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Contenido
¿Cómo se efectúa la cobranza coactiva de las obligaciones adminis-
informe especial
trativas?
GLOSARIO
¿Cómo se efectúa la cobranza coactiva de las
obligaciones administrativas?
Ficha Técnica
Autor : Dr. Cristhian Northcote Sandoval
Título : ¿Cómo se efectúa la cobranza coactiva de
las obligaciones administrativas?
Fuente : Actualidad Empresarial Nº 280 - Primera
de Junio 2013
1. Introducción
Una de las facultades de la Administra-
ción Pública es la de imponer medidas
y sanciones contra los administrados,
como consecuencia de la comisión de
infracciones y del incumplimiento de
disposiciones legales.
Como toda obligación o sanción, es nece-
sario que existan mecanismos para hacer
cumplir en forma forzosa, cuando así se
requiera, las resoluciones emitidas por los
funcionarios públicos competentes.
Sabemos que cuando una persona natural
o jurídica desea exigir el cumplimiento
de un derecho tiene a su disposición las
acciones judiciales correspondientes, a fin
de que a través de un proceso judicial y
del mandato de un juez, se disponga el
cumplimiento de la obligación a cargo
del deudor.
Pues bien, las entidades públicas no ne-
cesariamente deben iniciar un proceso
judicial para exigir el cumplimiento de
sus resoluciones, sino que poseen la deno-
minada facultad coactiva, que les permite
realizar acciones en forma directa para
obtener el cobro o ejecución de sus dis-
posiciones, sin requerir de la intervención
del Poder Judicial.
Probablemente, el caso más común que
relacionan los administrados con la facul-
tad coactiva de la Administración Pública
es el cobro de deudas de carácter tribu-
tario. Sin embargo, la cobranza coactiva
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también aplica para otras obligaciones de
carácter administrativo, sobre todo para el
caso de las sanciones en forma de multa.
En virtud del ejercicio de sus facultades
coactivas, las entidades públicas pueden
realizar acciones de cobranza, ordenar
medidas cautelares y realizar la ejecución
forzosa de los bienes de los deudores, sin
necesidad de recurrir al Poder Judicial.
Debido a la importancia y repercusiones
que puede tener un procedimiento de
cobranza coactiva, en este informe desa-
rrollaremos las formalidades y requisitos
que se deben cumplir para que una en-
tidad pública ejecute coactivamente sus
resoluciones o mandatos.
Cabe señalar que el procedimiento de
ejecución coactiva que analizaremos es
el aplicable a las obligaciones adminis-
trativas de carácter no tributario, pues la
Administración Tributaria posee sus pro-
pios mecanismos de cobranza previstos
en el Código Tributario.
2. Marco normativo
Los requisitos y formalidades para llevar
a cabo un procedimiento de ejecución
coactiva se encuentran regulados por
el Texto Único Ordenado de la Ley
N°26979 - Ley de Procedimiento de Eje-
cución Coactiva, aprobado por el Decreto
Supremo Nº 018-2008-JUS. Asimismo,
se deben tener en cuenta las disposicio-
nes de su Reglamento, aprobado por el
Decreto Supremo N°069-2003-EF.
3. Nociones preliminares
A fin de comprender a cabalidad las
disposiciones de la Ley de Ejecución
Coactiva, es necesario tener en cuenta las
siguientes nociones:
• Entidad pública. Es aquella de la
Administración Pública Nacional,
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Regional y Local, que está facultada
por ley a exigir coactivamente el pago
de una acreencia o la ejecución de una
obligación de hacer o no hacer.
• Obligado. Toda persona natural,
persona jurídica, sucesión indivisa,
sociedad conyugal, sociedad de he-
cho y similares, que sea sujeto de un
procedimiento de ejecución coactiva
o de una medida cautelar previa.
• Ejecutor coactivo. Es el funcionario
responsable del procedimiento de
ejecución coactiva.
• Auxiliar coactivo. Es el funcionario
que colabora con las funciones del
ejecutor coactivo.
• Obligación. Es la acreencia impaga de
naturaleza no tributaria, debidamente
actualizada, o a la ejecución incumpli-
da de una prestación de hacer o no
hacer a favor de una entidad pública,
proveniente de relaciones jurídicas de
derecho público.
