Hacia Un Desarrollo Sostenible y Equitativo PDF

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HACIA UN DESARROLLO
SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
ESTRATEGIAS SECTORIALES
PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Banco Interamericano de Desarrollo
Washington, D.C.
HACIA UN DESARROLLO SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
Cataloging-in-Publication data provided by the

Inter-American Development Bank
Felipe Herrera Library

Hacia un desarrollo sostenible y equitativo : estrategias sectoriales para América Latina y el
Caribe.
p. cm.
"Preparado bajo la dirección de Carlos M. Jarque ... quien escribió el capítulo inicial"—t.p.
verso.
"...estrategias sectoriales del Banco que fueron endosadas por el Directorio Ejecutivo el 23
de julio de 2003"—t.p. verso
1. Sustainable development—Latín America. 2. Economic development. 3. Poverty. 4. Ad-

ministrative agencies—Reorganization. 5. Competition. 6. Latín America—Economic integra-
tion. 7. Inter-American Development Bank. I. Jarque, Carlos M II. Inter-American Development
Bank. Sustainable Development Dept.
333.715 H722—dc21
Este libro fue preparado bajo la dirección de Carlos M. Jarque, Gerente del Departamento de
Desarrollo Sostenible, quien escribió el capítulo inicial. Los capítulos siguientes presentan las
estrategias sectoriales del Banco que fueron endosadas por el Directorio Ejecutivo el 23 de julio
de 2003. Para elaborar cada estrategia se conformó un equipo interdepartamental según consta
en cada capítulo.
Diciembre de 2003

1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
EE. UU.
http://www.iadb.org
INDICE

Presentación 1
Hacia un desarrollo sosteníble y equitativo 5

Introducción
Las nuevas estrategias y el renovado compromiso
del BID con el desarrollo sostenible y equitativo
Panorama general de las nuevas estrategias sectoriales
• Crecimiento económico sustentable 33

Objetivo
Diagnóstico
Lecciones aprendidas
Áreas para la acción del Banco
Opciones para los servicios del Banco y lincamientos de implementación
Moni toreo, evaluación e indicadores de desempeño
• Reducción de la pobreza y promoción de la equidad social 67

Objetivo
Diagnóstico
Opciones para los servicios del Banco y lincamientos de implementación
Monitoreo, evaluación e indicadores de desempeño
• Modernización del Estado 109

Objetivo
Diagnóstico
Opciones para los servicios del Banco y lineamientos de implementación
• Desarrollo social 147

Objetivo
Diagnóstico
ACIA UN DESARROLLO SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
Competitividad 195
Objetivo
Diagnóstico


Integración regional 235

Objetivo
Diagnóstico
Medio ambiente 271

Objetivo
Diagnóstico
O
PRESENTACIÓN


D
espués de una década de importantes reformas y esfuerzos en favor del desa-
rrollo, los países de América Latina y el Caribe se encuentran en una
encrucijada. A pesar del bajo crecimiento económico, un ambiente internacio-
nal adverso, un nivel de desigualdad social que no cede, y crecientes

expectativas por parte de los ciudadanos, los países de la región siguen encaminando
sus esfuerzos a mantener el equilibrio macroeconómico, movilizar el capital privado,

buscar nuevos mercados de exportación, mejorar la prestación de servicios públicos,
reducir la pobreza y avanzar la reforma social. El Banco Interamericano de Desarrollo
se propone continuar apoyando a los países en estos esfuerzos, y jugar un papel sus-
tantivo basado en su conocimiento especializado de la región y su experiencia en
materia de desarrollo económico y social. El conjunto de nuevas estrategias sectoria-
les que se presenta en este volumen constituye una tarea reciente del Banco dirigida a
proporcionar un enfoque de análisis, así como una señal sobre las prioridades de la ins-
titución en línea con las necesidades de la región.
En consistencia con el propósito fundacional del Banco, de promover el desarro-
llo económico y social, individual y colectivo, de sus países miembros prestatarios,
estas estrategias destacan el crecimiento económico sustentable, y la reducción de la
pobreza y la promoción de la equidad social, como los objetivos fundamentales de la
acción del Banco en los países. Estas estrategias reconocen al crecimiento económico
como condición necesaria, mas no suficiente, para reducir la pobreza, destacando la
importancia de acciones específicas que aseguren que los beneficios del crecimiento
alcancen a los más pobres y excluidos. Asimismo, reconocen que el crecimiento eco-
nómico no se agota en el ámbito macroeconómico. Es necesario prestar atención
también a temas decisivos en el orden microeconómico, como son las condiciones pro-
ductivas y el capital humano de la población más pobre, el desarrollo del capital social,
la gestión institucional, la integración de la tecnología en la producción, el desarrollo
de aptitudes, un entorno favorable para la inversión y las actividades productivas, y la
competitividad de empresas y sectores económicos individuales. Las líneas generales
de acción para el logro de los objetivos señalados son guías para las actividades espe-
cíficas del Banco en sus cuatro áreas de ventaja comparativa: competitividad,
desarrollo social, integración regional y modernización del Estado, contemplándose
también la sustentabilidad del capital natural de la región en todas ellas.
Confiamos en que este nuevo marco estratégico del Banco se convierta en una
herramienta adecuada para guiar el diálogo entre la institución y los países hacia la
definición de prioridades de los servicios financieros y no financieros requeridos, apli-
cadas conforme a las necesidades y condiciones específicas de cada país o grupo de
países. Ello permitirá un uso más estratégico de los recursos de la institución, orien-
tándolos hacia ámbitos en los que se optimice su impacto en el desarrollo.
Esperamos, asimismo, que estas nuevas estrategias, que recogen el consenso en
políticas de desarrollo entre el Banco, sus países miembros, la academia y la sociedad
civil, sean de utilidad para nuestros países y para todos los interesados en el desarro-
llo sostenible de América Latina y el Caribe.
Enrique V. Iglesias
Presidente
3

EQUITATIVO
SOSTENIBLE Y
HACIA UN D E S A R R O L L O
5

Este capítulo fue escrito por Carlos M. Jorque,

como titular del Grupo Interdepartamental para las
Estrategias Sectoriales y Revisión de Políticas del BID. El contenido se
apoya en los resúmenes de los siete documentos de estrategia y del
Plan Integral de Implementación de las estrategias,
los cuales tuvieron equipos específicos de redacción coordinados por
C. Bouillon, G. Yamada, E. Lora, M. Buvinic, E. Jarquín, F. Acevedo,
R. Devlin, A. Vives, W. Arensberg, R. Quiroga, L. Fierro y P. Roldan.
ó
INTRODUCTION

E
n décadas recientes los países de privatizadas entre 1988 y 1997, los influjos de
Latinoamérica y el Caribe (LAC) han capitales se elevaron de 17 mil millones de
hecho importantes esfuerzos que han dólares en 1990 a 87 mil millones en 1997, y
permitido reformar sus economías, los volúmenes de comercio e inversión ex-
lograr estabilidad macroeconómica, mejorar tranjera se multiplicaron.
sus indicadores sociales y promover la demo- Adicionalmente, la región logró impor-
cracia. tantes progresos en sus indicadores sociales. El
En el ámbito económico, los países reduje- desempeño de la región en el conocido índice
ron aranceles y eliminaron las restricciones a de Desarrollo Humano (IDH) del Programa
la exportación e importación de bienes y ser- de las Naciones Unidas para el Desarrollo
vicios transables; simplificaron los aspectos (PNUD) se elevó de 0.66 en 1975 a más de
legales y administrativos de la recaudación de 0.76 en 2000. Estos avances también se refle-
impuestos e hicieron los sistemas impositivos jan en el progreso de la región en el logro de
más neutrales, logrando en la mayoría de los los Objetivos de Desarrollo del Milenio
casos mayor recaudación; liberalizaron el sec- (ODM) relacionados con indicadores sociales,
tor financiero, reduciendo o eliminando especialmente en educación primaria y equi-
programas de crédito subsidiado, liberando dad de género en la asistencia escolar.
las tasas de interés, reduciendo los requeri- En cuanto a las relaciones entre el
mientos de reservas, instituyendo sistemas de Estado y los ciudadanos, en las últimas dos
regulación modernos, y abriendo los merca- décadas regímenes democráticos de gobier-
dos al capital extranjero y a instituciones no han sido establecidos en los países de la
financieras de otros países; y realizaron región. Esto ha significado mejoras impor-
esfuerzos importantes para privatizar empre- tantes en términos de protección de los
sas estatales, especialmente en las áreas de derechos humanos, libertad de expresión,
servicios y bancos. ejercicio de las libertades políticas indivi-
En la mayoría de las áreas contempladas, duales y expansión de las oportunidades
con la excepción de mercados laborales, la para la participación de la ciudadanía en la
reforma fue rápida y profunda. Un grupo de toma de decisiones públicas. Además se han
países de la región aplicaron en menos de venido realizando importantes esfuerzos
cinco años reformas de mayor envergadura en para consolidar el Estado de Derecho y la
las áreas de comercio internacional, mercados independencia entre los poderes del Estado,
financieros y privatización que las logradas en mejorar su capacidad reguladora y dotar
el Este de Asia en tres décadas. Las reformas de capacidad técnica e independencia pro-
produjeron importantes resultados en la fesional a las instancias de gestión macro-
mayoría de países, especialmente durante la económica y de supervisión y control.
primera mitad de los años noventa. La infla- Igualmente, se aprecia en la región un amplio
ción fue reducida a un dígito, los aranceles proceso de descentralización que ha acercado
promedio disminuyeron de más de 40% a el gobierno a la población y ha profundizado
cerca de 10%, 800 empresas públicas fueron las tendencias democráticas.
7
HACIA UN D E S A R R O L L O SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
Sin embargo, los datos de Latinobaróme-

tro 2003 son ilustrativos y muestran que si
bien la mayoría de la población manifiesta su
apoyo a la democracia, solamente un 29%
manifiesta estar satisfecho con la democracia.

De hecho, la extendida ola democratizadora

ha coincidido con un periodo de avances
insuficientes en materia económica y social.
Desde luego, la gente quiere libertades, respe-
to a derechos humanos, y elegir a sus
gobiernos, pero también quiere empleos bien
remunerados, acceso a la justicia, a la salud y
a la educación, entre otros pilares del bienes-
tar. Así, a pesar de los avances (en reformas
económicas, en estabilidad macroeconómica,
en los indicadores sociales y en democracia y
Estado de Derecho) el ánimo de la población Fuente: World Development Indicators 2003.
aún es de insatisfacción y está influido
—entre otras cosas— por el decepcionante
desempeño de la región para lograr tasas de de la década de los noventa1. Sin embargo,
crecimiento económico sustentables y para con el crecimiento poblacional, el número
reducir la pobreza y la marginación. absoluto de pobres no disminuyó durante la
En materia de crecimiento económico, década pasada. Así, medida por el porcentaje
todas las regiones del mundo, con la sola de personas con ingresos inferiores a US$ 2
excepción de África, consiguieron mejores por día en términos de paridad de poder de
resultados. De hecho, el ingreso per cápita de compra, la pobreza afecta a inicios del siglo
la región como porcentaje del de los países de XXI a más de un tercio de la población de la
ingreso alto pasó de 20% en la década de los región, alrededor de 180 millones de habitan-
años cincuenta a 13% en el momento actual tes2. La incidencia de la pobreza en la
(ver el gráfico 1). Asimismo, la posición rela- actualidad es aún mayor que a principios de la
tiva de América Latina entre las regiones del década de los ochenta y la evidencia reciente
mundo, en términos de ingreso per cápita, indica que parte de los modestos avances de
pasó de ser la segunda en los años cincuenta los años noventa se ha revertido como resul-
a la quinta en la actualidad, quedando así por
detrás del Sureste Asiático, el Oriente Medio y
el Este de Europa, y aventajando sólo al resto 1
La caracterización de las tendencias de la pobreza es
de Asia y África. Aunque el crecimiento del sensible a problemas de índole metodológica. Sin
ingreso per cápita se recuperó en los años embargo, los estudios recientes que utilizan distintas
noventa tras la previa "década perdida", la metodologías coinciden en que la incidencia de la
tasa anual promedio alcanzó solo un 1.5%. Si pobreza en la región disminuyó moderadamente en
los años noventa.
esta tasa no mejora, llevaría cerca de un siglo 2
La estimación se ha realizado sobre la base de
conseguir los niveles actuales de ingreso per
encuestas de hogares de la región. La línea de US$ 2
cápita de los países desarrollados. de ingresos diarios en términos de paridad de poder
En materia de reducción de la pobreza, de compra (PPP) se considera como adecuada para
distintos estudios coinciden en una reducción realizar comparaciones de pobreza entre los países de
de cerca de un 10% en la proporción de la región, dado su nivel de desarrollo relativo, y tiene
pobres con respecto a los niveles de principios como año base 1985.
8

tado de la desaceleración y las crisis económi- países que se asocia al cambio tecnológico
cas en varios países en los primeros años de la sesgado hacia una mayor demanda por mano
década del 2000. de obra calificada y a los impactos transitorios
La velocidad con que se ha reducido la de la liberalización comercial y financiera. La
pobreza durante la década del noventa resulta desigualdad de ingresos, medida por el co-
insuficiente para lograr la meta del milenio de eficiente de Gini, aumentó o permaneció
reducir en 50% la proporción de población en constante en la mayoría de los países de la
pobreza extrema entre 1990 y 2015. El por-
centaje de pobres con ingresos menores a
US$ 1 en paridad de poder de compra (PPP)
por día se redujo en aproximadamente un
10% (de 19% a 17%) mientras que el porcen-
taje de pobres con ingresos menores a US$ 2
PPP por día disminuyó en alrededor del 13%.
(El gráfico 2 muestra el avance de la región en
la meta y la tendencia requerida para cum-
plirla a 2015.)
Uno de los limitantes del progreso en la
reducción de la pobreza en América Latina y
el Caribe ha sido, además del bajo crecimien-
to económico, el alto nivel de desigualdad.
Los países de la región están entre los más
desiguales del mundo (ver gráfico 3) y la
situación no mejoró durante los años noven-
ta. El reanudado crecimiento económico
durante la década tuvo un impacto limitado
en la pobreza debido al aumento en la desi- Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo y World
Development RepoRT 2000/2001
gualdad salarial y de los ingresos en varios
9
región entre 1990 y 2000. En consecuencia, a GRÁFICO 4

finales de la década del noventa, el 20% más
rico de la población recibía alrededor del 60% Porcentaje en el cual los salarios de las personas
del ingreso mientras que el 20% más pobre no indígenas superan a los salarios de indígenas
recibía sólo alrededor del 3%. En la mayoría

de los países la desigualdad supera los niveles

esperados correspondientes a sus niveles de
ingreso per cápita. Los altos niveles de desi-
gualdad constituyen un limitante a la
reducción de la pobreza. En muchos países de
la región la disminución de la pobreza que
hubiese resultado por el crecimiento econó-
mico se redujo por el incremento en pobreza
asociado a la mayor desigualdad de ingresos,
y a que los beneficios del crecimiento fueron
mayores en las regiones más integradas a los
mercados globales. Fuente: BID
Detrás de la desigualdad de ingreso en la
región, existe una gran desigualdad en la dis-
tribución de activos, incluyendo educación, salarios para un mismo nivel educativo, los
tierra, y crédito. En la actualidad, el prome- porcentajes varían entre un 30% y un 50%.
dio de escolaridad del 20% de la población Esta diferencia está asociada a diversos facto-
más pobre es de cuatro años, mientras que el res incluyendo discriminación en mercados
del 20% más rico asciende a diez años. En laborales. Las poblaciones excluidas social-
países donde se cuenta con información dis- mente debido a su género, edad, raza, origen
ponible, los hijos de padres pobres acumulan étnico, discapacidad, o situación migratoria,
más desventajas (o "fracasos" de desarrollo entre otros aspectos, viven en condiciones de
incluyendo, deserción escolar y desempleo pobreza, sufren de múltiples desventajas,
juvenil), más rápidamente que los hijos de estigma y discriminación y califican en los
familias ricas, limitando aún más las probabi- últimos lugares de avance hacia el logro de los
lidades de que los hijos de padres pobres se Objetivos de Desarrollo del Milenio.
integren a un mercado laboral competitivo y El crecimiento económico de la región
escapen la pobreza. Por ejemplo, en Brasil, el durante la década pasada tuvo un impacto
64% de los niños en el quintil más pobre acu- limitado en la reducción de la pobreza e ine-
mulan uno o más "fracasos" de desarrollo quidad social por su nivel insuficiente, su
cuando llegan a la edad de 18 años, en com- alta volatilidad, y su reducida capacidad para
paración con sólo un 15% de los que están en generar buenos empleos y aumentar los
el quintil más rico. ingresos de los trabajadores de menor califi-
Aumentando el problema de la desigual- cación. A su vez, los persistentes niveles de
dad de activos, está la exclusión social y la pobreza, desigualdad y exclusión de una
discriminación. En el gráfico 4 se indica, para fracción significativa de la población conti-
un grupo de países, el porcentaje en el cual los nuaron restringiendo las posibilidades de
salarios de las personas no indígenas superan bienestar social y de recuperar y sostener
a los otros grupos. Los niveles son de cerca de mayores tasas de crecimiento económico.
70% superiores y hasta casi el 100%, esto es, Todo ello influye en la aceptación social de
el doble. Aun al ajustar estos datos por el las reformas realizadas, en la consideración
nivel educativo, es decir, comparando los de los beneficios de la democracia en térmi-
10
nos de su rentabilidad social, en la satisfac- focalización de los programas; insuficiente

ción de los ciudadanos en cuanto a la atención a la problemática de la equidad; ina-
capacidad del estado para responder a sus decuada atención a los mecanismos de
necesidades básicas, y en la evaluación de la protección social; insuficiente atención a la

eficacia del contrato social. Desde luego, el dimensión de género y exclusión social por
dividendo social es muy importante para la raza y etnia; limitada participación ciudadana

propia legitimidad de las reformas y para la en la definición de los proyectos y deficiencias
democracia misma. en los sistemas de monitoreo y evaluación de
Un conjunto de factores se encuentra los programas. Las lecciones aprendidas en la
detrás de los escasos niveles de crecimiento última década apuntan a la importancia de
económico y de los altos niveles de pobreza y contar con políticas sociales y de reducción
desigualdad en la región, los cuales se refuer- de la pobreza institucionalizadas, que permi-
zan mutuamente. tan la consistencia de los esfuerzos, y que
aseguren los recursos y un marco adecuado
Primero, si bien ha habido avances importan- para el diseño e implementación eficiente de
tes en materia de políticas públicas aún los programas de desarrollo social. Las políti-
subsisten deficiencias significativas. Por cas públicas deben comprender visiones de
ejemplo, en relación con las políticas macro- mediano y largo plazo.
económicas, todavía existen países en la región
con políticas inadecuadas, las cuales contri- Segundo, la baja calidad de las instituciones
buyen a la inseguridad económica y al bajo públicas, entre otras cosas, ha limitado la efec-
crecimiento del empleo, generando caídas tividad de las reformas, ha impedido que la
importantes de ingresos e inestabilidad de gente y sus negocios se beneficien de sus
precios, desincentivando la inversión, y ero- esfuerzos productivos, y ha influido en la
sionando la acumulación de capital. En el capacidad de acción en favor de los más
período 1998-2002, cuatro países tuvieron pobres. También ha excluido a ciudadanos
una incidencia de inflación anual por encima del acceso a derechos básicos y a la justicia. A
del 20% en algún año. A finales de 2001, 11 pesar del progreso en cuanto a la protección
de 26 países tenían una deuda pública por de los derechos humanos, a libertades políti-
encima del 50% del PIB. Una de las lecciones cas, y a la independencia entre los poderes, en
más importantes en la región para el logro de la región subsisten importantes debilidades
la estabilidad macroeconómica en la pasada que cuestionan la fortaleza político-institucio-
década es la necesidad de contar con arreglos nal de los regímenes democráticos. Entre
presupuestarios y de manejo fiscal adecuados, estos se incluyen: las deficiencias en las insti-
especialmente en un contexto de descentrali- tuciones políticas que aseguran la legitimidad
zación incipiente en diversos países, y de y fiabilidad del sistema democrático, como los
regímenes cambiarios adecuados a la estruc- partidos políticos, parlamentos, y el poder
tura de las economías. judicial; las debilidades en la definición y la
Adicionalmente, si bien diversos países de protección de los derechos de propiedad y en
la región también han hecho avances impor- general en el Estado de Derecho; la ausencia
tantes en materia de políticas de desarrollo de servicios civiles de carrera en los distintos
social y de reducción de la pobreza, muchas de ámbitos de gobierno; las debilidades en el
éstas tienen aún deficiencias, que incluyen la proceso de descentralización; la falta de trans-
ausencia de un enfoque multidimensional, parencia que conduce a altas percepciones en
integral, y estratégico; recursos insuficiente- los niveles de corrupción; y las deficiencias en
mente asignados a las prioridades de las instituciones de regulación, recaudación, y
desarrollo social; fallas en los sistemas de gestión del gasto público. El gráfico 5 mués-
11

tra indicadores en esta área, comparados con producto de la experiencia internacional, es
los de países desarrollados, los cuales son que un país puede tener instituciones de cali-
ilustrativos de algunas de las debilidades dad muy diferente, y que esto debe tenerse en
mencionadas. cuenta para enfocar los esfuerzos dirigidos al
En el debate sobre el desarrollo se está cambio institucional. Típicamente, los países
evolucionando de la dimensión de la gober- latinoamericanos tienen instituciones de
nabilidad democrática como deseabilidad regulación del mercado mucho mejores com-
(por el valor intrínseco de las libertades ciu- parativamente que su imperio de la ley y su
dadanas y el respeto a los derechos humanos) grado de control de la corrupción. La reforma
a la dimensión de la gobernabilidad democrá- de las instituciones debe realizarse en un
tica como necesidad. En la región se ha marco de gobernabilidad democrática.
avanzado en la democracia en cuanto a régi-
men político pero falta por avanzar en la Tercero, el reducido acceso a servicios finan-
democracia en cuanto a sistema político en cieros afecta la competitividad de las
términos de amplia participación, Estado de actividades productivas en la región. Si bien la
Derecho e instituciones eficientes. Una lec- región en su conjunto ha hecho importantes
ción que se ha aprendido en esta área, avances para alcanzar y en algunos casos
12
sobrepasar los estándares internacionales,

hay varios países que muestran rezagos en
supervisión, regulación, cobertura, e inde-
pendencia y autonomía de los entes
reguladores. Esto incrementa la vulnerabili-

dad de las economías a shocks externos y

genera demanda insatisfecha de recursos
financieros, entre otros, por parte de las
micro, pequeñas y medianas empresas, y de
los productores independientes, especial-
mente en el área rural. El crédito doméstico
provisto por el sector bancario en la región
alcanza sólo el 39% del PIB, porcentaje menor
al de todas las otras regiones del mundo,
exceptuando el resto de Europa y el Asia
Central (ver gráfico 6). Adicionalmente, el
acceso a formas de financiamiento diferentes
al crédito bancario es limitado, los mercados
de bonos y de títulos valores recién han Fuente: World Development Indicators 2003.
comenzado a desarrollarse en la mayoría de
países. La capitalización de mercado en la
región alcanza cerca del 33% del PIB, compa- de bajos ingresos, y para el crecimiento en
rado con 104% para los países de altos muchos países de la región. Un índice que
ingresos. Una lección en esta área es la impor- combina indicadores de cobertura y calidad
tancia de desarrollar sistemas financieros y de de los servicios de telecomunicaciones, elec-
mercados de capital locales que permitan tricidad, puertos y vías, muestra que 10 países
reducir la vulnerabilidad. Asimismo, de tomar latinoamericanos (de un total de 21 con infor-
en cuenta que no todos los esquemas interna- mación) se encuentran por debajo de los
cionales siempre son aplicables a todos los patrones mundiales para sus niveles de ingre-
países. Por ejemplo, las modificaciones al sos. En el caso del sector de electricidad, si
Acuerdo de Basilea que se han propuesto bien la cobertura alcanza en promedio más
recientemente, requieren de sistemas internos del 85%, no es uniforme para todos los países.
de evaluación de riesgos con los que no cuen- Mientras que en algunos sobrepasa el 95%,
tan varios países y que imponen retos para ser todavía existen 7 países en los que no alcanza
desarrollados, y tienen implicaciones para el el 70%. En el caso de vías, 27% de los cami-
acceso a financiamiento por parte de pequenos en la región son asfaltados, comparado
ñas y medianas empresas. Asimismo, la con 92% para países de altos ingresos y 51%
región aún tiene mucho que avanzar en la para países de ingresos medios. Son aún más
regulación y promoción de las microfinanzas, marcadas las carencias de infraestructura que
las cuales juegan un papel protagónico para padecen las poblaciones de bajos ingresos que
expandir la cobertura de los servicios finan- residen en zonas rurales. En el caso del acce-
cieros a las poblaciones de bajos ingresos. so a fuentes de agua adecuadas, mientras que
en las áreas urbanas el acceso alcanza al 94%
Cuarto, la inadecuada infraestructura física es de la población, en áreas rurales llega sólo al
también una limitación para la generación de 65%.
nuevas inversiones para el aumento de la pro- Las lecciones aprendidas en materia de
ductividad especialmente de los productores servicios de infraestructura muestran que ni
13
HACIA UN DESARROLLO SOSTENíBLE Y EQUITATIVO
una desregulación y privatización completa años en la década del noventa. Entre tanto, los
de estos sectores, ni la total dependencia en el países del Sudeste Asiático pasaron de 4.3 a
sector público pueden remover los obstáculos 7.2 años, los países del Medio Oriente de 2 a
que están limitando la cobertura y la calidad 4.6 años, y los países de Europa del Este de 6
de estos servicios. Una mejor provisión de los a 8.7 años. Únicamente en África el progreso

mismos requiere medidas para modernizar el educativo ha sido más lento que en América

Estado, acciones para mejorar los marcos Latina. El problema en América Latina y el
reguladores y el sistema de incentivos para Caribe no se encuentra en el acceso inicial al
expandir el papel del sector privado y, en sistema educativo, sino en la baja permanen-
algunos casos, esfuerzos cooperativos de otra cia en el sistema para las clases medias y bajas.
naturaleza, por ejemplo con organizaciones Como resultado, la mayoría de los países de la
de la sociedad para la provisión de servicios región tienen tasas de terminación de la
de agua en comunidades pequeñas, o entre secundaria inferiores de lo que corresponde-
distintos países para mejorar la infraestructu- ría a sus niveles de ingresos (ver gráfico 7, en
ra de vías o de electricidad. la cual se percibe una baja concentración con
En términos de acceso a ciencia y tecnolo- estudios post-primaria en América Latina y el
gía, los niveles de inversión de la región en Caribe). Los indicadores de desempeño edu-
generación, asimilación y difusión de tecno- cativo y de calidad también son deficientes en
logías son insuficientes. Por ejemplo, el la mayoría de países de la región. Por ejemplo,
número de científicos e ingenieros en investi- estimaciones recientes indican que en un
gación y desarrollo por millón de habitantes grupo de países de la región se pierde aproxi-
en la región alcanza 287, por debajo de los madamente 0.7% del PIB cada año por
3,281 en países de altos ingresos y 778 en repetición. La correlación entre la repetición y
países de ingresos medios. La inversión en la deserción es positiva y directa, funcionando
ciencia y tecnología como porcentaje del PIB muchas veces la repetición como un precur-
en América Latina y el Caribe es 5 veces sor de la deserción: la repetición en un grado
menor a la de los países desarrollados. Los aumenta la probabilidad de deserción en un
bajos niveles invertidos inciden en la compe- 40-50%; la repetición por segunda vez puede
titividad y limitan el aprovechamiento de la
ciencia y la tecnología en la agenda de inclu-
sión económica y social.
Quinto, los bajos niveles de capital humano

(educación y salud) y de capital social se han
convertido en un obstáculo para el crecimien-
to de muchos países, porque limitan las
posibilidades de aumento de la productividad
y son, en la mayoría de los países de la región,
el determinante más importante para caer en
la pobreza.
Los indicadores de educación en América
Latina y el Caribe revelan un ritmo de adelan-
to mucho más lento que el de otras regiones
del mundo, además de serias deficiencias de
calidad. En la década de los años sesenta, los
latinoamericanos mayores de 25 años tenían
3.2 años de educación. Ese promedio llegó a 5 Fuente: Barro y Lee (2000)
14
H A C I A UN DESARROLLO SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
aumentar tal probabilidad al 90%. Por lo sión y las actividades productivas y dificultan
tanto, una vez que un niño repite un grado el pleno aprovechamiento del potencial del
escolar, la probabilidad de que no avance es capital humano.
mayor. La falta de educación está ligada fuer-
temente a la pobreza. La incidencia de la Sexto, un escenario internacional adverso y un

pobreza en hogares encabezados por personas progreso limitado para aprovechar las oportu-

que alcanzaron sólo la educación primaria nidades que brinda la integración regional han
(41.3%) es más de ocho veces mayor que en influido en las posibilidades de la región para
hogares encabezados por personas con educa- acelerar el crecimiento y reducir la pobreza
ción superior (5.1%). durante la década pasada.
Aunque las deficiencias en materia de Los términos de intercambio comercial de
salud son menos generalizadas que en edu- la región tuvieron una caída de 7.6% durante
cación, un rasgo común a la mayoría de paí- la década del noventa y estuvieron sujetos a
ses de la región es la alta desigualdad en las una gran inestabilidad, especialmente en pro-
condiciones de nutrición, enfermedad y ductos agrícolas y de exportación minera. Los
mortalidad entre los grupos de ingresos ingresos de exportación no solamente se han
bajos y altos, lo cual constituye una limita- visto afectados por la inestabilidad de precios,
ción muy importante para el bienestar y la sino también por las severas distorsiones que
incorporación productiva de los grupos más existen en los mercados internacionales por
pobres de la sociedad. los cuantiosos subsidios que otorgan los paí-
A los bajos niveles de capital humano en ses desarrollados a la producción agrícola y
la región se añade el poco aprovechamiento y las restricciones que imponen a la importa-
limitados esfuerzos para lograr la concerta- ción de productos originados en los países en
ción social y el desarrollo del capital social, desarrollo.
especialmente para combatir los problemas El acceso a recursos de financiamiento
sociales y la exclusión (por ejemplo, de gru- internacional también ha sido muy inestable y
pos indígenas, afrodescendientes y mujeres), limitado. Durante los años noventa, el ingre-
lo cual desincentiva la inversión y contribuye so neto de capitales a la región fluctuó entre
a perpetuar condiciones de desventaja y mar- US$ 17 y US$ 87 miles de millones por año,
ginalidad. con una caída especialmente pronunciada
Las lecciones que se desprenden de estas después de la crisis rusa de 1998. En los años
experiencias indican que el desarrollo social, posteriores a dicha crisis, la entrada neta de
a través de inversiones en el capital huma- capitales se ha mantenido, en promedio, en
no y la construcción y aprovechamiento del un 43% por debajo del nivel máximo alcanza-
capital social, no es sólo un objetivo de equi- do en 1998 y la inversión privada directa ha
dad, sino que una condición necesaria para sido prácticamente la única fuente de finan-
lograr un crecimiento económico sustenta- ciamiento neto. La experiencia de la última
ble en la región. El desarrollo social provee década muestra que la integración internacio-
los fundamentos para mejorar la producti- nal ha tenido efectos mixtos en materia
vidad de la mano de obra a través de su con- financiera. La lección que se extrae de las
tribución a la formación y mantenimiento experiencias internacionales en este campo es
del capital humano. Además, contribuye a que la liberalización de la cuenta de capitales
disminuir las desigualdades de ingreso y acce- ha contribuido a la atracción de capitales y la
so a los beneficios del desarrollo y previene la reducción de su costo, pero ha aumentado su
proliferación de problemas sociales como la volatilidad. En particular, esta liberalización
violencia y la exclusión, todos factores que no ha sido benéfica para los países que no han
crean un ambiente desfavorable para la inver- contado previamente con políticas e institu-
15
cienes que eviten una política fiscal pro cícli- innecesarios en la sociedad y compromete
ca y la toma de riesgos excesivos por parte del las bases del desarrollo económico de futu-
sistema financiero. ras generaciones. Los grandes problemas
Otra lección aprendida es que los dife- ambientales de la región, si no son atendi-
rentes procesos de integración no necesa- dos y encarados en forma adecuada, pueden

riamente tienen una secuencia de etapas convertirse en un freno formidable al logro

común y que los procesos de integración y de metas de competitividad y crecimiento
cooperación regionales necesitan del com- económico sustentable, y ahondar los facto-
promiso político al más alto nivel y lideraz- res de marginalidad y pobreza. Estudios
go sostenido. Asimismo, el aumento del recientes sobre la tasa genuina de ahorro en
comercio y la integración regional pueden las cuentas nacionales, que incorpora explí-
estar restringidos por insuficiente infraes- citamente el agotamiento de los recursos
tructura regional que permita la conexión de naturales y los daños ambientales por conta-
mercados nacionales y soporte el incremento minación, demuestran que estas tasas para la
de flujos de bienes y servicios. En la actuali- región de América Latina son más bajas que
dad, los acuerdos de comercio en la región el resto de las regiones del mundo, excepto
comprenden cerca del 20% del total de las por África. Cuatro países de la región mues-
exportaciones en comparación con otras tran tasas netas de ahorro negativas y otros
regiones en las cuales los niveles superan el tantos se ubican en niveles muy bajos com-
60% (gráfico 8). parativamente, demostrando el serio impacto
económico de la depreciación del capital
Séptimo, en muchos países de la región cier- natural. El gráfico 9 muestra las tasas de con-
tas prácticas productivas y la precariedad en sumo del capital natural de la región,
las condiciones de vida y producción de las comparadas con otras regiones selecciona-
poblaciones pobres han llevado al uso irres- das, en la cual se aprecia que, a pesar de los
tricto y sobreexplotación del capital natural adelantos, América Latina y el Caribe tiene
en todas sus formas, lo cual impone costos aún tasas de consumo del capital natural casi
cuatro veces mayor que las de los países de
ingresos altos. Una de las lecciones más
importantes en materia de manejo del capital
natural es la necesidad de reconocer que en
el centro del problema está la falta de incen-
tivos eficaces para la gestión ambiental y la
administración de los recursos naturales, en
tanto que los problemas ambientales se ali-
mentan en parte de fallas en el mercado
como, por ejemplo, externalidades y dere-
chos de propiedad inadecuados, así como de
políticas económicas, especialmente subsi-
dios que distorsionan señales reales de
mercado y que favorecen la sobreexplotación
de los recursos naturales y el deterioro del
medio ambiente.
Es claro que la región debe hacer un
esfuerzo importante para aumentar la efecti-
vidad en el desarrollo de las intervenciones
Fuente: BID que realiza para superar las deficiencias des-
16
mucho que desear en múltiples países, afec-

tados muchas veces por la instrumentación
de programas ineficientes, la falta de coor-
dinación y asignación de responsabilidades,
fragmentación y deficiencias presupuesta-

rias. La región necesita también un compro-

miso renovado con el desarrollo. Los países
de la región han adoptado los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) en diversas
cumbres, como la Cumbre de las Américas
de Québec en 2001, la Cumbre del Financia-
miento para el Desarrollo de Monterrey y la
de Desarrollo Sustentable de Johannesburgo
en 2002. Este compromiso debe concretarse
en esfuerzos significativos en materia de
reformas, programas pertinentes, y asigna-
ción de recursos para el logro de los objeti-
vos. En parte, el pobre rendimiento de la
(1| Definido como el consumo de energía no renovable y
minerales, tala de bosques neta, y daño por emisiones economía y el limitado avance social se debe
_de dióxido de carbono y partículas. a que diversas reformas y programas a veces
Fuente: World Development Indicators 2003. se implementaron sólo a medias, sin respaldo
institucional suficiente, en contextos interna-
cionales difíciles y con insuficiente énfasis en
critas anteriormente. Los sistemas de segui- objetivos de equidad, buen gobierno y trans-
miento y evaluación de los programas en las parencia o en la importancia de ser guiados
distintas áreas claves para el desarrollo dejan por los resultados.
17
LAS NUEVAS ESTRATEGIAS
Y EL RENOVADO COMPROMISO
DEL BID CON EL DESARROLLO
SOS TENO BLY EQUITATI VO

L
os países fundadores del BID estable- competitividad y a vigorizar el crecimiento
cieron como principal propósito de la económico.
institución el de promover el desarro- En el contexto de estos objetivos, y dado
llo económico y social, individual y el diagnóstico recogido en la sección anterior
colectivo, de sus países miembros regionales, de este capítulo, el Banco elaboró el docu-
ayudándolos a: (a) crear y mantener un entor- mento Revisión de las Estrategias Sectoriale
no de política económica e inversión propicio Políticas y Lincamientos Operativos (GN-
para un sólido crecimiento económico, y (b) 2077-15) con el propósito de hacer más
lograr niveles más altos de desarrollo humano eficiente el apoyo del Banco a los esfuerzos
para toda su población, incluidos los grupos y de los países para superar los obstáculos al
personas históricamente excluidos en la logro del desarrollo sostenible con equidad,
sociedad. y responder a la estrategia institucional en
Los retos actuales de la región incluyen el sentido de revisar y actualizar el conjun-
de manera esencial avanzar en la reducción to de estrategias que articulan el quehacer
de la pobreza y la promoción de la equidad, y de la institución en pro del desarrollo. En
alcanzar un crecimiento económico vigoroso este sentido y en consistencia con los desa-
y sustentable. Estos dos objetivos son compa- fíos de la región y con las metas del Banco
tibles, complementarios e interrelacionados. se centran las actividades de apoyo a los
Son también esenciales para el desarrollo países en torno a dos objetivos fundamenta-
democrático. El crecimiento económico pro- les: Crecimiento Económico Sustentable, y
vee el flujo de recursos para la generación de Reducción de la Pobreza y Promoción de la
empleo e ingresos y para el financiamiento de Equidad Social.
programas de desarrollo para atender necesi- De conformidad con dicho documento, el
dades sociales. De hecho, sin crecimiento Banco ha preparado un nuevo conjunto de
económico dinámico y vigoroso es difícil estrategias, que se presentan en este volumen,
resolver los temas sociales. Al mismo tiempo, para sus dos objetivos fundamentales esta-
es importante considerar que sin intervencio- blecidos (Crecimiento Económico Sustentable
nes focalizadas en los pobres, y sin acciones y de Reducción de. la Pobreza y Promoción de
para la inclusión, se falta al compromiso de la Equidad Social), y para cada una de las cua-
justicia social, se limita la eficiencia en la tro áreas prioritarias señaladas en la Estrategia
asignación de recursos y se condicionan los Institucional (Competitividad, Desarrollo So-
posibles aumentos de la productividad. cial, Integración Regional y Modernización del
Efectivamente, la exclusión le resta a la socie- Estado) como áreas de ventaja comparativa de
dad una enorme capacidad productiva y ha acción del Banco en su apoyo a los países para
sido fuente de crónica injusticia. De esta avanzar en los dos objetivos fundamentales.
manera, las acciones focalizadas en los Las cuatro áreas prioritarias fueron definidas,
pobres llevan no sólo al avance democrático, entre otros elementos, a luz de los retos actua-
a la justicia social y a la promoción de la equi- les, de la presencia del Banco en la región y de
dad, sino también al aumento de la su ventaja para operar en ámbitos que requie-
18

ren capacidad de diagnóstico y diálogo, de za), y a la preservación o mejoramiento de
acciones que requieren persistencia en el la base de recursos naturales. Por su parte,
tiempo, de programas que requieren obten- la Estrategia de reducción de la pobreza y pro-
ción de consensos, de reformas de políticas e moción de la equidad presenta líneas de
instituciones, y de acciones que demandan acción focalizadas para avanzar con mayor
asistencia técnica y financiera. Las estrategias celeridad en la reducción de la pobreza y
toman en cuenta el carácter transversal de la en la promoción de la equidad social. Am-
dimensión ambiental, lo cual se desarrolla en bas estrategias son complementarias y com-
una nueva Estrategia de medio ambiente que patibles y definen un marco general para
busca la adecuada internalización de la soste- las actividades del Banco. A su vez, las
nibilidad ambiental (Ver gráfico 10). Estrategias de competitividad, desarrollo
La Estrategia de crecimiento económico social, modernización del Estado, integración
sustentable presenta líneas de acción para regional, y medio ambiente toman los conte-
elevar las tasas de crecimiento de la inver- nidos de las estrategias de los dos objetivos
sión, del ingreso y el producto per cápita fundamentales y los desarrollan en forma
que conduzcan al mejoramiento de la cali- más amplia, por lo cual son totalmente con-
dad de vida de la población, a la reducción gruentes con éstas. De hecho, estas últimas
de la pobreza (al ser el crecimiento condi- tornan operativos los contenidos de las dos
ción necesaria para la reducción de la pobre- estrategias fundamentales (que dan el marco
19
H A C I A UN D E S A R R O L L O SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
general), conformándose con los siete docu- paquete renovado e integrado de acciones
mentos un paquete consistente e integral. para el apoyo del Banco a los países con el
Las estrategias proporcionan una base fin de lograr la reducción de la pobreza y un
concertada y actualizada que sirve de guía proceso de crecimiento económico con
operativa del quehacer del Banco en los paí- mayor equidad y respetuoso del capital na-

ses, respondiendo a sus necesidades y tural, mejorando las condiciones de vida de

demandas y optimizando la contribución de los habitantes de la región y atendiendo par-
la institución a sus procesos de desarrollo. ticularmente y de manera explícita a los
Estas estrategias sirven como base para pobres. Esto se realiza en el marco del re-
orientar a los funcionarios del Banco, a los fuerzo de la modernización del Estado para
gobiernos de los países miembros, a las la gobernabilidad democrática, la competiti-
agencias ejecutoras, y a la sociedad civil en vidad en un contexto de globalización, el
general, sobre cómo el Banco busca cumplir bienestar con énfasis en la inclusión y cohe-
su agenda institucional. La preparación de sión social, la integración en el contexto del
las estrategias constituye en sí un ejercicio nuevo regionalismo, y la internalización de
valioso de generación de consensos en las la sustentabilidad ambiental. A continua-
áreas citadas. ción se describe brevemente el contenido de
En conjunto, las siete estrategias secto- las nuevas estrategias sectoriales incluidas
riales elaboradas (2+4+1) proponen un en este volumen.
20
PANORAMA GENERAL
DE LAS NUEVAS ESTRATEGIAS
SECTORIALES

E
l nuevo paquete de estrategias del Por eso, las acciones que el Banco se propone
Banco Interamericano de Desarrollo desarrollar responden a las prioridades que se
propone un conjunto de líneas de detallan a continuación.
acción para las actividades del Banco La estrategia reconoce la importancia de
en apoyo a sus países prestatarios encami- fortalecer las bases para la estabilidad macro-
nadas a enfrentar los principales limitantes económica, para lo cual se requieren de
al crecimiento económico sostenible y a la políticas pertinentes que logren fundamentos
reducción de la pobreza descritos en la sec- y bases económicas saludables y un ambiente
ción introductoria. Cada documento de estable para el crecimiento. Estas políticas
estrategia tiene una descripción de objeti- incluyen la sostenibilidad fiscal, financiera y
vos, diagnóstico, lecciones aprendidas, externa de las economías. En este aspecto, la
áreas prioritarias para la acción del Banco, estrategia hace notar que el Banco apoyará
instrumentos y acciones de implementa- acciones para el fortalecimiento de los siste-
ción, y monitoreo e indicadores para medir mas fiscales, para la modernización de
la efectividad en el desarrollo. instituciones presupuestarias, para el fortale-
cimiento de las instituciones fiscales de los
niveles subnacionales, y para el acceso a
LA ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO recursos de liquidez en periodos de insufi-
ECONÓMICO SUSTENTABLE ciencia de recursos externos. Estas son
acciones en las que el Banco asistiría con un
La Estrategia para el crecimiento económico rol complementario al de otras instituciones
sustentable ofrece un enfoque multidimensio- internacionales.
nal y presenta los ámbitos para incrementar Adicionalmente, la estrategia considera
las tasas de crecimiento en la región. El los diversos factores o insumos necesarios
marco de acciones que se propone parte del para el crecimiento económico sustentable
reconocimiento de que la estabilidad macroe- (capital financiero, recursos humanos, infra-
conómica contribuye a mejorar el entorno estructura, instituciones, capital natural, etc.)
para la inversión privada y da certidumbre y enfoca la acción del Banco en los ámbitos
presupuestal a la inversión pública. Asimis- prioritarios a través de las cuatro áreas (com-
mo, que la calidad de las instituciones, los petitividad, modernización del Estado, desa-
sistemas financieros estables y de amplia rrollo social e integración regional).
cobertura, la infraestructura y la calidad del En el área de competitividad el objetivo
capital humano coadyuvan a los procesos de central de las acciones del Banco será con-
inversión y a la productividad de los activos tribuir a mejorar el ambiente institucional y
existentes, tanto públicos como privados. A económico para el desarrollo de las activida-
su vez, que la integración regional y un buen des productivas del sector privado en condi-
posicionamiento económico en el marco de la ciones de sostenibilidad económica, social y
globalización potencian la inversión y abren ambiental. El Banco considera que sus contri-
nuevas oportunidades para el crecimiento. buciones principales en este campo deben
21
enfocarse a mejorar la oferta y facilitar el acce- prioritarias para apoyo del Banco: consolida-
so a los recursos productivos clave, como son: ción del sistema democrático a través de la
los recursos financieros y de capital mejoran- modernización y fortalecimiento de las insti-
do la eficiencia de la intermediación y la regu- tuciones representativas (tales como los

lación y supervisión financiera, y el desarrollo órganos legislativos), la eficacia de los proce-
de mercados de capitales; los recursos huma- sos de descentralización, y el fomento de los

nos a través de la capacitación, legislación e valores democráticos; el fortalecimiento del
intermediación laboral; los servicios de infra- Estado de Derecho a través de la independen-
estructura, tales como energía, agua, trans- cia del poder judicial, la modernización de la
porte y telecomunicaciones tomando en administración de justicia, la existencia de
cuenta la promoción de la eficiencia, moder- mecanismos alternativos de resolución de
nización y ampliación de calidad y cobertura; conflictos, la actualización de la legislación
el desarrollo y difusión y aplicación de las (mercantil, fiscal, financiera y concursal), y
nuevas tecnologías, especialmente las tecno- programas de seguridad ciudadana que mejo-
logías de la información; y la promoción de ren el clima para la inversión; fortalecimiento
acciones para la conservación de recursos de la relación entre Estado, mercado y socie-
naturales y para la atención de criterios dad, fortaleciendo las instituciones de pro-
ambientales en las actividades productivas. moción de la competencia y simplificando
El Banco apoyará la definición de estrate- las instancias de registro, control y supervi-
gias nacionales de competitividad en los sión de la actividad privada para evitar re-
países prestatarios, mediante procesos de diá- dundancias que desincentiven las actividades
logo, que permitan identificar prioridades de productivas; modernización de la gestión
acción y que generen un ambiente de coope- pública promoviendo el fortalecimiento de la
ración entre el gobierno, el sector privado, los capacidad de formulación de políticas y el
trabajadores y los principales actores sociales. establecimiento de sistemas de control y eva-
Durante la década de los años noventa luación por resultados, y la profesionalización
muchas reformas económicas fueron imple- del sector público mediante el establecimien-
mentadas (por ejemplo, reforma de las to de un sistema de servicio civil profesio-
empresas públicas, reformas del sector finan- nal. También es destacable el apoyo para la
ciero y de pensiones, etc.), las cuales gobernabilidad ambiental como uno de los
condujeron a cambios estructurales substan- principios rectores compatible para el creci-
ciales. Estas reformas deben ser analizadas, miento sustentable. El Banco apoyará la rea-
consolidadas, y complementadas con el obje- lización de diagnósticos institucionales na-
tivo de contribuir a la mayor competitividad y cionales a efecto de orientar la definición de
de obtener un crecimiento mayor en forma programas.
sostenida. El desarrollo social es requerido no sólo
Para mejorar las posibilidades de creci- para la reducción de la pobreza sino también
miento en la región, se requiere avanzar en la para la promoción del crecimiento económi-
modernización del Estado. Un Estado moder- co. En este aspecto los objetivos principales
no, en un contexto de solidez democrática y son acelerar el progreso educativo, ampliar
de participación activa de la ciudadanía, es el acceso y calidad de los servicios de edu-
indispensable para asegurar una relación ade- cación, salud y vivienda, y consolidar una
cuada entre el Estado y el mercado que convivencia basada en el respeto y que pro-
garantice los incentivos y las condiciones de picie el desarrollo del capital social. En con-
los que depende el crecimiento sustentable. secuencia, el Banco colaborará con los países
En consecuencia, la estrategia de crecimiento prestatarios en: la revisión, consolidación y
identifica los siguientes campos y actividades financiamiento de las reformas de los secto-
22
H A C I A UN DESARROLLO SOSTENIBLE Y EQUITATI
res de educación, salud y vivienda; el uso cluyendo estudios de factibilidad, la evalua-

adecuado de los recursos humanos en el ción de los impactos sociales y ambientales de
contexto del ciclo de vida mediante la pro- las obras, la modernización y articulación de
moción, por ejemplo, de transiciones ade- marcos reguladores y la promoción del desa-
cuadas entre la escuela y el trabajo y re- rrollo integrado de fronteras; el fortalecimien-

formas en los regímenes de prestaciones to institucional con el objetivo de establecer

sociales; y el apoyo a mecanismos de desa- reglas e instituciones necesarias para acuerdos
rrollo del capital social y de prevención de de integración viables y social y económica-
conflictos sociales y violencia. En todas estas mente ventajosos; y la cooperación para la
acciones el Banco buscará promover políticas creación de bienes públicos regionales en
y programas que representen una adecuada áreas que promuevan la actividad económica
mezcla de iniciativas de promoción, protec- y que aprovechen externalidades, como el
ción y prevención, buscando balancear las establecimiento de códigos regionales, y la
respuestas de corto plazo con las reformas e armonización de la regulación y supervisión
inversiones de largo plazo. financiera.
La integración regional es parte funda- En la medida que las diversas políticas y
mental de las reformas estructurales y un ele- acciones descritas sean implementadas, estas
mento esencial para la mejora de las po- crearán un mejor entorno y clima económico,
sibilidades de crecimiento sustentable. Por institucional y social para la inversión priva-
una parte, combina y se refuerza mutuamen- da, para las actividades económicas y para el
te con los procesos de apertura unilateral y crecimiento económico sustentable (ver capí-
multilateral. Por otra parte ofrece acceso ga- tulo sobre Estrategia de crecimiento econó-
rantizado y reglamentado a mercados regiona- mico sustentable).
les de tamaño mayor que los domésticos.
Estos promueven economías de escala, mayor
competencia y especialización, mejor produc- LA ESTRATEGIA DE REDUCCIÓN DE
tividad, experiencia exportadora con di versi- LA POBREZA Y PROMOCIÓN
ficación, atracción de inversión doméstica y DE LA EQUIDAD SOCIAL
extranjera, mercados de capital, laboral y tec-
nología más completos, etc., y la cooperación La evidencia muestra que para reducir consis-
funcional en áreas críticas como la infraes- tentemente la pobreza es necesario alcanzar
tructura. tasas altas y sostenidas de crecimiento econó-
Las acciones prioritarias del Banco en mico, lo cual, como se destaca en la Estrategia
apoyo a la integración regional están relacio- de crecimiento económico, requiere de múlti-
nadas a: la consolidación de mercados regio- ples acciones. La Estrategia para la reducción
nales dándole prioridad a la evaluación de de la pobreza y promoción de la equidad so-
costos y beneficios de las opciones de integra- cial, reconoce el valor de estas múltiples
ción, la apertura de mercados extrarregiona- acciones, pero considera que, para lograr las
les, la eliminación de barreras arancelarias y metas comprometidas de reducción de la po-
no arancelarias para bienes y servicios, y la breza, éstas no son suficientes y que es impor-
promoción de políticas de fomento que apo- tante garantizar que el crecimiento tenga un
yen la transformación productiva dinámica; el alto impacto positivo en los pobres. En el fon-
desarrollo de la infraestructura regional pro- do, el desafío es lograr y conciliar eficiencia
moviendo o movilizando financiamiento y económica con equidad. Consecuentemente,
asistencia técnica para proyectos de infraes- se resalta la necesidad de acciones adiciona-
tructura nacional que promuevan el desarro- les con el propósito de lograr avances más
llo dentro de un marco de integración, in- sustantivos en la atención de la población
23
actualmente en situación de pobreza y en la áreas más importantes relacionadas con las

eliminación de la transmisión intergeneracio- acciones de ámbito general han sido descritas.
nal de la pobreza. Las acciones focalizadas en los pobres, que
La Estrategia para la reducción de la son materia de la Estrategia de reducción de
pobreza y promoción de la equidad social pre- pobreza incluyen iniciativas y nuevos enfo-

senta los ámbitos de acción en materia de ques para aumentar su nivel de activos, la

políticas y programas requeridos en las áreas capacidad productiva de sus actividades eco-
prioritarias para reducir la pobreza y promo- nómicas, y su acceso a los mercados laboral,
ver la equidad social. Específicamente, la financiero y de bienes y servicios.
Estrategia presenta una visión multidimensio- Específicamente, el Banco apoyará pro-
nal de la pobreza que comprende varios gramas que: mejoren y amplíen el acceso a
aspectos interrelacionados que influyen en el servicios financieros (de corto, mediano y
bienestar: un nivel de ingreso y activos insufi- largo plazo) para los pobres, apoyen la expan-
ciente para cubrir las necesidades básicas; sión y mejora de los servicios de las
incapacidad para evitar y enfrentar choques instituciones de microfinanzas, fortalezcan
adversos que impactan negativamente en los marcos legales y reguladores favorables para
ingresos o los activos; bajo desarrollo de capi- las microfinanzas adaptándolos a las circuns-
tal humano; alta incidencia y alto nivel de tancias y riesgos de los mercados en que
vulnerabilidad y exposición a problemas operan, y la implementación de políticas que
sociales; y restricciones para su participación promuevan el acceso a servicios financieros
política y social en igualdad de condiciones. incluyendo la canalización de remesas de
Una estrategia comprehensiva de reducción inmigrantes para los microempresarios y
de la pobreza requiere de acciones específicas pequeños productores. El Banco también apo-
en todos estos campos para asegurar la inclu- yará programas que clarifiquen y garanticen la
sión económica, social y política de los seguridad jurídica de la propiedad inmobilia-
pobres. A la luz de este marco multidimensio- ria especialmente en el campo y en las zonas
nal, una parte significativa de las acciones del urbanas marginales, y que reformen el marco
Banco deberá continuar influyendo directa- legal sobre el uso de la tierra eliminando tra-
mente en la reducción de la pobreza y la bas legales. Asimismo apoyará acciones para
promoción de la equidad en la región confor- elevar la capacitación de los trabajadores en
me con los mandatos de la institución. situación de pobreza, modernizando los con-
La Estrategia reconoce el apoyo del Banco tenidos y desarrollando programas adaptados
en acciones focalizadas necesarias en cada a las condiciones de las micro y pequeñas
una de las cuatro áreas prioritarias con el pro- empresas y productores independientes, y
pósito de responder efectivamente frente a las para mejorar el marco regulador del mercado
diversas causas que generan y reproducen la laboral con el fin de remover los obstáculos
pobreza. para la inserción de estos trabajadores. El
En el ámbito de la competitividad, la re- Banco contribuirá a la difusión de nuevas tec-
ducción de la pobreza en los países de nologías con miras a que estas alcancen a las
América Latina y el Caribe requiere de es- pequeñas empresas y productores rurales
fuerzos que atiendan, por un lado, el mejora- mediante programas que faciliten el acceso a
miento de las condiciones generales de com- información tecnológica y asistencia técnica.
petitividad (tema abordado en la Estrategia de El Banco promoverá programas para incre-
crecimiento económico sustentadle) y, por otro, mentar el acceso de la población de bajos
que apunten a los factores que limitan la pro- ingresos a los servicios básicos (energía y
ductividad de los trabajadores más pobres y agua) tomando las medidas necesarias para
de las pequeñas unidades productivas. Las asegurar la sostenibilidad de los servicios y la
24
adopción de tecnologías apropiadas (para ser- luación, y los procesos de diálogo continuo
vicios de agua, para la generación energética y con actores clave, incluyendo los más pobres
para las telecomunicaciones) en zonas rurales y excluidos. El Banco continuará comple-
donde no resulta eficiente la provisión con mentando su apoyo fundamental a la
tecnologías convencionales. Se apoyará el infraestructura básica de educación y salud

fomento a la gestión local de programas de en zonas pobres, innovaciones en la provi-

infraestructura básica y de vías de transporte, sión de estos servicios con adecuada calidad
y se apoyará la adecuación cultural de la iden- en comunidades pobres, así como programas
tificación, diseño y mantenimiento de obras focalizados de desarrollo humano que ofrez-
de infraestructura en territorios con grupos can subsidios condicionados a la demanda de
étnicos. estos servicios. Las poblaciones pobres y
Continuando con su reconocida trayecto- excluidas pueden ser mal atendidas por pro-
ria y liderazgo en los sectores sociales el gramas que no crean los vínculos necesarios
Banco ha identificado nuevas áreas y nuevos para garantizar transiciones efectivas entre
enfoques de desarrollo social con el propósito las diferentes etapas del ciclo de vida. El
de promover la equidad y expandir los bene- Banco apoyará programas para fortalecer la
ficios de la cartera social para los pobres, sinergia dentro del sector salud (por ejemplo,
enfrentando los actuales desafíos demográfi- combinando programas de salud reproducti-
cos y sociales de la región. Esto incluye va y servicios de pediatría y combate a la
políticas, programas e iniciativas que enfati- desnutrición), entre la salud y la educación
cen el desarrollo del capital humano (en las (por ejemplo, con programas integrales de
áreas de educación y salud) y que mejoren la apoyo a la familia, la niñez temprana y la
calidad de vida de los pobres a través de inter- infancia), entre el colegio y el trabajo, y entre
venciones en vivienda; aseguren transiciones los trabajos (especialmente en las transicio-
efectivas en el transcurso del ciclo de vida; nes de la mujer en situación de pobreza a la
promuevan la eliminación de la exclusión fuerza laboral, por ejemplo, con programas
social y fortalezcan la capacidad de los países de capacitación, servicios de intermediación
para prevenir la proliferación de problemas laboral y centros de cuidado infantil). El
sociales que afectan de manera desproporcio- Banco apoyará iniciativas y programas de
nada a los pobres; y apoyen intervenciones inclusión social que aseguren que los benefi-
integrales para poblaciones de bajos ingresos cios lleguen a los grupos excluidos por
en territorios circunscritos. El Banco pondrá motivos de género, etnia, raza o discapacidad,
un énfasis central en programas que atiendan incluyendo el fortalecimiento de la capacidad
los desafíos que plantean el alcance de los de las oficinas nacionales de estadística de
Objetivos de Desarrollo del Milenio y otros recolectar información sobre problemas
compromisos asumidos en cumbres mundia- sociales y poblaciones excluidas, el apoyo al
les y regionales. desarrollo y cumplimiento de legislación
Específicamente, se pondrá especial aten- para eliminar la exclusión social, y campañas
ción a las necesidades de los pobres y grupos de promoción social contra prácticas discri-
excluidos mediante acciones en las siguientes minatorias. El Banco promoverá acciones
áreas del desarrollo social: en las reformas en para la reducción del trabajo infantil y aten-
educación y salud se fortalecerá la gestión del ción a la problemática de los niños de la
sistema y la eficiencia del gasto con criterios calle, prevención y atención de la violencia
de equidad, los mecanismos de financiamien- doméstica, y acción comunitaria focalizada
to e incentivos vinculados al logro de contra la violencia ciudadana. El Banco apo-
resultados, la coordinación interinstitucional yará programas en territorios circunscritos
para mayor efectividad, la capacidad de eva- con un enfoque participa tivo: esto incluye
25
programas de mejoramiento de barrios mar- les relevantes, la descentralización adminis-

ginales y proyectos sustentables de desarrollo trativa de la gestión del gasto acompañada del
local para comunidades indígenas y de afro- fortalecimiento de la institucionalidad, y la
descendientes, que expandan sus activos aplicación de las nuevas tecnologías para
físicos y culturales así como su capital social. mejorar la accesibilidad de los pobres a los

Reducir la pobreza requiere la existencia servicios públicos. El Banco promoverá la cre-

de un Estado democrático, efectivo y eficien- ación de capacidades para la gestión local del
te, cuya acción de respuesta a las necesidades medio ambiente y de mecanismos efectivos de
y aspiraciones de los pobres, les rinda cuentas participación de la comunidad en la toma de
y les proporcione voz e influencia en las insti- decisiones sobre el manejo de los recursos
tuciones que configuran la gobernabilidad y naturales.
el acceso a las oportunidades. En consecuen- En materia de integración regional el
cia se han identificado las siguientes áreas Banco apoyará programas que promuevan la
prioritarias para la acción del Banco en mate- consolidación de los mercados regionales,
ria de modernización del Estado destinadas a contemplando la inclusión económica de los
reducir la pobreza y promover la equidad: más pobres y potenciando los impactos posi-
Apoyo a las acciones que promuevan la inclu- tivos del comercio regional sobre estas
sión política de los pobres, destacando el poblaciones. Los programas pondrán énfasis
fortalecimiento de las estructuras y los meca- en aumentar el acceso a los mercados mun-
nismos internos de los parlamentos y los diales en actividades en las que se tengan
sistemas electorales para favorecer la voz y la ventajas comparativas, fomentar la atracción
participación de los grupos marginados; El de inversiones que brinden oportunidades y
apoyo a programas que amplíen el acceso de beneficios directos para la población margina-
los pobres a la justicia incluyendo la moder- da, consolidar los efectos de los mercados
nización de los procedimientos judiciales regionales sobre la modernización de la tec-
para la disminución de barreras y costos de nología utilizada considerando los factores
acceso, la promoción de jueces de paz, y pro- abundantes en la región (mano de obra), y
gramas dirigidos a superar las debilidades enfrentar los efectos negativos sobre la dispa-
institucionales que afectan negativamente a ridad de ingresos. Las acciones contemplarán
los más pobres. El Banco apoyará una gestión la evaluación de alternativas nacionales para
integral que enfatice: el desarrollo de la capa- el establecimiento de apoyos para la pobla-
cidad fiscal del Estado para las inversiones ción vulnerable que pueda ser afectada
que apoyen la lucha contra la pobreza, la prio- temporalmente por procesos de integración,
rización de los recursos para programas de prestando especial atención a las comunida-
reducción de la pobreza y promoción de la des vulnerables. El Banco continuará con su
equidad social, la institucionalización de las apoyo a la expansión de la infraestructura
políticas de reducción de la pobreza, una ges- regional, ofreciendo a pobladores en zonas
tión eficiente del gasto público social a través marginadas una alternativa de comunicación
de instituciones con un enfoque de servicio a y progreso. El Banco promoverá programas de
los ciudadanos y sujetas a los debidos meca- fortalecimiento institucional que incorporen
nismos de rendición de cuentas, la componentes específicos para promover
focalización adecuada de los beneficiarios de capacidad de negociación que tome en cuen-
los programas, el desarrollo de la capacidad ta la equidad social, que equilibre y minimice
de coordinación multisectorial en programas los impactos negativos de la integración sobre
de reducción de la pobreza (particularmente los pobres y que fortalezca la concertación
en territorios en situación desventajosa), la social con participación de los sectores más
consulta y participación de los actores socia- desfavorecidos. El Banco apoyará la creación
26
de bienes públicos regionales que contribu- Por tanto, el Banco dará un especial
yan al objetivo de reducir la pobreza y apoyo a los países de la región que así lo
desigualdad, como el desarrollo de fronteras soliciten para desarrollar e implementar
en regiones deprimidas y programas regiona- estrategias nacionales integrales para la
les en SIDA, educación a distancia y medio reducción de la pobreza en un marco partici-

ambiente. pativo. Estas estrategias incluyen un análisis

Las acciones incluidas en las cuatro gran- detallado de los principales factores deter-
des áreas prioritarias privilegian la atención a minantes de la pobreza y de la inequidad y
los factores estructurales asociados a la pola consecuente definición de prioridades
breza y la desigualdad. Adicionalmente, es claramente establecidas con una visión de
necesario contar con un blindaje de protec- largo plazo en el contexto de cada país; la
ción social dado que la recurrencia de crisis y selección de objetivos cuantificables y facti-
desastres naturales y la incapacidad de la bles para reducir la pobreza sobre la base de
población pobre y vulnerable para protegerse los ODM y otros compromisos regionales;
frente a estos choques agregados y otros de un plan de acción para aplicar estas estrate-
tipo individual pueden comprometer seria- gias que contemple la coordinación entre las
mente los avances en la reducción de la instituciones financieras internacionales y
pobreza. Esto requiere de acciones para pre- los organismos donantes en la financiación
venir, mitigar y atender el impacto de estos de programas y proyectos específicos, y un
choques adversos. Los distintos componentes mecanismo para supervisar y evaluar su
de los sistemas de protección social deben impacto. En el caso de los países de ingreso
establecerse con anticipación y flexibilidad medio, se podrá enfatizar el apoyo a estrate-
suficientes a fin de facilitar una reacción gias subnacionales y/o sectoriales con un
prácticamente automática, rápida y efectiva. enfoque integral que atiendan las áreas geo-
Consecuentemente, el Banco apoyará y pro- gráficas de mayor incidencia de la pobreza y
moverá medidas contracíclicas y el fortaleci- sus principales determinantes. Las estrate-
miento de sistemas de protección social de gias de reducción de la pobreza enfatizarán
carácter multisectorial en los países de la iniciativas de corte transversal en los secto-
región para atender mejor tanto la vulnera- res sociales y no sociales. Las iniciativas
bilidad de corto plazo como la de largo deben ser ambientalmente sustentables y
plazo. fiscalmente sostenibles y tener en cuenta
La Estrategia de reducción de la pobreza y consideraciones de género y etnia.
promoción de la equidad social, reconoce el Todas las acciones descritas consideran la
valor de esfuerzos integrales como elemento ventaja comparativa del apoyo del Banco a los
esencial para el alivio a la pobreza, y hace países y contribuyen a enfrentar las causas de
notar el apoyo del Banco para elaborar estra- la pobreza tomando en cuenta las oportunida-
tegias nacionales en esta materia. En cada des económicas requeridas, el fortalecimien-
país, el carácter multidimensional de la to de las instituciones, y el capital humano,
pobreza requiere de un conjunto específico de financiero, social y natural que se necesita
políticas y programas tanto en el ámbito eco- para reducir la pobreza y la desigualdad. En la
nómico como en el político y el social que medida que las acciones anteriores compren-
ataquen sus múltiples causas y manifestacio- dan esfuerzos más integrados, ellas no sólo
nes. Es importante además asegurar que todas reducirán la pobreza y la desigualdad, sino
las políticas y programas estén articuladas de también contribuirán a acelerar el crecimien-
forma coherente para evitar la dispersión de to al lograr una mayor eficiencia en la asigna-
recursos, duplicaciones o incluso incompati- ción de recursos.
bilidades.
27
SÍNTESIS DE LAS ESTRATEGIAS PARA cuados y mecanismos multisectoriales

