2 3 de Alf Onsi N A Kirchner COUTINHO PDF

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2.3. De Alfonsín a Kirchner: la presidencia institucional

como herramienta para la autonomía presidencial
María Eugenia Coutinho
En octubre de 2000, el gobierno del presidente Fernando de la Rúa, de la

alianza entre la Unión Civica Radical (UCR) y el Frente del País Solidario (Fre-
paso), sufrió una crisis institucional de la cual no se recuperaría. El vicepresi-
dente y jefe del principal socio de la UCR en la coalición, Carlos Álvarez
(Frepaso), renunció como consecuencia de la designación como secretario ge-
neral de la Presidencia de un dirigente de su partido, hasta entonces ministro
de Trabajo y principal involucrado en una denuncia de pago de sobornos al Se-
nado para la aprobación de la reforma laboral. El vicepresidente, quien impul-
saba la investigación del hecho y la renuncia de los funcionarios implicados,
abandonó el Gobierno, y la coalición quedó al borde de la ruptura.
La designación, enmarcada en una reorganización del gabinete que pretendía

incrementar la proporción de funcionarios leales al presidente, profundizó el
aislamiento respecto de la coalición. En esta estrategia, la Secretaría General
de la Presidencia, uno de los cargos de mayor confianza e influencia en el en-
torno presidencial, fue símbolo e instrumento de la intención del presidente de
reforzar su autoridad y autonomía.
¿Es atribuible esta decisión únicamente a un particular estilo de liderazgo del

presidente, tal como predominó en el análisis en aquel momento? ¿Qué mo-
tivos pueden llevar al presidente a utilizar un cargo de su entorno para refor-
zar su estrategia de autonomía? ¿Qué rol ocupan estas organizaciones en la
dinámica política?
En la Argentina, los presidentes son asistidos por los ministros y el jefe de Ga-
binete de Ministros, pero también por una estructura propia, la presidencia
institucional, que, a pesar de no tener un reflejo formal en la Constitución, ha
persistido a lo largo de las diferentes administraciones. Frecuentemente su-
bestimada, y en general conformada por funcionarios de confianza de los pre-
sidentes, es algo más que un espacio de coordinación y asistencia. Con
características diferenciadas respecto de otras áreas del Ejecutivo y con una
dinámica propia, es una poderosa zona de intermediación con gran influencia
en la dinámica intraejecutivo e intrapartidaria.
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La dinámica del Poder Ejecutivo en América
Si bien en los últimos años la investigación académica sobre el presidencia-

lismo en Latinoamérica incorporó a su agenda nuevas cuestiones, como la for-
mación de los gabinetes en contextos de gobiernos de coalición, no existe
una tradición establecida de estudios sobre el espacio que asiste directamente
al presidente como sí encontramos en los Estados Unidos. Paradójicamente,
es muy poco lo que se conoce sobre la organización de la presidencia y su rol
en el proceso político, aunque sea difícil encontrar otro actor con más visibili-
dad pública que el presidente.
Con el fin de saldar parcialmente esta brecha en la literatura, el objetivo del pre-
sente artículo es contribuir a caracterizar ese espacio, definir sus límites y ex-
plorar algunas hipótesis sobre su funcionamiento e importancia en el proceso
político institucional. Para ello se analizarán las presidencias de Ricardo Alfon-
sín (1983-1989), Carlos Menem (1989-1995 y 1995-1999), Fernando de la Rúa
(1999-2001), Eduardo Duhalde (2002-2003) y Néstor Kirchner (2003-2007)1.
A partir del análisis del papel que la presidencia institucional desempeñó en las
sucesivas administraciones desde 1983, entendemos que la organización de
este espacio y los funcionarios elegidos para ocupar los cargos no solo res-
ponden a las características personales del presidente, sino también a los in-
centivos institucionales para mantener su liderazgo frente a los desafíos que
le presenta el contexto.
Los fundamentos institucionales de las estructuras y de las estrategias

presidenciales
La innegable influencia de los factores personales en la configuración de la

presidencia no debería impedirnos considerarla como una institución inde-
pendiente de quien ocupa el cargo. Posee roles formalmente definidos, es-
tructuras para la toma de decisiones, reglas y un sentido común de misión. En
consecuencia, en tanto institución es un sistema de reglas formales e infor-
males, estructuras y organizaciones, que no solo resuelve problemas de
coordinación, sino que también redistribuye recursos y poder.
A pesar del creciente interés en la agenda académica regional sobre nuevos

aspectos del presidencialismo, las estructuras que prestan apoyo al presidente
no han concitado suficiente atención. La débil institucionalización que suele
presentar este espacio puede resultar un obstáculo para un análisis sistema-
1
Se excluyen las presidencias interinas posteriores a la renuncia de De la Rúa (2001), en virtud de que no lle-
garon a completar sus gabinetes y equipos de gobierno.
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Coutinho. La presidencia institucional como herramienta para la autonomía presidencial
tizado, aun en casos como el de la Argentina, donde la presidencia institucio-

nal es susceptible de ser definida formalmente.
Es frecuente que la presidencia institucional sea considerada como un mero

entorno o un apéndice del presidente, cuya configuración se deduce princi-
palmente de sus características personales o estilo de liderazgo. Debido a ello,
durante mucho tiempo los denominados estudios presidenciales fueron acu-
sados de adolecer de un marco teórico, de ser meramente descriptivos y bio-
gráficos y de estar afectados por el N=1 (Moe 1993; King 1993). Pero a partir
de mediados de los años 80, desde la perspectiva de la elección racional, aca-
démicos como Terry Moe iniciaron un camino para analizar a los mandatarios
actuando presidencialmente, y en este marco estudiaron la organización de la
presidencia. Es decir, sin negar la importancia de los factores personales, bus-
caron una explicación institucional a sus estrategias2.
Centrándose en el caso de los Estados Unidos, los autores sostienen que el

presidente es el único actor institucional que tiene incentivos para buscar au-
tonomía y generar una estructura propia que refleje sus intereses y le garan-
tice un gobierno efectivo (Moe y Wilson 1994, 11-13). La autonomía “es una
parte integral de la estructura de incentivos, parte de lo que significa ser un
buen presidente” (Moe 1993, 365). Así es que toman decisiones unilaterales
modificando las estructuras que de ellos dependen: designan personal afín y
leal -«politizan»- y concentran la coordinación para incrementar su influencia
-«centralizan»- (Moe 1985; Moe y Wilson 1994).
Sin embargo, para analizar el caso argentino a la luz de este enfoque es nece-
sario tener en cuenta que, a diferencia del presidencialismo estadounidense,
los incentivos para la acción unilateral no se derivan de la debilidad del Ejecutivo
en un esquema de división de poderes ni de la tensión con el Legislativo por el
manejo de la burocracia. El presidencialismo argentino suele ser calificado como
“potencialmente dominante” (Shugart y Carey 1992), con un Ejecutivo que
cuenta con fuertes poderes legislativos y control unilateral sobre el gabinete.
No obstante, el liderazgo presidencial puede ser condicionado por otros facto-
res, como los poderes partidarios del presidente, el sistema de partidos, el fe-
deralismo (Mustapic 2000; 2005) y la propia dinámica intraejecutivo.
La incorporación en el gabinete de funcionarios extrapartidarios, independien-