4. ¿Quién ejerce la facultad coac-
tiva?
Para ejercer su facultad coactiva, las
entidades de la Administración Pública
deben designar un funcionario especiali-
zado y exclusivo en su función, que es el
ejecutor coactivo.
El ejecutor coactivo debe cumplir los
siguientes requisitos:
a) Ser ciudadano en ejercicio y estar en
pleno goce de sus derechos civiles.
b) Tener título de abogado expedido o
revalidado conforme a ley.
c) No haber sido condenado ni hallarse
procesado por delito doloso.
d) No haber sido destituido de la carrera
judicial o del Ministerio Público o de la
Administración Pública o de empresas
estatales por medidas disciplinarias,
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ni de la actividad privada por causa o
falta grave laboral.
e) Tener conocimiento y experiencia en
derecho administrativo y/o tributario.
f) No tener ninguna otra incompatibili-
dad señalada por ley.
En el caso específico de las municipali-
dades que no estén ubicadas en las pro-
vincias de Lima y Callao, así como en las
capitales de provincias y departamentos,
no será exigible el requisito establecido
en el literal b) precedente, bastando que
el ejecutor coactivo tenga dos años de
instrucción superior o su equivalente en
semestres.
Para coadyuvar al cumplimiento de sus
funciones, el ejecutor coactivo cuenta con
el apoyo de un auxiliar, quien ejerce las
siguientes funciones: el derecho público, siempre que
a) Tramitar y custodiar el expediente
coactivo a su cargo.
b) Elaborar los diferentes documentos
que sean necesarios para el impulso
del procedimiento de ejecución coac-
tiva.
c) Realizar las diligencias ordenadas por
el ejecutor.
d) Suscribir las notificaciones, actas de
embargo y demás documentos que
lo ameriten.
e) Emitir los informes pertinentes.
f) Dar fe de los actos en los que inter-
viene en el ejercicio de sus funciones.
En el caso del auxiliar, los requisitos que
debe cumplir para ser designado como
tal son los siguientes:
a) Ser ciudadano en ejercicio y estar en
pleno goce de sus derechos civiles.
b) Acreditar por lo menos el tercer año
de estudios universitarios conclui-
dos en especialidades tales como
Derecho, Contabilidad, Economía o
Administración, o su equivalente en
semestres.
c) No haber sido condenado ni hallarse
procesado por delito doloso.
d) No haber sido destituido de la carrera
judicial o del Ministerio Público o
de la Administración Pública o de
empresas estatales por medidas dis-
ciplinarias ni de la actividad privada,
por causa o falta grave laboral.
e) Tener conocimiento y experiencia en
derecho administrativo y/o tributario.
f) No tener vínculo de parentesco con
el ejecutor, hasta el cuarto grado de
consanguinidad y/o segundo de afini-
dad.
g) No tener ninguna otra incompatibili-
dad señalada por ley.
De la misma manera, existe una excep-
ción para el caso de los auxiliares de
municipalidades que no estén en las
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provincias de Lima y Callao, o que no
sean capitales de provincia o departa-
mento, no siendo exigible en tales casos
el requisito establecido en el literal b)
precedente, bastando que el auxiliar
tenga un año de instrucción superior o
su equivalente en semestres.
Tanto la designación del ejecutor coactivo
como la del auxiliar se realizan mediante
concurso público de méritos, debiendo
ejercer el cargo a tiempo completo y
dedicación exclusiva.
5. ¿Qué obligaciones pueden
cobrarse coactivamente? son las siguientes:
A través del procedimiento de ejecución
coactiva las entidades públicas pueden
obtener el cobro o ejecución de sus resolu-
ciones que imponen obligaciones a los ad-
ministrados. Pero ¿qué obligaciones son
las que pueden cobrarse coactivamente?
El procedimiento de ejecución coactiva
solo es aplicable a las obligaciones exigi-
bles, conforme a la Ley N° 26979.
Según el artículo 9º de la Ley, se consi-
dera obligación exigible, susceptible de
ser cobrada en forma coactiva, a aquella
establecida mediante un acto administra-
tivo emitido conforme a ley, debidamente
notificado y que no haya sido objeto de
recurso alguno en la vía administrativa,
dentro de los plazos de ley o en el que
hubiere recaído resolución firme confir-
mando la obligación.