LOS DOS OBJETIVOS FUNDAMENTALES eficientes de protección social;
• Fomentar el Capital Humano vía mayor
Como se puede apreciar de los contenidos efectividad en la inversión en salud y edu-
de las estrategias de los dos objetivos funda- cación;

mentales, para asegurar un crecimiento • Consolidar y financiar las reformas en

sustentable acompañado de reducciones de la materia de Vivienda;
pobreza y la desigualdad se requiere de armo- • Desarrollar el Capital Social, promovien-
nía y complementariedad de las funciones del do la participación ciudadana, la inclu-
Estado, el sector privado y la sociedad civil. El sión social y la reducción de los males
Estado debe asumir un papel central en el sociales, como la violencia y la discrimi-
ordenamiento y funcionamiento de los mer- nación;
cados, de manera que facilite el desarrollo del • Consolidar el Sistema Democrático como
sector privado como motor de la moderniza- sistema político fortaleciendo las institu-
ción de la economía, debe ser responsable de ciones representativas y lograr la inclu-
la provisión de servicios básicos para la segu- sión política de los ciudadanos;
ridad y bienestar de la población, y debe • Fortalecer el Estado de Derecho, asegu-
promover la justicia y equidad social. El sec- rando la definición y el respeto de los
tor privado debe contribuir, de una manera derechos de propiedad y el acceso a la
responsable, a la creación de empleo y a pro- justicia;
porcionar los bienes y servicios que la • Modernizar, profesionalizar y hacer más
población necesita y en los cuales tiene venta- transparente y efectiva la Gestión Pública
jas comparativas. Por su parte la sociedad en todos sus niveles, mejorando la capa-
civil debe jugar un papel habilitador activo y cidad del estado para responder a las ne-
participativo en el proceso de modernización cesidades del desarrollo y para atender el
económica, en la gestión pública y en las tare- problema de la pobreza y la desigualdad;
as del desarrollo incluyente. Se requiere la • Fortalecer la relación entre el Estado, el
participación de todos para asegurar una Mercado y la Sociedad, incluyendo la coo-
cohesión social que permita lograr un desa- peración entre el sector público y privado
rrollo sostenible e incluyente. En estos para la competitividad;
ámbitos el BID puede brindar un apoyo sus- • Promover el desarrollo del Sector Privado
tantivo. y particularmente de las micro, pequeñas
En conjunto, para impulsar el crecimien- y medianas empresas;
to económico sustentable y para reducir la • Aumentar los niveles de ahorro y mejorar
pobreza y la desigualdad social, las dos estra- la oferta y facilitar el acceso de las empre-
tegias marco resaltan, entre otros aspectos, la sas, trabajadores y productores a Recursos
importancia y el apoyo del Banco a través de Financieros;
políticas y programas para: • Promover Mercados de Trabajo eficientes
e incluyentes mediante legislación laboral
• Mantener la Estabilidad Macroeconómi- y sistemas de capacitación e intermedia-
ca, fortalecer la sostenibilidad fiscal y me- ción laboral para avanzar en el aprove-
jorar el clima de negocios para la mayor chamiento de los recursos humanos en
inversión y equidad; las actividades productivas;
• Institucionalizar la Política Social, diseñar • En el contexto de mercados altamente
e implementar estrategias nacionales inte- competitivos, mejorar la entrega de servi-
grales de reducción de la pobreza, lograr cios de Infraestructura y aprovechar si-
sistemas de focalización y evaluación ade- nergias en proyectos a escala regional;
28
• Mejorar el marco institucional y movilizar el Banco apoyará, dentro de cada una de las
recursos para asimilar y desarrollar áreas de ventaja comparativa, con el propósi-
Nuevas Tecnologías; to de impulsar el crecimiento económico sus-
• Promover el fortalecimiento de institucio- tentable y de reducir la pobreza y promover la
nes, marcos normativos e instrumentos equidad social.

adecuados de gestión ambiental y conso-

lidar la Gobernabilidad Ambiental en los
diversos niveles y ámbitos; PLAN DE IMPLEMENTACION
• Ampliar el Acceso a los Mercados regio-
nales y extrarregionales; y La implementación del nuevo paquete de
• Promover la cooperación para la ge- estrategias sectoriales del Banco se llevará
neración y uso de Bienes Públicos Re- a cabo considerando toda la gama de instru-
gionales. mentos y actividades de la institución: se
incluyen (a) los productos financieros (présta-
Cabe notar que estas áreas de acción se mos y cooperación técnica), los cuales tienen
desarrollan en los diversos documentos de como marco fundamental las Estrategias de
estrategias, identificando con precisión las País que definen la programación operativa
actividades prioritarias requeridas para el del Banco en los países, y las Estrategias Re-
logro de cada propósito. gionales que definen la programación operati-
va del Banco a nivel subregional; y (b) los
productos no financieros (diálogos de polí-
LAS ESTRATEGIAS PARA tica; conferencias y seminarios; estudios y
LAS ÁREAS PRIORITARIAS diagnósticos sectoriales; lincamientos operati-
vos; análisis de buenas prácticas y lecciones
Las estrategias de competitividad, desarrollo aprendidas, etc.), definidos en el marco del
social, modernización del Estado, integración diálogo con los países y de las necesidades
regional y de medio ambiente abordan, en con- propias del Banco para la realización de sus
junto, la agenda descrita en la sección actividades estratégicas, de investigación y de
anterior, tomando los contenidos de las estra- apoyo a los países.
tegias de los dos objetivos fundamentales y Las distintas actividades de implementa-
desarrollándolos en forma detallada, dándoles ción de las estrategias se incluyen en el
sentido operativo. Así, las estrategias para los documento Pían integrado de implementa-
objetivos fundamentales proveen un marco ción de las estrategias (GN-2195-3), el cual
general y lincamientos para las estrategias de contempla actividades en las áreas de difu-
las áreas prioritarias, mientras que los docu- sión; elaboración de estrategias de país, pro-
mentos para estas últimas identifican, con gramación nacional y regional; diseño de
mayor detalle, las acciones específicas en cada operaciones; ejecución y monitoreo de ope-
área y los instrumentos que serán utilizados raciones; evaluación de operaciones y lec-
para el logro de los objetivos fundamentales. ciones aprendidas; investigación y análisis y
El esquema de estrategias sectoriales del Ban- coordinación con otras agencias de desarro-
co permite abordar acciones prioritarias de llo y donantes.
alcance general para impulsar el desarrollo La implementación de las nuevas estrate-
pero identificando también aspectos que de- gias sectoriales ofrece la oportunidad de
ben tener, en cada rubro, una acción más capitalizar y difundir la experiencia acumula-
focalizada para atender y compensar la situa- da por el propio Banco en los temas cubiertos
ción de desventaja de los sectores pobres. En por las mismas, así como incorporar enfoques
el anexo se resumen los ámbitos en los cuales que reflejen la investigación especializada
29
más reciente, casos exitosos en países dentro que estas representan, dado que permiten
ó fuera de la región, y enfoques, estudios y establecer los enfoques de las actividades de
buenas prácticas de múltiples organizaciones, programación operativa, al identificar me-
incorporándolos progresivamente en los mediante el dialogo las áreas prioritarias de
canismos de funcionamiento del Banco.

acción del Banco en cada país miembro pres-
Asimismo, la implementación de las tatario. Las estrategias de país reflejarán, al

estrategias ofrece valiosas oportunidades para establecer los escenarios y metas del progra-
articularse, por una parte, con la implementa- ma operativo del Banco con cada país, cómo
ción de los lineamientos sobre las estrategias se han traducido las estrategias de los dos
de país —las cuales norman el quehacer del objetivos fundamentales y su dimensión am-
Banco con los países—, y por otra, con las biental, así como las estrategias de las áreas
diversas iniciativas tendientes a incrementar prioritarias que sean pertinentes de acuerdo
la efectividad de la acción del Banco en apoyo a la realidad, prioridades y a la demanda de
a los países de la región, la evaluabilidad de cada país. Igualmente, los documentos de
sus actividades y la calidad de su cartera de programación regional constituyen el instru-
operaciones. El efecto conjunto de las orien- mento para incorporar las estrategias secto-
taciones adoptadas y por adoptarse en este riales que apliquen, en la identificación y
conjunto de temas, tan estrechamente vincu- definición de prioridades de las actividades
lados entre sí, será mejorar progresivamente del Banco a nivel subregional.
la alineación de los mecanismos, instrumen- Finalmente, es importante notar que el
tos, criterios y capacidades del Banco para propósito de este libro es tener en un solo
maximizar su contribución al desarrollo de ejemplar los siete documentos que son utili-
los países de la región, tomando en cuenta sus zados en los procesos de programación con
desafíos actuales. En este contexto, un rol los países y en el diseño de proyectos del
específico de las siete estrategias es proveer Banco para impulsar el desarrollo en la
orientación temática para un renovado senti- región. Estas estrategias se complementan
do de la misión del Banco frente a los países con políticas sectoriales y con lineamientos
miembros. operativos los cuales tienen objetivos norma-
Es importante notar que las estrategias tivos y un mayor nivel de especificidad. A
de país constituyen el marco operativo para continuación se presentan los siete documen-
la aplicación concreta de las estrategias sec- tos de estrategia endosados por el Directorio
toriales y de los compromisos institucionales del Banco Interamericano de Desarrollo.
30
ANEXO

E
n el cuadro 1 se incluye una represen- Por lo que toca a las áreas prioritarias,
tación sintética del esquema general. cada renglón sintetiza el conjunto de accio-
Los dos objetivos fundamentales de nes de cada estrategia sectorial. Por ejem-
Crecimiento Económico Sustentable y plo, el renglón sobre modernización del
de Reducción de la Pobreza y Promoción de la Estado coincide con lo tratado en la
Equidad Social proporcionan un marco global Estrategia de modernización del Estado,
que se hace operacional a través de las cuatro recogiendo tanto las acciones de orienta-
áreas de acción prioritaria (Modernización ción general para el crecimiento como las
del Estado, Competitividad, Desarrollo Social focalizadas en los pobres. Estas acciones se
e Integración Regional). abordan con más amplitud que en las estra-
En este sentido, las acciones de la prime- tegias fundamentales haciendo operativos
ra columna buscan contribuir al crecimiento los contenidos.
económico y en conjunto, comprenden en Por último, cabe notar que tanto las
forma sintética los elementos de la Estrategia estrategias fundamentales como las de las
de crecimiento económico sustentable. cuatro áreas abordan la dimensión ambiental
A su vez, las actividades enunciadas en la en cada apartado, reconociendo su carácter
segunda columna son acciones focalizadas y transversal. De hecho, la ultima línea en
en conjunto conforman la Estrategia de cada área prioritaria incluye temas descritos
reducción de la pobreza y promoción de la con mayor amplitud en la Estrategia de
equidad. medio ambiente.
31
Cuadro 1: Esquema General de las Estrategias

Crecimiento Económico Reducción de la Pobreza
Sustentable y Promoción de la Equidad

Estabilidad macroeconómica Estrategias Integrales de Reducción de

la Pobreza.
Sistemas de protección social.
Modernización Consolidación del sistema democrático. Sistema democrático e inclusión política

del Estado Fortalecimiento del Estado de Derecho. de los pobres.
Fortalecimiento de la relación entre Acceso de los pobres a la justicia.
Estado, mercado y sociedad. Estado, mercado y equidad.
Modernización de la gestión pública. Gestión pública para la equidad.
Gobernabilidad ambiental. Gobernabilidad ambiental al nivel local.
Competitividad Acceso a recursos financieros. Derechos de propiedad y expansión de los

Mejora y uso eficiente de los recursos financieros para los pobres.
recursos humanos. Mejora de las opciones de empleo de
Mejora en la entrega de servicios los pobres.
de infraestructura. Promoción de la inclusión mediante servicios
Asimilación y desarrollo de infraestructura básica para los pobres.
de nuevas tecnologías. Acceso a ciencia y tecnología para los
Cooperación entre el sector público pobres.
y privado para la Competitividad. Cooperación entre el sector público
Disponibilidad y calidad y privado para aumentar la Competitividad
del capital natural. de los pobres.
Manejo productivo de recursos naturales
en comunidades marginales.
Desarrollo Social Reformas en salud, educación y Reducción de as desigualdades en el acceso

vivienda. a servicios de salud, educación y vivienda.
Desarrollo del capital humano por medio Iguaes oportunidades durante las etapas
del enfoque del ciclo de vida. del ciclo de vida.
Desarrollo del capital social. Eliminación de la exclusión social por
Promoción del desarrollo en áreas locales. medio del desarrollo del capital socio .
Medio ambiente y desarrollo social. Niveles local y territorial como centro
de la reducción de la pobreza.
Desarrollo socio , atención de degradación
ambiental en zonas pobres.
Integración Regional Ampliación de mercados. Promoción del impacto positivo del

Desarrollo de la infraestructura regional. comercio regional sobre el bienestar
Fortalecimiento de instituciones que de los pobres.
respalden acuerdos de integración. Inversión en infraestructura en áreas de
Cooperación en bienes públicos menor desarrollo.
regionales. Instituciones adecuadas para la negociación
Medio ambiente e integración regional. e implementación de acuerdos balanceados
y atentos a la inclusión económica.
Promoción de la cooperación regional en bienes
públicos que beneficien los pobres.
Dimensión ambiental en zonas marginadas
transfronterizas.
32
CRECIMIENTO
ECONÓMICO
SUSTENTABLE


Este capítulo fue preparado en RES y SDS por Eduardo Lora (RES), con el apoyo de
Ricardo Quiroga (SDS/ENV) y César Patricio Bouillon (SDS/POV), como parte de un
equipo dirigido por Carlos M. Jorque (Gerente, SDS]. Se recibieron contribuciones de
Walter Arensberg (SDS/ENV), Ornar Arias (SDS/POV), José Brakarz (SDS/SOC),
Xavier Comas (RE3/SC3), Koldo Echebarría ¡SDS/SGC), César Falconí (RE3/EN3),
Luis Fierro (SDS/SDS), Edmundo Jarquín (SDS/SGC), José Alberto Paz (RE2/FI2),
Nathalie Pazmiño (SDS/SDS), Fernando Quevedo (INT/ITD), Alvaro Ramírez (SDS/MSM),
Héctor Solazar (EVP), Robert Vitro (SDS/ICT), Gustavo Yamada (SDS/POV) y Mario N. Yano
(REÍ /EN 1), y sugerencias de muchos otros funcionarios del Banco y diversos grupos de
consulta compuestos por representantes de gobiernos, sector académico y la sociedad
civil al nivel nacional y regiona , y comentarios recibidos a través de la página de Internet
del Banco. Asimismo, se tuvo la asistencia de Mario Lourdes Gallardo, Aura Oradei, y
Luis Tejerina (SDS/POV). Los autores agradecen estos aportes.
34
OBJETIVO

E
l crecimiento económico sustentable asegurar que sus beneficios alcancen a los
es un objetivo del Banco reiterado en pobres. Si bien los objetivos fundamentales
la Octava Reposición de Recursos y en están altamente relacionados, la complemen-
la Estrategia Institucional. De hecho, tariedad no es automática, ya que depende
los dos objetivos fundamentales de la acción de la selección y orientación de los instru-
del Banco son la reducción de la pobreza y la mentos de política y a la atención que se
promoción de la equidad y el crecimiento conceda a su sostenibilidad.
económico sustentable. Juzgando por la expe- El objetivo de la Estrategia de Creci-
riencia internacional, estos dos objetivos no miento Económico Sustentable es contribuir
son opuestos, sino complementarios y se a elevar las tasas de crecimiento del ingreso
refuerzan recíprocamente. y el producto per cápita de los países de la
Alcanzar un crecimiento económico sus- región, en condiciones que conduzcan al
tentable es necesario para reducir la pobreza. mejoramiento de la calidad de vida de la
El crecimiento provee el flujo de recursos población, a la reducción de la pobreza y a la
necesario para la generación de empleo e preservación o mejoramiento de la base de
ingresos, y para el financiamiento de progra- recursos naturales. La estrategia se inscribe
mas orientados a la reducción de la pobreza. plenamente en el marco de los acuerdos de la
Al mismo tiempo, un conjunto de estudios cumbre de Johannesburgo del año 2002 que
ha demostrado que la desigualdad persisten- define a la protección del ambiente, y al desa-
te limita el potencial de crecimiento de un rrollo social y económico como elementos
país. En consecuencia, la atención a los nive- fundamentales para el desarrollo sustentable.
les de desigualdad en ámbitos como el capi- En el marco de la Estrategia Institucional
tal humano y el acceso a activos productivos se han identificado áreas de acción de ventaja
de los pobres contribuiría a generar mayores comparativa del Banco mediante las cuales
oportunidades de incorporación de éstos en puede lograrse este objetivo: Desarrollo
actividades económicas, y contribuiría al Social, Modernización del Estado, Compe-
crecimiento. Así, los avances en la reducción titividad e Integración Regional. Así mismo,
de la pobreza y en la promoción de la equi- se reconoce la importancia de considerar la
dad constituyen una meta de desarrollo eco- dimensión ambiental como una dimensión
nómico y social fundamental. Por lo tanto, transversal dentro las áreas prioritarias de
las estrategias de desarrollo para la región acción del Banco. De ahí que la presente estra-
deben incluir políticas para el crecimiento y tegia tenga un enfoque multidimensional, y
acciones especificas para la población más que establezca las relaciones de estas áreas
pobre, los grupos excluidos, y las áreas geo- con el objetivo general del crecimiento eco-
gráficas de bajos ingresos. Es claro que los nómico sustentable. El término sustentable
dos objetivos de reducción de la pobreza en esta estrategia se basa en el concepto de
y crecimiento económico sustentable son sustentabilidad ambiental, pero implica tam-
compatibles, y que renovados esfuerzos son bién el marco amplio de sustentabilidad de
necesarios para promover el crecimiento y procesos de desarrollo económico y social.
35
HACIA UN DESARROLLO SAOSTENIBLE Y EQUITATIVO
Esta estrategia propone las acciones el objetivo de crecimiento económico sus-

prioritarias para guiar las actividades y servi- tentable. A su vez, la estrategia de reducción
cios del Banco en este ámbito, sobre la base de la pobreza tiene como objetivo promover
de un diagnóstico y lecciones aprendidas en un mayor avance en la reducción de la

materia de políticas y programas. Se espera pobreza a través de acciones focalizadas para
que el conjunto de actividades financieras y atender las causas que la originan y para pro-

no financieras del Banco, contribuirán de mover la inclusión y una mayor equidad
manera efectiva a que los países avancen en social.
36
DIAGOSTICO

E
l crecimiento registrado en América El crecimiento económico de la región
Latina y el Caribe durante las últimas durante la década pasada tuvo un impacto
cinco décadas ha sido decepcionante. limitado en la reducción de la pobreza e ine-
Todas las regiones del mundo, con la quidad social por su nivel insuficiente, su alta
sola excepción de África, consiguieron mejo- volatilidad, y su reducida capacidad para
res resultados. Como consecuencia, la posi- generar buenos empleos y aumentar los ingre-
ción relativa de América Latina, en términos sos de los trabajadores de menor calificación.
de ingreso per cápita, pasó de ser la segunda De ahí los aumentos en la desigualdad de los
en los años 50 a la quinta en el momento ingresos observados en varios países. Sin
actual, quedando así por detrás del Sureste duda urge recuperar, acelerar y hacer menos
Asiático, el Oriente Medio y el Este de Europa, volátil el crecimiento económico para alcan-
y aventajando sólo al resto de Asia y África. zar mayores reducciones en la pobreza y tam-
Aunque el crecimiento del ingreso per bién son necesarias acciones para asegurar
cápita se recuperó en los años 90 tras la pre- que el crecimiento económico beneficie en
via "década perdida", la tasa anual promedio igual o mayor proporción a los pobres de
alcanzó sólo un 1.5%. Si esta tasa no mejora, manera sostenida.
llevaría cerca de un siglo conseguir los niveles Existe una plétora de estudios académi-
actuales de ingreso per cápita de los países cos donde se identifican los principales deter-
desarrollados. Además, las tasas de crecimien- minantes de productividad, la inversión, y del
to en América Latina deben ser ambiental- crecimiento económico. Sobre la base de
mente sustentables, ya que hasta el momento estos trabajos, una evaluación del crecimien-
el crecimiento se ha conseguido en parte a to de América Latina y el Caribe con relación
expensas del consumo no sustentable de los a otras regiones muestra que las razones prin-
recursos naturales y de la calidad ambiental. cipales del escaso crecimiento de la última
Una de las razones del reducido creci- década incluyen: (i) la baja calidad de las ins-
miento durante la década pasada fue el decep- tituciones públicas, (ii) la inadecuación de las
cionante desempeño del crecimiento de la políticas macroeconómicas, (iü) la debilidad
productividad en la región. Mientras que los del sistema financiero, (iv) la baja calidad de
acervos de capital físico de las economías cre- la infraestructura física, (v) el bajo nivel de
cieron a un promedio anual de 2.6% y 3.7% capital humano, y (vi) el ambiente interna-
durante los ochenta y noventa respectivamen- cional adverso. Se ha demostrado también
te, la productividad de los factores decreció a que en muchos casos el crecimiento ha esta-
una tasa promedio anual de 2.65% y 0.62% do asociado al uso irrestricto y sobreexplota-
durante los mismos periodos. Estos datos ción del capital natural en todas sus formas,
contrastan con lo obtenido en los países desa- lo cual impone costos innecesarios en la
rrollados, Europa Oriental y el Resto de Asia, sociedad y compromete las bases del desarro-
donde la productividad creció a una tasa pro- llo económico de futuras generaciones.
medio anual de 0.56%, 0.82% y 0.69% res- Adicionalmente, una serie de estudios recien-
pectivamente durante la década pasada. tes demuestran una doble causalidad entre las
37
acciones destinadas a reducir la pobreza y el para el tamaño de la economía. A pesar del

crecimiento. Como se mencionó, por un progreso de la Región en términos de la cali-
lado, el crecimiento promedio es uno de los dad de políticas macroeconómicas, un gran
factores más importantes para la reducción de número de países en la Región está todavía

la pobreza, por otro lado, las acciones orien- afectado por estos problemas. Por ejemplo, en
tadas a reducir la pobreza pueden contribuir el período 1998-2002, cuatro países tuvieron

significativamente al crecimiento económico. una incidencia de inflación anual por encima
Durante los noventa, los persistentes niveles del 20% en algún año. A finales de 2001, 11
de pobreza, desigualdad y exclusión de una países de 26 tenían una deuda pública por
fracción significativa de la población conti- encima del 50% del PIB. Teniendo en cuenta
nuaron restringiendo las posibilidades de que la habilidad de los gobiernos para recau-
recuperar y sostener mayores tasas de creci- dar impuestos es muy limitada, la sustentabi-
miento económico. lidad fiscal en algunos de estos países está
Las instituciones públicas de mayor impac- bajo riesgo.
to en el crecimiento económico, son aquellas El sistema financiero en la región requiere
que facilitan que la gente y sus negocios se de mejoras en el sistema de supervisión y
beneficien de sus esfuerzos productivos. regulación, así como de su profundización,
Ello, a su vez, contribuye a que los benefi- para poder atender la demanda de recursos de
ciados opten por la inversión en educación, las micro, pequeñas y medianas empresas, y
tecnología, capital físico y calidad de su de los productores independientes, especial-
medio ambiente. Dicho fenómeno exige una mente en el área rural. El fortalecimiento de la
protección adecuada de los derechos de pro- regulación y supervisión financiera es funda-
piedad, el respeto a la ley y a los compromisos mental para garantizar la estabilidad del sis-
contractuales, y la ausencia de corrupción. tema financiero. Las autoridades de cada
Aunque en la medición de la calidad de las país deben propiciar un conjunto de normas
instituciones abundan las dificultades, la y mecanismos que permitan administrar
mayoría de los estudios e indicadores cuanti- adecuadamente los riesgos que asume el sis-
tativos muestran consistentemente que la tema financiero, y con ello proteger la inte-
Región tiene problemas serios en el respeto de gridad de los depósitos. Si bien la región en
la ley y en la existencia de corrupción. El su conjunto ha hecho importantes avances
resumen más comprensivo de los indicadores para alcanzar y en algunos casos sobrepasar
existentes muestra que 16 de 26 países de los estándares internacionales, hay varios paí-
América Latina y el Caribe están por debajo ses que muestran un rezago en cuanto a sus
de la media mundial en el respeto de la ley, y prácticas prudenciales. Es importante tener
18 lo están en el control de la corrupción. en cuenta que no todos los esquemas interna-
Esto no es sólo debido a que la mayoría de los cionales siempre son aplicables a todos los
países de la Región tienen ingresos per cápita países. Las modificaciones al Acuerdo de
modestos, ya que al considerar sus ingresos Basilea que se han propuesto recientemente,
per cápita, 17 países de la región presentan por ejemplo, requieren de sistemas internos
indicadores por debajo de lo esperado en res- de evaluación de riesgos con los que no cuen-
peto de la ley, y 20 en cuanto al control de la tan varios países y que pueden demorarse en
corrupción. ser desarrollados.
Las políticas macroeconómicas inadecuadas La inadecuada infraestructura física puede
son especialmente perjudiciales para el creci- ser una limitación para el aumento de la pro-
miento cuando ponen en riesgo la estabilidad ductividad, de las nuevas inversiones, y del
de precios y cuando ocasionan que el nivel de crecimiento. Un índice que combina indica-
gasto público no sea sostenible o sea excesivo dores de cobertura y calidad de los servicios
38
CRECIMIENTO ECONÓMICO SUSTENTABIE
de telecomunicaciones, electricidad, puertos das, menos de la mitad de las vías se encuen-

y vías, muestra que 10 países latinoamerica- tran pavimentadas en nueve países de la
nos (de un total de 21 con información) se región (de un total de 10 con información).
encuentran por debajo de los patrones mun- Los indicadores de eficiencia de los puertos
diales para sus niveles de ingreso. Durante la colocan a América Latina en una de las últi-

última década la región logró los mayores mas posiciones, sólo por encima de los países

progresos en el área de las telecomunicacio- pobres de Asia y África.
nes, donde se lograron ampliaciones de Los bajos niveles de educación y capital
cobertura y mejoras importantes de calidad humano se han convertido en un obstáculo
en muchos países. Sin embargo, en 11 países, para el crecimiento de muchos países, porque
la cobertura de teléfonos aún es inferior a 10 están limitando las posibilidades de moderni-
líneas telefónicas por cada 100 habitantes. La zación tecnológica y de aumento de la pro-
mejora en las telecomunicaciones ha facilita- ductividad, especialmente de los más pobres.
do la adopción de las tecnologías de la infor- Los indicadores de educación en América
mática, que en América Latina han avanzado Latina y el Caribe revelan un ritmo de progre-
en promedio en forma más rápida que en so mucho más lento que el de otras regiones
otras regiones del mundo en desarrollo, y por del mundo, además de serias deficiencias de
encima de los patrones internacionales para el calidad. Los latinoamericanos mayores de 25
ingreso de los países, aunque aun persisten años en los años sesenta tenían 3.2 años de
grandes disparidades de acceso. Si bien en el educación. Ese promedio llegó a 5 años en la
sector de electricidad la cobertura es sustan- década del noventa. Entretanto los países del
cialmente mayor que en telecomunicaciones, Sudeste Asiático pasaron de 4.3 a 7.2 años, los
alcanzando en promedio más del 85%, esta países del Medio Oriente de 2 a 4.6 años, y los
cobertura no es uniforme para todos los paí- países de Europa del Este de 6 a 8.7 años.
ses. Mientras que en algunos sobrepasa el Únicamente en África el progreso educativo
95%, todavía existen 7 países en los que no ha sido más lento que en América Latina. En
alcanza el 70%. Más preocupante ha sido la muchos países, el progreso educativo ha esta-
fragilidad de las reformas en marcha, la falta do prácticamente estancado para las genera-
de interés de los empresarios privados para ciones más jóvenes. El problema en América
invertir en las expansiones de capacidad Latina y el Caribe no se encuentra en el acce-
requeridas en condiciones de incertidumbre so inicial al sistema educativo, sino en la baja
reguladora y económica y la incapacidad de permanencia en el sistema para las clases
las empresas estatales, y algunas privadas para medias y bajas. Como resultado, la mayoría
recolectar los pagos y para atender las pérdi- de países de la región tienen tasas de termina-
das por inadecuada facturación y distribu- ción de la secundaria inferiores de lo que
ción. Por ejemplo, 17 países (de 20 con correspondería a sus niveles de ingreso.
información) presentan pérdidas en distribu- Aunque las deficiencias en materia de salud
ción mayores al 10% por razones técnicas o son menos generalizadas que en educación,
por falta de cobro y en algunos países el sumi- un rasgo común a la mayoría de países de la
nistro de energía está sujeto a interrupciones Región es la desigualdad en las condiciones
frecuentes. También hay deficiencias impor- de nutrición, enfermedad y mortalidad entre
tantes en vías y puertos, que inciden fuerte- los grupos de ingresos bajos y altos, lo cual
mente sobre el costo de transporte, limitando constituye una limitación muy importante
las posibilidades de competir en los mercados para la incorporación productiva de los gru-
internacionales. Aparte de que la densidad pos más pobres de la sociedad.
vial es muy limitada en la mayoría de países, Un escenario internacional adverso ha
especialmente en las zonas rurales y margina- afectado secularmente a América Latina.
39
Combinado con las deficiencias anteriores, la fiestan directamente en la salud de la pobla-

inestabilidad externa ha dado como resultado ción, la pérdida de productividad e ingresos
una elevada volatilidad macroeconómica que de sectores claves, y la calidad de vida en
ha limitado severamente el crecimiento eco- general. Estudios recientes del Banco Mun-

nómico. Durante la década del noventa, los dial sobre la tasa genuina de ahorro en las
términos de intercambio comercial de la cuentas nacionales, que incorpora explí-

Región tuvieron una caída de 7.6% y estuvie- citamente el agotamiento de los recursos
ron sujetos a una gran inestabilidad, que fue naturales y los daños ambientales por conta-
especialmente marcada para productos agrí- minación, demuestran que estas tasas para
colas como el café, el azúcar y el banano, para América Latina son más bajas que el resto de
el petróleo y para los más importantes pro- las regiones del mundo, excepto por África.
ductos de exportación minera, como el cobre Cuatro países de la región muestran tasas
y el carbón. Los ingresos de exportación no netas de ahorro negativas, y otros tantos se
solamente se han visto afectados por la ines- ubican en niveles muy bajos comparativa-
tabilidad de precios, sino también por las mente, demostrando el serio impacto econó-
severas distorsiones que existen en los merca- mico de la depreciación del capital natural.
dos internacionales por los cuantiosos subsi- Los grandes problemas ambientales de la
dios que otorgan los países desarrollados a la región, si no son atendidos y encarados en
producción agrícola y las restricciones que forma adecuada, pueden convertirse en un
imponen a la importación de productos origi- freno formidable al logro de metas de com-
nados en los países en desarrollo. El acceso a petitividad y crecimiento económico susten-
recursos de financiamiento internacional table, y ahondar los factores de marginalidad
también ha sido muy inestable y limitado. y pobreza. Entre los retos más importantes
Durante los noventa, el ingreso neto de capi- que tiene que enfrentar la región se tiene:
tales a la región fluctuó entre 17 y 87 miles de mejorar la cobertura y acceso a fuentes de
millones de dólares por año, con una caída agua limpia y apta para el consumo humano;
especialmente pronunciada después de la cri- reducir los niveles de contaminación urbana
sis rusa de 1998. En los años posteriores a (5 ciudades de la región aparecen entre las 20
dicha crisis, la entrada neta de capitales se ha ciudades más contaminadas del mundo);
mantenido en promedio 43% por debajo del controlar la degradación de la base de recur-
nivel máximo alcanzado en 1998 y la inver- sos naturales (suelo, agua bosques, biodiver-
sión privada directa ha sido prácticamente la sidad), y lograr la sostenibilidad productiva
única fuente de financiamiento neto. Aunque de bienes y servicios ambientales (14 países
los mercados internacionales de crédito se de la región están entre los 40 países con
han vuelto más discriminantes entre países tasas de deforestación más elevadas); aprove-
después de dicha crisis, los cambios bruscos char en forma sustentable los recursos ma-
en la percepción del riesgo país y los eventos rinos y costeros; reducir la vulnerabilidad
de contagio no han desaparecido. física ante los desastres naturales; y preparar
La trayectoria de crecimiento económico a la región ante retos ambientales de carácter
de América Latina y el Caribe también ha global. Si bien a lo largo del último decenio
ocurrido a costa de la sostenibilidad ambien- todos los países han establecido institucio-
tal. El capital natural de la región y la calidad nes, leyes y políticas con el fin de abordar
ambiental en general han sido consideracio- problemas ambientales, a la fecha el estado
nes secundarias en la toma de decisiones de desarrollo institucional, legal y normativo
políticas y económicas de corto plazo. La es aún débil en la mayoría de los países. Se
degradación ambiental y la depreciación del carece principalmente de instrumentos de
capital natural, en todas su formas, se mani- gestión eficientes, de un marco de gobernabi-
40
CRECIMIENTO ECONÓMICO SUSTENTABLE
lidad general, así como de un marco de polí- contribuirán a mejorar la productividad

ticas e incentivos efectivos para abordar en del trabajo y a impulsar el crecimiento
forma integral y transversal la dimensión económico. Asimismo, la generación de
ambiental del desarrollo oportunidades económicas e ingresos pro-

Recientemente, los Jefes de Estado de la ducto del crecimiento económico permi-
región se han comprometido a alcanzar los tirá a los trabajadores invertir en el capital

Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), humano de sus familias.
los cuales están estrechamente vinculados al • Sostenibilidad ambiental. Los ODM aspi-
objetivo de retomar tasas altas de crecimiento ran a integrar los principios de desarrollo
económico sustentable. Si bien no existe una sustentable en las políticas y programas
meta específica para el crecimiento económi- nacionales así como revertir los procesos
co en los ODM, existe una importante doble de degradación de recursos ambientales.
causalidad entre los objetivos de reducción de Se incluyen indicadores tales como (i) la
la pobreza, inversión en capital humano y proporción de área cubierta por bosques;
sostenibilidad ambiental y el crecimiento eco- (ü) la extensión de áreas protegidas para
nómico sustentable. la conservación de la biodiversidad; (iii)
el uso energético per cápita; (iv) los nive-
^ Reducción de la pobreza extrema a la mitad les de emisión de dióxido de carbono; (v)
entre 1990 y 2015. Dicho objetivo, requie- la proporción de la población con acceso
re de acciones que aumenten la tasa de a fuentes de agua segura y a servicios de
crecimiento promedio per cápita en la saneamiento; y (vi) el acceso a la seguri-
región y que reduzcan las inequidades en dad de tenencia de propiedad/tierras. Por
la distribución del ingreso. Para alcanzar otro lado, hay que destacar el marco de
la meta señalada, se necesita aumentar la los acuerdos y los principios que se deri-
tasa de crecimiento promedio per cápita van de la Cumbre Mundial del Desarrollo
en la región del 1.5% anual registrado en Sustentable de Johannesburgo, los cuales
la pasada década a por lo menos 4.0% refuerzan compromisos e iniciativas para
anual, asumiendo que no se registren alcanzar mejoras significativas en temas
cambios importantes en la distribución de agua, energía renovable, calidad de vi-
del ingreso. En los países con alta inciden- da en las ciudades, pesca, clima, biodiver-
cia de pobreza, el esfuerzo de crecimiento sidad, usos de químicos, intercambio
debe ser aún mayor. Por otro lado, las comercial, entre otros.
acciones focalizadas destinadas a elevar la
productividad de los pobres contribuirán Cabe tener en cuenta que los ODM tienen
a acelerar el crecimiento económico en la implicaciones importantes en términos de
región. financiamiento y acceso a recursos financie-
0 Inversión en capital humano. El cumpli- ros internacionales. Aspectos como el acceso
miento de los objetivos de universaliza- a mercados internacionales y la sostenibilidad
ción de la educación primaria en 2015 y de la deuda externa, son también elementos
de reducciones en la mortalidad infantil y centrales que hacen parte del conjunto de
materna y la incidencia de enfermedades acciones que se deben contemplar para el cre-
endémicas en la región implica importan- cimiento económico sustentable y para alcan-
tes inversiones en capital humano, que zar los ODM.
41
LECCIONES APRENDIDAS

L
a evidencia de diversos estudios y va- se del resultado de sus propios esfuerzos. El
rias décadas de actividad del Banco, crecimiento se logra a través de aumentos en
así como de otras Instituciones Finan- la productividad de las inversiones existentes,
cieras Internacionales en los países en o de concretar mayores inversiones o de una
desarrollo, han dejado valiosas lecciones combinación de ambos. Por eso es importan-
sobre las dificultades de lograr el crecimien- te mejorar en forma integral el entorno en el
to económico sustentable. La lección más que ocurren y se desempeñan estas inversio-
general y más importante es que no existe nes. Los estudios más recientes enfatizan el
una receta que garantice el crecimiento. Así, papel de diversos aspectos que afectan simul-
el énfasis en mantener adecuadas tasas de táneamente tanto la productividad de los fac-
ahorro e inversión en las décadas del cin- tores productivos como su acumulación.
cuenta y sesenta y en la apertura externa en Las lecciones sobre las barreras que pue-
las dos décadas siguientes probó ser insu- den obstaculizar la inversión y el crecimiento
ficiente como guía estratégica para las políti- sustentable son numerosas. Aun cuando estén
cas de desarrollo. Sin desconocer la impor- en su lugar las condiciones fundamentales del
tancia que puedan tener estas variables, su manejo macroeconómico y estén funcionan-
relación con el crecimiento es compleja, y do adecuadamente los principales mercados
está mediada por muchos otros factores. De de bienes y servicios, el crecimiento sustenta-
la misma forma los preceptos del Consenso ble puede verse obstaculizado por factores tan
de Washington en los noventas, si bien pue- variados como la ausencia de mecanismos
den haber aportado a establecer el equilibrio institucionales y políticos para implementar
macroeconómico y el avance en reformas las reformas, para asegurar el equilibrio fiscal
requeridas, constituían necesariamente una y la estabilidad macroeconómica y responder
lista incompleta, y de eficacia condicionada adecuadamente ante las crisis, o para asignar
por una diversidad de factores. en forma explícita los costos sociales de la
El crecimiento económico es el resultado explotación de los recursos naturales y la
de la acumulación de factores y los aumentos degradación del ambiente. El crecimiento
de productividad. Las grandes diferencias que puede también verse obstaculizado por la
se observan en los ritmos de crecimiento ausencia de mecanismos de coordinación que
entre países alrededor del mundo se deben faciliten el aprovechamiento de oportunida-
mucho más a diferencias en el comporta- des competitivas que requieren la acción com-
miento de la productividad que a la acumula- binada de muchos agentes económicos. O
ción de factores, pero ambas fuentes de puede verse obstaculizado por pugnas distri-
crecimiento tienden a ser afectadas por varia- butivas y estrategias de bloqueo entre grupos
bles comunes, y en especial por la capacidad étnicos, sociales o políticos, que dificultan la
de la sociedad para asimilar y generar conoci- inversión en bienes públicos esenciales para el
mientos y tecnologías y aplicarlos a las activi- desarrollo (como la seguridad, la infraestruc-
dades productivas, y por las posibilidades que tura o la preservación de los recursos natu-
tengan las empresas e individuos de apropiar- rales). Asimismo, altos niveles de pobreza,
42
desigualdad y exclusión social pueden limitar importante para conseguir el apoyo de la

el potencial de crecimiento de la economía en población en favor de otras reformas necesa-
la medida en que frenen la acumulación de rias para hacer al país más competitivo. La
capital físico y humano, reduzcan los retornos presencia de déficit fiscales insostenibles o de
a la inversión, alimenten el conflicto social y tendencias pro-cíclicas de comportamiento

las pugnas distributivas, y dificulten la adop- del déficit fiscal pueden ser utilizados como

ción de políticas adecuadas para el manejo de criterios de alerta para analizar si un país tiene
los choques externos. Estos y otros factores deficiencias serias en sus instituciones presu-
han llevado a los analistas y expertos en desa- puestarias y de manejo fiscal.
rrollo a reconocer que, aunque pueda identifi- El manejo fiscal al nivel subnacional es
carse la importancia de algunos factores también de vital importancia para la estabili-
generales (como los señalados en la sección dad macroeconómica, especialmente en el
anterior), es equivocado esperar que el cam- contexto de los procesos de descentralización
bio de una o unas pocas variables altere fun- que viven muchos de los países de la región.
damentalmente las posibilidades de inversión El fortalecimiento fiscal de los niveles subna-
y de crecimiento. cionales no sólo es deseable por razones
Si bien los países de la región han hecho macroeconómicas. Además puede abrir espa-
importantes avances en el manejo macroeco- cio a políticas públicas del nivel local, sin las
nómico en los últimos años, el desempeño de cuales no pueden desarrollarse, por ejemplo,
las economías durante la década pasada estrategias de soporte de clusters. Es cierto
muestra la importancia que tienen los arreglos que los impuestos más importantes sólo pue-
presupuestarios y de manejo fiscal, tanto a los den ser recaudados en forma eficiente al nivel
niveles nacionales como subnacionales, para nacional. Sin embargo, los impuestos a la pro-
el logro de la estabilidad macroeconómica. piedad inmueble, los impuestos de registro
Arreglos presupuestarios y de manejo fiscal mercantil, las sobre tasas a los combustibles y
sólidos producen mejores resultados fiscales, las multas, son ejemplos de gravámenes que
tales como menores déficits y menor deuda pueden ser recaudados más eficientemente
pública. Además, arreglos adecuados pueden por unidades subnacionales.
generar escenarios de mayor previsibilidad, y Una lección que no deben ignorar las
vincular de manera más estrecha las priorida- Agencias de Financiamiento Internacional y
des de política pública con los programas que los países donantes es que las posibilidades
finalmente se llevan a cabo. Esto contribuye al de crecimiento económico del mundo en
crecimiento por varios canales diferentes. Por desarrollo no solamente dependen de las
un lado, menores déficits, y menor deuda condiciones y políticas propias de esos paí-
pública pueden reducir de forma notable el ses, sino también de la calidad del ambiente
costo de financiamiento del sector público, internacional. Las distorsiones y barreras al
que además suele ser una cota inferior para el comercio existentes en los países desarrolla-
costo de financiamiento del sector privado. dos, la recurrente volatilidad de los flujos
Por otro lado, déficit elevados tienden a financieros a los países emergentes y las defi-
requerir ajustes drásticos, y en general la ciencias e incertidumbres relativas a la arqui-
inversión y el mantenimiento de la infraes- tectura financiera internacional constituyen
tructura pública suelen ser las primeras vícti- limitaciones muy severas para los países en
mas de tales ajustes. Finalmente, arreglos de desarrollo. Por supuesto, estas limitaciones
presupuesto más transparentes son funda- resultan más dañinas cuando se combinan
mentales para mejorar la calidad del gasto, y con deficiencias internas de manejo macroe-
para que los programas públicos se adecúen a conómico o en la calidad de las instituciones
las preferencias de la sociedad. Esto puede ser de dichos países, pero la posibilidad política y
43
práctica de corregir estas deficiencias es nológico en los países desarrollados pero no

menor en medio de contextos internacionales necesariamente para mejorar el crecimiento
adversos. de los países pobres.
Dado que de la calidad de las institucio- Asimismo, la experiencia internacional
nes públicas parecen depender desde la posi- indica que las instituciones que carecen de

bilidad de un manejo macroeconómico solidez pueden resquebrajarse ante caídas

ordenado y estable, como se vio en los párra- profundas de los ingresos, así como shocks
fos anteriores, hasta el buen funcionamiento importantes de origen interno o externo,
de los mercados y la eficacia de las reformas comprometiendo en el largo plazo la sosteni-
estructurales para flexibilizarlos, es lógico bilidad del crecimiento. En este sentido, los
concluir que esta es un ingrediente esencial, y problemas de varios países de la región ponen
quizás el más importante para lograr el creci- de manifiesto que la prioridad del equilibrio
miento económico sustentable. Sin embargo, fiscal combinada con la idea de que las refor-
hay mucho menos consenso sobre cuáles ins- mas institucionales podían posponerse hasta
tituciones públicas deben recibir mayor segundas o terceras generaciones de reformas
importancia y sobre cómo mejorarlas. En este ha resultado en la incapacidad del Estado para
contexto, se entienden por instituciones abordar temas claves de política pública y
públicas no sólo las organizaciones del para implementar los cambios requeridos; y
gobierno, sino también todas aquéllas normas en programas de descentralización apresu-
y prácticas (formales e informales) mediante rados y a veces contraproducentes. Como
las cuales se relacionan los individuos entre sí resultado de lo anterior, se producen cuestio-
y con los aparatos del Estado. El cambio ins- namientos a las políticas y se debilitan las ins-
titucional depende de factores tales como las tituciones democráticas.
condiciones locales, las circunstancias cultu- La evidencia de los últimos años muestra
rales o la presencia de liderazgo, factores que también que los ñujos de capital y el ahorro
no son fácilmente maleables ni predecibles. son elementos claves para el crecimiento.
Una lección adicional que se deriva de los Durante los años noventa, las reformas del
estudios internacionales es que un país puede sector financiero mejoraron las instituciones y
tener instituciones de calidad muy diferente, los mecanismos de regulación y supervisión
y que esto debe tenerse en cuenta para enfo- bancaria. Así mismo, fortalecieron a los inter-
car los esfuerzos de cambio institucional. mediarios financieros. Las reformas en los sis-
Típicamente, los países latinoamericanos tie- temas de pensiones contribuyeron a ampliar
nen instituciones de regulación del mercado los mercados de capitales y a movilizar el aho-
mucho mejores comparativamente que su rro doméstico. A pesar de estos avances, el
imperio de la ley y su grado de control de la desarrollo del sector financiero ha sido insufi-
corrupción. Sin embargo, los organismos ciente. La región aún mantiene bajos niveles
financieros internacionales continúan pres- de formación de capital, lo cual limita el cre-
tando una atención desproporcionada a refi- cimiento de buena parte de las actividades
nar la regulación, y muy poca a mejorar el productivas. Adicionalmente, la integración
imperio de la ley o combatir la corrupción. De internacional ha tenido efectos mixtos en
los estudios internacionales también se deriva materia financiera. La lección que se extrae de
que la importancia de cada tipo de institución las experiencias internacionales en este
para el crecimiento depende fuertemente del campo es que la liberalización de la cuenta de
nivel de ingreso del país. Por ejemplo, las nor- capitales ha contribuido a la atracción de
mas y organizaciones para proteger los dere- capitales y la reducción de su costo, pero ha
chos de la propiedad intelectual pueden ser aumentado su volatilidad. En particular, esta
fundamentales para mantener el cambio tec- liberalización no ha sido benéfica para los paí-
44
ses que no han contado previamente con polí- distintos países para mejorar la infraestructu-
ticas e instituciones que eviten una política ra de vías o de electricidad.
fiscal pro-cíclica y la toma de riesgos excesi- La participación en los mercados mundia-
vos por parte del sistema financiero; es decir, les también puede mejorar las posibilidades
en países que no han atendido estas condicio- de crecimiento económico de los países lati-

nes, la integración ha contribuido a la vulne- noamericanos. De hecho, el aumento de las

rabilidad fiscal y financiera. En consecuencia, tasas de crecimiento de los noventas con res-
para aumentar el crecimiento económico pecto a la década anterior se debió en su
resulta fundamental el desarrollo de mercados mayor parte al desempeño de las exportacio-
sólidos de capitales, incrementar el ahorro nes, con casos tan destacados como Costa
doméstico, e impulsar acciones para motivar Rica, El Salvador, México o República Do-
el mayor acceso al capital internacional en minicana, que estuvieron entre los países de
forma sostenida. mayor dinamismo exportador en el mundo, a
La calidad de la infraestructura es otro fac- tiempo que diversificaron su base exportado-
tor determinante de las posibilidades de creci- ra y mejoraron sus tasas de crecimiento. Sin
miento económico. Las privatizaciones han embargo, la integración comercial ha resulta-
sido la principal política que los países latino- do menos beneficiosa para los países de ingre-
americanos han usado en la última década sos bajos y más dependientes de recursos
para mejorar la provisión de los servicios de naturales, cuyos precios han tendido a des-
electricidad, telecomunicaciones y otros sec- cender, como el café y varios minerales, o
tores de infraestructura. De hecho, América cuya productividad es muy baja para compe-
Latina ha sido la región líder en el mundo en tir en los mercados internacionales.
desarrollo en materia de privatizaciones. Las En el campo de la integración regional,
inversiones con participación privada durante hubo una notable expansión de iniciativas
la década de los noventa totalizaron 252 mil subregionales y bilaterales en los años noven-
millones de dólares, representando más del ta. Además, durante la última década se
43% del total invertido en las regiones en observó una presencia creciente de socios
desarrollo. Actualmente, la opinión mayorita- desarrollados en estas iniciativas. Los benefi-
ria entre los latinoamericanos es que las pri- cios derivados de esos procesos han sido cla-
vatizaciones no han sido beneficiosas, y en ros, ya que la liberalización para el comercio
muchos países se debate si los servicios de recíproco preferencial de bienes ha sido rápi-
infraestructura deben estar en manos del sec- da, universal y consistente con la OMC.
tor privado o bajo control del gobierno. Sin Algunos acuerdos de liberalización han avan-
embargo, la experiencia ha mostrado que ni zado hacia la "segunda generación", incorpo-
una desregulación y privatización completa rando las áreas de servicios, inversión y
de estos sectores, ni la total dependencia en el propiedad intelectual, entre otros. Sin embar-
sector público pueden remover los obstáculos go, muchos acuerdos subregionales con
que están limitando la cobertura y la calidad ambiciones de convertirse en unión aduane-
de estos servicios. Una mejor provisión de ra y mercado común han encontrado dificul-
estos servicios requiere medidas para moder- tades en lograr esos objetivos, debido a
nizar el Estado, acciones para mejorar los factores tales como la persistencia de la ines-
marcos regulatorios y el sistema de incentivos tabilidad económica en algunos países, el
para expandir el papel del sector privado y en limitado alcance e implementación de proto-
algunos casos esfuerzos cooperativos de otra colos de segunda generación, insuficiente
naturaleza, por ejemplo con organizaciones coordinación de políticas macroeconómicas
de la sociedad para la provisión de servicios y aranceles externos comunes incompletos
de agua en comunidades pequeñas, o entre y/o ineficientes. Por otra parte, los países han
45
enfrentado la necesidad de combinar de de vida humana, promoviendo la productivi-

manera efectiva sus objetivos subregionales dad a largo plazo, la valorización económica
con importantes oportunidades presentadas de los recursos naturales, la reducción de la
por acuerdos con países industrializados y las vulnerabilidad ante desastres naturales, la pro-
nuevas negociaciones de la OMC. moción de la salud básica, y el respeto al patri-

La experiencia muestra también que el monio cultural local. La Cumbre Mundial de

desarrollo social no es sólo un objetivo de Desarrollo Sustentable de Johannesburgo
equidad, sino que una condición necesaria ofrece un marco de lecciones sobre lo que se
para lograr un crecimiento económico susten- ha avanzado desde la Cumbre de Río de
table. Este provee los fundamentos para mejo- 1992, y refuerza los principios del creci-
rar la productividad de la mano de obra, a miento sustentable, estableciendo que los
través de su contribución a la formación y objetivos de crecimiento económico, desa-
mantenimiento del capital humano, y sustenta rrollo social y gestión ambiental están nece-
la construcción de capital social. Además, sariamente entrelazados en el marco de la
contribuye a disminuir las desigualdades de sostenibilidad.
ingreso y acceso a los beneficios del desarro- Es esencial contar con niveles apropiados
llo, previene la proliferación de problemas de desempeño ambiental desde el punto de
sociales como la violencia y la exclusión, vista de la competitividad de los sectores
todos factores que crean un ambiente des- público y privado. Resulta sumamente impor-
favorable para la inversión y las actividades tante facilitar la participación del sector priva-
productivas, desgastan el capital social y difi- do así como las inversiones del sector público
cultan el pleno aprovechamiento del poten- mediante marcos normativos eficaces, trans-
cial del capital humano. parentes y armonizados. Igualmente, existen
Otra lección importante es que los es- grandes espacios de ganancia ambiental/eco-
fuerzos para elevar el crecimiento económi- nómica a partir de la adopción de prácticas de
co sustentable deben necesariamente incluir producción ecológicamente eficaces y menos
acciones destinadas a mejorar la productividad contaminantes, que reducen los costos de
y los ingresos de los más pobres y excluidos. producción y los efectos sociales negativos.
Las acciones para fomentar el crecimiento Adicionalmente, los países deben estar prepa-
económico sustentable y aquellas que benefi- rados para tomar ventajas de las oportunida-
cian directamente a la población marginada des que ofrecen los mercados internacionales
son complementarias en un gran número de de servicios ambientales certificados, inclu-
casos. Las restricciones para la inversión en yendo los mercados de carbono, la biotecno-
capital humano o racionamiento del crédito logía, la producción orgánica, el ecoturismo y
de la población de bajos ingresos, la falta de otros donde la región puede tener ventajas
infraestructura básica, la exclusión geográfica comparativas.
o por etnia que impide el aprovechamiento de En lo que respecta al desarrollo de un
externalidades, y la polarización social que marco de gestión efectivo para el desarrollo
puede llevar a prácticas ineficientes en la ges- ambien taimen te sustentable, es importante
tión pública son algunos de los factores que reconocer que en el centro del problema está
debilitan los incentivos para la acumulación la falta de incentivos eficaces para la gestión
de capital, reducen la productividad y pueden ambiental y la administración de los recursos
conducir a situaciones de persistente pobreza, naturales, en tanto que los problemas ambien-
desigualdad y bajo crecimiento. tales se alimentan en parte de fallas en el mer-
En el contexto de la sostenibilidad am- cado como, por ejemplo, externalidades y
biental, la gestión del medio ambiente de- derechos de propiedad inadecuados, así como
be buscar principalmente mejorar la calidad de políticas económicas, especialmente subsi-
46
dios que distorsionan señales reales de merca- sólo un primer paso. La respuesta institucio-
do y que favorecen la sobreexplotación de los nal y los compromisos públicos y privados en
recursos naturales y el deterioro del medio torno al crecimiento ambientalmente susten-
ambiente. Por lo tanto, existe la necesidad de table precisan un marco de gobernabilidad
abordar de manera más sistemática las políti- amplio que vincule eficazmente las institucio-

cas económicas y sectoriales a fin de incorpo- nes centrales, los gobiernos locales, el sector

rar adecuadamente los costos y beneficios privado, las comunidades rurales, y que per-
ambientales y el valor económico real de los mita la aplicación efectiva de políticas, proce-
recursos naturales. dimientos, instrumentos de gestión y la
Otra lección importante, desde la pers- difusión amplia y transparente de la informa-
pectiva ambiental, es que el establecimiento ción en el marco de procesos participativos y
de instituciones y leyes ambientales es tan de consulta con la sociedad civil.
47
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T
omando en cuenta el diagnóstico y las ción regional y el posicionamiento interna-
lecciones aprendidas, y en consonan- cional de los países. Asimismo, en todas
cia con el mandato de la Octava estas acciones se incorporará la perspectiva
Reposición de Capital y la Estrategia ambiental para asegurar la sustentabilidad
Institucional del Banco, en esta sección se del crecimiento económico.
proponen las prioridades para la acción de la Tomando en cuenta lo anterior, a conti-
institución a fin de lograr el objetivo del cre- nuación se presentan acciones del Banco para
cimiento económico sustentable. contribuir a lograr fundamentos macroeconó-
El marco de acciones que se propone micos sanos y se describen las acciones en las
parte del reconocimiento de que la estabili- cuatro áreas prioritarias de acción del Banco
dad macroeconómica contribuye a mejorar (Competitividad, Modernización del Estado,
el entorno para la inversión privada y da cer- Desarrollo Social, e Integración Regional) con
tidumbre presupuestal a la inversión públi- el propósito de impulsar el crecimiento eco-
ca. Asimismo, la calidad de las instituciones, nómico. Igualmente, en cada caso, se presen-
los sistemas financieros estables y de amplia tan acciones en materia de Medio Ambiente
cobertura, la infraestructura y la calidad del como área transversal para garantizar que el
capital humano coadyuvan a los procesos de crecimiento sea ambientalmente sustentable.
inversión y a la productividad de los activos En el Anexo se incluye el Cuadro 1, en el cual
existentes, tanto públicos como privados. A se presentan en forma sintética las acciones
su vez, la integración regional y un buen que se describen a continuación.
posicionamiento económico en el marco de Cabe notar, como se destaca en el diag-
la globalización potencian la inversión y nóstico, que no existe una receta ni un
abren nuevas oportunidades para el creci- modelo único de crecimiento económico
miento. Por eso, las acciones que el Banco se sustentable. El logro de resultados con rela-
propone desarrollar responden a las siguien- ción a los aspectos prioritarios identificados
tes prioridades: (i) fortalecer las bases para la requiere de la conformación, integración y
estabilidad macroeconómica, (ii) mejorar las ejecución de diversas acciones, ajustadas al
condiciones de competitividad para el desa- contexto específico de cada país. Los ele-
rrollo de las actividades productivas, con mentos centrales para la priorización y
especial énfasis en el ambiente institucional secuenciamiento apropiado de las diversas
y económico para el fortalecimiento y estabi- acciones estarán definidas en la Estrategia
lidad de los sistemas financieros y de los sec- de País, por lo cual la relación entre las estra-
tores de infraestructura pública de servicios, tegias por áreas prioritarias y la Estrategia
(iii) elevar la calidad y la cobertura de la de País será fundamental para el logro de
educación y la salud para promover el capi- los objetivos de crecimiento económico sus-
tal humano y el desarrollo social, (iv) fortale- tentable. Las acciones también estarán vin-
cer las instituciones públicas y mejorar el culadas estrechamente con las acciones
ambiente político en el marco de la moderni- focalizadas que se definen en la Estrategia de
zación del Estado, y (v) promover la integra- Reducción de la Pobreza, a fin de contribuir
48
a un desarrollo económico y social equitati- ne como la relación entre el recaudo (expre-

vo y ambientalmente sustentable. sado como proporción del PIB) y la tasa bási-
ca del impuesto.
ACCIONES DE APOYO PARA LA Mejoramiento de las instituciones presupuesta-

