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Dialnet ElDesarrolloOrganizacionalComoEstrategiaParaLaMode 4716395
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de que las instituciones públicas basen su dise- la rutina lo aleja de momentos de angustia y estrés.
ño organizacional en adecuados planteamien- Esta comodidad y seguridad aumentan exponen-
tos técnicos? Hace tiempo las Naciones Unidas cialmente en la Administración Pública con moti-
indicaron que: vo de la estabilidad laboral de que gozan sus fun-
cionarios por mandato legal y por la desidia que
La falta de capacidad administrativa, de di- muestran los jerarcas por concretar adecuados
rección y gestión a través de la cual se mo- procedimientos administrativos sancionatorios,
difiquen estructuras institucionales, sistemas, para así separar a los funcionarios que no muestran
procesos y procedimientos, actitudes y com- un adecuado nivel de rendimiento y(o) incurren en
portamiento humano es una de las grandes actos ilegales o corruptos. Esto se sustenta con ba-
limitaciones que existen para alcanzar el de- ses empíricas; verbigracia, la experiencia de más de
sarrollo económico y, por eso, como parte de casi quince años del autor en la “cosa pública”.
la estrategia de ese crecimiento, debe tomar-
se en cuenta la necesidad de contar con una En las ocasiones en que se determina la necesidad
Administración Pública que lo permita y que de un cambio en el Aparato Estatal o en alguna
ojalá lo promueva (Jiménez, 1975, p. 79). de sus instituciones, surgen las fuerzas de tensión
que se oponen a este cambio. Las instituciones
Desde tiempo atrás, se ha hecho palpable la públicas, por ser parte de un sistema político-
necesidad de que las instituciones públicas no administrativo, se ven afectadas por elementos
sean reconocidas como simples cajas de proce- endógenos y exógenos, por lo que podría decirse
samiento de datos y, por ende, productoras de que su principal razón de cambio debería ser la
bienes y servicios buenos o malos, sino que tam- adaptación o modernización de sus elementos
bién reconozcan la valía del elemento humano (estructura, perfil de recurso humano, tecnología
con que cuentan y que en la mayoría de los casos empleada, entre otros), conforme con las necesi-
desencadenan conflictos que impiden la mejor dades sociales establecidas por la población. No
operacionalización de adecuadas estrategias de obstante, los cambios o modernizaciones organi-
cambio, mejora y modernización pública. Dicha zacionales en la generalidad no son sencillos y se
visión integral la plasma Jiménez (1975) al indicar argumenta incluso que las instituciones públicas
que la Administración Pública es mucho más que únicamente buscan el cambio con motivo de las
las metas de planificación económica, que el pre- crisis. Esto podría deberse a numerosas razones
supuesto o la contabilidad, el control, el análisis ajenas a la búsqueda de su modernización con
de procedimientos, medios, relaciones, estruc- base en un estudio anticipado, planeado y admi-
turas organizativas formales o, incluso, el com- nistrado, que más que generar tensión en la orga-
portamiento o conducta de la burocracia que la nización, le brinde oportunidades de mejora.
compone, así como los procesos decisorios, que
también tienen una importancia significativa. Leemans (1977), señala otros elementos que os-
tentan las instituciones públicas que las hacen
resistentes al cambio:
Operacionalización
del desarrollo organizacional a) La organización gubernamental y sus subu-
nidades mayores se encuentran frecuente-
La experiencia administrativa del autor en la Admi- mente en posiciones monopolísticas.
nistración Pública, permite afirmar que por natu-
raleza el ser humano se resiste al cambio y que la b) El reclutamiento y el sistema de promoción
comodidad y seguridad que brinda la costumbre y de personal frecuentemente impiden las ini-
ciativas de innovación.