tes o pertenecientes a sectores partidarios ajenos al del presidente puede con-
dicionar su autonomía y generar tensiones dentro del gobierno y al interior del
partido. Tal como lo ha señalado la literatura en los últimos años, no son pocas
2
Entre muchos otros ver Moe (1985); Moe y Caldwell (1994); Howell (2003); Lewis (2005).
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las democracias latinoamericanas que han recurrido en contextos de gobier-

nos minoritarios a la conformación de gobiernos de coalición, incorporando en
el gabinete a dirigentes extrapartidarios con representación parlamentaria a
cambio de apoyo legislativo (entre otros, Deheza 1998; Altman 2000; Amorim
Neto 2006; Martínez Gallardo 2011; Raile, Pereira y Power 2011). Si bien en la
Argentina el presidencialismo de coalición es un fenómeno excepcional (desde
1983 se registró un solo caso, el de la Alianza UCR-Frepaso), los presidentes
suelen designar en sus gabinetes a tecnócratas, independientes o dirigentes
de otros partidos que se incorporan a título personal, lo cual no es neutral a la
hora de definir y viabilizar la agenda presidencial.
A diferencia de los gabinetes, en la presidencia institucional la autonomía pre-

sidencial parece estar menos amenazada. Ya no es la necesidad de acordar
con otros actores, garantizar mayorías legislativas o incorporar saber técnico
lo que predomina en las designaciones, sino atributos tales como la afinidad,
la lealtad y el conocimiento personal. Asimismo, el jefe de Estado puede or-
ganizar unilateralmente la presidencia teniendo en cuenta sus necesidades y
preferencias. En consecuencia, este espacio puede convertirse en un pode-
roso recurso para compensar las estrategias coalicionales o las alianzas cir-
cunstanciales e intervenir en la política de conformación de los gabinetes.
Delimitando la presidencia institucional en la Argentina
Según la Constitución Nacional, el presidente es asistido en sus funciones por

los ministros y el jefe de Gabinete3. Adicionalmente, aunque sin reflejo en la
Constitución, la Presidencia dispone en forma permanente de un conjunto de
secretarías y unidades que tienen como competencia central la asistencia di-
recta al primer mandatario. Estas secretarías, que “implican un intermediario
en la relación presidente-ministros” (Molinelli, Palanza y Sin 1999, 540), cons-
tituyen una estructura institucionalizada y con roles definidos formalmente que
aquí denominamos presidencia institucional.
Si bien la estructura de apoyo presidencial empezó a configurarse entre los

años 1940 y 1950 (Bonifacio y Salas 1985), las sucesivas interrupciones insti-
tucionales a lo largo del siglo XX discontinuaron el proceso de conformación
de las organizaciones de la Presidencia. Pero el inicio de un ciclo democrático
ininterrumpido desde 1983 brinda la oportunidad de analizar la trayectoria de
este espacio.
3
El cargo de jefe de Gabinete fue creado por la reforma constitucional de 1994.
188
En primer lugar, para abordar la presidencia institucional como una entidad di-
ferenciada del Poder Ejecutivo, resulta necesario establecer sus límites. Para
ello propongo realizar una distinción analítica entre dos subsistemas del Eje-
cutivo que presentan rasgos diferenciados: el subsistema gabinete y el sub-
sistema presidencia institucional.
El gabinete incluye a la totalidad de los ministros y al jefe de Gabinete, ambos

designados y removidos por el presidente sin intervención del Congreso4. El
jefe de Gabinete, que “ejerce la administración general del país” (art. 100 de
la Constitución Nacional), tiene importantes atribuciones administrativas, eco-
nómicas y de coordinación de gobierno5. Los ministros asisten al presidente
en cuestiones específicas de su competencia, son responsables de sus car-
teras y su intervención es necesaria a través del refrendo para que los actos
de gobierno tengan validez.
El subsistema presidencia institucional está conformado por secretarios (al-

gunos con rango y jerarquía de ministros) que dependen en forma directa del
presidente, a quien asisten en actividades funcionales como el manejo de su
agenda e imagen, la relación con la prensa, la asistencia legal para la elabora-
ción de proyectos de ley y de decretos y, como actividad fundamental, la co-
ordinación política. Un grupo de estas secretarías conforma lo que podría
denominarse el «núcleo central» de la presidencia institucional, que está in-
tegrado, más allá de algunos cambios en las denominaciones a lo largo del
tiempo, por la Secretaría General de la Presidencia, la Unidad Presidente, el
área de prensa o difusión, la Secretaría Legal y Técnica y la Secretaría de Inte-
ligencia6. Como excepción, en la presidencia de Alfonsín también se incorpo-
raron a este espacio otras unidades, como la Secretaría de Planificación y la
Secretaría de Gabinete, que, aunque no tuvieron continuidad en el tiempo,
desempeñaron un rol significativo en el entorno presidencial.
Cabe advertir que fijar un límite para definir las unidades que componen este
núcleo es una tarea compleja y hasta puede resultar arbitraria. En primer lugar,
la distinción se realiza sobre la base de las reglas formales que regulan la dis-
tribución de competencias entre las oficinas. Sin embargo, no se puede des-
conocer que otros funcionarios, incluso ministros o el propio jefe de Gabinete,
4
Aunque la Constitución de 1994 incorporó la moción de censura para el jefe de Gabinete de Ministros, esta
requiere la mayoría absoluta de ambas Cámaras.
5
Para un análisis sobre el jefe de Gabinete, ver entre otros Serrafero (2003) y Novaro (2000).
6
Se excluye la Casa Militar ya que, desde la recuperación de la democracia, sus responsabilidades en torno al
presidente han ido disminuyendo, limitándose a su seguridad, el ceremonial militar y la provisión de medios
aéreos. También omitimos a los asesores presidenciales, los consejos y los organismos descentralizados de-
pendientes del presidente.
189
pueden desempeñar un papel central en el entorno presidencial, a la vez que

