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Modulo1 El Estado PDF
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CONTENIDO
RESUMEN ................................................................................................................................................... 4
4.1. DEFINICIÓN............................................................................................................................................... 27
4.1. ENFOQUES SOBRE LA DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ......................................................................... 28
4.2. CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .......................................................................................... 30
4.3. ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ................................................................................................ 31
4.4. PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA..................................................................................... 33
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Resumen
En este módulo revisaremos los fundamentos del Estado, sus orígenes y roles;
señalaremos, además, algunos momentos determinantes en el proceso de su
evolución histórica que han influido en cómo se ha ido delimitando su rol.
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1. El Estado: definición, roles y formas
1 En el artículo 54° de la Constitución Política se define: «[...] El territorio del Estado es inalienable e
inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre. El dominio
marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la
distancia de doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley. En su dominio
marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación
internacional, de acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el mismo».
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La población comprende al conjunto de seres humanos que compone al Estado.
No es condición esencial que exista homogeneidad étnica, racial o religiosa, aun
cuando en la mayoría de países es posible encontrarla.
La Constitución del Perú establece en su artículo 44° los deberes primordiales del
Estado:
«[...] defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos;
proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general
que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación. Asimismo,
es deber del Estado establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la integración,
particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas, en
concordancia con la política exterior».
Para que el Estado pueda alcanzar estos fines, y logre cumplir con las funciones
que le corresponde, se ha creado tres ramas del poder público:
Poder Legislativo.
Poder Ejecutivo.
Poder Judicial.
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Estas ramas están integradas por diversos órganos con funciones diferentes; estos
deben coordinar y colaborar mutuamente para poder trabajar mejor y lograr sus
fines.
Desde los inicios del Estado, este ha pasado por diversas crisis2 —ya sea por el
mal funcionamiento del mercado o por la disminución de la capacidad del Estado
para intervenir— que han conllevado a que se reflexione y se redefina qué tipo de
intervención es la que debe cumplir en la sociedad.
A finales del siglo XX, el proceso de globalización tuvo como resultado una gran
caída de los costos de transporte y comunicaciones internacionales, el comercio
internacional aumentó, lo cual conllevó a una reorganización de la producción a
nivel mundial liderada por empresas multinacionales. Los Estados, para poder
2 Las distintitas crisis han sido: crisis fiscales, crisis del modo de intervención del Estado en lo económico y en
lo social y crisis en la forma burocrática de administración del Estado.
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sobrevivir, debían ser competitivos, y esto implicaba mejorar la asignación de
recursos existentes y aumentar la eficiencia de la producción. Una consecuencia
adicional que tuvo la globalización fue la pérdida relativa de autonomía del Estado,
en la medida en que su capacidad para formular políticas macroeconómicas
nacionales y proteger la economía del contexto internacional se vio reducida.
El Estado que surge está dirigido hacia la ciudadanía. Se busca que las personas
sean más conscientes de sus derechos individuales, y que participen activamente.
Esto se observa en la institucionalización de mecanismos que permiten la
participación ciudadana, con lo cual se da una democracia más directa.
En este punto, tenemos como objetivo distinguir e identificar las posturas para
organizar el territorio. Recordemos que los elementos clásicos del Estado son el
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territorio, la población y el poder (ejercido por el Gobierno). Por ello,
debemos entender las formas de Estado y la relación que tiene un determinado
Estado con uno de los elementos, como el territorio, el cual describe la actividad
estatal con referencia al espacio.
Estado unitario. Este Estado se caracteriza por ser indivisible, por tener
un único ordenamiento constitucional y solo un poder constituyente que
ejerce la soberanía popular, a nombre de la nación. El Estado unitario sería
el prototipo de Estado-nación.
Cabe señalar que el Estado unitario puede tener una estructura centralizada
o convivir con organismos territoriales autónomos, los cuales cuentan con
cierta autonomía normativa, lo que nos llevaría a un Estado
descentralizado.
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PLANAS, Pedro (1998). Cómo organizar el territorio (pp. 19-25). En La descentralización en el Perú
republicano. Lima, Municipalidad Metropolitana de Lima.
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La confederación de Estados. Es la unión de Estados soberanos que
mantienen su soberanía, aun después de integrados; la integración se
produce mediante un tratado internacional, y está sujeta a las normas del
Derecho Internacional Público; la integración puede ser objeto de rescisión
unilateral, si así lo ha previsto el propio tratado; el Estado es soberano, así
que puede separarse de la confederación, en ejercicio de su soberanía.
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2. Formas de gobierno: tipología clásica
y moderna
Las formas de gobierno están vinculadas con la titularidad y la forma en que se
maneja el aparato del Estado. Pueden ser clasificadas en dos formas:
Forma clásica. Fue Aristóteles quien hizo una primera clasificación de las
formas de gobierno; realizó una repartición triple:
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Forma moderna. Esta forma comprende los sistemas políticos y los
regímenes políticos4:
o De Asamblea.
o Directorial.
o Parlamentario.
o Presidencial.
o Semipresidencial.
o Compuesto.