Sería ilusorio concebir que las reformas admi- Previo a desarrollar más profusamente dicho con-
nistrativas y sus consiguientes cambios orga- cepto, es importante aclarar que este no es un fin
nizacionales son factibles a partir única y exclu- en sí mismo, sino un instrumento capaz de orien-
sivamente de transformaciones legales y(o) de tar a las organizaciones hacia el cambio y la mo-
representación gráfica de estructuras (organigra- dernización administrativa. El ser humano, y por
mas), desatendiendo elementos motivacionales y ende la mayoría de funcionarios, son por natura-
de acompañamiento al recurso humano en ge- leza sensibles o adversos al cambio, sobre todo
cuando se genera a través de imposiciones o fal- toma de decisiones), por otra cultura más au-
sos basamentos, por lo que el DO viene a ser una téntica y dinámica, que se avoque sistemáti-
herramienta de mayor eficiencia, eficacia y tecni- camente y con optimismo al análisis de estos
cidad, capaz de amalgamar elementos formales procesos, sembrando así semillas del mejora-
e informales, lo que la hace ideal para nuestras miento y de la autorrenovación (p. 48).
instituciones públicas.
Analizando la siguiente definición podemos en-
El cambio para la mejora organizacional debe ma- tender de mejor manera por qué muchas de las
terializarse a través de adecuadas estrategias de llamadas “reorganizaciones administrativas” inte-
abordaje, dentro de las cuales se logren explorar los grales o parciales no finalizan apropiadamente,
sentimientos, creencias y reacciones que generará siendo que se incumple uno de sus objetivos más
o podrá generar la reforma administrativa, puesto claros: el convencimiento de todos los funcionarios
que la importancia de que todos los funcionarios se por lograr un arraigo para con la modernización
comprometan con los objetivos que esta persigue institucional, por lo que al planificar y formular re-
es indispensable. Dicho argumento lo ha externa- organizaciones administrativas, estas van más allá
do apropiadamente Argyris (1976) al señalar: de un simple rediseño estructural (organigrama) y
más bien comprenden todo un cambio de para-
El cambio se obtendrá lentamente, como un digma organizacional en cuanto a la forma en que
resultado de que en las conferencias sobre la institución concibe y operacionaliza sus objeti-
resolución de problemas o toma de decisio- vos y funciones establecidas por ley, reformulando
nes se permite que los miembros –así como a través de una adecuada estrategia su Misión, Vi-
sus superiores, pares y subordinados– con- sión, Objetivos y Valores, debiendo sin miramien-
fronten los nuevos valores mediante el con- tos utilizarse estrategias holísticas que incorporen
trol y la rectificación constantes de todos los todos los elementos que conforman la organiza-
movimientos, y a través de reacciones pe- ción. De lo contrario, la institución se expondría a
riódicas de frustración, cólera y retraimiento resistencias individuales y(o) grupales que echarían
frente a las dificultades implícitas (p. 125). por tierra cualquier técnica administrativa por más
Así el DO es concebido según Gerardo De la Sie- planificada y comprobada que parezca, esto a tra-
rra (1973) como: vés de comportamientos como: rotación de perso-
nal, ausentismo, insatisfacción, sabotaje al cambio,
…un esfuerzo para adaptar a las Institu- entre muchos otros.
ciones a los cambios ecológicos, y para es-
tablecer el equilibrio y la armonía entre la Así, el DO comprende los siguientes elementos
estructura formal, los medios técnicos y los comunes en toda institución pública o privada:
recursos humanos que actúan en las pro- I. Clima y Cultura Organizacional.
pias Organizaciones.
II. Diseño Organizacional.
El Desarrollo Organizacional entraña un cam-
bio en la cultura de las Organizaciones –con- III. Sistemas e Instrumentos operativos (Tecno-
junto de valores aprendidos y compartidos logías de Información y Comunicación) o
sobre las pautas que regulan el comporta- administrativos (Normas y Reglamentos).
miento de sus integrantes –. Implica la sus-
titución de una cultura que evade el examen IV. Competencias del Capital Humano.
objetivo de los procesos sociales (sobre todo V. Control Estratégico del Nivel Gerencial.