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA rias y de manejo fiscal. Si bien la Región ha

avanzado en términos de la reducción de los
El Banco promoverá el establecimiento de déficit públicos, todavía queda mucho por
fundamentos macroeconómicos sanos y la mejorar en la gestión fiscal. Algunos elemen-
estabilidad del ambiente económico, inclu- tos claves de la acción del Banco en este sen-
yendo la sostenibilidad fiscal, financiera y tido pueden estar relacionados con apoyar a
externa de las economías. Dadas las ventajas los países en la elaboración e implementación
comparativas de cada uno de los organismos de leyes de responsabilidad y transparencia
internacionales, las acciones del Banco en este fiscal, y al mismo tiempo brindar asistencia
campo se concentrarán en consolidar las ins- a los Poderes Ejecutivos y Legislativos para
tituciones para la estabilidad macroeconómi- mejorar su capacidad de desarrollar tareas
ca mediante el fortalecimiento de los sistemas relacionadas con el presupuesto, tomando en
tributarios y su administración; el mejora- cuenta la equidad social, la sostenibilidad fis-
miento de las instituciones presupuestarias y cal y la transparencia. Debe tenerse en cuen-
de manejo fiscal y el fortalecimiento de las ta sin embargo que no existe un sistema ideal
instituciones fiscales de los niveles subnacio- de instituciones presupuestarias. En particu-
nales. Además, el Banco actuará en coordina- lar, el diseño de las reformas debe tomar en
ción con otros organismos internacionales consideración la necesidad de contar con
para otorgar recursos de liquidez interna- mecanismos de control político e institucio-
cional en períodos de escasez transitoria de nal para hacer sostenibles y creíbles las refor-
recursos financieros externos, y para desarro- mas propuestas.
llar los mecanismos financieros y la arquitec-
tura internacional que permita reducir la Fortalecimiento de las instituciones fiscales de
volatilidad de los flujos financieros interna- los niveles subnacionales. La capacidad tribu-
cionales. taria de los departamentos, estados y munici-
pios se encuentra desaprovechada en la
Fortalecimiento de los sistemas tributarios y su mayoría de los países latinoamericanos. Las
administración. Se buscará la simplificación de políticas de fortalecimiento tributario subna-
las normas tributarias y los procedimientos cional tendrán como objetivo alcanzar niveles
administrativos en aras de la transparencia y adecuados de recaudo tributario total de los
la facilidad de control. El Banco apoyará a los gobiernos subnacionales como proporción
países que opten por otorgar independencia del PIB o como proporción del recaudo tribu-
administrativa y presupuestal a la entidad de tario total del país. Sin embargo, es preciso
recaudación de impuestos con miras a reducir tener en cuenta además que la viabilidad de
la interferencia política y mejorar la transpa- estos impuestos depende del tamaño y den-
rencia y eficiencia de los sistemas de recaudo. sidad de las unidades territoriales y, por su-
Un objetivo básico de estas mejoras en los sis- puesto, de la capacidad administrativa de los
temas tributarios será elevar la tasa de efecti- gobiernos subnacionales. Entre las medidas
vidad del impuesto a la renta y del impuesto más importantes que el Banco puede impulsar
al valor agregado, que son las dos principales en los gobiernos nacionales para ayudar a for-
fuentes de recursos tributarios en la región. La talecer la capacidad de tributación a nivel
tasa de efectividad de estos impuestos se defi- subnacional están la actualización de los sis-
49
temas de catastro y la clarificación de los regí- ACTIVIDADES EN LAS ÁREAS

menes de propiedad de las tierras rurales. El SECTORIALES DE ACCIÓN DEL BANCO
Banco además dará apoyo a las medidas
orientadas a crear los mecanismos e incenti- En adición al apoyo a las condiciones macro-
vos para mejorar el recaudo, lo cual requiere económicas, las acciones básicas propuestas

que los gobiernos subnacionales cuenten con en esta estrategia para lograr el crecimiento

las atribuciones para fijar las bases tributarias económico sustentable han sido agrupadas
y las tasas de tributación dentro de ciertos según las cuatro áreas de ventaja compara-
límites, puedan utilizar adecuadamente sus tiva identificadas en el marco de la Estrategia
recaudos, operen en un marco de descentrali- Institucional del Banco: Competitividad, Mo-
zación de responsabilidades que les obligue a dernización del Estado, Desarrollo Social e
responder por ciertos servicios ante las comu- Integración Regional. En esta sección se pre-
nidades locales y reciban transferencias de sentan los principios y lincamientos de cada
recursos desde el gobierno central a través de una de ellas en favor del crecimiento econó-
un sistema transparente y no discrecional. mico sustentable. Los documentos de estrate-
gia para cada una de estas áreas elaborarán en
Acceso a recursos de liquidez internacional en forma más detallada el programa de acciones.
períodos de escasez transitoria de recursos
financieros externos. El Banco puede jugar un Competitividad
papel estabilizador frente a los episodios de
interrupción de los flujos de capitales a los En el área de Competitividad el objetivo cen-
países de la región, que son una causa de vola- tral de las acciones del Banco será contribuir a
tilidad macroeconómica. El objetivo de los mejorar el ambiente institucional y económico
préstamos de emergencia será el suministro para el desarrollo de las actividades producti-
de respaldo financiero para mitigar los efec- vas del sector privado en condiciones de sos-
tos sociales y económicos de las crisis finan- tenibilidad económica, social y ambiental. El
cieras internacionales. Puesto que todos los Banco considera que sus contribuciones prin-
préstamos de emergencia deberán enmarcar- cipales en este campo deben enfocarse a mejo-
se dentro de un programa de estabilización rar la oferta y facilitar el acceso a los recursos
macroeconómica avalado por el Fondo Mo- productivos claves, como son los recursos
netario Internacional y deberán coordinarse financieros y de capital; los recursos humanos;
con el Banco Mundial cuando sea apropiado, los servicios de infraestructura, tales como
contribuirán a mejorar las condiciones gene- energía, transporte y telecomunicaciones; el
rales de manejo macroeconómico. El Banco conocimiento y las nuevas tecnologías, espe-
colaborará además con estas instituciones en cialmente las tecnologías de la información; y
el desarrollo de nuevos mecanismos de los instrumentos de cooperación entre el sec-
financiamiento y nuevas modalidades de res- tor público y privado para la Competitividad.
puesta y coordinación con el fin de reducir la El Banco debe contribuir además a que cada
volatilidad de los flujos financieros interna- país defina su propia estrategia de Competitivi-
cionales hacia los países. Entre los nuevos dad mediante procesos de diálogo que permi-
mecanismos de financiamiento está el esta- tan identificar prioridades de acción y que
blecimiento de un sistema de crédito para las generen un ambiente de cooperación entre el
exportaciones, con el fin de apoyar especial- gobierno, el sector privado, los trabajadores y
mente a aquellos países donde las dificulta- los principales actores sociales.
des cambiarías y financieras han afectado los
mecanismos normales de financiamiento del Acceso a recursos financieros: El principal obs-
comercio exterior. táculo a la inversión, el crecimiento y la com-
50
petitividad de las empresas en América Latina formación y capacitación de empresarios,

es la escasez de recursos financieros y las difi- pequeños productores y trabajadores. Estas
cultades de acceso al crédito, especialmente acciones son cruciales para el fortalecimiento
para las micro, pequeñas y medianas empre- especialmente de las micro, pequeñas y
sas, y los productores independientes. Para medianas empresas, para mejorar su produc-

lograr la modernización de los sistemas finan- tividad y sus oportunidades de comercio. La

cieros que estimule la competencia en el sec- capacidad que tiene el Banco para convocar
tor, aumente el acceso al financiamiento, procesos de diálogo y promover la búsqueda
mejore la eficiencia de la intermediación, y de consensos debe utilizarse para buscar cam-
reduzca el riesgo de las actividades crediticias, bios en las legislaciones laborales y en los sis-
el Banco apoyará a los países en el fortaleci- temas de negociación colectiva de los países
miento de la regulación y supervisión finan- con miras a facilitar la contratación laboral en
ciera, el desarrollo del mercado de capitales, y los sectores formales, y mejorar las relaciones
el fortalecimiento de los derechos de propie- entre empresas y trabajadores. Finalmente, el
dad. El Banco cuenta con una amplia expe- Banco también buscará consolidar los siste-
riencia en el apoyo de procesos de reforma de mas de intermediación laboral para facilitar la
los sectores financieros, que aprovechará para búsqueda de empleos y mejorar la productivi-
continuar apoyando a los países a adecuar sus dad de los trabajadores.
sistemas de regulación y supervisión a los
estándares internacionales, teniendo en cuen- Mejora en la entrega de servicios de infraestruc-
ta las prioridades y posibilidades de funciona- tura, incluyendo como tales los servicios de
miento eficiente de dichos estándares en las electricidad, telecomunicaciones, tecnología
condiciones de cada país. Desde luego, el de la información, agua y saneamiento, vías,
Banco también apoyará el desarrollo de siste- puertos y aeropuertos. El Banco ha tenido un
mas de micro-crédito y otras instituciones papel destacado en los procesos de moderni-
alternativas para ampliar el acceso al crédito zación de la mayoría de estos sectores, sin
para las micro y pequeñas empresas y los embargo, a pesar de los indiscutibles avances
pequeños productores, particularmente los en algunos de ellos como electricidad, agua
pobres (ésta y otras acciones focalizadas se potable y en las concesiones viales, las refor-
contemplan en la Estrategia de Reducción de mas empiezan a mostrar fatigas y en algunos
la Pobreza). países se sienten amenazadas. En consecuen-
cia la acción se concentrará en apoyar la con-
Uso eficiente de los recursos humanos: Capa- solidación de las reformas buscando asegurar
citación, legislación e intermediación laboral. El su sostenibilidad mediante: la adecuación de
Banco puede contribuir a que los países mejo- los marcos regulatorios para tener en cuenta
ren el uso que hacen de sus recursos humanos las restricciones institucionales y técnicas que
mediante acciones en las áreas de capacita- impiden lograr la eficiencia mediante la com-
ción, legislación laboral y negociación colecti- petencia en la prestación de los servicios; la
va. La larga tradición del Banco en apoyo a los promoción de la eficiencia y la modernización
sectores educativos y de capacitación debe y la ampliación de la calidad y cobertura
aprovecharse para lograr reformas ambiciosas regional de los servicios, tomando en cuenta
en los mecanismos de capacitación laboral la sostenibilidad ambiental; el financiamiento
con miras a introducir competencia, ampliar de las inversiones de infraestructura, inclu-
la cobertura, estimular la participación del yendo el diseño e implementación de nuevas
sector privado, y mejorar la relevancia de la modalidades de acceso a los mercados de
capacitación; el Banco también ha desarrolla- capitales nacionales e internacionales; y el
do una valiosa experiencia en mecanismos de apoyo a los procesos de reestructuración y
51
venta de empresas estatales o de avance en los vidad de las empresas en mercados globales
procesos de participación privada. altamente competitivos, y puede generar
beneficios significativos a las propias empre-
Asimilación y desarrollo de nuevas tecnologías. sas y sus partes interesadas, incluyendo
Esta es un área esencial para la competitivi- empleados, inversionistas, proveedores, con-

dad, en la que el Banco puede adquirir un sumidores, comunidades, y organizaciones de

papel de liderazgo que beneficiaría especial- la sociedad civil en general.
mente a los países de menor desarrollo, las
empresas pequeñas y medianas, y los peque- Finalmente, es importante señalar que la dis-
ños productores. En esta área se apoyará a los ponibilidad y calidad de los recursos naturales
países en: diagnosticar los sistemas de ciencia son parte esencial de la base productiva de las
y tecnología para identificar sus debilidades y economías de la región, y entran como ele-
fortalezas; mejorar las instituciones de gene- mentos que dan mayor competitividad al con-
ración de ciencia y tecnología mediante pro- junto de bienes y servicios que se producen y
gramas integrados y organizaciones que se intercambian. Para fortalecer las condicio-
generen conocimientos de ciencia y tecnolo- nes ambientales para la competitividad se
gía; y fortalecer los derechos de propiedad apoyarán acciones y proyectos que preserven
intelectual y acelerar la mejora tecnológica de y mejoren el acervo del capital natural como
las empresas. En el desarrollo de estas activi- elemento del desarrollo de bienes y servicios
dades el Banco promoverá los esfuerzos aso- ambientales, la productividad de los factores,
ciativos entre el gobierno, las empresas y las los procesos de producción limpios, y activi-
entidades de generación de conocimiento y dades que contribuyen a la competitividad de
tecnología. El Banco apoyará especialmente la región en función de su riqueza natural,
los esfuerzos dirigidos a difundir el uso de la asegurando su sostenibilidad. En este sentido
informática entre las micro y pequeñas se apoyarán acciones que potencien la agri-
empresas y las zonas rurales. cultura sustentable, el manejo de cuencas
hidrográficas, el aprovechamiento de recursos
Cooperación entre el sector público y privado marino costeros, el ecoturismo, y el aprove-
para la competitividad. El Banco tiene un rol chamiento forestal, entre otros. Asimismo, se
clave como catalizador y soporte de los proce- promoverá la participación del sector privado
sos de diálogo y cooperación entre los sectores en iniciativas ambientales que aprovechen la
público y privado (incluyendo empresarios, ventaja comparativa que la región tiene en el
trabajadores, académicos, y otros actores contexto de las oportunidades de mercado de
sociales) que desemboquen en estrategias y carácter global y regional.
planes de acción consensuados para mejorar
la competitividad de conglomerados geográfi- Modernización del Estado
cos o ramas de actividad productiva, y para
adelantar los procesos de reforma legal, insti- Para mejorar las posibilidades de crecimiento
tucional y administrativa conducentes a facili- en la región, se requiere modernizar el Estado.
tar la creación de empresas, el mejoramiento Un crecimiento económico sustentable
tecnológico, los encadenamientos productivos requiere un Estado democrático, moderno y
entre empresas de diferente tamaño, y el eficiente. Un estado moderno, en un contexto
aumento de la productividad en condiciones de solidez democrática y de participación
de sostenibilidad ambiental. Adicionalmente, activa de la ciudadanía, es indispensable para
el Banco promoverá la Responsabilidad Social asegurar una relación adecuada entre el
Corporativa, dado que esta puede convertirse Estado y el mercado que garantice los incenti-
en una parte importante del éxito y competitivos económicos de los que depende el creci-
52
CRECIMIENTO ECONÓMICO S U S T E N T A B L E
miento sustentable. En consecuencia, se iden- mercados transparentes, eficientes e inclusi-

tifican los siguientes campos y acciones prio- vos. Con este objeto, el Banco apoyará a los
ritarias para la acción del Banco en materia de países a fortalecer las instituciones de regu-
modernización del Estado: lación económica y promoción de la compe-
tencia para aumentar su efectividad y a sim-

Consolidación del sistema democrático: El cre- plificar las instancias de registro, control y

cimiento económico sustentable requiere de supervisión de la actividad privada para evitar
un ambiente de estabilidad política democrá- redundancias que desincentiven las activida-
tica que haga posible un esfuerzo sostenido des productivas. Adicionalmente, el Banco
de ahorro e inversión. Con esta finalidad el apoyará a las instituciones y agencias de pro-
Banco apoyará a los países a lograr la moder- moción del desarrollo económico, tanto en el
nización y fortalecimiento de las instituciones ámbito nacional como subnacional, que
representativas, tales como los órganos legis- amplíen las oportunidades económicas para
lativos y los sistemas electorales y políticos; el los diversos sectores.
funcionamiento efectivo de los órganos de
supervisión que velan por la supresión de la Modernización de la Gestión Pública: el creci-
arbitrariedad del poder político; la eficacia de miento económico sustentable requiere la
los procesos de descentralización a objeto de existencia de una administración pública
garantizar un desarrollo equilibrado de las moderna, eficiente y con autonomía frente a
regiones; y el fomento de los valores demo- los intereses de los particulares, capaz de for-
cráticos entre los actores sociales y su fortale- mular e implantar con eficiencia políticas y
cimiento como agentes económicos. programas y proveer servicios públicos. Para
contribuir a la mejora de la gestión pública
Fortalecimiento del Estado de Derecho: El cre- el Banco, además de apoyar a los países a
cimiento económico sustentable requiere de mejorar la gestión fiscal y las instituciones
seguridad jurídica en la observancia de de- presupuestarias para la estabilidad macroeco-
rechos y obligaciones, incluyendo la elimi- nómica, promoverá el fortalecimiento de la
nación de las prácticas de corrupción y capacidad de formulación de políticas, en
clientelismo, así como las barreras de acceso especial de desarrollo económico sostenible;
a la justicia, que multiplican los costos de la transparencia en la gestión del gasto públi-
transacción y distorsionan el sistema de co, mediante la rendición de cuentas de la
incentivos. El Banco apoyará las reformas que gestión; la mejora de la gestión del gasto
conduzcan al fortalecimiento de la indepen- mediante el establecimiento de sistemas de
dencia del poder judicial; la modernización de control y evaluación por resultados, y su des-
la administración de justicia; la existencia de centralización con criterios de mercado; la
mecanismos alternativos de resolución de profesionalización de los organismos públi-
conflictos; la modernización de los sistemas cos, especialmente de las instituciones de ges-
de registro de personas y bienes; la actualiza- tión económica, mediante el establecimiento
ción de la legislación mercantil, fiscal, finan- de un sistema de servicio civil profesional; la
ciera y concursal, para su adecuación a modernización de la gestión de los servicios
incentivos coherentes con el ahorro y la inver- públicos, promoviendo el concurso competi-
sión; y los programas de seguridad ciudadana tivo del mercado y la sociedad civil en su pres-
que mejoren el clima para la inversión. tación; y la incorporación de las nuevas
tecnologías a la gestión pública en áreas como
Fortalecimiento de la relación entre Estado, las compras públicas en las que se puede esti-
Mercado y Sociedad: el crecimiento económico mular al mismo tiempo una mayor eficiencia
sustentable requiere promover y desarrollar y la transparencia de los procesos.
.»
Con respecto a la dimensión ambiental y su adecuada mezcla de iniciativas de promoción,

relación con la modernización del estado y el protección y prevención, buscando balancear
crecimiento económico, es importante destacar las respuestas de corto plazo con las reformas
que la gobernabilidad ambiental es uno de los e inversiones de largo plazo.
principios rectores de la Estrategia de Medio El Banco pondrá un énfasis prioritario en

Ambiente, compatible con los esfuerzos para el progreso social como condición para el desa-

la modernización del Estado. En este sentido rrollo económico mediante la consolidación
se procurará la creación y consolidación de un del proceso de reformas sectoriales en educa-
marco para la gestión ambiental que sea trans- ción, y salud y vivienda. El Banco buscará
parente, participativo y conducente a la deter- mejorar la eficacia, ampliar la cobertura, y
minación de las prioridades correctas para el mejorar la calidad de estos servicios, en forma
aprovechamiento sustentable del capital natu- compatible con los recursos disponibles a
ral y la calidad del medio ambiente. Desde la corto, mediano y largo plazo. Mejores condi-
perspectiva ambiental, el Banco concentrará ciones de educación, salud y vivienda aumen-
su atención en el fortalecimiento de las insti- tan la productividad de la fuerza de trabajo y
tuciones y la participación de la sociedad civil, llevan al crecimiento de los ingresos, con
el fortalecimiento de marcos normativos efi- impacto sobre el aumento de la producción y
cientes y el desarrollo de instrumentos ade- el consumo.
cuados para la gestión ambiental. Las reformas en educación orientadas a
mejorar la productividad de la fuerza laboral
Desarrollo social se centrarán en universalizar el ciclo comple-
to de educación primaria y secundaria; in-
El fortalecimiento de los sectores sociales es crementar las oportunidades de acceso de la
requerido no sólo para la reducción de la población a la educación terciaria; mejorar la
pobreza sino también para la promoción del calidad de la educación en todos sus nive-
crecimiento económico. En este sentido, sus les; adaptar el curriculum educativo a las
objetivos principales deben ser acelerar el necesidades de un mercado laboral dinámi-
progreso educativo, promover el acceso a los co y globalizado, especialmente al nivel de la
servicios de educación, salud y vivienda, y educación secundaria; y aumentar la prepara-
consolidar una convivencia basada en el res- ción y formación a través de reformas a los
peto y que propicie el desarrollo del capital programas de educación técnica y vocacional,
social. En consecuencia, el Banco colaborará en consonancia con las necesidades de los
con los países prestatarios en la revisión, con- mercados laborales.
solidación y financiamiento de las reformas Las reformas en el sector salud para lograr
de los sectores de educación, salud y vivienda; una fuerza laboral sana y productiva se cen-
el uso adecuado de los recursos humanos en trarán en expandir el acceso a servicios de
el contexto del ciclo de vida mediante la pro- salud de calidad en todos los niveles de aten-
moción, por ejemplo, de transiciones adecua- ción y apoyar los esfuerzos de salud pública y
das entre la escuela y el trabajo y reformas en atención primaria a la salud, enfatizando la
los regímenes de prestaciones sociales; la pro- promoción y la prevención de riesgos a la
moción de la inclusión social, mecanismos de salud. Dada la importancia de los primeros
participación y desarrollo del capital social y años de vida para el desarrollo y la capacidad
prevención de conflictos sociales y violencia; de aprendizaje de los individuos, el Banco
y la entrega de servicios sociales básicos con pondrá especial énfasis en programas nutri-
un enfoque integral al nivel de localidades. En cionales y de estimulación temprana para
todas estas acciones el Banco buscará promo- madres gestantes y lactantes y niños entre
ver políticas y programas que representen una cero y tres años. A su vez, el Banco promove-
54
rá programas de cuidado infantil que permi- al permitir la reinserción laboral de trabajado-

tan la plena inserción de las mujeres en el res afectados por estos procesos.
mercado laboral.
Las reformas en el sector vivienda bus- Desarrollo del capital social para promover la
carán mejorar el funcionamiento de los inclusión social y reducir los problemas socia-

mercados de insumes para vivienda —finan- les. La reducción de la exclusión social, los

ciamiento, tierra urbanizada y materiales de conflictos sociales y comportamientos antiso-
construcción— para mejorar los resultados ciales evita pérdidas económicas y provee
sectoriales en términos de número y calidad incentivos a la actividad e inversión producti-
de viviendas provistas a la población, y va. El Banco apoyará programas de difusión
expandir la contribución del sector a la for- de información y sensibilización, reformas
mación de capital y al producto nacional. El legislativas e institucionales, reformas en los
Banco promoverá la participación del sector mercados laborales que disminuyan la discri-
privado en la producción y financiamiento de minación, y programas que reduzcan los nive-
viviendas apoyando la adopción por parte de les de violencia social y doméstica y eviten la
los gobiernos de un enfoque facilitador del emergencia de nuevos conflictos sociales.
funcionamiento de los mercados y la expan- Además, se promoverán diálogos de política
sión y profundización de los mercados finan- y programas dirigidos a la construcción de
cieros locales. capital social, y se fomentarán mecanismos
participativos que mejoren la capacidad de
Reducción de las barreras al desarrollo del capi- individuos y comunidades para cooperar
tal humano por medio del enfoque de ciclo de constructivamente en la producción de bienes
vida. Para fomentar el uso adecuado de los y servicios. El Banco también promoverá
recursos humanos en el contexto del ciclo de acciones para fomentar la provisión de servi-
vida el Banco promoverá acciones para facili- cios sociales por parte de proveedores priva-
tar las transiciones entre la escuela y el traba- dos y de ONG.
jo. El Banco buscará articular mejor los
sistemas nacionales de educación y empleo, Promoción del desarrollo social y económico en
así como desarrollar normas nacionales de áreas locales. Para mejorar la productividad y
habilidades que sean utilizadas fácilmente por el crecimiento al nivel de las economías loca-
los empleadores y las instituciones de capaci- les, el Banco promoverá la entrega de servi-
tación y de educación secundaria técnica y cios sociales básicos con un enfoque integral
vocacional. al nivel de localidades. Acciones en este ámbi-
El Banco promoverá también reformas a to incluyen la mejora de la infraestructura
los sistemas de seguridad social financiados básica urbana al nivel local, componente
con contribuciones laborales para, simultáne- esencial para mejorar la base de activos, y la
amente, lograr niveles adecuados de protec- promoción de la integración de las localida-
ción social frente a los riesgos económicos des aisladas a los mercados regionales y nacio-
ligados a la actividad productiva y reducir los nales de productos y servicios.
costos de planilla por medio de aumentos en
la eficiencia de los sistemas. La protección Desde la perspectiva ambiental, el enfoque
efectiva frente a los riesgos ligados a la activi- transversal de la Estrategia de Medio Am-
dad productiva promueve el crecimiento al biente del Banco establece un vínculo directo
permitir la incursión de trabajadores en acti- y prioritario entre medio ambiente, desarrollo
vidades económicas con alta variabilidad de social y crecimiento económico sustentable,
ingresos pero de mayor rendimiento y reconociendo que la degradación del medio
aumentar el apoyo a los procesos de reforma ambiente y el agotamiento de los recursos
55
naturales perjudica la calidad de vida, el capi- nadas a: la consolidación de mercados regio-

tal humano y las oportunidades económicas nales; la promoción de infraestructura regio-
de la población. Los aspectos concretos que nal; el fortalecimiento institucional; y la
exigen prioridad dentro de la vinculación del cooperación regional.
desarrollo social, el medio ambiente y el cre-

cimiento económico son: salud y medio am- Un objetivo central para un proceso de inte-

biente; desarrollo rural y gestión de recursos gración exitoso es lograr el aumento del creci-
naturales; y vulnerabilidad material frente a los miento económico mediante la ampliación de
desastres naturales y los riesgos ambientales. mercados. En este campo, el apoyo del Banco
priorizará las siguientes áreas: la evaluación
Integración regional de los costos y beneficios de las opciones de
integración; la apertura de los mercados extra
La integración regional es parte fundamental regionales; la eliminación de barreras arance-
de las reformas estructurales y un elemento larias y no arancelarias para bienes y servicios;
esencial para la mejora de las posibilidades de la reducción de preferencias que promuevan
crecimiento sustentable. Por una parte, com- desvío de comercio perjudicial para el bienes-
bina y se refuerza mutuamente con los proce- tar; el fortalecimiento de procesos de integra-
sos de apertura unilateral y multilateral. Por ción de servicios financieros; y la promoción
otra parte ofrece acceso garantizado y regla- de políticas de fomento que apoyen la trans-
mentado a mercados regionales de tamaño formación productiva dinámica. En los proce-
mayor que los domésticos. Estos promueven sos con objetivos profundos, las agendas
economías de escala, mayor competencia y pueden avanzar más fácilmente cuando los
especialización, mejor productividad, expe- problemas de acceso han sido superados, cre-
riencia exportadora con diversificación, atrac- ando fuerzas endógenas de integración a tra-
ción de inversión doméstica y extranjera, vés de interdependencias comerciales. En
mercados de capital, laboral y tecnología más estos casos, el Banco debe además expandir
completos, etc., y la cooperación regional en su enfoque para incluir apoyo en áreas como
áreas críticas como la infraestructura. La inte- la consolidación de aranceles externos comu-
gración subregional, particularmente cuando nes eficientes y la plena formación de uniones
tiene compromiso político y objetivos profun- aduaneras. Sin embargo, el apoyo del Banco
dos, aprovecha estas ventajas al profundizar y a estos últimos debiera ser condicionado a
acelerar los lazos comerciales entre países que que los países avancen efectivamente en la
ya comercian naturalmente por su cercanía implementación de sus objetivos declarados.
geográfica y por tener afinidades demográfi- Alternativamente, otras opciones menos am-
cas, culturales, históricas y geopolíticas. Por biciosas como áreas de libre comercio debie-
último, el surgimiento de procesos de integra- ran ser promovidas.
ción norte-sur como el ALCA o aquellos con
la Unión Europea, ofrece a los acuerdos El desarrollo de la infraestructura regional per-
subregionales la oportunidad de consolidar mite mejorar la productividad de las activida-
nuevos pisos de compromiso, acceder a mer- des económicas y expandir su efecto social. El
cados de gran tamaño, aprovechar ventajas Banco proveerá o movilizará financiamiento y
comparativas internacionales no ofrecidas en asistencia técnica para proyectos de infraes-
las subregiones, importar arreglos institucio- tructura nacional que promuevan el desarro-
nales modernos y atraer inversión extranjera llo dentro de un marco de integración e
directa. infraestructura regional, incluyendo estudios
Las acciones prioritarias del Banco en de factibilidad, la evaluación de los impactos
apoyo a la integración regional están relacio- sociales y ambientales de las obras, procuran-
56
CRECIMIENTO ECONÓMICO S U S T E N T A B L E
do maximizar los beneficios conjuntos, la áreas como el establecimiento de códigos y

modernización y articulación de marcos regu- reglas regionales; el mejoramiento y armoni-
latorios y la promoción del desarrollo integra- zación de la regulación y supervisión finan-
do de fronteras. ciera; la movilidad laboral; la promoción de la
cooperación para el desarrollo socioeconómi-

El Banco promoverá fortalecimiento institu- co de comunidades fronterizas; la coopera-

cional con el objetivo de establecer reglas e ción horizontal de alto nivel para promover
instituciones necesarias para acuerdos de instituciones y políticas de desarrollo econó-
integración viables y económicamente ven- mico; y la coordinación de países receptores y
tajosos. En esta área se priorizarán las si- donantes.
guientes acciones: el fortalecimiento de las
instituciones que implementan y monitorean El carácter transversal del tema ambiental tam-
acuerdos; el establecimiento de mecanismos bién tiene connotaciones relevantes e importan-
adecuados de solución de disputas; la prepa- tes en el contexto de la integración regional,
ración de las instituciones nacionales para que se destacan con detalle en la Estrategia
enfrentar impactos negativos de la transición de Medio Ambiente. La dimensión ambiental
al libre comercio; el fomento de agencias e se incluye en los ámbitos prioritarios para la
instrumentos de crédito para la exportación; integración regional sin limitarse exclusi-
la modernización procedimientos y armoni- vamente a la mitigación de los impactos
zación de normas; la adecuación de sistemas ambientales negativos, sino que comprende
tributarios; el intercambio de información y también la generación de oportunidades basa-
armonización de medidas de política entre los das en bienes y servicios ambientales de alto
países; acuerdos para evitar "guerras fiscales" valor que se generan en un contexto regional
al atraer IED; y opciones para la cooperación y transfronterizo. Los aspectos de integración
macroeconómica y eventualmente la integra- regional prioritarios para el respaldo del Ban-
ción monetaria. co desde una perspectiva ambiental son el for-
talecimiento de instituciones regionales rela-
Apoyar la cooperación para la creación de bie- cionadas con el medio ambiente; la gestión de
nes públicos regionales en áreas que promue- los bienes públicos y servicios ambientales
van la actividad económica y que aprovechen regionales; y la calidad ambiental de las ini-
externalidades. Las acciones se focalizarán en ciativas de infraestructura regional.
57
|iyMMíi*|^¡^wgM|¡«M[ffl
Del Banco y lineamientos
^^^^^^^^^^^^^^^^^H

L
a Estrategia de Crecimiento Econó- diagnóstico por áreas y al diseño e imple-
mico Sustentable es una estrategia mentación de estrategias, diálogos de políti-
marco que define principios generales ca; talleres, foros, seminarios, y conferencias;
para encauzar las diferentes áreas de actividades de investigación; y generación y
acción prioritaria que apoya el Banco. En este difusión de información, buenas prácticas y
sentido, la implementación efectiva de esta lecciones aprendidas.
estrategia se da a través de la puesta en prác- El Grupo BID, sobre la base de los ins-
tica de los planes de acción de cada una de las trumentos con los que cuenta, ofrecerá
estrategias de las cuatro áreas prioritarias: apoyo para responder mejor los desafíos y
Competitividad, Modernización del Estado, demandas que surgen de la región. No obs-
Desarrollo Social, e Integración Regional, así tante, es imprescindible definir un marco
como en acciones que se definen en la programático que integre y establezca pri-
Estrategia de Medio Ambiente, que tiene un oridades en su accionar. Para que la diversi-
carácter transversal. Como se menciona ante- dad de instrumentos y servicios con los que
riormente, en conjunto éstas apuntan a lograr cuenta responda a los objetivos de creci-
los aspectos determinantes y prioritarios de miento económico sustentable y desarrollo
crecimiento económico sustentable. Las sectorial, es preciso que estos instrumentos
opciones para los servicios del Banco están sean integrados a través de los procesos de
dadas en el marco de la organización integral programación en los países con un criterio
del Grupo BID, que incluye: el Banco en su selectivo, que tome en consideración las
área de acción pública y privada; y la coordi- necesidades de los países, las ventajas com-
nación con la Corporación Interamericana de parativas del Banco y la eficacia comparativa
Inversión (CII) y el Fondo Multilateral de de las distintas intervenciones posibles. La
Inversiones (FOMIN). integración implica coordinar la secuencia
En este contexto, el Grupo BID cuenta de reformas y operaciones en áreas y sectores
con un conjunto de instrumentos financie- a cargo de diferentes departamentos, para
ros para contribuir al crecimiento económi- llegar eventualmente a la formulación de pa-
co sustentable en la región, incluyendo los quetes de programas, proyectos y actividades
préstamos de inversión, préstamos sectoria- por país, que se autorefuercen y complemen-
les, préstamos de emergencia, diversas ten. Es importante resaltar que las activi-
modalidades de operación con el sector pri- dades que se describen a continuación se
vado (préstamos, garantías, inversiones de realizarán en estrecha coordinación con
capital, etc.), el programa de empresariado otras instituciones nacionales y multilate-
social, los instrumentos flexibles de présta- rales de desarrollo y el sector privado, para
mo, y mecanismos de financiamiento de evitar duplicar esfuerzos y aprovechar las
cooperación técnica (reembolsable y no sinergias de las intervenciones complemen-
reembolsable). Complementariamente, tam- tarias. El nivel de coordinación de estas me-
bién el Grupo BID dispone de servicios no didas puede influir en el resultado en mate-
financieros de asistencia técnica y apoyo al ria de crecimiento.
58
A fin de potenciar la efectividad de la con- autoridades nacionales el fortalecimiento de las

tribución del Banco es necesario, en el marco acciones para lograr el crecimiento económico
de las Estrategias de País, identificar las prio- sustentable. El Banco buscará convertir a la
ridades de programación y las acciones para Estrategia de País en el punto focal de la imple-
garantizar la calidad del diseño de los proyec- mentación de la estrategia, alimentada por los

tos y fundamentalmente la ejecución exitosa insumes que provean los diagnósticos sectoria-

de los mismos. Las guías para la Estrategia de les por país; y el análisis y estudios de investi-
País aprobadas por el Directorio (GN-2020) gación relevantes para la toma de decisiones.
definen el marco operativo adecuado para la
instrumentación de acciones a nivel de país, Eí diálogo y la Estrategia de País como punto
consistente con el mandato de la Estrategia focal de la estrategia. Para poder pasar de un
Institucional (GN-2077). En este sentido, es simple acuerdo del programa de préstamos, a
fundamental que al nivel de cada país se for- la elaboración de una estrategia coherente, es
mule el marco estratégico siguiendo las guías preciso centrarse en el diálogo y Estrategia del
aprobadas por el Directorio GN-2020, con el País, y acordar selectivamente con los países
rigor analítico y de procedimiento que se las líneas de acción que basadas en la elabora-
recomienda en ese documento, el cual prevé ción, en forma conjunta, de un diagnóstico
un marco de implementación de acciones integrado por sector, permitan definir las prio-
claves al nivel de: programación; diseño; y ridades específicas y la secuencia de acciones
ejecución de operaciones. Asimismo, se espe- del Banco. Para ello es imprescindible, en pri-
cifican actividades necesarias de apoyo a estas mer lugar, disponer de instrumentos de coo-
acciones clave en las áreas de investigación y peración técnica ágiles y oportunos para
análisis, identificación de buenas practicas, y proveer un apoyo adecuado, empezando por
difusión de conocimientos. el apoyo a diagnósticos integrales por área que
identifiquen los sectores y problemas priorita-
Actividades de programación del Banco. Al nivel rios para la acción del Banco y la sostenibili-
de programación, el Banco se ha apoyado en dad de los programas. En segundo lugar, es
instrumentos de diálogo que han dado res- preciso organizar y priorizar las operaciones
puesta rápida a las demandas de los gobiernos. de préstamo para inversión de todas las facili-
No obstante, en línea con el documento GN- dades, con garantía o sin garantía soberana —
2020, se requiere un marco de programación Banco (PRI y Departamentos Regionales),
más estratégico, basado en diagnósticos secto- FOMIN, CII— de tal forma que se reciba una
riales, involucrando a una gama amplia de señal clara de cuáles son las prioridades de la
actores y coordinación estrecha de todas las estrategia acordada y del compromiso del
fuentes de financiamiento disponibles. En este Banco con su implementación.
sentido, el Banco reforzará la temática del cre- El análisis de las principales barreras al
cimiento económico sustentable en los docu- desarrollo económico sustentable en las
mentos y acciones claves que guían sus Estrategias de País tomará en cuenta la estre-
actividades de programación en los países pres- cha relación entre el crecimiento económico
tatarios: diagnósticos sectoriales por país, sustentable y el cumplimiento de los ODM.
documentos de diálogo, reuniones de diálogo Las Estrategias de País tomarán en cuenta las
de políticas (encerronas), Estrategias de País y brechas existentes para el cumplimiento de
sus actualizaciones, programas de trabajo y los distintos ODM y los recursos necesarios
revisiones de cartera. Las divisiones de país, para alcanzarlos. Así mismo, las Estrategias de
con la colaboración de las divisiones funciona- País buscarán promover acciones para lograr
les, los departamentos centrales y las represen- niveles de crecimiento consistentes con el
taciones, enfatizarán en sus diálogos con las cumplimiento de los ODM. Aprovechando las
59
sinergias de la doble causalidad entre los entre divisiones operacionales y departamen-

ODM y el crecimiento, se pondrá énfasis en tos, al nivel de Banco, así como con organis-
acciones que permitan el mayor avance mos de financiamiento bilateral y multilateral.
simultáneo de ambas metas. Es importante
resaltar que para apoyar el cumplimiento y

Acceso a recursos financieros de cooperación téc-
moni torear el avance en los ODM, tanto al nica para el diseño de proyectos. En la actuali-

nivel regional como nacional, el Banco esta- dad, los equipos de proyecto y contrapartes
blecerá alianzas estratégicas con las otras técnicas en los países no siempre cuentan con
instituciones donantes, tanto multilaterales recursos suficientes para el diseño de proyec-
como bilaterales, que exploten las ventajas tos, ya sea en cuanto niveles de montos ade-
comparativas de cada una de las instituciones cuados, el tiempo oportuno para su uso o las
restricciones de alcance y enfoque que tiene
Diagnósticos sectoriales parpáis. El Banco ana- la asistencia técnica, según el fondo fiduciario
lizará, en los países miembros prestatarios, las de cooperación técnica que las respalde. Es
principales barreras al crecimiento económico importante, como parte de la implementación
sustentable, desde la dimensión sectorial. En de las estrategias de áreas prioritarias y las
el pasado, los diagnósticos que han apoyado estrategias de país, identificar procesos que
los documentos de programación han sido reduzcan los costos de transacción en el uso
predominantemente de carácter general, con de estos recursos y aumente la flexibilidad de
referencias sectoriales poco integradas entre la asistencia técnica.
sí. Es indispensable que los diagnósticos sec-
toriales sean coordinados e integrados. El Coordinación/integración de temas horizonta-
diagnóstico por país estará basado en una les. Es imprescindible mejorar la coordinación
serie de estudios sectoriales (realizados por el entre organismos de financiamiento (bilate-
país, el Banco u otras instituciones) enfocados ral/multilateral), así como al interior del Banco
a establecer las prioridades de acción del entre divisiones y departamentos, especial-
Banco y servirá como insumo básico para la mente en áreas transversales críticas, como es
incorporación plena de la temática del creci- el desarrollo rural, la modernización del es-
miento económico sustentable al proceso de tado y los procesos de descentralización, el
programación. El alcance del diagnóstico manejo de fondos de desarrollo local, y la ges-
cubriría el espectro de problemas o desafíos y tión ambiental, a fin de evitar duplicación de
contaría con la participación activa de los esfuerzo y dar señales contradictorias sobre los
diferentes actores involucrados en el sector, procesos de desarrollo. Esto requiere establecer
tanto en el país como en el Banco. un mecanismo de incentivos que promueva,
premie y garantice la coordinación e integra-
Diseño de proyectos y programas. El Banco ción de esfuerzos en el diseño de los proyectos.
debe apoyar acciones destinadas a mejorar e
incentivar la calidad en la formulación de los Ejecución de operaciones y programas. El
proyectos y programas. Esto requiere identifi- Banco influye directamente en el logro de
car e implementar un conjunto de incentivos metas y objetivos de desarrollo, por lo cual
que promuevan un trabajo más sistemático en este aspecto del ciclo de proyectos y progra-
relación con: el acceso a recursos de financia- mas del Banco es de suma importancia. Los
miento en forma oportuna y adecuada para el proyectos del Banco han evolucionado hacia
diseño de proyectos; la incorporación sistemá- programas complejos de reformas, los cuales
tica de lecciones aprendidas y la diseminación requieren que, al nivel de país, los ejecutores
de información y mejores prácticas; la coordi- y las Representaciones del Banco cuenten con
nación/integración de temas horizontales los instrumentos técnicos, profesionales y
60
financieros para acompañar estos procesos la incorporación de sistemas de indicado-

de reforma. Entre estos instrumentos, debe res, monitoreo y evaluación de las políticas,
considerarse: el acceso ágil y oportuno a programas y metas de desarrollo. El apoyo
asistencia técnica en el terreno durante la eje- decidido del Banco para el desarrollo de capa-
cución de programas; la formalización de cidades de monitoreo y evaluación con ele-

auditorías operativas anuales o durante la eje- mentos participativos es crucial para poder

cución de los programas (complementando mejorar, modificar y adaptar las políticas de
las financieras) de carácter técnico (institu- promoción del crecimiento sobre la base de
cional, ambiental, económico); el monitoreo lecciones aprendidas.
de indicadores claves de resultado e impacto;
la sistematización de lecciones aprendidas y Investigación y análisis. La teoría económica
retroalimentación a nuevos proyectos; y la del crecimiento y el desarrollo es un campo
capacitación de profesionales acorde con las en permanente innovación. El Banco debe
demandas que imponen los nuevos proyectos. estar a la vanguardia en la generación y dise-
En el ámbito de la ejecución de proyectos minación de conocimientos al respecto. En
y programas, el acceso ágil y oportuno a recur- particular, sus políticas y programas para ase-
sos de asistencia técnica para apoyar la conso- gurar crecimiento económico sustentable
lidación de programas y reformas sectoriales, deben diseñarse y actualizarse periódicamen-
es también muy importante como instrumen- te. Los temas cruciales en la agenda de inves-
to para proporcionar un apoyo continuo y tigación incluirán, entre otros: la economía
oportuno a la implantación y consolidación de política del crecimiento y el desarrollo; la
procesos complejos, como por ejemplo los secuencia y dinámica de los procesos de refor-
marcos reguladores e institucionales, la ejecu- mas, regulación y cambio institucional; la
ción de estudios de áreas prioritarias, el desa- gobernabilidad y los procesos de moderniza-
rrollo de nuevos mercados, la armonización de ción del estado; los determinantes de la equi-
marcos legales, la ejecución de grandes pro- dad y el desarrollo social; la sostenibilidad de
yectos de inversión, el apoyo al desarrollo de las reformas sectoriales; los factores de com-
los mercados de capitales locales, la evaluación petitividad; el funcionamiento de los merca-
y divulgación de los impactos de las reformas, dos financieros y de capitales; y los factores de
y el monitoreo ambiental. Si bien los proyectos sustentabilidad ambiental.
en su diseño incorporan de alguna forma estos
aspectos como parte del financiamiento de los Buenas prácticas y lecciones aprendidas en polí-
países, es importante que los especialistas ticas, programas y proyectos. Esta es un área
encargados de la ejecución en las representa- vital para la formulación de políticas, progra-
ciones del Banco tengan la flexibilidad y facili- mas y proyectos, por lo cual el Banco debe
dad de acceso a este tipo de recursos. fortalecer su papel en la identificación y difu-
sión de buenas prácticas para el diseño e
Apoyo al monitoreo y la evaluación de estra- implementación de programas y políticas de
tegias, políticas y programas. Tal como se promoción del crecimiento económico sus-
estableció en la reciente Conferencia sobre tentable, con el fin de que los esfuerzos exito-
Financiamiento para el Desarrollo en Mon- sos en la región sean replicados cuando sea
terrey, la medición y seguimiento de la efecti- oportuno y relevante.
vidad de las acciones en favor del desarrollo
requiere una atención especial. Para ello es Diálogos y difusión de conocimientos: conferen-
necesario establecer mecanismos de segui- cias, foros, redes, seminarios y talleres. Una de
miento a los avances en la implementación de las ventajas del Banco es su capacidad para
los programas y acciones del Banco, mediante promover y mantener agendas de largo plazo
61
en la región especialmente en el contexto de ta el marco de los ODMs y, en particular,

los cambios de gobierno originados por la las metas de sustentabilidad ambiental.
alternancia del poder. El Banco continuará pro- * El refuerzo de la coordinación Ínter- e
moviendo y facilitando los procesos de diálogo intra-departamental del Grupo BID a fin
y construcción de consensos en torno a las de lograr una adecuada armonización y

políticas adecuadas para lograr el crecimiento utilización de instrumentos y ventanillas

económico sustentable. Para ello el Banco uti- de préstamo orientadas al objetivo de cre-
lizará los siguientes instrumentos: la organiza- cimiento económico sustentable. La
ción de diálogos regionales de política entre administración promoverá acciones que
funcionarios públicos de alto nivel; y semina- incentiven la coordinación de esfuerzos
rios y conferencias regionales en temas vincu- en función del logro de metas por sector
lados directamente con las políticas relevantes. y las que definan las estrategias de país.
* La sistematización de procesos de leccio-
Plan de acción. La implementación de la estra- nes aprendidas en las etapas de diseño y
tegia de crecimiento económico sustentable ejecución de programas, a fin de introdu-
requiere de un conjunto de acciones que for- cir en forma oportuna las mejores prácti-
talezcan los vínculos entre ésta, los ejercicios cas para lograr resultados de calidad en
de programación y el ciclo de proyectos del las operaciones del Banco.
Banco. Como se mencionó anteriormente, es- * La formación de capacidades al nivel de
ta estrategia se instrumentará a través de los país y del Banco para la evaluación del
planes de acción de las estrategias de áreas impacto en el crecimiento económico sus-
prioritarias y en el seguimiento de los indica- tentable de proyectos del Banco en las áreas
dores que cada una de ellas define en forma prioritarias señaladas en esta estrategia.
más detallada. Dentro de las líneas de acción » La creación e implementación de un
prioritarias, hay una serie de elementos para mecanismo de incentivo interno que pro-
poner en marcha e implementar la Estrategia mueva, premie y garantice la coordina-
de Crecimiento Económico Sustentable, que ción e integración de esfuerzos entre los
incluyen los siguientes: departamentos y divisiones del Banco en
el diseño de los proyectos en áreas trans-
* La realización de diagnósticos sectoriales versales críticas para el crecimiento eco-
y por país, evaluando en forma integrada nómico sustentable.
los determinantes del crecimiento econó- * La creación de un Banco de Conoci-
mico sustentable, e identificando los cue- miento para el Crecimiento Económico
llos de botella y las oportunidades de Sustentable que integre y consolide las
competitividad y de crecimiento ambien- bases de datos y las lecciones aprendidas
talmente sustentable. y buenas prácticas de proyectos y políti-
* La realización de ejercicios de preprogra- cas en crecimiento económico sustenta-
mación y programación basados en estu- ble, incluyendo LERN y la sección de
dios y diagnósticos por área, así como en Buenas Prácticas y Lecciones Aprendidas
encerronas y eventos de diálogo con el del sitio de Internet de SDS.
Gobierno, el sector privado y la sociedad
civil en general. El plan integral de implementación del
* La realización de eventos conjuntos de conjunto de estrategias sectoriales incluye los
coordinación con instituciones multilate- esfuerzos requeridos para implementar el
rales y bilaterales, para apoyar a los países objetivo de crecimiento económico sustenta-
en el logro de las metas de crecimiento ble, así como un cronograma de implementa-
económico sustentable, tomando en cuen- ción de las acciones.
62
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E
l apoyo decidido del Banco para el incorporar dichas metodologías en el diseño
desarrollo de capacidades de monito- de los proyectos y programas. La evaluación
reo y evaluación es crucial para poder ex-post es difícil de realizar si no se han incor-
mejorar, modificar y adaptar políticas porado desde el comienzo de los proyectos los
y programas sobre la base de lecciones apren- mecanismos para generar la información
didas. Se deben incorporar evaluaciones de necesaria para la evaluación.
proyectos representativos de las distintas
áreas prioritarias de acción del Banco en con- Indicadores de producto: En este nivel se busca
junto con los países, por lo cual, los proyectos medir la contribución del Banco a la estrate-
deben incorporar en su diseño los elementos gia general de crecimiento sustentable. Para
necesarios para permitir una evaluación de cada país las prioridades quedarán reflejadas
resultados e impactos. en las Estrategias de País, donde se propon-
La estrategia requiere una orientación drán las actividades e intervenciones específi-
hacia resultados, lo cual significa capacidad de cas aplicables dependiendo de los diferentes
monitorear y evaluar acciones del Banco en escenarios en los países con base en los diag-
los países. Esta tarea se apoyará en el trabajo nósticos y estudios sectoriales. El seguimien-
que lleva adelante el Banco con el propósito to debe formar parte de los documentos
de mejorar la medición de la efectividad del periódicos de revisión de la ejecución de la
desarrollo en las operaciones (por ejemplo, cartera del Banco, y basarse en los indicadores
consolidación de cada fase del ciclo de pro- propuestos en las Estrategias de País. En par-
yecto; programación y diseño de proyectos ticular, se propone, antes del año 2005, incor-
con atención a metas; y ejecución enfocada a porar en las estrategias de país acciones
obtención de resultados). La estrategia aboga integrales para lograr el crecimiento económi-
por la medición apropiada y oportuna de los co sustentable, las cuales deberán basarse en
avances en el logro de las metas de crecimien- diagnósticos integrales por sector.
to económico sustentable a través de las dife-
rentes áreas prioritarias de acción del Banco. Indicadores de resultado: Resumen de resulta-
El monitoreo de la implementación de la dos de las operaciones financieras, y resumen
Estrategia se realizarán, en principio, a través de resultados de los productos no financieros
de indicadores de producto, de resultados y por área prioritaria, en el sentido de cómo las
de impacto. El monitoreo de la estrategia uti- acciones dentro de estas áreas han contribui-
lizará estos indicadores y se complementará do a impulsar el crecimiento económico sus-
con análisis de expertos y miembros de cen- tentable. Durante la elaboración de los
tros académicos. Para aumentar la capacidad proyectos, se incluirán indicadores de resulta-
de evaluación de las acciones en favor del cre- dos que ayuden a efectuar el seguimiento en
cimiento económico sustentable, el Banco las áreas prioritarias.
continuará con los esfuerzos para desarrollar
metodologías de evaluación de la eficacia de Indicadores de impacto. En este nivel se busca-
proyectos y programas específicos y para rá medir el progreso deseado de la estrategia,
63
esto es el crecimiento económico sustentable Mundial sobre Desarrollo Sustentable de

en los países miembros prestatarios. Se revisa- Johannesburgo en septiembre de 2002.
rán indicadores de estabilidad y crecimiento Hay que advertir sobre la dificultad
macroeconómico, incluyendo la tasa de creci- intrínseca que entraña el monitoreo, ya que

miento real del PIB, PIB per cápita, tasa de las condiciones de crecimiento económico de
inflación, saldo fiscal (déficit superávit), un determinado país dependen de un con-

balanza de pagos, niveles de ahorro e inver- junto de factores que van más allá del impac-
sión. Asimismo, desde el contexto de la sus- to de la acción del Banco a través de los
tentabilidad ambiental, se dará especial varios proyectos de inversión en las diversas
atención a indicadores como el PIB ajustado áreas prioritarias. Dada la importancia de
por costos ambientales, el ahorro doméstico estos factores exógenos, que con frecuencia
genuino, e indicadores específicos sobre cali- tienen un efecto predominante, puede ser
dad ambiental y estado de los recursos natu- difícil atribuir a los proyectos y otras activi-
rales. Paralelamente, se hará un seguimiento dades del Banco los cambios observados en la
de indicadores claves de las estrategias de situación de los campos de acción a los que
áreas prioritarias. esta estrategia se refiere. No obstante estas
limitaciones, los indicadores de impacto se
Cabe destacar que las metas de desarrollo consideran esenciales para ayudar a los paí-
del milenio, acordadas en la Cumbre del ses y a las agencias de cooperación interna-
Milenio de las Naciones Unidas en septiembre cional a dar seguimiento al progreso de los
de 2000, incluyen el logro de varios objetivos, países de la región.
entre otros, incorporar los principios de desa- La implementación de esta estrategia
rrollo sustentable en las políticas y programas dependerá de las prioridades que establezcan
de país y revertir la pérdida de recursos natu- los países, las circunstancias que los mismos
rales. La naturaleza y metodología específicas enfrenten y los recursos disponibles. Una eva-
de los indicadores de desempeño ambiental y luación de la implementación de la estrategia,
de sostenibilidad de los recursos naturales se que distinga entre los ámbitos de acción que
determinan en el marco de la Estrategia de son responsabilidad del Banco y los que son
Medio Ambiente, tomando en cuenta las responsabilidad de los países, será realizada al
metas de desarrollo del milenio y la Cumbre cabo de cinco años de su vigencia.
64
EISI3XS1

Resumen de áreas de acción
Cuadro 1: Crecimiento Económico Sustentable
Apoyo para la estabilidad macroeconómica

Fortalecimiento sistemas tributarios
Mejoramiento instituciones presupuestarias
Fortalecimiento instituciones fiscales de los niveles subnadonales
Acceso a liquidez internacional en períodos de crisis
Comperitividad
Acceso o recursos financieros
Uso eficiente de los recursos humanos: Capacitación, legislación e intermediación laboral
Me/ora en la entrega de servicios de infraestructura
Asimilación y desarrollo de nuevas tecnologías
Cooperación entre el sector público y privado para la competitividad
Disponibilidad y calidad del capital natural
Desarrollo Social
Reformas en educación, salud y vivienda
Desarrollo del capital humano por medio del enfoque de ciclo de vida
Desarrollo del capital social
Promoción del desarrollo en áreas locales
Medio ambiente y desarrollo social
Modernización del Estado

Consolidación del sistema democrático
Fortalecimiento del Estado de Derecho
Fortalecimiento de la relación entre Estado, Mercado y Sociedad
Modernización de la gestión pública
Gobernabilidad ambiental
Integración regional
Ampliación de mercados
Desarrollo de la infraestructura regional
Fortalecimiento de instituciones que respalden acuerdos de integración
Cooperación en la creación de bienes públicos regionales
Medio ambiente e integración
65

REDUCCIÓN
DE LA P O B R E Z A
Y P R O M O C I Ó N DE
LA EQUIDAD SOCIAL


Este capítulo fue preparado en SDS/POV por Gustavo Yamada (Coordinador del equipo),
Ornar Arias y César Bouillon como parte de un equipo dirigido por Carlos M. Jorque
(Gerente, SDS], la asistencia de Mario Lourdes Gallardo, Aura Oradei, Luis Tejerina y José Montes
(SDS/POV), contribuciones de Carlos Herrón (REÍ/SOI), Charles Richter (RE2/OD3),
Amanda Glassman (RE3/SO3), Eduardo Lora (RES), Fernando Quevedo (INT/ITD),
Mayra Buvinic (SDS/SOC), Edmundo Jarquín (SDS/SGC), Anne Deruyttere (SDS/IND),
Gabriela Vega ¡SDS/WID], Rubén Echeverría (SDS/RUR), Ricardo Quiroga (SDS/ENV),
Luis Fierro (SDS/SDS), Nathalie Pazmiño (SDS/SDS), Paz Castillo-Ruiz y Tito Velasco (SDS/POV),
sugerencias de otros funcionarios del Banco y diversos grupos de consulta compuestos por
representantes de gobiernos, sector académico y la sociedad civil a nivel nacional y regional, y
comentarios recibidos a través de la página de Internet del Banco. Los autores agradecen
la participación de Nora Lustig en la etapa inicial de elaboración del documento.
68
WflJJikTM

E
l Banco ha mantenido un firme com- y una mayor equidad social como elementos
promiso con la reducción de la esenciales del desarrollo. La estrategia parte
pobreza y la promoción de la equi- de la consideración de desarrollos recientes
dad social en América Latina y el en la región y de lecciones aprendidas en
Caribe, tal como lo reflejan las varias el combate a la pobreza y la inequidad
Reposiciones de Recursos de la institución. social. Este documento actualiza la anterior
Consistente con estas prioridades, en el Estrategia de Reducción de la Pobreza (GN-
marco de la estrategia institucional se seña- 1894-3), aprobada en 1997.
la a la reducción de la pobreza y promoción La estrategia adopta una visión multidi-
de la equidad social y al crecimiento econó- mensional de la pobreza que comprende
mico sustentable, como los dos objetivos varios aspectos interrelacionados del bie-
fundamentales del Banco. La estrategia ins- nestar: un nivel de ingreso y activos insufi-
titucional señala además que el Banco debe ciente para cubrir las necesidades básicas,
realizar una acción transversal en cuatro bajo desarrollo humano, incapacidad para
áreas sectoriales prioritarias —competitivi- evitar y enfrentar choques adversos que
dad, desarrollo social, modernización del impactan negativamente en el ingreso o los
Estado e integración regional— para contri- activos, vulnerabilidad frente a problemas
buir a mejorar las condiciones de vida de la sociales, y restricciones para participar eco-
población de la región, poniendo un énfasis nómica, política y socialmente en igualdad
especial en aquella que vive en situación de de condiciones. Una estrategia integral de
pobreza. reducción de la pobreza requiere de accio-
Recientemente, los Jefes de Estado de la nes específicas en todos estos ámbitos.
región se han comprometido a realizar esfuer- Asimismo, requiere considerar de manera
zos adicionales para alcanzar los Objetivos de explícita la sustentabilidad del medio
Desarrollo del Milenio, en particular la meta ambiente.
de reducir a la mitad la proporción de las Esta estrategia propone una serie de ac-
personas que viven en condiciones de pobre- ciones prioritarias para guiar las actividades
za extrema para el año 2015 respecto a los y servicios del Grupo BID en este campo
niveles de 1990. En materia de equidad sobre la base de un diagnóstico y lecciones
social, se deben reducir las grandes dispari- aprendidas acerca de políticas y programas
dades en los ingresos, en los activos (inclu- efectivos para el combate a la pobreza y la
yendo el capital humano) y en múltiples promoción de la equidad social. El conjunto
aspectos del bienestar que constituyen un de actividades financieras y no financieras
obstáculo para el desarrollo económico y del Banco, en especial aquéllas enmarcadas
social de la región. en las cuatro áreas sectoriales prioritarias
El objetivo de la presente estrategia es de la estrategia institucional, deberá contri-
impulsar un mayor avance en la reducción buir de manera efectiva a que los países de la
de la pobreza, a través de la atención a las cau- región alcancen los objetivos de reducción
sas que la originan, promoviendo la inclusión de la pobreza y promoción de la equidad
69
social. La estrategia propone además linea- e incluye indicadores para dar seguimiento
mientes y acciones para su implementación ¡ al progreso en este campo.

70
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L
as cifras más recientes confirman que región (59.1%) es más del doble que la pobre-
aunque América Latina y el Caribe za urbana (26.1%). No obstante, debido al
logró reducir la pobreza en términos acelerado proceso de urbanización y migra-
relativos en los años noventa, el pro- ción rural-urbana ocurrido en las últimas
greso fue limitado. Medida por el porcentaje décadas en todo el continente, el número de
de personas con ingresos inferiores a $2 por pobres es similar en las áreas rurales y urba-
día en términos de paridad de poder de com- nas (representando el 49.6% y 50.4% del total
pra, la pobreza afecta todavía a principios del de la población pobre, respectivamente). La
siglo XXI a más de un tercio de la población pobreza se concentra en hogares encabezados
de la región, alrededor de 180 millones de por empleados en la agricultura y los sectores
habitantes.1 En promedio, el ingreso de estas urbanos de servicios no financieros (35.5% y
personas es 45% inferior a la línea de la pobre- 29.1% de los pobres de la región respectiva-
za. Las incidencias más altas de la pobreza se mente).
ubican en los países de bajos ingresos, tales La pobreza en la región está fuertemente
como los países pobres altamente endeudados asociada con bajos niveles de educación. La
(países HIPC, por sus siglas en inglés). Sin incidencia de la pobreza en hogares encabeza-
embargo, el mayor número de pobres se con- dos por personas que alcanzaron sólo la edu-
centra en los países más grandes y de ingresos cación primaria (41.3%) es más de ocho veces
medianos. Así, los cinco países más poblados mayor que en hogares encabezados por per-
de América Latina y el Caribe concentran sonas con educación superior (5.1%). La
alrededor del 70% del número total de perso- pobreza está también asociada a pertenencia a
nas pobres en la región.
Distintos estudios coinciden en una 1
La estimación se ha realizado sobre la base de
reducción de un poco más de un 10% en la
encuestas de hogares de la región. La línea de $2 de
proporción de pobres con respecto a los ni-
ingresos diarios en términos de paridad de poder de
veles de principios de la década de los noven-
compra (PPP) se considera como adecuada para rea-
ta.2 Sin embargo, con el crecimiento pobla- lizar comparaciones de pobreza entre los países de la
cional, el número absoluto de pobres no región, dado su nivel de desarrollo relativo, y tiene
disminuyó durante la década pasada. Ade- como año base 1985. El perfil de la pobreza de la
más, la incidencia de la pobreza es aún región resumido en los párrafos 2.3 y 2.4 se constru-
mayor que a principios de la década de los ye con esta misma línea. Cabe notar que, para efectos
ochenta. Adicionalmente, la evidencia re- del seguimiento de las metas de desarrollo del mile-
ciente indica que parte de los modestos avan- nio, se utilizan tanto la línea de $1 como la de $2 al
día PPP.
ces de los noventa se ha revertido como 2
La caracterización de las tendencias de la pobreza es
resultado de la desaceleración y las crisis
sensible a problemas de índole metodológico. Sin
económicas en varios países en los últimos embargo, los estudios recientes que utilizan distintas
dos años. metodologías coinciden en que la incidencia de la
La pobreza es más severa en las zonas pobreza en la región disminuyó moderadamente en
rurales. La incidencia de la pobreza rural en la los 1990s.
71
grupos indígenas y descendencia africana; en principalmente a que, a pesar de los impor-

países como Brasil, Guatemala y Perú, la inci- tantes cambios políticos e institucionales de
dencia de pobreza entre estos grupos es alre- las últimas décadas, aún persisten grandes
dedor del doble que la del resto de la disparidades en la distribución de activos
población. Asimismo, la pobreza es mayor entre la población de altos y bajos ingresos,

entre mujeres jefas de hogares urbanos distintos grupos étnicos, hombres y mujeres,

(30.4%) que entre hombres jefes de hogares las zonas rurales y urbanas y/o entre regiones
urbanos (25.0%). Cabe anotar que estas cifras más avanzadas y las más rezagadas. En parti-
no consideran la desigualdad de género que cular, si bien las desigualdades en la propie-
podría ocurrir dentro de los hogares. dad y acceso a la tierra y el crédito son
Varios factores impidieron alcanzar una importantes, varios estudios muestran que
mayor reducción de la pobreza en la década una parte muy significativa de la desigualdad
pasada. Por un lado, las crisis económicas del ingreso se debe a las grandes diferencias
recurrentes y los desastres naturales que afec- en el nivel y calidad del capital humano y en
taron a varios países de la región exacerbaron sus retornos, así como a las brechas en remu-
la situación de pobreza en los mismos, neración asociadas al género y etnia.
poniendo en evidencia la vulnerabilidad de Cabe enfatizar que la insuficiencia y dis-
grandes grupos de la población. Asimismo, el paridad de ingresos no son las únicas carac-
reanudado crecimiento económico tuvo un terísticas que definen la pobreza y la
impacto limitado en la pobreza debido al desigualdad. En tal sentido, el indicador de
aumento en la desigualdad salarial y de los pobreza de ingresos no captura los importan-
ingresos en varios países que se asocia al tes avances alcanzados por los países de la
cambio tecnológico sesgado hacia una región en otras esferas del bienestar. En parti-
mayor demanda por mano de obra calificada cular, los indicadores del desarrollo humano
y a los impactos transitorios de la liberaliza- de la región han mejorado significativamente.
ción comercial y financiera. La desigualdad La mortalidad infantil ha registrado una de
de ingresos, medida por el coeficiente de las mayores caídas entre los países en desa-
Gini, aumentó o permaneció constante en la rrollo y el número promedio de años de edu-
mayoría de los países de la región entre 1990 cación ha aumentado. También, como parte
y 1999. Por otro lado, no se ha avanzado lo de los procesos de urbanización creciente, la
suficiente en las reformas para lograr una cobertura en la provisión de servicios básicos
recaudación tributaria más efectiva y una ha mejorado, permitiendo atender algunas
mejor gestión del gasto público social. En par- necesidades básicas de la población pobre.
ticular, aunque en la mayoría de los países se De ahí que la región muestre avances en
registró un aumento de este gasto, su eficacia un número significativo de las metas plan-
continuó siendo limitada por insuficiencias teadas por la ONU en los Objetivos de
en su monto, en la focalización de programas Desarrollo del Milenio (ODM). Sin embargo,
y, en algunos casos, ineficiencias en su distri- la región pudiera quedar rezagada en el alcan-
bución y uso. ce de la meta de reducción de la pobreza de
Los países de la región están entre los más no tomarse acciones firmes para revertir las
desiguales del mundo. A finales de la década, tendencias actuales. Según estadísticas preli-
el 20% más rico de la población recibía alre- minares recientes, el nivel de avance de la
dedor del 60% del ingreso mientras que el región en cuanto al cumplimiento de algunas
20% más pobre recibía sólo alrededor del 3%. de estas metas es el siguiente:
En la mayoría de países la desigualdad supera
los niveles esperados correspondientes a sus • Reducción de 50% en la proporción de
niveles de ingreso per cápita. Esto obedece población en pobreza extrema entre 1990 y
72
REDUCCIÓN DE LA P O B R E Z A Y P R O M O C I Ó N DE LA E Q U I D A D S O C I A L
2015. La velocidad con que se ha avan- de la mortalidad infantil (niños menores

zado en el cumplimiento de esta meta a un año) el nivel cayó en un 30% para
durante la década pasada resulta insufi- ubicarse en 29 por mil nacidos vivos al
ciente. El porcentaje de pobres con ingre- final de la década.
sos menores a un dólar en paridad de « Reducción en la mortalidad materna en

poder de compra (PPP) por día se redujo tres cuartos entre 1990 y 2015. Desafortu-

en aproximadamente un 10% mientras nadamente, no existen cifras suficiente-
que el porcentaje de pobres con ingresos mente confiables sobre la mortalidad
menores a dos dólares PPP por día dismi- materna. Las cifras disponibles para los
nuyó en alrededor del 13%. últimos cinco años sugieren que el avan-
» Acceso universal a la educación primaria ce relativo que se habría logrado en la
hasta 2015. El avance en la meta de acce- región a principios de la década de los 90
so universal a la educación primaria ha se habría estancado. Sin embargo, debido
sido adecuado, registrándose un aumen- a que existe una tendencia hacia el
to en la tasa de matriculación neta desde aumento de la cobertura de los programas
89% en 1990 hasta 97% en 1998. Cabe de salud reproductiva, de consultas pre-
notar que la reciente Cumbre de las natales y de la proporción de nacimientos
Américas propuso una meta más estricta atendidos por personal de salud califica-
para 2010 que incorpora elementos de do, es posible vislumbrar mejoras siempre
calidad educativa, acceso universal y per- y cuando se atiendan los principales fac-
manencia en primaria de niños y niñas, y tores de riesgo relacionados a la mortali-
cobertura del 75% para jóvenes en dad materna.
secundaria. Con respecto al avance en • Detenimiento y reversión de la propaga-
esta meta, cerca del 60% de los jóvenes ción del VIH/SIDA, la malaria y otras
en edad de atender la secundaria en un enfermedades importantes para 2015. En
grupo de países de la región estaban los últimos cuatro años se habría estabi-
matriculados a fines de los noventa. lizado la tasa de prevalencia de adultos
* Igualdad de género en educación primaria y entre 15 y 49 años infectados con VIH/
secundaria en 2005. Esta meta implica SIDA en América Latina entre 0.5% y 1%.
consolidar el logro alcanzado en la mayo- Sin embargo, dicha tasa para la zona del
ría de los países de la región, donde a ini- Caribe bordea el 2%. En general, la epide-
cios de los noventa habían desaparecido mia del VIH es mayor entre los hombres,
prácticamente las diferencias en la asis- aunque la tasa de infección entre las
tencia escolar básica entre niños y niñas. mujeres se está incrementando rápida-
La relación de niñas a niños asistiendo a la mente. En otras epidemias, como es el
educación primaria y secundaria se man- caso de la malaria y el dengue, se habrían
tuvo alrededor de 99% entre 1990 y 1998. registrado algunos avances a lo largo de la
• Reducción de los niveles de mortalidad década de los noventa, aunque siguen
infantil y en niños menores de 5 años en teniendo niveles preocupantes en algunas
dos tercios entre 1990 y 2015. La región zonas geográficas.
ha hecho un progreso relativamente rápi- # Aseguramiento de la sostenibilidad am-
do en la reducción de estos indicadores biental. Este objetivo así como la alianza
desde 1990. En 2000, la tasa de mortali- global para el desarrollo todavía están su-
dad en los niños menores a cinco años de jetos a una definición internacional más
edad se ha reducido a 36.7 por mil naci- concreta de metas cuantitativas e indica-
dos vivos, registrando una reducción de dores de medición. Entre los temas trata-
un 26% con relación a 1990. Para el caso dos en la última Cumbre de Desarrollo
73
Sostenible en Johannesburgo, se destacó ficativas sobre todo con relación a derechos

que han habido avances importantes en la de propiedad sobre activos familiares. Las
región en términos de acceso a agua pota- tasas de mortalidad y desnutrición infantil en
ble y saneamiento y que el porcentaje de las zonas más pobres y en los grupos de bajos
la población que carece de estos servicios ingresos suelen también ser significativamen-

básicos se redujo en aproximadamente te mayores que en las regiones y los grupos

una quinta parte entre 1990 y 2000. No más prósperos. En los países en que se dispo-
obstante, en otros ámbitos los resultados ne de información, la prevalencia de desnutri-
fueron menos alentadores, por ejemplo, ción en los niños y niñas en el quintil más
durante la década pasada catorce países pobre es más de tres veces mayor que en el
de la región se situaron entre los cuarenta quintil más rico. Las tasas de mortalidad de
países con tasas de deforestación más niños menores de 5 años suelen ser también
rápidas en el mundo. mayores en las zonas rurales que en las urba-
nas. La cobertura incompleta de agua potable
Es importante recalcar que estos indica- también afecta primordialmente a la pobla-
dores promedio al nivel de país en la región ción más pobre.
esconden las grandes disparidades en los acti- Estas grandes brechas constituyen un
vos (incluyendo el capital humano), indica- obstáculo para la reducción de la pobreza y
dores sociales y calidad de vida que existen el desarrollo económico y social de la re-
entre países de distinto nivel de desarrollo en gión. Como se discute más adelante, la per-
la región y, sobre todo, al interior de las nacio- sistente desigualdad en la región no sólo
nes. Así, la escolaridad promedio para el 20% limita la posibilidad de reducir la pobreza
más pobre es tan sólo 4 años, mientras que con el crecimiento económico obtenido si-
para el 20% más rico es 10 años. Las tasas de no que además limita el crecimiento poten-
asistencia escolar son generalmente más bajas cial de los países. De ahí que las metas de
para los niños de familias indígenas y afro- desarrollo económico y social para la re-
descendientes en la escuela primaria, mien- gión deban tener también objetivos específi-
tras que los jóvenes de estas familias registran cos para la población más pobre y para los
niveles de repetición y deserción más eleva- grupos excluidos y las zonas geográficas
dos. Las brechas de género son también signi- rezagadas.
74