Por lo tanto, solo es posible ejecutar una
obligación que haya sido establecida
válidamente por un acto administrativo.
Debe tenerse en cuenta que esto implica
que para la emisión del acto deben ha-
berse cumplido los requisitos de validez
del acto administrativo, es decir:
• Competencia. El acto debe haber sido
emitido por el órgano o funcionario
facultado en razón de la materia, te-
rritorio, grado, tiempo o cuantía, para
dicho acto y, en el caso de órganos
colegiados, se deben haber cumplido
los requisitos de sesión, quórum y
deliberación indispensables para la
emisión del acto.
• Objeto o contenido. El acto adminis-
trativo debe expresar su respectivo
objeto, de tal modo que pueda de-
terminarse en forma indubitable sus
efectos jurídicos. Este objeto además,
debe ser lícito, preciso, posible física
y jurídicamente, y su emisión debe
haber sido motivada.
• Finalidad pública. El acto administra-
tivo debe adecuarse a las finalidades
de interés público asumidas por las
normas que otorgan las facultades
al órgano emisor, sin que pueda
habilitársele a perseguir mediante el
acto, aun encubiertamente, alguna
finalidad sea personal de la propia
autoridad, a favor de un tercero, u
otra finalidad pública distinta a la
prevista en la ley.
• Motivación. El acto administrativo
debe estar debidamente motivado en
proporción al contenido y conforme
al ordenamiento jurídico.
• Procedimiento regular. Para la emisión
del acto debe haberse seguido el
procedimiento administrativo previsto
para tal efecto.
Las obligaciones que pueden ser ob-
jeto del proceso de ejecución coactiva
• Cobro de ingresos públicos distintos
a los tributarios, nacidos en virtud
de una relación jurídica regida por
corresponda a las obligaciones a
favor de cualquier entidad pública,
proveniente de sus bienes, derechos
o servicios distintos de las obligacio-
nes comerciales o civiles y demás del
derecho privado.
• Cobro de multas administrativas
distintas a las tributarias, y obliga-
ciones económicas provenientes de
sanciones impuestas por el Poder
Judicial.
• Demoliciones, construcciones de cer-
cos o similares; reparaciones urgentes
en edificios, salas de espectáculos o
locales públicos, clausura de locales o
servicios; y, adecuación a reglamentos
de urbanización o disposiciones mu-
nicipales o similares, salvo regímenes
especiales.
• Todo acto de coerción para cobro
o ejecución de obras, suspensiones,
paralizaciones, modificación o des-
trucción de las mismas que provengan
de actos administrativos de cualquier
entidad pública, excepto regímenes
especiales.
6. ¿Cómo se da inicio al procedi-
miento de ejecución coactiva?
El procedimiento de ejecución coactiva se
inicia a través de la notificación al obliga-
do de la resolución de ejecución coactiva,
emitida por el ejecutor.
Esta resolución contiene un mandato de
cumplimiento de la obligación y otorga
un plazo de siete días hábiles desde la no-
tificación para tal efecto. En el caso de que
el obligado no cumpla con la obligación
requerida dentro del referido plazo, se
dictarán medidas cautelares o se efectuará
la ejecución forzada de las medidas que
se hubieran dictado en forma previa al
procedimiento.
La resolución de ejecución coactiva debe
cumplir con los requisitos previstos en el
artículo 15º de la Ley N° 26979, según
el siguiente detalle:
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• La indicación del lugar y fecha en que
se expide;
• El número de orden que le corres-
ponde dentro del expediente o del
cuaderno en que se expide;
• El nombre y domicilio del obligado;
• La identificación de la resolución o
acto administrativo generador de la
obligación, debidamente notificado,
así como la indicación expresa del
cumplimiento de la obligación en el
plazo de siete (7) días;
• El monto total de la deuda objeto
de la cobranza, indicando deta-
lladamente la cuantía de la multa
administrativa, así como los intereses
o, en su caso, la especificación de la
obligación de hacer o no hacer objeto
del procedimiento;
• La base legal en que se sustenta; y,
• La suscripción del ejecutor y el auxi-
liar respectivo. No se aceptará como
válida la incorporación de la firma
mecanizada, a excepción del caso
de cobro de multas impuestas por
concepto de infracciones de tránsito
y/o normas vinculadas al transporte
urbano.
