Está en la página 1de 10

MANEJO INTEGRADO DE ZONA

COSTERA Y AREAS NATURALES


PROTEGIDAS. LA RESERVA 31
DE LA BIÓSFERA SIAN KA’AN, CASOS DE
ESTUDIO

QUINTANA ROO

Alfredo Arellano-Guillermo

Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, SEMARNAT

RESUMEN

Dentro de los objetivos de las Áreas Naturales Protegidas en México se plantea la


posibilidad de que estas generen experiencias alternativas en la administración
de usos del suelo y del manejo de los recursos naturales. Si bien el manejo real de
estas áreas es un tema de reciente atención, también se han evidenciado vacíos y
carencias que atañen a las áreas jurídicas, de coordinación institucional, de
visión sectorial y educación, así como otros rezagos que se pueden extrapolar
más allá de los límites físicos de las áreas protegidas en la búsqueda de un
manejo integrado de zona costera. Asimismo, la inserción de esas áreas
protegidas en una estrategia de manejo regional se vuelve una premisa
fundamental en el balance de los regimenes ambientales. La Reserva de la
Biosfera Sian Ka’an con 528,000 has, localizada en la costa central del Caribe
Mexicano, es un sitio en el que se han desarrollado instrumentos de planeación
de usos del suelo, de coordinación interinstitucional, de vinculación comunitaria
y en el que se ha experimentado el enfoque del manejo integrado con diversos
resultados y experiencias que pueden aportar elementos importantes y
contribuir a fortalecer los mecanismos de integración.

ABSTRACT

One of the main goals of the Protected Areas in Mexico is the possibility to
generate alternative experiences in the land uses and the natural resources
management. In despite of the “recent” management of this areas, there has
been evidenced gaps in the legal items, intergovernmental coordination,
sectorial visions and education, as well as other delays that is possible to
extrapolate beyond the protected area borders, in that search for the coastal zone
integrated management. Likewise, insertion of this protected areas in a
management regional strategy it is a fundamental premise to the environmental
regime balance. Sian Ka’an Biosphere Reserve located in the central coast of the
Mexican Caribbean, has been a very important site for the development of
coastal planning instruments, inter-institutional coordination, and an area where
there has been experienced an administration focused in the integrated
management with several results and experiences that can contribute to support
those integration mechanisms.
Manejo Costero en México
INTRODUCCIÓN

En la búsqueda del manejo sustentable de los re- ÁREAS PROTEGIDAS Y BIENES PÚBLICOS
cursos costeros se ha generado toda una escuela
sobre una visión integradora que permita utilizar el Las Áreas Naturales Protegidas (ANPs) represen-
enfoque ecosistémico para dirigir las políticas pú- tan una modalidad de regulación de usos del suelo
blicas. Este planteamiento en el contexto socioeco- y de espacios marinos. En el contexto de la gestión
nómico e institucional sugiere una serie de costera, esta modalidad de regulación de usos de
cambios de hábitos, de valores y conductas, así suelo tiene posiblemente un mayor significado
como modificaciones en las relaciones y estructu- porque esta zona mantiene una fuerte interdepen-
ras institucionales, económicas y de mercado. Sin dencia entre lo que sucede tierra adentro y los am-
embargo, un elemento toral en esta nueva pers- bientes de playa y marinos.
pectiva es el papel que juega el Estado para cum-
plir con esta visión y donde se tienen aún muchos El establecimiento de las ANPs en México tiene
vacíos y rezagos que atender. su base en la propia Constitución del país, en la
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección
Se vuelve entonces necesario hacer una revi- al Ambiente y en su Reglamento en Materia de
sión sobre la estructura de las instituciones del ANPs, constituye el establecimiento de modalida-
Estado para la atención de asuntos costeros, las des a la propiedad nacional y privada, y se funda-
competencias de sus ordenes de gobierno, sus es- menta en el interés público que representa la
tructuras y reglamentos internos, sus procedimien- conservación y otros usos de la diversidad biológi-
tos administrativos, la legislación aplicable y la ca y del medio ambiente.
atención de preguntas sobre la necesidad de ma-
yores recursos, ¿Es necesaria la descentralización?, La concepción y el manejo de los bienes públi-
¿Es el estado capaz de atender todas las necesida- cos, desde su inicio representa ya complejidades
des con su actual estructura y presupuesto?, ¿Has- administrativas. Para el caso de la diversidad bioló-
ta donde el Estado debe intervenir en la organi- gica, resulta indispensable proteger extensiones lo
zación social y en la vida económica?. suficientemente grandes de hábitat crítico, para
asegurar la viabilidad genética de sus poblaciones,
La presencia y el manejo de Áreas Naturales evitando así una posible endogamia. Por lo tanto,
Protegidas (ANPs) costeras puede aportar elemen- la diversidad biológica no es un bien público per
tos interesantes en esta búsqueda de integración se, pero si las ANPs que sean lo suficientemente
administrativa. En este sentido la Reserva de la extensas para permitir la evolución continua de las
Biosfera Sian Ka’an desde su concepción a princi- especies allí existentes (Therborg, 1992, Whitmo-
pios de los 80s fue delimitada en un principio re, 1990, en Vogel, 1997). De hecho, la propia de-
(SEDUE, 1986) y adicionando territorio posterior- claratoria cómo Reserva de la Biosfera Sian Ka’an
mente mediante los decretos de Uaymil establece que las razones de protección y conser-
(SEDESOL, 1994) y Arrecifes de Sian Ka’an vación de la zona son de orden público e interés
(SEMARNAP, 1998) utilizando el concepto de social (SEDUE. 20/I/86).
cuenca (Fig. 1) y su administración ha buscado la
integralidad de las políticas públicas hacia un ma- Para el manejo y asignación del aprovecha-
nejo sustentable. Esta búsqueda ha enfrentado y miento de la diversidad biológica en ANPs como
experimentado la complejidad institucional, incon- bienes públicos o en las zonas marinas donde exis-
gruencias jurídicas, diversidad en las visiones del ten condiciones de libre acceso, significa que el
desarrollo y evidenciado muchos rezagos en la re- consumo de un individuo no debe privar a otros
forma del estado planteada desde los años ochen- del consumo simultáneo del mismo bien1. Esta teo-
tas cuando el concepto de desarrollo sustentable ría si bien atiende el bien público como un asunto
empezó a tener fuerza en Latinoamérica. económico, no incluye la valorización de los servi-
cios ambientales o el valor intrínseco de la biodi-
versidad2. Por ello, se vuelve trascendente la
generación y aplicación de instrumentos económi-
cos de la política ambiental y los programas educa-
tivos encaminados su entendimiento por la so-
ciedad en su conjunto.

