CAPÍTULO II

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

2.1. EL PROBLEMA:

2.1.1. Realidad problemática:

El sector público peruano está determinado por el conjunto de organismos

administrativos mediante los cuales el Estado cumple, o hace cumplir, la

política o voluntad expresada en las leyes del país. De acuerdo a la distribución

y ejecución presupuestaria, el sector público actualmente se divide en 3 Niveles

de Gobierno y estos en pliegos y Unidades Ejecutoras, y a su vez cada unidad

ejecutora (Institución), está formado por unidades orgánicas u oficinas, las

cuales se encuentran distribuidas de la siguiente forma:

Tabla N° 2.1. Detalle por niveles de Gobierno

N° Nivel de Gobierno Ámbito de Territorio N° de Pliegos

1 Gobierno Nacional País 125 Pliegos
2 Gobierno Regional Región y/o departamento 26 Pliegos
3 Gobierno Local Provincias, distritos o centro poblado 1838 Pliegos

Todos estos organismos, en lo que respecta al Gasto Público, se encuentran

delimitados por el Sistema Nacional de Presupuesto, el cual es uno de los

sistemas administrativos integrantes de la Administración Financiera del Sector

Público, que comprende un conjunto de órganos, normas y procedimientos que

conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del

Sector Público. Mediante este sistema es asignado el Presupuesto Público,

como un instrumento de gestión del Estado por medio del cual se asignan los

recursos públicos sobre la base de una priorización de las necesidades de la

población a atender durante el año fiscal. Estas necesidades son satisfechas a

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 través de la provisión de bienes y servicios públicos de calidad para la

población financiados por medio del presupuesto.

Para el presente año fiscal 2014, el presupuesto público es de

S/.118,934,253,913, de los cuales el 69.95% corresponde al Gobierno

Nacional, los gobiernos regionales participan del 15.81% y los gobiernos

locales del 14.24%. A continuación se puede apreciar la asignación

presupuestaria por niveles de gobierno a partir del año 2008 a la fecha.

Tabla N° 2.2. Presupuesto asignado por niveles de gobierno

Presupuesto Institucional de Apertura (Millones de Soles)

Nivel de Gobierno
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Gobierno Nacional 48,459 47,402 59,084 62,593 65,019 72,635 83,196

Gobierno Regional 11,709 12,516 12,877 13,839 14,743 17,633 18,795

Gobierno Local 10,882 12,438 9,897 12,027 15,772 18,150 16,944

Total 71,050 72,356 81,858 88,459 95,535 108,418 118,935

El proceso presupuestario, en todas las instituciones del estado, están limitadas

por las normatividades emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, a

través de sus direcciones generales, en las cuales se establecen que el proceso

presupuestario, está comprendido por 05 etapas: Programación, Formulación,

Aprobación, Ejecución y Evaluación.

Durante la etapa de programación la entidad estima los gastos a ser ejecutados

en el año fiscal siguiente, en función a los servicios que presta y para el logro

de resultados; aquí se revisa la Escala de Prioridades de la entidad y se

formulan las actividades y/o proyectos a ejecutar, plasmados en el Plan

Operativo Institucional, así como la respectiva programación de los cuadros de

necesidades, que deberán articularse con el Plan Anual de Contrataciones(PAC)

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y el POI; en la etapa de formulación se traducen dichos requerimientos en

clasificadores presupuestales, genéricas y fuentes de financiamiento, los cuales

son enviados al MEF, para la siguiente etapa que es la aprobación, donde se

obtiene como resultado el Presupuesto Institucional de Apertura(PIA). En lo

que respecta a la etapa de ejecución, aquí se atiende las obligaciones de gasto

de acuerdo al presupuesto institucional aprobado para cada entidad y teniendo

en consideración las actividades y adquisiciones programadas en el POI y PAC.

Al finalizar el año fiscal, se realiza la medición de los resultados obtenidos y el

análisis de las variaciones físicas y financieras observadas, con relación a lo

aprobado en los Presupuestos del Sector Público, el cual es comprendido por la

etapa de evaluación.

Todos estos procesos se encuentran automatizado y bajo un estricto control,

especialmente el de ejecución, el cual hace uso de 02 aplicativos integrados

como el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF - SP) y el

Sistema Integrado de Gestión Administrativas (SIGA –MEF).