El procedimiento solo podrá ser inicia-
do cuando el acto administrativo que
sirve de título de ejecución haya sido
notificado debidamente al obligado,
y siempre que no se encuentre pen-
diente de vencimiento el plazo para
la interposición del recurso adminis-
trativo correspondiente o que dicho
recurso haya sido presentado.
7. ¿Es posible suspender el
procedimiento de ejecución
coactiva?
El procedimiento de ejecución coactiva
puede ser suspendido cuando se presen-
tan las siguientes circunstancias:
• La deuda haya quedado extinguida o
la obligación haya sido cumplida.
• La deuda u obligación esté prescrita.
• La acción se siga contra persona dis-
tinta al obligado.
• Se haya omitido la notificación al
obligado, del acto administrativo que
sirve de título para la ejecución.
• Se encuentre en trámite o pendien-
te de vencimiento el plazo para la
presentación del recurso administra-
tivo de reconsideración, apelación,
revisión o demanda contencioso-
administrativa presentada dentro
del plazo establecido por ley contra
el acto administrativo que sirve de
título para la ejecución, o contra el
acto administrativo que determine
la responsabilidad solidaria en el
supuesto contemplado en el artículo
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18º, numeral 18.3, de la presente
Ley.
• Exista convenio de liquidación ju-
dicial o extrajudicial o acuerdo de
acreedores, de conformidad con las
normas legales pertinentes o cuando
el obligado haya sido declarado en
quiebra.
• Exista resolución concediendo aplaza-
miento y/o fraccionamiento de pago.
• Cuando se trate de empresas en pro-
ceso de reestructuración patrimonial
al amparo de lo establecido en la Ley
Nº 27809, Ley General del Sistema
Concursal, o norma que la sustituya
o reemplace, o se encuentren com-
prendidas dentro de los alcances del
Decreto Ley Nº 25604.
• Cuando se acredita que se ha cum-
plido con el pago de la obligación no
tributaria en cuestión ante otra Mu-
nicipalidad que se atribuye la misma
competencia territorial por conflicto
de límites.
Dilucidado el conflicto de competen-
cia, si la municipalidad que inició el
procedimiento de cobranza coactiva
es la competente territorialmente,
tendrá expedito su derecho de repetir
contra la municipalidad que efectuó
el cobro de la obligación no tributa-
ria.
Asimismo, el ejecutor deberá suspender
el procedimiento cuando exista mandato
judicial emitido en un proceso de acción
de amparo o contencioso administrati-
vo, o cuando se dicte medida cautelar
dentro o fuera del proceso contencioso
administrativo.
En cualquiera de los casos antes señala-
dos, el obligado podrá solicitar al ejecu-
tado que suspenda el procedimiento si es
que este no lo efectúa de oficio.
Para tal efecto, el ejecutor debe pronun-
ciarse expresamente sobre la suspensión
solicitada, dentro de los ocho días hábiles
siguientes.
Si vencido dicho plazo el ejecutor no se ha
pronunciado, estará obligado a suspender
el procedimiento, bastando que el obli-
gado acredite el silencio administrativo
con el cargo de recepción de su solicitud.
En cualquier caso, suspendido el proce-
dimiento, conlleva el levantamiento de
las medidas cautelares que se hubieran
trabado.
8. ¿El ejecutor coactivo puede
dictar medidas cautelares y
ejecución forzada?
Como habíamos indicado, la facultad
coactiva de las entidades públicas les
permite dictar las medidas necesarias
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para asegurar y obtener el cobro de las
obligaciones a cargo de los administrados.
Así, el ejecutor coactivo puede dictar me-
didas cautelares en forma previa al inicio
del procedimiento o luego de notificada
la resolución de ejecución que da inicio
al procedimiento.
8.1. Medidas cautelares previas
Antes del inicio del procedimiento de
ejecución coactiva propiamente dicho,
la Ley faculta a las entidades públicas
para que, previa notificación del acto ad-
ministrativo que sustenta la obligación,
aun cuando se encuentre en trámite un
recurso interpuesto por el obligado, y
siempre que cuando razones objetivas
que permitan presumir que la cobranza
coactiva puede devenir en infructuosa,
traben medidas cautelares previas al
procedimiento, por la suma que satisfaga
la deuda en cobranza.