1 En el sentido económico, la distribución óptima de dicho bien, frente a frente con el bien privado fue resuelta por
Samuelson en 1954 en lo que a nivel mundial fue considerado un clásico: “La teoría pura del gasto público”.
2 Una visión más clara de los costos de la degradación ambiental y el agotamiento de los recursos naturales en México, la
presenta el INEGI, donde señala que esta equivale anualmente a unos $ 384,491.7 millones de pesos, es decir al 10.6 %
del PIB (Cálculo para el año 1998.)

Casos de Estudio: Acciones 446


A. Arellano-Guillermo

Figura 1. Localización y distribución de ecosistemas de la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an.

ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS, verse con menor celeridad en los 90s debido a di-
INSTITUCIONES Y DESCENTRALIZACIÓN versas carencias entre las que se pueden señalar
debilidades o ausencia de instituciones locales, ca-
Desde la perspectiva de lograr un manejo integra- rencia de infraestructura física, rezagos jurídicos, y
do de Zona Costera se requiere modificar los es- en algunos casos algo peor, viejas estructuras polí-
quemas tradicionales de las instituciones sec- ticas de poder local, bien arraigadas y muy distan-
toriales y centralistas hacia una visión integradora tes de las bondades que puede traer la descen-
y ágilmente operativa. Sin embargo cabe pregun- tralización (Merino, 1995). En el caso de las ANPs
tarse si en las condiciones actuales un proceso de esta experiencia no se aleja mucho de la realidad
descentralización administrativa es la respuesta. actual, de hecho las primeros intentos de adminis-
tración estatal de ANPs federales en los noventas
Existen diversos niveles de descentralización y fracasaron, y las nuevas y más recientes solicitudes
la tendencia a la reforma del Estado busca fortale- de administración por parte de los municipios o los
cer al municipio como órgano que dicte las políti- estados han surgido a partir de un interés ligado a
cas de administración territorial. La tendencia ha- la generación de recursos económicos, o vincula-
cia la descentralización en este sentido tuvo que dos a ejercer el control político y administrativo so-

447
Manejo Costero en México
bre los permisos y concesiones para el aprove- a la biodiversidad como un tema de “seguridad na-
chamiento de recursos naturales. cional”. Los casos más exitosos en los países desa-
rrollados fundamentan su gestión desde los niveles
Actualmente el tema del nivel gubernamental centrales y con esquemas de profesionalización del
de gestión es muy discutido para toda la zona cos- servicio público, lo que permite tener instituciones
tera mexicana, lo que no excluye la administración fuertes para estar y mantenerse por encima de los
y manejo de las ANP’s. intereses locales y con una mayor proyección y
promoción hacia la cooperación internacional.
Tradicionalmente los Sistemas de Parques Na- Esto no implica que los gobiernos estatales o muni-
cionales alrededor del mundo han sido administra- cipales no participen en la conservación mediante
dos desde los gobiernos centrales lo que responde, la creación de sistemas estatales o municipales de
desde la perspectiva conservacionista, a la existen- ANP’s.
cia de una estrategia nacional, que permita valorar