En el Perú, la provisión de bienes y servicios públicos de baja calidad, un

sistema disfuncional de planificación y asignación presupuestal; las trabas y

restricciones en la ejecución de las actividades y la poca articulación entre

instituciones y programas públicos son los principales problemas que enfrenta

este proceso.

En nuestro país, el análisis del gasto público, tiende a concentrarse en las cifras

de ejecución del gasto, es decir qué cantidad del presupuesto asignado ha sido

gastado. Especialmente en este año con elecciones regionales, muchos políticos

se aferrarán a estos números como indicadores del desempeño de la institución.

Dadas las grandes carencias de servicios públicos, es natural que los

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ciudadanos se indignen ante gobiernos que no son capaces de utilizar el

presupuesto de que disponen. Por lo que no se tiene mucho cuidado cuando se

realiza un análisis centrado en la ejecución del gasto.

La mejora de la calidad del gasto público en el Perú es un proceso lento y

complejo por la diversidad e interrelación de los factores implicados. Las

principales restricciones que se enfrentan en la actualidad son: la ausencia casi

total de un servicio público calificado y profesional; la carencia de una

legislación, normas administrativas e instrumentos de gestión orientados al

cumplimiento de resultados de forma eficiente y transparente; y principal

elemento problemático es el sistema de planificación y planeación de los

recursos presupuestal.

De acuerdo a las normatividades dadas por los órganos rectores del gasto

público, indican que la etapa que aporta en aproximadamente un 70%, en una

mejor calidad del gasto, es la etapa de programación, ya que aquí se plasman,

planifican, priorizan y racionalizan las actividades y/o proyectos que se van a

ejecutar en el siguiente año fiscal, es decir aquí se elabora el Plan Operativo

Institucional, que tal como su nombre lo indica, otorgarle operatividad a los

planes estratégicos institucionales. La mayoría de las entidades públicas se

esfuerza en elaborar y aprobar su PEI pero no logra concretarlo debido a que en

el corto plazo no existen instructivos para dicho propósito; por tal motivo es

frecuente que cada unidad orgánica(Oficinas o dependencia) de la gran mayoría

de instituciones registre como actividades anuales únicamente las funciones

que por norma se le han otorgado, sin una visión de mejora de resultados y sin

una programación de sus actividades y/o proyectos; ya que debido a que no

toman en cuenta al POI, como una herramienta de gestión vital para una buena

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calidad del gasto, sino que lo elaboran solo con fines de cumplimiento en el

caso se aplique alguna auditoría externa.

Por lo general cada unidad orgánica de una institución, define sus actividades,

proyectos tareas y acciones que le corresponde desarrollar en el año, sobre la

base de las tácticas previstas en el PEI y de la evaluación del último POI

ejecutado; mas no realiza un análisis de los objetivos que debe cumplir y de la

población objetivo a beneficiar en el siguiente año, ya que solo realizan copias

de los POI de otras unidades orgánicas, donde en muchos casos debido a que

las unidades orgánicas desean obtener mucho más presupuesto para ellos, crean

actividades y/o proyectos que no les corresponde realizar y llegan a sobrepasar

los recursos asignados a toda la entidad.

Debido a que la elaboración del POI da origen a la programación y formulación

del Presupuesto Institucional. En tal sentido, el proyecto de POI se debe

elaborar nueve meses antes de iniciado el ejercicio anual, para que luego este

pueda ser reflejado en el formulación del presupuesto y a partir del POI, pueda

elaborarse también el Plan Anual de Contrataciones, el cual es otro documento

de gestión importante en el gasto público; pero en aproximadamente el 60% de

instituciones, el POI es elaborado mucho después que ya se ha formulado su

presupuesto, incluso existen entidades que empiezan el año fiscal, ejecutando

sus gastos y aun no han elaborado su POI y recién lo están elaborando a mitad

del año fiscal vigente.

No obstante el POI, en la actualidad, no cuenta con directivas propias, la Ley

Anual de Presupuesto señala que, de acuerdo al nivel de cumplimiento

obtenido en las metas trazadas por cada área usuaria, la Entidad podrá disponer

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el incremento o la reducción de recursos a la unidad orgánica responsable de

dicho resultado.