U
na estrategia integral contra la pobreza un conjunto de acciones orientadas simultá-
requiere de un conjunto coherente de neamente a crear oportunidades productivas
acciones en los ámbitos económicos, para los pobres y los grupos excluidos; ex-
sociales y políticos que aseguren que pandir su acceso a la infraestructura física y
los beneficios del crecimiento lleguen a la social; enfrentar las desigualdades estructura-
población en situación de pobreza. les en la distribución de los activos (especial-
La eficacia con que el crecimiento reduce mente en educación); atender problemas
la pobreza depende particularmente del nivel sociales que afectan desproporcionadamente
inicial de desigualdad y del patrón de creci- la calidad de vida de los pobres; eliminar las
miento. Dado que muchos de los países de la barreras sociales que mantienen en desventa-
región están entre los más desiguales del ja a grupos étnicos y de mujeres; promover un
mundo, la región requiere un esfuerzo de cre- Estado más eficiente, efectivo, inclusivo y
cimiento considerable para alcanzar reduccio- sensible a las necesidades de los pobres y con
nes significativas en la pobreza. Aún si el una mayor rendición de cuentas y reconoci-
crecimiento ocurriera sin cambios en la distri- miento de sus derechos humanos; y estable-
bución del ingreso, la región precisaría un cer sistemas comprensivos de protección
crecimiento anual promedio del ingreso por social. Una gran parte de estas acciones atien-
habitante de por lo menos 4.0%, más del den las principales dimensiones de la elevada
doble del promedio registrado durante la desigualdad de la región.
pasada década, para alcanzar en el año 2015 la Las acciones específicas para mejorar las
meta de reducir a la mitad la proporción de condiciones de vida de los pobres como las
personas con ingresos inferiores a $1 y $2 señaladas en el párrafo anterior y las políti-
por día en términos de paridad de compra. cas de crecimiento económico sustentable
Los países con alta incidencia de pobreza como las que incrementan la productividad
requieren un crecimiento aun mayor. Así, y el ingreso per cápita al nivel general no
Centroamérica tendría que crecer, en térmi- son necesariamente contrapuestas y en mu-
nos per cápita, casi tres veces más rápido que chos casos son complementarias. Como se
el promedio regional obtenido en los noventa señala en la Estrategia de Crecimiento Eco-
para alcanzar la meta. nómico Sustentable, un número creciente
La evidencia de diversos estudios y la de estudios muestran que políticas efectivas
experiencia en el combate a la pobreza seña- y focalizadas de combate a la pobreza y la
lan que si bien el crecimiento económico sus- desigualdad pueden a su vez contribuir al
tentable, la estabilidad macroeconómica y la crecimiento. Por ejemplo, atender las res-
gobernabilidad son ingredientes esenciales tricciones que los pobres enfrentan cuando
para la reducción de la pobreza, éstos no son se conjugan imperfecciones en el comporta-
suficientes. También son necesarias acciones miento de los mercados, con la existencia
específicas para promover una mayor equidad de costos fijos de inversión y una escala mí-
y aumentar el impacto del crecimiento sobre nima para asegurar la rentabilidad, incre-
la pobreza. Para tal fin, la estrategia propone menta la capacidad para invertir en capital
75
físico, humano, natural y social, factores moción de la equidad social. Los requisitos
clave para el crecimiento económico. Ade- generales conciernen al marco de crecimiento
más, avanzar en el acceso de los pobres a económico sustentable, estabilidad macroeco-
actividades productivas y financieras im- nómica y gobernabilidad democrática que son
pulsa la competencia y la eficiencia en la elementos esenciales para la reducción soste-

asignación de los recursos motivando el nida de la pobreza. Los requisitos específicos

crecimiento. El desarrollo de la infraestruc- se refieren a las acciones al nivel micro y
tura física y social de los grupos y comuni- meso que promueven la equidad social y
dades excluidas y la eliminación de la contribuyen directamente a que los pobres
discriminación que reduce los retornos a se beneficien y participen del crecimiento en
sus inversiones pueden contribuir a au- cuanto a generar oportunidades económicas,
mentar la productividad. La pobreza y la promover su desarrollo humano, disminuir
desigualdad también pueden limitar el sus niveles de vulnerabilidad y exposición a
potencial de crecimiento a través de su rela- problemas sociales, y eliminar su exclusión
ción con los equilibrios sociales y políticos. política y social.
Los problemas sociales que podrían en
algunos casos estar asociados a la pobreza y
la desigualdad (tales como el crimen, alco- REQUISITOS GENERALES
holismo, drogadicción y violencia) pueden
entrampar a la población pobre e inducir Crecimiento económico sustentable
altos costos económicos que reducen el
potencial de crecimiento. Asimismo, la po- Para acelerar el ritmo de reducción de la
breza en contextos de injusticia social, dis- pobreza en América Latina y el Caribe, es
criminación, débil reconocimiento y pro- indispensable retomar tasas de crecimiento
tección de los derechos humanos y falta de económico sustentable. El proceso de refor-
canales de participación política, puede lle- ma que tomó ímpetu a principios de la dé-
var a estallidos sociales y falta de seguridad cada de los noventa aceleró el crecimiento
ciudadana que afectan negativamente el en diversos países de la región, con distintos
crecimiento. Los conflictos distributivos pue- grados de éxito. Aunque la profundización
den llevar a políticas redistributivas popu- del proceso de reforma (reformas de se-
listas o prácticas ineficientes en el proceso gunda generación) permitiría una acelera-
político (sistemas tributarios ineficientes, ción del crecimiento, es también impera-
gasto improductivos, corrupción y/o pre- tivo aumentar la contribución al crecimien-
bendas) que debilitan los incentivos para la to de los grupos de población marginados,
acumulación de capital y conducen a equi- conformar un marco de sostenibilidad am-
librios subóptimos de inversión. Atender biental del crecimiento y reducir su vulnera-
estos aspectos tendría un impacto favorable bilidad.
sobre el crecimiento. Como se señaló anteriormente, el impac-
De todo lo anterior se desprende que la to del crecimiento sobre la reducción de la
falta de atención directa a los problemas de pobreza depende del patrón de crecimiento y
inequidad y exclusión social puede conducir del nivel inicial de desigualdad. Para que los
a situaciones no sólo de persistente pobreza y pobres participen y contribuyan más al creci-
desigualdad, sino también de bajo crecimien- miento es necesario fortalecer los vínculos
to, lo cual indica la doble causalidad. directos e indirectos del crecimiento econó-
A la luz de estas consideraciones, se dis- mico con la reducción de la pobreza. Estos
tinguen dos tipos de factores que resultan incluyen políticas que incrementen el impac-
necesarios para el combate a la pobreza y pro- to del crecimiento sobre la generación de
76
empleo para los pobres, y acciones específicas nómica y ambientalmente sostenible, intro-
dirigidas a reducir las disparidades en el duciendo medidas específicas para evitar la
acceso y la acumulación de activos que degradación ambiental (Estos temas se
enfrentan los pobres y grupos excluidos, así desarrollan en detalle en la Estrategia de
como aumentar los retornos a dichos acti- Medio Ambiente).

vos. La evidencia de estudios recientes

muestra que el crecimiento tiene un mayor Estabilidad macroeconómica
impacto sobre la reducción de la pobreza
cuando incluye a las áreas geográficas o sec- Reducir la volatilidad del crecimiento y la
tores que concentran a la población pobre y inflación son condiciones necesarias para dis-
cuando las condiciones iniciales de educa- minuir los niveles de pobreza en la región.
ción e infraestructura son más favorables. Durante los últimos veinte años, las crisis
Esto apunta a la necesidad de un crecimiento macroeconómicas han sido un fenómeno
que promueva un desarrollo regional más recurrente en América Latina y el Caribe y,
balanceado. Por otra parte, el crecimiento con la excepción de las guerras y los desastres
puede contribuir a reducir la pobreza al faci- naturales, han sido la causa más importante
litar, por medio del incremento de recursos de los grandes incrementos en la pobreza. Las
fiscales, un aumento del gasto público social crisis pueden tener impactos muy severos en
focalizado en los pobres, especialmente en la acumulación de capital humano de los
programas que aumenten su acumulación de hogares, especialmente los más pobres (a tra-
activos y su productividad. vés de la disminución de la escolaridad y
Al mismo tiempo, para la reducción de la nutrición de sus miembros). La inflación
la pobreza es importante asegurar que el también afecta de manera desigual a los
crecimiento económico sea ambientalmente pobres, los cuales tienen portafolios financie-
sustentable. Los pobres son afectados des- ros pequeños y poco diversificados con un
proporcionadamente por la degradación alto porcentaje de efectivo. Los pobres, ade-
ambiental. El crecimiento de las aglomera- más, tienen mayor probabilidad de depender
ciones urbanas en la región plantea riesgos de transferencias del Estado, de subsidios o
sanitarios provocados por la contaminación de pensiones que no están ajustadas a la
del aire causada por los vehículos y las inflación.
industrias, la contaminación de las aguas En algunos países de la región los altos
superficiales y subterráneas, la falta de niveles de volatilidad e inflación que aun per-
acceso a agua potable y los sistemas inade- sisten se explican en gran parte por la aplica-
cuados de saneamiento y de manejo de ción de políticas fiscales y monetarias
desechos sólidos. Estos factores se asocian a insostenibles y por la inestabilidad política.
mayores enfermedades y muerte en las Sin embargo, varios de los países que aplica-
poblaciones pobres e impacta en su calidad ron reformas estructurales significativas
de vida. Asimismo, una gran proporción de acompañadas de políticas fiscales y moneta-
los pobres en áreas rurales depende de rias responsables y sostenibles en el tiempo
recursos naturales como único activo para continuaron siendo víctimas de pronuncia-
su consumo y generación de ingresos lo que das crisis macroeconómicas, algunas de ellas
con frecuencia los lleva a la sobre explota- generadas por contagio financiero. De allí que
ción generando un proceso de pobreza y sean necesarias acciones para disminuir la
degradación ambiental que compromete las volatilidad de los flujos de capital hacia las
posibilidades de desarrollo sustentable. De economías emergentes tales como medidas
ahí la importancia de desarrollar formas de para mejorar la arquitectura financiera inter-
manejo del capital natural de manera eco- nacional en coordinación con otras agencias.
77
Por otro lado, los países deben adoptar polí- modernización económica y en la gestión
ticas monetarias y fiscales adecuadas y soste- pública.
nibles en el largo plazo. Estas incluyen: La gobernabilidad no sólo facilita el cre-
regímenes cambiarios adecuados a la estruc- cimiento económico, si no que además
tura de sus economías, reformas tributarias, empodera a los pobres y contribuye directa-

esquemas eficaces de gasto público, esque- mente a asegurar que el crecimiento sea

mas de descentralización que aseguren la amplio y participativo. Aunque existen dis-
disciplina fiscal, estándares internacionales tintas definiciones del concepto de goberna-
de regulación tanto para bancos y empresas bilidad, éste incluye entre sus requisitos
financieras como para grandes corporacio- generales la rendición de cuentas, la transpa-
nes, desarrollo de los mercados domésticos rencia, la aplicación y el respeto por la ley. La
de capitales y acciones para incrementar y vigencia de la gobernabilidad requiere que el
diversificar la base exportadora de los países Estado cuente con la capacidad para promo-
con el objetivo de mejorar la competitividad ver, articular y coordinar la participación de
de la economía y los incentivos a invertir en todos los actores sociales en procesos demo-
actividades productivas, y la reducción de la cráticos y transparentes de definición de polí-
variabilidad de los ingresos fiscales, entre ticas públicas. Los regímenes políticos varían
otros (la Estrategia de Crecimiento Econó- ampliamente tanto en las modalidades por
mico Sustentable aborda estos temas). Una medio de las cuales responden o no al interés
adecuada gestión macroeconómica tiene que público como en las políticas que establecen.
ser consistente con políticas fiscales que le Sin embargo, en general, se puede afirmar
brinden al Estado un nivel de recursos ade- que las democracias representativas con
cuados para adoptar medidas anticíclicas, amplia participación de la población son
para apoyar la creación de infraestructura mejores garantes de la vigencia de la rendi-
económica y social y luchar de manera efec- ción de cuentas, la transparencia y el respeto
tiva contra la pobreza y la desigualdad. por la ley, que regímenes alternativos tales
como el autoritarismo. La democracia repre-
Gobernabilidad democrática sentativa en ese sentido puede contribuir a
inclinar el balance en favor de los pobres,
Cada vez se reconoce más que la consolida- además de su contribución general al desa-
ción de la estabilidad política y las institucio- rrollo humano. Estos sistemas proveen de
nes públicas, elementos esenciales a lo que ha mayores oportunidades para que los intereses
dado en llamarse gobernabilidad, es indis- de los pobres sean representados sistemática-
pensable para asegurar un crecimiento soste- mente en el proceso de formulación de polí-
nido acompañado de reducciones de la ticas públicas y en su implementación. Por
pobreza y la desigualdad. Para ello se requie- ello, la generalización de democracias repre-
re una armonía y complementariedad de las sentativas en las últimas décadas ha sido un
funciones del Estado, el mercado y la socie- desarrollo importante para la reducción de la
dad civil. El Estado debe asumir un papel pobreza en la región.
central en el ordenamiento y funcionamiento Es esencial, asimismo, que la formula-
de los mercados, de manera que facilite el ción, adopción, ejecución y evaluación de las
desarrollo del sector privado como motor de políticas públicas tengan lugar en un
la modernización de las economías y la inser- ambiente institucionalmente sólido y que los
ción en la economía global, y debe promover principios de gobernabilidad indicados se
la justicia y equidad social. Por su parte, la apliquen a procesos sustantivos para la
sociedad civil debe jugar un papel habilita- reducción de la pobreza y la promoción de la
dor, activo y participativo en el proceso de equidad social.
78
R E D U C C I Ó N DE LA P O B R E Z A Y PROMOCIÓN DE LA E Q U I D A D S O C I A L
REQUISITOS ESPECÍFICOS cidad asociativa y de exportación de los micro

y pequeños empresarios y productores rurales
Creación de oportunidades así como de apoyos para la población vulne-
económicas para los pobres rable afectada temporalmente por pérdidas de
empleo.

En el limitado impacto de las reformas de Esfuerzos para incrementar el acceso de

mercado en la reducción de la pobreza han los pobres a los mercados productivos deben
influido el acceso restringido de los pobres a incluir también acciones para mejorar los sis-
importantes mercados (de bienes y servicios y temas de regulación, especialmente al nivel
financiero), su insuficiente nivel de activos y micro y en los mercados laborales. Es necesa-
el desarrollo regional desbalanceado, en rio disminuir las barreras a la formalización y
cuanto limitan el potencial de generación de desarrollo de micro y pequeñas empresas y
ingresos de los pobres. El insuficiente acceso promover la fijación competitiva de precios
a activos es también una de las causas más de servicios básicos como electricidad y agua,
importantes de la mala calidad de vida que entre otros. En el contexto actual posterior a
experimentan millones de personas pobres en la privatización de muchas empresas y servi-
la región, especialmente en el área rural, sin cios públicos en la región, es necesario asegu-
acceso a servicios de agua potable y alcantari- rar que el acceso a los servicios básicos por
llado, electricidad, e infraestructura de trans- parte de los estratos de bajos ingresos no se
porte. El acelerado desarrollo de la tecnología limite por falta de capacidad de pago.
de la información presenta importantes opor- Aunque la insuficiencia de ingresos para
tunidades pero también desafíos para la salir de la pobreza obedece fundamentalmen-
reducción de la pobreza y una mayor equidad te al bajo nivel de capital humano (tema que
en la región. se analiza en la sección de desarrollo huma-
Con la finalidad de incrementar el acceso no) y la falta de activos complementarios
de los pobres a los mercados nacionales e (particularmente capital e infraestructura),
internacionales de bienes y servicios, aumen- estudios recientes muestran que ello se debe
tar su productividad y mejorar su calidad de también a regulaciones laborales que obstacu-
vida es necesario reducir los costos de trans- lizan la inserción de trabajadores, particular-
porte de y hacia áreas geográficas de difícil mente los de poca educación, en empleos de
acceso, implementar programas para promo- mayor productividad. Para mejorar las condi-
ver el acceso a las redes de comercialización, ciones de inserción laboral de estos trabajado-
a las nuevas tecnologías de telecomunicacio- res es necesario promover políticas que, de
nes e Internet y al comercio internacional, manera simultánea, reduzcan los costos de
invertir en infraestructura física básica (cami- contratación y despido y aumenten la genera-
nos, electricidad, agua, saneamiento, canales ción de empleos. Estas políticas deben ser
de riego, etc.), y aumentar los vínculos entre acompañadas por mejoras de los instrumen-
las actividades productivas de los pobres y los tos de protección social ante el desempleo y
sectores dinámicos de la economía. por programas de intermediación y capacita-
Para asegurar que la integración comer- ción laboral que ayuden a los trabajadores a
cial internacional brinde oportunidades y reemplearse en los sectores más dinámicos de
beneficios netos directos para la población la economía.
marginada es necesario garantizar que el Luego de diez años de reformas, que
acceso a los mercados mundiales y a las usualmente han incluido profundas liberali-
inversiones externas considere los factores zaciones de los mercados financieros, aun
abundantes en la región (mano de obra) y sea existe el desafío de mejorar el acceso de los
acompañado de un fortalecimiento de la capa- pobres a los mercados de ahorro y crédito.
79
Acciones para mejorar el acceso incluyen, posibilidades de salir de la pobreza a través del
además de programas de microcrédito, el desarrollo agropecuario. Consecuentemente,
desarrollo de incentivos a las instituciones el combate a la pobreza en zonas rurales
financieras para diversificar sus carteras de requiere de un conjunto de acciones específi-
productos y servicios para incluir clientes de cas, tanto para elevar la productividad de los

bajos ingresos, mejoras en los sistemas de pequeños agricultores con potencial agrope-

información sobre las garantías y el desarrollo cuario (mejoras en el acceso a la tierra y los
de productos para los pobres con el propósito derechos de propiedad, riego, investigación y
de reducir su exposición al riesgo. En este transferencia tecnológica, desarrollo de los
contexto es necesario explorar mecanismos mercados financieros rurales, articulación con
alternativos de financiamiento de actividades el mercado), como para generar empleo e
productivas, como son el apoyo a prácticas incrementar los ingresos de los pequeños agri-
tradicionales de arriendo de tierras, trabajo cultores sin potencial agropecuario y otros
comunitario e intercambio horizontal y verti- pobladores rurales (desarrollo de mercados de
cal de productos y servicios en comunidades tierra, microempresa rural, inversión privada
indígenas, y el uso de las remesas de emigran- rural en actividades que agreguen valor a la
tes para la inversión. producción primaria y capacitación).
Una de las prioridades de acción contra la La dimensión de género es también
pobreza debe ser el aumento de la base de muy importante para la creación de oportu-
activos de la población de menores ingresos. nidades económicas para los pobres.
Más del 40% de los pobres rurales tienen Invertir en la mujer —en el desarrollo de
nulo o limitado acceso a recursos producti- sus capacidades y en sus oportunidades de
vos, incluyendo la tierra, para la generación acceso a servicios básicos y oportunidades
de ingresos suficientes a través de la produc- económicas— además de los efectos directos
ción agrícola propia. Estos activos se pueden en su bienestar, potencia la efectividad de las
aumentar mediante acciones como la mejora inversiones en infraestructura física y social.
de los derechos de propiedad y su uso fami- Asimismo, los recursos económicos bajo el
liar e individual (especialmente por parte de control de las madres, como el acceso a tie-
las mujeres) y/o colectivo (como en el caso de rra y a insumos agropecuarios o los ingresos
muchas comunidades indígenas o afro-des- por trabajo, afectan positivamente y en
cendientes) y la seguridad jurídica de los bie- mayor medida el nivel nutricional de la fami-
nes raíces, la promoción del acceso a la tierra lia que los recursos e ingresos en manos de
mediante mecanismos de mercado costo- los padres. De ahí que elevar el estatus social
efectivos tales como programas de reforma y económico de la mujer contribuya tanto a
agraria sostenibles y el arriendo de tierras, y una mayor equidad social como a la reduc-
programas de acceso de los pobres a vivienda ción de la pobreza.
e instrumentos de ahorro financieros. Asimismo, la política ambiental debe
La alta incidencia de la pobreza en zonas incluir medidas específicas para reducir los
rurales requiere un énfasis especial en accio- efectos negativos de la degradación ambien-
nes específicas para elevar las oportunidades tal en las poblaciones más vulnerables y
de los pobres en el sector rural y promover un promover prácticas productivas ambiental-
desarrollo regional más balanceado. Los mente sostenibles, incluyendo la recupera-
pequeños productores representan la mayor ción y aprovechamiento de conocimientos
parte de los pobres rurales, seguidos por los y prácticas ancestrales de poblaciones indí-
pobladores sin tierra y los indígenas. Una genas. Con este fin es necesario promover
parte importante de los pequeños productores formas innovadoras para una gestión soste-
agrícolas son minifundistas con limitadas nible de ecosistemas en donde desarrollan
80
R E D U C C I Ó N DE LA P O B R E Z A Y P R O M O C I Ó N DE LA E Q U I D A D SOCIAL
actividades económicas y viven poblaciones ción y calidad de la educación de los pobres

pobres tales como las comunidades indíge- son sustancialmente inferiores que los del
nas y otras etnias marginadas (por ejemplo, promedio de la población. De ahí que los
a través de prácticas de cultivo sostenibles, estudiantes de familias pobres difícilmente
el eco-turismo y aprovechamiento de plan- concluyen la primaria y sus niveles de apren-

tas medicinales). dizaje los colocan en clara desventaja para

acceder y completar la educación media o
Desarrollo humano acceder a la educación superior. Así, la insufi-
ciente calidad de la enseñanza educativa, su
Dado que el principal factor productivo de los débil pertinencia en el mundo laboral e ina-
pobres es su trabajo, el fortalecimiento de la decuación a una población culturalmente
inversión en capital humano desde la edad diversa constituyen obstáculos centrales para
temprana hasta la vida adulta es uno de los que los pobres no logren beneficiarse de los
aspectos clave para el combate a la pobreza y altos retornos a la educación de calidad ni de
la desigualdad. Esto ha sido reafirmado por las mejores oportunidades de trabajo, lo que
los Jefes de Estado a través de su compromiso limita fuertemente la potencial contribución
con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de la educación a la movilidad social en
otras cumbres regionales. muchos países de la región.
Existe sólida evidencia empírica de que la Asimismo, una buena salud impacta posi-
educación es un área clave donde las políticas tivamente la productividad laboral, reduce el
públicas tienen el mayor potencial para redu- número de días perdidos por enfermedades y
cir la pobreza y la desigualdad. Las habilida- contribuye a elevar el nivel de vida. La nutri-
des y potencialidades humanas se desarrollan ción deficiente durante la etapa fetal conduce
en gran medida en la edad temprana y son a un crecimiento retardado y una mayor pro-
significativamente afectadas por los ambien- babilidad de morir. El potencial de recupera-
tes de aprendizaje en el hogar, la escuela y la ción después de los dos años es limitado por
comunidad de residencia. La inversión en lo que estos niños enfrentan una menor capa-
educación de la población pobre se ve limita- cidad cognitiva, limitaciones para la acumula-
da por insuficiencia de ahorros, el trabajo ción de capital humano y por ende una menor
infantil y/o por restricciones en el mercado de productividad en su vida adulta. Las familias
crédito. Los retornos a la educación en la pobres afectadas con casos de mortalidad
región se han vuelto altamente crecientes materna o paterna, SIDA y otras endemias
reflejando, en parte, una mayor demanda de como la malaria y tuberculosis sufren conse-
trabajadores con educación superior. Esto ha cuencias devastadoras por las pérdidas aso-
resultado en una mayor desigualdad en los ciadas de ingreso y los elevados gastos de
ingresos laborales y, además, implica que una atención médica. Los costos privados, el
familia pobre requiere invertir en la educación limitado acceso a los centros de salud (ya sea
de sus hijos más allá de la secundaria básica por la distancia, factores culturales y/o la
para compensar la pérdida de ingresos y otros falta de información), y la mala calidad de
costos asociados con la asistencia escolar. Las los servicios de salud pública son limitantes
brechas de equidad educativa van más allá del fundamentales a la inversión en salud de las
acceso a la educación. Los niños pobres tie- familias pobres.
nen un menor nivel de aprendizaje debido a la Todos estos factores redundan en un nivel
baja calidad de la educación que reciben en la subóptimo de inversión en educación y salud,
escuela y los bajos niveles de educación de los y, por ende, en un bajo nivel de acumulación
padres que influyen en la enseñanza en el de capital humano, en países con elevados
hogar. Los indicadores de repetición, promo- niveles de pobreza y desigualdad, contribu-
81
yendo a la transmisión intergeneracional de la mecanismos dirigidos a mejorar la equidad,

pobreza y la desigualdad. eficiencia y efectividad del gasto en estos sec-
El gasto público en salud y educación ha tores, así como programas dirigidos a incenti-
tenido un impacto limitado para enfrentar var la demanda e inversión de los pobres en
esta situación. Aunque el gasto público social estos servicios. La reciente experiencia y

aumentó en los noventa y es moderadamente resultados de evaluación de los programas de

progresivo en la mayoría de los países, el subsidios condicionados a la demanda de
potencial de dicho gasto continúa siendo educación y salud básica (por ejemplo, los
limitado por ineficiencias en su distribución y programas Progresa en México, Bolsa Escola y
uso. No ha habido cambios significativos en Bolsa Alimentación en Brasil, el PRAF en
los mecanismos de financiamiento del gasto Honduras y la Red de Protección Social en
social en cuanto a la necesidad de vincular el Nicaragua) demuestran su efectividad para
mismo a indicadores de cantidad y calidad de aliviar las restricciones financieras de las
los servicios prestados. El avance en el diseño familias pobres e incentivar su inversión en
de sistemas de transferencias de recursos que capital humano. De ahí que estos programas
promuevan una mayor equidad (por ejemplo, deban ser un elemento esencial en el alivio y
sobre la base de indicadores de pobreza) ha combate a la pobreza estructural y desigual-
sido limitado. La descentralización adminis- dad. Asimismo, una forma de mejorar la efec-
trativa del gasto al nivel local no ha sido tividad de los programas de desarrollo
acompañada de una mayor autonomía en la humano consiste en crear los vínculos nece-
recaudación fiscal y en la gestión local y par- sarios para garantizar transiciones efectivas
ticipativa de la provisión de servicios sociales. entre las diferentes etapas del ciclo de vida (es
En varios países los subsidios a la educación decir, entre la infancia y la niñez, entre la edu-
superior siguen siendo apropiados preponde- cación primaria y secundaria, entre el colegio
rantemente por las familias de mayor ingreso. y el trabajo), dando prioridad a la interven-
El gasto en salud sigue concentrado excesiva- ción temprana y la prevención, y explotando
mente en servicios curativos y de atención la sinergia natural entre los sectores.
hospitalaria en desmedro de intervenciones La experiencia de los últimos años mues-
preventivas de mayor costo-efectividad y que tra que acciones específicamente orientadas a
benefician mayoritariamente a los pobres. La promover el desarrollo y empoderamiento de
alta proporción de gastos en personal persiste, la mujer son cruciales para la reducción de la
con bajos niveles de desempeño, así como pobreza. La educación de la madre es clave
serias carencias de materiales básicos para la para que los niños logren niveles de nutrición
operación y el mantenimiento de las escuelas y educación adecuados, mejora la salud de
y centros de salud. toda la familia y, además, está asociada a la
De ahí que una mejor gestión del gasto caída de las tasas de fertilidad en la región. De
público social y de la oferta de servicios de ahí que la atención a la demanda de servicios
educación y salud con adecuada calidad deba de salud reproductiva y acciones orientadas a
ocupar un lugar central en la agenda de polí- elevar el nivel educativo de las niñas, adoles-
ticas y reformas sociales. Es fundamental que centes y mujeres en edad reproductiva, son
las políticas y programas sociales vayan más factores importantes para romper la transmi-
allá de lograr el acceso universal y se compro- sión intergeneracional de la pobreza y reducir
metan con metas de equidad y calidad en edu- la mortalidad infantil y materna. Asimismo,
cación y salud, particularmente para los son necesarias acciones para facilitar la parti-
pobres. Esto requiere combinar políticas inte- cipación laboral de la mujer, incluyendo la
grales de mejoramiento de la cobertura y cali- capacitación y el establecimiento de guarderí-
dad de oferta educativa y de salud; políticas y as infantiles. La mujer debe también tener un
82
rol preponderante en la implementación de apertura comercial y a mercados laborales fle-

programas de combate a la pobreza. Por ejem- xibles, tendrán una mayor probabilidad de
plo, los programas de transferencias moneta- respaldar los programas de liberalización y las
rias condicionadas a la demanda de educación reformas para promover el crecimiento.
y salud básica son más efectivos cuando éstas Para mejorar los sistemas de protección

son canalizadas a través de las madres de social frente a riesgos agregados como las cri-

familia. sis económicas es necesario promover accio-
nes que reduzcan la volatilidad de la
Protección y prevención social economía, reduzcan la pro-ciclicidad del
gasto social y mejoren las redes de protección
La excesiva vulnerabilidad frente al riesgo es social frente a las crisis. La vulnerabilidad
una de las barreras más importantes para la frente a desastres naturales puede ser reduci-
superación de la pobreza en la región. Los da tanto ex-ante como ex-post mediante pro-
pobres no acceden a mecanismos de protec- gramas de detección y difusión temprana de
ción frente a riesgos de carácter individual fenómenos climatológicos adversos, de cons-
(como enfermedades, desempleo y malas trucción de infraestructura básica para miti-
cosechas) o agregado (como crisis económi- gar los efectos de los desastres, de reubicación
cas, epidemias y desastres naturales) porque: de poblaciones situadas en áreas de riesgo, de
i) tienen escaso acceso a los planes de seguro mejora de la capacidad institucional del
social (debido a que no participan en un sis- Estado para responder frente a los desastres y
tema de contribución, ya sea porque son de promoción de instrumentos financieros
excluidos por sus empleadores o por restric- destinados a otorgar financiamiento para las
ciones legales o de facto), seguros privados o actividades de reconstrucción una vez ocurri-
mecanismos de crédito (debido a los proble- do el desastre. Las acciones para reducir la
mas de selección adversa y riesgo moral); ii) vulnerabilidad de los pobres frente a riesgos
tienen poca capacidad y altos costos de opor- individuales incluyen programas que fomen-
tunidad para el ahorro precautorio, y iii) tie- ten la prevención de la salud; programas que
nen escasa o ninguna influencia para extiendan la cobertura de los sistemas de
promover programas públicos dirigidos a los seguridad y asistencia social (especialmente
pobres y para la aplicación de redes de pro- para los discapacitados y ancianos viviendo
tección en tiempos de ajuste fiscal. en pobreza), seguros de salud con esquemas
La región necesita avanzar más en el desa- de participación pública y/o privada, planes
rrollo de respuestas institucionales adecuadas de jubilación con capitalización individual y
para mitigar el impacto de los choques adver- pensiones mínimas a favor de los sectores de
sos sobre los pobres. Intervenciones de políti- bajos ingresos; y mecanismos de protección
ca en el área de protección social pueden contra el desempleo tales como programas de
mejorar el bienestar de los pobres al impedir empleo de emergencia que incluyan especial-
que se produzcan caídas bruscas en el ingreso mente a los grupos más desprotegidos, tales
o el consumo y retrocesos en la inversión en como las mujeres y los jóvenes.
capital humano. Además de estas mejoras en Otra dimensión de la pobreza en la región
equidad, la protección social para los pobres es la vulnerabilidad al crimen, la violencia
también puede promover el crecimiento al social y doméstica, los embarazos juveniles
posibilitar que los pobres emprendan iniciati- no deseados, el trabajo infantil, la problemáti-
vas de mayor riesgo en las esferas de produc- ca de los niños de la calle, el alcoholismo, el
ción y del mercado laboral. Finalmente, si los abuso de drogas, entre otros problemas socia-
pobres se ven protegidos de la variabilidad del les. Existe evidencia de que estos problemas
ingreso asociada, por ejemplo, a la mayor sociales erosionan el capital físico, humano,
83
social y cultural de los grupos de bajos ingre- han caracterizado históricamente por una
sos de manera desproporcionada. Por ejem- autoridad centralizada es necesario crear
plo, en varias de las ciudades principales de mecanismos para que las autoridades locales
América Latina se ha comprobado que la también estén sujetas a una mayor rendición
población marginal y de bajos ingresos es desde cuentas, así como para asegurar la partici-

proporcionadamente afectada por la violencia pación política efectiva en los niveles locales.

y algunos tipos de crímenes. La violencia Existe una urgente necesidad de proveer a los
doméstica lleva a reducciones importantes en pobres de un mayor acceso a los sistemas
los ingresos de las mujeres abusadas y reduce legales y judiciales en la región. Los pobres
el rendimiento escolar de los niños expuestos tienen una mayor probabilidad de ser vícti-
a ella. Asimismo, los niveles del crimen y la mas de algunos crímenes y de violaciones de
violencia social en general afectan negativa- derechos humanos, pero poseen recursos
mente el clima de negocios y las perspectivas legales escasos o inexistentes para hacer algo
de inversión (incluyendo inversiones en capi- al respecto. La reestructuración de los proce-
tal humano), empleo y aumento de ingresos sos judiciales en una dirección que ayude a
de las comunidades. Los embarazos juveniles los pobres debe ser considerada en la agenda
no deseados se asocian con drásticos deterio- de reformas de Estado en América Latina.
ros en el estatus socioeconómico de las Asimismo, se puede ayudar en gran medi-
madres. da a los pobres removiendo las barreras socia-
Se deben tomar medidas, sobre todo pre- les a su participación y facilitando la
ventivas, para reducir la incidencia del cri- construcción del capital social al nivel local y
men, la violencia y otros problemas sociales nacional. Se necesitan cambios legales e insti-
en los grupos de bajos ingresos a través de tucionales sustanciales para facilitar la inclu-
un mayor acceso a servicios de seguridad sión de los grupos excluidos, incluyendo el
pública, información, consejería, programas fortalecimiento de las instituciones guberna-
de atención a grupos de niños y jóvenes en mentales encargadas de desarrollar y fiscalizar
riesgo y políticas de paz e integración a escala normatividad respecto a grupos étnicos
las local, nacional y regional. minoritarios y la articulación de los sistemas
jurídicos indígenas y los derechos consuetu-
Inclusión política y social dinarios con la legislación y la jurisprudencia
nacional. El capital social puede ser un factor
En distintas áreas de los sistemas institucio- importante para la reducción de la pobreza,
nales se requiere de múltiples acciones a fin sin embargo su formación frecuentemente
de lograr sistemas políticos más sujetos a la requiere del apoyo activo de las instituciones
rendición de cuentas, transparentes y apega- del sector público. Es esencial crear un clima
dos a la ley, con mayor capacidad de contri- y marco regulatorio adecuado para promover
buir a la reducción de la pobreza y la una mayor participación efectiva de las orga-
desigualdad. Es necesario reformar la admi- nizaciones comunitarias de los pobres.
nistración pública para que las agencias del Reformas en diversas instituciones políti-
gobierno respondan mejor a las necesidades cas claves en la región podrían facilitar la par-
de los pobres y asegurar una mayor rendición ticipación de los pobres y ayudar a asegurar
de cuentas. La entrega de servicios, por ejem- que sus intereses sean mejor representados en
plo, está frecuentemente sesgada hacia la los procesos de formulación de políticas
población no pobre. Otro grupo de iniciativas públicas. La modernización de los poderes
requeridas se relaciona con la participación de legislativos en América Latina podría ser una
los pobres en el proceso de descentralización fuerza que ayude a reducir la pobreza y pro-
en la región. En los sistemas políticos que se mover la equidad social. Así también, la refor-
>
REDUCCIÓN DE LA P O B R E Z A Y PROMOCIÓN DE LA E Q U I D A D S O C I A L
ma de los sistemas electorales que puedan equidad, enfocándose al cumplimiento de las

promover la mejor atención a las necesidades metas indicativas de préstamos de la Octava
de la población pobre en las agendas de los Reposición. El volumen de préstamos para la
partidos. reducción de la pobreza y la promoción de la
La pobreza y la desigualdad en la región equidad (SEQ, por sus siglas en inglés) apro-

tienen raíces históricas, geográficas, étnicas, bados entre 1994 y el 2001 equivalió al 44.6%

raciales y de género. La exclusión social está del total de préstamos, superándose la meta
enraizada en el desigual desarrollo regional, acumulativa del 40%. Por su parte, el número
las desiguales oportunidades de desarrollo de préstamos SEQ aprobados en el periodo
humano, la desigual distribución de los acti- 1994-2001 equivalió a 46.2% del número
vos productivos, el desigual acceso al crédito total de préstamos, ubicándose todavía por
y en la menor rentabilidad de las actividades debajo de la meta acumulativa del 50%. Sin
productivas de los grupos excluidos, en embargo la tendencia es creciente: mientras
muchos casos debido a la discriminación. Por que entre 1994 y 1998 el volumen y número
ejemplo, la baja calidad de las escuelas que de préstamos SEQ aprobados equivalieron a
reduce los retornos a la educación y la brecha 41.0% y 42.4% del total de préstamos respec-
en el acceso a la educación superior entre los tivamente, cumpliéndose sólo con la meta
sectores excluidos y el resto de la población, indicativa de volumen; entre 1999 y 2001
limitan la acumulación de capital humano de dichos porcentajes se elevaron a 51.0% y
estos grupos. La discriminación en los retor- 51.9% del total de préstamos, superándose
nos al capital físico y humano también desin- ambas metas. Por su parte, en los últimos
centivan su acumulación. La segregación años los préstamos de inversión focalizados
residencial puede entrampar a los pobres en en la pobreza (PTI, por sus siglas en inglés)
bajos niveles de capital humano debido al han significado más de un 30% del volumen y
insuficiente financiamiento para las escuelas más del 40% del número total de los mismos.
en comunidades pobres, externalidades en el Asimismo, el FOMIN ha dirigido una porción
aprendizaje en grupo sub-explotadas y la significativa de sus recursos a proyectos en las
ausencia de mentores y ejemplos a seguir. La áreas de microempresas, microfinanzas, capa-
experiencia con programas de desarrollo de citación laboral juvenil y envío de remesas,
barrios y comunidades indígenas y afro-descon beneficios importantes para los pobres de
cendientes señala las ventajas de intervencio- la región. Otras operaciones crediticias del
nes integrales y de atender los aspectos Grupo BID contribuyeron de manera indirec-
culturales del desarrollo, en especial aquellos ta a la reducción de la pobreza en la región,
relacionados con la adecuación cultural de los incluyendo las operaciones de la Corporación
programas y de las instituciones responsables. Interamericana de Inversiones para promover
De ahí que sean clave intervenciones integra- el desarrollo de pequeñas y medianas empre-
les para romper con la transmisión Ínter-gene- sas en la región. La mayoría de operaciones en
racional de la pobreza y la desigualdad de los los sectores sociales han beneficiado prepon-
grupos excluidos. derantemente a los pobres. Sin embargo, para
aumentar la contribución del Banco en la
reducción de la pobreza se deberían fortalecer
LA ACCIÓN RECIENTE DEL BANCO los beneficios directos para los pobres de las
operaciones en sectores no sociales, en parti-
En los últimos años, el Banco ha orientado cular en las áreas de infraestructura, sectores
una parte importante de sus actividades productivos y modernización del Estado.
financieras y no financieras directamente a la En los últimos años ha mejorado el uso
reducción de la pobreza y la promoción de la de sistemas de focalización en los proyectos
85
HACIA UN DESARROLLO SOSTENÍBIE Y EQUITATIVO
del Banco orientados a la reducción de la Encuestas y la Medición de las Condiciones

pobreza, fundamentalmente en los sectores de Vida en América Latina y el Caribe
sociales, debido a: la mayor disponibilidad de (MECOVI) ha sido clave. El apoyo del Banco
información detallada para poder ubicar a la a este programa continuará jugando un papel
población en condiciones de pobreza y bene-

central en su implementación futura.
ficiarla directamente con los proyectos; el uso Por otro lado, en los últimos años el

de los lincamientos operativos internos sobre Banco ha apoyado la elaboración e implemen-
el tema; el creciente conocimiento especiali- tación de estrategias nacionales para la reduc-
zado sobre la pobreza en los departamentos ción de la pobreza (ERP) en el marco de la
de operaciones; y el rol asesor que brindan los Iniciativa de Apoyo a Países Altamente
departamentos centrales. Sin embargo, es Endeudados, y ha iniciado el apoyo a la pre-
necesario apoyar la ampliación del uso de sis- paración de estrategias en otros países. En
temas de identificación de beneficiarios en los este sentido, el Banco fortalecerá el apoyo
países a fin de aumentar la efectividad de los estratégico que brinda a los países para el
programas sociales y de combate a la pobreza. desarrollo de estrategias integrales de reduc-
Asimismo, es necesario profundizar las lec- ción de la pobreza, incorporando explícita-
ciones aprendidas del diseño y focalización de mente este objetivo en su proceso de
los proyectos con un mayor uso de evaluacio- programación, diálogo de políticas, y elabora-
nes rigurosas del impacto sobre la pobreza. En ción de estrategias de país. Lo anterior es
este sentido, se debería poner un mayor énfa- importante ya que en algunos casos, el apoyo
sis en el monitoreo y evaluación de impacto del Banco en la reducción de la pobreza se ha
de los proyectos, a fin de establecer con circunscrito a operaciones individuales sin
mayor precisión la contribución del Banco a tener necesariamente un enfoque estratégico
la reducción de la pobreza. En cuanto a la eje- integral para la reducción de la pobreza. Por
cución de las operaciones SEQ/PTI del Banco, ello se identifica el apoyo a los países en la ela-
las dificultades más frecuentes se asocian a boración de estrategias integrales de reduc-
que la mayoría de proyectos pertenecen al ción de la pobreza como un área prioritaria de
área social. La mayor dificultad relativa en la acción del Banco.
ejecución de préstamos en esta área se expli- La acción del Banco en el área de reduc-
caría por la debilidad institucional de los ción de la pobreza desde 1997 estuvo orien-
organismos ejecutores locales y por la vulne- tada por el documento de Estrategia para
rabilidad de los recursos financieros de con- Reducir la Pobreza aprobado en ese año, el
trapartida local a crisis económicas y ajustes cual enfatizó que el crecimiento económico
fiscales. Acciones importantes para enfrentar es un factor necesario, pero no suficiente
esta problemática incluyen: elevar la capaci- para reducir la pobreza, que se requiere de
dad técnica y la importancia institucional del acciones específicas para los pobres; y que la
área social en los sectores públicos nacionales formación de capital humano es clave para
y promover mecanismos para asegurar la pro- reducir la pobreza, e incluyó otros aspectos
tección del gasto social en épocas de crisis o importantes para el combate a la pobreza.
ajuste fiscal. Sobre la base de las áreas propuestas en
El Banco ha jugado un papel importante dicha estrategia y la experiencia de los últi-
en el aumento de la disponibilidad de infor- mos años, la presente estrategia añade las
mación para el diagnóstico y análisis de la siguientes dimensiones centrales para guiar
pobreza y el diseño de proyectos focalizados. la acción futura del Banco para la reducción
En este sentido, el mejoramiento de las de la pobreza: un diagnóstico multidimen-
encuestas de hogares impulsado por el sional e integral de la pobreza; una mayor
Programa para el Mejoramiento de las atención a la problemática de la equidad y
M
R E D U C C I Ó N DE LA P O B R E Z A Y P R O M O C I Ó N DE LA E Q U I D A D S O C I A L
su relación con el bajo impacto del creci- los países prestatarios; un mayor énfasis en
miento sobre la reducción de la pobreza; un la programación del Banco para incorporar
tratamiento más comprensivo de los meca- plenamente el tema de la reducción de la
nismos de protección social y la dimensión pobreza en las actividades que realiza; una
de género y exclusión social por raza y vinculación explícita y consistente con las

etnia; un mayor cuidado a la capacidad ins- otras estrategias centrales de acción del

titucional del Estado para financiar, diseñar Banco en sus áreas sectoriales prioritarias
y elaborar programas de reducción de la (competitividad, desarrollo social, moderni-
pobreza; un enfoque estratégico e integral zación del Estado, integración regional y
para la reducción de la pobreza, promovien- medio ambiente); y esfuerzos para moni to-
do estrategias de reducción de la pobreza en rear y evaluar su avance en esta materia.
87
ÁREAS PARA LA ACCIÓN
DEL BANCO

E
n consistencia con las recomenda- Banco asistirá a los países de la región en
ciones de la Octava Reposición y (vii) el fortalecimiento de sistemas multisec-
tomando en cuenta el diagnóstico y toriales de protección social reduciendo la
las lecciones aprendidas descritas, vulnerabilidad de los pobres. En todo lo
en esta sección se proponen las áreas para la anterior se reconoce las interrelaciones de
acción del Banco a fin de lograr el objetivo causalidad y efecto entre pobreza y medio
de reducción de la pobreza y promoción de ambiente, por lo cual se atenderá de mane-
la equidad. ra transversal aquellos factores ambientales
Este objetivo se logrará dando prioridad que inciden directamente sobre los medios
a: (i) políticas para el crecimiento económi- y calidad de vida de los grupos más pobres,
co sustentable y para la estabilidad macroe- tanto en áreas urbanas como rurales. Estas
conómica como requisitos necesarios para relaciones se reconocen explícitamente en
la reducción de la pobreza y la inequidad la Estrategia de Medio Ambiente.
(estos temas se tratan en la Estrategia de En esta estrategia se incluyen lincamien-
Crecimiento Económico Sustentable); y (ii) tos generales para el diseño de instrumentos
el apoyo a estrategias integrales de reducción en estas áreas de acción. Dadas las diferen-
de la pobreza, promoviendo Ja consistencia cias importantes que muestra la problemáti-
de los múltiples esfuerzos. También se ca de la pobreza en los países de la región, es
atenderán los requisitos mencionados en la necesario adecuar el apoyo selectivo del
sección anterior a través del apoyo selectivo Banco en el marco de las estrategias de país,
a iniciativas focalizadas de reducción de de acuerdo con las prioridades específicas en
pobreza y promoción de la equidad en las cada país desarrolladas a partir de un diag-
cuatro áreas sectoriales. En particular, se nóstico apropiado de las causas de la pobre-
promoverá la creación de oportunidades za y la desigualdad, y aprovechando las
económicas para los pobres impulsando: ventajas comparativas del Banco. En el
(iii) la inclusión productiva de los pobres a Anexo se incluye el Cuadro 1, el cual sinte-
través de inversiones para la Competitividad tiza las acciones que se describen a conti-
y (iv) la inclusión productiva vía el acceso a nuación.
los mercados regionales a través de la
Integración Regional. Asimismo, el Banco
respaldará (v) iniciativas que promuevan el ESTRATEGIAS INTEGRALES PARA LA
desarrollo humano, el capital social y la REDUCCIÓN DE LA POBREZA
prevención de los problemas sociales e
inclusión social de los pobres a través del El carácter multidimensional de la pobreza
Desarrollo Social. Adicionalmente el Banco requiere de un amplio conjunto de políticas y
apoyará acciones que promuevan (vi) la programas tanto en el ámbito económico
gobernabilidad democrática y la inclusión como social que ataquen sus múltiples causas
política de los pobres a través de la y manifestaciones. Es importante además ase-
Modernización del Estado. Asimismo, el gurar que todas las políticas y programas
88
R E D U C C I Ó N DE LA P O B R E Z A Y P R O M O C I Ó N DE LA E Q U I D A D SOCIAL
estén articuladas de forma coherente para evi- ACTIVIDADES EN LAS ÁREAS

tar la dispersión de recursos, duplicaciones o SECTORIALES DE ACCIÓN DEL BANCO
incluso incompatibilidades.
Por tanto, el Banco dará un especial Cabe reconocer que aunque la contribución
apoyo a los países de la región para desarro- del Banco en las cuatro áreas sectoriales

llar e implementar sus estrategias integrales prioritarias puede ser importante para el

para la reducción de la pobreza en un marco avance de los países en el logro de sus metas
participativo. Estas estrategias deberían de reducción de pobreza e inequidad social,
incluir un análisis detallado de los principa- su capacidad de acción siempre resultará
les factores determinantes de la pobreza y la insuficiente para atender todas las necesida-
consecuente definición de prioridades clara- des de los países. De ahí que el Banco privi-
mente establecidas con una visión de largo legiará el apoyo financiero a acciones que
plazo en el contexto de cada país; la selec- contribuyan directamente a fortalecer la
ción de objetivos cuantificables y factibles productividad y el potencial de generación
para reducir la pobreza sobre la base de los de ingresos de los pobres y grupos exclui-
ODM y otros compromisos regionales; un dos, incluyendo la expansión de infraestruc-
plan de acción para aplicar estas estrategias tura física y social y el desarrollo de su
que contemple la coordinación entre las ins- capital humano. Adicionalmente, el Banco
tituciones financieras internacionales y los enfatizará el fortalecimiento de la capacidad
organismos donantes en la financiación de del Estado para llevar a cabo políticas y pro-
programas y proyectos específicos, y un gramas de reducción de la pobreza e inclu-
mecanismo para supervisar y evaluar su sión social, así como su capacidad de evaluar
impacto. las acciones desarrolladas e incorporar las
El Banco apoyará la mejora e implemen- lecciones aprendidas durante la implementa-
tación de estrategias nacionales en los países ción de dichos programas.
que ya cuenten con las mismas, sobre la
base de los lincamientos expuestos en este Competitividad
documento de estrategia, y promoverá su
desarrollo en los países dónde no haya habi- La reducción de la pobreza en los países de
do un avance significativo a la fecha. En el América Latina y el Caribe requiere de
caso de los países de ingreso medio, el acciones combinadas que atiendan, por un
Banco será selectivo en cuanto a enfatizar el lado, el mejoramiento de las condiciones
apoyo a estrategias regionales y/o sectoriales generales de competitividad (tema aborda-
con un enfoque integral que atiendan las do en la Estrategia de Crecimiento Eco-
áreas geográficas de mayor incidencia de la nómico Sustentable) y, por otro, que apunte
pobreza y sus principales determinantes. El a los factores que limitan la productividad
apoyo del Banco a las estrategias de reduc- de los trabajadores más pobres y de las
ción de la pobreza enfatizará iniciativas de pequeñas unidades productivas. Las accio-
corte transversal en los sectores sociales y nes más importantes relacionadas con las
no sociales con prioridades definidas en las condiciones generales incluyen el acceso a
cuatro áreas de ventaja comparativa de la financiamiento y movilización de capital; el
estrategia institucional y el desarrollo de sis- acceso a recursos humanos, capacitación y
temas comprensivos de protección social. relaciones laborales; la disponibilidad de
Todas estas acciones deben ser ambiental- infraestructura (vías, puertos, energía, tele-
mente sustentables, fiscalmente sostenibles comunicaciones, etc.); el acceso, asimila-
y tener en cuenta consideraciones de género ción y generación de nuevas tecnologías y
y etnia. conocimiento; y la calidad de las institucio-
89
nes vinculadas con el funcionamiento de las encuentra muy limitada porque las institucio-
actividades productivas privadas. Las acciones y normas no contribuyen a proteger y
nes focalizadas en los pobres, que son mate- reconocer sus derechos de propiedad indivi-
ria de esta Estrategia de Reducción de la dual o colectiva, restringiendo así el uso de su
Pobreza, se presentan a continuación e in- capital como garantía financiera o bien tran-

cluyen iniciativas y nuevos enfoques para sable. El Banco puede contribuir a aliviar este

aumentar su nivel de activos, la capacidad problema mediante programas que clarifi-
productiva de sus actividades económicas, y quen los derechos de la propiedad inmobilia-
su acceso a los mercados laboral, financiero, ria, especialmente en el campo y en las zonas
y de bienes y servicios. urbano marginales; reformen el marco legal
sobre el uso de la tierra, eliminando trabas
Recursos financieros para los pequeños pro- legales a la libre transacción de la misma, de
ductores y los trabajadores pobres. Para la los bienes raíces y de la construcción urbana;
mayoría de las entidades financieras tradicio- y garanticen la seguridad jurídica de la pro-
nales no resulta atractivo prestar a los peque- piedad en el largo plazo, mediante la inter-
ños productores y microempresarios debido conexión de sistemas modernos de catastro
en gran medida a los altos costos de adminis- con sistemas descentralizados de registros
tración y monitoreo de este tipo de servicios. de la propiedad mueble e inmueble que no
Para ampliar el acceso al crédito y otros servi- desincentiven la inscripción de transaccio-
cios financieros hacia estos grupos, que con- nes en zonas marginadas. El Banco también
centran una buena parte de población pobre, apoyará acciones para fortalecer la adminis-
el Banco, en cooperación con los organismos tración indígena o la cogestión de sus terri-
regionales y nacionales de supervisión banca- torios y (en caso en que la tierra no pueda
ria, apoyará programas que: mejoren y amplí- utilizarse como garantía) explorar la posible
en el acceso a servicios financieros de corto, utilización de fondos de garantía, empresas
mediano y largo plazo para estos grupos; apo- colectivas (joint ventures), y otros mecanis-
yen la expansión y mejora de los servicios de mos financieros, incluyendo el fortaleci-
las instituciones de microfinanzas a favor de miento de mecanismos tradicionales de
los microempresarios y pequeños producto- reciprocidad y redistribución para facilitar
res; fortalezcan marcos legales y regulatorios la inversión en actividades productivas que
favorables para las microfinanzas adaptándo- sean social y culturalmente apropiadas.
los a las circunstancias, incentivos y riesgos
de los mercados en que operan; desarrollen Mejoramiento de las opciones de empleo de
sistemas de registro de crédito; identifiquen y los trabajadores pobres. El funcionamiento
diseminen las mejores prácticas en el sector eficiente del mercado laboral es crucial para
de las microfinanzas; desarrollen alternativas fomentar la creación de oportunidades para
financieras para los pueblos indígenas; y ase- los pobres a través de empleos de mayor cali-
soren a los gobiernos para diseñar e imple- dad, especialmente para los trabajadores con
mentar políticas que promuevan el acceso a bajo nivel de educación y en el sector infor-
servicios financieros, incluyendo la canaliza- mal. Con este fin, el Banco apoyará acciones
ción de las remesas de inmigrantes, para los para elevar la capacitación de los trabajadores
microempresarios y pequeños productores. en situación de pobreza, modernizar los con-
tenidos de los programas de capacitación de
Derechos de propiedad de los pobres. Existe acuerdo a las necesidades del sector producti-
evidencia que sugiere que el capital que pose- vo, desarrollar programas de capacitación
en los pobres puede ser en algunos casos sig- adaptados a las condiciones de las micro y
nificativo. Sin embargo, su productividad se pequeñas empresas y productores indepen-
90
dientes, mejorar el marco regulatorio del mer- marginales con alta incidencia de pobreza en
cado laboral con el fin de remover los obstá- la medida en que estén enmarcados dentro de
culos para la inserción de estos trabajadores, estrategias integrales de reducción de la
promover programas de asistencia técnica a la pobreza de los países, que estén incorporados
autoridad laboral para mejorar la adopción y plenamente en la estructura del Estado y que

aplicación de normas laborales básicas acep- contribuyan al proceso de fortalecimiento de

tadas por la comunidad internacional, mejo- capacidades locales y descentralización del
rar la efectividad de los sistemas de Estado. La utilización de estos instrumentos
colocación e intermediación laboral, y mejo- debe incluir acciones que aseguren su soste-
rar los sistemas de capacitación mediante la nibilidad en el tiempo y que permitan el
provisión privada en la oferta y el fortaleci- monitoreo y la evaluación de su efectividad e
miento de la regulación pública. impacto.
Promoción de la inclusión mediante servicios de Acceso a ciencia y tecnología para los pobres.
infraestructura básica para los pobres. Debido El Banco contribuirá a la difusión de nuevas
a que la mayoría de los activos productivos tecnologías con miras a que estas alcancen a
son complementarios, la productividad del las pequeñas empresas y productores rurales
trabajo de los pobres puede aumentarse sus- mediante programas que faciliten el acceso a
tancialmente si se mejora su acceso a los ser- información tecnológica y asistencia técnica;
vicios básicos de infraestructura, como el la cooperación en investigación y desarrollo
agua, la electricidad, el transporte o las tele- entre empresas e instituciones técnicas; el
comunicaciones. El Banco promoverá pro- desarrollo y difusión de normas técnicas de
gramas para el acceso de la población de productos, procesos y estándares de calidad;
bajos ingresos a los servicios básicos toman- el fortalecimiento de la capacidad de identifi-
do al mismo tiempo las medidas necesarias cación, generación y adopción de innovacio-
para asegurar la sostenibilidad de los servi- nes tecnológicas apropiadas a las actividades
cios, especialmente en los casos de energía y económicas rurales ambientalmente sosteni-
agua; la adopción de tecnologías apropiadas bles; la ampliación de la infraestructura de
para la generación energética y para las tele- Internet mediante cabinas telefónicas, tele-
comunicaciones en zonas rurales donde no centros rurales, o centros de información
resulta eficiente la provisión con tecnologías comunitaria; y la capacitación de los trabaja-
convencionales; el fomento a la gestión local dores pobres, microempresarios y pequeños
de programas de infraestructura básica y de productores rurales en el uso de las nuevas
vías de transporte; y, la adecuación cultural de tecnologías. El Banco también apoyará pro-
la identificación, diseño y mantenimiento de gramas piloto o esfuerzos innovadores que
pequeñas obras de infraestructura en terri- busquen desarrollar nuevas aplicaciones en
torios de los grupos étnicos. Cuando la provi- tecnología, en particular en tecnologías de la
sión de un servicio básico haya sido privati- información.
zada, el Banco procurará que el acceso al
mismo por parte de los estratos de bajos Cooperación entre el sector público y privado
ingresos no se limite por falta de capacidad para incrementar la competitividad de los
de pago y que además se extienda a las regio- pobres. El Banco apoyará esfuerzos asociati-
nes más apartadas. vos entre empresas de distintos tamaños o
Instrumentos focalizados y participativos sectores, y entre éstas, la academia y el sector
tales como los Fondos de Inversión Social público. Se buscará especialmente fortalecer
pueden ser efectivos en algunos países para la capacidad asociativa entre microempresa-
proveer de infraestructura básica a localidades rios, pequeños empresarios y pequeños pro-
91
ductores rurales, y se promoverán programas entre otros; brindar acceso a tecnología y

locales, integrales y participativos. Asimismo, aumento de la capacidad de innovación; pro-
se fomentará el apoyo de dusters y el fortale- mover redes y cadenas de subcontratación
cimiento de cadenas productivas. para aprovechar economías de escala en la
adquisición de insumos, producción en serie