EL CASO RESERVA DE LA BIOSFERA SIAN KA’AN

Sian Ka´an se localiza en la zona costera central público. No obstante lo anterior, el decreto es am-
del estado de Quintana Roo y comprende una su- biguo en cuanto a una definición más específica
perficie de 528,000 hectáreas, de las cuales aproxi- sobre límites de uso y de aprovechamiento de re-
madamente 120,000 ha son marinas. Ocupa una cursos, lo que implica la necesidad de desarrollar
planicie calcárea parcialmente emergida que des- los estudios necesarios y ligarlos a los instrumentos
ciende gradualmente hacia el mar, formando un de planeación y regulación complementarios.
gradiente de sitios secos a inundables. En este gra-
diente se desarrollan las selvas medianas, selvas A partir de 1996 el Instituto Nacional de Ecolo-
bajas, marismas y manglares, lagunas de agua dul- gía en su carácter de administrador de Sian Ka’an
ce, salobres, zonas oceánicas someras y arrecifes pública el Programa de Manejo del área, en el que
coralinos (Fig. 1). debido a la dificultad jurídica de este instrumento
para regular los usos y destinos del suelo sólo esta-
El área presenta las oquedades y desniveles ca- blece una moratoria a las nuevas construcciones
racterísticos del sustrato calcáreo y contiene varia- fuera de los Centros de Población, en tanto no se
ciones como son los cenotes, petenes, lagunas, contara con el instrumento que regulara las densi-
cayos y ojos de agua. Todo ello conforma un com- dades de construcción. Esta situación a lo largo de
plicado sistema hidrológico con una notable diver- 6 años, si bien permitió una protección más estricta
sidad de ambientes de vida silvestre. del área y evitó el crecimiento de población por in-
migrantes al área, también generó inconformidad
en algunos propietarios, especulación en la com-
pra- venta de terrenos de propiedad privada y sub-
PLANEACIÓN Y REGULACIÓN
divisiones de la misma haciendo con esto último,
DE LOS USOS DEL SUELO
más difícil la planeación u ordenación ecológica.
Este estudio de caso no pretende detallar ni repro- Los intereses por desarrollar vivienda e infraes-
ducir los instrumentos de planeación y estrategias tructura turística en la zona costera sur y centro fue-
del manejo desarrollados para la Reserva de la ron los que detonaron los primeros recursos para la
Biosfera Sian Ka’an, sino desde una perspectiva realización de los estudios base desde diferentes
objetiva esquematizar el proceso y las dificultades instituciones y con diferentes perspectivas o esce-
del mismo. Los instrumentos de planeación que narios de desarrollo. El proceso para la integra-
permiten reglamentar los usos de suelo y el manejo ción, elaboración de las directrices y publicación
de los recursos en las ANP’s son descritos en la fi- del Programa de Ordenamiento Ecológico territo-
gura 2. rial, permitió evidenciar no sólo la complejidad de
las relaciones intergubernamentales del proceso,
Si bien el decreto de ANP establece modalida- sino también lo difícil y lejano que puede estar la
des generales a grandes zonas al interior de la Re- sola generación de información ambiental al ligarla
serva como zonas núcleo (donde sólo está a los esquemas de planeación. En este asunto in-
permitida la investigación y conservación) y la zo- tervienen una serie de elementos que por lo regu-
nas de amortiguamiento (donde se permite un lar no se incluyen en la evaluación y desarrollo del
aprovechamiento sustentable del recurso), tam- proceso, como pueden ser la capacidad de admi-
bién su importancia radica en declarar su interés nistración y vigilancia, la aplicación de tecnologías

Casos de Estudio: Acciones 448


A. Arellano-Guillermo

Figura 2. Instrumentos legales para la regulación del uso del suelo en la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an,
Q. Roo, México.