Actualmente en las instituciones del sector público, debido a que el POI no es

elaborado a tiempo (Antes de la programación del presupuesto) o no contiene

las actividades priorizadas correctamente, existe es una regla no escrita en la

administración pública “no devolver plata”, que se expresa en que en el último

bimestre de cada año los organismos públicos se encuentren ejecutando “a toda

máquina” cerca del 30% de su presupuesto anual, que no han programado o

podido gastar durante el resto del año. Estas deficiencias en los procesos de

planificación, programación presupuestaria y gestión administrativa hacen que

probablemente entre el 35% y el 45% del presupuesto público termine siendo

mal asignado y ejecutado, lo que demuestra una baja calidad del gasto.

Debido a que las mayorías de entidades no consideran el Plan Operativo

Institucional, como una herramienta de gestión importante y sin incidencia en

calidad del gasto; muchas veces plasman actividades que no son prioritarias, y

cuando solicitan su ejecución, las autoridades competentes, recién observan

que dichas actividades no serán ejecutadas creando un desbalance de sus POI´s

y en otras veces se olvidan de programas sus actividades prioritarias, lo que

conlleva que cuando se esté ejecutando el presupuesto en el año fiscal, y las

unidades orgánicas soliciten la ejecución de alguna actividad y/o proyecto,

estas no serán ejecutadas, debido a que no se encontrarán plasmadas en su POI.

Existiendo una desarticulación total entre el presupuesto y el Plan Operativo

Institucional, no realizando en muchos casos el control de las actividades y/o

proyectos que ya se están ejecutando, existiendo duplicidad de actividades

ejecutadas, lo que llevará a que se ejecuten actividades sin programación y que

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no son prioritarias y solo con el fin de demostrar que se está gastando el

presupuesto.

Como toda herramienta de gestión, tiene que ser evaluada, pero en la

actualidad, solo el 20% de las entidades (Especialmente las del gobierno

regional y nacional), realizan dicha evaluación del POI, y solo lo realizan en

función de los objetivos, de manera cualitativa, sin tener en cuenta indicadores

como el porcentaje de cumplimiento de cada actividad y/o proyecto, en función

de su presupuesto programado y ejecutado

2.1.2. Análisis del problema:

Luego de haber expuesto la realidad problemática actual, por la que atraviesan

las instituciones del sector público, en lo que respecta a la calidad del gasto

público, se identificaron los siguientes problemas:

- La calidad del gasto, se ve reflejada en los problemas en la gestión del

gasto público y en la provisión de bienes y servicios públicos:

 No Ejecución: Gasto no ejecutado respecto a lo asignado.
 Ineficiencia: Duplicidad de funcione s en programas asignados en

las instituciones
 Ineficacia: Los beneficiarios del gasto no son la población objetivo
 Inequidad: Loa gastos que son realizados, no beneficia a toda la

población objetivo, sino solamente a un grupo determinado.

- Como se indicó anteriormente, el presupuesto asignado, en los diversos

años fiscales, se está incrementando, pero la calidad del gasto en los

últimos años está bajando, sin embargo, el problema no es

exclusivamente el incremento del gasto, sino también la calidad en la

ejecución del mismo. Si no se reforman determinadas estructuras y

procedimientos en la etapa de planificación, planeamiento y

programación del gasto, cualquier impacto en el aumento del gasto será

mínimo y, en algunos casos contraproducente. Por lo que se identifican

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 muchas instituciones del sector público que no tiene ni los recursos

suficientes, ni la capacidad de gestión adecuada para priorizar y

garantizar resultados que progresivamente mejoren las condiciones de

vida de los peruanos y, en especial se sus sectores más pobres, o en todo

caso de la población objetivo de cada institución

- El proceso de planificación y elaboración del POI no se desarrolla en el

tiempo establecido; hecho que a pequeño o mediano plazo, da origen a

una mala calidad del gasto, con información no actualizada, duplicada y

redundante.
- Para el tratamiento de los planes operativos, no utilizan un Sistema de

Información, no contando con sistemas de planificación o sistemas que

aporten a la toma de decisiones y controlar sus resultados a través de

indicadores, que busque el logro eficiente de metas.

- Actualmente no existe una normatividad respecto a la elaboración,

control y evaluación del POI, por lo que las unidades orgánicas no toman

en consideración el diagnóstico situacional, ni los objetivos a lanzar o la

población objetivo a beneficiar, en las que muchas veces sólo quieren

obtener la mayor cantidad de presupuesto y no ven la eficacia y la

calidad del gasto que deben obtener.