Otras acciones específicas de apoyo al desa- y provisión de productos terminados; y pro-

rrollo rural. Las acciones descritas en materia mover intervenciones de reducción de costos.
de competitividad tendrán un impacto positi-
vo en la productividad de los trabajadores Desde la perspectiva ambiental también se
rurales. Estas acciones son muy importantes destaca la importancia de crear condiciones
dada la alta incidencia de pobreza y bajos de competitividad entre sectores pobres que
niveles de competitividad en el área rural. Por dependen del manejo de sus recursos natura-
otra parte, las condiciones específicas del sec- les o de los servicios ambientales que ofrecen
tor rural requieren, adicionalmente, que el sus territorios. En este sentido, el Banco pro-
Banco ponga énfasis en: el acceso a la tierra moverá la creación de condiciones propicias
mediante mecanismos costo efectivos; el para el aumento de las oportunidades de
desarrollo y la promoción de exportaciones obtención de ingreso e incremento de la pro-
agropecuarias; el fortalecimiento de la capaci- ductividad, sobre una base sustentable de los
dad gerencial del sector agroempresarial recursos naturales en comunidades margina-
pequeño y mediano; y acciones para el apro- das, rurales e indígenas.
vechamiento racional de recursos naturales,
particularmente de los recursos hídricos Desarrollo social
(manejo integrado de cuencas, rehabilitación
y mejoramiento de la operación y administra- Continuando con su reconocida trayectoria y
ción de sistemas de riego). liderazgo en los sectores sociales, el Banco ha
identificado nuevas áreas y nuevos enfoques
Otras acciones específicas de apoyo a las micro- en el Desarrollo Social con el propósito de
empresas. Al igual que en el caso del sector promover la equidad y expandir los beneficios
rural, las acciones en materia de competitivi- de la cartera social para los pobres, enfrentan-
dad tienen un impacto positivo en la capaci- do los actuales desafíos demográficos y socia-
dad productiva de las microempresas, las les de la región. Esto incluye políticas,
cuales emplean un alto porcentaje de trabaja- programas e iniciativas que enfaticen el desa-
dores pobres. Para aprovechar las oportuni- rrollo del capital humano en las áreas de edu-
dades específicas para elevar la productividad cación y salud y mejoren la calidad de vida de
del sector de la microempresa, el Banco, adi- los pobres a través de intervenciones en
cionalmente, pondrá énfasis en: facilitar los vivienda; aseguren transiciones efectivas en el
conocimientos técnicos e información que transcurso del ciclo de vida; promuevan la eli-
permitan a las microempresas incrementar su minación de la exclusión social y fortalezcan
capacidad productiva, su competitividad y la capacidad de los países para prevenir la
acceso a mercados para sus productos y servi- proliferación de problemas sociales que afec-
cios; brindar servicios de desarrollo empresa- tan de manera desproporcionada a los pobres;
rial a los microempresarios (incluyendo y apoyen intervenciones integrales para
programas de entrenamiento, asistencia téc- poblaciones de bajos ingresos en territorios
nica, comercialización y mercadeo); brindar circunscritos. Específicamente, el Banco pon-
acceso a información sobre el mercado de drá especial atención a las necesidades de los
proveedores de insumos, compradores, ten- pobres y grupos excluidos mediante acciones
dencias del mercado local e internacional, en las siguientes áreas del desarrollo social:
92
Reducción de las desigualdades en el acceso a diversidad cultural y participación de la

servicios de educación, salud y vivienda de los mujer y los discapacitados. El Banco apoyará
pobres. El Banco pondrá un énfasis central en programas focalizados e integrales de inver-
programas que atiendan los desafíos que plan- sión centrados en la escuela, que provean los
tean el alcance de los Objetivos de Desarrollo recursos materiales, financieros y humanos

del Milenio y otros compromisos asumidos en necesarios para garantizar las condiciones

cumbres mundiales y regionales. El Banco para implementar efectivamente las reformas
continuará complementando su apoyo funda- curriculares, potenciar el protagonismo de los
mental a la infraestructura básica de educa- profesores corno responsables del aprendizaje
ción y salud con operaciones sectoriales que de los alumnos y de los directores como
apoyen la reforma de las instituciones de estos gerentes responsables de los resultados edu-
sectores e innovaciones en la provisión de cativos en las escuelas, mejorar las condicio-
estos servicios con adecuada calidad en nes y tiempos de trabajo pedagógico dentro
comunidades pobres, así como con progra- de las escuelas, y promover sistemas adecua-
mas focalizados de desarrollo humano que dos de seguimiento de los aprendizajes y de
ofrezcan subsidios condicionados a la deman- las prácticas docentes en el aula. Para ello se
da de estos servicios. Las reformas en educa- pueden explotar también las posibilidades
ción y salud deben fortalecer la gestión del que las tecnologías de telecomunicación y de
sistema y la eficiencia del gasto en estos sec- la información ofrecen para brindar acceso a
tores con criterios de equidad, mecanismos de educación de buena calidad (por ejemplo, a
financiamiento e incentivos vinculados al través de escuelas a distancia, telesecunda-
logro de resultados educativos y de salud, rias) y promover capacitación específica en el
promoviendo a su vez la coordinación inter- uso de las mismas en las escuelas aisladas en
institucional, la capacidad de evaluación y los comunidades pobres. A su vez, el Banco apo-
procesos de diálogo continuo con actores cla- yará programas de educación intercultural
ves, incluyendo los más pobres y excluidos. bilingüe para pueblos indígenas.
En educación, el Banco apoyará acciones que, A fin de alcanzar los ODM en salud, reducir
partiendo de los importantes logros en la uni- las brechas en salud que enfrentan las pobla-
versalización de la matrícula en el nivel pri- ciones de bajos ingresos, y en particular rever-
mario, mejoren su calidad y amplíen tir el estancamiento del progreso en la
progresivamente el acceso de los pobres a la reducción de los aun elevados niveles de
educación media de calidad. Estas acciones morbi-mortalidad materna e infantil, el Banco
buscarán el mejoramiento de la eficiencia y pondrá un renovado énfasis en la atención
equidad de los sistemas educativos a fin de primaria en salud de calidad y una salud
que garanticen a los niños y jóvenes pobres y pública efectiva. Las reformas en salud deben
excluidos el logro de los aprendizajes y com- fortalecer los sistemas de organización y
petencias necesarios para ejercer la ciudada- financiamiento de los servicios de salud, vin-
nía y participar efectivamente en el desarrollo culándolas a las necesidades específicas y los
económico. Se apoyarán intervenciones direc- objetivos de cada país, incluyendo el desarro-
tas, focalizadas en familias y localidades de llo de nuevas modalidades de atención en
bajos ingresos, para mejorar la enseñanza y el áreas con baja presencia del Estado, la racio-
aprendizaje en la educación primaria y secun- nalización de los servicios de alta compleji-
daria y favorecer un mayor acceso a la post- dad, y la adecuación cultural de los servicios
secundaria, tales como la modernización y de salud para pueblos indígenas. Sobre la base
adaptación de currículos a las necesidades de del perfil epidemiológico del país, el Banco
un mercado laboral cambiante con una mayor apoyará acciones que aseguren niveles consis-
[93
tentemente altos de vacunación básica, la condiciones para que el sector privado asuma
implantación efectiva de la Estrategia de la construcción y el financiamiento. El Banco
Atención Integral a las Enfermedades apoyará las reformas en el sector a fin de pro-
Prevalentes de la Infancia en colaboración mover que el financiamiento y construcción
con otras agencias de cooperación internacio- privados lleguen a las poblaciones más

nal, y acciones masivas de información, edu- pobres, y aumentar la disponibilidad de suelo

cación y comunicación sobre la salud entre habilitado para usos residenciales a precios
poblaciones vulnerables. El Banco también accesibles a los hogares más pobres. El Banco
apoyará acciones en el área de salud ambien- también apoyará programas que faciliten
tal, la cual tiene un importante impacto sobre directamente el acceso de los hogares de
algunas enfermedades transmisibles, a través menores ingresos a soluciones habitacionales.
del financiamiento de proyectos y programas A fin de mejorar la calidad del acervo de
que mejoren el saneamiento básico y el acce- viviendas existentes, el Banco fomentará pro-
so a fuentes limpias y seguras de agua, tema gramas de apoyo financiero y técnico al mejo-
que recibió gran prioridad en la ultima cum- ramiento progresivo de viviendas.
bre de Johannesburgo, y acciones relaciona-
das. Asimismo, el Banco fortalecerá su apoyo Iguales oportunidades en el transcurso del
en materia de reducción de la morbi-mortali- ciclo de vida. Las poblaciones pobres y exclui-
dad materna, que afecta mayoritartamente a das pueden ser mal atendidas por programas
mujeres pobres, a través de un financiamien- de desarrollo del capital humano y físico que
to continuo de la salud reproductiva, la aten- no crean los vínculos necesarios para garanti-
ción obstétrica esencial y de acciones zar transiciones efectivas entre las diferentes
relacionadas, con el fin de reducir las barreras etapas del ciclo de vida (por ejemplo, entre la
económicas, culturales y geográficas a los ser- infancia y la niñez, entre educación primaria
vicios de salud. El Banco también seguirá y secundaria, entre el colegio y el trabajo,
poniendo énfasis en la descentralización de entre el trabajo y la jubilación). La falta de
los servicios de salud, el desarrollo de siste- atención a estas transiciones cruciales, al
mas de salud con un enfoque comunitario, así papel de la intervención temprana, a la
como la prevención y tratamiento de enfer- importancia de privilegiar la prevención, y a
medades transmisibles como VIH/SIDA, la utilidad de la sinergia natural entre los sec-
tuberculosis, malaria, dengue y otras enfer- tores limita la efectividad y sostenibilidad de
medades que afectan desproporcionadamente las intervenciones para mejorar la educación
a poblaciones en condición de pobreza. y salud de los pobres. El Banco apoyará pro-
El Banco apoyará acciones que potencien gramas para fortalecer las transiciones crucia-
el importante papel de la mujer en el comba- les en el ciclo de vida de las poblaciones de
te a la pobreza. Se pondrá un mayor énfasis en bajos ingresos, destacando la sinergia dentro
programas de intervención temprana en salud del sector salud (por ejemplo, combinando
y nutrición, tales como el cuidado prenatal programas de salud reproductiva, servicios de
para mujeres embarazadas, nutrición infantil, pediatría y combate a la desnutrición), entre
y atención de niños en edad preescolar. la salud y la educación (por ejemplo, con pro-
gramas integrales de apoyo a la familia, la
En vivienda, el Banco continuará apoyando a niñez temprana y la infancia), entre el colegio
los gobiernos que faciliten la operación de los o la universidad y el trabajo y entre los traba-
mercados de vivienda y focalicen el gasto jos, especialmente en las transiciones de la
público en los hogares de menores ingresos. mujer a la fuerza laboral (por ejemplo, con
Se fortalecerá la capacidad regulatoria de las intervenciones tempranas en los jóvenes de
instituciones públicas y se promoverán las familias pobres y centros de cuidado infantil).
94
Eliminación de la exclusión social y otros pro- exclusión y pobreza y para promover un desa-
blemas sociales. El Banco complementará las rrollo regional y local balanceado. Esto inclu-
acciones de creación de oportunidades y ye programas de mejoramiento de barrios
desarrollo humano de los pobres con inicia- marginales con un paquete de servicios para
tivas y programas de inclusión social que mejorar las condiciones de vivienda, ambien-

aseguren que los beneficios lleguen a los tales y las oportunidades de los pobres urba-

grupos excluidos por motivos de género, nos; políticas para reducir la segregación
etnia o raza, discapacidad y/o SIDA. Esto residencial y apoyar la rehabilitación econó-
incluye el fortalecimiento de la capacidad de mica, social y física de ciudades deterioradas;
las oficinas nacionales de estadística de reco- y proyectos sustentables de desarrollo local
lectar información sobre problemas sociales para comunidades indígenas y de afro-des-
y poblaciones excluidas. El Banco además cendientes, que expandan sus activos físicos,
incluirá acciones específicas en las operacio- culturales y capital social.
nes de expansión de la base de activos, gene-
ración de oportunidades de mercado y En las acciones en el ámbito social el Banco
fortalecimiento de la gestión pública para enfatizará aquellas destinadas a atacar las
que éstas beneficien a los grupos y zonas raíces de los procesos de degradación del
excluidas, y apoyará el desarrollo y cumpli- medio ambiente que afectan la calidad de
miento de legislación y campañas de promo- vida de los más pobres (disposición de dese-
ción social contra prácticas discriminatorias chos sólidos, aguas negras y contaminadas,
en colaboración con el sector privado. Se contaminación del aire dentro y fuera de los
asistirá a los países en las acciones para eli- hogares, pérdida de suelos, etc.). De esta
minar el estigma y discriminación de los dis- forma, la acción del Banco contribuirá a que
capacitados y quienes padecen del SIDA. los grupos más pobres tengan mejores opor-
El Banco promoverá acciones para la tunidades de vida y sean menos vulnerables
prevención del crimen, la violencia y otros a riegos ambientales.
problemas sociales, enfatizando el apoyo a
las instituciones responsables de ejecutar Modernización del Estado
programas en las áreas de: reducción del tra-
bajo infantil y atención a la problemática de Reducir la pobreza requiere la existencia de
los niños de la calle, prevención y atención un Estado democrático, efectivo y eficiente,
de la violencia doméstica y acción comuni- cuya acción de respuesta a las necesidades y
taria focalizada contra la violencia ciudada- aspiraciones de los pobres, les rinda cuentas
na, y campañas de promoción social y y les proporcione voz e influencia en las ins-
educación pública para la coexistencia pací- tituciones que configuran la gobernabilidad
fica, prevención, tratamiento y rehabilita- y el acceso a las oportunidades. En conse-
ción de jóvenes que abusan de las drogas y cuencia, se han identificado las siguientes
el alcohol, y prevención del embarazo juve- áreas para la acción del Banco en materia de
nil no deseado. Modernización del Estado destinadas a redu-
cir la pobreza y promover la equidad:
Apoyo al desarrollo integral de territorios cir-
cunscritos como ejes de reducción de la pobre- Sistema democrático e inclusión política de
za (por ejemplo, municipalidades, territorios los pobres: el Banco enfatizará el apoyo a las
indígenas, regiones autónomas). El Banco acciones que promuevan la inclusión política
apoyará programas en territorios circunscri- de los pobres. Entre estas acciones destacan:
tos con un enfoque participativo para la aten- el fortalecimiento de las estructuras y meca-
ción comprensiva de las múltiples fuentes de nismos internos de los Parlamentos para favo-
95
recer la voz y la participación de los grupos Estado, mercado y equidad: El desarrollo de

marginados; la modernización de los sistemas mercados eficientes e inclusivos requiere de
electorales para consolidar la igualdad de acciones para remover los obstáculos que
oportunidades de todos los ciudadanos; el impiden a la población pobre y grupos margi-
fortalecimiento de los órganos de supervisión nados el acceso efectivo a las oportunidades

y control con el fin de garantizar una mayor de mercado. A tal fin el Banco apoyará insti-

transparencia en la gestión pública y evitar tuciones de promoción del desarrollo que
sesgos discriminatorios; el apoyo a procesos amplíen las oportunidades para sectores y
de descentralización que permitan la integra- regiones excluidas. El Banco también apoyará
ción de zonas marginadas y acercar los pro- acciones que faciliten la formalización de acti-
cesos de toma de decisión a los grupos afecta- vidades económicas, en particular de las
dos; el fortalecimiento de la capacidad de las pequeñas y microempresas, y simplifiquen el
organizaciones comunitarias integradas por reconocimiento de derechos y obligaciones
ciudadanos pobres, grupos vulnerables y/o contractuales; una regulación social de los
tradicionalmente excluidos, y su articulación servicios básicos que asegure los derechos de
con los procesos de descentralización; y el los ciudadanos pobres y marginados con rela-
fomento de los valores de inclusión democrá- ción a estos servicios; y el desarrollo de ins-
tica en el conjunto de la sociedad. trumentos que faciliten la representación en
el proceso de formulación de las políticas
Estado de Derecho y acceso de los pobres a la públicas de los intereses de los consumidores
justicia: El Banco profundizará su acción a de bajos ingresos y de las poblaciones afecta-
favor de la consolidación de las reformas ins- das por las reformas.
titucionales necesarias para asegurar a todos
los ciudadanos el goce y ejercicio efectivo de Gestión pública para la equidad: El Banco apo-
sus derechos fundamentales, incluyendo el yará una gestión integral del ciclo de políticas
reconocimiento de los derechos de las comu- que enfatice la priorización de los recursos en
nidades indígenas. En este contexto, el Banco la reducción de la pobreza y la promoción de
apoyará programas que amplíen el acceso de la equidad social, la instucionalización de las
los pobres a la justicia. Los esfuerzos del políticas de reducción de la pobreza, una ges-
Banco en este ámbito incluirán la moderni- tión eficiente del gasto público social a través
zación de los procedimientos judiciales para de instituciones con un enfoque de servicio a
la disminución de barreras y costos de acce- los ciudadanos y sujetas a los debidos meca-
so, incluyendo la simplificación normativa; nismos de rendición de cuentas, y el desarro-
la promoción de mecanismos alternativos de llo de la capacidad fiscal del Estado a objeto
solución de conflictos, incluyendo los jueces de asegurar las inversiones que apoyen la
de paz; y el acceso de los pobres a los regis- lucha contra la pobreza; En particular, el
tros de personas y bienes. De igual forma, a Banco apoyará el desarrollo de la capacidad
fin de fortalecer el Estado de Derecho, el de coordinación y definición de políticas de
Banco apoyará programas dirigidos a superar Estado de lucha contra la pobreza, incluyen-
las debilidades institucionales que favorecen do la focalización de los programas y la parti-
la corrupción especialmente la que afecta cipación de los actores sociales relevantes; la
negativamente los ingresos y el acceso a ser- transparencia en la gestión de los recursos; los
vicios básicos y de justicia de los más pobres, sistemas de transferencia de recursos presu-
así como programas dirigidos a mejorar la puestarios que promuevan más equidad (por
seguridad ciudadana y reducir la exposición ejemplo, con base en indicadores de pobreza)
de las poblaciones pobres y marginadas a la y eficiencia (por ejemplo, vinculando el gasto
violencia. a indicadores de cantidad y calidad de servi-
96
cios); la profesionalización de las institucio- Regional para acelerar el proceso de integra-

nes sociales mediante la implantación de un ción de la región, tanto a nivel subregional
sistema de servicio civil de mérito y la capaci- como panamericano e interregional, y maxi-
tación gerencial; la modernización de la ges- mizar sus beneficios en el bienestar de la
tión de los servicios públicos, incorporando

población en general y de los pobres y exclui-
una amplia participación de los beneficiarios, dos. Estas incluyen:

a través del papel de las organizaciones co-
munitarias; la descentralización administrati- Consolidación de los efectos positivos de los
va de la gestión del gasto, acompañada del mercados regionales. El Banco apoyará progra-
fortalecimiento de la institucionalidad que mas que promuevan la consolidación de los
permita coordinar acciones multisectoriales mercados regionales, contemplando la inclu-
para territorios en situación desventajosa; y la sión económica de los más pobres y poten-
aplicación de las nuevas tecnologías para me- ciando los impactos positivos del comercio
jorar la accesibilidad de los pobres y margina- regional sobre estas poblaciones. Los progra-
dos a los servicios públicos. mas pondrán énfasis en aumentar el acceso a
los mercados mundiales en actividades en las
Dado que el atacar los problemas ambientales que se tengan ventajas comparativas; fomen-
que afectan a lo más pobres requiere de accio- tar la atracción de inversiones que brinden
nes para mejorar la gobernabilidad ambiental oportunidades y beneficios directos para la
al nivel local y comunitario, el Banco promo- población marginada; promover los efectos
verá la creación de capacidades para la gestión de transformación dinámicos de la integra-
local del medio ambiente y de mecanismos ción y minimizar la desviación de comercio y
efectivos de participación de la comunidad pérdidas de empleo; consolidar los efectos de
en la toma de decisiones sobre el manejo de los mercados regionales sobre la moderniza-
los recursos naturales. Asimismo, el Banco ción de la tecnología utilizada considerando
apoyará el desarrollo de instrumentos que fa- los factores abundantes en la región (mano
culten a los gobiernos locales y a las comuni- de obra); y enfrentar los efectos negativos
dades para tomar acciones directas sobre la sobre la disparidad de ingresos. Las acciones
gestión de sus recursos. Todo esto implica un en este ámbito contemplarán la evaluación de
contexto de gobernabilidad ambiental que per- alternativas nacionales para el establecimien-
mita empoderar comunidades locales, grupos to de apoyos para la población vulnerable
indígenas, y en general grupos marginados en que pueda ser afectada temporalmente por
la toma de decisiones relacionadas con su me- procesos de integración, prestando especial
dio ambiente. atención a las comunidades vulnerables en
áreas de frontera, como lo son muchos pue-
Integración regional blos indígenas.
La integración regional ofrece garantías de Desarrollo de la infraestructura regional. El

acceso a mercados con libre comercio pre- Banco continuará con su apoyo a la infraes-
ferencial, seguro y reglamentado a los paí- tructura regional, el cual puede tener im-
ses miembros. En la reciente Conferencia portantes efectos sociales, dado que al unir
sobre Financiamiento para el Desarrollo en focos urbanos o industriales con diversos
Monterrey, México se reconoció la importan- ejes de infraestructura, se pueden atravesar
cia de aumentar el acceso de las exportaciones otras zonas de menor desarrollo, ofreciendo
de los países en desarrollo a todos los merca- a sus pobladores una alternativa de comu-
dos. En este sentido, el Banco contempla dis- nicación y progreso. El apoyo a la expan-
tintas acciones en materia de Integración sión de la infraestructura regional contení-
97
piará el establecimiento de ejes de desarro- de desarrollo de fronteras en regiones de-

llo como en la Iniciativa para la Integración primidas; y apoyo a foros de negociación,
de la Infraestructura Regional Surame- movilización de financiamientos y otros me-
ricana (URSA) y el Plan Puebla-Panamá. canismos que beneficien los sectores más
Además, dentro de varios grupos subregio- desfavorecidos.

nales de integración se están desarrollando

iniciativas de integración fronteriza dando El Banco promoverá acciones para atender la
apoyo a las poblaciones marginales de esas dimensión ambiental en la integración regio-
zonas. nal enfatizando las zonas marginadas trans-
fronterizas que dependan fundamentalmente
Fortalecimiento institucional para la integra- de sus recursos naturales. Muchas de estas
ción. El Banco promoverá el fortalecimiento comunidades dependen de corredores bioló-
institucional de las entidades encargadas de gicos que no reconocen fronteras. En este
negociar los acuerdos de integración y nor- sentido, el Banco promoverá los procesos de
mar el comercio internacional con el objeti- inclusión de estos grupos, los cuales necesa-
vo de contar con marcos institucionales riamente requieren que se tome especial aten-
adecuados que permitan una integración ción a la protección y aprovechamiento de
equilibrada e inclusiva con beneficios para sus recursos naturales y de los servicios am-
las regiones más pobres y grupos margina- bientales que se generan en estas áreas.
dos. Estos programas de fortalecimiento
institucional incorporarán componentes
específicos para promover capacidad de SISTEMAS MULTISECTORIALES
negociación que tome en cuenta la equidad DE PROTECCIÓN SOCIAL
social, y equilibre y minimice los impactos
negativos de la integración sobre los Las acciones incluidas en las cuatro áreas
pobres; apoyar la capacidad de la pequeña y prioritarias privilegian la atención a los fac-
micro empresa a articularse a cadenas pro- tores estructurales asociados a la pobreza y
ductivas orientadas a la exportación; pro- la desigualdad. Adicionalmente, es necesario
mover instrumentos de protección frente a contar con un blindaje de protección social
los impactos tributarios negativos de los dado que la recurrencia de crisis y desastres
acuerdos de integración sobre los pobres; y naturales y la incapacidad de la población
fortalecer las instituciones de concertación pobre y vulnerable para protegerse frente a
social con participación de los sectores más estos choques agregados y otros de tipo indi-
desfavorecidos. vidual pueden comprometer seriamente los
avances en la reducción de la pobreza. Esto
Desarrollo de la cooperación regional en bienes requiere de un conjunto integrado de accio-
públicos en beneficio de los pobres. En el área nes para prevenir, mitigar y atender el impac-
de cooperación regional el Banco apoyará la to de estos choques adversos. Los distintos
creación de bienes públicos regionales que componentes de los sistemas de protección
contribuyan, entre otros, al objetivo de redu- social deben establecerse con anticipación
cir la pobreza y desigualdad, como el cono- y flexibilidad suficientes a fin de facilitar
cimiento sobre las causas y efectos de la una reacción rápida y efectiva. Conse-
pobreza y la desigualdad y la identificación cuentemente, el Banco apoyará y promove-
de acciones para reducirlas; iniciativas en el rá medidas contra-cíclicas y el fortaleci-
área financiera que incluyan protección del miento de sistemas de protección social de
acceso al ahorro y crédito de los sectores carácter multisectorial en los países de la
más frágiles y ciudadanos pobres; políticas región para atender mejor, tanto la vulnera-
98
bilidad de corto plazo como la de largo pla- matológicos; líneas de crédito de emergencia
zo, tomando en cuenta los arreglos infor- para la reconstrucción de infraestructura bási-
males de protección social usados por las ca luego de ocurrido el desastre; y el desarro-
poblaciones afectadas y la participación de llo de instrumentos financieros y acceso a los
la sociedad civil. mercados de capitales (en coordinación con

los otros organismos multilaterales) a fin de

Sistemas de protección social frente a crisis otorgar seguros y financiamiento para las acti-
económicas. A fin de mejorar la protección vidades de reconstrucción (incluyendo segu-
social frente a crisis económicas, el Banco ros y fondos de calamidad). Estos aspectos
promoverá la implementación de políticas serán fortalecidos en la política y el Plan de
prudentes para reducir su ocurrencia, instru- Acción del Banco con relación a desastres
mentos para proteger el gasto social y hacerlo naturales.
más contracíclico (con mecanismos como los
Fondos de Estabilización Fiscal) y programas Sistemas de protección social frente a riesgos
que atiendan a la población vulnerable frente individuales. El Banco promoverá programas
a caídas bruscas en el ingreso (tales como pro- de mejora de los sistemas de protección social
gramas focalizados de transferencias y progra- frente a riesgos individuales incluyendo pro-
mas de empleo de emergencia, especialmente gramas que extiendan la cobertura de los
para los grupos más desprotegidos). sistemas de seguridad social en salud y pen-
siones, seguros privados de salud y desempleo
Sistemas de protección social frente a desas- y los planes de jubilación a trabajadores infor-
tres naturales. El apoyo del Banco en esta área males, y que garanticen niveles de consumo
enfatizará programas para mejorar la capaci- mínimo a ancianos indigentes. Cabe notar
dad institucional del Estado para responder asimismo que todos los programas de comba-
frente a los desastres; la inversión en infraes- te a la pobreza estructural apoyados por el
tructura básica que disminuya los riesgos de Banco disminuyen la vulnerabilidad de los
daños significativos en presencia de desastres; pobres al incrementar su capacidad de auto-
programas regionales y nacionales de detec- aseguramiento tanto frente a riesgos indivi-
ción y difusión temprana de fenómenos cli- duales como agregados.
99
OPCIONES PARA LOS SERVICIOS
DEL BANCO Y LINEAMIENTOS
DE IMPLEMENTACIÓN

E
sta Estrategia de Reducción de la Banco se orientará directamente a la reduc-
Pobreza y Promoción de la Equidad ción de la pobreza y la promoción de la equi-
Social es una estrategia marco que dad social, siguiendo las metas indicativas de
define los principios generales para la Octava Reposición de 50% y 40% para el
encauzar las diferentes áreas prioritarias que número y monto de los préstamos. Entre los
apoya el Banco. En este sentido, la implemen- instrumentos no financieros se encuentran la
tación efectiva de esta estrategia se da a través asistencia técnica y el apoyo al diagnóstico de
de la puesta en práctica de los planes de la situación de la pobreza y sus causas en los
acción de cada una de las estrategias de las países y al diseño e implementación de estra-
cuatro áreas prioritarias: Competitividad, tegias integrales de reducción de la pobreza;
Modernización del Estado, Desarrollo Social, los diálogos de política; talleres, foros, semi-
e Integración Regional, así como en acciones narios y conferencias; capacitación en geren-
que se definen en la estrategia de Medio cia social, actividades de investigación; y
Ambiente, que tiene carácter transversal. generación y diseminación de información,
Como se menciona anteriormente, éstas bus- buenas prácticas y lecciones aprendidas.
can promover las acciones y políticas necesa- Esta estrategia propone la necesidad de
rias para lograr la reducción de la pobreza y la adecuar el apoyo selectivo que el Banco pres-
promoción de la equidad social. Las opciones ta a los países de la región con una mezcla de
para los servicios del Banco están dadas en el sus instrumentos financieros y no financieros,
marco de la organización integral del Grupo seleccionándolos de acuerdo con un diagnós-
BID, que incluye: el Banco en su área de tico apropiado de las causas de la pobreza y la
acción pública y privada; y la coordinación desigualdad en cada caso específico y con las
con la Corporación Interamericana de ventajas comparativas del Banco. Los instru-
Inversión CII y el Fondo Multilateral de mentos de apoyo del Banco serán integrados a
Inversiones (FOMIN). través de los procesos de programación en los
El Grupo BID cuenta con una serie de ins- países, tomando como insumo las Estrategias
trumentos financieros y no financieros para Nacionales de Reducción de la Pobreza (ERP)
contribuir a la reducción de la pobreza y la cuando estas hayan sido elaboradas, y los
desigualdad en los países de la región. Los documentos de pobreza por país contempla-
instrumentos financieros de apoyo directo a dos en la Octava Reposición de Capital. Es
los programas y políticas nacionales de desa- importante resaltar que las actividades priori-
rrollo y reducción de la pobreza incluyen los tarias y las actividades de implementación
préstamos de inversión (nacionales y regiona- contempladas en esta estrategia se realizarán
les, multifase), sectoriales, de emergencia, al en estrecha coordinación con otras institucio-
sector privado, el programa de empresariado nes nacionales, bilaterales y multilaterales de
social, los nuevos instrumentos flexibles de desarrollo para evitar duplicar esfuerzos y
préstamo y las operaciones de cooperación aprovechar sinergias, promoviendo una divi-
técnica (reembolsables y no reembolsables). sión del trabajo de acuerdo a las ventajas
Una gran parte del programa de préstamos del comparativas de cada institución. La reciente
r i
.
100
A
experiencia de coordinación con el FMI, el reducción de la pobreza y la inequidad en los

BM y otros donantes en el marco de la elabo- documentos y acciones claves que guían sus
ración de las ERPs, la experiencia con las operaciones en los países prestatarios: docu-
mesas de donantes en los países centroameri- mentos de pobreza por país, documentos de
canos y en el área andina, la colaboración en

diálogo, reuniones de diálogo de políticas
el mejoramiento de los sistemas de informa- (encerronas), estrategias de país y sus actuali-

ción (como en el programa MECOVI), y la zaciones, programas de trabajo y revisiones de
colaboración en el seguimiento y adaptación cartera.
de los ODM a la realidad de la región, son
ejemplos de experiencias promisorias de El diálogo y la Estrategia de País como punto
coordinación interinstitucional de la acción focal de la estrategia. Para poder pasar, en
de combate a la pobreza e inequidad social. algunos casos, de un acuerdo sobre un grupo
A fin de potenciar la efectividad de la de préstamos individuales, a una estrategia
contribución del Banco es necesario, en el más integrada para reducir la pobreza y pro-
marco de las Estrategias de País, identificar mover la equidad, es preciso centrarse en el
las prioridades de programación y las accio- diálogo y la Estrategia del País y acordar
nes para garantizar la calidad del diseño de selectivamente con los países las líneas de
los proyectos y su ejecución exitosa. Las acción, basadas en un diagnóstico adecuado
guías para la Estrategia de País aprobadas por de las causas de la pobreza y la inequidad,
el Directorio (GN-2020) definen el marco integrado, cuando sea posible, a una
operativo adecuado para la instrumentación Estrategia Nacional de Reducción de la
de acciones a nivel de país, consistente con el Pobreza, que permitan definir las prioridades
mandato de la Estrategia Institucional (GN- específicas y la secuencia de acciones del
2077). Es fundamental que al nivel de cada Banco. Las divisiones de país, con la colabo-
país se formule el marco estratégico siguien- ración de las divisiones funcionales, los
do estas guías aprobadas por el Directorio, departamentos centrales y las representacio-
con el rigor analítico y de procedimiento nes, enfatizarán en sus diálogos con las auto-
debido, el cual prevé un marco de imple- ridades nacionales el fortalecimiento de las
mentación de acciones claves al nivel de: acciones para la reducción de la pobreza,
programación; diseño; y ejecución de opera- incluyendo la elaboración e implementación
ciones. Asimismo, la presente sección especi- de estrategias de reducción de la pobreza, el
fica actividades necesarias de apoyo a estas mejoramiento de la focalización del gasto
acciones clave en las áreas de investigación, público en los grupos más pobres y la conso-
generación de información sobre la situación lidación de los numerosos programas orien-
de la pobreza, identificación de buenas prac- tados a la reducción de la pobreza. Para
ticas y difusión de conocimientos. realizar estas acciones es importante reforzar
la capacidad técnica de las divisiones de país
Actividades de programación del Banco. Al nivel en los temas de pobreza y equidad.
de programación, el Banco se ha apoyado en
instrumentos de diálogo que han dado res- Documentos de pobreza por país. De acuerdo
puesta rápida a las demandas de los con la Octava Reposición de Recursos, el
Gobiernos. No obstante, en línea con el docu- Banco analizará, en sus países miembros pres-
mento GN-2020, se requiere un marco de pro- tatarios, las causas de la pobreza y la exclu-
gramación más estratégico, basado en sión social así como las limitaciones al
diagnósticos detallados de las causas de la progreso social. El diagnóstico estará basado
pobreza y de sus posibles soluciones. En con- en una serie de estudios (realizados por el
secuencia, el Banco reforzará la temática de la país, el Banco u otras instituciones) que inclu-
101
yan, entre otros, un análisis de la situación y ción, género y salud), en áreas no sociales
determinantes de la pobreza, tomando en (infraestructura y otros activos, sectores
cuenta, entre otros, el marco conceptual des- productivos y mejora de las instituciones),
crito en esta estrategia, y las brechas para reducción de la exclusión social por etnia,

alcanzar los ODM. Estos documentos deben género, discapacidad y SIDA, y protección
ir enfocados a establecer las prioridades de social incluyendo mecanismos contra el

acción del Banco por país, y servirán como riesgo de desempleo, programas de empleo
insumos básicos para la incorporación plena de emergencia, redes de protección social,
de la temática de reducción de la pobreza y la seguros de salud, pensiones y protocolos de
equidad social al proceso de programación protección del gasto social, entre otras. Para
por país, en particular las estrategias de país mejorar la focalización de los programas es
del Banco, y el apoyo al posible desarrollo de necesario seguir avanzando en el desarrollo
estrategias integrales de reducción de la de sistemas costo efectivos de identificación
pobreza y su implementación. Los países que de beneficiarios.
no cuenten con estrategias integrales de
reducción de la pobreza plenamente integra- Diseño de proyectos y programas. El Banco
das en las estrategias de país del Banco ten- apoyará acciones destinadas a mejorar e
drán la más alta prioridad para la elaboración incentivar la calidad en la formulación de
de estos documentos. los proyectos y programas. Esto requiere
desarrollar un conjunto de incentivos que
Diseño e implementación de estrategias inte- promuevan: el acceso a recursos de {manda-
grales e iniciativas focalizadas. Con el objeti- miento en forma oportuna y adecuada para el
vo de apoyar el diseño e implementación de diseño de proyectos; la incorporación siste-
estrategias integrales e iniciativas focaliza- mática de lecciones aprendidas y la disemina-
das de reducción de la pobreza y promoción ción de información y mejores prácticas; y la
de la equidad, el Banco pondrá a disposición coordinación/integración de temas horizon-
de sus países miembros los mecanismos tales entre divisiones operacionales y depar-
existentes para realizar estudios y formular tamentos, al nivel de Banco, así como con
programas y proyectos, incluyendo los organismos de financiamiento bilateral y
Documentos de Pobreza por país, préstamos multilateral.
de preinversión, la Facilidad para la
Preparación de Proyectos de la institución, Acceso a recursos financieros de cooperación
operaciones de cooperación técnica, y sus técnica para el diseño de proyectos. En la
instrumentos de préstamos. El Banco con- actualidad, los equipos de proyecto y contra-
centrará su apoyo a los países principalmen- partes técnicas en los países no siempre cuen-
te, aunque no exclusivamente, en las áreas tan con recursos suficientes para el diseño de
en las que se ha identificado su mayor ven- proyectos, ya sea en cuanto a niveles de mon-
taja comparativa como son el desarrollo de tos adecuados, el tiempo oportuno para su
los sectores sociales, la modernización del uso o las restricciones de alcance y enfoque
Estado, el fomento a la competitividad y el que tiene la asistencia técnica, según el
apoyo a las iniciativas de integración. Las fondo fiduciario de cooperación técnica que
operaciones de apoyo del Banco a las inicia- las respalde. Es importante, como parte de la
tivas focalizadas y estrategias integrales de implementación de las estrategias de áreas
reducción de la pobreza se centrarán en las prioritarias y las estrategias de país, identificar
áreas de inversión en capital humano procesos que reduzcan los costos de transac-
(orientadas al cumplimiento de los ODM y ción en el uso de estos recursos y aumente la
otros compromisos regionales en educa- flexibilidad de la asistencia técnica.
102
Coordinación e integración de temas horizon- desarrollo de capacidades de monitoreo y

tales. Es imprescindible mejorar el marco de evaluación con elementos participativos es
coordinación entre organismos de financia- crucial para poder mejorar, modificar y adap-
miento (bilaterales y multilaterales), así como tar la política de lucha contra la pobreza sobre
al interior del Banco entre divisiones y depar- la base de lecciones aprendidas. Esto incluye

tamentos, especialmente en áreas transversa- el fortalecimiento del monitoreo y evaluación

les críticas, como es el desarrollo rural, la de los proyectos financiados por el Banco. El
modernización del estado y los procesos de plan de acción propone llevar a cabo evalua-
descentralización, el manejo de fondos de ciones de impacto de proyectos representati-
desarrollo local, y la gestión ambiental, a fin vos de los distintos sectores de acción del
de evitar duplicación de esfuerzo y dar seña- Banco en conjunto con los países. Estos pro-
les contradictorias sobre los procesos priorita- yectos deberán incorporar en su diseño los
rios para la reducción de la pobreza y la elementos necesarios para permitir una eva-
promoción de la equidad. Esto requiere esta- luación cuidadosa de su impacto, tales como
blecer un mecanismo de incentivos que pro- la construcción de una línea de base y el uso
mueva, premie y garantice la coordinación e de técnicas de grupos de control.
integración de esfuerzos en el diseño de los
proyectos. Investigación y análisis. Las políticas y pro-
gramas para la reducción de la pobreza y la
Ejecución de operaciones y programas. Se re- promoción de la equidad social deben dise-
quiere que, al nivel de país, los ejecutores y las ñarse sobre la base de un sólido conocimien-
Representaciones del Banco cuenten con los to de la pobreza y sus determinantes. El
instrumentos técnicos, profesionales y finan- Banco dará prioridad a la generación y dise-
cieros para asegurar el logro de los objetivos minación de conocimiento sobre la pobreza
trazados. Entre estos instrumentos se deben y desigualdad de la región y las políticas
considerar: el acceso ágil a asistencia técnica para combatirlas. Los temas cruciales en la
durante la ejecución de programas; la for- agenda de investigación incluirán: la rela-
malización de auditorías operativas de carác- ción entre crecimiento económico, pobreza
ter técnico; la sistematización de lecciones y desigualdad; formas efectivas y sostenibles
aprendidas y retroalimentación a nuevos pro- de establecer redes adecuadas de protección
yectos; y la capacitación de profesionales acor- social frente a riesgos individuales y colecti-
de con las demandas de los nuevos proyectos. vos; la relación entre inversión en capital
humano y reducción de la transmisión gene-
Apoyo al monitoreo y la evaluación de estrate- racional de la pobreza y la desigualdad; los
gias, políticas y programas. Tal como se efectos de reformas comerciales en los merca-
estableció en la reciente Conferencia sobre dos de trabajo; la relación entre los mercados
Financiamiento para el Desarrollo en financieros y la pobreza; el papel de las reme-
Monterrey, la medición y seguimiento de la sas en la reducción de la pobreza; los costos y
efectividad de las acciones en favor del desa- causas de la exclusión social y desigualdad
rrollo requiere una atención especial. Para debido a raza o etnia y las políticas para com-
ello es necesario establecer mecanismos de batirla; la relación entre género, pobreza y
seguimiento a los avances en la implementa- desigualdad intrahogar, incluyendo conse-
ción de acciones y de estrategias nacionales cuencia sobre la niñez; el desarrollo de solu-
de reducción de la pobreza a través de indicaciones innovadoras a los problemas de
dores, y sistemas de monitoreo y evaluación infraestructura básica que afectan sobre todo
de las políticas, programas y metas de desa- a los grupos en pobreza extrema en la región;
rrollo. El apoyo decidido del Banco para el los efectos distributivos de la privatización y
103
HACIA UN D E S A R R O L L O S O S T E N I B L E Y EQUITATIVO
desregulación de servicios públicos; la rela- programas de desarrollo humano focalizados,

ción entre descentralización y calidad de los intervención temprana, protección social,
servicios básicos; la reforma de la gestión inclusión social y el aprovechamiento de tec-
pública y la pobreza; el capital social y la nologías de la información por parte de los
pobreza; y el desarrollo de las economías pobres. La labor permanente de identificación

rurales; entre otros. de buenas prácticas en políticas, programas y

proyectos se verá fortalecida con una disponi-
Apoyo a la generación de información sobre la bilidad mayor de evaluaciones del impacto de
situación de la pobreza. El monitoreo y la eva- intervenciones públicas de combate a la
luación de las acciones de combate a la pobre- pobreza en la región.
za, así como el diagnóstico adecuado de las
causas de la misma, requiere de una genera- Diálogos y difusión de conocimientos: confe-
ción adecuada de información sobre la pobre- rencias, foros, redes, seminarios y talleres. El
za y sus determinantes. El Banco pondrá objetivo de la reducción de la pobreza y la
especial énfasis en programas de mejoramien- promoción de la equidad social debe tener un
to de los sistemas de información sobre las lugar prioritario en la agenda política regional
condiciones socioeconómicas en la región, y de cada uno de los países de la región. Una
incluyendo programas de mejoramiento de de las ventajas del Banco es su capacidad para
encuestas de condiciones de vida (como el promover y mantener agendas de largo plazo
programa MECOVI) y censos así como el for- en la región, especialmente en el contexto de
talecimiento de los institutos nacionales de los cambios de gobierno originados por la
estadística. La acción del Banco en este campo alternancia del poder. El Banco continuará
dará prioridad a la generación de información promoviendo y facilitando los procesos de
desagregada (por niveles de ingreso, área de diálogo y construcción de consensos en torno
residencia, etnia y género) y confiable sobre a este objetivo. Para ello el Banco utilizará los
los niveles y las características de la pobreza y siguientes instrumentos: la organización de
el avance en indicadores de esfuerzo y resul- diálogos regionales de política entre funciona-
tados asociados a los ODM y otros compro- rios públicos de alto nivel en la reducción de
misos regionales, poniendo especial énfasis la pobreza y promoción de la equidad, foros
en los países con menor capacidad en el regionales tales como el Foro de Equidad
campo. Social y seminarios y conferencias regionales
en temas vinculados directamente con la
Buenas prácticas y lecciones aprendidas en pobreza y equidad social.
políticas, programas y proyectos. El Banco
identificará y difundirá buenas prácticas y lec- Plan de acción. La implementación de esta
ciones aprendidas en políticas, programas y estrategia para el objetivo prioritario de
proyectos de combate a la pobreza en sus dis- reducción de la pobreza y promoción de la
tintas dimensiones, y las difundirá a través de equidad social se realizará mediante las accio-
sus distintas actividades de diseminación y nes descritas en las cuatro estrategias secto-
capacitación en gerencia pública. Especial riales de Competitividad, Desarrollo Social,
énfasis será puesto en identificar buenas prác- Modernización del Estado e Integración
ticas para la reducción de la pobreza en áreas Regional y la estrategia transversal de Medio
no sociales, tales como productos financieros Ambiente. En esta sección se destacan algu-
para los pobres, infraestructura, y moderniza- nos elementos particulares requeridos para
ción del Estado. Además, se pondrá especial fortalecer la relación de la estrategia con los
atención en el desarrollo de buenas prácticas ejercicios de programación y el impacto de
en intervenciones innovadoras tales como los las acciones del Banco destinadas a la reduc-
104
ción de la pobreza y promoción de la equi- • Incrementar las operaciones del Banco

dad, en el marco de los mandatos de la directamente orientadas al objetivo de
Octava Reposición de Recursos, y en estrecha reducir la pobreza y promover la equidad,
coordinación con otras instituciones nacio- poniendo énfasis en préstamos destina-

nales, bilaterales y multilaterales de desarro- dos al cumplimiento de los ODM, a la
llo. En particular, se propone: inclusión social de grupos marginados, a

promover la creación de oportunidades
* Avanzar en la elaboración de los Docu- para los pobres mediante acciones en
mentos de Pobreza por país sugeridos áreas no sociales (infraestructura, micro-
por la Octava Reposición para los países empresas, desarrollo rural y moderniza-
prestatarios. Estos documentos coadyu- ción del Estado), a fortalecer la capacidad
varán a la incorporación plena de la de desarrollo e implementación de políti-
temática de la reducción de la pobreza cas y programas de reducción de la pobre-
y la equidad social, los ODM y otros za y promoción de la equidad social, y a
compromisos regionales al proceso de brindar protección social para los pobres.
programación por país incluyendo las ® Avanzar en la evaluación de impacto en la
estrategias de país del Banco. Para el pobreza y la equidad social de proyectos
cumplimiento efectivo de esta actividad del Banco en los campos prioritarios
resulta esencial fortalecer las divisiones señalados anteriormente.
de país de los departamentos regionales « Fortalecer la coordinación Ínter- e intra-
incorporando especialistas en pobreza. departamental del Banco a fin de lograr
® Fortalecer el apoyo al desarrollo e imple- una adecuada armonización y utiliza-
mentación de estrategias integrales al ción de instrumentos y ventanillas de
nivel nacional, subnacional o sectorial préstamo orientadas al objetivo de re-
para la reducción de la pobreza y promo- ducción de la pobreza y promoción de
ción de la equidad social en los países la equidad social, y en particular al logro
prestatarios. de las metas en las áreas anteriores.
^ Fortalecer el apoyo al mejoramiento de
las encuestas de hogares e indicadores de El plan integral de implementación del
pobreza y condiciones de vida en los paí- conjunto de estrategias sectoriales se refiere
ses prestatarios mediante el programa a los esfuerzos requeridos para reforzar el
MECOVI. énfasis y prioridad del objetivo de reducción
• Integrar y difundir mejores prácticas y de la pobreza y promoción de la equidad
fortalecer el apoyo a la implementación social en las distintas acciones del Banco, así
de sistemas de focalización de benefi- como un cronograma de implementación de
ciarios de programas de combate a la las acciones.
pobreza.
105
MONITOREO, EVALUACIÓN E
INDICADORES DE DESEMPEÑO

E
l monitoreo y la evaluación de la evaluaciones de impacto de proyectos; pro-
implementación de la Estrategia se porción de préstamos del Banco en inversión
realizarán a través de indicadores de de capital humano directamente orientados al
producto, de resultados y de impacto. cumplimiento de los ODM; proporción de
Esta tarea se apoyará en el trabajo que se préstamos del Banco con un enfoque explíci-
lleva adelante con el propósito de mejorar la to de inclusión social de grupos marginados;
medición de la efectividad del desarrollo en proporción de préstamos SEQ del Banco en
las operaciones a lo largo de cada fase del áreas no sociales orientados a promover la
ciclo de proyecto, incluyendo la programa- creación de oportunidades para los pobres y
ción, el diseño con atención a metas y la fortalecer la capacidad de desarrollo e imple-
ejecución enfocada en la obtención de resul- mentación de políticas y programas de reduc-
tados. Los indicadores de producto incluyen ción de la pobreza y promoción de la equidad
información proveniente del programa opera- social; y proporción de préstamos SEQ del
tivo; los indicadores de resultado transmiten Banco en programas prioritarios de protec-
información sobre los resultados directos de ción social para los pobres; En particular, se
las actividades del Banco; y los indicadores de propone completar los Documentos de pobre-
impacto incluyen información sobre variables za por país para el año 2005.
clave, que miden el propósito final de la estra-
tegia y las acciones adoptadas por los países Indicadores de resultado: Resumen de resulta-
de la región. Además de continuar dando dos de proyectos SEQ y PTI, que incluyan un
seguimiento a las metas agregadas para los monitoreo de la evolución de los indicadores
niveles indicativos de préstamos orientados a sociales, de condiciones de vida y del entorno
la reducción de la pobreza y mejora de la institucional identificados en los proyectos y
equidad social (SEQ) planteadas por el las estrategias de país, y resumen de resulta-
Octavo Aumento de Recursos, el Banco reali- dos de los productos no-financieros que con-
zará seguimiento a las proporciones de prés- tribuyan a impulsar la reducción de la
tamos en las áreas prioritarias identificadas en pobreza y la promoción de la equidad social.
el plan de acción de la sección anterior. Se enfatizarán los resultados de las evaluacio-
nes de los proyectos del Banco, incluyendo su
Indicadores de producto: Número de Do- impacto en la pobreza y la equidad social, los
cumentos de Pobreza por país elaborados por el cuales servirán como lecciones aprendidas
Banco; número de países apoyados en el desa- para afinar, adaptar o modificar las áreas y los
rrollo e implementación de estrategias inte- tipos de programas a los cuales se da priori-
grales de reducción de la pobreza; número de dad en la presente estrategia.
países apoyados en el mejoramiento de
encuestas de hogares mediante el programa Indicadores de impacto: Tasas de pobreza
MECOVI y en sus sistemas de focalización; regionales y nacionales medidas con líneas
número de productos no-financieros en el internacionales de $1 y $2 diarios (en paridad
tema de pobreza y equidad social; número de del poder de compra), coeficientes de distri-
106
bución del ingreso tales como el coeficiente ra del Banco, aunque su evolución no podrá
de Gini y la participación del quintil más ser atribuida directa o totalmente a la acción
pobre en el ingreso nacional, indicadores de específica del Banco.
severidad de la pobreza tales como la brecha
promedio de ingresos de la población pobre, y Los informes anuales de actividades para

otros indicadores de las estrategias de las la reducción de la pobreza y promoción de la

áreas prioritarias directamente relevantes a la equidad social del Banco incluirán avances
pobreza y desigualdad y al monitoreo de los en la implementación de esta estrategia a
ODM. Estos indicadores, desagregados por partir de 2004. Una evaluación de la estrate-
grupos de ingreso, género y etnia, serán refe- gia será realizada luego de cinco años de su
rencias importantes para guiar la acción futu- vigencia.
107
ANEXO

Resumen de áreas de acción del Banco
Cuadro 1: Reducción de la Pobreza y Promoción de la Equidad Social
Apoyo para elaborar estrategias nacionales de reducción de la pobreza

Análisis de los determinantes de pobreza
Selección de acciones prioritarias y de objetivos sobre la base de los ODM
Definición de planes de acción
Apoyo para supervisión y evaluación
Com petitividad
Expansión de los recursos financieros para los pobres
Mejora derechos de propiedad de los pobres
Mejora de las opciones de empleo de los trabajadores pobres
Promoción de la inclusión mediante servicios de infraestructura básica para los pobres
Acceso a ciencia y tecnología para los pobres
Cooperación entre el sector público y privado para incrementar la competividad de los pobres
Manejo productivo de recursos naturales en comunidades marginadas
Desarrollo Social
Reducción de las desigualdades en el acceso a servicios de educación, salud y vivienda
Iguales oportunidades durante las etapas del ciclo de vida
Eliminación de la exclusión social por medio del desarrollo del capital social
Niveles local y territorial como centro de la reducción de la pobreza
Desarrollo social y atención de degradación ambiental en zonas pobres
Modernización del Estado

Consolidar el sistema democrático e inclusión política de los pobres
Promover el Estado de Derecho y acceso de los pobres a la justicia
Mejorar la articulación entre el Estado, mercado y equidad
Apoyar la gestión pública para la equidad
Gobernabilidad ambiental a nivel local
Integración regional
Promoción del impacto positivo del comercio regional sobre el bienestar de los pobres
Inversión en infraestructura regional en áreas de menor desarrollo
Instituciones adecuadas a la negociación e implementadón de acuerdos balanceados y atentos a la
inclusión económica
Promoción de la cooperación regional en bienes públicos regionales que beneficien a los pobres
Dimensión ambiental en zonas marginadas transfronterizas
Sistemas de protección social

Protección social frente a crisis económicas.
Protección social frente a desastres naturales
Protección social frente a riesgos individuales
108
DEL ESTADO
MODERNIZACIÓN

H A C I A UN D E S A R R O L L O S O S T E N I B L E Y E Q U I T A T I V O

Este capítulo fue preparado por un equipo formado por Edmundo Jarquín (SDS/SGC,
Coordinador del equipo], Orlando Reos (RE 1 /SC1), Jorge Sapoznikow (RE2/SC2),
Xavier Comas (RE3/SC3), Rosina de Souza (LEG) y Koldo Echebarría (SDS/SGC).
El documento es parte de un grupo de estrategias cuya preparación ha sido coordinada por
Carlos M. jorque (Gerente de SDS) y se benefició de aportes específicos de Ernesto Castagnino
(SDS/SGC), Christina Biebesheimer (SDS/SGC), Fernando Carrillo (SDS/SGC), Carlos Cordovez
[SDS/SGC), Janine Perfit (SDS/SGC), Mark Payne (SDS/SGC), Leslíe Harper (SDS/SGC),
Betty Rice (REÍ/SCI), Francisco Mejía (REÍ/SCI), Lynette Asselyn (REÍ/SCI), Fabricio Opertti
(RE2/SC2), Rodrigo Tamayo (RE2/SC2), Carlos Pimenta (RE3/SC3), Raimundo Arroio (RE3/SC3),
Gustavo Yamada (SDS/POV), Robert Vitro (SDS/ICT), Carlos Perafán (SDS/IND), Luis Fierro (SDS),
David Wilk (SDS/ENV) y Renato Puch (DPP). Hubo consultas con grupos de organizaciones
de la sociedad civil en Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Honduras, Jamaica, México y Perú y
con la Red de organizaciones de la sociedad civi sobre Justicia (Quito), la Asociación
Latinoamericana de Organizaciones Populares, el Comité Consultivo del Sistema de Integración
Centroamericano y la Red de Transparencia y Gestión Pública del BID (Washington). Se celebraron
talleres de expertos organizados por el Instituto Internacional de Gobernabilidad en Barcelona
(España) y por e Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) en
Caracas y se recibieron comentarios a través de los sitios de Internet del Banco, del Instituto
Internacional de Gobernabilidad y de a Red Interamericana por a Democracia.
110
OBJETIVO

L
a Octava Reposición de Capital esta- proponiendo un conjunto de indicadores de
blece al Banco el mandato de trabajar producto, resultado e impacto.
con un enfoque más integrado del De acuerdo con el mandato contenido en
desarrollo que, a la vez que consolide la Octava Reposición, tanto el marco estraté-
las reformas económicas, promueva la cohe- gico hasta ahora vigente como este docu-
sión socioeconómica interna de los países, la mento asumen la expresión Modernización
integración regional, la protección del medio del Estado como sinónimo de reforma del
ambiente, la modernización del Estado y el Estado para la consolidación de la gober-
fortalecimiento de las instituciones democrá- nabilidad democrática. La gobernabilidad
ticas y de la sociedad civil, como medios para comprende el proceso a través del cual la
el crecimiento económico sustentable, la autoridad se ejerce en una determinada
reducción de la pobreza y la promoción de la comunidad política, incluyendo: (i) la forma
equidad social. En base a este mandato, el mediante la cual los titulares de la autori-
Directorio del Banco aprobó el 13 de marzo dad son elegidos, controlados y reemplaza-
de 1996 el "Marco de Referencia para la dos; (ii) los principios y normas bajo los que
Acción del Banco en los Programas de se ejercen las interacciones entre el Estado,
Modernización del Estado y Fortalecimiento el sector privado y las organizaciones de la
de la Sociedad Civil" (GN-1883-5), que ha sociedad civil en términos de competencias,
servido hasta ahora de cauce estratégico para responsabilidad y funciones; y, (iii) la capa-
la acción del Banco en este sector. cidad de la autoridad para identificar ne-
El objetivo de esta estrategia consiste en cesidades, captar recursos, definir políticas
actualizar el citado documento, encuadrándo- y llevarlas a cabo. La gobernabilidad es
lo en los requerimientos de las estrategias democrática cuando incorpora una serie de
marco de crecimiento económico sustentable requerimientos sobre cómo debe ejercerse
y de reducción de la pobreza y promoción de la autoridad y en cuáles condiciones socio-
la equidad social, y estableciendo las necesa- económicas se ejerce: en primer lugar, el
rias conexiones con las estrategias sectoriales requerimiento de la representatividad que
de desarrollo social, competitividad, integra- establece la legitimación de la autoridad por
ción regional y medio ambiente. El documen- la soberanía popular, mediante instituciones
to refleja las lecciones de la experiencia del que garanticen elecciones libres; en segundo
Banco, los avances teóricos y prácticos en la lugar, la existencia de mecanismos de limita-
materia y la evolución de las necesidades y ción y división efectiva del poder, de exigen-
demandas de la región en los últimos años. cia de responsabilidades de las autoridades
Esta estrategia establece los criterios básicos ante la ciudadanía, y de respeto a los dere-
que deben guiar las intervenciones del Banco chos y libertades de los ciudadanos; en tercer
en este terreno, define los campos de acción lugar, la limitación de la arbitrariedad, ya que
prioritarios e indica los instrumentos finan- la autoridad debe ejercerse con sometimien-
cieros y no financieros disponibles. También to pleno a la ley y al derecho, con eficacia y
define los criterios para su propia evaluación eficiencia en la asignación de los recursos a
111
las necesidades sociales y con transparencia definida a partir de los requerimientos de la

e integridad en el comportamiento de sus misma es, por tanto, una estrategia de cons-
agentes; y, finalmente, la gobernabilidad de- trucción de capacidades institucionales en el
mocrática requiere condiciones en que la Estado y en el conjunto de la sociedad. En

vigencia de los principios de solidaridad y otras palabras, el desarrollo de la goberna-
subsidiaridad permiten una relación consen- bilidad democrática implica, por tanto, un

sual y eficiente entre los diferentes actores proceso complementario y recíproco de forta-
sociales en un contexto de cohesión social. lecimiento del Estado y de la sociedad civil en
El Estado, no obstante sus debilidades e los términos que antes se han anotado.
imperfecciones, es la columna vertebral de Esta estrategia se ha formulado a partir
la gobernabilidad democrática la cual, sin de los requerimientos generales y específicos
embargo, trasciende al Estado e incorpora a de las estrategias marco de crecimiento eco-
las instituciones del mercado y de la sociedad nómico sustentable y de reducción de la
civil, cuya articulación con las instituciones pobreza y promoción de la equidad social
estatales determina la calidad de la gobernabi- (Anexo I). El desarrollo sustentable y equita-
lidad democrática. En este sentido la fortaleza tivo requiere de un Estado democrático,
de la sociedad civil es una condición esencial moderno y eficiente que promueva el creci-
para la efectiva vigencia de la democracia y miento económico, proporcionando un
para alcanzar un desarrollo sustentable y marco regulatorio apropiado para el funcio-
equitativo, mediante su participación a través namiento de los mercados, que garantice un
de las instituciones de la democracia repre- ambiente de estabilidad macroeconómica,
sentativa en el diseño e implantación de las que sea capaz de adoptar políticas económi-
políticas públicas. Al respecto, y consistente cas y sociales apropiadas para la reducción
con el requerimiento de la cohesión social de la pobreza y la conservación del ambien-
como una de las condiciones de la goberna- te, y que implemente esas políticas de una
bilidad democrática, debe apreciarse que el manera eficiente, transparente y responsable.
principal fundamento de una sociedad civil En el debate sobre el desarrollo se ha llegado
robusta, más allá de su dimensión organiza- al consenso, por un lado, de que la calidad de
tiva que se expresa en un gran número de las instituciones públicas es un ingrediente
organizaciones sociales, es la existencia de esencial, y quizás el más importante, para
oportunidades económicas y de libertades lograr el crecimiento económico sustentable.
democráticas para todos los ciudadanos, y su Por tanto esta estrategia presta especial aten-
fortalecimiento por tanto está vinculado al ción a los requerimientos institucionales y
conjunto de políticas económicas y sociales políticos de una sólida estrategia de creci-
que promueven el desarrollo humano, miento económico sustentable. Por otro
ampliando las posibilidades de un ejercicio lado, hay un amplio reconocimiento de que
pleno de la ciudadanía por todas las personas. la consolidación de los sistemas democráti-
En este sentido, la gobernabilidad demo- cos, más allá de la dimensión estrictamente
crática no se refiere sólo a los atributos de un electoral, implica un proceso recíproco y
régimen político y administrativo, y a la efec- complementario de fortalecimiento de la
tiva vigencia del Estado de Derecho, sino tam- situación de los pobres, de tal forma que ten-
bién a las capacidades de una sociedad para gan más oportunidades de que sus intereses
enfrentar los retos que tiene planteados y se vean representados en el proceso de for-
generar soluciones basadas en un fuerte con- mulación e implementación de políticas
senso social. Una estrategia de modernización públicas. En consecuencia, esta estrategia de
del estado, como desarrollo y perfecciona- modernización del Estado está formulada en
miento de la gobernabilidad democrática y la perspectiva de apoyar un proceso sosteni-
112
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
do de reducción de la pobreza y promoción las economías, consolidar la economía de

de la equidad social. mercado, aumentar la apertura comercial,
Del mismo modo, esta estrategia presta eliminar subsidios distorsionantes de la
atención a las conexiones e interdependen- competencia y la eficiencia, y privatizar
cias que guarda con las restantes estrategias actividades productivas y la prestación de

sectoriales básicas del Banco. Con relación a servicios. Esas reformas económicas han

la estrategia de desarrollo social, se toma en implicado una importante transformación
consideración que su efectividad depende en las relaciones entre el Estado, el mercado
de la capacidad institucional de las organiza- y los diferentes actores sociales y el Banco
ciones públicas y de la existencia de estruc- ha realizado esfuerzos para apoyar a los paí-
turas de colaboración entre diferentes ses en el fortalecimiento del nuevo rol del
niveles de gobierno y de articulación efecti- Estado. Además de las reformas institucio-
va con los actores sociales y el mercado. Con nales directamente asociadas a las reformas
relación a la estrategia de competitividad, se económicas mencionadas, el Banco ensanchó
enfatiza la necesidad de que el Estado asegu- sus actividades hacia operaciones destinadas a
re un entorno macroeconómico sólido y apoyar a los países en sus esfuerzos por con-
estable, realice las inversiones necesarias en solidar el sistema democrático y el Estado de
infraestructura económica y social y en capi- Derecho.
tal humano, promueva la competencia y En efecto, en la última década se ha
capacidad para la innovación, provea un asistido a una evolución creciente de la
marco regulatorio apropiado y garantice importancia atribuida a la gobernabilidad
confianza y seguridad jurídica y política. democrática para los objetivos de un desa-
Con relación a la estrategia de integración rrollo sustentable y equitativo. En la agenda
regional, se tiene en cuenta que ésta depende las políticas de desarrollo de los países y
de de las capacidades institucionales de los de los organismos bilaterales y multilatera-
países para definir e implementar acuerdos les de cooperación, la promoción de la
comerciales y aduaneros, desarrollar una gobernabilidad democrática, bajo distintos
infraestructura apropiada para el intercam- énfasis y matices, se ha convertido en uno
bio de capital, bienes, servicios y fuerza de de los pilares fundamentales para alcanzar y
trabajo, así como de políticas económicas y hacer duraderas las metas del desarrollo. Un
sociales comunes y del progreso en la con- creciente cúmulo de experiencia y conoci-
vergencia de los sistemas jurídicos y políti- miento académico han venido a reafirmar el
cos de los países. Finalmente, con relación a marco conceptual adoptado por el Banco,
la estrategia de medio ambiente, se tiene en el sentido que el éxito de los esfuerzos
presente que las debilidades político-institu- para reducir la pobreza y alcanzar un desa-
cionales que se traducen en ausencia o mal rrollo sustentable, requieren un aumento
diseño de políticas, o incapacidad de imple- sustantivo de la capacidad institucional y
mentarlas, constituyen, una de las causas un ambiente político favorable. Al reconoci-
principales de vulnerabilidad ambiental. miento del valor intrínsico de la democracia
En las últimas décadas el Banco ha apoya- en cuanto a la libertad y los derechos huma-
do a los países de la región, mediante una nos se agrega ahora el reconocimiento de
considerable cantidad de operaciones de asis- sus contribuciones positivas al desarrollo
tencia financiera y técnica, en el proceso de (ver en el Cuadro 1 los mandatos en este
reformas económicas orientadas a estabilizar sentido).
113
Cuadro 1: La Democracia en los mandatos de las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno

Declaración de la Declaración de la Cumbre Declaración de la Cumbre Declaración de la
Cumbre de Miami, de Santiago, 1998 de Québec, 2001 Cumbre de la Unión
1994 La fuerza y sentido de la Reconocemos que los valores Europea, Latinoamérica

La democracia es e único sis- democracia representativa resi- y prácticas de la democracia y el Caribe, Madrid,
2002

tema político que garantiza el den en la participación activa son fundamentales para avan-
respeto de los derechos de los individuos en todos los zar en e logro de todos nues- Consideramos importante se-
humanos y el estado de dere- niveles de la vida ciudadana. tros objetivos. guir reforzando la democracia
cho; a la vez, salvaguarda la La cultura democrática debe El mantenimiento y fortaleci- y consolidando las institucio-
diversidad cultural, el pluralis- llegar a toda nuestra pobla- miento del Estado de Derecho nes democráticas que, entre
mo, el respeto de los dere- ción. Profundizaremos la edu- y el respeto estricto a sistema otras cosas, garantizan proce-
chos de las minorías y la paz cación para la democracia y democrático son, a mismo sos electorales libres, limpios y
en y entre las naciones. promoveremos las acciones tiempo, un propósito y un basados en la participación,
La democracia se basa, necesarias para que las institu- compromiso compartido, así e sufragio universa y el respe-
entre otros principios fundaciones de gobierno se convier- como una condición esencial to del Estado de Derecho.
mentales, en elecciones libres tan en estructuras más de nuestra presencia en ésta Apoyamos con firmeza el prin-
y transparentes, e incluye el participativas. y en futuras Cumbres. cipio de que los sistemas judi-
derecho de todos los ciuda- Convencidos que una admi- La democracia y el desarro- ciales naciona es sean
danos a participar en el nistración de justicia indepen- llo económico y socio son independientes e imparciales.
gobierno. La democracia y el diente, eficiente y eficaz, interdependientes y se refuer- Creemos que la democra-
desarrollo se refuerzan mutua- juega un papel esencial en el zan mutuamente como condi- cia, el Estado de Derecho y
mente. proceso de consolidación de ciones fundamentales para el desarrollo económico y
La democracia se fortalece ¡a democracia; fortalece su ins- combatir la pobreza y la desi- social son elementos de fun-
mediante la modernización titucionalidad; garantiza la gualdad. No escatimaremos damental importancia para la
del Estado, que incluye aque- igualdad de todos sus ciuda- esfuerzos para liberar a nues- paz y la estabilidad.
llas reformas que agilizan su danos; y contribuye al desarro- tros ciudadanos de las condi- Reiteramos nuestro compro-
funcionamiento, reducen y sim- llo económico, reforzaremos ciones inhumanas de la miso en favor de todos los
plifican las normas y los pro- nuestras políticas de justicia e pobreza extrema. derechos humanos, los dere-
cedimientos gubernamentales, impulsaremos aquellas refor- chos civiles, políticos, econó-
y aumentan la transparencia y mas que sean necesarias para Plan de Acción de Québec micos, socio es y culturales,
la responsabilidad de las insti- promover la cooperación jurí- Hacia una democracia más incluido el derecho al desa-
tuciones democráticas. dica y judcial eficaz rrollo, y las libertades funda-
Conscientes de la interrelación mentales, teniendo en cuenta
Plan de Acción de Plan de Acción de entre a democracia, el desarro- su carácter universal, interde-
Miami Santiago llo sostenible, la separación de pendiente e indivisible, de
El fortalecimiento, e ejercicio Los Gobiernos: poderes y la existencia de insti- conformidad con la Carta de
efectivo y a consolidación de Incorporarán en los proyectos tuciones gubernamentales efecti- las Naciones Unidas y con
la democracia constituyen la educativos, dentro del ordena- vas y eficientes; y observando los instrumentos acordados
prioridad política fundamental miento jurídico de cada país, que la transparencia y la res- internacionalmente en materia
para las Américas. objetivos y contenidos que ponsabilidad pública de los sis- de derechos humanos, así
Los Gobiernos: desarrollen la cultura democrá- temas electorales, y la como con la Declaración de
Estimularán las oportunida- tica en todos los niveles, para independencia de los organis- Viena y el Programa de
des para el intercambio de la formación de personas en mos responsables de conducir y Acción sobre derechos huma-
experiencias entre las institu- valores éticos, conductas soli- verificar elecciones libres, justas nos, de 1993.
ciones democráticas de os darias y de probidad. Se y regulares, son elementos esen-
estados miembros, en particu- deberá fortalecer para ello, la ciales para asegurar el apoyo y
lar entre sus órganos legislati- participación de docentes, la participación en sus institucio-
vos y judiciales. familias, estudiantes y comuni- nes democráticas nacionales:
cadores sociales, en su tarea Intercambiarán prácticas y
de concebir y poner en prácti- tecnologías óptimas para
ca los proyectos orientados a incrementar la participación
formar ciudadanos inspirados de la ciudadanía en los pro-
en valores democráticos. cesos electorales.
114
DIAGNOSTICO