en las áreas de planeación, comunicación y
Dicho abordaje del cambio es un serio e impor- tanto las intenciones del Gobierno, como las accio-
tante proceso de Planificación Estratégica que nes que dan continuidad a estas. Lo anterior en el
conlleva primeramente un auto-análisis organi- marco de una estrategia macro como lo es el Plan
zacional que arroje luz sobre los posibles escena- Nacional de Desarrollo. Las políticas y programas
rios con que nos toparemos durante el proceso y, gubernamentales remiten a ciertos valores, ins-
sobre todo, de aquellos elementos endógenos y trumentos, medios de intervención y a resultados
exógenos que inciden positiva y negativamente de impacto esperado para con los administrados,
en la institución y, por correlato, en la concreción como consecuencia de la acción administrativa. Es-
exitosa de dicho cambio. tas son compromisos y, por ende, son obligatorias.
Se concibe la Planificación Estratégica en ocasión Políticas Institucionales se refieren a lo que los
del DO, como aquella herramienta que permite jerarcas y el nivel gerencial institucional estable-
a las organizaciones públicas una posición futura cen como medio de orientación en el camino ha-
que logre bajo principios de eficiencia, eficacia, cia la consecución de los Objetivos Estratégicos
economía, razonabilidad y ética, el cumplimien- siempre en el marco del Plan Nacional de Desa-
to del interés público propuesto, valorando la rrollo y son, a su vez, lineamientos o reglas para
Misión (¿qué soy?), para alcanzar la Visión (¿qué reforzar las actividades administrativas a efecto de
quiero llegar a ser?) a través de un adecuado aná- alcanzar los objetivos enunciados. Estas son com-
lisis técnico como lo puede ser el FODAR (Forta- promisos y, por ende, son obligatorias.
lezas, Oportunidades, debilidades, amenazas y
riesgo) explicitado infra y, además, concretando el Previo a continuar debe clarificarse que las políticas
establecimiento de Objetivos Estratégicos (¿qué constituyen en sí un lineamiento, y que el sentido
tengo que hacer?), así como los Valores, Políticas y que damos a este último con base en nuestro crite-
Estrategias para lograr estos últimos. rio analítico y en nuestra experiencia profesional es:
“trazar una línea para llegar a un punto específico”,
Por su parte, Lagos (1994) hace un recuento de las lo que en el plano administrativo se traduce como:
metodologías y técnicas de las ciencias conduc- “determinar el medio de acción para concretar una
tuales y de gerencia que son plausibles para el meta u objetivo organizacional”.
DO, visualizando algunas como: reestructuración
organizacional, diseño de procedimientos ad- En esta misma línea se analiza lo interpretado por
ministrativos y sistemas de información, mapeo la Procuraduría General de la República en cuanto
político, círculos de calidad, gerencia de calidad a la Directriz en su Opinión Jurídica OJ-043-1999,
total, FODA, entre muchos otros. señalando el Órgano Superior Consultivo de la
Administración Pública que: “consiste, precisa-
Dada la copiosa literatura administrativa que exis- mente, en un acto general, cuyo contenido es un
te sobre la mayoría de los elementos enunciados conjunto de instrucciones o normas generales
anteriormente, únicamente y por su particulari- para el cumplimiento de fines públicos” (p. 2).
dad, nos detendremos a presentar la definición
de políticas y del FODAR. Según lo anterior, bien es posible argumentar que
toda directriz es en sí un lineamiento, por cuanto
Dentro de las políticas reconocemos, según nues- ambos responden al principio de Dirección esta-
tra acepción, dos niveles: a) Políticas Públicas y, b) blecido para la Administración. Igualmente, am-
Políticas Institucionales. bos pueden emitirse para clarificar los mecanis-
mos de acción del cómo los entes administrativos
Políticas Públicas se refieren a lo que los funcio- supeditados deberán actuar en conformidad con
narios con suficiente autoridad política y(o) admi-
nistrativa deciden y hacen en realidad. Engloban
el establecimiento de las políticas emitidas por el Fortalezas: capacidades especiales con que
ente administrativo superior. cuenta la institución, que la hacen estar en una
En cuanto al análisis de Factores Externos interrela- posición privilegiada. Dentro de estas bien pue-
cionados con el DO, este debe comprender, entre den presentarse los siguientes: recursos con que
otros y según se ajuste a cada caso particular, los se cuentan, capacidades y habilidades del capi-
siguientes factores: tipo y ubicación de usuarios tal humano, clima organizacional, entre otros.