- En muchas instituciones existen un descontento, con las Unidades

encargadas de estos procesos (Oficinas de Planificación, de Presupuesto,

de Planeamiento, otras similares), ya que las otras unidades se quejan

muy a menudo de los problemas derivados de la insuficiente calidad del

gasto, es decir que no se pueden ejecutar sus actividades programadas o

que se olvidaron de programar alguna actividad y desean que se las

incorpore.

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- La calidad del gasto debe hacer referencia a si los recursos públicos

están siendo adecuadamente utilizados, llegan a quienes deberían llegar,

se utilizan total y oportunamente y generan los resultados esperados.

- Las instituciones públicas reciben generalmente sus recursos

dependiendo de cómo fue su ejecución presupuestal del ejercicio

anterior. Este carácter inercial de la asignación presupuestal está en muy

limitados casos articulado con la planeación estratégica o de largo plazo

o con el cumplimiento de resultados y metas de política precisas. Y más

aun cuando las normatividades vigentes establecen que el POI, es una

herramienta de gestión de vital importancia para la programación de los

presupuestos de los años fiscales y de la calidad del gasto. Existiendo

deficiencias en la elaboración del POI, y por ende en la calidad del gasto,

debido que el POI, es elaborado a destiempo, es decir luego de haberse

formulado ya el presupuesto; o también el contenido de los POI´s de las

Unidades Orgánicas, no están acordes a los objetivos a alcanzar, ni

mucho menos se encuentran articulados al presupuesto del año fiscal, y

en muchos casos no se lleva el control de le ejecución del POI y mucho

menos la evaluación respectiva de este; por lo que todo esto origina que

en los primeros menes del año no realicen gastos y se esperen el último

bimestre para ejecutar gastos, sin ser prioritarios para las instituciones;

todo esto origina, la baja calidad del gasto.

- Planificar y presupuestar por resultados, elaborando el POI, bajo

mecanismos eficientes y vincular esto con mecanismos de monitoreo

pueden permitir una enorme optimización en la calidad y gestión del

gasto público.

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 La puesta en marcha de un sistema web, que permita elaborar, controlar y

evaluar el Plan Operativo Institucional, articulado al Presupuesto del año fiscal y

el buen uso de uno de los recursos más importantes de toda organización: La

Información, permitirá a las instituciones del sector público alcanzar uno de sus

objetivos: “Brindar el mejor servicio y atención a la población objetivo de cada

organismo”, contando con información precisa, oportuna, actualizada y fácil de

obtener. Por todo lo mencionado anteriormente, unido al anhelo de seguir

mejorando las perspectivas de las instituciones del sector público, resulta

necesario contar con un sistema Web, para que pueda ser usada por las

instituciones, que permita dar soporte a la toma de decisiones, a fin de poder

agilizar los procesos de planificación, planeamiento y presupuesto; brindando la

información necesaria en el momento necesario y elevando la calidad del gasto

de las instituciones del sector público.

2.1.3. Formulación del Problema:

Después de Analizar la problemática actual de las instituciones del sector

público, se ha plasmado esta realidad en la siguiente pregunta:

¿En qué medida la Implementación de un Sistema Web para la

elaboración, control y evaluación del Plan Operativo Institucional

articulado al presupuesto del Año Fiscal, elevará la calidad del gasto en

las Instituciones del Sector Público?

2.2. JUSTIFICACION:

La investigación tendrá las siguientes bases solidas para justificar su realización:

2.2.1. Justificación Social:

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 Se lograría tener una mejor comunicación con las dependencias que

pertenecen a una Institución del Sector Público, quienes son nuestros

usuarios, brindándoles información de interés para ellos, como son la

programación eficiente de sus proyectos y/o actividades con la finalidad

de cumplir con sus objetivo programados, en beneficio de alguna

población objetivo.

2.2.2. Justificación técnica.

Utilizará los recursos tecnológicos de hardware y software

racionalmente, dando soporte en la toma de decisiones e implementación

de nuevas estrategias en el ámbito de la Planificación y Racionalización,

y maximizando el uso de recursos y reduciendo los costos operativos de

las Instituciones del sector público. Se aprovecharía el mayor medio de

integración existente como es el Internet para llegar a nuestros usuarios,

teniendo presencia mundial.