Estas medidas cautelares previas deben
sustentarse en un acto administrativo
y constar en resolución motivada que
determine con precisión la obligación
debidamente notificada.
El plazo de vigencia de las medidas
cautelares previas no podrá exceder de
treinta días hábiles.Vencido dicho plazo,
la medida caducará, salvo que se inter-
ponga un recurso, en cuyo caso se podrá
prorrogar por un plazo máximo de treinta
días hábiles, vencidos los cuales caducará
en forma definitiva.
Transcurridas las cuarenta y ocho horas
de producida la caducidad, en uno u
otro caso, deberá procederse de manera
inmediata y de oficio a dejar sin efecto
la medida cautelar y a la devolución de
los bienes afectados por dicha medida.
En el caso de que terceros tengan en su
poder bienes del obligado, afectados por
medidas cautelares en forma de secuestro
o retención, se deberá proceder de la
misma manera.
Cabe señalar que las medidas cautelares
previas trabadas antes del inicio del
procedimiento de ejecución coactiva no
podrán ser ejecutadas, en tanto no se con-
viertan en definitivas, luego de iniciado
dicho procedimiento y vencido el plazo
de siete días hábiles conferido para el
cumplimiento de la obligación.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que a
través de una medida cautelar previa no
se podrá disponer la captura de vehículos
motorizados.
La medida cautelar previa también será
levantada si se tratara de obligaciones
de dar suma de dinero y el obligado
otorga carta fianza o póliza de caución
emitida por una empresa del sistema
financiero o de seguros por el mismo
monto retenido.
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8.2. Medidas cautelares definitivas
Una vez vencido el plazo de siete días
hábiles concedido en la resolución de
ejecución, sin que el obligado haya
cumplido con el mandato, el ejecutor
podrá disponer que se traben medidas
cautelares o, de ser el caso, mandará a
ejecutar forzosamente la obligación de
hacer o no hacer.
Las medidas cautelares que puede dictar
el ejecutor pueden consistir en las siguien-
tes formas de embargo:
• En forma de intervención en recauda-
ción, en información o en administra-
ción de bienes, debiendo entenderse
con el representante de la empresa o
negocio.
• En forma de depósito o secuestro con-
servativo, el que se ejecutará sobre los
bienes que se encuentren en cualquier
establecimiento, inclusive los comer-
ciales o industriales u oficinas de
profesionales independientes, para lo
cual el ejecutor podrá designar como
depositario de los bienes al obligado,
a un tercero o a la entidad.
Por excepción, cuando se trate de bienes
conformantes de una unidad de produc-
ción o comercio de una empresa, solo
se podrá trabar embargo en forma de
depósito con extracción de bienes aisla-
damente, en tanto no se afecte el proceso
de producción o comercio del obligado.
• En forma de inscripción, debiendo
anotarse en el Registro Público u otro
registro, según corresponda.
• En forma de retención, en cuyo caso
recae sobre los bienes, valores y fon-
dos en cuentas corrientes, depósitos,
custodia y otros, así como sobre los
derechos de crédito de los cuales el
obligado sea titular, que se encuentren
en poder de terceros.
Para ordenar la entrega de fondos reteni-
dos o recaudados, o para llevar a cabo la
ejecución forzosa mediante remate o cual-
quier otra modalidad, el ejecutor deberá
notificar previamente al obligado con la
resolución que pone en su conocimiento
el inicio de la ejecución forzosa.
Los terceros obligados por una orden de
retención no podrán informar al obligado
sobre la ejecución de la medida cautelar
hasta que se realice la misma. Si el tercero
niega la existencia de créditos y/o bienes,
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1. ¿Para iniciar un procedimiento administrativo el administrado
puede eximirse de presentar documentación que ya obra en
otros expedientes tramitados ante la misma entidad?
De acuerdo al artículo 40º de la Ley N° 27444, los administrados
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aun cuando estos existan, estará obligado
a pagar el monto que omitió retener. De
la misma manera, si el tercero incumple
la orden de retener y paga al obligado o a
un designado por cuenta de aquel, estará
obligado a pagar a la entidad el monto
que debió retener.