los integrantes de la Presidencia pueden trascender sus atribuciones formales.
En el caso del jefe de Gabinete, la decisión de no incluirlo como parte de la pre-

sidencia institucional obedece a dos razones. En primer lugar, se trata de una fi-
gura cuyas atribuciones aluden a la administración y coordinación del Ejecutivo
en su conjunto y no al presidente. Pero además, la lógica implícita en su crea-
ción apuntó no solo a fortalecer la función de coordinación, sino a generar una
posible fórmula para construir una cooperación con otros partidos que permita
superar situaciones de bloqueo institucional (Serrafero 2003). Por estos moti-
vos, el jefe de Gabinete puede ser un dirigente de otro partido y no contar con
la confianza presidencial. Con respecto a la Secretaría de Inteligencia, la decisión
de incluirla en el núcleo central obedece a que, si bien forma parte del Sistema
de Inteligencia Nacional, institucionalmente depende en forma directa del pre-
sidente y sus titulares han sido siempre personas de su confianza.
Pero entre estos dos subsistemas hay una zona gris ocupada por lo que hemos
denominado “secretarías ministeriables” (Coutinho 2008). Se trata de secreta-
rías que dependen directamente del presidente y que, por sus competencias,
podrían constituir ministerios o integrar alguno de ellos, pero que por diferentes
motivos se integran en el espacio presidencial, como Cultura, Desarrollo Social,
Recursos Naturales y Deportes, entre muchas otras. Estas unidades han variado
notablemente en cantidad y funciones a lo largo del tiempo, como se observa
en la tabla 1, y los motivos por los que fueron creadas obedecen a causas dife-
rentes de las del núcleo central, como analizaremos más adelante.
190
Presidencia institucional y secretarías ministeriables, 1983-2007

Tabla1
191
La presidencia institucional
La organización de la presidencia institucional en el primer gobierno demo-

crático en 1983 no empezó desde cero. Sobre la base de una estructura exis-
tente que servía de apoyo al presidente, se configuró un espacio que debía
transformar la dinámica en torno al primer mandatario heredada del gobierno
de facto. La Secretaría General de la Presidencia pasó a ser el eje central de
la coordinación de la asistencia presidencial, y a lo largo de los primeros años
la estructura se fue complejizando y especializando. La creación en 1995 de la
Jefatura de Gabinete de Ministros afectó especialmente a la Secretaría Ge-
neral de la Presidencia y supuso la transferencia a aquella de varias funciones,
como el manejo de las relaciones con el parlamento y la coordinación minis-
terial, aunque no impidió su persistencia con roles formalmente más acota-
dos, pero también más difusos y, a veces, convergentes.
A continuación se describen y caracterizan brevemente las unidades que con-

forman el núcleo central de la presidencia institucional.
Secretaría General de la Presidencia
Desde 1983, la Secretaría General de la Presidencia se consolidó como la or-

ganización central dentro de la presidencia institucional, a cuyo cargo se en-
cuentra la coordinación del apoyo material y político que el presidente necesita
para el desarrollo de sus actividades. En el entorno presidencial es la organi-
zación más antigua y se la considera de gran relevancia política. Esta secreta-
ría con rango ministerial ha concentrado dos tipos de funciones principales: la
administración y gestión de los recursos materiales, financieros y humanos
de la Presidencia, y las vinculadas con la coordinación y el asesoramiento po-
lítico y de la gestión de gobierno. En algún momento también concentró la co-
municación presidencial y el asesoramiento legal y normativo (hoy unidades
independientes con rango de secretarías), y la coordinación ministerial y las re-
laciones con el Congreso de la Nación (que perdió con la reforma constitucio-
nal), lo que no le significó necesariamente pérdida de influencia, ya que se
convirtió en un espacio multifuncional. Es intermediaria y enlace entre el pre-
sidente y los ministros, y maneja la agenda presidencial y las relaciones insti-
tucionales, lo que incluye vínculos con gobernadores, intendentes,
embajadores, organizaciones de la sociedad civil y grupos de interés. La di-
versidad de asuntos en los que interviene en algunas ocasiones ha sido fuente
de conflictos con ministros y funcionarios del Ejecutivo. En 2004, bajo la ad-
ministración de Néstor Kirchner, concentró la mayor parte de las funciones de
la Unidad Presidente y algunas de la Casa Militar.
192
Unidad Presidente
La Unidad Presidente tradicionalmente concentraba el equipo personal del

presidente, incluyendo la secretaría privada, Ceremonial, el manejo de las
audiencias, la agenda presidencial y los asesores presidenciales. Aunque sus
actividades son poco visibles, ha sido siempre un área de gran peso en el en-
torno presidencial, con acceso y contacto permanente, y cuya influencia se
ha volcado más allá de sus fronteras institucionales. Adquirió una estructura
centralizada durante la gestión de Carlos Menem, y mantuvo una similar en
las de De la Rúa y Duhalde. A partir de 2004, durante la presidencia de
Néstor Kirchner, la mayor parte de sus funciones fueron absorbidas por la
Secretaría General de la Presidencia, y la denominada Coordinación General
de la Unidad Presidente fue reemplazada por dos coordinaciones, Asuntos
Técnicos y Asuntos Político Institucionales, con una estructura muy pequeña
a cargo de asesores políticos.
Secretaría Legal y Técnica
La Secretaría Legal y Técnica es el servicio jurídico permanente de la Presi-

dencia y la Jefatura de Gabinete de Ministros. Interviene en la elaboración de
los proyectos de ley y de los mensajes destinados al Congreso de la Nación;
la elaboración de los proyectos de decreto, su tramitación y publicación; el
análisis técnico y legal de los asuntos que se sometan a consideración y la
protocolización y registro de los actos del Poder Ejecutivo. Entre 1983 y 1986
estas funciones estuvieron en manos de la Secretaría General de la Presiden-
cia. Los secretarios han sido, en todos los casos, funcionarios de estrecha con-
fianza de los presidentes.
Secretaría de Inteligencia
Si bien forma parte del Sistema de Inteligencia Nacional y tiene responsabili-

dades permanentes referidas a la seguridad del Estado argentino, en este caso
importa destacar el papel que desempeña en el entorno presidencial. La actual
Secretaría de Inteligencia (ex-SIDE) reporta directamente al presidente, y sus
titulares en el período democrático han sido, en general, personas de su cír-
culo más próximo. Aunque a partir de la Ley 25520 de 2001 es monitoreada por
una Comisión Bicameral del Congreso, es el presidente quien decide unilate-
ralmente sobre su organización y funcionamiento. Sin duda, el protagonismo
e influencia de esta Secretaría trasciende sus atribuciones formales, intervi-
niendo en la política doméstica.
193
La comunicación presidencial
La comunicación presidencial suele involucrar dos tipos de actividades que no