alternativas y otras estrategias para minimizar im- subrayar la complejidad encontrada no sólo en
pactos ambientales. Sian Ka’an, sino prácticamente a lo largo de la cos-
ta del Estado de Quintana Roo relativas la planea-
En la búsqueda de un manejo integrado costero ción y administración territorial en la zona costera
en la Reserva de la Biósfera Sian Ka’an con una vi- y las contradicciones en las autorizaciones y cam-
sión de sustentabilidad se tuvo que recurrir a diver- bios de uso del suelo. La concurrencia entre los ór-
sas herramientas de planeación y con la par- denes de gobierno en este sentido ha sido
ticipación de diversas instituciones del sector gu- abordada y criticada desde las modificaciones al
bernamental, social y privado. Ello destacó las di- Artículo 115 Constitucional y a la Ley General de
ferencias en las visiones de desarrollo, en los Asentamientos Humanos.3
intereses particulares en el área, la aplicación o en-
tendimiento de diversas herramientas jurídicas y La política de desarrollo encaminada a la pro-
de planeación, las presiones por favorecer intere- moción del sur de Quintana Roo en los 90s, vio-
ses privados, así como las dificultades y bondades lentó el marco regulatorio y de los acuerdos de una
del marco jurídico y la importancia de la comuni- acción conjunta Federación-Estado-Municipio con
dad local en la búsqueda de la sustentabilidad y la expedición en 1995 de un Decreto de Regula-
reconocimiento a las tradiciones, usos y costum- ción Ecológica para la zona denominada “Costa
bres. Maya” que incluía la parte sur de Sian Ka’an (Gob.
del Edo. Q. Roo, 1995), sin contar con procesos
El tema del ordenamiento territorial es, sin lugar consensuados entre los tres órdenes de gobierno,
a dudas, uno de los temas de mayor relevancia en la comunidad académica ni la sociedad civil. Por
materia de relaciones intergubernamentales, cabe otro lado se hicieron patentes los problemas deri-

449
Manejo Costero en México
vados de las irregularidades en la tenencia de la tie- precautorio, toda vez que por las características de
rra, de la pulverización de la propiedad y de la ser una zona prácticamente deshabitada, cualquier
implementación de instrumentos de inclusión o desarrollo generará migración a la zona con todos
participación de los propietarios no consultados. los agravantes de impacto que esta genera. El pro-
En este sentido, las reuniones a las que fueron con- ceso fue incluyente y concurrente Federación-
vocados los propietarios fueron de carácter infor- Estado y Municipios involucrados y se desarrolla-
mativo, no resolutivo (o consultivo) por lo que no ron talleres de consulta por grupos interesados y
se tomaron acuerdos, el objetivo principal era bus- una consulta pública convocada mediante la pren-
car el consenso de los propietarios de playa y pe- sa escrita.
queños propietarios de la zona. A los propietarios
de los predios se les informó sobre el proyecto a Este proceso de planeación costera en Sian Ka’-
desarrollar, así como la posibilidad de participa- an hasta la consecución de su decreto involucró
ción de los mismos en dichos desarrollos mediante una gestión cercana a los 8 años, lo que permite
la forma expuesta (ceder los predios a un fideico- ejemplificar y evidenciar los dilemas que aún exis-
miso público) (Romero, 1997, Arellano, obs. ten sobre una administración territorial integral.
pers.). Las expectativas fracasaron entre pugnas
por la propiedad debido a que muchos de los El Programa de Manejo de las ANPs es otro ins-
predios no se encontraban regularizados ante la trumento de planeación diseñado originalmente
Secretaría de la Reforma Agraria y negativas de los desde el nivel internacional para Parques Naciona-
propietarios a entregar sus predios a un fideicomi- les y otras ANPs, con una visión de ordenación de
so. usos del suelo y de las actividades productivas
principalmente recreativas. Su aplicación en Méxi-
Un segundo intento por promover el desarrollo co ha sido amplia en los últimos años y para el caso
en esa zona incluyó una propuesta de Ordena- de Sian Ka’an desde su establecimiento y luego en
miento Ecológico Territorial (POET) que no logró 1996, donde el uso del concepto y como categoría
concretarse para el sur de Sian Ka’an debido a las de manejo de Reserva de la Biósfera, se ha amplia-
diferencias entre Federación y Estado entre las que do hasta incluir una serie de actividades producti-
podemos resaltar, por una parte, las diferentes vi- vas y basada en tenencia de la tierra. Su alcance no
siones del desarrollo para un Área Natural Protegi- obstante se ha visto limitado, desde su concepción
da, la falta de congruencia técnica entre las original, ya que éste se diseña para ANPs donde la
condiciones de fragilidad y de los valores biológi- institución gubernamental es el propietario de la
cos con el establecimiento de los criterios o intensi- tierra. Entonces su aplicación respondía sólo a los
dades de desarrollo y por la otra, la relacionada a usos y destinos conforme a su viabilidad ambien-
la asignación de densidades de construcción dirigi- tal, sin necesidad de incluir aspectos sociales y de
da a favorecer intereses de una elite de propieta- tenencia de la tierra. Visto de otra forma, las ANPs
rios de predios promotores del desarrollo. en su condición de decretos regulatorios del uso
del suelo y de aprovechamiento de recursos natu-
El tercer intento excluyó a la zona sur de Sian rales, inclusive en predios de propiedad privada
Ka’an del POET de Costa Maya y ambos progra- (incluyo aquí la comunal ejidal y la pequeña pro-
mas caminaron de forma paralela hasta su publica- piedad), le confiere a los Programas de Manejo
ción oficial. El POET de la zona costera de Sian una aplicación como instrumentos vinculantes y
Ka’an incluyó entonces los estudios que paralela- con la posibilidad de generar una integración de
mente realizaron otras instituciones académicas las políticas públicas en el área determinada. Sin
para la zona centro y norte de la Reserva; y se tra- embargo, al tener que someterse a todas las leyes y
bajó en una integración que le diera congruencia a reglamentos vigentes se encuentra con diversas li-
la política de conservación basada en el principio mitaciones en su alcance jurídico.