8.3. ¿Qué ocurre cuando se afectan
bienes de propiedad de terceros?
Si los bienes afectados con las medidas
cautelares son de propiedad de terceros,
podrán interponer tercería de propiedad
ante el ejecutor, en cualquier momento
antes de que se inicie el remate del bien.
La propiedad del tercero deberá acredi-
tarse con documento privado de fecha
cierta, documento público u otro docu-
mento, que acredite fehacientemente la
propiedad de los bienes antes de haberse
trabado la medida cautelar.
8.4. Tasación y remate
La tasación y remate de los bienes em-
bargados se efectuará de acuerdo a las
normas del Código Procesal Civil. El pro-
ducto del remate será aplicado al monto
de la deuda debidamente actualizada,
además de las costas y gastos respectivos,
entregando al obligado o al tercero, de ser
el caso, el remanente resultante.
9. ¿Se puede cuestionar el pro-
cedimiento de cobranza coac-
tiva?
Es posible cuestionar la legalidad del
procedimiento de cobranza coactiva a tra-
vés del denominado proceso de revisión
judicial. Este proceso puede ser iniciado
por el deudor o tercero afectado con la
cobranza coactiva.
La demanda se interpone ante la Corte
Superior en cualquiera de los siguientes
casos:
a) Cuando iniciado un procedimiento de
ejecución coactiva, se hubiera orde-
nado mediante embargo, la retención
de bienes, valores y fondos en cuentas
corrientes, depósitos, custodia y otros,
así como los derechos de crédito de
los cuales el obligado o el responsable
solidario sea titular y que se encuen-
tren en poder de terceros, así como
cualquiera de las medidas cautelares
previstas en el artículo 33º de la Ley.
pueden eximirse de la obligación de presentar documentos que ya obran
en los archivos de la entidad respectiva, en virtud de procedimientos
tramitados con anterioridad y siempre que la información de dichos
documentos no hubiera variado.
b) Después de concluido el procedimien-
to de ejecución coactiva, dentro de un
plazo de quince (15) días hábiles de
notificada la resolución que pone fin
al procedimiento.
El proceso de revisión judicial será tra-
mitado mediante el proceso contencioso
administrativo de acuerdo al proceso
sumarísimo previsto la Ley que regula
el proceso contencioso administrativo.
La sola presentación de la demanda de
revisión judicial suspenderá automática-
mente la tramitación del procedimiento
de ejecución coactiva hasta la emisión del
correspondiente pronunciamiento de la
Corte Superior.
Pero, si la Corte Superior no emite resolu-
ción al término de los sesenta días hábiles
desde la presentación de la demanda, la
suspensión del procedimiento de ejecu-
ción coactiva se mantendrá, inclusive du-
rante el trámite del recurso de apelación
ante la Corte Suprema, siempre que el
demandante a su elección, presente en
el proceso póliza de caución, carta fianza
irrevocable, incondicional y de ejecución
inmediata, emitida por un banco local
de primer orden a nombre de la entidad
acreedora por el importe de la obligación
renovable cada seis (6) meses; o efectúe
la consignación del monto exigido ante el
Banco de la Nación, a nombre de la Corte
Superior de Justicia.
La Sala de la Corte Superior solo podrá
resolver sobre la legalidad del procedi-
miento de ejecución coactiva.
En los casos en que advierta la presencia
de irregularidades o ilegalidades en el
trámite del procedimiento de ejecución
coactiva, que hubieran producido daños
económicos verificables y cuantificables,
la Sala deberá ordenar el levantamiento
de las medidas cautelares y podrá deter-
minar la existencia de responsabilidad
civil y administrativa del ejecutor y del
auxiliar coactivo, fijando el monto de la
indemnización correspondiente.
Solo si se emite una resolución judicial
favorable de la Corte Superior sobre la
legalidad del procedimiento y sobre la
procedencia de la entrega de los bienes,
valores, fondos en cuentas corrientes,
depósitos, custodia y otros intervenidos,
recaudados y/o retenidos, el ejecutor coac-
tivo o la propia entidad, si fuera el caso,
podrá exigir la entrega de los mismos.
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