A continuación pasaremos a
explicar cada uno de estos
regímenes políticos.
2.1. Gobierno de
Asamblea5
4 GARCÍA TOMA, Víctor (1991). Formas de gobierno y formas de Estado (pp. 161 y ss.). En Teoría del Estado y
Derecho Constitucional. Lima, Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de Lima.
5 Ibídem, pp. 178-181.
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Asimismo, la Asamblea Parlamentaria elige a una directiva o comité de delegados
por necesidades técnicas, con el fin de que puedan desempeñarse como
representantes protocolares de dicha Asamblea y ejecuten las funciones para
administrar al Estado.
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2.3. El gobierno parlamentario
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GARCÍA BELAUNDE, Domingo (1996). Formas de gobierno en la Constitución peruana (pp. 74-76). En La
Constitución en el péndulo. Arequipa, Universidad Nacional de San Agustín.
7 DUVERGER, Maurice (1970). Las relaciones Parlamento-gobierno (pp. 197-219). En Instituciones Políticas y
Derecho Constitucional. Barcelona, Ediciones Ariel.
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no son tomadas por él, sino por el Gabinete. Si no está de acuerdo con el
gobierno, puede someterse o dimitir, pero la dimisión de un jefe de Estado
es un acto grave; su aplicación es excepcional.
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la solidaridad ministerial); sin embargo, a veces ocurre que el jefe de
Gobierno no se solidariza con un ministro, por ejemplo, cuando el voto de
desconfianza ha sido emitido por actos personales del ministro.
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puede pronunciar la disolución del Parlamento, y ya será el pueblo quien
decida el conflicto mediante elecciones generales, con lo cual se convierte
este en la piedra angular del régimen parlamentario.
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El presidente (jefe único de Estado y de Gobierno) es elegido por toda la
nación por medio del sufragio universal directo. La forma de elección otorga
al presidente una gran autoridad. Lo coloca a la misma altura que el
Parlamento, puesto que uno y otro emana de la voluntad popular. La
diferencia es que la representación parlamentaria está desperdigada entre
un grupo de individuos, elegido cada uno por una fracción del cuerpo
electoral, en el marco local. La representación presidencial, por el contrario,
está concentrada en las manos de un solo hombre, elegido por el conjunto
electoral, en el marco nacional.
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Instituciones del gobierno parlamentario. Un Ejecutivo dividido entre
un jefe de Estado y un Gabinete, y que tiene a la cabeza un jefe de
Gobierno.
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Por ello, el jefe de Estado parlamentario desempeña un papel de naturaleza
simbólica, más que una autoridad gubernamental, y ejerce los poderes nominales
que la Constitución le atribuye.
El reconocimiento de la
iniciativa legislativa
directa.
La posibilidad del veto parcial de las normas.
8 ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy (2002). Notas acerca de la evolución del presidencialismo latinoamericano a
la luz de lo ocurrido en el caso peruano sobre el particular. Europa del Este-América Latina. Estatuto del
Individuo y sistema de gobierno. Primer encuentro de constitucionalistas de América Latina y Europa del Este.
Wroclaw. Universidad de Wroclaw, pp. 321-325.
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La facultad poco controlada de legislar y el frecuente uso o abuso de
medidas de carácter excepcional en materias económicas y/o sociales
(medidas que se alejan del carácter coyuntural para volverse
permanentes).
Debilidad en la configuración del rol y las atribuciones propias de la
institución parlamentaria, la cual se conoce como el Congreso.
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una idea de las múltiples dificultades existentes en Latinoamérica para configurar
verdaderos Estados de derecho; entre ellas, la acumulación de poder en la figura
del presidente de la República, desproporcionada, y muchas veces hasta
incontrolable.
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3. La administración y las funciones del
Estado
La teoría actual del Derecho Constitucional establece que hay una unidad de
poder, y de ello se deriva que en el interior del Estado se reconozca tres funciones
comunes a las diversas entidades:
Función ejecutiva.
Función legislativa.
Función jurisdiccional.
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3.1. Función ejecutiva
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Según SAYAGUÉS LAZO (1953, pp. 45-46):
«La función administrativa es la actividad estatal que tiene por objeto la realización de los
cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos que
pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condición, y operaciones materiales».
La función administrativa concreta los fines del poder a través de los reglamentos,
actos administrativos, actos de la administración interna, y contratos de la
Administración Pública. Según ALZA (2012) se traduce en el:
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3.4.2. Límites de la función administrativa
«El control de la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la
deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control».
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4. La Administración Pública
4.1. Definición
Etimológicamente:
La palabra administración se forma del prefijo ad- ‘hacia’ y ministrare ‘servir’ o ‘cuidar’.