siempre estuvieron integradas: por un lado, las propias del vocero presidencial,
las relaciones con los medios de comunicación y el seguimiento y monitoreo
de la información periodística; por otro, el manejo de la publicidad oficial, la
administración de los medios oficiales (televisión, radio y agencias) y, en al-
gunas ocasiones, el control de la radiodifusión a través del COMFER7. El cargo
de vocero no siempre existió formalmente y no se encuentra muy institucio-
nalizado; en muchos casos desempeñaron el rol otros funcionarios del Ejecu-
tivo. Desde el punto de vista formal, la organización varió a lo largo del período
analizado. Bajo la presidencia de Alfonsín fue primero una secretaría Presi-
dencial y luego una dirección general que dependió directamente del presi-
dente. En la gestión de Menem fue una secretaría de la Presidencia,
coexistiendo unos años con la unidad Vocero Presidencial; en la gestión de De
la Rúa, primero se fusionó con la Secretaría de Cultura, luego se subsumió en
la Unidad Presidente y finalmente fue una Subsecretaría de la Secretaría Ge-
neral. Desde 2003 se encuentra bajo la órbita de la Jefatura de Gabinete de Mi-
nistros, aunque durante un tiempo la unidad del vocero dependió del
presidente. Esta es la primera vez desde 1983 que la Secretaría de Medios de
Comunicación abandona el área presidencial, lo cual podría implicar una dis-
tinción entre la difusión de gobierno (en manos de la Jefatura de Gabinete de
Ministros) y la presidencial (en el ámbito de la Presidencia).
Las secretarías ministeriables
A diferencia del núcleo central, la cantidad de estas secretarías ha variado signi-

ficativamente, como puede observarse en la tabla 1. En la gestión de Alfonsín
solo dependieron del presidente la Secretaría de la Función Pública y la de Tu-
rismo, para luego expandirse notablemente durante las dos administraciones de
Carlos Menem, abordando temas tan diversos como la cuestión social, las pyme,
el medioambiente o la tercera edad. Mientras que algunas de ellas fueron es-
tructuras creadas desde cero y como respuesta al surgimiento de nuevas cues-
tiones de agenda, otras solo implicaron el traspaso de funciones antes contenidas
en un ministerio. Desde 2002 se redujeron sensiblemente, y en la gestión de
Néstor Kirchner (2003-2007) solo se mantuvieron Turismo, Cultura y el
SEDRONAR8. A decir verdad, en los últimos años se registró un proceso inverso
7
Comité Federal de Radiodifusión. Entre 1999 y 2001 dependió de la Secretaría General de la Presidencia.
Desde 2009, tras la sanción de la Ley 26522, fue reemplazado por la Autoridad Federal de Servicios de Co-
municación Audiovisual (AFSCA), organismo descentralizado y autárquico.
8
SEDRONAR, Secretaría para la Lucha contra la Drogadicción y el Narcotráfico.
194
en el que las secretarías ministeriables pasaron a ministerios o fueron absorbidas

por la Jefatura de Gabinete de Ministros, como ocurrió con la Secretaría de De-
portes, la de Medios de Comunicación y la de Ambiente.
Una primera explicación posible del notable incremento de secretarías en la

gestión del presidente Menem es el intento de desafiar el límite que la Cons-
titución prerreforma de 1994 ponía a la cantidad de ministerios9. Sin embargo,
una vez superada esta restricción y librada su definición a una ley del Con-
greso, en el segundo mandato se las mantuvo en el ámbito de la Presidencia,
aun cuando el gobierno disponía del apoyo parlamentario suficiente para rea-
lizar la modificación de la Ley de Ministerios. La creación de secretarías de-
pendientes del presidente también podría explicarse como una respuesta
institucional al surgimiento de cuestiones de agenda suficientemente instala-
das en la opinión pública; por ejemplo, la Secretaría de Desarrollo Social frente
al deterioro de las condiciones socioeconómicas o la de Recursos Naturales y
Ambiente Humano frente a la importancia creciente del medioambiente en la
agenda internacional y de cooperación. En otras ocasiones, la creación obe-
deció a disidencias y conflictos internos en el gabinete, como sucedió con
Cascos Blancos y la Secretaría de Culto (Clarín, 19 de agosto, 1998).
Sin embargo, y acercándonos a la estrategia de centralización de Moe, pode-

mos especular que el manejo de algunas áreas sin intermediarios puede ser
una forma de concentrar y controlar una política pública de manera más eco-
nómica -en términos de costos políticos e institucionales- y evitar conflictos
sobre políticas y recursos económicos en el gabinete.
Patrones y tendencias de la presidencia institucional
La formación de gabinetes y la designación de funcionarios constituyen una he-

rramienta fundamental en la estrategia política de los presidentes y uno de los
principales poderes unilaterales del Ejecutivo en el presidencialismo (Samuels
2007). El poder de los Ejecutivos para designar el gabinete es central no solo
para llevar a cabo una agenda de gobierno, sino también como estrategia para
enfrentar el contexto y garantizar estabilidad y gobernabilidad (Mainwaring y
Shugart 2002; Martínez Gallardo 2011; Negretto 2006). Este rasgo unilateral
sobre las designaciones es más fuerte aún en la presidencia institucional. Si
bien, al igual que en el caso de los ministros, la designación y remoción de los
secretarios es una prerrogativa exclusiva del presidente, en la presidencia ins-
9
La Constitución Nacional establecía ocho ministerios.
195
titucional raramente son sometidos a negociaciones con otros partidos, fac-

ciones o grupos de interés los cargos ocupados por funcionarios de confianza
del presidente, y es casi impensable que formen parte de una estrategia para
conformar una coalición.
Los patrones de designación en la presidencia institucional
La conformación de los gabinetes es una señal de las estrategias presiden-

ciales con respecto a sus preferencias sobre políticas públicas y a las necesi-
dades de negociación con otros actores. Los gabinetes suelen ser analizados
según la proporción de funcionarios partidarios o independientes, en virtud de
que su composición es función de la necesidad de los presidentes de acordar
su agenda con los partidos políticos, ya sea por los incentivos institucionales
o por sus preferencias (Amorim Neto 2006).
El análisis de las designaciones en la presidencia institucional en estos térmi-