H
istóricamente ha existido en la región tado a superar esas disfunciones en la rela-
una relación inadecuada entre el ción entre el Estado y los ciudadanos, por un
Estado y el mercado, por una parte, y lado, y entre el Estado y el mercado por otro.
entre el Estado y los ciudadanos, por Hay, sin embargo, importantes tenden-
otra parte, que se ha traducido en una ero- cias positivas. Hay que destacar, en cuanto a
sión de las posibilidades para un desarrollo las relaciones ente el Estado y los ciudada-
sustentable y equitativo. La situación no es nos, que en las últimas dos décadas regíme-
la misma en todos los países y en las últimas nes democráticos de gobierno han sido
décadas se han puesto en marcha en el con- establecidos en los países de la región. Esto
junto de la región importantes procesos que ha significado mejoras significativas en tér-
tienden a superar esas disfuncionalidades. minos de protección de los derechos huma-
No obstante, el diagnóstico histórico recono- nos, libertad de expresión, ejercicio de las
ce la existencia de un déficit democrático libertades políticas individuales y expansión
que, en ocasiones, se ha expresado en fenó- de las oportunidades para la participación de
menos de autoritarismo, clientelismo, la ciudadanía en la toma de decisiones públi-
corrupción y "captura" de las instituciones y cas (véase el gráfico 1).
políticas públicas por intereses particulares, Además del progreso en cuanto a liberta-
que han conducido a intervenciones estata- des políticas y protección de los derechos
les desincentivadoras de un funcionamiento humanos, en el conjunto de la región se han
eficiente del mercado y promotoras del ren- venido realizando importantes esfuerzos
tismo y la especulación. A la vez, esas mis- para consolidar el Estado de Derecho y la
mas debilidades han impedido que las independencia entre los poderes del Estado,
políticas públicas puedan procesar, agregar y mejorar las capacidades regulatorias del
responder a las demandas de la mayoría de
los ciudadanos, contribuyendo a la exclu-
sión de amplios sectores de la población de
los beneficios del crecimiento y a la deslegi-
timación del Estado. A ese déficit democráti-
co es atribuible la paradoja que la región
haya tenido largos períodos de significativo
crecimiento económico sin alcanzar simultá-
neamente, salvo excepciones, grados razona-
bles de cohesión social. Una consecuencia de
esa inadecuada relación entre el Estado y la
sociedad es la crónica inestabilidad política y
las cambiantes reglas del juego que han sido
tan desalentadoras del ahorro y la inversión.
De todo ello se deriva la necesidad de impul-
sar un proceso de reforma del Estado orien-
115
Estado y dotar a las instancias de gestión puede relacionarse con indicadores que indica
macroeconómica y de supervisión y control la baja percepción de estabilidad política en la
de capacidad técnica e independencia profe- región o la acusada desconfianza de la pobla-
sional. Igualmente, se aprecia en la región un ción en la clase política (véase el gráfico 2).
amplio proceso de descentralización que ha Otro aspecto de la relación entre el

profundizado las tendencias democráticas y Estado y los ciudadanos tiene que ver con

ha acercado el gobierno a la población. los requerimientos institucionales del Estado
Subsisten, no obstante, importantes de Derecho. El diagnóstico de situación de la
debilidades que cuestionan la fortaleza políti- justicia en la región da cuenta de la subsis-
ca-institucional de esos regímenes democráti- tencia de problemas relacionados con la
cos. Las instituciones políticas que aseguran independencia del poder judicial; la obsoles-
la legitimidad y fiabilidad del sistema demo- cencia de las leyes y los procedimientos; la
crático sufren en algunos casos deficiencias congestión judicial; la escasez de recursos; la
importantes: (i) el poder legislativo presenta ausencia de sistemas modernos de organiza-
problemas de organización, administración, ción, información y administración; las
funcionamiento y recursos que limitan el barreras de acceso al servicio y las limitacio-
cumplimiento de sus responsabilidades legis- nes de cobertura del sistema; la limitación y
lativas, de representación, y de fiscalización y deterioro de la infraestructura física, y la pre-
control, lo que afecta la capacidad de generar cariedad en la tutela de los derechos funda-
consensos políticos y sociales, la calidad y mentales. El resultado es una justicia poco
consistencia de las leyes y el ejercicio de un confiable y desigual, que deniega o dificulta
control efectivo y responsable del poder eje- el acceso a amplios segmentos de la pobla-
cutivo; a la vez, los mecanismos de articula- ción, sin capacidad para proporcionar segu-
ción entre el trabajo legislativo y la ciudadanía ridad jurídica a los derechos y obligaciones o
son precarios; (ii) el sistema de partidos mani- ejercer una función sancionatoria efectiva
fiesta grandes debilidades, no teniendo la para frenar el incremento de las diversas
capacidad de procesar y agregar las demandas formas de delincuencia y amenazas a la segu-
de los ciudadanos y representar intereses ridad ciudadana. La comparación de las per-
generales; (iii) pese al notable avance de las cepciones de independencia e integridad de
últimas décadas, en algunos países debe aún los jueces, así como los indicadores de con-
avanzarse en el perfeccionamiento de los sis- fiabilidad en el sistema judicial, vuelve a ilus-
temas electorales a objeto de asegurar su efi- trar la situación relativamente desfavorable de
cacia y credibilidad; (iv) igualmente, el
control civil democrático de las fuerzas arma-
das manifiesta, en ocasiones, importantes
debilidades institucionales; (v) los órganos de
fiscalización, supervisión y control no siem-
pre tienen la independencia, objetividad y
capacidad técnica que les permitan velar por
la regularidad, probidad y eficacia del com-
portamiento de los agentes públicos y de las
transacciones entre el Estado y los agentes
económicos; (vi) finalmente, y pese a una
importante proliferación de organizaciones, la
sociedad civil manifiesta debilidades deriva-
das de la exclusión socioeconómica de vastos
sectores de la población. Todo lo anterior
lió
la región en relación con los países desarrolla- de sistemas anticuados y engorrosos de ad-
dos (gráfico 3). quisición y contratación públicas, capacida-
Por otra parte, y aunque es difícil afirmar des de regulación inexistentes o ineficientes,
que exista un paradigma de descentralización ausencia de reglas claras en los procesos de
en la región, si pueden identificarse algunas privatización, y carencia de un servicio civil

de las falencias comunes del proceso. Entre moderno y basado en el mérito.

ellas, la imprecisión en la distribución de La relación entre el Estado y el mercado
competencias, el desajuste entre competen- también ha experimentado cambios muy
cias y recursos, brechas fiscales adicionales, importantes derivados del proceso de refor-
procesos de "captura" de los gobiernos por mas económicas impulsadas en las últimas
élites locales, escasa preparación técnica de décadas. Esas reformas han producido resul-
quienes se han colocado al frente de estos tados en términos de estabilidad macroeconó-
procesos y la dificultad para conseguir efi- mica, creando un ambiente más propicio para
ciencia y eficacia en la prestación de los servi- la inversión. También se puede constatar la
cios descentralizados. apertura al mercado de sectores enteros de la
Como consecuencia de las debilidades actividad productiva, antes dominados por
institucionales anotadas, los indicadores monopolios estatales ineficientes. De igual
existentes revelan niveles de percepción en forma, se han desmantelado barreras comer-
cuanto a la corrupción (gráfico 4) que son ciales y regulaciones sectoriales restrictivas de
incompatibles con la legitimidad de las insti- la competencia interna y externa. Sin embar-
tuciones públicas, un funcionamiento apro- go, el tránsito hacia un mayor protagonismo
piado de los mercados, la eficiente gestión y del mercado no ha sido suficientemente
asignación de recursos y con la existencia de acompañado por el desarrollo de capacidades
un sistema de incentivos coherente con la efectivas de regulación que promuevan la
necesidad de expandir el ahorro, la inversión competencia, reduzcan el rentismo y protejan
y la producción. Los problemas de corrupción los intereses generales; además, el tránsito al
son de alguna forma expresión de la debilidad mercado ha sido desigual y, en no pocos
del Estado de Derecho en su conjunto, pero casos, ha estado en función de la capacidad de
llaman la atención también sobre la debilidad los intereses organizados en tomar ventaja o
de la administración financiera del Estado, el resistir la apertura. Se advierte la ausencia de
diseño de políticas y sistemas de gastos inefi- mecanismos de concertación social de amplia
cientes y poco transparentes, la persistencia base en los que se den cita, junto a los intere-
117
ses afectados por las reformas, aquellos que se

benefician de las mismas, de tal forma que los
países puedan tener estrategias de largo plazo
basadas en amplios consensos sociales. Al
mismo tiempo, como consecuencia de los

apremios fiscales se ha producido en paralelo

el abandono de políticas e instituciones de
promoción y apoyo a los sectores productivos.
Tampoco se ha avanzado suficientemente en
reformas fiscales que amplíen las bases de tri-
butación y repartan la carga impositiva con
mayor equidad. Sigue sin desarrollarse la con-
fianza en cuanto al respeto de los derechos
económicos básicos (gráfico 5), indispensable
para promover la inversión y el desarrollo
productivo. Al mismo tiempo, en no pocos yectos de modernización orientados al logro
casos se ha debilitado la capacidad estatal para de administraciones más eficaces y eficientes,
atender la provisión de bienes públicos e mediante nuevas estructuras y procedimien-
infraestructuras básicas necesarias para pro- tos apoyados por las nuevas tecnologías de la
mover la cohesión social y la expansión de las información y comunicación. El balance de
actividades productivas. En este contexto, el estos proyectos ha sido desigual, lográndose
necesario apoyo al funcionamiento del merca- algunos avances en la administración econó-
do debe ser acompañado por el reconocimien- mica y fiscal, pero quedando pendientes las
to de la importancia y la complementariedad reformas institucionales profundas del apara-
de las políticas e instituciones públicas. Como to administrativo en la mayor parte de los paí-
se pone en evidencia a través de diversos estu- ses, especialmente en los sectores sociales. No
dios, los países que han obtenido mayores es extraño que la comparación regional del
beneficios de las reformas económicas son grado de competencia e independencia pro-
aquellos que han avanzado más en las refor-
mas institucionales coherentes con los reque-
rimientos de la gobernabilidad democrática.
La relación del Estado, tanto con los
ciudadanos como con los mercados, esta
condicionada por la capacidad de la admi-
nistración pública para la elaboración e
implantación de políticas públicas. En este
ámbito, las reformas de las administraciones
públicas en las últimas dos décadas se han
realizado, en general, bajo los apremios de
crisis fiscales severas y de choques externos
recurrentes. Más que de reformas de las
administraciones, se puede hablar de conse-
cuencias administrativas del ajuste fiscal,
cuyo efecto ha sido la reducción del aparato
administrativo del Estado en la mayoría de los
países (gráfico 6). Los años noventa suponen
un avance de la agenda de reformas hacia pro-
118
M O D E R N I Z A C I Ó N DEL ESTADO
fesional de los funcionarios públicos tam-

bién sea desfavorable para la región.
Finalmente, el retraso en el acceso a las po-
sibilidades del gobierno electrónico también

ilustra claramente sobre los déficits de la
modernización del Estado en la región.

Como hemos expresado, a pesar de los
avances en la región en cuanto a las libertades
democráticas, las reformas económicas y la
modernización del Estado, aún subsisten
fuertes deficiencias institucionales que limi-
tan los esfuerzos de promoción de un desa-
rrollo sostenible y equitativo. El resultado es
una honda insatisfacción de la opinión públi-
ca con el funcionamiento de las instituciones
estatales y del sistema político en su conjun-
to; incluso la legitimidad de la democracia
como sistema de gobierno también muestra nológica, el consenso en torno al sistema
señales de erosión (gráfico 7). Estas tenden- democrático y la economía de mercado, así
cias son muy preocupantes. como de los déficits acumulados en términos
Toda la evidencia y conocimiento acu- de pobreza, desigualdad, debilidad política e
mulado deja claro, sin embargo, que no hay institucional, insuficiente desarrollo de la
solución a los problemas planteados fuera capacidad productiva y deterioro del medio
de las instituciones de la gobernabilidad ambiente, requieren, por un lado, incremen-
democrática. Solamente la consolidación y tar la eficiencia de la relación entre el Estado
el perfeccionamiento del sistema democráti- y el mercado, y por otro, fortalecer la capaci-
co, del Estado de Derecho, de las institucio- dad del Estado para actuar como agente del
nes que soportan mercados competitivos progreso y el bienestar general. La reforma y
e inclusivos, y de unas administraciones pú- modernización del Estado sigue siendo una
blicas eficaces, son garantía del crecimiento tarea rezagada en comparación con el progre-
sustentable y de la reducción de la pobreza. so de la globalización, las nuevas tecnologías,
De ahí que estas sean las áreas prioritarias los requerimientos de la competitividad y la
para la acción del Banco en el ámbito de esta transformación cultural de las sociedades. Sin
estrategia de Modernización del Estado. Estas estrategias que contribuyan a superar las con-
conclusiones deben enfatizarse en función de diciones de debilidad político-institucional
las tendencias internacionales en las que la que, aunque con diferencias entre los países,
región vive inmersa. Las oportunidades y prevalece en la región, no será posible alcan-
desafíos que enfrentan nuestros países, deri- zar los objetivos en términos de desarrollo
vados de la globalización, la revolución tec- sustentable y reducción de la pobreza.
119j

E
l Banco ha experimentado un conside- reforma y modernización del Estado. En esta
rable crecimiento y diversificación de sección se presentan un conjunto de lecciones
sus actividades en el campo de la refor- traducidas en criterios para orientar esas
ma y modernización del Estado, espe- intervenciones. Estas lecciones están agrupa-
cialmente a raíz de la aprobación del Marco de das en dos categorías. Primero, aquellas rela-
Referencia mencionado en el primer primer tivas al marco conceptual; segundo, las
capítulo. De las lecciones aprendidas de la relativas al proceso de diseño y ejecución de
experiencia del Banco (ver cuadro 2 sobre un las mismas.
estudio especial del Banco sobre el tema) y de
otras instituciones, así como del marco con-
ceptual establecido en las secciones preceden- LECCIONES RELATIVAS
tes y de las condiciones que enfrentan los AL MARCO CONCEPTUAL
países de la región, se derivan un conjunto de
criterios que deben guiar las intervenciones Concebir las tareas de Modernización del
del Banco y de los países en los procesos de Estado como un proceso de reforma política. El
Cuadro 2: La experiencia del BID en operaciones de Modernización del Estado
A petición del Directorio del Banco, e Subdepartamento de La experiencia demuestra que es crucia involucrar a los
Servicios de Apoyo Regional (ROS) elaboró un estudio sobre interesados clave en procesos de información o partici-
la experiencia del Banco en las operaciones de pación para lograr un amplio consenso.
Modernización del Estado. Se analizaron un total de 22 pro- Se demuestra de gran utilidad la disponibilidad de estu-
yectos que proporcionaban una muestra representativa de dios y análisis previos que permitan conocer bien la
distintas zonas geográficas, fases de implantación y tipos de situación de los países y ayuden a identificar correcta-
operaciones, según fueran de cooperación técnica, de inver- mente los puntos de intervención y los ritmos y etapas
sión o de libre disposición. El estudio concluyó que la mayo- de los cambios.
ría de estas operaciones habían sido ejecutadas con éxito y La complejidad de estos proyectos y e carácter incre-
que algunas de ellas representaban ejemplos valiosos de menta de los cambios a realizar se beneficia de una
buenas prácticas a seguir en operaciones futuras del Banco. lógica de largo plazo y una visión amplia del ambiente
No obstante se detectó, en una proporción importante, casos institucional y normativo del país.
en los cuales problemas de diseño y ejecución han retrasado Los proyectos más exitosos han sido liderados por el
o imitado el logro de los objetivos. prestatario e implantados por una unidad permanente y
De la experiencia reunida pueden derivarse las siguien- cua ¡ficada.
tes lecciones aprendidas para lograr e éxito en este tipo de Finalmente, se pone de manifiesto que estos proyectos
operaciones dado su objeto y naturaleza: pueden requerir por sus características una mayor
flexibilidad en los procedimientos e instrumentos del
Estas operaciones dependen de condiciones sociopollti- Banco.
cas muy favorables, debiendo asociarse a las ventanas
de oportunidad que se abren en los ciclos políticos y ROS - Spec/'o/ Study IDB Experience with Modernization of
económicos de los países. The State Operatíons, March 2002
120
rediseño de instituciones y procesos, en tér- enfoque participativo o competitivo, puede

minos de su eficacia en cuanto a la relación desencadenar un círculo virtuoso de incenti-
entre el Estado y el mercado, y de la capacidad vos que apoyen el proceso de reforma. El
de las políticas públicas para responder a inte- papel de la sociedad civil (sindicatos, parti-
reses de todos los ciudadanos, debe formar dos políticos, organizaciones no guberna-

parte de un proceso más amplio de consolida- mentales, instituciones académicas, gremios

ción de los requerimientos de la gobernabili- empresariales, organizaciones comunitarias,
dad democrática. Las lecciones aprendidas en y diversos otros tipos de organizaciones de la
cuanto al crecimiento económico sustentable sociedad) en el impulso y la consolidación de
y la reducción de la pobreza destacan la los programas de reforma —por ejemplo
importancia de la gobernabilidad democráti- demandando transparencia y eficiencia en la
ca. Por un lado, se señala que hay un consen- gestión pública, rendición de cuentas de los
so en las agencias de desarrollo en cuanto a gobernantes y funcionarios, y políticas públi-
que la calidad de las instituciones públicas — cas que respondan a intereses generales de la
en especial las tienen que ver con el imperio sociedad— es parte central en estos procesos.
de la ley y el combate a la corrupción— es un A su vez, para evitar vacíos y disfuncionali-
ingrediente esencial, y quizá el más importan- dades, y nuevas clases de distorsiones, la
te, para lograr el crecimiento económico sus- expansión del mercado hacia ámbitos que
tentable. Se destaca también, con base a la estaban bajo responsabilidad del Estado
experiencia reciente, que los problemas de requiere un fortalecimiento de las capacida-
varios países de la región han puesto de mani- des empresariales, y de su responsabilidad
fiesto que la prioridad del equilibrio fiscal frente a la sociedad, así como el desarrollo de
combinada con la idea de que las reformas apropiadas capacidades regulatorias del
institucionales podían posponerse hasta Estado.
segundas o terceras generaciones de reformas
han resultado en la limitación del Estado para Incidir sobre las instituciones básicas de las que
abordar temas claves de políticas públicas y se desprenden los incentivos de los actores. Los
cumplir algunas de sus responsabilidades proyectos limitados a cambiar los elementos
básicas en términos de creación de infraes- instrumentales o a fortalecer simplemente
tructura económica y formación de capital capacidades técnico-organizativas, sin alterar
humano. Por otro lado, se reconoce que en la estructura de incentivos que afectan a la
condiciones de gobernabilidad democrática voluntad política de aplicar estos nuevos ins-
hay un empoderamiento de los pobres lo que trumentos o capacidades, tienen por lo
tiende a asegurar que el crecimiento sea general un impacto muy reducido. Esto
amplio, inclusivo y participativo. En sólidos supone la necesidad de contemplar al mismo
sistemas democráticos hay más oportunida- tiempo cambios en instituciones que condi-
des para que los intereses de los pobres estén cionan la efectividad de las alteraciones
representados sistemáticamente en el proceso instrumentales y organizacionales. Por ejem-
de formulación de políticas públicas y en su plo, de poco sirve capacitar a los empleados
implementación. públicos, si su estabilidad o profesionalidad
no está mínimamente garantizada a través de
Es necesario considerar que hay una relación de un servicio civil de mérito como el que se
reciprocidad y complementariedad entre la propone más adelante, o promover sistemas
reforma del Estado, por un lado, y el fortaleci- de gestión financiera sin el desarrollo de una
miento de la sociedad civil y la expansión del autoridad presupuestaria con la independen-
mercado por otro. La combinación de refor- cia profesional, el poder y la capacidad de
mas internas con estímulos derivados de un hacerlos cumplir.
121
Evitar la aplicación acrítica de modelos. Debe dad. El éxito de los programas y proyectos de
evitarse la aplicación acrítica de modelos modernización del Estado requiere de una
entre países y considerar las circunstancias clara apropiación y compromiso por parte de
específicas del país receptor. Aunque el desa- todos los actores involucrados: Estado, agen-
rrollo institucional se produce históricamente tes del mercado y sociedad civil ya que la

más por imitación que por invención, el éxito reforma del Estado demanda respaldo político

del traslado de modelos depende de dos fac- en el conjunto de la sociedad y no solamente
tores: en primer lugar, de la coherencia de las dentro de las instituciones objeto de reforma.
hipótesis básicas de funcionamiento de las De hecho, la experiencia nos dice que los pro-
reformas entre las dos realidades y, en segun- yectos más exitosos son aquellos surgidos de
do lugar, de la contextualización de las mis- una ventana de oportunidad derivada de una
mas a la realidad en la que se aplican. En situación de crisis o de un cambio de gobier-
varios casos se han intentado copiar reformas no, y cuyo diseño ha sido claramente recono-
aplicadas en países desarrollados, sin reparar cido como propio por el prestatario. En otras
en la ausencia de las condiciones mínimas en palabras, las intervenciones deben estar diri-
los países de la región para poder ejecutarlas gidas por la demanda y no por la oferta.
con éxito. Esto es particularmente importan-
te, dada la desigualdad del desarrollo institu- Identificar y diseñar los proyectos a partir de
cional que se observa entre los países de la un sólido conocimiento de la situación institu-
región. A modo de ejemplo, solo los países cional del país. Dada la dificultad técnica de
más desarrollados en sus instituciones, o que las operaciones de modernización del Estado
han incorporado históricamente ciertos atri- y la limitación de capacidades disponibles
butos de rigor y profesionalidad, están en para su ejecución, es indispensable disponer
condiciones de aplicar reformas que implican de sólidas bases analíticas desde las cuales
una mayor sofisticación y formalización de identificar y diseñar los proyectos. Es difícil
sus sistemas de gestión; en aquellos en los que las intervenciones tengan éxito sin tener
que la instinacionalidad de facto es informal, en cuenta la complejidad de la situación polí-
hay que proceder de manera más gradual y tica y de los incentivos reales para su implan-
menos ambiciosa. En éstos casos es preciso tación. Esto afecta a varios recursos de
identificar y dar prioridad a instituciones y información y conocimiento que deberían
procesos críticos cuya reforma puede desen- estar disponibles en el proceso de identifica-
cadenar procesos sostenidos de cambio y ción, diseño y ejecución de las operaciones:
desarrollo institucional en el conjunto del (i) trabajos de diagnóstico comparado regio-
Estado. nal y suprarregional que permita disponer de
indicadores relevantes sobre las deficiencias
institucionales; (ii) trabajos de diagnóstico
LECCIONES RELATIVAS institucional de los países que apoyen la defi-
AL PROCESO DE DISEÑO Y nición de la estrategia de país del Banco y
EJECUCIÓN DE LAS OPERACIONES sirvan como instrumento de diálogo y pro-
gramación; (iii) trabajo de diagnóstico ins-
Fundar las operaciones en su apropiación por titucional a realizar en el diseño de los
el país, contando con la voluntad política y el proyectos, que permita relacionar los pro-
consenso necesarios. El problema principal blemas detectados con las medidas propues-
diagnosticado en la ejecución de las operacio- tas y los objetivos a alcanzar; y, (iv) trabajos
nes de modernización del Estado es su volati- de evaluación de proyectos y estrategias de
lidad, derivada de la falta de compromiso del país que permiten obtener lecciones de las
prestatario y/o de la oposición de la comuni- experiencias pasadas.
122
Tener una concepción integral y de largo proyectos deben contemplar en el curso de

plazo de la reforma, pero ser selectivo en la su ejecución un proceso de transferencia de
definición de los proyectos. Un aspecto crítico las funciones asumidas por las mismas a las
de la integralidad es que el concepto de refor- estructuras permanentes del Estado.

ma del Estado debe cubrir todo el ambiente
institucional y normativo que rodea la activi- Diseñar las operaciones conservando la

dad social, económica y política de un país y flexibilidad necesaria para adaptarlas ante
no debe limitarse sólo al poder ejecutivo. Los situaciones cambiantes y, a la vez, tener un se-
procesos de reforma deben concebirse inte- guimiento más próximo durante la ejecución.
gralmente y sobre esa base el apoyo del Banco El desarrollo institucional obedece a factores
debe estructurarse en operaciones específicas de voluntad y capacidad de los actores y del
a lo largo del tiempo, compatibles con la ambiente en que actúan, que no son fácil-
visión integral y priorizadas según criterios mente adaptables a los esquemas tradiciona-
derivados de la urgencia de los problemas, la les de las operaciones de inversión en
factibilidad de las soluciones disponibles, las infraestructuras o, incluso, de las operaciones
restricciones financieras existentes y, particu- de rápido desembolso para apoyar la posición
larmente, prestando atención a aquellas ope- financiera de los gobiernos. En la mayoría de
raciones que pueden apoyar procesos los proyectos, por ejemplo, las incertidum-
sostenidos de desarrollo institucional en el bres del contexto político-administrativo no
conjunto del Estado. A la vez, deben evitarse se ajustan al rígido esquema de separación
operaciones muy grandes y complejas que entre diseño y ejecución que sigue el ciclo
exceden las capacidades de ejecución y las tradicional de proyectos. La fuerte dependen-
disponibilidades financieras de los países. cia de las operaciones de modernización del
Estado del entorno socio-político hace que
Basar la ejecución en las instituciones espe- estén sujetas a cambios constantes que obli-
cializadas y permanentes, con autoridad clara gan a revaluar las hipótesis de partida y la
para la ejecución del proyecto. El recurso a sostenibilidad de sus propuestas. En otros
unidades ejecutoras ad-hoc puede resultar casos la incertidumbre es técnica al enfren-
inevitable en condiciones de mucha limita- tarse situaciones nuevas o de las que existen
ción y debilidad institucional. Pero se debe pocos precedentes, obligando por lo tanto a
tener presente sus consecuencias institucio- actuar bajo una lógica de cambios sobre la
nales desintegradoras cuando tienden a marcha. Por tanto el diseño de las operacio-
multiplicarse o a permanecer más allá de lo nes debe contemplar esa flexibilidad ya que la
necesario. En particular, su utilización es ejecución no puede ser mecánica. Esto supo-
delicada en proyectos de modernización del ne la conveniencia de fortalecer la capacidad
Estado porque pueden comprometerse su del Banco para llevar a cabo el seguimiento y
eficacia en el largo plazo, la cual depende de la evaluación de las operaciones, en estrecha
la interiorización de las nuevas prácticas coordinación con los prestatarios y ejecuto-
por las unidades permanentes del aparato res, tanto para detectar situaciones imprevis-
estatal. En el caso de resultar imprescindi- tas y corregir cursos de acción como para
ble esas unidades ejecutoras ad-hoc, los aprender de los éxitos y los errores.
123
DEL BANCO

E
n función de la evolución teórica y derechos y libertades, la discriminación de
práctica descrita más arriba, del diag- género y de otra índole, las debilidades en la
nóstico y las tendencias que enfren- gestión macroeconómica y de otras políticas
tan los países, de las lecciones públicas y las limitadas capacidades de
aprendidas y de la necesidad de articular la regulación y supervisión, entre otras— tie-
estrategia de modernización del Estado con nen un carácter transversal. Las prioridades
las otras estrategias básicas del Banco, surge deben establecerse en función de metas
la necesidad de actualizar el documento integradas de desarrollo institucional, cuyo
marco aprobado en 1996. Esta versión logro involucra a los diferentes poderes del
actualizada conserva el marco conceptual Estado, junto con la sociedad civil y los
entonces asumido, en el sentido de que la mercados.
gobernabilidad democrática es una condi- La visión transversal de los campos de
ción para el desarrollo, pero adopta algunos acción que se propone no significa optar
nuevos e importantes énfasis para la acción por actuaciones simultáneas en todos los
del Banco. poderes e instituciones, sino contemplar
En primer lugar, esta estrategia buscar las intervenciones desde una visión com-
identificar con mayor claridad en cada uno de prensiva del sistema, en el que se inscriben
los campos de acción prioritaria su articula- y plantean objetivos que van más allá del
ción con las estrategias marco de crecimiento fortalecimiento de algunas instituciones
económico sustentable y de reducción de la por separado. A su vez, la visión transver-
pobreza (ver Anexo I). Para cada uno de los sal no debe inhibir la acción a nivel de ins-
campos, que expresan posibilidades de acción tituciones específicas siempre y cuando las
del Banco, se identifican las acciones cohe- mismas se inserten en una lógica más com-
rentes con tal objetivo. prensiva de la transformación del Estado y
En segundo lugar, esta estrategia se sus relaciones con el mercado y los ciuda-
diferencia de la anterior en la manera de danos. Tampoco supone que los campos de
definir los campos prioritarios para la actuación tengan la misma importancia en
acción del Banco. En vez de asociar los cam- todos los países de la región. Las estrate-
pos de acción a instituciones específicas o a gias del Banco para cada país, en función
determinados poderes del Estado, se opta de sus necesidades y su contexto específi-
por una definición transversal, basada en co, y de las ventajas comparativas del Banco,
objetivos temáticos, cuyo logro requiere deben identificar cuáles de estos campos
lógicas de intervención más sistémicas e deben reconocerse como prioritarios y cuál
integradas, con una visión de largo plazo. es la secuencia apropiada de intervenciones
Este enfoque se justifica porque las debili- para desencadenar avances en el desarrollo
dades institucionales que obstaculizan un institucional y la gobernabilidad democrática.
crecimiento sustentable y equitativo —tales Como se expresó en las lecciones aprendidas,
como el déficit de seguridad jurídica, la se trata de combinar una visión integral del
corrupción, la insuficiente protección de proceso de reforma con selectividad y gradúa-
124
lidad en la definición de las operaciones, foca- Estados con relación al mercado o a la socie-
lizando la acción en aquellas instituciones y dad civil. En otras palabras, la estrategia no
procesos críticos capaces de desencadenar tiene por objeto identificar apriorísticamente
procesos sostenidos y generalizados de desa- el rol del Estado, dando prioridad a unas fun-
rrollo institucional. ciones (por ejemplo, las reguladoras) y des-

Una advertencia de carácter metodológi- cartando otras (por ejemplo las promotoras o

co: la estrategia hace una identificación desa- las productoras). La experiencia demuestra
gregada de los campos de acción a objeto de la conveniencia de que los Estados manten-
conservar el principio que la reforma y gan la opción de un portafolio amplio de fun-
modernización del Estado requieren una ciones, eligiendo aquellas en las cuales
visión comprensiva del mismo y de sus rela- concentrarse en función de sus circunstan-
ciones con los ciudadanos y el mercado. El cias específicas y de factores institucionales,
Banco ha venido acumulando experiencia y económicos, sociales, culturales y políticos.
calificación profesional en esos campos, sin A continuación se hace una identificación
menoscabo de la necesidad de trabajar coor- más detallada de esos campos de acción y de
dinadamente con otras agencias de coopera- las acciones y programas que el Banco podría
ción. Debe enfatizarse la importancia de la desarrollar en apoyo a los países de la región:
apropiada coordinación con otras agencias de A) Sistema democrático; B) Estado de
cooperación bilateral y multilateral a objeto Derecho y Reforma Judicial; C) Estado,
de implementar esta visión integral de la Mercado y Sociedad; D) Gestión pública.
reforma del Estado. Las especiales ventajas
comparativas del Banco en algunos campos
deben complementarse con las que otras SISTEMA DEMOCRÁTICO
agencias de cooperación tienen en otros cam-
pos. La identificación de los campos de acción El logro de un crecimiento sustentable y equi-
y su desagregación, son un menú de opciones tativo en la región pasa por lograr simultáne-
a disposición del Banco y los países. No se amente dos objetivos interdependientes: por
trata de hacer de todo en todos los países sino un lado, el logro de una mayor estabilidad
que, a nivel de cada país, y de conformidad política democrática y, por otro, una mayor
con la oferta de servicios del Banco y las nece- inclusión política que permita una represen-
sidades y circunstancias particulares que el tación efectiva de los grandes sectores de la
país enfrenta, se deberán establecer las priori- población actualmente excluidos o desigual-
dades para la acción del Banco. En este senti- mente representados1. Ambos son aspectos
do la estrategia de país y el ejercicio de estrechamente relacionados porque no habrá
programación de operaciones del Banco en el estabilidad política democrática de largo
mismo son los instrumentos de articulación plazo sin efectiva integración de todos los sec-
entre esta estrategia y la actividad del Banco tores de la población en las instancias de
en cada país. representación política, de modo que sectores
La estrategia perfila, a través de sus actualmente excluidos puedan influenciar el
campos de acción prioritarios, los requeri-
mientos institucionales básicos de la gober-
nabilidad democrática, en función de las A estos efectos, en la estrategia deben considerarse
metas generales de crecimiento sustentable y incluidos todos los factores estructurales de exclu-
reducción de la pobreza. Estos requerimien- sión ya sean de género o étnico-culturales o de cual-
tos son compatibles con las distintas opcio- quier otra índole. Para no recargar el texto y facilitar
nes que los países pueden legítimamente su lectura en el mismo no se desagregan esos factores
plantearse sobre el papel de sus respectivos de manera específica.
125
diseño y la implementación de políticas tivas; (iv) el desarrollo de cauces de diálogo

públicas para que las mismas respondan al y comunicación entre los órganos legislati-
interés general. La inclusión debe producirse vos y la población, en especial aquellos dise-
evitando lógicas que incrementen el particu- ñados para favorecer la voz y participación

larismo y la volatilidad del sistema político, lo de sectores excluidos y la definición de polí-
que significa el fortalecimiento de la repre- ticas de reducción de la pobreza; (v) desa-

sentación basada en la búsqueda del interés rrollar programas de capacitación política y
general. El Banco puede apoyar a los países técnica para los líderes políticos y parlamen-
con programas y proyectos en los siguientes tarios a objeto de fortalecer el liderazgo polí-
campos: tico democrático y el sistema de partidos
políticos.
Reforzar la capacidad institucional del poder
legislativo. Esta debe realizarse bajo los prin- Modernizar el sistema electoral y de partidos.
cipios de contribuir a una efectiva separa- Los objetivos deben estar orientados a perfec-
ción de poderes y al fortalecimiento de la cionar los sistemas de representación evitan-
representación democrática en especial de do la exclusión de sectores de población,
los grupos excluidos. Los órganos legislati- especialmente los más pobres. La democracia
vos son una de las instancias más importan- moderna requiere sistemas electorales efica-
tes de articulación entre el Estado y la ces y partidos políticos que deben servir como
sociedad, al tiempo que desempeñan funcio- enlace entre el Estado y la ciudadanía, movi-
nes claves, tanto en la elaboración y aproba- lizando la participación, articulando las
ción de las leyes, como en el control del demandas y agregando los diversos intereses
poder ejecutivo. El Banco puede contribuir a sociales. El Banco puede apoyar: (i) el esta-
la modernización del poder legislativo apo- blecimiento de autoridades electorales
yando programas dirigidos a: (i) el fortaleci- independientes, confiables y técnicamente
miento de sistemas de asesoría técnica que capaces, incluyendo el apoyo a sus sistemas
mejoren la calidad de las leyes y ayuden a de registro y de información; especial aten-
que la función presupuestaria, de fiscaliza- ción se prestará a sistemas de información y
ción y control se ejerza sobre bases técnicas difusión que promuevan la participación
y objetivas; (ü) la modernización normativa electoral de analfabetos y comunidades tra-
para eliminar obsolescencias, incorporar en dicionalmente excluidas; (ii) el fortaleci-
los marcos legales nacionales los compromi- miento del sistema de partidos políticos a
sos derivados de tratados y convenciones través asistencia técnica a los órganos legis-
internacionales, abordar los desafíos deriva- lativos y autoridades electorales para la
dos del cambio tecnológico, la globalización, adecuación del marco legal de su constitu-
las nuevas formas del delito y el crimen orga- ción, funcionamiento y financiación, y el
nizado, y superar exclusiones por causas desarrollo de programas de formación de
estructurales de cualquier naturaleza; (iii) el liderazgo político democrático.
establecimiento de una organización y admi-
nistración parlamentaria profesional, inclu- Asegurar la neutralidad y objetividad de la
yendo sistemas que garanticen la fidelidad administración pública. Sin perjuicio de que
en el registro de los debates y las leyes y la se respete que el poder de dirección y super-
seguridad en el registro de las votaciones, así visión corresponde a los gobiernos democrá-
como la instalación de sistemas modernos de ticamente elegidos, una democracia efectiva
información pública, documentación y requiere de una Administración neutral y
biblioteca legislativa, incluyendo la cone- competente, capaz de ponerse al servicio de
xión electrónica con otras bibliotecas legisla- gobiernos de diferente signo político, garan-
126
tizando, desde una perspectiva profesional, la usuarios y auditorías cívicas, a objeto de

debida continuidad en la prestación de los aumentar la transparencia y evitar sesgos dis-
servicios públicos y la atención a las obliga- criminatorios; (iii) la incorporación en los
ciones permanentes del Estado. Con esta ordenamientos legales nacionales de las con-

finalidad el Banco podrá apoyar: (i) el asegu- venciones y compromisos internacionales de
ramiento de los principios de mérito e igual- lucha contra la corrupción, y la revisión de los

dad en el acceso y promoción en los puestos ordenamientos legales y administrativos a
permanentes de la Administración Pública, objeto de evitar el conflicto de intereses y pro-
así como la interdicción de la arbitrariedad mover la mayor transparencia e información
en la remoción de los funcionarios públicos; en cuanto a las actividades y transacciones del
(ii) la promoción de una ética del servicio Estado, incluyendo la puesta en marcha de
público entre los funcionarios permanentes regímenes de rendición de cuentas, discipli-
de la administración para fortalecer su com- narios y judiciales.
promiso con los valores de neutralidad, obje-
tividad y defensa del interés general; (iii) la Apoyar los procesos de descentralización del
delimitación de las funciones políticas y poder político y de democratización de los
administrativas, así como los sistemas de gobiernos subnacionales. El objetivo consiste
articulación entre ellas, mediante mecanis- en aproximar las estructuras de representa-
mos de planificación y control; (iv) la exis- ción a los ciudadanos y las comunidades en
tencia de sistemas que permitan la defensa las que se agrupan. Estos procesos deben
efectiva de los derechos de los ciudadanos prestar atención a superar las deficiencias
ante las actuaciones y omisiones de la admi- institucionales observadas derivadas de la
nistración pública, tanto por vía judicial, "captura" de las administraciones subnacio-
como a través de mecanismos alternativos nales por los intereses locales, la indiscipli-
tipo ombudsman; (v) los procesos de transi- na fiscal, la ineficacia e ineficiencia en la
ción entre gobiernos y el establecimiento de prestación de los servicios públicos y la
sistemas que garanticen la integridad, trans- escasa articulación de las organizaciones
parencia y permanencia de la información comunitarias con los niveles descentraliza-
administrativa. dos de la gestión pública. En este marco, el
Banco apoyará: (i) el desarrollo de los pro-
Fortalecer los órganos de fiscalización, con- cesos de descentralización prestando aten-
trol y supervisión. El objetivo debe ser asegu- ción a las implicaciones fiscales de los
rar la transparencia y probidad en la mismos y a la salvaguarda del equilibrio
actuación de los agentes públicos y en las interterritorial; (ii) el establecimiento de un
transacciones y gestiones del Estado. En este marco normativo e institucional de la des-
contexto, las instituciones de control y de centralización que clarifique la división de
lucha contra la corrupción han adquirido competencias entre los niveles de gobierno
gran importancia. El Banco podría apoyar: para fomentar que la asignación de los
(i) el incremento de la capacidad técnica e recursos se dirija a fines socialmente valio-
independencia funcional de las instituciones sos; (iii) el impulso a la democratización de
de control del desempeño de los poderes los gobiernos subnacionales, asegurando
públicos como Contralorías, Tribunales de mecanismos de representación y control,
Cuentas, Auditorías, Defensorías, Fiscalías y coherentes con la democracia, la transpa-
Procuradurías; (ii) el diseño y puesta en rencia y la rendición de cuentas, y con la
vigencia de mecanismos de control de la ges- necesidad de integrar zonas marginadas y
tión pública desde las organizaciones de la acercar los procesos de toma de decisión a
sociedad civil tales como contralorías de los los ciudadanos, incluyendo el apoyo a las
127
entidades político-administrativas vincula- ESTADO DE DERECHO Y

das a las comunidades indígenas en los paí- REFORMA DE LA JUSTICIA
ses que las hayan reconocido; (iv) el
fomento de la incorporación de la sociedad No es posible avanzar en un crecimiento sus-
civil al proceso de elaboración e implanta- tentable y equitativo sin progresar en la segu-

ción de las políticas locales, a través de ridad jurídica y en la igualdad ante la ley de

mecanismos de participación que aprove- todos los ciudadanos. El desarrollo de la
chen su capacidad articuladora de intereses inversión y la asunción de riesgos, que son la
públicos. base para el desarrollo de la economía de mer-
cado, son incompatibles con la incertidumbre
Fortalecer la participación de los ciudadanos o la lentitud que se observa en la región sobre
en el diseño e implementación de políticas la protección de derechos y obligaciones. Por
públicas. Siendo los gobiernos los interlocu- otra parte, una parte importante de la pobla-
tores primarios del Banco, y en apropiada ción, especialmente entre los sectores pobres
coordinación con ellos, se promoverá la parti- y excluidos, carecen de seguridad jurídica en
cipación de los ciudadanos en el diseño y cuanto a sus activos y se ven limitados, por
ejecución de políticas públicas y proyectos y tanto, en su acceso al crédito y a los sistemas
programas de desarrollo. Sin menoscabo que formales de trabajo y producción. Otras mani-
el fortalecimiento del sistema democrático, festaciones de la debilidad del Estado de
que es uno de los objetivos centrales de esta Derecho son la impunidad en cuanto a la
estrategia, posibilitará una mayor incidencia corrupción y los elevados índices de inseguri-
de los ciudadanos en la gestión pública, el dad ciudadana. La actuación del Banco en
Banco puede apoyar: (i) la ejecución de pro- este campo debe dirigirse a desarrollar un sis-
gramas de fortalecimiento de la capacidad tema de justicia independiente, eficaz, con-
institucional y de diseño y ejecución de pro- fiable, ágil y accesible, sin discriminaciones
yectos por parte de las organizaciones de género, raza y otra índole, para lo cual se
relevantes de la sociedad civil, en especial las podrían impulsar programas y acciones orien-
organizaciones con mayor debilidad técnica; tadas hacia:
(ii) el diseño de operaciones con componen-
tes cuya ejecución pueda estar a cargo de Apoyar la independencia del poder judicial.
organizaciones de la sociedad civil; (iü) el Esto supone que la disponibilidad de recursos
establecimiento de cauces de participación de presupuestarios, el nombramiento, carrera y
los beneficiarios en el diseño, ejecución y eva- sistema de empleo de jueces y magistrados, y
luación de programas. la colaboración de entidades auxiliares del
poder judicial, no estén expuestos a interfe-
Fomentar la cultura democrática de los ciuda- rencias de intereses políticos o económicos,
danos. La consolidación democrática requiere que puedan perturbar la objetividad e inde-
que la cultura política esté basada en la ética, pendencia de las decisiones judiciales. Con
los valores y la cultura cívica democrática. El este fin, el Banco podrá apoyar programas que
Banco puede apoyar: (i) la incorporación de contemplen, entre otras, las siguientes actua-
programas de educación cívica democrática ciones: (i) la creación o el fortalecimiento de
en los proyectos de reforma, expansión y for- sistemas de gobierno del poder judicial que
talecimiento del sistema educativo formal; (ii) garanticen su independencia; (ii) el estableci-
el fomento de programas y reformas curricu- miento de sistemas de acceso, carrera, perfec-
lares orientados a promover la cultura de cionamiento, disciplina y retribuciones de
tolerancia, libertad, participación, responsabi- jueces y magistrados que garanticen los prin-
lidad y solidaridad social. cipios de igualdad y mérito; (iii) el fortaleci-
128
miento de sistemas de rendición de cuentas dinámico y equitativo. Las acciones del

del poder judicial ante la ciudadanía. Banco podrán incluir: (i) la modernización
de la administración de justicia, incluyendo
Ampliar el acceso a la justicia. El objetivo el diseño de nuevos marcos de responsabili-

debe ser ampliar el acceso a la justicia de sec- dad para una gestión eficaz y eficiente de los
tores marginados por razones geográficas, despachos y procedimientos; (ii) la reforma

socioeconómicas, étnico-linguísticas, de de estructuras, procedimientos y procesos
género y de otra índole. En consecuencia, el administrativos y la creación de métodos
apoyo del Banco puede incluir: (i) el estable- modernos de planificación, gestión de perso-
cimiento de regímenes de defensores públi- nal, sistemas de informática y capacitación, y
cos, servicios de asistencia jurídica gratuita y el establecimiento de un apropiado sistema de
otros mecanismos que ensanchen el acceso a estadísticas judiciales; (iii) el incremento y
la justicia; (ii) la modernización de los proce- modernización de la infraestructura física de
dimientos judiciales para disminuir las barre- los juzgados y tribunales para aumentar la
ras y los costes de acceso, incluyendo la cobertura del sistema de justicia y apoyar su
simplificación normativa; (iii) el diseño y eje- dignificación; (iv) el desarrollo de programas
cución de programas de difusión y capacita- de modernización y ensanchamiento de la
ción en cuanto a los derechos básicos de los cobertura de los registros de personas y de
ciudadanos. bienes, incluyendo los proyectos de registro
de la propiedad urbana y rural, prestando
Fortalecer la capacidad del sistema judicial especial atención a los sectores informales y
en la lucha contra la corrupción. Siendo la excluidos.
sanción judicial la forma más efectiva de
disuadir comportamientos corruptos por Promover medios alternativos de resolución de
parte de actores públicos y privados, el Banco conflictos. Los medios alternativos de resolu-
podrá apoyar: (i) la creación de oficinas espe- ción de conflictos ayudan a reducir la con-
cíficas en las procuradurías y fiscalías para la gestión judicial y a ensanchar el acceso a la
lucha contra la corrupción; (ii) la adopción y justicia. En este sentido el Banco podrá apo-
aplicación por los países de los instrumentos yar: (i) el establecimiento de mecanismos de
legales necesarios, incluyendo las convencio- acercamiento de la justicia a la comunidad
nes y tratados internacionales para la lucha para reducir la litigiosidad y contribuir a
contra este tipo de delitos; (iii) el desarrollo descongestionar los despachos judiciales,
de instrumentos de transparencia que poten- incluyendo los jueces de paz y otras expe-
cien el control por la opinión pública y las riencias de justicia consuetudinaria; (ii) la
instituciones de la sociedad civil. creación de oportunidades para dirimir
conflictos mediante arbitraje, mediación o
Desarrollar sistemas modernos de gestión y conciliación; (iii) el fomento de la educa-
administración de órganos y procesos judicia- ción cívica y legal básica respecto de las ins-
les. La ineficacia en la gestión del sistema tituciones de la justicia, el proceso judicial
judicial y de los procesos, la debilidad y limi- y los derechos fundamentales de los ciuda-
taciones de cobertura de los sistemas de danos, incluyendo el entrenamiento en
registro de bienes y personas (hay amplios métodos de solución de conflictos en las
segmentos de población que carecen de títu- escuelas y organizaciones de la sociedad
los de propiedad sobre sus bienes), son causa civil; (iv) la capacidad de las jurisdicciones
de inseguridad jurídica, de denegación de especiales indígenas reconocidas en el orde-
derechos y de exclusión socioeconómica, que namiento jurídico de algunos de los países
limitan las posibilidades de un crecimiento de la región.
129
Actualizar la normativa sustantiva y procesal. ejecutivo encargadas de asegurar el monopo-

Las acciones en este campo pueden com- lio estatal y legal del uso de la fuerza, así como
prender: (i) la elaboración de nuevas leyes y la subordinación de las fuerzas armadas y de
su reglamentación para responder a la evo- policía al poder civil.
lución de las necesidades sociales; (ii) la

codificación de normas existentes previa

simplificación y racionalización de las mis- ESTADO, MERCADO Y SOCIEDAD
mas; (iii) las modificaciones procesales que
aseguren un ejercicio expedito de los dere- El mercado es el ámbito económico de cuya
chos y un cumplimiento efectivo y oportu- ampliación y perfeccionamiento depende el
no de las obligaciones, así como un mayor crecimiento sustentable y la lucha efectiva
acceso a la justicia; (iv) la modernización de contra la pobreza. El desarrollo del mercado
los sistemas jurídicos en la perspectiva de ha sido muy desigual entre los países de la
su convergencia y complementariedad región y al interior de los mismos; importan-
regional para apoyar los procesos de inte- tes segmentos de población, bienes y activida-
gración económica. des permanecen fuera de la economía de
mercado y subsisten situaciones de rentismo
Proteger la seguridad ciudadana y asegurar que limitan el desarrollo de las capacidades
control legal del uso de la fuerza. En esta área, productivas. Es necesario desarrollar institu-
los proyectos del Banco buscarán compatibili- ciones y políticas públicas que proporcionen
zar la protección de los derechos humanos y las condiciones indispensables y el sistema de
las garantías procesales con la necesidad de incentivos apropiado para lograr un funciona-
combatir la violencia, la criminalidad y la miento eficiente y competitivo, pero también
impunidad que deterioran el ambiente para la más inclusivo, de la economía de mercado,
inversión e imponen un costo sobre los ciu- como la condición fundamental para tener un
dadanos, especialmente los más pobres. En crecimiento dinámico y la generación de
este apartado se seguirán las orientaciones empleos en condiciones de creciente produc-
contenidas en las guías preliminares para la tividad para la fuerza de trabajo. Para un buen
preparación de proyectos para la reducción de desempeño de los mercados es esencial garan-
la violencia en los países.2 Las actividades en tizar un marco macroeconómico y financiero
esta área pueden comprender: (i) el fortaleci- estable que ofrezca certidumbre a los opera-
miento de las Fiscalías, Defensorías y dores económicos. Al mismo tiempo, las
Procuradurías del Ministerio Público y la for- reformas necesarias para lograr el perfeccio-
mulación de políticas de prevención del deli- namiento y ensanchamiento de los mercados
to; (ii) el establecimiento programas de con el doble propósito de aumentar su efi-
rehabilitación y sentencias alternativas para ciencia e inclusividad no pueden realizarse
reducir la reincidencia; (iii) la capacitación, sin la puesta en marcha de amplios mecanis-
equipamiento y dotación de infraestructura mos de concertación entre los diferentes
para apoyar la medicina forense y prácticas agentes económicos y sociales. El desarrollo
profesionales de investigación; (iv) la infor- de mercados más amplios, que favorezcan la
matización de las estadísticas criminales y los inclusión de los sectores de la población
sistemas de registro e información penal;(v) el ahora excluidos, pero también más eficientes,
fortalecimiento de las instituciones del poder capaces de competir en la economía global, es
el doble objetivo de las políticas e institucio-
nes a las que nos referimos en este apartado.
2
CP-2190-2 "Preliminary Guidelines for the design of En este contexto, se abren las siguientes posi-
violence reduction projects". bilidades para la acción del Banco:
130
Apoyar la profesionalidad de las instituciones pos vulnerables y del derecho de los consu-
de gestión económica. Como se indica en la midores. En estos ámbitos las posibilidades
Estrategia de Crecimiento Económico Sus- de apoyo institucional por parte del Banco
tentable, la consecución de un marco macro- son: (i) modernizar la legislación mercantil,
económico estable requiere la existencia de financiera y concursal y racionalizar regula-

instituciones con la autoridad, competencias ciones y procedimientos administrativos

y capacidades adecuadas para este fin. Esto para evitar una incidencia negativa sobre la
supone la necesidad de apoyar el desarrollo competitividad; (ii) promover instrumentos
de regímenes jurídicos, estatutos de personal de información que aseguren la transparen-
e instrumentos de gestión que permitan a cia; (iii) fortalecer la independencia y profe-
dichas autoridades ejercer sus funciones de sionalidad de las instituciones reguladoras,
manera coherente con el propósito de dar incluyendo sus mecanismos de rendición de
estabilidad a la gestión macroeconómica . En cuentas, promoviendo su consolidación
particular, el Banco apoyará la reforma y el cuando sea beneficiosa y desarrollando las
desarrollo institucional de: (i) la autoridad instituciones complementarias que requie-
monetaria; (ii) entidades encargadas de ren para ser efectivas; (iv) modernizar los
supervisión financiera y autoridades respon- procedimientos regulatorios, promoviendo
sables de la gestión del sistema previsional; procesos transparentes y eficientes; (v)
(iii) las autoridades presupuestarias y tribu- desarrollar la normativa y los procesos e ins-
taria; y (iv) las autoridades responsables de tituciones de protección de los consumido-
la recolección y mantenimiento de estadísti- res, incluyendo aquellos que se apoyan en la
cas y censos. participación de grupos sociales.
Perfeccionar las instituciones de regulación Apoyar instituciones de diseño y promoción

económica y social. Para promover la compe- de políticas activas e inclusivas de desarrollo.
tencia en los mercados y la protección del De conformidad con lo establecido en las
interés general y de los grupos vulnerables Estrategias de Competitividad y de Desa-
es necesario fortalecer y perfeccionar las rrollo Social, el Banco apoyará: (i) el esta-
instituciones de regulación económica y blecimiento de instituciones y agencias de
social. Las instituciones de regulación de los promoción del desarrollo económico, tanto
mercados cumplen al menos las siguientes en el ámbito nacional como subnacional,
funciones cruciales: en primer lugar definen que amplíen las oportunidades para todos
y aseguran la eficacia de los derechos reales los sectores y regiones, prestando especial
y contractuales; en segundo lugar permiten atención a los más vulnerables y excluidos;
canalizar información sobre las condiciones (ii) las instituciones encargadas de promo-
del mercado, sus actores y participantes, ver la ampliación de la infraestructura fí-
permitiendo una toma de decisiones más sica y el incremento del capital humano;
informada y transparente; en tercer lugar, (iii) las instituciones que apoyen la formali-
incrementan la competencia en los merca- zación de las actividades económicas, en
dos lo que tiene consecuencias sobre la especial de las pequeñas y microempresas,
igualdad de oportunidades, la eficiencia en y la simplificación del reconocimiento de
la asignación de recursos y la innovación; derechos y obligaciones contractuales; y,
por último, realizan una función de protec- (iv) las instituciones para el desarrollo de
ción frente a las externalidades negativas mecanismos de colaboración entre el sector
que puedan derivarse de la actuación de las público, el sector privado y la sociedad civil
fuerzas del mercado, por ejemplo en materia en el proceso de formulación de políticas
de protección del medio ambiente, de gru- públicas.
131
Apoyar el establecimiento de instrumentos de políticas y de la gestión pública. Como la

concertación socioeconómica. Para el diseño y experiencia de la región pone de manifiesto,
puesta en práctica de las reformas necesarias sin políticas públicas fiscalmente responsa-
para el perfeccionamiento y ensanchamiento bles y sostenidas, la estabilidad macroeconó-
de los mercados el Banco podrá apoyar: (i) el mica termina afectada, haciendo poco útiles

establecimiento, reforma o modernización de los restantes esfuerzos para el desarrollo de la

órganos consultivos que incorporen a los dife- producción y la reducción de la pobreza. El
rentes agentes económicos y sociales, así fortalecimiento de marcos de responsabilidad
como su fortalecimiento institucional, y el que incentiven la eficiencia y eficacia de las
diseño y puesta en marcha de mecanismos políticas y de la gestión pública constituyen
horizontales y sectoriales de concertación tanto la mejor medida preventiva contra los
social a efectos de impulsar reformas econó- desequilibrios fiscales como la única forma de
micas y de otra índole; y, (ii) la concertación satisfacer necesidades sociales y económicas
con comunidades y grupos particularmente indispensables para promover un crecimiento
aquellos cuya relación y dependencia de los sustentable y equitativo. En particular, es
recursos naturales es crítica para su subsis- prioritario adaptar los sistemas de asignación
tencia y desarrollo. de recursos para que respondan a las necesi-
dades de los más desfavorecidos y adaptar los
Mejorar la gobernabilidad ambiental. El marco sistemas de prestación a sus circunstancias
institucional que adoptan los países es crítico específicas, posibilitando su participación e
para el desarrollo e implantación de una agen- implicación directa. Para lograr todo ello, es
da ambiental encaminada a la gestión eficaz, indispensable superar la politización de las
eficiente y efectiva de los recursos ambienta- administraciones públicas y su "captura" por
les. En este ámbito el Banco podrá apoyar: (i) intereses particulares, que se traducen en
el reforzamiento de la coordinación intersec- fenómenos de clientelismo y amiguismo que
torial de manera que la dimensión de la son causa de ineficiencia, corrupción y distor-
gobernabilidad ambiental sea incluida en el sión de las intervenciones y políticas del
tratamiento de los diversos sectores producti- Estado. Las administraciones públicas deben
vos; (ii) el fortalecimiento de las autoridades constituir la plataforma institucional para la
ambientales centrales y de las capacidades elaboración e implantación de políticas públi-
regionales y locales para la gestión ambiental; cas que respondan a los intereses generales de
(iii) el desarrollo, de acuerdo con lo recogido la sociedad, con subordinación plena a la
en la Estrategia de Medio Ambiente, de ins- legalidad. En el campo del fortalecimiento de
trumentos de regulación que establezcan un la administración pública y de los procesos de
equilibrio adecuado en la distribución de cos- diseño e implementación de políticas públi-
tes y beneficios de la conservación y control cas, las posibilidades de actuación del Banco
ambiental; (iv) la participación de la sociedad son las siguientes:
civil, especialmente de los grupos tradicional-
mente subrepresentados, en los procesos Desarrollar y fortalecer sistemas de servicio
decisionales para el aprovechamiento, protec- civil bajo criterios de mérito y flexibilidad. El
ción y conservación de recursos. Banco apoyará el desarrollo de las políticas,
regulaciones e instituciones que den soporte a
un empleo público moderno y competente,
GESTIÓN PUBLICA basado en los principios de mérito e igualdad.
El Banco podrá apoyar, entre otras, las
Un crecimiento sostenible y equitativo depen- siguientes actuaciones: (i) la institucionaliza-
de también de la calidad y eficiencia de las ción de un servicio civil moderno basado en
132
el mérito, como forma de profesionalizar la to Económico Sustentable, el Banco debe

Administración Pública, incorporando un orientar sus esfuerzos hacia la adecuación de
régimen jurídico moderno y adaptado a las la capacidad fiscal de los países a las nece-
necesidades actuales de la administración sidades del desarrollo, bajo criterios de
transparencia, equidad, sostenibilidad y no

pública; (ii) el desarrollo de políticas y siste-
mas de gestión moderna y eficiente de recur- distorsión de las fuerzas de mercado. Pa-

sos humanos, incluyendo la selección, la ralelamente, es necesario garantizar la disci-
promoción y la evaluación, que se adapten a plina fiscal y una mejor gestión y control de
las diversas necesidades que tienen plantea- resultados de la acción gubernamental, a
dos los servicios públicos, con diversas moda- través de la debida transparencia y propor-
lidades de vinculación y contratación; (iii) la cionando información cuantitativa y cuali-
coordinación y coherencia entre la política tativa sobre la provisión de bienes y
salarial pública y la política fiscal, dada la servicios públicos y la evaluación de la efi-
extraordinaria interdependencia entre ambas ciencia del gasto. En este sentido, las inter-
por el peso de los costes salariales de los fun- venciones del Banco pueden orientarse en
cionarios públicos; (iv) el desarrollo de siste- las siguientes direcciones: (i) el apoyo de
mas de información y gestión de recursos reformas que permitan incrementar la capa-
humanos que consoliden la información cidad de ingreso mediante el fortalecimien-
necesaria, permitiendo una gestión responsa- to de organismos, procesos y sistemas de
ble del empleo público e integrada con la ges- recaudación, incluyendo la modernización
tión presupuestaria; (v) el apoyo a un de las aduanas y la simplificación de la
dimensionamiento adecuado de las plantas de legislación y de los trámites tributarios; (ii)
trabajadores en las administraciones públicas, el fortalecimiento de la lucha contra la
siguiendo criterios y orientaciones de racio- defraudación; (iii) el apoyo para el desarro-
nalidad estratégica; (vi) la modernización de llo del marco legal e institucional necesarios
los sistemas pensiónales de los funcionarios para el equilibrio y la responsabilidad fiscal,
públicos en coordinación con los procesos de incluyendo los aspectos tributarios y de
reforma de las políticas e instituciones de control del gasto; (iv) la implantación de
seguridad social; (vii) el apoyo a la capacita- sistemas integrales de gestión financiera y
ción de los funcionarios públicos: (viii) el contable y el fomento de la transparencia al
desarrollo de las capacidades gerenciales de público de la información fiscal; (v) el desa-
los gobiernos, mediante la institucionaliza- rrollo de sistemas integrales de presupuesto
ción de una función directiva profesional por resultados que permitan la asignación
sujeta a una responsabilidad por el logro de de los recursos a actividades más eficientes
resultados y sometida a incentivos de la y la focalización de las políticas en los sec-
misma naturaleza. tores y territorios más necesitados; (vi) la
descentralización del poder de gasto a uni-
Fortalecer la capacidad fiscal del Estado y dades o agencias ejecutivas que se encuen-
mejorar la eficiencia y transparencia de la ges- tran más próximas a la línea de prestación
tión del gasto. Es necesario que el Estado de los servicios, con el establecimiento de
tenga suficientes recursos para atender la sistemas de evaluación y control por resul-
provisión de los bienes públicos esenciales, tados en especial en aquellas unidades y
financiar una administración pública moder- programas destinados a impactar en los
na y competente, y fortalecer la posición de niveles de pobreza y desigualdad; (vii) el
los países frente a los recurrentes choques fortalecimiento de las oficinas de presu-
externos adversos. En esta dirección, y de puesto del poder legislativo para que dis-
conformidad con la Estrategia de Crecimien- pongan de capacidades técnicas suficientes
133
en la elaboración y control de la norma pre- excluidos. La gestión de los servicios públicos

supuestaria; (viii) el desarrollo de sistemas puede realizarse bajo una variada gama de
modernos de compras y contratación públi- dispositivos institucionales. En estos pueden
ca, integrados en la gestión presupuestaria y combinarse de forma diferente el papel del
que posibiliten la máxima transparencia, Estado (con sus distintos niveles de gobier-

rigor y competitividad en las adquisiciones, no), el mercado y la sociedad civil en las

aprovechando las posibilidades que ofrecen diversas funciones de planificación, regula-
las nuevas tecnologías de la información. ción, financiación y producción. No hay for-
mas universales de prestación de los servicios,
Mejorar la capacidad de formulación y coor- sino que en cada caso hay que elegir la mejor
dinación de estrategias y políticas públicas. alternativa en función de las circunstancias
Esto debe reparar especialmente en la protec- concurrentes. El Banco apoyará a los países en
ción de la estabilidad macroeconómica, la el establecimiento de las fórmulas de gestión
lucha contra la pobreza, la promoción de la que generen los mayores incentivos a la cali-
equidad y la promoción de la integración dad, la eficacia y la eficiencia, incluyendo: (i)
regional. Los gobiernos enfrentan retos cre- el establecimiento de agencias y entidades eje-
cientes a la hora de articular necesidades con cutivas bajo un régimen de gestión por resul-
recursos disponibles, especialmente en áreas tados; (ii) la creación de oficinas unificadas
como las citadas, en las que es precisa la coor- (ventanillas únicas) para la prestación de ser-
dinación de un gran número de actores esta- vicios; (iii) el mejoramiento en la focalización
tales y no estatales. El Banco puede secundar y gerencia de los programas orientados a eli-
el desarrollo de estas capacidades mediante el minar la pobreza; (iv) el recurso al mercado y
apoyo a: (i) el fortalecimiento de la capacidad a las organizaciones de la sociedad civil (con-
institucional para formular políticas públicas trataciones, concesiones y terciarizaciones)
apropiadamente coordinadas entre sí, inclu- para la producción y financiación de los ser-
yendo la implantación de sistemas de coordi- vicios cuando el mismo proporcione los
nación entre los poderes legislativo y mejores resultados; (v) el fortalecimiento de
ejecutivo; (ii) el establecimiento de sistemas las capacidades sectoriales de definición de
de evaluación estratégica, incluyendo el desa- políticas en casos de descentralización o pres-
rrollo de capacidades de recolección y análisis tación indirecta de los servicios; (vi) la crea-
de información para la elaboración y evalua- ción de capacidades de control de los
ción de políticas; (iii) la puesta en marcha de servicios prestados; (vii) la transferencia de
instrumentos para la priorización de inversio- competencias hacia los gobiernos subnacio-
nes; (iv) el establecimiento de eficaces siste- nales, el desarrollo de instrumentos de coor-
mas de monitoreo y evaluación de las dinación intergubernamental de carácter
políticas públicas, especialmente las de com- horizontal y vertical para promover las eco-
bate a la pobreza; (v) modernización de las nomías de escala en la prestación de ser-
instituciones estatales responsables de la vicios y la corrección de desequilibrios
coordinación, planificación y ejecución de las territoriales a través de la coordinación de
políticas de lucha contra la pobreza, inclu- acciones multisectoriales; (viii) el desarrollo
yendo la institucionalización de las mismas de la capacidad institucional de los gobier-
como políticas de Estado. nos subnacionales para la prestación eficaz y
eficiente de los servicios públicos, incluyen-
Modernizar las formas de gestión de los servido la disponibilidad de un servicio civil pro-
cios públicos. Esto supone hacerlos más fesional, el fortalecimiento de su capacidad
receptivos a las demandas de los ciudadanos, fiscal a través de sus propios ingresos y la
especialmente de sectores tradicionalmente existencia de un marco de disciplina presu-
134
puestaria y corresponsabilidad fiscal por parte sector público, privado y académico. Esta
de los entes territoriales. realidad hace necesario crear condiciones
institucionales, normativas y organizaciona-
Aprovechar el potencial de la sociedad del cono- les que favorezcan un enfoque participativo
en la definición de objetivos consensuados y

cimiento y de las tecnologías de la información.
Las modernas tecnologías de la información de responsabilidades debidamente articula-

y la comunicación están vinculadas estre- das. En este contexto el Banco apoyará: (i) la
chamente con todos los procesos de reforma definición y puesta en marcha de estrategias
del Estado. Por un lado, son instrumentos para el desarrollo de la sociedad de la infor-
para ejecutar las transformaciones del sec- mación; (ii) el fortalecimiento de las institu-
tor público. Por otro lado, el crecimiento de ciones públicas prometedoras de la sociedad
la llamada economía del conocimiento y la de la información y el gobierno electrónico;
información está siendo objeto de atención (iii) el desarrollo de los requerimientos nor-
de las políticas públicas. La mayoría de los mativos y de infraestructuras para apoyar al
países de la región todavía no han adoptado desarrollo tecnológico y la innovación, con
un modelo de desarrollo de una sociedad de énfasis en la conectividad interna y externa
amplia capacidad tecnológica, integral y en todo el territorio; (iv) la puesta en línea de
debidamente articulado, que incorpore la los servicios públicos buscando mejoras tan-
visión y las necesidades del Estado, el sector gibles de accesibilidad, eficiencia y transpa-
privado y la sociedad civil. Es común encon- rencia; (v) el establecimiento de cauces de
trar una enorme dispersión de iniciativas colaboración entre el sector público y el pri-
en el sector, una duplicidad de esfuerzos y vado para la extensión de la sociedad de la
de recursos y falta de coordinación entre el información y el gobierno electrónico.
135]
DE IMPLEMENTACIÓN