3 Merino en 1995 presenta un interesante análisis sobre el tema: ..“las primeras contradicciones palpables aparecen en el
ámbito de atribuciones cruzadas entre los dos ordenes jurídicos que supone la federación y los tres niveles de gobierno en
los que se desenvuelve la administración pública. Si la concurrencia alude a aquellos órdenes legales de competencias, la
coordinación cobija en cambio, la participación de los tres órdenes de administración. Entre ambas definiciones, se ha
generado un nudo legal que no sólo ha dejado pendiente la relación acuciosa de las facultades formales que le
corresponden a cada nivel, sino que ha originado no pocas cosas adicionales. Hay dos ejemplos, entre otros, que ilustran
bien ese problema concreto: las leyes relativas al ordenamiento territorial, y las competencias concedidas a los municipios
de México según las modificaciones al Artículo 115 constitucional. Asuntos ligados, y de igual importancia para el
desarrollo ordenado de las regiones de México que, sin embargo, transcurre en medio de ambigüedades. En otros
términos, la regulación de los asentamientos humanos es, al mismo tiempo, una facultad de concurrente de la federación y
de los estados y una competencia exclusiva de los ayuntamientos...".

Casos de Estudio: Acciones 450


A. Arellano-Guillermo
INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
DE POLÍTICA AMBIENTAL

Algunos avances en el desarrollo y aplicación de podrá sustraer del predio en donde por motivos
instrumentos o incentivos económicos de política ambientales no es conveniente construir y se po-
ambiental están encaminados a fortalecer la pla- drá ejercer en otro predio cuyas características así
neación y funcionamiento del desarrollo costero, lo permitan (Bezaury et al., 2002).
donde se tiene la mayor presión por el desarrollo
de infraestructura turística y residencial. Las servidumbres son por su esencia, una dero-
gación al régimen normal de la propiedad, signifi-
cando una merma o disminución de los derechos
de desarrollo del propietario una modificación de
SERVIDUMBRES VOLUNTARIAS
los habituales contornos del dominio, sustrayendo
siempre el propietario algo de lo que por ley le co-
Para facilitar la asignación de las densidades de
rresponde normalmente (Bacmeister et al., 2001).
construcción en los lotes de propiedad privada se
recurrió a instrumentos como los Derechos de De-
sarrollo Transferibles y las Servidumbres Volunta-
rias4. Después de un proceso de discusión y INCENTIVOS ECONÓMICOS
consulta y ante la negativa de autoridades locales
de implementar “nuevos” mecanismos, se optó Otras iniciativas del legislativo local están encami-
por el desarrollo de las Servidumbres Voluntarias, nadas a establecer medidas compensatorias a la
contempladas en el Código Civil de Quintana Roo propiedad privada al interior de las Áreas Natura-
(Congreso Q. Roo, 1980). Con este instrumento les Protegidas en materia de aplicación de impues-
aplicado en el Programa de Ordenamiento Ecoló- tos. A partir de las modificaciones a la Ley de
gico Territorial (POET) se pretende que coadyuve Hacienda Municipal en el año 2002, se pueden ob-
a planerar la ubicación del desarrollo inmobiliario servar tarifas menores aplicadas a aquellos “pre-
y las actividades factibles a efectuar dentro de las dios rústicos dentro de reserva o zona protegida
regiones del POET, para que éstos se ubiquen o con restricciones o impedimentos para construir”.
desarrollen exclusivamente en los predios que reú- Estas medidas compensatorias, sin embargo sólo
nan las características adecuadas, lo que permitirá aplican para los municipios de Quintana Roo con-
evitar impactos ambientales negativos y evitará siderados como “más pobres”, lo que produce
que el desarrollo no sobrepase los límites preesta- también un desincentivo para el sector municipal
blecidos, o sea, la densidad total de obras y servi- al ver reducido su potencial recaudador y con ello
cios prescritas. opiniones contrarias a la creación o desarrollo de
las ANPs. 5
Utilizando el esquema de servidumbres volunta-
rias, el derecho de construir en una propiedad se

PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

La participación de las organizaciones civiles y de las ANPs y de recursos costeros, es posible resaltar
la comunidad en general en la definición de las po- importantes avances en la forma de involucrar y
líticas públicas debe ser un principio que rija una dirimir los intereses particulares y públicos en con-
democracia. En este sentido los asuntos ambienta- sejos, comités, consultas públicas y otras formas de
les en México han tenido un incremento notable participación social. Sin embargo y desde una
como tema de preocupación, participación e inclu- perspectiva general, la participación social se difi-
sive como forma de ganarse la vida. En la expe- culta por la diversidad de instituciones de los tres
riencia de esa búsqueda de un manejo integral de niveles de gobierno que tienen facultades y atribu-

4 La etimología de la palabra servidumbre proviene del latín servitudo, servitudinis, que significa condición de siervo,
esclavitud, sumisión, un gravamen. Derecho que se constituye gravando una cosa con la prestación de un servicio
determinado en provecho exclusivo de persona que no es su dueño o de finca que corresponde a otro propietario. El
código civil de Quintana Roo define a las servidumbres como “Un derecho real desde el punto de vista del sujeto activo
de la relación jurídica que al respecto se establece, y un gravamen, también real, desde el punto de vista del sujeto pasivo
de la relación. Se establece sobre un inmueble para el beneficio y servicio de otro perteneciente a distinto dueño”.
5 Las modificaciones del 2002 a esta ley presentan todavía contradicciones ya que por una parte establece tarifas más bajas
para predios en ANPs y por otra parte, tarifas más altas para los predios que colinden con Zona Federal Marítimo
Terrestre, sin especificar cuál de las dos condiciones aplica para los predios que cumplen ambas.

451
Manejo Costero en México
ciones de autoridad en asuntos costeros, lo que tantes en su implementación, y se ha basado en el
hace difícil para una gente común saber a quién di- uso del Artículo 48 de la Ley General de Equilibrio
rigir sus demandas o solicitudes. Además habrá Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA)6.
que añadir la falta de presencia institucional en co- De no ser así, el desarrollo del turismo posiblemen-
munidades costeras aisladas y en muchos casos las te habría ya generado un proceso de inmigración,
carencias de capacidad de gestión. promoviendo de esta forma el crecimiento de po-
blación, y haciendo con ello más difícil el desarrollo
La política institucional de la SEMARNAP en los sustentable de la actividad, lo que a su vez compli-
90s fomentó la formación de los Comités Técnicos caría el cumplimiento de los objetivos que motiva-
Asesores (actualmente Consejos Asesores) de las ron el establecimiento de la Reserva.
ANPs, los Consejos Consultivos Regionales para el
Desarrollo Sustentable y los Consejos de Cuenca El trabajo de la organización comunitaria (Cin-
con diversos resultados. Para el caso de los Conse- co Sociedades Cooperativas) para la prestación de
jos Asesores de las ANPs resulta de principal inte- los servicios turísticos y los aprovechamientos pes-
rés la política de conformación y operación dada la queros, ha generado una comunidad con mayor
necesidad de conocer la opinión pública sobre la poder y con una mayor participación en los pro-
operación y gestión de las mismas, sin embargo su gramas y en la definición de las políticas públicas, y
carácter de “asesor” pierde sentido cuando a la ha permitido asimismo dirimir conflictos de uso de
mesa de trabajo se sientan representantes de secto- recursos por la vía del convencimiento y el consen-
res con intereses particulares en la ANP. No obs- so. Un ejemplo de ello ha sido la suspensión del
tante estos consejos han resultado de gran ayuda uso de redes pesqueras para el aprovechamiento
para dirimir conflictos por el uso del suelo, el ma- de escama en la Bahía de la Ascensión por acuer-
nejo de recursos naturales o aquellos derivados de do de los propios pescadores para facilitar y pro-
conflictos económicos de las actividades producti- mover la pesca deportiva ligera a partir de que
vas, así como para validar políticas públicas de las estos se vieron involucrados en los beneficios di-
ANPs. En este sentido estos consejos asesores rectos de la actividad turística (pesca deportiva).
debieran revisar su conceptualización y retomar la Con esta decisión y con la implementación de los
forma de Comités de Representantes ante las programas de capacitación comunitaria, el recurso
instancias gubernamentales encargadas de la se ha beneficiado y documentado mediante el se-
gestión pública. guimiento de indicadores en registros de tallas y
número de ejemplares capturados, así como el nú-
Otros mecanismos o estrategias adicionales que mero de “Grand Slam” de la pesca deportiva ligera
permitan involucrar a las comunidades y encontrar o pesca con mosca.
la participación comunitaria pueden incluir cam-
pañas de comunicación, programas de educación, La Sociedad Cooperativa de Producción Pes-
el intercambio y la cooperación internacional don- quera “Vigía Chico” por su parte cuenta con un
de la comunidad participe, entre otras. Sin embar- importante reconocimiento inclusive internacio-
go y de conformidad con la experiencia del manejo nal, en cuanto a su organización social para la pes-
de Sian Ka’an, es necesario lograr algunas ventajas ca de langosta, en la que la institución
legales en los permisos y concesiones sobre el uso gubernamental otorga una concesión sobre una
de los recursos naturales para los habitantes loca- extensión marina y al interior de la misma los so-
les, en especial con el manejo de aquellos recursos cios se han organizado para subdividir “parcelas”,
de “uso común” donde existen condiciones de li- en las que invierten en “trampas” para la captura
bre acceso, o los derechos de propiedad no se en- de la especie.
cuentran bien definidos. La oferta de servicios
turísticos en los arrecifes de coral o el aprovecha- Estas subdivisiones son respetadas e incluso se
miento de pesquerías pueden ser un buen ejemplo tiene la posibilidad de ser transferidas entre los
de estas condiciones de ventaja (Arellano, 2003). miembros de la cooperativa con autorización de la
asamblea. Asimismo, se han establecido sanciones
La participación de las comunidades locales en severas cuando no se respetan los acuerdos de ve-
el desarrollo de los programas de desarrollo turísti- das y zonas de captura, tales como la expulsión de
co de la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an se ha la cooperativa o su denuncia ante las autoridades
considerado como uno de los puntos más impor- de la Reserva y de la SAGARPA.