2.2.3. Justificación Operativa.

El nivel de operatividad, estará en función de los usuarios del sistema

(Dependencias u oficinas de las instituciones); quienes tienen

conocimientos computacionales básicos y suficientes para el manejo de

este; debido a que el sistema brindara una interfaz sencilla y de fácil uso

para los usuarios; además, se elaborarán los manuales correspondientes a

cada Módulo para una correcta administración del sistema.

2.2.4. Justificación Económica.

Se reducirá la pérdida de horas de trabajo, tanto para el personal,

jefaturas y la lata dirección, debido a que con el Sistema los procesos se

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 encontrarán automatizados; y ya no se tendrá perdidas referente al costo

de horas/hombre, ya que se pierde tiempo realizando rutinas que con el

sistema de gestión sería inmediato. Así mismo a través del sistema se

mejorará la calidad del gasto, lo que permitirá que los recursos

económicos que son asignados a las diversas instituciones por el MEF, no

sean utilizados en proyectos y/o actividades que no conlleven al

cumplimiento de los objetivos de las instituciones.

2.2.5. Justificación Institucional:

Se lograría contribuir a mejorar la proyección de las instituciones del

sector público y del Ministerio de Economía y Finanzas, al contar con

sistemas y estándares uniformizados para todas las instituciones. El

Sistema Web será un arma estratégica ya que cambiará la visión que se

tienen de las instituciones. Esto permitirá la mejora de las instituciones y

le ayudará a ganar ventajas competitivas acercándose a la población

objetivo.

2.2.6. Justificación Personal:

Permitirá adquirir nuevos conocimientos y poder aplicarlos, por parte del

tesista; y de esta manera poder obtener el título profesional de Ingeniería

de Sistema e Informática.

2.3. IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIÓN:

Este estudio brindará un aporte sustancial al Sistema Presupuestario, y

Planificación, demostrando lo ventajoso que resulta la utilización del

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 Sistema a implementar, debido a que manejará cantidades considerables de

datos, lo que logrará minimizar la redundancia, duplicidad y pérdida de los

mismos, permitiendo la adecuada planificación, ejecución y evaluación de

las actividades y/o proyectos a ejecutar en un determinado año fiscal,

permitiendo de esta manera una buena organización y administración de las

Instituciones del sector público, teniendo dicha herramienta para poder

elaborar, ejecutar y evaluar el Plan Operativo Institucional, logrando que este

sea articulado al presupuesto del año fiscal, gestionando sus actividades de

una manera rápida y sencilla

El Sistema, estará diseñado para elevar la calidad del gasto en los

instituciones que lo utilicen; además tendrá la capacidad de adaptarse a las

necesidades particulares de cada uno, sin tanta complejidad; sirviendo como

un sistema de gestión para cualquier instituciones del estado que desee

instalarlo, debido a que estará regulado por las normas presupuestarias y de

planeamiento vigentes, emitidas por los diversos órganos rectores, y de esta

manera por estar orientado al software libre, podrá añadirse como un recurso

para la comunidad en general.

2.4. TIPO DE INVESTIGACION:

Aplicada – Tecnológica

2.5. OBJETIVOS:

2.1.1. Objetivo General:

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Implementar un Sistema Web para la elaboración, control y evaluación del Plan

Operativo Institucional articulado al presupuesto del año fiscal, que eleve la

calidad del gasto en las instituciones del Sector Público.

2.1.2. Objetivos Específicos:

- Recopilar y Organizar la información y requerimientos necesarios para la

ejecución del proyecto, identificado las necesidades y limitaciones de las

instituciones implicadas.

- Aplicar la Metodología de Proceso Racional Unificado (RUP) utilizando el

Lenguaje de Modelado Unificado (UML) para representar los modelos y

diagramas encontrados en las Fases de Inicio, Elaboración, construcción y

Transición del Sistema de Información.

- Diseñar las Pruebas de Software, para probar el funcionamiento de los

componentes y establecer las condiciones de ejecución, las entradas de la

prueba, y los resultados esperados.

- Usar el SGBD MySql, para la implementación de la base de datos.

- Usar el lenguaje de programación PHP, para el desarrollo del sistema.

- Realizar la demostración de la hipótesis, a través de pruebas estadísticas,

para verificar que el sistema implementado cumple con su objetivo

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