nos -partidarios o independientes- puede contribuir a caracterizar este espacio
y diferenciarlo de los gabinetes. Como puede observarse en la tabla 2, si bien
la asignación de cargos de la presidencia institucional no parece seguir un pa-
trón partidario, ya que no se detectan diferencias entre gobiernos según per-
tenezcan a la UCR o al PJ, sí es posible identificar algunos rasgos diferenciados
entre las diversas presidencias y entre los distintos componentes de la presi-
dencia institucional.
196
Tabla 2
Designaciones en la presidencia institucional, las secretarías ministeriables y el gabinete
197
En primer lugar, y tal como ocurre en el caso de los gabinetes, los funciona-
rios de la presidencia institucional son mayoritariamente partidarios. La pro-
porción de integrantes independientes o apartidarios apenas supera en
promedio el 11% desde 1983. Los pocos casos registrados se concentran en
las administraciones de Alfonsín y de Menem. En el primero de los casos, los
funcionarios independientes ocuparon cargos de perfil técnico (la Secretaría de
Planificación y la de Gabinete). En los dos períodos de Menem, en cambio,
los independientes ocuparon funciones tan diversas como la Secretaría de In-
teligencia, la de Medios de Comunicación o la de Planeamiento Estratégico,
aunque eran personas cercanas a su entorno. Por otra parte, puede apreciarse
también que en las secretarías ministeriables la proporción de independientes
es mayor, demostrando un patrón diferenciado de designación en el cual la
pertenencia partidaria parece revestir menor importancia.
Es evidente que la presidencia institucional y las secretarías ministeriables no

suelen ser un espacio para generar alianzas o coaliciones con otros partidos.
Como se observa en la tabla 2, los presidentes designan allí a funcionarios de
su propio partido en una proporción mayor a la registrada en el gabinete, donde
los extrapartidarios alcanzan el 15% en promedio. Sin embargo, hay dos casos
que constituyen una excepción. En primer lugar, durante los dos períodos de
la presidencia de Menem fueron designados en algunas secretarías ministe-
riables dirigentes de la Unión del Centro Democrático (UCeDé), una fuerza li-
beral-conservadora que aportó varios nombres al elenco del Ejecutivo y que
acompañó la política de reformas estructurales. Estas incorporaciones podrían
interpretarse como parte de una estrategia coalicional, ya que existía un
acuerdo explícito con el justicialismo y en un momento sus diez diputados na-
cionales completaron el contingente oficialista para la aprobación de muchas
de las normas de reforma. Pero es interesante destacar que esta fuerza no
ocupó ningún ministerio, lo cual demuestra la importancia de considerar a las
secretarías de la Presidencia en el análisis de las estrategias de formación de
coaliciones a través del gabinete.
El segundo caso excepcional, pero esta vez en el núcleo central, se registró du-
rante la presidencia de De la Rúa. Si bien en su inicio estuvo conformada por
funcionarios de origen radical y de su círculo más íntimo, a partir de la renun-
cia del vicepresidente y de la crisis de la coalición, en cuatro oportunidades
los titulares de la Secretaría General de la Presidencia fueron dirigentes ajenos
al entorno presidencial e incluso a su partido.
198
La estabilidad de los funcionarios de la presidencia institucional
La literatura sobre la formación de gabinetes suele destacar que las designa-

ciones no son solo una herramienta para la construcción de coaliciones o alian-
zas, sino también un poderoso instrumento para lidiar con el contexto político.
En este marco, los cambios de gabinete suelen seguir a determinados even-
tos o shocks vinculados con crisis, problemas de gestión de políticas, o bien
asociados a la dinámica electoral, que modifican el equilibrio político (Browne,
Frendeis y Gleiber 1984; Martínez Gallardo 2011). Así es que los cambios sue-
len ser más frecuentes frente a una crisis o al acercarse las elecciones, ya sea
para generar nuevas alianzas o coaliciones, incrementar las posibilidades del
partido, sobrellevar un resultado adverso, o porque los funcionarios son can-
didatos a nuevos puestos.
La estabilidad y la duración de los funcionarios de la presidencia institucional

también presentan una dinámica diferente de la del subsistema gabinete. En
términos promedio, como puede observarse en la tabla 3, la estabilidad de los
funcionarios del núcleo central, comparando su duración promedio en cada pre-
sidencia con la del gobierno, suele ser mayor que la de sus pares del gabinete
y de las secretarías ministeriables. Sin embargo, salta a la vista la excepcionali-
dad del primer período de Menem y de la gestión de De la Rúa, cuyos núcleos
centrales presentaron una baja estabilidad respecto de la del gobierno.
Tabla 3
Estabilidad de los funcionarios de la presidencia institucional. Comparación con el gabinete (en días)
199
En la presidencia de Alfonsín, los funcionarios del núcleo central duraron en

promedio aproximadamente la mitad que su gobierno, pero fueron significati-
vamente más estables que el gabinete. En este espacio, de los cinco cambios
que se realizaron en el núcleo central, tres obedecieron a un cambio de gabi-
nete en cuyo marco los secretarios salientes pasaron a desempeñarse como
ministros. El primer período de Menem reflejó una alta inestabilidad en los
dos primeros años, cuando los funcionarios de la presidencia institucional pro-
tagonizaron alrededor de un tercio del total de los cambios, en muchos casos
como consecuencia de escándalos de corrupción que los involucraba. El se-
gundo mandato, en cambio, presentó una estabilidad muy alta y muy superior
a la del gabinete.
En la presidencia de De la Rúa, la inestabilidad tuvo como protagonistas prin-

cipales a los secretarios generales (seis en poco más de dos años) a partir del
episodio ya comentado que desató la crisis en la coalición. Este es el único
caso en el que el núcleo central es más inestable que el gabinete. Las presi-
dencias de Duhalde y de Kirchner, en cambio, presentan una alta estabilidad.
En esta última se registró un solo cambio en los cuatro años de mandato.
En definitiva, observando los patrones de cambio que afectaron a la presi-

dencia institucional, se podría decir que resulta menos vulnerable a los shocks
que el gabinete. En primer lugar, y como ya se señaló, la presidencia institu-
cional no suele formar parte de las estrategias coalicionales, no es muy sen-
sible a la dinámica electoral y, debido al tipo de responsabilidades de los
funcionarios, tampoco lo es frente a las crisis de gestión de políticas, excepto
cuando se trata de reemplazos o enroques de funcionarios. Así, por ejemplo,
los dos cambios de gabinete más importantes que se produjeron en la presi-
dencia de Alfonsín -en 1987 y en 1989 como consecuencia de los resultados
adversos en las elecciones- afectaron a un solo secretario de la presidencia ins-
titucional en el primero de los casos -que pasó a un ministerio- y a ninguno en
el segundo10. En la presidencia de Kirchner se produjo un caso aislado de cam-
bio de funcionario vinculado al calendario electoral, cuando renunció el secre-
tario de Inteligencia para ser candidato a una gobernación.
La presidencia institucional como espacio de autonomía
En el período bajo análisis predominaron los gabinetes conformados por mi-