o beneficiarios, normativa técnica y legal vigente, Oportunidades: factores que nos resultan posi-
Políticas Gubernamentales (económicas, de coor- tivos, favorables, explotables que se ubican en
dinación inter-estatal, entre otros), Plan Nacional de nuestro entorno organizacional y nos sitúan en
Desarrollo, sindicatos, infraestructura vial, ferroviaria, una situación ventajosa en comparación con
aeroportuaria y marítima, fuentes de instrucción nuestra competencia (el caso del ICE, INS, Ban-
técnica o universitaria y proveedores, entre otros. cos, entre otros), o bien para mejorar nuestro
En cuanto a los Factores Internos, se pueden abar- servicio público (Misión, Visión), aspecto que se-
car: procesos internos, capacidad presupuestaria, ría más difícil de lograr en el caso de no contar
de capital humano y recursos técnicos, estructura con tales oportunidades.
organizacional, entre otros. Debilidades: factores que provocan una posición
La valoración de dichos factores permite utilizar el desventajosa frente a terceros o hacia la mejo-
conocido análisis FODA, el cual se presenta aquí ra en nuestro servicio público; en este aspecto
adaptado a la realidad político-administrativa encajan: recursos de los que se carece, capaci-
costarricense, incorporándole un quinto criterio dades y habilidades con que no cuenta nuestro
evaluador: Riesgo, concatenándose así una es- capital humano, entre otros.
trategia de abordaje para el cambio organizacio- Amenazas: situaciones que provienen de nues-
nal, la cual conviva plenamente con el Sistema tro entorno y que pueden llegar a atentar contra
Específico de Valoración del Riesgo Institucional la subsistencia de nuestra organización.
(SEVRI) establecido en la Ley General de Control
Interno 8292 y en las Directrices Generales para Riesgos: se entiende como la probabilidad de
el establecimiento y funcionamiento del Sistema que un evento originado por circunstancias
Específico de Valoración del Riesgo Institucio- internas o externas, afecte negativamente la
nal (SEVRI) D-3-2005-CO-DFOE de la Contraloría capacidad institucional para alcanzar los objeti-
General, con motivo de que los Riesgos mismos vos institucionales, sea por el quebranto de los
deben ser abordados, administrados, evaluados y principios de legalidad, de gestión financiera2 y
reducidos por toda institución pública, en razón (o) seguridad. Es esta probabilidad, expresada en
que pueden convertirse en un serio obstáculo términos porcentuales o cualitativos, la que no
para la consecución de los objetivos institucio- permite tener la seguridad suficiente de que ta-
nales. Por lo anterior, resulta lógico que las insti- les afectaciones vayan o no a materializarse.
tuciones valoren aquellos riesgos que inciden en
la consecución de sus objetivos y(o) metas, para
tomar las acciones preventivas que los reduzcan 2. Artículo 5 inciso b) de la Ley de Administración Finan-
ciera de la República y Presupuestos Públicos 8131:
de acuerdo con sus recursos disponibles. “Principio de gestión financiera. La administración de
los recursos financieros del sector público se orientará
El marco conceptual que brindamos del FODAR a a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los
partir de nuestro criterio analítico, investigativo, aca- principios de economía, eficacia y eficiencia, con so-
démico y de experiencia profesional es el siguiente: metimiento pleno a la ley.”