6 El Artículo 48 de la LGEEPA, indica las bases para la participación de la población local: “en las zonas de
amortiguamiento de las reservas de la biósfera “sólo podrán realizarse actividades productivas emprendidas por las
comunidades que ahí habiten al momento de la expedición de la declaratoria respectiva o con su participación, que sean
estrictamente compatibles con los objetivos, criterios y programas de aprovechamiento sustentable, en los términos del
decreto respectivo y del programa de manejo que se formule y expida, considerando las previsiones de los programas de
ordenamiento ecológico que resulten aplicables”.

Casos de Estudio: Acciones 452


A. Arellano-Guillermo
Estas formas de organización interna para el aún conociendo que la emisión de nuevas autori-
aprovechamiento de un recurso de acceso común zaciones de aprovechamiento de recursos natura-
es un ejemplo de manejo comunitario que debe ser les causarán conflictos socioeconómicos, no se
“respetado” como usos y costumbres por la autori- niegan por la falta de elementos técnicos, científi-
dad, en tanto no viole ninguna disposición jurídica cos o bien por lagunas en las disposiciones jurídi-
o atente contra la sustentabilidad del aprovecha- cas.7
miento. Cuando no se conocen estos procesos y se
emiten nuevas autorizaciones o formas de aprove- El uso del llamado “principio precautorio” al
chamiento desde órganos centralizados sin una que abogan los principios de la cumbre de Río, aún
consulta u opinión a las instituciones que atienden no es congruente con la legislación ambiental ni
el nivel local con conocimiento en los procesos so- con la intención de normar criterios de manejo in-
cioeconómicos, se tiende a contraponer el manejo tegrado de recursos costeros.
y a romper la armonía social. En otras ocasiones y

SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES

Algunas experiencias exitosas en la gestión de re- ción y de la toma de decisiones, donde paulatina-
cursos marinos y costeros en ANPs, pueden repre- mente se incrementa la necesidad de justificar para
sentar avances y modelos flexibles para su el promovente del desarrollo, ya sea público o pri-
aplicación en otras regiones con condiciones simi- vado y bajo criterios científicos, la autorización de
lares. Debido a su condición de “sitios especiales”, su obra o proyecto, y desde la autoridad ambien-
en las ANPs la legislación permite aplicar regula- tal, la justificación de la aplicación de sanciones di-
ciones adicionales y una mayor presencia institu- versas. En este sentido se vuelve necesario una
cional con proyectos y programas diversos, mayor y mejor vinculación de estas instituciones
incluyendo algunos subsidios, de esta forma se fa- en la gestión costera con el reconocimiento acadé-
cilita un manejo integrado y se evidencia la com- mico que demandan los investigadores. Para esto
plejidad de la aplicación de las políticas públicas último se requiere revisar la estructuras de evalua-
con esa visión. Si bien los retos a futuro no escapan ción académica que permita que los investigadores
a las ANPs costeras, el mayor énfasis debe dirigirse y académicos puedan dedicar tiempo a este rubro.
hacia el resto de la zona costera que enfrenta una
mayor concentración de población, deterioro ace- El conocimiento empírico de la biodiversidad y
lerado y una sectorización aguda en la gestión pú- del funcionamiento de los recursos naturales en las
blica. comunidades costeras es otra premisa fundamen-
tal en los esquemas de planeación y administra-
Las prioridades de trabajo deben enfocarse a la ción del recurso. Por ello, los valores en los usos y
revisión del marco institucional y jurídico, debe ser costumbres locales deben ser atendidos de manera
prioritario asimismo atender los dilemas del mode- incluyente buscando la compatibilidad ambiental y
lo de desarrollo en su contexto de planeación y socioeconómica en la generación de nuevos pro-
monitoreo de usos de suelo y participación comu- yectos de desarrollo o de aprovechamiento de re-
nitaria en los beneficios directos, así como el tema cursos naturales, así como buscar beneficios más
de la descentralización en todas sus variantes. 8 allá de la sola generación de empleos para los ha-
bitantes locales.
La información científica en muchas ocasiones
ha estado desvinculada de los procesos de planea-