nistros pertenecientes al partido del presidente. No obstante, en algunos
10
Debe tenerse en cuenta que este caso resulta de incorporar a la Secretaría de Planificación y a la de Gabi-
nete en la presidencia institucional.
200
casos su composición reflejó alianzas con otros sectores y partidos sin llegar
a ser estrictamente gobiernos de coalición. Estas incorporaciones ajenas al
partido introdujeron tensiones dentro del Ejecutivo, y la presidencia institu-
cional ofició como una zona de reserva del presidente que, en el marco de los
incentivos a la autonomía, le permitió compensar algunas limitaciones que pro-
venían tanto de la conformación del gabinete como de la relación con el par-
tido oficial.
A continuación se analizará la interacción entre la conformación de la presi-

dencia institucional y la de los gabinetes en las distintas presidencias com-
prendidas en este trabajo.
La presidencia de Alfonsín (1983-1989)
Raúl Alfonsín era el líder indiscutido del radicalismo y presidente del partido.
Pero, a pesar de ser un factor aglutinante, y con el partido subordinado al Eje-
cutivo, el radicalismo estaba lejos de ser un colectivo cohesionado. Convivían di-
ferentes corrientes que expresaban posiciones programáticas divergentes frente
a las principales cuestiones que el gobierno tuvo que enfrentar, como la militar
y la de la política económica. Al iniciar su presidencia convocó para los principa-
les cargos del gabinete a dirigentes históricos que pertenecían a su facción, el
Movimiento de Renovación y Cambio; luego adquirió protagonismo la Junta Co-
ordinadora Nacional. Avanzada la gestión, y frente al deterioro de la situación
económica y la necesidad de implementar un plan estabilizador, se vio obligado
a realizar designaciones compensatorias entre las distintas facciones, al mismo
tiempo que ingresaron técnicos e independientes sin militancia previa. Esta úl-
tima estrategia de reclutamiento, ajena a la tradición radical, generó fuertes
cuestionamientos internos y conflictos intrapartidarios e intraejecutivo (Delgado
2003; De Riz y Feldman 1991). Los conflictos internos se agudizaron al ritmo
del deterioro económico y del fracaso del plan estabilizador.
La presidencia institucional, conformada principalmente por funcionarios del

entorno del presidente y de reconocida militancia en el radicalismo, no fue
ajena a esas tensiones. Al inicio de la gestión, para la Secretaría de Planifica-
ción de la Presidencia Alfonsín convocó a un técnico ajeno a su partido, Juan
V. Sourrouille, hecho que algunos interpretaron como un contrapeso al mi-
nistro Bernardo Grinspun, un histórico del radicalismo y aliado incondicional
del presidente (Heredia 2006). En 1985, Sourrouille fue designado ministro de
Economía frente al fracaso de la política económica y la escalada inflaciona-
ria; él implementó el Plan Austral, un programa estabilizador heterodoxo que
suponía un cambio de orientación respecto de la política económica vigente.
201
Grinspun, sin embargo, no se alejó definitivamente, sino que ocupó el cargo

vacante de secretario de Planificación, donde mantuvo una influencia indis-
cutida en la política económica11.
En consecuencia, la presidencia institucional de Alfonsín, que incluyó unidades

con perfil técnico, operó como un espacio de reserva de ideas y programas
que, si bien contaba con cierta resistencia en el gabinete y el partido, el pre-
sidente impulsaba y decidía. De esta manera, el locus institucional le permitió
administrar su influencia en la política pública.
La presidencia de Menem (1989-1995, 1995-1999)
Durante la gestión de Carlos Menem, el Partido Justicialista que él presidía

operó como un apéndice del gobierno en donde se resolvían las cuestiones
partidarias (Levitsky 2005, 225). Embarcado en un profundo proceso de refor-
mas, los gabinetes de sus dos mandatos reflejaron la coalición con sectores
ajenos al justicialismo que apoyaban las reformas estructurales y de mercado,
aun cuando no se conformaron coaliciones en el Legislativo. El presidente
pudo avanzar en su programa con un grado importante de libertad respecto del
partido, que al menos públicamente no objetó estas incorporaciones.
Por su parte, la presidencia institucional se configuró como una zona de re-

serva presidencial autónoma tanto respecto del partido como de las alianzas
sectoriales y empresariales y de los sectores promercado. No obstante, las
secretarías ministeriables fueron más permeables al juego de alianzas des-
plegado hacia sectores empresarios y políticos tradicionalmente asociados
con la derecha liberal, como la UCeDé. Si bien los funcionarios del núcleo cen-
tral no se caracterizaron por el peso político propio o por su vínculo con el par-
tido, sino por las “lealtades personales y los negocios funcionales” (Bonvecchi
y Palermo 2000, 104), este representó un espacio que, a su manera, ofició de
enclave partidario. Preocupados por el impacto electoral de las reformas, y con
roles que fueron mucho más allá de sus atribuciones formales12, provocaron
frecuentes enfrentamientos con algunos miembros del gabinete, especial-
mente con el ala económica a partir del ingreso de Domingo Cavallo y des-
pués con Roque Fernández, ambos técnicos ajenos al justicialismo. Esta
tensión entre técnicos y políticos alcanzó su punto máximo durante la gestión
11 Además, el equipo económico no tuvo control de su staff, y en las segundas líneas continuaron los funcio-
narios alineados con Grinspun (De Riz y Feldman 1991; Machinea 1990).
12
Por ejemplo Alberto Kohan, secretario general de la Presidencia, quien fue caracterizado por el ministro de
Economía Domingo Cavallo como un “embajador en las sombras” (Página 12, 4 de octubre, 2005).
202
del ministro Cavallo, por su creciente influencia en otros ámbitos de la gestión

y, en especial, a partir de su pretensión de incorporarse a la competencia po-
lítica (Palermo y Novaro 1996, 300).
Por otra parte, como ya se señaló, la reforma constitucional de 1994 vigente a

partir del segundo mandato del presidente Carlos Menem afectó las atribucio-
nes formales de la Secretaría General de la Presidencia, pero no significó cam-
bios sustantivos en su influencia. La gestión Menem muestra una gran
estabilidad en los cargos vinculados con las funciones de coordinación política
y de gobierno a lo largo de los dos mandatos, ya que solo dos funcionarios
desempeñaron cargos en la Secretaría General de la Presidencia y en la Jefatura
de Gabinete de Ministros: Alberto Kohan fue secretario general de la Presiden-
cia en dos oportunidades, y Eduardo Bauzá fue secretario general de la Presi-
dencia primero y jefe de Gabinete después. Hombres del riñón presidencial
fueron un enclave fundamental entre el partido y las alianzas circunstanciales,
pero protagonizaron gran parte de las luchas internas en el seno del gabinete.
La presidencia de De la Rúa (1999-2001)
De la Rúa no conducía su partido, la Unión Cívica Radical, ni tampoco detentaba