La diferencia ostensible de los Riesgos para con se define según el Manual General de Clasifica-
los otros elementos está en la posibilidad de ocu- ción de Clases Decreto Ejecutivo 25592-MP de la
rrencia, lo que lleva a la pregunta ¿Qué riesgos siguiente forma: “El Manual Descriptivo de Clases
podrían materializarse e impedir el logro de los de Puestos Específicos de la institución, en el cual
objetivos? En cambio, las Fortalezas, Oportunida- se ordenan las diversas operaciones constituyen-
des, Debilidades y Amenazas no son posibles, ya tes de los procesos de trabajo en que participan
están ahí, por lo que el esfuerzo predictivo y analí- los diferentes puestos de trabajo de la organiza-
tico del ambiente organizacional es más deman- ción.” (1996, p.17)
dante, pero a la vez más holístico, transparente,
coherente y racional. Es así como debe realizarse un esfuerzo por crear-
se un escalafón que brinde oportunidades de
Para mejor ubicación del lector, se procede a de- ascenso (carrera administrativa) y mejora en las
sarrollar técnicamente un elemento formal y otro condiciones salariales de los funcionarios, con
informal, que juegan un papel preponderante en base en sus méritos, todo esto bajo el alero del
la consecución de un proceso de Desarrollo Orga- respeto a la normativa técnica y legal vigente, y
nizacional. de la búsqueda constante de mejora en el am-
biente organizacional.
por ejemplo la ética, compromiso social, tra- En esta misma sintonía, valga aclarar que incluso
bajo en equipo, entre otros. ya de por sí la Contraloría General de la República
en sus Normas de Control Interno para el Sector
- La filosofía que guía las Políticas de la orga- Público N-2-2009-CO-DFOE, incluye la Cultura
nización hacia los funcionarios y clientes, Organizacional como un factor propio del estilo
usuarios o beneficiarios. gerencial y del modelo de toma de decisiones
Ninguno de estos componentes representa en públicas, pudiendo servir esta como un dispara-
forma individual la cultura de la organización. Sin dor para la ineficiencia e ineficacia organizacional
embargo, tomados en conjunto reflejan y dan dentro de todo un Sistema de Control Interno, al
sentido al concepto de cultura organizacional señalar claramente:
que existe en diversos niveles. Así Luthans citado
por Chiavenato (2007, p.85-86) presenta seis ca- Estilo administrativo
racterísticas principales que sustentan y definen
(o estilo gerencial)
la cultura organizacional:
Modos en que las autoridades superiores
1. Regularidad en los comportamientos observa- dirigen la institución y se comportan en el
dos: las interacciones entre los participantes desempeño de sus labores como superiores
se caracterizan por un lenguaje común, ter- jerárquicos, con las limitaciones impuestas
minologías propias y rituales relacionados por la cultura organizacional y la guía de su
con conductas y diferencias. filosofía administrativa. (2009, p. 31)
2. Normas: son patrones de comportamiento
que comprenden guías sobre la manera de Modelo de toma de decisiones
hacer las cosas.
Toda metodología relativa a los procesos
3. Valores predominantes: son los valores que para realizar elecciones que conduzcan a la
principalmente defiende la organización y resolución de situaciones de índole admi-
en donde se espera que los participantes nistrativo, sobre los cuales tienen incidencia
compartan, como calidad del producto, los valores, las creencias y otros aspectos de
bajo ausentismo, alta eficiencia. la cultura organizacional, así como el ejem-
4. Filosofía: son políticas que refuerzan las creen- plo superior. (2009, p. 32)
cias sobre cómo tratar a empleados y clientes. Por lo tanto, la Cultura Organizacional propende a
5. Reglas: son lineamientos establecidos rela- entrelazar, intangiblemente, la capacidad de ges-
cionados con el comportamiento dentro tión administrativa según el estilo gerencial y las
de la organización. Los nuevos miembros metodologías procedimentales dispuestas, con
deben aprender esas reglas para poder ser otros elementos, por ejemplo la aceptación del
aceptados en el grupo. funcionariado a las estrategias de cambio, mo-
dernización y adaptación, así como el respeto y el
6. Clima organizacional: es el sentimiento cumplimiento al Sistema de Control Interno para
transmitido por el ambiente de trabajo: el Sector Público.