P
ara la implementación de la estrate- de cada país. De las particularidades de
gia el Banco cuenta con diferentes cada país deberán deducirse tanto los cri-
instrumentos y servicios tanto a terios de priorización para la acción del
nivel nacional como a nivel regional Banco, como la identificación de aquellas
y subregional. Varios de esos instrumentos áreas en la cuales el Banco tiene ventajas
han sido objeto de esfuerzos recientes de comparativas. De la misma forma, esas
actualización y reconfiguración, tales como estrategias de país sirven para identificar
la creación de los instrumentos flexibles de aquellos campos en los cuales el Banco
préstamo y la adopción de nuevas directri- deberá estrechar su coordinación con
ces para los documentos de país (ahora otras agencias de cooperación.
"estrategias de país"), así como la posible ii) Las estrategias nacionales de reducción
creación de nuevos instrumentos de finan- de la pobreza, que además de su conteni-
ciamiento que se encuentran bajo estudio. do intrínseco, consolidan las bases para
Si bien dichos instrumentos y servicios no la mejor coordinación y articulación con
se han diseñado exclusivamente para las otros organismos financieros multilate-
acciones del Banco en el área de moderniza- rales y agencias de ayuda externa, en los
ción del Estado, esos cambios son muy países de la región que requieren más
positivos para posibilitar la implementación urgentemente del apoyo externo.
de la presente estrategia. Como se verá a iii) Los estudios sectoriales que apoyan la for-
continuación, el Banco dispone de instru- mulación de las estrategias del Banco para
mentos muy adaptables a los requerimien- cada país y las de reducción de la pobreza
tos del cambio y desarrollo institucional. mediante el análisis de problemas críticos
En primer lugar, a nivel nacional, la y la identificación de prioridades de
acción del Banco contribuye a la formulación acción, de conformidad con las particula-
de las estrategias y las políticas de desarrollo ridades de cada país. En este tema ha sido
de los países mediante: reconocida la importancia crítica de los
diagnósticos de capacidad institucional
i) Las estrategias del Banco para cada país, en el conjunto del sector público.
en los cuales se define la estrategia ope- iv) Los estudios de diagnóstico institucional
racional del Banco en un país para un y, en particular, la realización conjunta
período determinado y se fijan las pautas con otras agencias internacionales de
programáticas para el diálogo del Banco cooperación de trabajos analíticos que
con las autoridades nacionales. Como se permiten una amplia visión de los pro-
anotó antes, estas estrategias y el ejerci- blemas institucionales de los países
cio de programación con cada país, son (como los Country Financial Accoun-
el instrumento más importante para arti- tability Assessments y los Public Expen-
cular esta estrategia —con su oferta diture and Management Review).
amplia y diversificada de temas— con las v) Los diálogos de política a nivel nacional,
particulares necesidades y circunstancias en tanto ayudan a identificar lecciones,
136
intercambiar experiencias, estructurar y la articulación entre los productos

agendas específicas de desarrollo y formar financieros y no financieros del Banco
consensos sobre las mismas. en el campo de la modernización del
Estado.
En segundo lugar, los instrumentos finan- ii) El éxito de esta estrategia depende tanto

cieros del Banco se han ido diversificando de que los instrumentos necesarios estén

progresivamente, de manera que los présta- disponibles y se seleccionen adecuada-
mos de inversión,3 los préstamos sectoriales y mente en cada situación, como de la
las cooperaciones técnicas nacionales, han manera como los mismos se articulen
abierto nuevas posibilidades para apoyar el entre ellos. Por ejemplo, se pueden abor-
desarrollo institucional. Más abajo se sugiere dar operaciones complejas de moder-
que el uso de instrumentos de diferentes nización institucional, mediante etapas
tipos, en forma coordinada entre sí y con los iniciales de análisis, formación de con-
estudios sectoriales de base y las estrategias de senso y logro de capacidades institucio-
país, será de particular importancia para la nales mínimas, que se pueden financiar
implementación de esta estrategia y para pro- mediante operaciones de cooperación
fundizar y hacer más eficaz la acción del técnica y de los instrumentos flexibles
Banco en este campo. de préstamo,4 dando lugar posteriormen-
Por otra parte, a nivel regional, los ins- te a préstamos tradicionales, sectoriales
trumentos no financieros con que cuenta el y/o por fases, de mayor envergadura.
Banco incluyen la cooperación técnica También, por la naturaleza de los cam-
regional, mediante la cual se colocan temas bios institucionales que requieren los
de alta importancia en la agenda de los paí- países, se estima que será frecuente el uso
ses prestatarios y se llevan a cabo activi- de operaciones por fases como forma de
dades de investigación, diseminación, ca- apoyar el proceso de reforma y consoli-
pacitación y formación de consensos. dar el apoyo de largo plazo del Banco.
También están los Diálogos Regionales de iii) Las operaciones del área de moderniza-
Políticas con los formuladores de políticas ción del Estado suelen ser de formula-
de los países prestatarios, que ayudan a ción más compleja que los proyectos de
identificar lecciones, intercambiar experien- otro tipo y muchas veces requieren de
cias y estructurar agendas específicas de actividades que no están contempladas
desarrollo. Adicionalmente, el Banco cuenta en el ciclo tradicional de los proyectos. A
con instrumentos no financieros aplicables pesar de que el Banco dispone de una
a este ámbito, como los documentos de po- gama de instrumentos financieros bas-
lítica, lincamientos sectoriales, estudios de tante amplia y en expansión, la experien-
lecciones aprendidas y buenas prácticas, y cia indica que algunos de ellos tienen
estudios analíticos sectoriales, entre otros.
El análisis de los instrumentos con que
3
cuenta el Banco para la implementación de la Dentro de los préstamos de inversión se cuenta hoy
estrategia de modernización del Estado, a la con los "instrumentos flexibles de préstamo" que
incluyen los préstamos de innovación, los préstamos
luz de las lecciones aprendidas, lleva a efec-
de apoyo a la preparación y ejecución de proyectos,
tuar las siguientes consideraciones:
los préstamos por fases y las facilidades sectoriales
entre las cuales hay una específica para desarrollo
i) La implementación de la estrategia institucional.
ofrece oportunidades para fortalecer 4
Particularmente, los préstamos de innovación, la
los diagnósticos, los diálogos regiona- facilidad de preparación y ejecución de proyectos y
les y nacionales, las estrategias de país las facilidades sectoriales.
137
limitaciones. Por lo tanto se considera los proyectos en este campo. Para extra-
necesario intensificar, con esta finalidad, er todo el beneficio de esta potencial
el uso de recursos de fondos en fideico- cooperación resulta útil concentrar los
miso con este propósito. Del mismo esfuerzos de articulación en etapas ini-
modo, se propone la utilización de recur- ciales como la preparación de estudios

sos del Fondo Multilateral de Inversio- analíticos y diagnósticos de capacidad

nes (FOMIN) cuando sea factible y cohe- institucional.
rente con su misión (como ha sido el
caso de las operaciones FOMIN para Para la implantación de la Estrategia de
apoyar el establecimiento de Centros de Modernización del Estado se propone un
Arbitraje y Resolución Alternativa de conjunto de acciones cuyo objetivo general
Conflictos, o bien el establecimiento de es fortalecer la relación entre las prioridades
marcos regulatorios apropiados para el y criterios contenidos en la estrategia y los
sector privado). ejercicios de programación de operaciones
iv) Existe la necesidad de evaluar permanen- del Banco en cada país, así como con el
temente la experiencia en el uso de dife- diseño de los productos financieros y no
rentes instrumentos del Banco para financieros del Banco. Por las razones ante-
programas de modernización del Estado. riormente anotadas se considera de especial
Estos procesos de cambio, por su parte, importancia lograr la articulación entre
tienden a ser complejos, y por lo tanto esta Estrategia y las estrategias de país
muchas veces requieren capacidades ins- toda vez que la acción del Banco debe gene-
titucionales, técnicas o de gestión del rarse en la demanda de los países, de acuer-
cambio que están ausentes en las institu- do a sus particulares circunstancias, y no en
ciones afectadas. Por lo tanto se necesita modelos preestablecidos. En particular, se
combinar, por ejemplo, préstamos tradi- propone la realización de las siguientes acti-
cionales o sectoriales con cooperación vidades:
técnica de apoyo, y extraer lecciones
generales en este crítico aspecto. » La elaboración de análisis de capacidad
v) La implementación de esta estrategia institucional de los países con base en
ofrece grandes oportunidades para el per- indicadores de gobernabilidad que facili-
feccionamiento de las metodologías de ten la identificación de prioridades regio-
preparación de proyectos, con la finalidad nales y nacionales y sirvan de línea de
de asegurar, entre otros objetivos, la eva- base a una evaluación futura.
luabilidad de las operaciones. » La incorporación en las estrategias de país
vi) En la implementación de esta estrategia de los estudios de capacidad institucional
se procurará la mayor articulación con con la finalidad de identificar prioridades
otras agencias internacionales de coope- para la acción del Banco y disponer de
ración que estén actuando en el campo una línea de base a efectos de evaluación.
de modernización del Estado, para Esta acción es esencial para la articula-
maximizar esfuerzos conjuntos, evitar ción entre esta estrategia y la acción del
duplicaciones y conflictos y potenciar Banco en cada país.
sinergias. La coordinación de la acción • La elaboración de notas técnicas para la
del Banco con los donantes bilaterales, identificación y perfeccionamiento de los
los cuales crecientemente han incorpo- indicadores pertinentes de resultados e
rado en su agenda los temas de goberna- impacto en las áreas de actuación de esta
bilidad democrática, ofrece un gran estrategia en colaboración con otras insti-
potencial para aumentar la eficacia de tuciones internacionales.
138
. La elaboración de guías operativas para ción deberá prestarse a las necesidades

orientar la acción del Banco para las cua- del personal de las oficinas de país sobre
tro áreas de actuación identificadas. Cada el cual recae el seguimiento permanente
guía incorporaría las metodologías nece- de los proyectos y el ajuste de los mismos
sarias, los procedimientos a seguir, los cuando cambios en las circunstancias así

puntos de decisión y las instancias res- lo demanden.

ponsables.
. Examinar la posibilidad de un Diálogo El Banco ha venido fortaleciendo su
Regional de Política con los responsables capacidad profesional para apoyar a los paí-
de Modernización del Estado de los paí- ses en el campo de la reforma y moderniza-
ses prestatarios del Banco. ción del Estado. El establecimiento en los
. La profundización de la colaboración Departamentos Regionales Operacionales de
del Banco con otras instituciones multi- divisiones especializadas en el tema ha sido
laterales y agencias de desarrollo para el un paso significativo en esa dirección. Se
intercambio de conocimiento y expe- reforzará la coordinación e intercambio de
riencias en materia de modernización experiencias entre esas divisiones y con los
del Estado, así como para la puesta en Departamentos Centrales, a través de redes
marcha de iniciativas comunes en mate- temáticas de especialistas en los diversos
ria de diagnóstico y evaluación de las ámbitos de acción de la Estrategia. Al mismo
acciones en esta materia. tiempo, se fortalecerá la coordinación con
. El fortalecimiento de la participación del las Divisiones de País para que las estrategias
Banco en las redes regionales que actúan de país y los ejercicios de programación
en materia de modernización del Estado. reflejen las prioridades de reforma institu-
. El desarrollo de perfiles profesionales en cional en los países. Igualmente, se reforzará
el seno del Banco para generar las capaci- la colaboración entre los departamentos cen-
dades que requiere la implantación de la trales del Banco para la realización de las
estrategia, entre otras acciones mediante actividades de recolección de información,
la diseminación al personal del Banco de análisis e intercambio de conocimiento con
los contenidos de la Estrategia de respecto a los temas de modernización del
Modernización del Estado. Especial aten- Estado.
139
INDICADORES DE SEGUIMIENTO

I monitoreo y la evaluación de la cos institucionales para todos los países para
E l implementación de la Estrategia de
Modernización del Estado se realiza-
rán a través de indicadores de pro-
Diciembre de 2006.
ducto, de resultados y de impacto. El INDICADORES DE RESULTADOS

monitoreo y evaluación son instrumentos
fundamentales en la implantación de la Estos indicadores tienen como finalidad
estrategia y en las operaciones específicas evaluar los resultados de los proyectos de
que se formulen de acuerdo con ella. Modernización del Estado con base a los
Conforme con las políticas y normas vigen- informes de seguimiento de la ejecución de
tes, los préstamos y cooperaciones técnicas los proyectos, los informes de terminación
específicas que se formulen en el ámbito de de proyectos y los sistemas de alerta para
la estrategia deberán precisar metas y objeti- proyectos. Para este efecto los proyectos,
vos claros e incluirán indicadores mesura- siguiendo la metodología del marco lógico,
bles fijados a partir de una línea de base. deben identificar indicadores de resulta-
dos, con base a objetivos conectados a las
áreas de actuación definidas en esta estra-
INDICADORES DE PRODUCTO tegia. Como parte del plan de trabajo de la
implantación de esta estrategia se pondrá a
Estos indicadores miden la actividad del disposición de las divisiones operativas
Banco en el ámbito cubierto por la estrate- una nota técnica con indicadores de resul-
gia: i) número y monto de los préstamos tados en las áreas de actuación identifica-
en el área de modernización del Estado y das. No debe olvidarse que con el fin de
en cada uno de los campos de acción defi- hacer posible esta evaluación durante la
nidos en esta estrategia; ii) número y monto preparación del proyecto es necesario que
de cooperaciones técnicas; iii) número de se realice un análisis de la línea de base que
diagnósticos institucionales realizados; mida la situación del país con relación a
iv) número de documentos de país con estos objetivos.
un diagnóstico institucional y de goberna-
bilidad; v) número de estudios de mejores
prácticas de operaciones del Banco; vi) INDICADORES DE IMPACTO
número de guías operativas elaboradas; vü)
número de eventos diseminando mejores Estos indicadores tienen como finalidad
prácticas; viii) número de eventos de diálo- evaluar el progreso en el logro de los objeti-
go con cada país y con grupos de países de vos finales de la estrategia de moderniza-
la región; ix) número de estudios evaluando ción del Estado, en cada uno de sus campos
el impacto final de los proyectos del Banco de acción. La medición de impacto se reali-
y el cumplimiento real de sus objetivos fina- zará a nivel de país, de acuerdo con las
les. En particular se espera elaborar diagnósti- metas que en materia de gobernabilidad y
140]
desarrollo institucional se hayan incluido en Comité de Ayuda de Desarrollo (CAD) de la

la estrategia del Banco para cada país. Hay Organización para la Cooperación y el
que advertir, no obstante, sobre la dificultad Desarrollo Económico (OCDE) está impul-
intrínseca que entraña este tipo de evalua- sando la identificación de indicadores de
ción ya que las condiciones de gobernabili- gobernabilidad de segunda generación que

dad de un determinado país, y su desarrollo cumplan con los criterios de relevancia,

institucional, dependen de un conjunto de aceptabilidad política y objetividad para
factores que van más allá del impacto de la poder aplicarse con mayor rigor en diag-
acción del Banco a través de los proyectos nósticos y estrategias de mejora de la
de modernización del Estado. Dada la gobernabilidad. El Banco está participando
importancia de estos factores exógenos, que en el desarrollo de este esfuerzo a través del
con frecuencia tienen un efecto predomi- grupo de coordinación de multilaterales con
nante, puede ser difícil atribuir a los proyec- la finalidad de beneficiarse de los avances en
tos y otras actividades del Banco los esta materia. No obstante estas limitaciones,
cambios observados en la situación de los los indicadores de impacto se consideran
campos de acción a los que esta estrategia se esenciales para ayudar a los países y a las
refiere. agencias de cooperación internacional a dar
Adicionalmente, la definición de indi- seguimiento a la situación institucional y de
cadores relevantes en materia de gobernabi- gobernabilidad democrática de los países de
lidad se encuentra en un estadio todavía la región. Con la finalidad de adelantar el
muy temprano de desarrollo. Sólo se trabajo en esta materia, se pondrá a disposi-
encuentran disponibles indicadores parcia- ción de las divisiones operativas del Banco
les elaborados por distintas entidades que, una propuesta tentativa de indicadores de
aunque relevantes, presentan un grado de impacto correspondientes a las áreas de
fiabilidad muy desigual. Dentro de los indi- actuación definidas en esta estrategia.
cadores disponibles pueden señalarse los La implementación de esta estrategia
indicadores de confianza y satisfacción en dependerá de las prioridades que establezcan
las instituciones democráticas elaborados los países, las circunstancias que los mismos
por el Latinobarómetro, los indicadores de enfrenten y los recursos disponibles. Una eva-
percepción de corrupción de Transparencia luación de la implementación de la estrategia,
Internacional o los de eficiencia de la admi- que distinga entre los ámbitos de acción que
nistración pública, Estado de Derecho y son responsabilidad del Banco y los que son
calidad de la regulación y del ambiente responsabilidad de los países y/o de factores
público para los mercados elaborados por el exógenos, será realizada al cabo de cinco años
Foro Económico Mundial, entre otros. El de su vigencia.
141
ANEXO

Áreas de acción del Banco y su relación con las estrategias de
crecimiento económico sustentable y de reducción de la pobreza
Áreas de acción Relación con la Estrategia de Relación con la Estrategia de
Sustentable
A. Sistema Consolidación del sistema Sistema democrático e inclusión

democrático Democrático política de los pobres
Objetivo: Mayor estabilidad política Objetivo: Estabilidad Política. Objetivo: Inclusión Política.
y mejor ambiente para inversión y
crecimiento. Mejor representación
de los pobres y sectores excluidos
en el proceso de formulación y
ejecución de políticas públicas.
Apartados: /Acciones: /Acciones:
Poder legislativo Modernización poder Fortalecimiento mecanismos internos de

legislativo. los parlamentos para favorecer la voz y
participación de grupos marginados y
la definición de políticas de reducción
de la pobreza.
Sistema electoral y de partidos Modernización sistema electoral. Modernización de sistemas electorales

para incluir a los ciudadanos pobres y
excluidos.
Objetividad de la administración Estabilidad, continuidad y eficacia Eficacia y continuidad en políticas y

pública de los servicios públicos. servicios para los pobres.
• Órganos de supervisión y control Funcionamiento efectivo de órganos Transparencia en la gestión pública

de supervisión y control. para mejor asignación de recursos.
Descentralización del poder político Desarrollo económico regional. Descentralización para la integración
de zonas marginadas y acercamiento
decisión a los afectados.
> Sociedad CIVI Fortalecimiento agentes económicos. Fortalecimiento de la capacidad de las

organizaciones comunitarias y su
articulación con la descentralización.
i Cultura democrática Fomentar valores democráticos entre Fomentar valores de inclusión

los actores sociales. democrática.
142

Sustentable
B. Estado de Derecho Fortalecimiento del Estado Estado de derecho y acceso de

de Derecho los pobres a la justicia

Objetivo: Mayor seguridad jurídica Objetivo: Seguridad jurídica. Objetivo: Reconocimiento efectivo de
que es indispensable para la inversión derechos para los pobres y grupos
y e crecimiento y mayor cobertura y marginados.
acceso a la justicia especialmente de
sectores excluidos.
/Apartados: Acciones: Acciones:
Poder judicial Independencia poder ¡udicia Independencia de jueces y magistrados

para la tutela efectiva de derechos de
los pobres.
Programas de acceso a la justicia Reducción costos de transacción. Acceso efectivo para los pobres.
Lucha contra la corrupción Superación de debilidades Erradicación de la corrupción como

institucionales que favorecen la causa de redistribución del ingreso
corrupción. contra los pobres.
Gestión y administración judicial Modernización de la administración Reducir el coste de los procesos para
de justicia. los pobres.
Medidas alternativas de solución Mecanismos alternativos de solución Mecanismos alternativos de soución de

de conflictos de conflictos. conflictos, incluyendo jueces de paz.
Actualización normativa sustantiva Modernización legislación mercantil, Simplificación normativa para e acceso
y procesa fiscal, financiera y procesal. de los pobres y desfavorecidos a los
derechos.
Seguridad ciudadana Programas de seguridad ciudadana Seguridad ciudadana para reducir

para mejorar el clima de inversión. costos de la violencia en los pobres.
143
HACIA UN D E S A R R O L L O S O S T E N I B L E Y E Q U I T A T I V O

Sustentable
C. Estado, mercado y Fortalecimiento de la relación Estado, mercado y equidad

sociedad entre Estado, mercado y

sociedad
Objetivo: Mejores instituciones y Objetivo: Competividad y eficiencia Objetivo: Ensanchamiento y ampliación

políticas para promover la de los mercados. de los mercados y de las oportunidades
competencia y el desarrollo, que económicas de los más desfavorecidos.
son indispensables para el
crecimiento económico sustentable
y la ampliación de oportunidades
para los pobres.
Aportados: Acciones: Acciones:
Profesionalidad de las Instituciones para la estabilidad Reducción de la volatilidad del

instituciones de gestión macroeconómica y financiera. apoyo fiscal a la reducción de la
económica pobreza y apoyo al desarrollo de
mercados.
Instituciones de regulación Fortalecimiento de instituciones Limitación de externalidades negativas

de mercado responsables de regulación y sobre grupos vulnerables.
para fomentar la competencia.
Instituciones para el diseño Instituciones y políticas de Participación de sectores excluidos en

de políticas activas e inclusivas. promoción del desarrollo formulación de políticas públicas;
económico. formalización de actividades de
pequeñas y microempresas; políticas e
instituciones que incorporan al mercado
a grupos excluidos.
nstituciones e instrumentos de Desarrollo de instituciones de Desarrollo de instituciones de

concertación socioeconómica concertación social para una concertación social que incluyan y
representación más equilibrada de fortalezcan los intereses de los sectores
intereses económicos. más desfavorecidos.
nstituciones de gobernabilidad Desarrollo de los mercados bajo Protección de minorías contra factores
ambiental criterios de sostenibilidad ambiental. de vulnerabilidad ambiental.
144,
M O D E R N I Z A C I Ó N DEL E S T A D O • • • • •

Sustenta ble
D. Gestión pública Modernización de la gestión Gestión pública para la equidad

pública

Objetivo: Mayor eficiencia de la Objetivo: Eficacia y eficiencia de los Objetivo: Focalización de políticas y
gestión pública en diseño y ejecución servicios. recursos en los pobres.
de políticas necesarias para el
crecimiento y para la atención de
las necesidades de sectores excluidos.
Apartados: Acciones: Acciones:
Servicio Civil Profesionalización instituciones de Profesionalización de instituciones

gestión económica estatales responsables de programas
de pobreza
Capacidad fiscal y eficacia y Ampliación de la capacidad fisco Mayor capacidad fiscal del Estado en
transparencia del gasto mayor transparencia y gestión del la lucha contra la pobreza y mayor
gasto transparencia y eficacia para la
equidad social
Elaboración y coordinación de Fortalecimiento de la capacidad Desarrollo capacidad de coordinación

políticas de elaboración de políticas de y definición de políticas de lucha contra
crecimiento económico sustenta ble la pobreza, incluyendo focalización de
programas
Gestión de los servicios públicos Modernización de la prestación Mejoras en gestión de gasto público
de los servicios públicos social y en la participación de las
organizaciones comunitarias en la
gestión
Mayor uso de tecnología de Aplicación de nuevas tecnologías Mejorar la accesibilidad de los pobres
información y comunicación para mejorar eficiencia y a los servicios mediante nuevas
transparencia, por ejemplo en tecnologías
compras públicas
145

DESARROLLO
SOCIAL


Este capítulo fue preparado por María Loreto Biehl, José Brakarz, Elisa Fernández,
Ernest Massiah, Jacqueline Mazza, André Medid, Andrew Morrison, Ada Piazze,
Juliana Pungiluppi, Eduardo Rojas y Alfredo Solari de SOC; Anne Deruyttere (IND);
Aimee Verdisco (EDU); Claudia Piras y Gabriela Vega (WID) y Mayra Buvinic
(coordinadora, SOC]. El documento es parte de un grupo de estrategias procesadas por
Carlos M. Jorque (Gerente, SDS] y se benefició de comentarios de un Grupo de Trabajo
Interdepartamental integrado por Marcia Arieira (SOI), Sudhanshu Honda (SOS),
aren Mokate (INT) y Peter Sollis (SO2). Contribuyeron también Christian Gómez (SO2),
Christof Kuechemann (Subgerente, SDS) y Juan Carlos Navarro (EDU). Se recibieron
sugerencias y comentarios de, entre otros, Ornar Arias (POV), Ernesto Castagnino (SGC),
Suzanne Duryea (RES), Sarah Howden (CJA), Luis Fierro (SDS), Amanda Glassman (SO3) y
Guilherme Sedlacek (OVE). Este capítulo se benefició de los resultados de una encuesta
telefónica anónima a clientes del Banco en 26 países, una encuesta anónima a especialistas
sociales del BID en la Sede y las Oficinas de País, numerosas consultas con gobiernos,
sociedad civil y donantes y estudios preparatorios (disponibles a través de SDS/SOC).
Los autores desean agradecer todas estas contribuciones.
148
OBJETIVO

L
a Octava Reposición de Capital del so social. En forma similar, se espera que el
BID y la Estrategia Institucional han progreso social promueve instituciones
destacado que el desarrollo social es democráticas y a la inversa.
un eje fundamental del compromiso El objetivo de la estrategia es ayudar a los
del Banco con la promoción del crecimiento, países a acelerar el progreso social, por sus
la mejora del bienestar y el combate a la propios méritos, para reducir la pobreza y
pobreza y desigualdad en la Región. Esta para promover el crecimiento. Ella satisface
estrategia responde a estos llamados, así este objetivo al fomentar un entorno social y
como al reciente compromiso que han adqui- humano más conducente al bienestar de
rido los países de cumplir con los Objetivos todos, con especial énfasis en la reducción de
de Desarrollo del Milenio (ODM). Ella es la pobreza y la desigualdad de oportunidades,
parte de un paquete de siete estrategias que particularmente aquella basada en género,
se refuerzan entre sí, dos de las cuales res- etnia, raza y discapacidad, entre otros facto-
ponden, respectivamente, a los objetivos res. Pretende lograr avances en el bienestar de
fundamentales de crecimiento económico todos, y avances proporcionalmente mayores
sustentable y reducción de la pobreza, y las en el bienestar de los pobres y excluidos.
otras a cuatro áreas prioritarias —la moder- Los principios de universalidad, solidari-
nización del Estado, la competitividad, la dad, eficiencia y sostenibilidad informan y
integración regional y el desarrollo social— guían la estrategia. Universalidad significa que
para dar apoyo a estos objetivos. El paquete a nadie debe negársele la oportunidad de satis-
también incluye al medio ambiente como un facer sus necesidades básicas, dentro de los
área transversal. límites impuestos por las dimensiones pro-
No existe consenso sobre qué incluye el ductivas de la economía. La focalización, al
término "desarrollo social". Para fines de este favorecer en la asignación de recursos públi-
documento, el desarrollo social comprende cos a los pobres y excluidos, es un instrumen-
inversiones en capital humano y social para to para lograr el acceso universal. De la misma
lograr avances en el bienestar de la pobla- manera, el hacer los programas "a la medida
ción. Incluye acciones en salud y nutrición, del usuario", que exige modificar la provisión
educación, vivienda y mercados de trabajo, de servicios para responder al entorno social y
que amplían las capacidades y oportunidades cultural de éstos, es una herramienta para pro-
de los individuos, así como acciones para mover el acceso universal en sociedades que
promover la inclusión social y combatir los son diversas étnica y culturalmente. El pro-
males sociales, que enriquecen el tejido greso hacia el objetivo de universalidad
social necesario para el desarrollo humano. fomenta la participación y la cohesión social.
La evidencia indica que el progreso social El principio estrechamente relacionado
acelera el desarrollo, mientras que los males de solidaridad prescribe la responsabilidad
sociales lo dificultan. En forma recíproca, el compartida por el sector público y privado de
desarrollo económico sustentable genera tam- financiar programas sociales. Una de sus
bién las condiciones que favorecen el progre- manifestaciones es un sistema impositivo que
149]
H A C I A UN DESARROLLO SOSTENIBIE Y EQUITATIVO
sea efectivo y equitativo. La solidaridad se población pobre y excluida requieren esfuer-

construye sobre las nociones de equidad y zos más integrados; y (O una de las principa-
reciprocidad, donde el compartir está basado, les ventajas comparativas del BID, anclada
no en la caridad, sino en el interés común. La tanto en su larga historia de financiamiento
de programas sociales como en su familiari-

solidaridad motiva medidas redistributivas,
entre las que se encuentran una distribución dad con la región, es la asistencia que le brin-

más equitativa de los gastos sociales que tiene da a los países para que puedan responder a
el gobierno, para corregir desigualdades que los desafíos enmarcados por el desarrollo
resultan de fallas del mercado. La solidaridad social. Dicha asistencia debe hacerse en estre-
también da sustento a la responsabilidad cha coordinación con la de otros donantes.
social corporativa de las empresas. La asigna- Siendo que es una de las fuentes más impor-
ción de recursos públicos debe atender al tantes de financiamiento multilateral de la
principio de eficiencia, según el cual se logran región, el Banco se encuentra bien colocado
los mejores resultados posibles en términos para asumir un papel de liderazgo en promo-
de las consecuencias deseables de las políticas ver esta coordinación.
sociales (como la transparencia de los progra- En respuesta a estos principios y desafíos,
mas, la cobertura, la calidad y la factibilidad la estrategia propone cuatro líneas de acción
de los servicios sociales) para ciertas asigna- prioritarias: (a) orientar las reformas del sec-
ciones de recursos. Por último, la sostenibili- tor social para que respondan a las necesida-
dad de la acción social requiere que la política des específicas de la población; (b) realizar un
social tenga amplio apoyo doméstico y senti- programa de desarrollo humano con una
do de pertenencia ciudadana. La consulta a la perspectiva de ciclo de vida; (c) promover la
ciudadanía en cuanto al diseño de políticas inclusión social y prevenir los males sociales;
sociales y la amplia diseminación de la infor- y (d) abogar por la provisión de servicios inte-
mación factual de los resultados de las políti- grados con focalización territorial para poder
cas promueve la transparencia, "empodera" a combatir las múltiples desventajas que afec-
los ciudadanos y asegura la sostenibilidad. tan a la población pobre y excluida. La estra-
La estrategia se basa en las siguientes pre- tegia proporciona un marco y un conjunto de
misas. Estas son que: (a) los obstáculos para opciones para el trabajo del Banco en el área
lograr el desarrollo social en la región tienen de desarrollo social. Sin embargo, debe subra-
raíces profundas en los problemas entrelaza- yarse que la Región es muy heterogénea y que
dos de desigualdad y pobreza estructural; (b) la selección de prioridades específicas de paí-
las reformas en salud, educación y vivienda ses dentro de este marco deberá surgir del diá-
necesitan resolver problemas pendientes de logo con el país para luego ser adaptado a sus
implementación; (c) a pesar de los recientes circunstancias particulares. Las dimensiones
progresos logrados en la acción social, los paí- de país que deberían afectar la definición de
ses continúan enfrentando el problema de prioridades específicas incluyen el nivel de
tener soluciones sectoriales específicas, sólo desarrollo económico; la etapa de transición
parciales, para dar respuesta a problemas demográfica; la composición étnica y racial de
sociales complejos que tienen múltiples cau- la población; y el tamaño de la población
sas, interrelacionadas entre ellas y con conse- rural y del sector informal, entre otros. En los
cuencias intergeneracionales; (d) la exclusión Documentos de Estrategia de País se le debe-
social y los males sociales impiden el creci- ría dar especial atención a estas dimensiones.
miento económico como el bienestar social, En la sección siguiente se identifican los desa-
necesitando de una acción concertada que fíos sociales por medio de un análisis de las
tenga en cuenta dimensiones de género, etni- tendencias en los indicadores sociales y de los
cidad y raza, entre otras; (e) los territorios con patrones en las políticas sociales.
150
DIAGNOSTICO

INDICADORES SOCIALES secundaria ni en los años de escolaridad de la
población adulta.
Si el progreso social de los países de América Un índice complementario para hacer el
Latina y El Caribe se mide analizando el com- seguimiento de los adelantos sociales de los
portamiento de los indicadores sociales, es países de ALC es su avance hacia los Ob-
claro que éste ha sido mixto. El mensaje es de jetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
avances notables en los valores promedio y Los ODM directamente relacionados con el
problemas persistentes que se reflejan en una avance en el desarrollo social son: i) lograr
distribución notablemente desigual de estos una educación primaria universal; ii) pro-
promedios entre los países y dentro de cada mover la igualdad de género y "empoderar"
uno de ellos. a la mujer; iii) reducir la mortalidad infantil;
El buen desempeño de la Región en los iv) mejorar la salud materna; v) combatir el
indicadores sociales promedio se refleja fiel- VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades;
mente en el muy utilizado índice de y vi) asegurar la sostenibilidad del medio
Desarrollo Humano (IDH) del PNUD. En lo ambiente mejorando el acceso al agua pota-
referente a la Región, el IDH agregado, pon- ble y la calidad de vida de los habitantes de
derado por la población, que combina la los barrios pobres.
esperanza de vida al nacer, la alfabetización En el Recuadro 1 se resumen los logros
de los mayores de 15 años, la matrícula en la obtenidos a la fecha con respecto a estos
educación primaria, secundaria y post- ODM. Comparativamente, la Región en su
secundaria, y el PIB per cápita (en paridad de conjunto se ha desempeñado bien en térmi-
poder de compra [PPP] constante de 1987), se nos de educación primaria universal, igualdad
elevó de 0.66 en 1975 (en una muestra de 21 de género en la escolaridad, reducción de la
países) a 0.76 en 1999 (26 países). Sólo el mortalidad infantil, acceso a agua potable
conjunto de los países desarrollados muestra segura, y control de infección por VIH/SIDA y
un puntaje promedio de IDH más alto que otras enfermedades infecciosas. De particular
los países de ALC, y la brecha entre ellos se interés es el progreso en lo referente a igual-
ha reducido con el tiempo. El ritmo de pro- dad de género en el acceso a la educación,
greso de la Región, después de hacer ajustes donde la meta que se había fijado para 2015
conforme al nivel de desarrollo económico, ya se alcanzó y superó. Sin embargo, el buen
ha sido algo mejor que los promedios mun- desempeño global encubre grandes diferen-
diales para los indicadores básicos de salud cias dentro y entre países y no garantiza que
(esperanza de vida y mortalidad infantil), la mayoría de los objetivos se cumplirán para
alfabetización y matrícula en la escuela pri- las fechas establecidas. En particular, en
maria. Sin embargo, en comparación con varios países hay un gran número de habitan-
patrones mundiales, los países de ALC no tes de barrios pobres urbanos y poblaciones
han logrado la reducción deseada de la mor- rurales numerosas que carecen de acceso a
talidad materna, como tampoco aumentos agua potable. Hay alta prevalencia de
esperados en las matrículas de enseñanza VIH/SIDA en subrregiones específicas (Caribe
^n
Recuadro 1: Logros y desafíos de América Latina y el Caribe (ALC) en la consecución de ODM escogidos
Meta Logros Retos
Para 2015, lograr que los niños La tasa de terminación de la escuela El 1 8% de los jóvenes de la Región

terminen la instrucción primaria, y primaria se elevó a un promedio de no terminan la educación primaria y

eliminar la disparidades causadas 82%, con una ganancia media de 16% repiten (14 países)2
por el género en la educación 4%, por país desde 1990. La
primaria y secundaria. repetición disminuyó de 29 a 16% Menos del 50% de los estudiantes
(14 países]1 matriculados en la secundaria
completan el ciclo. Sólo el 10% lo hacen
en las regiones rurales3
Promover la igualdad de géneros Cerca del 60% de las mujeres se

y empoderar a la mujer matriculan en e nivel secundario y
19% en el terciario; las cifras
correspondientes a los hombres son
54% y 17%, respectivamente4
La proporción de mujeres en e sector Las tasas de segregación del mercado

no agrícola subió de 38% a 41.2% laboral por género son las más altas
(1990-99)5 del mundo (0.44 con el índice de
Duncan) al principio de la década
de 19906
La brecha de los sueldos entre En el decenio de 1990, las tasas de

géneros disminuyó de 25% a 17% desempleo y subempleo de mujeres fueron
en promedio en la última década 3% y 8% superiores a las de los hombres,
(17 países)7 respectivamente ( 1 2 a 19 países)8
La participación proporciona! de las Son varones 83% de senadores y 87%

mujeres en e Senado aumentó de 5 de diputados (26 países)10
a 17%; en la Cámara de Diputados
(cámara baja), de 9 a 13% (26
países)9
Reducir en dos tercios la mortalidad Las tasas de mortalidad neonatal e En el año 2000 la mortalidad neonatal
entre los niños menores de 5 años infantil se redujeron en 30% y 26%, fue de 29 por cada 1.000 y la infantil
durante e periodo 1990-2015 respectivamente (1990-2000)" subió a 36.7 por cada 1 .OOO12
Reducir la mortalidad materna La cobertura de partos en hospital La mortalidad materna promedio regional
(3/4 entre 1990 y 2015) mejoró de 70.8% de todos los para 1995 fue todavía de 190 (por
nacimientos en 1990-95 a 86.5% cada 100.000 nacimientos), comparada
en 1997-2000'3 con 140 en Asia Oriental y el Pacífico,
y con 36 en Europa y Asia Central14
La tasa regional de fecundidad adoles-

cente fue de 73 en 1999 (nacimientos
por cada 1.000 mujeres entre 15 y 19
años), muy por arriba de los niveles del
Oriente Medio y África del Norte, Asia
Oriental y el Pacífico, así como de
Europa y Asia Central 15
152j
DESARROLLO SOCIAL
Recuadro 1: Logros y desafíos de América Latina y el Caribe (ALC) en la consecución de ODM escogidos
Meta Logros Retos
Detener y revertir a propagación La incidencia regional global de Hay 1.9 millones de personas en

de VIH/SIDA, malaria y otras VIH/SIDA es de menos del 1% de América Latina y el Caribe que
enfermedades la población adulta entre 15 y padecen de VIH/SIDA. La prevalencia

49 años de edad16 es de 2% en e Caribe —la segunda
de más rápido crecimiento en el
mundo (7 países estudiados)17
Una prevalencia de VIH/SIDA mayor

de 5% se ha registrado en poblaciones
de alto riesgo (es decir, usuarios
de drogas inyectables, individuos
que practican la prostitución y
homosexuales)18 Las mujeres constitu-
yen ya un grupo de riesgo importante,
con 23% de todos los casos"
La incidencia de a malaria parece En 1999 hubo más de 1.2 millones

haberse estabilizado. El número más de casos de malaria; la Región
bajo de casos desde 1997 se también registró más de 3,000 casos
reportó en 2000(1.14 millón)20 de P. falciparum (15 países)21
Los casos de TB aumentaron de 195.7

a 220.5 mil en a última década 22
El número de casos de dengue en las

Américas se ha elevado de 66,01 1
en 1980 a 700,000 en 200223
Aumentar el acceso a agua La dotación de agua potable aumen- La tasa global de provisión de agua
potable (reducir a la mitad la tó casi un 10% en la última década, potable en las zonas rurales de la
proporción de personas sin con un promedio actual de 84.6% Región permanece debajo del 65%25
acceso) y una cobertura urbana superior al
promedio mundial (16 países)24
Aumentar el acceso para mejorar El promedio de la cobertura de Estimaciones conservadoras indican

la sanidad y asegurar la tenencia servicios de saneamiento en la que para el año 2000 más de 1 7
de tierras (mejorar la vida de los Región durante la última década millones de familias compartían aloja-
moradores de los barrios pobres fue de 75.7% (16 países)26 miento con otras y 21 millones sufrían
hacia 2020) malas condiciones de vivienda 27
Los países grandes han alcanzado Un tercio de las familias de países de

una cobertura de saneamiento de ingresos más altos viven en condicio-
más del 90% de la población total nes desfavorables, en comparación
en la última década, mientras que con más de la mitad de los hogares
los países pequeños han alcanzado de países de bajos ingresos 29
cerca del 85% 28
Referencias: (en la siguiente página)
153
A
Recuadro 1: Logros y desafíos de América Latina y el Caribe (ALC) ... (continuación)
Referencias:
15
' Wolff, L, E. Schiefelbein, and P. Schiefelbein. 2002. Primar/ Banco Mundial. 2001. ídem.

16
Education in Latín America: The Unfinished Agenda. Serie de Joint United Nations Programme on HIV/AIDS. 2002. Report on
documentos técnico del Departamento de Desarrollo Sostenible, the Global HIV/AIDS Epidemic: The Barce-lona Report.Ginebra:

EDU-1 1 3, Unidad de Educación, Banco Interamericano de Joint United Nafions Programme on HIV/AIDS.
17
Desarrollo, Washington, D.C. Organización Panamericana de la Salud/Organización
2
ídem. Mundial de la Salud. 2002. Acquired Immunodeficiency
3
ídem. Syndrome (AIDS) in the Americas. Documento CSP26/7. XXVI
' Departamento de Desarrollo Sostenible. 2000. Reforma de la Conferencia Panamericana sobre Sanidad, LIV Sesión del
educación primaria y secundaria en América Latina y el Comité Regional. Septiembre 23 a 27, Washington, D.C.
18
Caribe: Una estrategia del BID. Serie de políticas del Joint United Nations Programme on HIV/AIDS. 2002. ídem.
19
Departamento de Desarrollo Sostenible, EDU-1 13, Unidad de ídem.
20
Educación, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, Organización Panamericana de la Salud/Organización
D.C. Mundial de la Salud. 2002. Status Report of Malaria Pro-grams
' Banco Mundial. 2002. Indicadores mundiales de desarrollo, in the Americas. Documento CSP26/INF/3. 21. XXVI
2002. Website del Banco Mundial. Conferencia Panamericana sobre Sanidad, LIV Sesión del
http://www.worldbank.org/data/wdi2002/index.htm. Comité Regional. Septiembre 23 a 27, Washington, D.C.
6 21
Blau, F. y M. Ferber. 1992. The Economía of Women, Men ídem.
22
and Work. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall. Organización Mundial de la Salud. 2001. Global Tuberculosis
7
Duryea, S.; Cox, A., y M. Ureta. 2001. Women in the LAC Control: WHO Report 2001. Ginebra: Organización Mundial
Labor Market: The Remarkable 1990s. Documento de trabajo de la Salud.
23
de la Unidad de la Mujer en el Desarrollo, SDS/SOC. Banco Organización Panamericana de la Salud. 2002. Health in the
Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C. Americas. Volumen No. 1. Washington, D.C.: Organización
8
Organización Internacional del Trabajo. 2001. Panorama labo- Panamericana de la Salud.
24
ral 2001: América Latina y el Caribe. Lima: Organización Banco Mundial. 2000. Indicadores mundiales de desarrollo
Internacional del Trabajo. 2000. CD ROM. Washington, D.C.: Banco Mundial.
9 25
Inter-American Dialogue e International Center for Research on Centro Panamericano de Ingenería Sanitaria y Ciencias del
Women. 2001. Women and Power in the Americas: A Report Ambiente . 2001 .Datos estadísticos. Website del Centro
Card. Website del Inter-American Dialogue. http://www.iadia- Panamericano de Ingenerla Sanitaria y Ciencias del Ambiente
log.org/publications/womenandpower_emb.pdf. (OPS/OMS). http://www.cepis.ops-oms.org/.
10 26
ídem. Banco Mundial. 2000. Indicadores mundiales de desarrollo,
" Barros, F. 2002. Maternal and Infant Health in Latin America 2000. CD ROM. Washington, D.C.:Banco Mundial.
27
and the Caribbean. Presentación en el Seminario "Latin Rojas, E. et al. 2002. Sharpening the Banks Capacity to
America and the Caribbean: Challenges before the Millennium Support the Housing Sector in Latin America and the
Development Goals" (Junio 10 y 1 1 , Washington, D.C.). Caribbean. Informe técnico (borrador), División de Desarrollo
12
ídem. Social, Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco
13
Banco Mundial. 2001. Indicadores mundiales de desarrollo, Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.
28
2001. CD ROM. Washington, D.C.: Banco Mun-dial. Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del
" Hill et al. 2001. Estímales for Maternal Mortality for 1995. Ambiente . 2001. ídem.
29
Bulletín of World Health Organization, 2001, 79(3). Rojas, E. etal. 2002. ídem.
y Centroamérica) y gran preocupación res- ral, que contrastan fuertemente con su ade-
pecto a la generalización de la epidemia. La lanto en la escolaridad. Estas desventajas son
contención de la malaria, la tuberculosis (TB) especialmente graves en el caso de las muje-
y el dengue también es un desafío continuo. res pobres, de las mujeres de ascendencia
Es evidente que persisten éstos y otros indígena o africana y de las mujeres con dis-
importantes desafíos que afectan a los ODM capacidad.
(los cuales se detallan en el Recuadro 1), entre Dados los altos niveles de desarrollo y
ellos: la meta de reducir la mortalidad mater- urbanización de los países de América Latina
na, un aspecto en que la Región logró pocos y el Caribe en comparación con otras regiones
avances en la década pasada, y las desventajas subdesarrolladas, los países quizás deseen
que aún enfrenta la mujer en el mercado labo- ajustar los ODM para reflejar estos niveles. En
154
DESARROLLO SOCIAL
particular, esta estrategia incorpora el objeti- los niños (en comparación con 27.7 de los
vo de que un mínimo de 75% de jóvenes ten- adultos y 28.6 de ancianos) viven en hogares
gan acceso a la educación secundaria en el pobres, según una línea de pobreza de USD$2
año 2010, según lo convenido en la Cumbre por persona, en PPP de 1985, con una mues-
de las Américas de Quebec (2001). El bajo tra de 18 países. La mayor fecundidad de las

desempeño de la Región en la educación familias de bajos ingresos, combinada con el

secundaria es un gran obstáculo para el bajo nivel educativo y las magras oportunida-
aumento de su competitividad dentro de la des de los padres, ante todo las madres, de
economía mundial. Menos del 50% de la obtener ingresos son los principales determi-
cohorte de niños que empiezan la secundaria, nantes de la pobreza de los niños y constitu-
completan el ciclo, lo cual resulta en niveles yen enlaces cruciales para su transmisión a
bajos de escolarización de la fuerza laboral. través de las generaciones. Es de particular
En las áreas rurales las tasas son desalentado- preocupación la situación de madres solas y
ramente bajas, ya que rara vez se supera la de sus hijos, que representan una proporción
cifra de 10%. creciente de familias pobres de la región.
Las condiciones inadecuadas de vivienda Las desventajas se acumulan durante el
también pueden reducir la formación de ciclo de vida, dificultando en el presente la
capital social y humano y tienen un efecto formación de capital humano en los niños, lo
negativo en el crecimiento. Estimaciones con- que a su vez disminuye su productividad e
servadoras indican que en el año 2000 sufría ingresos cuando son adultos. A pesar de los
condiciones inadecuadas de vivienda más de avances, para el año 2000 entre 20 y 60 por
la mitad de todas las familias en países de ciento de los niños en el quintil de ingresos
bajos ingresos y un tercio en los de ingresos más bajos sufría de desnutrición en distintos
altos, lo que representa más de 21 millones de países de AL. Las dificultades se acumulan tan
hogares en condiciones inadecuadas de rápidamente en la Región, tanto que hacia los
vivienda. 18 años de edad casi la mitad del cohorte de O
Los niveles históricamente altos de desi- a 18 años ha experimentado algún "fracaso"
gualdad en la Región están estrechamente básico en su desarrollo, lo que reduce enor-
relacionados, tanto como causa y efecto, con memente las posibilidades de que la niña o el
la pobreza "estructural" que se transmite de niño alguna vez pueda integrarse a una fuer-
padres a hijos a través de generaciones. La za laboral globalmente competitiva y escapar
exclusión social suele ser otra característica de la pobreza.1
de la pobreza estructural y, junto con su La exclusión social constituye un proble-
dimensión intergeneracional, ayuda a expli- ma serio en varios aspectos del desarrollo
car la distribución sesgada que resulta eviden- social. Las poblaciones socialmente excluidas
te en los datos de los indicadores sociales —el por razones de género, edad, raza y etnia, dis-
progreso significativo para algunos y su total capacidad u otras características atribuidas a
ausencia para otros. El pobre desempeño eco- las personas, constituyen un segmento consi-
nómico global de la Región en años recientes
y las crisis económicas recurrentes, a menudo
graves, además de los desastres naturales, 1
El "fracaso" de desarrollo fue definido como la pro-
también han contribuido a profundizar la
porción acumulada de niños y niñas que mueren
pobreza y la exclusión, limitando todavía más antes de los cinco años; que tienen entre 8 y 11, 12
los aspectos de progreso social capturados por y 14, y 15 y 16 y no asisten a la escuela; y jóvenes
los indicadores. de ambos sexos de 17 y 18 años que están desem-
Los niños (O a 17 años) son los que pleados y no asisten a la escuela (en una muestra de
sufren más la pobreza. Casi el 44% de todos 12 países).
155
derable (aunque todavía no se cuente con pensiones, es muy alto y sigue en aumento.
números confiables) de la población en la En algunos países hasta un 85% del total de
Región. trabajadores carecen de cobertura de seguri-
Si bien cada uno de estos grupos posee dad social. El crecimiento del empleo en el
su propia historia y su propia identidad sector informal y la creciente longevidad,

colectiva, comparten rasgos comunes: cons- principalmente de mujeres con historias

tituyen una gran proporción de la población laborales en la producción doméstica fuera
que vive en condiciones de pobreza, sufren del mercado, han contribuido a reducir la
desventajas múltiples y acumulativas, estig- cobertura de seguridad social y de pensiones.
ma y discriminación, e invariablemente El IDH y los indicadores de los ODM son
muestran valores bajos en los indicadores índices útiles del progreso social pero, natu-
que miden el avance hacia los ODM. Por ralmente, no captan algunos problemas socia-
ejemplo, la incidencia de pobreza es dos les importantes. En especial, no reflejan la
veces mayor entre los indígenas de Brasil, criminalidad y la violencia crecientes en la
Bolivia, Guatemala y Perú, y en los grupos Región que, entre otras consecuencias lamen-
de ascendencia africana, que en el resto de la tables, obstaculizan el progreso social y eco-
población. La mortalidad infantil en los gru- nómico, afectan más gravemente a los pobres
pos indígenas de Guatemala es de 79 en 1,000 y acentúan la gran desigualdad de ingresos en
nacimientos vivos, comparada con 56 en la Región. En toda la región, las tasas de
1,000 en el resto de la población. Las tasas de homicidio, las segundas más altas en el
mortalidad materna son más altas entre las mundo, se duplicaron de mediados de los
indígenas que en otros grupos, y las mujeres años 80 a mediados de los 90, y continúan en
indígenas de Guatemala obtienen sustancial- aumento. Cuando se cuenta con datos, estos
mente menor educación que las no indígenas muestran que la incidencia de violencia
(y que los varones indígenas); con un mismo doméstica o intrafamiliar también es muy
nivel de escolaridad también tienen ingresos alta. En algunos países, hasta 25% de las
significativamente más bajos. mujeres adultas y más del 33% de los niños
La dificultad de los pobres para romper son víctimas de violencia física en el hogar.
el ciclo de la pobreza también ha sido afecta- Por ello no es de extrañar que, en encuestas
da adversamente por mercados de trabajo de opinión pública, la delincuencia y la vio-
persistentemente débiles en la Región, carac- lencia se mencionen consistentemente como
terizados por niveles altos de subempleo, principales motivos de preocupación.
informalidad y desempleo. Los mercados El progreso social depende en buena
laborales débiles, especialmente para trabaja- medida de la capacidad institucional de los
dores no calificados, frenan oportunidades países y del desempeño de actores guberna-
potenciales de inclusión y movilidad. Otra mentales y no gubernamentales en los sec-
característica de los mercados de trabajo débi- tores sociales. En la siguiente sección se ana-
les es la baja vigilancia de normas básicas de lizan las tendencias globales recientes en los
trabajo promulgados por la OIT: la prohibi- indicadores del sector social que están más
ción de trabajo forzado, trabajo de menores y estrechamente vinculados con las políticas y
discriminación, así como el derecho a libre programas sociales.
asociación y negociaciones colectivas de tra-
bajo.
El porcentaje de trabajadores carentes de POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES
acceso a prestaciones de salud y desempleo a
través de la seguridad social como a lugares El decenio de 1990 fue testigo de una renova-
de trabajo sanos y seguros y a sistemas de da atención internacional y nacional hacia el
L.
156
A
DESARROLLO SOCIAL
desarrollo social. La ONU convocó a una zación de las funciones de gobierno y hubo
serie de conferencias globales sobre proble- mejoras en la provisión de servicios sociales.
mas sociales en las cuales se trataron asuntos Por ello, las escuelas son mejores hoy que
relacionados con la mujer, la población, el hace una década. Más niños asisten a la
desarrollo social y el racismo, el tema de la escuela, empiezan antes, permanecen más

vivienda y los asentamientos humanos y, tiempo, llegan a niveles más altos y represen-

más recientemente, la ONU supervisó los tan a todos los estratos socioeconómicos y
acuerdos internacionales sobre los ODM y el grupos étnicos. Las reformas de salud del
desarrollo sostenible. Otras agencias interna- decenio de 1990, a pesar de múltiples proble-
cionales, como también donantes bilaterales y mas, redujeron la presión para incrementar el
multilaterales, respondieron a estos llamados gasto público y mejoraron la eficiencia de los
y asignaron recursos crecientes a temas socia- sistemas de salud pública. Los gobiernos que
les. Dentro de la Región, el compromiso adoptaron políticas conducentes y moviliza-
nacional se reflejó quizás más claramente en ron recursos del sector privado instauraron
un aumento acentuado en el gasto social de programas de vivienda nuevos y reformados.
los gobiernos. Hubo adelantos en la concepción y dise-
Los gobiernos asignaron una parte ño de programas de asistencia y protección
mayor del presupuesto al gasto social, el social, como instrumentos para la inversión
cual también aumentó como proporción del en capital humano y el control de riesgos.
PIB. El gasto social incluye gastos en salud, En particular, intervenciones basadas en la
educación, seguridad social y asistencia so- demanda, como la Bolsa-Escola (Brasil) y
cial, vivienda y servicios comunitarios (prin- PROGRESA (México), demostraron tener
cipalmente, servicios de agua potable y una función crítica en la acumulación de
alcantarillado). En una muestra de datos del capital humano por parte de los pobres. Se
FMI que incluye 23 países, el gasto social del refinaron los mecanismos de focalización, y se
gobierno central aumentó de 7.7% del PIB en prestó más atención al seguimiento y la eva-
1970 a 12.3% en 1999, según se puede apre- luación de impacto. Un logro visible fue una
ciar en el Gráfico 1. Datos de la CEPAL que mayor participación de actores de la socie-
abarcan 17 países, pero que incluyen desem- dad civil en la elaboración de las políticas
bolsos de los gobiernos tanto centrales como y los programas sociales. Esta participación
subnacionales, muestran que el gasto social ha avanzado mucho más allá del aporte de
se elevó de 10.4% del PIB en 1990, a 13.1% trabajo voluntario de décadas anteriores.
en 1999. En este período de diez años, el Corresponde a los gobiernos el crédito de
gasto social per cápita se elevó 50% según los haber ideado nuevos mecanismos para buscar
datos del FMI y 56% en los de la CEPAL. El el consenso social más amplio en el diseño de
aumento del gasto social durante la década políticas sociales.
del noventa se debió en su mayor parte a la A pesar de estos avances en los progra-
prioridad fiscal que se asignó a este gasto más mas sociales, las reformas en las áreas de
que al crecimiento de los recursos públicos.2 salud, educación y vivienda no han supera-
Junto con un compromiso mayor y pre- do problemas de implementación ni han
supuestos crecientes, aumentó la descentrali- logrado ampliar en el grado requerido el
acceso a servicios básicos de calidad de
salud, educación y vivienda para los pobres,
2
Comisión Económica para América Latina y el y por tanto muchos quedan en efecto exclui-
Caribe, 2001, "El gasto social en América Latina: dos. La participación ciudadana en los proce-
Balance de una década". En Panorama social de sos de reforma del sector social y, más
América Latina, 2000-2001. CEPAL, Santiago. generalmente, en la formulación y aplicación
157
de política social, sigue siendo insuficiente de focalización. Esto, junto a una tendencia
para asegurar la apropiación ciudadana de los procíclica del gasto social, sugiere que se
objetivos sociales y la continuidad de la refor- puede hacer mucho en términos de mejorar
ma social. Además, el creciente interés de los los resultados redistributivos y de reducción
donantes en el desarrollo social no se ha tra- de pobreza con los recursos existentes. Lo

ducido en mayor coordinación y sinergias. anterior es particularmente importante dado

El crecimiento del gasto social varió nota- el estrés económico que sufre gran parte de la
blemente entre los países. Los gastos en segu- Región desde finales de siglo el cuál está cau-
ridad social crecieron a un ritmo más rápido sando una retracción aguda en el gasto fiscal
en los países más ricos al tener que dar bene- agregado.
ficios de jubilación a trabajadores de un sector Mientras que el desarrollo social exige
formal más grande y de mayor edad, mientras una intervención temprana y coordinada, las
que los gastos en salud y educación crecieron políticas y programas sociales no se han enfo-
más en las naciones más pobres. El gasto en cado lo suficiente en la prevención de los
seguridad social, sin embargo, no aumentó en males sociales y en las transiciones claves en
forma significativa su cobertura. A esto se el ciclo de vida de individuos y familias.
agrega que, en algunos casos, el gasto fue des- Asimismo, las estrategias que capitalizan las
tinado a cubrir pensiones para categorías pro- poderosas sinergias que se logran por medio
fesionales especiales que brindan beneficios de intervenciones transversales en el sector
actuariales mayores que las contribuciones social, siguen siendo la excepción. Y los pro-
pagadas que son financiadas por contribuyen- gramas aun distan de combatir eficazmente la
tes en general. Varios países asiáticos alcanzan exclusión o marginación. No obstante, hay
mejores resultados en salud y educación, a suficientes ejemplos de éxito en todas estas
pesar de tener menores gastos per cápita, lo áreas —en las reformas institucionales, la
que sugiere que queda mucho por hacer en intervención temprana en el ciclo de vida, el
cuanto a mejorar la eficiencia del gasto social combate a la exclusión, la prevención de los
en la Región y que también existe un gran males sociales, y la provisión de servicios
potencial para extender cobertura a los pobres integrados— que dan un fundamento sólido
con los niveles actuales de recursos. a las recomendaciones ofrecidas en este docu-
A pesar de la gran diversidad en los patro- mento. Las lecciones aprendidas de las expe-
nes de gasto entre los países y a través del riencias del Banco y de los países en cada una
tiempo, en toda la región es necesario aumen- de estas cinco áreas señalan las prioridades en
tar el porcentaje del gasto público social des- esta estrategia. Se resumen en la siguiente
tinado a los pobres y mejorar los mecanismos sección.
158

LA EXPERIENCIA REGIONAL rio político y los objetivos sociales, como,
por ejemplo, la provisión de servicios uni-
La ¡mplementación de versales, y la realidad de limitaciones agudas
reformas del sector social a la capacidad de ejecución.3 Además de las
lecciones específicas correspondientes a
Como se señaló antes, al centro de la desi- reformas en los sectores de salud, educación
gualdad y la pobreza se encuentra la falta de y vivienda, que se resumen en el Recuadro 2,
acceso de las personas pobres a servicios la experiencia reciente ofrece enseñanzas
sociales básicos de calidad, especialmente en adicionales que pueden transformarse en cri-
los aspectos de salud, educación y vivienda. terios para una implementación más efectiva.
Las reformas eficaces de estos servicios son
medios para crear un entorno institucional y La reforma no se produce de un día para otro.
así lograr los objetivos de desarrollo social y Para madurar, las reformas requieren una ges-
deberían, por lo tanto, ser una prioridad en tación larga y continuidad en el enfoque de la
la política social de los gobiernos. Es de esen- política. Las reformas son procesos de larga
cial importancia que la formulación, ejecu- evolución que se extienden más allá de los
ción y evaluación de las políticas públicas se ciclos políticos y de proyecto. Puesto que
realicen en un entorno de institucionalidad pocas veces ofrecen un beneficio social que
sólida y gobierno democrático. Dos décadas sea inmediatamente tangible, mientras que
de experiencia en la Región demuestran que traen consigo desde el comienzo costos eco-
tales reformas comparten obstáculos distinti- nómicos y políticos altos, el proceso de refor-
vos para su aplicación, en particular: i) difi- ma a menudo se descarrila antes de llegar a su
cultad para monitorear el desempeño, puesto destino.
que el beneficio de la reforma es difícil de
identificar y de medir; ii) factores políticos Hay ganadores, pero también perdedores. No
que desvían los beneficios hacia los más todos los cambios derivados de las reformas
favorecidos, los poderosos y los influyentes, en los sectores sociales son del tipo "gana-
socavando el objetivo de equidad de los pro- gana"; el paquete de políticas rara vez
gramas sociales; iii) sistemas fuertemente premia a todos los actores. Las reformas invo-
centralizados que exacerban los problemas lucran y afectan a diversos participantes
de atender a clientes pobres con escasa capa- que tienen perspectivas e intereses divergen-
cidad para exigir trato justo a los proveedo- tes. Encontrar la fórmula política correcta y
res de servicios y para dar retroalimentación manejarla con destreza es tan importante
sobre esa prestación; y iv) disparidad entre como asegurar la viabilidad técnica y finan-
los recursos financieros asignados con crite- ciera.
Las reformas son difíciles de explicar y de

