente, de conformidad con el artfculo 3 del CUD, en
tanto que su ejercicio, oficioso o por peticién, desplaza al funcionario que
adelante la investigacién?!. En virtud del mismo, el procurador general de la
nacién podrd iniciar, proseguir, avocar o remitir cualquier investigacién o
juzgamiento que competa a los érganos de control disciplinario interno de las
entidades publicas.
Los sujetos destinatarios de la ley disciplinaria son los servidores publicos,
aunque se encuentren retirados del servicio, y los particulares, en los términos del
articulo 53 del CUD”. Respecto de los servidores piblicos, la ley no consagra
excepeién alguna frente a la aplicacién del poder preferente disciplinario. No
obstante, el CUD dispone que el régimen en él configurado, no es aplicable a los
miembros de la fuerza publica, quienes cuentan con un estatuto especial (articulo
224).
Por consiguiente, puede afirmarse que el control disciplinario aplicable a los
servidores publicos de las universidades publicas (docentes o administrativos), no
excluye el ejercicio de la facultad de control preferente por parte de la
Procuradurfa General de la Nacién, pues tal atribucién del Ministerio Piblico no
ha sido sometida a una salvedad de dicho tenor. La autonomia de los entes
universitarios se extiende, entonces, a la expedicién de un régimen disciplinario
intemo, que no puede superar la reserva legal antes descrita.
Empero, para los érganos de control interno y para la Procuradurfa General de la
Nacién, las libertades esenciales del ejercicio del derecho a la educacién, es
decir, libertad de cétedra, libertad de investigacién y libertad de expresién, se
imponen como limites al ius puniendi estatal, tanto en el disefio de las normas
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempefienfunciones piblicas, inclusive las
de eleccién popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes eimponer la respectivas sanciones conforme a la Ley.
Led
Anticulo 278. El Procurador General de la Nacién ejercerddirectamente las siguientes funciones:
1. Desvincular dl cargo, previa audiencia y mediante decisién motivada, al funcionario piblico que incurra
en alguna de las siguientes falas: intingir de manera manifiesta la Consttucién o la ley; deriva evidente e
indebido provecho patrimonial en el eercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar,en forma grave, las
Investigaciones que realige la Procuraduria 0 una autoridad administrativa 0 jurisdiccional; obrar con
manifiesta negligeneia en la investigacién y sancién de las fltas disciplinarias de los empleados de su
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