un liderazgo consolidado. El vínculo con su socio coalicional Frente del País So-
lidario se sostenía con lazos no muy sólidos. En este marco, la estrategia de
conformación del gabinete tuvo en un primer momento la intención de reflejar
la viabilidad de la alianza electoral distribuyendo cargos de forma más o menos
equitativa entre la UCR, el Frepaso y los sectores afines al presidente, aunque
en una delicada convivencia en las segundas líneas de los ministerios. El es-
fuerzo por un gabinete equilibrado tuvo como contrapartida una estrategia ex-
plícita de compensación, en especial en el área económica, designando a
funcionarios más afines en otras carteras14. Uno de ellos fue el secretario de In-
teligencia de Estado Fernando de Santibañes, amigo personal del presidente,
con mucha influencia en las decisiones económicas y de gestión, y sospechado
de presunta participación en el pago de sobornos al Senado que tuvo como con-
secuencia la renuncia del vicepresidente Carlos Álvarez.
La presidencia institucional no fue inicialmente un espacio de alianzas, al

menos hasta la crisis de la coalición en octubre de 2000. El núcleo central es-
tuvo conformado por funcionarios muy cercanos al presidente, incluso fami-
14La designación del ministro de Economía, un candidato de consenso entre los distintos sectores aliancis-
tas, fue compensada con una «reserva ortodoxa» de economistas más afines al presidente, que incluyó a
Juan José Llach en Educación, Adalberto Rodríguez Giavarini en Relaciones Exteriores, Ricardo López Murphy
en Defensa y, en la Presidencia, a Fernando de Santibañes en la SIDE.
203
liares -su hermano fue secretario general de la Presidencia- ajenos a las es-
tructuras partidarias. Pero, a partir de la renuncia del vicepresidente, De la Rúa
utilizó puestos centrales de la Presidencia -especialmente la Secretaría Gene-
ral- para designar a representantes de una coalición ya desdibujada con el fin
de demostrar la continuidad de la Alianza14. Solo hacia el final de su gestión vol-
vió a recurrir a un hombre de su entorno.
Si bien la explicación de esta estrategia no es sencilla, ilustra la utilización del

espacio como recurso con relación al propio Ejecutivo y a la coalición. La de-
signación como secretario general de la Presidencia del principal implicado en
las denuncias de sobornos, que generó la renuncia del vicepresidente, fue in-
terpretada como “un gesto de autoridad” (Página 12, 6 de octubre, 2001)
frente a las disidencias al interior de la coalición con respecto a aquel episodio.
Pero en otros casos tuvo la intención de compensar la resistencia que gene-
raban algunas medidas, como fue el duro plan de ajuste del ministro de Eco-
nomía Ricardo López Murphy a principios de 2001.
La presidencia de Duhalde (2002-2003)
La presidencia de Eduardo Duhalde, gobierno interino surgido de la crisis de 2001

para concluir el mandato de De la Rúa, fue el producto de una alianza parlamenta-
ria entre el peronismo y un sector de la UCR de la provincia de Buenos Aires. La
estrategia presidencial estuvo condicionada por la transitoriedad, la crisis, la con-
flictividad social y los problemas internos del justicialismo, que lo llevaron a convo-
car a un gabinete de equilibrio en el que estuvieran representados sectores propios
del justicialismo bonaerense, así como del radicalismo y de los gobernadores jus-
ticialistas, quienes tuvieron un papel central en la gestión (Novaro 2003).
La presidencia institucional, en cambio, reflejó el duhaldismo puro, con fun-

cionarios de su confianza y pertenecientes a su distrito, la provincia de Buenos
Aires. Las secretarías ministeriables, por su parte, expresaron de alguna ma-
nera las prioridades de la gestión y las áreas que el presidente quería admi-
nistrar en forma directa y centralizada. Así, Seguridad Interior pasó a ser una
secretaría dependiente del presidente, se creó el Consejo Nacional de Coor-
dinación de Políticas Sociales, desde donde se manejó el Plan Jefes y Jefas de
Hogar, y el área de Obras Públicas pasó al área presidencial15.
14 Uno de ellos, Ricardo Mitre, del Frepaso y aliado de Álvarez, sostuvo: “Puedo decir que el hecho de que un
hombre del Frepaso ocupe la Secretaría General es el símbolo del compromiso del Frepaso con la Alianza” (La
Nación, 10 de marzo, 2001).
15
Obras Públicas quedó a cargo de un asesor presidencial, Hugo Toledo.
204
La presidencia de Kirchner (2003-2007)
A pesar de haber sido electo con solo el 22% de los votos en la elección pre-
sidencial de 2003, después de que Carlos Menem renunciara a participar en
la segunda vuelta, la presidencia de Néstor Kirchner suele ser caracterizada
como concentrada (Levitsky y Murillo 2008).
En 2003, en un contexto caracterizado por la división del justicialismo y la ne-

cesidad de garantizar gobernabilidad, el gabinete reflejó los compromisos de
la coalición intrapartidaria con Eduardo Duhalde, en tanto permanecieron en
sus puestos varios funcionarios de su presidencia16. A lo largo de los dos pri-
meros años de su gestión, el presidente amplió la coalición con otros secto-
res ajenos al justicialismo, lo que se conoció como transversalidad17; sin
embargo, esto no se reflejó en el gabinete, al menos en los cargos ministe-
riales. En 2005, de cara a las primeras elecciones de la gestión para la reno-
vación de cargos legislativos, Kirchner decidió enfrentar abiertamente a la
facción duhaldista en la provincia de Buenos Aires. El gabinete dio cuenta en
esta oportunidad del triunfo oficialista: en noviembre del mismo año, el presi-
dente cambió a algunos de los ministros provenientes del gobierno anterior, re-
emplazándolos por funcionarios más alineados e incondicionales a él, lo que
incluyó a dirigentes de otros espacios políticos.
Mucho se ha dicho sobre el estilo centralizado, radial y poco articulado para la