7 Una discusión amplia en este sentido se refiere a la imposibilidad de negar desde la SEMARNAT en la Manifestación de
Impacto Ambiental, obras o actividades en predios donde existen litigios por la propiedad, donde una vez liberada la
autorización, los conflictos sociales o particulares se recrudecen en señal de posesión y con ello el deterioro ambiental.
8 Aquí podemos señalar la desconcentración administrativa, la descentralización coercitiva, descentralización cooperativa y
la participación en proyectos o programas de las organizaciones sociales, empresas, comunidades, ONGs, instituciones de
educación y académicas.

453
Manejo Costero en México
LITERATURA CITADA

Arellano-Guillermo A., (en prensa). Site mana- Romero-Mayo, R.I., 1997. Dilemas del Turismo
gement and partnerships. The Sian Ka’an Biosphere Ecológico en el Caribe Mexicano. Tenencia de la
Reserve Experience. In: Proc. of the Int. Conf. on tierra y participación social en el corredor turístico
Linking Universal and Local Values. Managing a Costa Maya. RMC, (4): 80-128.
Sustainable Future for World Heritage. The
Netherlands Committee for UNESCO. 1-24 may, SEDESOL, 1994. Decreto por el que se declara
Amsterdam. 11p. como área natural protegida, con el carácter de área
de protección de flora y fauna, la región conocida
Bacmeister A., M. Gutiérrez-Lacayo, y J. como Uaymil, con una superficie de 89,118-15.35
Montesinos-Cesar, 2001. Manual de hectáreas ubicada en los Municipios de Felipe
Introducción a las Servidumbres Ecológicas en Carrillo Puerto y Otón Pompeyo Blanco, Q. Roo.
México. Pronatura A.C. 31 p. D.O.F. 11/23/94. Segunda publicación. 4 p.

Bezaury-Creel, J., y A. Arellano-Guillermo, SEDUE, 1986, Decreto por el que se declara como
2000. Situación Actual y Perspectivas para el área que requiere la protección, mejoramiento,
Desarrollo Integral de las Actividades Turísticas en la conservación y restauración de sus condiciones
Reserva de la Biosfera Sian Ka’an, Quintana Roo, ambientales la superficie denominada Reserva de la
México. Memorias del II Congreso de Áreas Biósfera Sian Ka’an, ubicada en los Municipios de
Naturales Protegidas, Mérida Yuc. 11 p. Cozumel y Felipe Carrillo Puerto, Q. Roo, Diario
Oficial de la Federación 20/01/1986.
Bezaury-Creel J. E., A. Arellano-Guillermo,
O. Alvarez-Gil, E. Cabrera-Cano, C. López SEMARNAP, 1998. Decreto por el que se declara
Santos, A. Loreto-Viruel, J. Carranza- como área natural protegida, con el carácter de
Sánchez, y C. Rodríguez-Pérez, 2002. Reserva de la Biósfera la región conocida como
Integración del Ordenamiento Ecológico Costero de “Arrecifes de Sian Ka’an” con una superficie de
la Reserva de la Biosfera Sian Ka’an. CONANP, 34,927 has. Frente a los Municipios de Solidaridad y
Doc. Int. 53 p. Felipe carrillo Puerto. Diario Oficial de la Federación
2/II/98.
Congreso Quintana Roo II Legislatura
Constitucional, 1980. Decreto No. 97, Código Vogel, J.H., 1997. El uso exitoso de instrumentos
Civil para el Estado de Quintana Roo. Periódico económicos para fomentar el uso sustentable de la
oficial del Gobierno del Estado de Quintana Roo. biodiversidad: Seis estudios de caso de América
639 p. Latina y el Caribe. Biopolicy Journal 2(5): 47 p.

Gobierno del Estado de Quintana Roo, 1995.


Decreto de Regulación Ecológica para la Zona
denominada “Costa Maya” (Punta Herrero-Xcalak).
Periódico Oficial del Gobierno del Estado de
Quintana Roo, Tomo II, No. 15bis, 5ª Época, 24
Agosto, 1995. 10p.

Merino-Huerta, M., 1995. Algunos de los dilemas


de la descentralización en México. P.167-199. In:
Desarrollo Sostenible y reforma del estado en
América Latina y El Caribe. El Colegio de México,
Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente.

Casos de Estudio: Acciones 454