Este término fue empleado por los romanos para referirse al acto o a la función de
prestar un servicio a otras personas.
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Desde el punto de vista jurídico, el profesor Dante CERVANTES (2004, p. 12) señala:
«El término administración posee dos acepciones: en el ámbito del derecho civil, la
administración es vista como el manejo de un bien o conjunto de bienes o patrimonio; mientras
que desde el punto de vista de derecho público, administración significa asegurar la aplicación
diaria de las leyes y la marcha cotidiana del servicio público».
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Concepto macroanalítico. La Administración Pública alude a todas
aquellas operaciones que tienen por objeto la realización y ejecución de las
directivas gubernamentales.
«La Administración Pública es la que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto de las
personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su
persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público (sic)».
«La Administración ofrece un doble aspecto: desde el punto de vista objetivo la administración
es una acción, un conjunto de actividades enderezadas hacia un fin, con total prescindencia de
la índole del órgano, agente o autor del acto. Es la actividad concreta dirigida a través de una
acción positiva a la realización de los fines de seguridad y bienestar general. Desde el punto de
vista subjetivo (orgánico o formal) la administración implica una estructura orgánica, un ente o
complejos de entes al que el ordenamiento jurídico le atribuye la función de administrar. Es
decir, Administración Pública como sinónimo de aparato administrativo, integrado por el
conjunto de órganos que es centro de la función administrativa».
9 En este sentido, GARRIDO FALLA (1966, pp. 34-35) señala que «el concepto de la Administración Pública debe
ser vista desde un punto de vista objetivo como una actividad desplegada por el Poder Ejecutivo y desde un
punto subjetivo como el sujeto de la actividad administrativa, visto como un complejo orgánico integrado en
el Poder Ejecutivo».
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Según GARCÍA DE ENTERRÍA y Eduardo FERNÁNDEZ (2000, p. 36):
«La Administración Pública es una noción que se identifica usualmente con el Poder Ejecutivo;
sin embargo, hoy debe ser considerada como una organización instrumental, que actúa
siempre ante el Derecho como un sujeto que emite actos, declaraciones, que se vincula con
otros sujetos mediante contratos, que responde con su patrimonio de los daños que causa y
que es justiciable ante los tribunales».
«La Administración Pública es una organización del poder público que actúa con potestad
administrativa».
En tal sentido, el profesor Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR (2004, pp. 24-25), en
su obra Principios del Derecho Administrativo establece como rasgos principales de
la Administración Pública a lo siguiente:
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Complejidad en su estructura. La Administración Pública está
conformada por un sinnúmero de
administraciones diferenciadas dentro de
la misma.
Multiplicidad de tareas. La
Administración Pública, al estar
conformada por diferentes tipos de
administraciones, lleva consigo una
variedad de tareas que debe realizar con
el fin de garantizar el interés público.
Como bien señaláramos en las líneas anteriores, siguiendo a Guzmán (2011, pp.
290-291):
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Es en ejercicio de esta actividad que la Administración Pública puede
otorgar autorizaciones, licencias y permisos con el fin de otorgar derechos
para que los particulares desempeñen determinadas funciones.
Esta actividad está regida por ciertos principios, los cuales se encuentran
recogidos, por ejemplo, en la Ley del Procedimiento Administrativo General,
y que tienen como finalidad proteger al particular de posibles actos
arbitrarios. Asimismo, las decisiones que se tome en ejercicio de esta
actividad pueden ser revisadas por el Poder Judicial a través del proceso
contencioso administrativo.
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La finalidad de este principio es que la Administración Pública deba cumplir
—y hacer cumplir— las normas dictadas dentro del ordenamiento jurídico
con el fin de garantizar al ciudadano —y demás sujetos privados o públicos
que se relacionen con ella— el respeto de sus derechos y, en general, al
sistema jurídico.
Principio de tutela
jurisdiccional. «Este
principio está referido a la
existencia de un conjunto de
mecanismos de control a
través de los cuales se pueda
asegurar eficazmente el
sometimiento de la
administración al sistema
normativo» (SANTAMARÍA,
2004, pp. 86, 87).
Principio de competencia.
La competencia debe ser entendida como el conjunto de funciones cuya
titularidad es atribuida por el ordenamiento jurídico a unos entes o a un
órgano administrativo con referencia a otros.
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Según ARCARONS (1994, p. 46):
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Referencias bibliográficas
ABRUÑA PUYOL, Antonio (2010). Delimitación jurídica de la Administración Pública
en el ordenamiento peruano. Lima, Palestra.
DROMI, Roberto (2005). Derecho administrativo. (1.a ed.). Lima, Gaceta Jurídica.
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GARRIDO, Fernando (1966). Tratado de Derecho Administrativo. (4.a ed., volumen
I). Madrid, Instituto de Estudios Políticos.
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