toma de decisiones de Néstor Kirchner (Cherny, Feierherd y Novaro 2010). La
existencia de una presidencia institucional cohesionada, homogénea y de su
extrema confianza fue señalada como un rasgo central de este estilo; con-
formó, junto con el jefe de Gabinete, un círculo blindado en torno al presidente,
e intermedió en la relación con los miembros del gabinete. Sin embargo, aun-
que protagonizó tensiones con ciertos miembros del gabinete que no perte-
necían a su círculo más cercano18, esta configuración no implicó la sustitución
de los ministros en las decisiones de política pública.
La presidencia institucional fue esencialmente un espacio muy influyente de

asistencia y de coordinación política. Intervino en la estrategia de construc-
ción partidaria, que incluyó un acercamiento a sectores ajenos al peronismo,
como fue el caso de los nuevos movimientos sociales y de otras organizacio-
16
Roberto Lavagna en Economía, Ginés González García en Salud, José Pampuro en Defensa y Aníbal Fer-
nández en Interior.
17
La transversalidad alude en forma general a la convocatoria que el Gobierno realizó a dirigentes de sectores aje-
nos al justicialismo, como movimientos sociales, partidos de centroizquierda y la UCR, que luego se coronó con
la fórmula Cristina Fernández de Kirchner-Julio Cobos (perteneciente a la UCR) en la elección de 2007.
18
Como ocurrió durante la gestión del ministro de Economía Roberto Lavagna, proveniente del equipo del
expresidente Duhalde.
205
nes de la sociedad civil vinculadas con los derechos humanos. Simultánea-

mente, uno de los coordinadores de la Unidad Presidente operó como nexo
con los aparatos justicialistas provinciales y en el diseño de estrategias elec-
torales en las provincias.
Tal como ocurrió en la presidencia de Menem, la Jefatura de Gabinete de Mi-

nistros tuvo un papel destacado en la articulación y la coordinación política y
de gobierno, incluso centralizando algunas áreas antes dependientes del pre-
sidente, como la Secretaría de Ambiente y la de Medios de Comunicación. La
combinación de una presidencia institucional compacta y una Jefatura de Ga-
binete activa configuró una presidencia fuerte y con alta capacidad para im-
poner agenda.
Reflexiones finales
Uno de los objetivos propuestos en este trabajo ha sido saldar, al menos par-
cialmente, la ausencia de literatura e investigación sobre la presidencia insti-
tucional en la Argentina. Con el análisis de cómo ha evolucionado desde 1983
la organización y configuración del espacio más próximo al presidente, se
puede concluir que este conjunto de organizaciones, aun sin estar centraliza-
das a la manera de la Oficina Ejecutiva del presidente de los Estados Unidos,
ha persistido como un espacio de coordinación y asistencia presidencial, con
características propias y diferenciadas respecto de otros subsistemas del Eje-
cutivo, como el gabinete de ministros.
En términos de organización pueden observarse continuidades, especialmente

en el núcleo central, a partir de la persistencia de una serie de organismos,
como la Secretaría General de la Presidencia, la Secretaría Legal y Técnica, la
Secretaría de Inteligencia y el área de medios. Si bien esta continuidad no sig-
nifica la ausencia de cambios en sus atribuciones, las transformaciones insti-
tucionales de envergadura, como la creación de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, no impidieron su permanencia. Así, por ejemplo, la Secretaría Ge-
neral de la Presidencia, que era el vértice de la coordinación presidencial antes
de la creación de la Jefatura de Gabinete, perdió algunas competencias, pero
mantuvo su influencia.
Mientras que el gabinete de ministros puede reflejar las alianzas partidarias, in-
trapartidarias o sectoriales que se generan a lo largo de una gestión presiden-
cial, la presidencia institucional parece responder a su propia dinámica. Los
patrones de designación en el período analizado demuestran que sus titulares
pertenecen mayoritariamente al partido del jefe de Estado. Son funcionarios
206
leales y cercanos a los presidentes, y el espacio no es propicio para cementar

coaliciones o alianzas. Asimismo, la estabilidad de los funcionarios del núcleo
central también presenta rasgos propios: una mayor duración en los cargos
respecto de los del gabinete a partir de una menor sensibilidad a factores exó-
genos que suelen incidir en los cambios ministeriales, como el calendario elec-
toral y los problemas de gestión.
El ejercicio de diferenciar distintos subsistemas dentro del Ejecutivo con sus

propias características y dinámicas, además de iluminar las particularidades
de cada uno de ellos, puede resultar relevante a la hora de analizar las estra-
tegias de formación de coaliciones en el gabinete. Así, por ejemplo, en la ges-
tión de Carlos Menem la asignación de cargos a uno de los partidos que
apoyaron el gobierno se registró en secretarías de la Presidencia (ministeria-
bles) y no en los ministerios.
En este trabajo se sostiene que los presidentes tienen fuertes incentivos para
garantizarse autonomía y estructuras que les permitan imponer su agenda. A
pesar de los fuertes poderes de los que está dotado el presidente en la Ar-
gentina, esta autonomía puede verse desafiada no solo por la pugna entre po-
deres o entre gobierno y oposición, sino por la propia dinámica intraejecutivo.
Con las diferencias que cada caso presenta, se podría señalar que la presi-
dencia institucional fue, desde la recuperación de la democracia en 1983, una
zona de reserva para la autonomía presidencial. Esto es más evidente frente
a circunstancias en las cuales los presidentes designaron a funcionarios de
otros partidos -aun cuando no se trataran de gobiernos de coalición-, inde-
pendientes o pertenecientes a una facción distinta de la del presidente. Las
tensiones en torno a los ministros de Economía podría ser un ejemplo de esta
tendencia que parece repetirse en todas las administraciones.
Si bien se privilegió una explicación institucional sobre la conformación de este

espacio, no significa que las preferencias y estilos de los presidentes no in-
fluyan en la definición. En este sentido, fue posible observar que las diferen-
tes estrategias utilizadas por ellos para la conformación de la presidencia
transformaron el incentivo a la autonomía en una estrategia de acumulación de
poder, en el caso de Menem, o en aislamiento, en el caso de De la Rúa. En
este marco, el análisis de la interacción entre el gabinete y la estructura más
cercana al presidente adquiere relevancia y enfoca las diferentes lógicas que
siguen las estrategias presidenciales. A partir de los casos analizados, podría
señalarse que las necesidades consensuales que pueden guiar la formación de
un gabinete encuentran a veces su contrapeso en la conformación y el fun-
cionamiento del espacio presidencial.
207
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2_10-07-2013_Libro_Gillo-Alessandro 10/07/13 12:11 Página 185

2.3. De Alfonsín a Kirchner: la presidencia institucional

María Eugenia Coutinho

En octubre de 2000, el gobierno del presidente Fernando de la Rúa, de la

La designación, enmarcada en una reorganización del gabinete que pretendía

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titucional raramente son sometidos a negociaciones con otros partidos, fac-

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