cómo interactúan los participantes, cómo
se tratan las personas unas a otras, cómo se Si el Sistema de Control Interno contribuye a re-
atiende a los clientes, como es la relación conocer la Cultura Organizacional como un ele-
con los proveedores, etcétera. mento de necesaria consideración para lograr
una mejor conducción de las instituciones pú-
blicas, ya que impacta inexorablemente en las de pasar más tiempo con su familia, y posterior-
acciones administrativas, se considera entonces mente arriba una jefatura que coarta tales costum-
que se está en capacidad de fundamentar con bres, se sentirá no solo un rechazo a la medida y
mayor propiedad la implementación del DO una desmotivación in situ, sino que también em-
como un andamiaje teórico-técnico para la mo- pezará a evidenciarse una franja profunda entre los
dernización y la transformación de las institucio- funcionarios y tal jefatura; además de que la empa-
nes públicas, al ser que efectivamente el DO no se tía tenderá a desaparecer y el anterior compromiso
aleja de la Cultura para lograr el cambio, sino que que se tenía con el nivel jerárquico para mejorar el
por el contrario, la reconoce, la respeta y la abor- desempeño se desvanecerá.
da, para tratar de moldearla y así conseguir un
curso de acción del conglomerado institucional No se está hablando sobre aspectos meramente
hacia la consecución efectiva de la Misión, Visión, teóricos, sino que nuestra experiencia en el cam-
Objetivos, Planes, Programas y Proyectos. po laboral público permite hacer aseveraciones
como la anterior, teniendo claro que el estilo de
Existe una carencia impresionante de cómo los jefatura es un elemento que ejerce un enorme
Gerentes Públicos reconocen la necesidad de dar peso en la modelación de la cultura, mayor ra-
un adecuado abordaje técnico al tema de la Cul- zón para recordarlo a todo aquel o aquella que
tura Organizacional, ya que consideran que con sea parte del engranaje gerencial público y al que
solo emitir un Reglamento será suficiente para le es necesario no solo conocer toda la serie de
poder corregir la actuación de sus colaboradores aspectos motivacionales relacionados con los
y lograr el mejor cumplimiento de las premisas funcionarios a su cargo, sino promover aquellos
institucionales, desacreditando o desatendiendo que afecten el mejoramiento del ambiente orga-
la importancia de incorporar en toda estrategia de nizacional, pudiendo cabalmente hacerlo a través
cambio organizacional, los aspectos motivaciona- del Desarrollo Organizacional.
les propios de cualquier ser humano y que podrán
marcar la diferencia entre el logro o fracaso de es- No es el objetivo del presente trabajo clarificar
tas premisas, siendo que estos pueden considerar- cuáles son los modeladores de la Cultura Organi-
se asimismo agentes catalizadores del cambio. La zacional en la mayoría de instituciones pertene-
principal limitante de los organigramas radica en la cientes al Sistema Administrativo Público, pero sí
imposibilidad de diagramar y, por ende, reflejar las se debe reiterar que es responsabilidad ineludible
relaciones informales que entre individuos y gru- de todo aquel Gerente Público detectar y analizar
pos se producen, mismas que de alguna manera todos los elementos modeladores de la cultura
afectan a la institución y que al fin y al cabo son propios de la instancia administrativa a la que per-
parte de la Cultura Organizacional. tenece, así como buscar y proponer estrategias
de desarrollo de estos, y que tal responsabilidad
es un apéndice importante de toda una estrate-
CONCLUSIONES gia de cambio y mejora organizacional continua.
Los mecanismos para variar la cultura organizacio- La particularidad que ostenta el DO, deviene de
nal son muy diversos y por razones obvias podrán la forma en que, al contrario de otras tendencias
diferir entre una institución u otra; así, por ejemplo, administrativas, logra amalgamar tanto elemen-
los ritos y ceremonias podrán ser claros modelado- tos formales propios de la organización como lo
res de la cultura, ya que si se está acostumbrado a son la estructura organizacional, normas y pro-
celebrar cumpleaños y dar horas de permiso para cedimientos, como elementos no formales, tal y
que el funcionario agasajado tenga la posibilidad como: cultura organizacional, clima organizacio-