1
Véase "Apoyo a la reforma en la prestación de servi- "vender". Las complejidades de las reformas
cios sociales", BID 1997. sociales importantes, como son los elemen-
'»
Recuadro 2: Reformas del sector social: lecciones aprendidas
Salud1 El sistema de salud es complejo y politicamente ciación que con patrocinio del gobierno proporcionan
muy sensible. Su reforma lleva tiempo y requiere adapta- préstamos subsidiados, resultan insostenibles. En respues-
ción a las condiciones locales, así como un diálogo polí- ta, varios gobiernos adoptaron políticas que facilitan la

tico efectivo. La experiencia con la reforma en salud ha movilización de recursos de a comunidad y del sector

mostrado que: privado para la producción y financiación de vivienda.
Se necesita un análisis instituciona y los incentivos Entre las enseñanzas que deja esta experiencia se desta-
apropiados para hacer frente a los conflictos entre can:
las distintas opciones e intereses variados de las par- El enfoque habilitador de la reforma a la vivienda
tes involucradas. brinda mejores resultados después de varios años de
La implementación debe ser en etapas, con resulta- esfuerzos sostenidos, lo que subraya la necesidad
dos medibles. de un compromiso político y una perspectiva de
El proceso de reforma debería fomentar la transpa- largo plazo.
rencia, confianza, voluntad política y expectativas Se requiere una doble estrategia para mejorar tanto
realistas. el flujo como el acerbo de viviendas.
Para el éxito se requiere una capacitación a gran Se necesitan soluciones innovadoras de bajo costo,
esca a de los recursos humanos. a fin de ampliar la dotación de viviendas para fami-
lias de bajos ingresos.
Educación2 Aunque la eficacia de las reformas de la Es importante prestar mayor atención a los factores
última década y más sigue siendo motivo de debate, el de mercado y promover la iniciativa empresarial.
activismo que se ha observado en los sistemas de educa-
ción ha dejado enseñanzas útiles: Referencias:
Un mayor acceso puede conducir a una mejor edu-
1
cación. Medici, A. 2000. Las Reformas de salud en América Latina y
Sin embargo, no basta con aumentar e acceso. el Caribe. En ía hora de los usuarios: reflexiones sobre econo-
mía política de las reformas de salud, eds. H. Sánchez and
Acceso sin calidad puede impedir que mejore la
G. Zuleta. Washington, DC: Banco Interamericano de
competitividad. Desarrollo y Centro de Estudios Salud y Futuro.
Se necesitan programas que refuercen la equidad, Izaguirre, M. 2002. Entrevistas en profundidad con clientes de
enfocados en la población de escasos recursos, a programas sociales en Bolivia. Documento de antecedentes
fin de nivelar el terreno de las oportunidades educa- para la Estrategia de Desarrollo Social, Banco
tivas. Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.
Se requieren intervenciones focalizadas del lado de Medici, A., and L. Biehl. 2002. Encuesta de opinión de
Especialistas Sociales del Banco Interamerícano de
la oferta y de la demanda.
Desarrollo. Documento de trabajo, División de Desarrollo
Si se implantan las políticas apropiadas, no deberí- Social, Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco
an sacrificarse la calidad por la equidad en las con- Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.
diciones actuales en que se encuentra el desarrollo
2
educativo de la región. Departamento de Desarrollo Sostenible. 2000. Reforma de la
Para que a tecno ogía incremente el acceso, la educación primaria y secundaria en América Latina y el
Caribe: una estrategia del BID. Serie de documentos de estra-
equidad y la calidad en e sistema educativo, nece-
tegias sectoriales, Unidad de Educación, Departamento de
sita estructurarse conforme a un claro entendimiento
Desarrollo Sostenible, Banco Interamericano de Desarrollo,
de las metas y objetivos de la educación. Washington, D.C.
Vivienda3 Los programas gubernamentales para la 3 Ángel, S. 2002. The IDB Housing Sector Strategy: Diagnosis
construcción completa de viviendas no han logrado satis- and Evaluation. Documento de antecedentes para la Estrategia
de Desarrollo Social, Banco Interamericano de Desarrollo,
facer las necesidades de la mayoría de las personas de
Washington, D.C.
bajos ingresos. De igua modo, los mecanismos de finan-
160
DESARROLLO SOCIAL
tos de costos inmediatos y beneficios pos- No hay una receta única para reformar los
tergados, periodos largos de gestación, y sectores sociales. Aun cuando el objetivo
resultados en los que hay ganadores y per- de cualquier reforma puede expresarse en tér-
dedores, hacen que sea difícil "venderlas" al minos muy generales, el diseño y la aplica-
público. Para que resulten, las reformas a ción de reformas específicas deberán de

menudo requieren segmentarse en objetivos y diseñarse "a la medida" para que se ajusten a

tareas separados, cada uno más lograble y las características de los clientes y las peculia-
entendible que su conjunto y complementar- ridades de las circunstancias locales —políti-
se con técnicas eficaces de comunicación y de cas, sociales, institucionales, culturales y
mercadeo social. económicas.
Las buenas prácticas administrativas son Conviene atraer al sector privado. Cada vez
importantes. La reforma efectiva requiere una es más evidente que al sector privado, con o
administración efectiva, adaptable y estratégi- sin fines de lucro, le cabe una función impor-
ca, características que han estado marcada- tante en la provisión y financiamiento de ser-
mente ausentes en las organizaciones del vicios sociales. En ocasiones en que ello ha
sector social. Es necesario desarrollar y moti- ocurrido, el papel del gobierno ha cambiado,
var a un grupo de líderes que esté dispuesto a de uno de responsabilidad exclusiva a uno
lograr un cambio organizativo y a liderar los donde ella se comparte con el sector privado.
equipos administrativos que llevarán a cabo Este "enfoque facilitador" para la política
reformas sostenibles. social, en el cual los gobiernos establecen
reglas claras que rigen a los sectores privado y
Los resultados pueden deshacerse fácilmente. público en el diseño y provisión de servicios,
Como en otras esferas de desarrollo, las cri- ha tenido resultados muy satisfactorios.
sis económicas y fiscales, así como los cam-
bios en los gobiernos, a menudo revierten
el progreso de las reformas establecidas. La Programas que construyen el
estabilidad macroeconómica es un factor desarrollo de capital humano
importante para el éxito y un amplio apoyo
entre los grupos con mayor influencia La transmisión intergeneracional de la po-
social y política aumenta la probabilidad breza (TIP), el proceso por el cual las des-
de que las reformas sobrevivan distintos ventajas y condiciones desfavorables de vida
gobiernos. de los pobres se transmiten de padres a hijos,
es una causa medular de pobreza estructural
Las consultas y el diálogo social enriquecen los en la Región. Al reducir las oportunidades
esfuerzos de reforma. La participación ciuda- para que los hijos de los pobres adquieran
dana ("la voz") en los procesos de reforma, y capital humano, la TIP tronca la futura
su resultante compromiso con ellas, aumen- productividad de ellos, así como la producti-
ta su viabilidad. Sin embargo, las consultas vidad y perspectivas de crecimiento de los
constructivas y los diálogos de política social países. Pero la TIP puede interrumpirse a
requieren tiempo, objetivos específicos, través de medidas de política y programas
reglas claras, recursos y procesos abiertos e sociales y, en general, las intervenciones más
inclusivos. Los diálogos que son eventos úni- tempranas en el ciclo de vida rinden los
cos y no tienen seguimiento no funcionan. mayores beneficios.
Las respuestas orientadas a las necesidades La familia cumple un papel importante en la

específicas de la población funcionan mejor. reducción de la pobreza. Factores relaciona-
161
dos con la familia influyen en la formación mayor control sobre ellos, redundan en un
temprana de capital humano, las posibilida- mayor bienestar para sus hijos. Existen ya en
des durante la vida, y merecen mayor aten- los países de ALC programas innovadores,
ción para generar la demanda de políticas y que se basan en el lado de la demanda, enca-
programas para reducir la pobreza. minados a combatir la TIP (por ejemplo, en

Brasil, Honduras, México y Nicaragua). Estos

El ciclo de vida es un elemento subutilizado en apoyan el empoderamiento de la mujer y su
las políticas sociales. Las fases y transiciones preferencia por invertir en sus hijos; por
predecibles del ciclo de vida de las familias ejemplo, al hacerlas receptoras directas de
y los individuos ofrecen oportunidades para transferencias a los hogares participantes con-
llevar a cabo políticas para interrumpir la dicionadas a que los hijos asistan a la escuela
TIP que proporcionen apoyo integral a las y otros requisitos del programa.
familias pobres, especialmente complemen-
tando la inversión de los padres en sus La seguridad alimentaria no es suficiente.
hijos. Además, las practicas de alimentación apro-
piadas son de fundamental importancia para
Empezar temprano, para lograr éxito y aho- la sobrevivencia, crecimiento, desarrollo,
rros. La atención prenatal, la nutrición y la salud y nutrición de los infantes y los niños.
salud infantil, así como la estimulación tem- Educación en nutrición, suplementos alimen-
prana y el aprendizaje social, son críticos ticios, y fortificación con micro nú trien tes
desde la perspectiva del desarrollo social y la esenciales son tan importantes como la segu-
educación. Las inversiones en la atención y ridad alimentaria en promover el desarrollo
desarrollo de la niñez temprana y en la edu- saludable de los niños.
cación preescolar pueden reducir el costo de
la enseñanza primaria, especialmente respec-
to a los niños de familias de bajos ingresos, Experiencias recientes en la lucha
que por lo general llegan mal preparados —y contra la exclusión y el combate
a menudo también con impedimentos en su a la violencia
desarrollo físico y mental— para aprovechar
lo que se enseña en el primer grado. Al Las políticas de inclusión, que orientan la
fomentarse la preparación para aprender, se inversión pública hacia mejorar el acceso de
incrementarán también las expectativas de ciertos grupos de población a servicios de
aprendizaje en la escuela, resultando en mejo- calidad y a recursos productivos, sólo han
ras significativas en la enseñanza en general, surgido en años recientes. Por ello, existe
el rendimiento escolar y la trayectoria del poca información sistemática sobre qué fun-
alumno en los ciclos siguientes. Las acciones ciona, cómo funciona y cuánto cuesta. No
dirigidas al desarrollo de la niñez temprana, obstante, algunas lecciones tentativas son
cuando se focalizan en los más desventajados, posibles:
también reducen la desigualdad, promueven
la salud y, al mejorar los resultados educati- • Lo que no se identifica ni se cuenta, no exis-
vos, puede esperarse que a largo plazo mejo- te. La invisibilidad numérica de los gru-
ren las perspectivas de empleo y reduzcan la pos marginados en las estadísticas
delincuencia. oficiales es reflejo de su exclusión y la
refuerza. Impide el diseño de mecanismos
Los niños prosperan con madres "empodera- apropiados de focalización, monitoreo de
das". La evidencia demuestra que un mayor la ejecución de proyectos y evaluación de
acceso de las mujeres pobres a recursos, y su su impacto.
162
DESARROLLO SOCIAL
Recuadro 3: Características de diálogos de política exitosos'
Los diálogos de política social tienen por objeto procurar, La transparencia se fomenta brindando información
a través de un consenso de base amplia, la apropiación fiable y completa, accesible a todos los participantes
ciudadana y la sostenibilidad de las políticas sociales. por igual.

Aun cuando no existe un modelo único y los diálogos Los temas se analizan en orden riguroso, del más sen-

deben adecuarse a circunstancias sociales y políticas cillo al más polémico.
específicas, la experiencia reciente muestra que los diálo- El gobierno no es el dueño del proceso, pero está
gos constructivos suelen reunir las siguientes características: totalmente comprometido con él y asigna los recursos
financieros, técnicos y humanos.
Se conciben como procesos de largo plazo. Los diá- Entre los participantes hay representantes del poder
logos singulares, sin seguimiento, no funcionan. legislativo y de los partidos políticos, asi como de la
Tienen objetivos alcanzables, claramente definidos. rama ejecutiva del gobierno.
Reciben recursos financieros para lograr una partici- Las agencias internacionales hacen las veces de pro-
pación inclusiva e igualitaria. motores y coordinan entre si su apoyo al proceso.
Garantizan que todos los actores tengan igual voz en Las políticas sociales convenidas tienen objetivos
el proceso. medibles específicos, recursos asignados, programas
Los procesos son inclusivos y aseguran la cobertura de implementación y mecanismos de seguimiento.
de regiones y grupos excluidos. Junto con el diálogo, se produce fortalecimiento institu-
El clima de confianza se fomenta por medio de reglas cional de las agencias apropiadas del sector social.
caras y consistentes en los procedimientos y modali-
dades de resolución de conflictos que no pueden ser 1
Banco Interamericano de Desarrollo. 2002. Documentos del
modificadas de forma unilateral en mitad del proceso.
Seminario The Role of Dialogue on Social Reform: Implications
Las reglas sancionan la capacidad de diferir que tie- for IDB Social Development Strategy, Mayo 30 y 31, Santiago,
nen los participantes. Chile.
• Es posible hacer servicios "a la medida". incluido el uso de los instrumentos de

Aumentar el acceso de los grupos mediación del mercado laboral y el trato
excluidos a los servicios básicos modifi- preferente a través de incentivos y cuotas,
cando su diseño —como, por ejemplo, tienden a expandir el acceso y las oportu-
adaptar la infraestructura para atender nidades, con escasa reacción pública
las necesidades de discapacitados, o adversa.
tomar en cuenta las preferencias de los
indígenas en cuanto a la infraestructura • No basta con buenos mandatos y políti-
y provisión de servicios de salud— es cas. Las leyes antidiscriminatorias y otras
factible y no necesariamente por sobre acciones afirmativas, así como los manda-
los recursos presupuestados. (En Estados tos de política, son necesarios pero no
Unidos, donde existen datos, el diseño suficientes para combatir la exclusión.
universal para personas con discapacidad Las actitudes de la sociedad y las diferen-
representa menos de 1% de los costos cias de poder subyacen y perpetúan la
totales de nuevos proyectos de infraes- exclusión.
tructura.)
• No es lo mismo inclusión que asimila-
• Las políticas preferenciales pueden funcio- ción. Como lo demuestran trabajos rea-
nar. Las acciones de varios gobiernos de lizados con pueblos indígenas, los
ALC (algunas de las cuales se describen proyectos fracasan cuando ignoran las
en el Recuadro 3) muestran que las inter- características y valores culturales de los
venciones específicas bien diseñadas, grupos excluidos. La inclusión necesita
163
respetar la diversidad y edificar sobre la cuentemente producen resultados a

identidad cultural. La diversidad es un mediano plazo. Sin embargo, hay medi-
recurso que enriquece el tejido social y, si das preventivas que producen resultados
se maneja debidamente, también mejora rápidos al producir cambios en el entorno
los resultados de los proyectos. que hacen que las conductas violentas o

criminales sean más difíciles, más riesgo-

Los mayores niveles de crimen y violencia sas o tengan menos recompensas. Tales
tienen un alto costo al dificultar el desarrollo medidas preventivas —llamadas situacio-
económico y social. Entre las lecciones apren- nales— pueden complementar estrategias
didas de programas de control de la delin- de prevención social de más largo plazo.
cuencia y la violencia en las Américas se
destacan: • La violencia empieza en el hogar. La vio-
lencia intrafamiliar, particularmente la
• El crimen y la violencia se pueden reducir. ejercida contra mujeres y niños, genera
Existen ejemplos bien documentados de más violencia, porque los niños imitan la
ciudades de la Región (por ejemplo, conducta de sus padres y aprenden a edad
Bogotá y Cali) que han reducido signifi- temprana que es una manera apropiada
cativamente sus índices de homicidio, de "resolver" conflictos. Los niños que en
gracias a intervenciones basadas en estu- su hogar son víctimas de violencia o testi-
dios de riesgo epidemiológicos y una gos de ella, tienden a convertirse en delin-
colaboración activa entre el gobierno y los cuentes juveniles con más frecuencia que
ciudadanos. otros niños.
• La impunidad importa. La probabilidad de • Para ser manejables, los programas deben

que se produzca la captura y condena son concentrarse en un número limitado de fac-
determinantes importantes del crimen tores de riesgo. Aunque los factores de
motivado por razones económicas. Por riesgo que llevan a la delincuencia y la
esa razón, las acciones tendientes a profe- violencia son múltiples, los programas
sionalizar la fuerza policial y el sistema que intentan abordar una variedad dema-
judicial pueden tener impactos significa- siado amplia de factores de riesgo se tor-
tivos en los índices criminales. Al mismo nan inmanejables; los programas deben
tiempo, soluciones un tanto ingenuas de concentrarse en un número limitado de
"ser duros con el crimen" no funcionan: factores de riesgo correspondientes a los
simplemente poner más policías en las tipos de violencia que revistan mayor
calles y extender las sentencias de cárcel prioridad.
ha demostrado ser una solución particu-
larmente inefectiva y cara que absorbe Programas que integran servicios
recursos que podrían emplearse con
mayor provecho en otras acciones. El interés renovado por programas integrados
se debe principalmente a que los gobiernos
• La prevención es más costo-efectiva que locales y las comunidades demandan nuevas
el control. A pesar de que existe evidencia formas de abordar los problemas multidimen-
que demuestra su costo-efectividad, la sionales de la pobreza y la exclusión social. Es
prevención de la delincuencia tiende posible integrar las intervenciones proporcio-
a subutilizarse, en parte porque las inicia- nando un paquete integral de inversiones y
tivas de prevención para cambiar servicios en un territorio definido, o diseñan-
conductas y actitudes individuales fre- do y ejecutando programas sectoriales en
164]
DESARROLLO SOCIAL
estrecha coordinación temporal y territorial. el proyecto, un sentido común de bús-

Entre las lecciones aprendidas de una nueva queda de objetivos, la flexibilidad y la
generación de intervenciones integrales, en simplicidad, maximizan la coordinación
áreas como el desarrollo de la niñez temprana, interagencial que requieren las interven-
reducción de la violencia, protección social, ciones integradas.

mejoramiento de los barrios, proyectos inte-

grales de administración de cuencas y proyec- Cambios recientes en el financiamiento
tos de desarrollo comunitario para grupos del desarrollo social
étnicos y raciales, se destacan:
Ha habido un creciente debate entre las agen-
• Focalizar en el territorio funciona. Al limi- cias donantes sobre el tema de aumentar el
tar el campo de operación de los progra- acceso a donaciones, en lugar de préstamos,
mas sociales a territorios específicos se para responder a los problemas apremiantes
facilita la coordinación y se refuerza la de desarrollo social. Se han, o se están, desa-
focalización, puesto que la pobreza extre- rrollando mecanismos globales de donación
ma y la exclusión se concentran cada vez para el medio ambiente, VIH/SIDA y educa-
más en territorios. La provisión universal ción. La disponibilidad de estos fondos podría
de servicios, que evita posibles errores de reducir la demanda para préstamos. El Banco
selección y costos políticos asociados a la debe buscar alternativas para asegurar que los
focalización individual, suele ser factible servicios que ofrece son los apropiados en
en territorios delimitados. Además, cuan- este nuevo entorno de financiamiento para el
do ciertas intervenciones de combate a la desarrollo.
pobreza convergen en un mismo hogar Las prioridades estratégicas definidas en
en desventaja, se pueden generar podero- este documento se desprenden de estas lec-
sos efectos sinérgicos, lo que es más fácil ciones, así como también de las lecciones del
de lograr cuando el enfoque es territorial. Banco con su cartera del sector social, inclu-
yendo las opiniones del personal que maneja
• Pero cuidado con la segregación. Aunque esta cartera, y las de los clientes sobre el
con mucha menor frecuencia que los desempeño del Banco. Estas últimas expe-
programas de combate a la pobreza fo- riencias y opiniones se describen en la sección
calizados por ingresos, los programas siguiente.
dirigidos a todos los hogares en un terri-
torio determinado también son suscep-
tibles a la segregación e incluso la ACCIÓN RECIENTE DEL BANCO
estigmatización de los beneficiarios.
Deben compensarse mediante interven- Tendencias y temas de importancia
ciones sectoriales que reduzcan la segre-
gación. Entre 1994 y 2001, los préstamos sociales de
los "sectores tradicionales" (salud, educación,
• Proveedores profesionales y clientes "em- saneamiento, vivienda y desarrollo urbano e
poderados". El gobierno transparente y inversión social) y los "sectores sociales emer-
eficiente, la orientación hacia la geren- gentes" representaron el 39% del volumen
cia por resultados y la participación y total y el 37% del número total de préstamos
empoderamiento de los beneficiarios, del BID. Se debe notar que si se suman otros
aumentan el éxito de las intervenciones préstamos para equidad y reducción de la
integradas. La participación temprana pobreza a las operaciones del sector social que
(desde el diseño) de quienes ejecutarán están enfocadas en la equidad y la pobreza, el
165
Banco sobrepasó el objetivo del Octavo nes sociales gubernamentales, para evitar la
Aumento de Recursos en cuanto a destinar el duplicación de esfuerzos con los servicios
40% del volumen total de los préstamos hacia sociales tradicionales. En el ámbito público
operaciones para aliviar necesidades sociales, o comunitario, los inconvenientes del FIS son
aumentar la equidad y reducir la pobreza la falta de participación de los gobiernos loca-

(SEQ) entre 1994 y 2001. Sin embargo, en les en el proceso de toma de decisiones y las

términos del número de operaciones durante oportunidades desaprovechadas para fortale-
el mismo período, los préstamos SEQ consti- cer su capacidad técnica mediante una mayor
tuyeron el 46% de las aprobaciones agregadas, participación en el proceso de ejecución.
no llegando al objetivo cumulativo del 50%. Durante el período se aprobaron más de
Los cambios en la composición de la cartera mil donaciones para los sectores sociales
de préstamos sociales incluyeron reducciones ("cooperaciones técnicas [CT] no reembolsa-
en los préstamos para proyectos de inversión bles"), por un monto total de US$400 millo-
y para fondos de inversión social, mientras nes, lo que representa el 57% de todos los
que se ampliaron las partes correspondientes fondos destinados a CTs no reembolsables. La
a préstamos de emergencia y sectoriales. mitad de estos fondos de donación se destinó
Se han incrementado y diversificado las a actividades de desarrollo social, incluyendo
operaciones en los sectores sociales tradicio- operaciones relacionadas con la niñez, la
nales, en particular las que incluyen apoyo a juventud, la mujer y otras prioridades de la
reformas globales en salud, educación y Octava Reposición, lo cual es una prueba de
vivienda. Los préstamos dirigidos a los sec- la importancia de las donaciones para el desa-
tores sociales emergentes sirvieron para rrollo social y la preparación de proyectos
apoyar proyectos relacionados con protec- para los sectores sociales. El uso de donacio-
ción social, atención y desarrollo de la niñez nes en lugar de préstamos para atender estas
temprana, los jóvenes, el mejoramiento de prioridades de la Octava Reposición responde
comunidades y barrios pobres, y la promo- a varios factores, entre ellos las características
ción de sociedades pacíficas, entre otros4. El de la cartera de préstamos de cada país y la
sistema de clasificación del Banco para las percepción de que algunos de estos proble-
operaciones del sector social necesita ser revi- mas no son "bancables", al menos no en el
sado, en especial para poder captar las ten- corto plazo.
dencias que se aprecian en estas áreas Se ha logrado un progreso considerable
emergentes del programa de préstamos. en la incorporación de cuestiones de género,
En un mayor número de países, los etnia y raza en las operaciones regulares del
Fondos de Inversión Social (FIS) representan Banco, si bien no se cuenta con datos precisos
una proporción significativa de la cartera del sobre la magnitud de tal progreso, dada la
Banco en el sector. Por un lado, han mostrado carencia de indicadores confiables para ello.
ser eficaces como mecanismos de ejecución, Ello es particularmente el caso con respecto a
con prácticas de licitación expeditas, ciclos los temas de género. Un estimado grueso es
rápidos de desembolso y resultados concre- que alrededor del 28% de todos los proyectos
tos y medibles. Sin embargo, se los debe del Banco incorpora problemas de género y
integrar mejor con el resto de las institucio- un 10% se dedica a la atención de asuntos
indígenas. Los porcentajes son mucho más
altos para los proyectos de sector social y de
4
Véase Charles McDonald, 2002, Social Strategy Input combate a la pobreza. Entre estos últimos, los
Paper, en el cual se examina la historia de los présta- que incluyen focalización geográfica se han
mos del Banco a los sectores sociales entre 1994 y usado a menudo para incorporar intervencio-
2000. Mimeo. BID: Washington, D.C nes que favorezcan a los pueblos indígenas.
166
DESARROLLO SOCIAL
En fecha más reciente se han atendido las unidades ejecutoras están generalizados y la
preocupaciones de los afrodescendientes a experiencia indica que no garantizan una eje-
través de un plan de acción interno del cución eficiente ni fluida. El alto cambio en el
Banco. En consecuencia, hay un número cre- personal de las unidades ejecutoras obstaculi-
ciente (aunque bajo aún) de proyectos focaliza la ejecución de los proyectos a través de la

zados en este segmento de la población. Sólo Región.

algunas operaciones incluyen medidas para
aumentar el acceso de personas con discapa- Eí rompecabezas de la licitación y la contrata-
cidad a la infraestructura y los servicios socia- ción. Los requisitos administrativos de los
les. A partir del diseño y la gestión de esta préstamos del Banco a menudo no concuer-
cartera de sector social, surgen estas lecciones dan con las capacidades institucionales de los
adicionales: clientes para una lista apreciable de países y
sectores, pero el problema puede ser especial-
Es necesario entender mejor a las instituciones. mente agudo en el caso de los proyectos del
Los proyectos de sector social bien diseñados sector social, donde, cada vez con mayor fre-
y financiados no logran ejecutarse debida- cuencia, agencias privadas pequeñas ejecutan
mente cuando no se dedica la atención nece- componentes de los proyectos Las regulacio-
saria a los factores institucionales. De hecho, nes de licitación y contratación diseñadas ori-
la evidencia (por ejemplo, en los Informes de ginalmente para grandes burocracias, a
Seguimiento del Desempeño de Proyectos) menudo retrasan la ejecución de los proyectos
muestra que los retrasos y problemas durante y no necesariamente garantizan el uso eficien-
la ejecución por lo general reflejan debilidad te y transparente de los recursos. Aunado a
de la capacidad de gestión de las agencias eje- esto, estas reglas contradicen la lógica subya-
cutoras. Además, la capacitación relacionada cente a modalidades de préstamos diseñadas
con proyectos específicos, con la que se prepara agilizar los desembolsos y dar flexibili-
tende fortalecer esas instituciones, en muchos dad a la ejecución.
casos es inadecuada y mal evaluada. En la pre-
paración de proyectos, el análisis institucional La incorporación de temas emergentes en opera-
y la capacitación relacionada con los proyec- ciones regulares requiere más que mandatos y
tos merecen más atención. competencia técnica. Si bien se ha puesto
mayor énfasis en fortalecer los mandatos
Muy poca evaluación y poco rigurosa. Las eva- internos del BID, la rendición de cuentas y la
luaciones bien diseñadas, ante todo las de competencia técnica, la integración exitosa de
reformas institucionales, son muy pocas. Por temas sociales transversales —como ser géne-
esa razón se carece en gran medida de infor- ro e inclusión— depende también de factores
mación confiable sobre el desempeño de las contextúales más amplios. Así, la composi-
inversiones del Banco en el sector social. ción de la cartera del Banco influye en
Además, suscita especial preocupación la la probabilidad de integración de estos te-
falta de rigor en la evaluación de los compo- mas en las operaciones. Los préstamos de
nentes institucionales y los impactos de los emergencia y sectoriales ofrecen menos
proyectos. oportunidades de que esto ocurra que las
operaciones de inversión regulares. En cam-
Eí predicamento de las unidades ejecutoras. Los bio, las oportunidades se incrementan cuan-
proyectos crean unidades ejecutoras con la do la cartera está más orientada a operaciones
intención primordial de superar las debilida- de sector social y de combate a la pobreza.
des de las burocracias ministeriales. Sin Son también factores importantes la prioridad
embargo, los problemas vinculados con las que los países prestatarios dan a estos temas
L
167
A
(lo que a su vez afecta su capacidad institu- y necesidades peculiares de cada país. Los
cional), la fuerza de los movimientos de ca- proyectos deberían tener un marco temporal
bildeo de la sociedad civil y su influencia más amplio. Las intervenciones deben ser fle-
correspondiente en las políticas. xibles. Naturalmente, los proyectos grandes
fueron percibidos como difíciles de ejecutar y

Opiniones de los clientes hubo solicitudes de mayor asistencia respecto

a proyectos sociales innovadores.
El Banco sondeó las opiniones sobre sus ope- Una mayoría consideró que los procedi-
raciones en los sectores sociales, por medio de mientos del Banco para operaciones del sector
entrevistas telefónicas a una muestra repre- social eran complejos (74%) y lentos (67%),
sentativa de 274 clientes directamente relacio- obstaculizando así el desempeño y enfatizan-
nados con los proyectos del Banco en 26 do la importancia de hacer una revisión de los
países miembros y complementó ese análisis procedimientos. Un 67% consideró que la
con entrevistas personales con cerca de 50 evaluación del impacto era muy débil y debía
clientes en cuatro países. Además, algunas de reforzarse. Estos temas son discutidos en la
las mismas preguntas fueron incluidas en una quinta sección de este documento.
encuesta anónima que se realizó entre el per- Además de obtener opiniones de los
sonal operativo del Banco que trabaja con los clientes, las áreas de acción del Banco men-
sectores sociales.5 cionadas a continuación se beneficiaron de
En conjunto, las percepciones del desem- consultas presenciales con, entre otros, muje-
peño del BID en lo referente a productos res líderes indígenas, representantes de sindi-
financieros y no financieros fueron positivas, catos de trabajadores, organizaciones de la
especialmente en cuanto a infraestructura sociedad civil6 y gobiernos. Se llevaron a cabo
social y educación, en relación con otras consultas con el Banco Mundial, la CEPAL y
áreas de actividad del Banco. Los entrevista- donantes europeos, enfatizando la importan-
dos expresaron que el dar continuidad a las cia que este documento da a la coordinación
reformas y mediar entre los diferentes actores entre donantes.
que compiten por los recursos escasos eran
funciones importantes del Banco. Se dio una
alta ponderación a la asistencia técnica del '" El universo de la encuesta telefónica realizada por la
Banco, a los nuevos instrumentos financieros empresa Gallup incluyó una lista de 274 clientes de
26 países miembros del Banco, que se dividieron en
y a la disponibilidad de fondos de donación
líderes de gobierno y funcionarios civiles (70%),
para el desarrollo social. Las donaciones se sociedad civil y sector privado (15%) y otros. El
consideraron de importancia crucial para el 65% del total de los participantes fueron del sexo
financiamiento de innovaciones, investiga- masculino. Los clientes representaron los sectores
ción, el fortalecimiento institucional y para de educación (18%), salud (15%), otros sectores
estimular la participación. Se expresó preocu- sociales (31%), economía y finanzas (16%), dirigen-
pación por la disminución en la disponibili- cia política (7%) y otros. La encuesta telefónica se
dad de fondos para donaciones. realizó a una muestra aleatoria de 150 nombres de
Los entrevistados expresaron una fuerte este universo (con un error de muestreo de 8%). Se
realizaron entrevistas personales en Bolivia, Jamaica,
preferencia por proyectos más orientados
El Salvador y Venezuela. Respondieron a la encues-
hacia las necesidades del cliente y por un
ta anónima 41 especialistas del sector social del
mayor aprovechamiento del talento y conoci-
Banco, la mitad de los cuales se desempeñan en las
miento locales en la preparación de los pro- oficinas de país.
yectos, y comunicaron su deseo de una plena 6
Se convocó a un encuentro regional y se hicieron
asociación con el Banco en moldear procesos consultas adicionales en Brasil, Chile, Costa Rica,
de reforma que respondan a las características Jamaica, México y Paraguay.
168
DEL BANCO

A
partir del análisis anterior sobre los ción de país. Estas prioridades de país deben
desafíos de desarrollo social de la ser implementadas garantizando, al mismo
Región y las lecciones aprendidas, el tiempo, el uso adecuado del gasto social, la
Banco propone cuatro grupos de transparencia de los procedimientos, la eva-
acciones prioritarias para ayudar a los países a luación de los resultados y la participación
acelerar el progreso social y así cumplir con social. Presuponen también la existencia de
los ODM. Estas acciones requieren que: políticas efectivas para promover el creci-
miento económico sustentable y la reducción
• Se orienten las reformas en salud, educa- comprensiva de la pobreza. En el Anexo 1 se
ción y vivienda a las necesidades específi- resumen las relaciones entre estas cuatro
cas de la población; acciones prioritarias y los objetivos generales
• Se implemente una agenda de desarrollo recién mencionados.
humano enmarcada en una perspectiva Es importante destacar que estas pro-
de ciclo de vida; puestas buscan contribuir a estrategias
• Se promueva la inclusión social y se pre- comprensivas de reducción de pobreza
vengan los males sociales; y desarrolladas a nivel nacional, incluyendo
• Se provean servicios integrados, con foca- los documentos de estrategia para la reduc-
lización territorial. ción de la pobreza que se preparan en el
contexto de la iniciativa de PPME (Países
En concordancia con el objetivo de la Pobres Muy Endeudados) y los documentos
estrategia, estas acciones prestarán atención de país relacionados con la reducción de la
especial a incrementar las capacidades y las pobreza, además de estar en estrecha coordi-
oportunidades de los pobres y excluidos por nación con las propuestas de otros donantes.
razones de género, etnia, raza y discapacidad, El Banco promoverá un enfoque progra-
entre otras. mático de país, donde las acciones de desa-
A la base de estas propuestas está la con- rrollo social de parte de los donantes sean
vicción de lo esencial de un enfoque intersec- coordinadas para apoyar: (i) una agenda
torial del desarrollo social y de que en su común de reformas para el desarrollo social;
conjunto proporcionan un marco estratégico (ii) gastos e inversiones prioritarias y recu-
para el diálogo del Banco con los países. Sin rrentes (excluyendo pagos de salarios) en
embargo, estas propuestas no sustituyen a las bienes públicos; y (iii) un conjunto parsimo-
estrategias y lineamientos sectoriales, ni iden- nioso de indicadores de resultado e impac-
tifican, ex ante, acciones prioritarias para paí- to, vinculado a los ODM, que pueda ser
ses determinados, que claramente requieren monitoreado periódicamente. Los desem-
una consideración particular para cada caso. bolsos de los donantes, por tanto, serán
Este documento ofrece directivas para esta- condicionales a los logros dentro de estas
blecer prioridades sociales de país específicas tres categorías: reformas, gasto social e indi-
y medibles en los documentos de Estrategia cadores de resultado e impacto. En coordi-
de País del BID y los procesos de programa- nación con la CEPAL, PNUD y otras
M
agencias internacionales, el Banco ayudará res detalles sobre buenas prácticas en los
también a los países a desarrollar una muestra diálogos sociales.) Desglosará los complejos
de indicadores sociales pertinentes que midan procesos de reforma en tareas o etapas más
el progreso hacia los ODM. manejables y definirá metas medibles y reali-
zables para cada fase. Establecerá calendarios

realistas y se apoyará todo lo posible en el

ORIENTAR LA APLICACIÓN DE LAS talento y el conocimiento local para definir e
REFORMAS EN SALUD, EDUCACIÓN Y implementar estas metas. Los objetivos
VIVIENDA A LAS NECESIDADES medibles guiarán los diseños, con mayor
ESPECÍFICAS DE LA POBLACIÓN flexibilidad en los pasos intermedios. Los
objetivos medibles intermedios estarán clara-
El Banco continuará apoyando a los países en mente vinculados a objetivos finales de efi-
los procesos de reforma, particularmente ciencia, eficacia y equidad. Los objetivos y
aquellos que apunten a los objetivos de ase- resultados se difundirán ampliamente entre
gurar acceso universal y más equitativo, y que el público, para promover la transparencia y
incluyan los ODM como objetivos clave de las la rendición de cuentas.
reformas. En esa tarea, el Banco se guiará por
los siguientes preceptos: Hacer reformas "a la medida" que respeten e
incluyan la diversidad cultural. Tanto los
Entender el contexto político. Los principios objetivos de reforma como la provisión de
presentados en la Estrategia para apoyar la servicios en salud, educación y vivienda
reforma en la provisión de servicios socia- deben hacerse "a la medida" incorporando
les, emitida por el Banco en 1996, siguen las riquezas culturales de diversas comuni-
vigentes y el Banco continuará promovién- dades étnicas y raciales en la región, con
dolos. Los mismos son: afinar los incenti- miras a incrementar tanto el acceso como la
vos (clarificando objetivos, alentando una utilización de servicios de calidad de estas
multiplicidad de proveedores, premiando comunidades.
los resultados favorables y enfocando con
cautela la descentralización); tener en Promover buenas prácticas de administración.
cuenta la política de las burocracias al eva- A través de cursos de capacitación del
luar si las condiciones son favorables a la INDES y otros vehículos de aprendizaje, el
reforma; prestar atención a la implementa- Banco continuará brindando apoyo en el
ción; e incluir componentes de mercadeo desarrollo de prácticas de administración
social. Dentro de este marco, el Banco enfa- que sean apropiadas y estratégicas y desarro-
tizará el análisis institucional y político de llando el liderazgo en cambio institucional
los factores que afectan las reformas en los en organizaciones claves gubernamentales o
ámbitos nacional y local. no gubernamentales.
Buscar el consenso, aprovechar el talento local y Proporcionar opciones de financiación. Los paí-
establecer en forma explícita objetivos y marcos ses difieren ampliamente en cuanto a la dis-
temporales realistas. Entre otras acciones, el tancia que los separa de la meta de una
Banco ayudará a preparar las consultas y diá- cobertura universal de servicios sociales
logos sociales entre los interesados, para ayu- básicos y en cuanto a los mecanismos para
dar a establecer los objetivos y mecanismos de financiarlos. Se debe buscar recursos tanto
seguimiento de las reformas y también buscar públicos como privados en el país y promo-
el consenso político y el apoyo a largo plazo ver combinaciones de fuentes de recursos
para ellas. (En el Recuadro 3 se dan mayo- apropiadas a cada sector. El Banco ayudará a
1701
DESARROLLO SOCIAL
los países a diseñar opciones financieras y a Elevar el perfil de la salud pública. El Banco
buscar un consenso nacional amplio tanto en ayudará a incrementar la eficacia de las re-
el financiamiento público de los servicios formas en el sistema de salud pública para
sociales como en la naturaleza y financiación prevenir y controlar las condiciones de enfer-
de los mecanismos de seguridad social y pen- medad mencionadas más arriba, y mejorar su

siones. Como objetivo importante, el Banco relación con el sistema de provisión de servi-

buscará movilizar recursos públicos al pro- cios de salud. Contribuirá a resaltar la impor-
mover sistemas fiscales efectivos. También tancia y la visibilidad de la salud pública y de
apoyará a los países para aumentar la eficien- la atención primaria, mejorando la preven-
cia del gasto social, logrando tanto aumentar ción de riesgos y la promoción de la salud y
la porción del gasto social que beneficia a los de estilos de vida saludables, como una cues-
pobres como proteger el gasto social en tión de política nacional.
periodos de crisis y de repliegues fiscales. El Banco ayudará también a: (a) promo-
Además de estas recomendaciones generales, ver la eficiencia de los recursos públicos asig-
el Banco también promoverá actividades sec- nados a la salud, aumentando la eficacia y
toriales específicas: efectividad de los presupuestos de salud; (b)
reducir la brecha en salud entre ricos y pobres,
Reforma de la salud. El Banco enfatizará las utilizando recursos públicos para focalizar
reformas al sistema de salud vinculadas a en necesidades básicas de salud, diseñando
necesidades y objetivos sanitarios específicos servicios hechos "a la medida" para mejo-
del país incorporando los ODM. Es impor- rar acceso y utilización, y supervisando la
tante resaltar que las reformas del sector implementación para incrementar la calidad
salud no son un fin en sí mismas, sino ins- en la provisión de servicios; (c) promover los
trumentos para lograr objetivos sanitarios. sistemas de salud comunitarios; (d) promover
Considerando el perfil epidemiológico de la la descentralización de los servicios de salud,
nación, este enfoque pondrá énfasis, según el por medio de una administración local con
caso, en las lesiones, las enfermedades conta- mayor autonomía; (e) reducir las deficiencias
giosas o las no contagiosas. En aquellos paí- en recursos humanos, infraestructura y sumi-
ses en que predominan las enfermedades nistros, apoyando políticas idóneas y ponien-
contagiosas, el Banco centrará su atención en do mayor énfasis en reformar la capacitación
la mortalidad materna, mortalidad y morbili- de los recursos humanos ligada al proceso de
dad neonatales, y enfermedades contagiosas reforma en salud; (O procurar un mejor balan-
—en particular SIDA, malaria, dengue, ce entre la prevención y el control de enferme-
tuberculosis y otras enfermedades infeccio- dades, mediante una mayor consideración de
sas, enfatizando una perspectiva de género los factores de riesgo en los esquemas de
en la provisión y utilización de los servicios. financiación, y atención a conductas malsa-
Este abordaje debería también mejorar la nas de alto costo, como la obesidad, el seden-
coordinación con otros Ministerios. tarismo y el consumo de tabaco y alcohol,
desafíos de importancia creciente a la salud
Escalonar las reformas de salud según las posi- de las poblaciones de los países de ALC.
bilidades del país. Cada reforma deberá dise-
ñarse "a la medida" y dividirse en etapas Reforma de la educación. El Banco ayudará a
según las posibilidades sociales, instituciona- los países a alcanzar los ODM en educación
les y financieras del país. Merece un mayor mencionados en este documento, con énfasis
esfuerzo la formación de consenso, como un en ios objetivos de equidad y calidad ajustados a
elemento importante para el lanzamiento de las condiciones de cada país. Al apoyar las
las reformas. reformas en educación en la Región, el Banco
171
adecuará su abordaje a las realidades del país, el Banco procurará reavivar a la escuela como
incluso la cronología de la reforma, las capa- esfera activa de administración, innovación y
cidades de las instituciones responsables y las responsabilidad social, a través de una mayor
condiciones económicas y educativas prevale- autonomía, participación activa de la comu-
cientes. Se prestará atención a asegurar un nidad y descentralización y participación

financiamiento sostenible de las combinacio- juiciosa del gobierno local. El Banco promo-

nes más rentables de insumos, procesos e verá la autonomía escolar y los procesos que
incentivos para incrementar los logros del dan a las escuelas mayor poder de decisión,
estudiante y su retención en la escuela, así tanto económico como pedagógico.
como en la equidad aumentada a través de
intervenciones focalizadas, incluida la educa- Promover insumos de mejor calidad. El Banco
ción preescolar. El Banco también procurará aumentará el apoyo a la capacitación de los
fortalecer los sistemas de evaluación y de esta- profesores antes y durante su servicio, con
dística, y la coordinación con otros donantes atención especial a programas innovadores y
con el fin de apoyar, enfocar y maximizar los costo-efectivos. También respaldará incenti-
escasos recursos para la reforma al nivel del vos para atraer a maestros mejor preparados
país. Más específicamente, el Banco: y apoyará el trabajo de análisis y programas
que incrementen su motivación y rendición
Apoyará la secundaría sin descuidar el compro- de cuentas al nivel de la escuela. El Banco
miso permanente con la primaría. En las regio- también apoyará una aplicación prudente
nes en riesgo de no cumplir con el ODM pero intensiva del potencial de la tecnología
respecto a la educación primaria, el Banco para ampliar la cobertura y mejorar la cali-
promoverá el ejercicio de los derechos de las dad, en particular a través de la radio y la
poblaciones marginadas incrementando su televisión, así como a través de programas
ingreso a la enseñanza primaria y su perma- piloto en el uso de computadoras y el
nencia en ella hasta completar el ciclo. En Internet.
cuanto a la educación secundaria, ayudará a
los gobiernos a cumplir con los objetivos de Explorar nuevas opciones de educación supe-
desarrollo complementarios, es decir que al rior. El Banco apoyará los esfuerzos que se
menos el 75% de los jóvenes asistan a la vienen realizando por diversificar la oferta
escuela secundaria. Financiará los costos de de educación terciaria, hacer más eficiente
capital para ampliar el acceso, con énfasis en su entrega y reasignar el presupuesto en
el mejoramiento de la calidad, mayor equi- educación a favor de mejorar el acceso de
dad y eficiencia, financiación sostenible y poblaciones previamente marginadas. Por un
una mejor gestión escolar. Dadas las limita- lado, el Banco apoyará la modernización y
ciones para obtener fondos públicos adicio- simplificación de estructuras internas de las
nales para la educación, el Banco explorará universidades públicas y privadas de la
opciones para multiplicar y atraer recursos Región y colaborará con ellas para lograr un
del sector privado destinados a la educa- balance apropiado, diferente para cada insti-
ción, con tal que se respeten las considera- tución, entre la enseñanza, la investigación y
ciones de equidad. El Banco, además, la provisión de servicios a sus constituyentes
debería apoyar el desarrollo de la capacidad (por ejemplo, el sector productivo), más allá
de control por parte del público de forma tal del ámbito puramente académico. Por el otro
que se aseguren normas de alta calidad en la lado, el Banco apoyará los esfuerzos a nivel
provisión pública y privada de servicios. terciario no universitario (según el modelo de
Promover que la reforma se centre en la escue- "community colleges"), que se alinien con la
la. De acuerdo con las condiciones del país, demanda de mano de obra calificada en el
1721
DESARROLLO SOCIAL
mercado laboral, contribuyendo así a aumen- mecanismos de segunda línea para el finan-
tar la competitividad y a lograr un mayor cre- ciamiento de vivienda. Promoverá la innova-
cimiento económico. ción en las finanzas crediticias, como la
microfinanciación de vivienda —préstamos
Reforma del sector vivienda. Para facilitar el pequeños de corto plazo para una amplia

logro del ODM de reducir la población que variedad de soluciones de bajo costo de

vive en tugurios, el Banco continuará apoyan- vivienda y su mejoramiento— con el fin de
do la reforma del sector de vivienda, con satisfacer las necesidades de la mayoría, de
miras a mejorar las condiciones de vida de las ingresos medianos y bajos, que por lo gene-
familias de bajos ingresos; reforzar la eficacia ral no puede pagar soluciones de vivienda
del sector; y promover a nivel sectorial la efi- terminada de alto costo. Prestará especial
ciencia en la asignación de recursos en los atención a las necesidades de las familias con
mercados de vivienda y afines. Las interven- jefa mujer y de los grupos excluidos por
ciones del Banco enfatizarán la necesidad de razones étnicas u otras, (b) El Banco promo-
resolver los problemas de vivienda que verá las acciones necesarias para fortalecer
enfrentan las poblaciones de bajos ingresos en las operaciones en los mercados de bienes
las zonas urbana y rural, como parte de un raíces y facilitar la producción y venta de
sistema general que asegure soluciones a terrenos urbanos de precio accesible. Entre
otros grupos socioeconómicos también nece- otras, procurará ampliar la inversión en
sitados de vivienda. Dados los impactos eco- infraestructura urbana, a fin de aumentar la
nómico significativos que tiene el sector, el oferta de terrenos con servicios; establecer
Banco promoverá un doble abordaje que bus- sociedades públicas-privadas para desarrollar
que al mismo tiempo mejorar la dotación terrenos; promover la rehabilitación de zonas
actual de viviendas y los servicios urbanos urbanas deterioradas y el reciclaje de terre-
disponibles, además de ampliar la producción nos urbanos desocupados; promover una
de nuevas casas a precios accesibles. mayor transparencia en los mercados de bie-
nes raíces; e introducir regulaciones sobre el
Incrementar la dotación de viviendas. El Banco uso y la subdivisión de la tierra, con la fina-
ayudará a mejorar los asentamientos pobres lidad de desarrollar terrenos residenciales de
que estén debajo de la norma y apoyará la bajo costo y con buen sentido ecológico. El
construcción progresiva de viviendas. Esto Banco también apoyará los esfuerzos guber-
requiere un enfoque comprensivo que reúna namentales por mejorar la tecnología y la
una variedad de intervenciones: infraestruc- capacidad en la industria de la construcción.
tura, regularización de la tenencia, apoyo téc-
nico y financiero para el mejoramiento, Promover el uso eficiente de los fondos públicos
ampliación de viviendas, y expansión de ser- para apoyar al sector vivienda. Las operaciones
vicios sociales en barrios urbanos y comuni- patrocinadas por el Banco supondrán que el
dades rurales. uso de fondos públicos para proporcionar
subsidios (directos de frente, transparentes,
Promover la vivienda económica a través de un presupuestados, y dirigidos a las familias más
mejoramiento de las operaciones de los merca- necesitadas) es un instrumento de política
dos hipotecarios y de bienes raíces y la mayor apropiado después de haber evaluado y
eficiencia de la industria de la construcción. demostrado la insuficiencia de otros medios
(a) Para lograr financiación adecuada, el para lograr el objetivo de facilitar el acceso a
Banco promoverá que los emisores de hipote- la vivienda a las familias de bajos ingresos.
cas participen en el mercado correspondiente También pueden usarse fondos públicos para
a viviendas de menor costo y desarrollen mejorar el entorno regulador de la industria
173]
de la construcción, elaborar reglamentos efi- género, raza y etnia, discapacidad) para poder
caces para los mercados de bienes raíces y medir el impacto combinado de las interven-
mejorar la transparencia de dichos mercados. ciones. También alentará a los países a que
Estos usos pueden ser más eficaces que los levanten datos de panel utilizando las encues-
subsidios directos, para el logro de los objeti- tas de hogares y archivos administrativos para

vos y, lo que es más importante, para asegurar dar seguimiento a los avances en el logro de

que sean sostenibles cuando los recursos transiciones exitosas.
públicos se agoten.
Procurar transiciones exitosas entre las fases
del ciclo de vida. Las intervenciones para faci-
IMPLEMENTAR UN PROGRAMA litar transiciones exitosas son especialmente
DE DESARROLLO HUMANO QUE importantes en las siguientes seis fases del
ABARQUE EL CICLO DE VIDA ciclo de vida de los individuos: embarazo y
nacimiento; de la infancia a la edad preesco-
Promover una perspectiva de ciclo de vida. Los lar; de la niñez temprana a la media (y la
"fracasos" generalizados de desarrollo huma- entrada a la escuela primaria); la adolescen-
no que se señalan en la sección de diagnósti- cia (y el paso a la escuela secundaria); la
co tienen fuertes repercusiones ambos para transición a la edad adulta (y a la formación
las perspectivas de crecimiento y competi- de una familia y al trabajo), y los años poste-
tividad de los países, como para los esfuer- riores a la jubilación. Asimismo, en el ciclo
zos de reducción de pobreza. En respuesta, de vida familiar ocurren transiciones críticas
el Banco ayudará a los países a llevar a cabo en las cuales la familia necesita apoyo, en
un programa de desarrollo humano enmar- particular la de bajos ingresos: de ser solte-
cado en una perspectiva de ciclo de vida. ro/soltera en la casa paterna a pasar a formar
Dicho programa estará estrechamente liga- la propia familia (acceso a vivienda); a través
do con las reformas de salud, educación y del crecimiento de la familia (ampliación y
vivienda, a las cuales también apoyará, ya mejoramiento de la vivienda) y migración; y
que proporcionará objetivos concretos de a la reducción de la familia (y de la vivien-
reforma y estimulará las sinergias entre los da). El Banco ayudará a los gobiernos a pro-
procesos de reforma. Privilegiará las transi- porcionar la infraestructura y los incentivos
ciones exitosas entre las fases clave del necesarios para que las instituciones incre-
ciclo de vida de individuos y familias, y menten transiciones exitosas en el ciclo de
definirá y supervisará el comportamiento vida.Aunque la combinación de intervencio-
de los indicadores de resultado. Los princi- nes dirigidas a la oferta y la demanda variará
pios fundamentales incluyen invertir en la según las necesidades propias de cada país,
acumulación de capital humano en forma el Banco promoverá un paquete de servicios
temprana y continua; enfatizar una pers- de calidad para contribuir a facilitar las tran-
pectiva de género; focalizar en las transi- siciones entre las etapas del ciclo de vida,
ciones críticas; integrar a las instituciones con la intención de unlversalizar la provisión
para apoyar transiciones satisfactorias; pro- de servicios y reducir la desigualdad de opor-
mover la igualdad de oportunidades para tunidades resultantes de transiciones falli-
todos; y medir los resultados. das. En el Cuadro 1 se proponen algunos
En particular, el Banco prestará atención componentes básicos de este paquete. Entre
al apoyo y seguimiento de las trayectorias de estos se encuentran la reducción de la des-
vida de individuos y familias en situación de nutrición, la capacitación laboral y los siste-
desventaja. Asistirá a los países en el diseño de mas de pensiones, los cuales son analizados
indicadores sociales (desagregados por edad, a continuación.
174
DESARROLLO SOCIAL
Cuadro 1. Cómo asegurar transiciones exitosas: intervenciones clave en el ciclo de vida
Etapa Servicios por promover
Embarazo y nacimiento 1. Incrementar e acceso a y la demanda de salud reproductiva de calidad

2. Incrementar el acceso a y la demanda de nutrición materna e infantil

de calidad
3. Buscar la integración de servicios de salud reproductiva y maternoinfantil
Desde la lactancia al nivel preescolar 1. Extender el acceso a buena nutrición y a la atención y desarrollo de la niñez
temprana
2. Trabajar hacia la universalización de la educación preescolar
3. Fomentar la coordinación de servicios dirigidos a los lactantes y niños
pequeños
Niñez temprana a media 1. Asegurar que todos los niños completen el ciclo de educación primaria
2. Aumentar la calidad de la educación y reducir la brecha entre los pobres
y el resto de la población
3. Procurar una nutrición adecuada para los niños pobres
Adolescencia 1. Trabajar hacia la meta de que todos los jóvenes competen la educación
secundaria
2. Mejorar la calidad y reducir la brecha entre los pobres y el resto de
la población
3. Promover la enseñanza de técnicas para la resolución de conflictos,
capacitación para la vida y destrezas sociales, con especial atención en
temas de género
4. Promover los programas extraescolares para jóvenes, con énfasis en
las actividades comunitarias y deportivas
Transición a la edad adulta 1. Facilitar la transición satisfactoria de la escuela al trabajo, mediante la

enseñanza eficaz de habilidades e información sobre el mercado de trabajo
y servicios de intermediación, con especial énfasis en las mujeres
2. Llevar a cabo iniciativas de aprendizaje continuo que ayuden al adulto a
moverse fácilmente entre e trabajo, la educación y la capacitación
3. Promover la paternidad responsable
4. Asegurar atención infantil de calidad para las madres que trabajan
fuera del hogar.
5. Crear mecanismos innovadores de salud y de seguros sociales o de ahorro,
ligados al trabajador más que a los puestos de trabajo
Años posteriores a la jubilación 1. Promover el envejecimiento productivo

2. Diseñar sistemas de seguridad social y de pensiones con perspectiva de
género, que extiendan la cobertura e incluyan viabilidad financiera a largo
plazo
Fuente: Furstenberg, F. 2002. Human Development through the Life Course: An Institutional Perspective. Documento de ante-
cedentes para la Estrategia de Desarrollo Social. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.
L
175A
CIA UN D E S A R R O L L O S O S T E N I B L E Y EQUITATIVO
Eliminar el hambre, reducir la desnutrición y promover el desarrollo de normas nacionales

reforzar oportunidades tempranas. En el de habilidades que sean utilizadas fácilmente
contexto de los marcos nacionales de reduc- por los empleadores y las instituciones
ción de pobreza y crecimiento económico, el de capacitación y de educación secundaria

Banco apoyará a los países en sus esfuerzos técnica y vocacional. Estas normas son herra-
para eliminar el hambre, mejorar la seguri- mientas poderosas para promover la inclusión

dad alimentaria y desarrollar prácticas ali- social; además aumentan la competitividad
mentarias apropiadas para las poblaciones entre empresas al reducir costos de contrata-
de alto riesgo, especialmente niños y niñas. ción laboral.
Estas medidas de apoyo pueden incluir, sin
estar limitadas a, transferencias condiciona- Fortalecer los ministerios de trabajo. El Banco
das, educación en nutrición, fortalecimiento deberá promover con mayor fuerza la refor-
institucional, intervenciones en la comuni- ma y fortalecimiento de los ministerios de
dad, vigilancia epidemiológica, la utilización trabajo para apoyarles en su tarea de liderar
de micronutrientes para suplementar y fortifi- y desarrollar políticas de mercado laboral
car alimentos y evaluaciones de impacto. efectivas a nivel nacional. Los mercados
Intervenciones para infantes y niños peque- laborales modernos requieren ministerios
ños deben ser diseñadas utilizando un marco de trabajo que brinden información confia-
de desarrollo para la niñez temprana. ble y promuevan políticas de modernización
del espacio de trabajo, así como sistemas de
Crear sistemas inclusivos y continuos de adiestramiento y educación. Los ministerios
empleo y capacitación. Las transiciones del de trabajo deben ser fortalecidos, cambian-
ciclo de vida pueden sustentarse sólo dentro do la percepción actual que ve que su papel
del contexto de sistemas nacionales más es simplemente el manejo de conflictos
amplios que permitan a los trabajadores des- laborales.
plazarse más fácilmente entre las esferas del
trabajo, la educación y la capacitación. En Prestar atención más sistemática a las normas
economías más globales y cambiantes, el laborales básicas. El Banco prestará mayor
aprendizaje no es una adquisición singular, atención a los compromisos de los países
sino un proceso continuo, en el que las habi- miembros con respecto a las normas labora-
lidades y el ingreso pueden incrementarse a les básicas (es decir, prevención del trabajo
través del tiempo mediante una combinación forzado, trabajo infantil, discriminación y el
estratégica de educación, capacitación y derecho a la libre asociación y negociacio-
aprendizaje en el trabajo. El Banco ayudará a nes colectivas) que fueron impulsadas por la
los países a desarrollar sistemas nacionales de Organización Internacional del Trabajo
educación y empleo, los cuales requieren, (OTI). El cumplimiento de estas normas
para comenzar, la reforma de los sistemas e ins- contribuye a los objetivos del Banco en
tituciones de capacitación. El Banco ayudará cuanto a desarrollo y reducción de la pobre-
con la aplicación de sistemas de intermedia- za, especialmente en las áreas de reducción
ción laboral que mejoren la congruencia y la de las inequidades salariales y las condicio-
fluidez de la transición a mejores empleos, nes inhumanas de trabajo. El Banco desa-
enfatizando el acceso de servicios de interme- rrollará prácticas o lincamientos internos
diación laboral a las mujeres, grupos exclui- sobre el manejo de las normas laborales
dos y jóvenes. Los elementos de las reformas básicas en los programas financiados por el
de capacitación y sistemas de intermediación BID. Ellos deberán incluir una discusión
laboral se detallan en la Estrategia de sobre la integración de este tema en las activi-
Competitividad. El Banco también deberá dades del Banco tales como diálogos de poli-
.
176
A
DESARROLLO SOCIAL
tica, programación, proyectos y estrategias de Banco apoyará reformas pertinentes destina-

competitividad y reducción de la pobreza. das a extender la cobertura a los trabajadores
pobres y proteger los derechos de los indivi-
Apoyar ambientes laborales saludables. El duos que hicieron contribuciones a los siste-
Banco apoyará la implantación de las reco- mas de pensiones. Las opciones deberán

mendaciones de la OIT sobre salud y seguri- ajustarse a las características socioeconó-

dad ocupacionales, ayudando a los países a micas e institucionales de cada país. Estas
desarrollar instituciones que regulen, supervi- opciones podrían combinar las pensiones
sen y presten servicios para prevenir lesiones básicas universales sostenidas por los presu-
o muertes en los lugares de trabajo y enfer- puestos fiscales para los trabajadores más
medades de origen laboral. pobres, con sistemas contributivos factibles
y autosostenibles para los que participan en
Promover sistemas de pensiones sostenibles el mercado formal de trabajo. También se
y comprensivos. Proporcionar pensiones podría considerar la adopción de sistemas de
adecuadas es esencial para incrementar la capitalización y de no capitalización (basados
equidad y complementar la protección en fondos colectivos o cuentas individuales),
social a corto plazo. Además de los desafíos adaptados a las características fiscales e insti-
que plantea la demografía y la informaliza- tucionales del país en cuestión. Independien-
ción creciente del trabajo, los sistemas esta- temente de la opción que se adopte, se debe-
blecidos adolecen de graves deficiencias. rían seguir recomendaciones generales en
Los sistemas de reparto suelen enfrentar cuanto a sostenibilidad fiscal, transparencia y
situaciones de ingresos insuficientes para eficiencia, las cuales se reflejarían en bajos
cubrir sus obligaciones, que llevan a exacer- costos administrativos y de transacción.
bar el déficit fiscal y/o a reducir el valor de Deberá prestarse atención especial a los sis-
las pensiones. Por su parte, los sistemas de temas de pensión basados en privilegios. Para
capitalización individual, obligatoria con evitar situaciones injustas e insostenibles, el
frecuencia están sobrerregulados, conlle- Banco promoverá el balance actuarial de
vando costos administrativos altos que ero- todos los sistemas no capitalizados de pen-
sionan los retornos al capital invertido. siones administrados por el sector público, a
Además, pueden ser bastante vulnerables a fin de no generar presiones sobre la deuda
fluctuaciones violentas en los mercados pública.
financieros que se reflejan a su vez en fluc-
tuaciones en el valor de las cuentas de capi- Reforzar la cobertura del sistema de pensiones
talización. El Banco, por lo tanto, apoyará a para adultos mayores pobres, especialmente en
los gobiernos en el diseño de sistemas de áreas rurales. Siguiendo el criterio de sosteni-
pensiones sostenibles y comprensivos, pres- bilidad fiscal, el Banco promoverá la creación
tando especial atención a la protección de de sistemas no contributivos especialmente
los trabajadores de bajos ingresos del sector en las zonas rurales. Estas pensiones deberían
informal como a los aspectos de género. ser de gran relevancia para las mujeres de las
Esto último dada la diferente naturaleza del zonas rurales, que muy frecuentemente han
trabajo que realizan las mujeres y los hom- pasado sus vidas laborales dedicadas a la pro-
bres y los índices diferenciales de mortali- ducción agrícola no comercial o en el sector
dad entre los mismos. rural informal. Dadas tasas más altas de mor-
talidad entre los hombres, muchas adultas
Promover reformas del sistema de pensiones mayores se convierten en jefas de hogares
hechas "a la medida" según características rurales sin contar con medios adecuados para
socioeconómicas e institucionales locales. El la subsistencia.
177
Promover la flexibilidad en los reglamentos. Promover la inclusión social. Una de las limi-
Los sistemas de pensiones impulsan el desa- taciones fundamentales de las políticas
rrollo socioeconómico al promover la inclu- sociales y económicas ha sido su falta de
sión social, proteger la vejez, y financiar la atención a las poblaciones excluidas. Por
inversión a largo plazo. Para alcanzar estos ello, el Banco promoverá la inclusión social

objetivos, el Banco promoverá cambios en las de todos los individuos que, por caracterís-

regulaciones estatales que eviten las carteras ticas tales como edad, género, raza y etnia,
de inversión rígidas en los fondos de pensión discapacidad o condición migratoria, sufren
e incrementen la flexibilidad en el monto de una falta de oportunidades estructural.
las contribuciones y los beneficios corres- Ayudará a los países a hacer inversiones
pondientes a los sistemas no capitalizados. públicas encaminadas a corregir inequida-
Se evitarán así déficit futuros y se mantendrá des en el acceso de grupos excluidos a ser-
la sostenibilidad a largo plazo del sistema vicios de calidad y a recursos productivos
total. (tierra, capital y tecnologías). El Banco reco-
nocerá, sin embargo, que los patrones de
Apoyar la factibilidad intergeneracional de exclusión, especialmente aquellos basados
las políticas sociales. El Banco ayudará a los en la raza y etnia, están ligados a circunstan-
países a utilizar metodologías contables que cias históricas y culturales particulares que
incorporen los efectos intergeneracionales pueden variar entre países y subregiones.
para costear los requerimientos financieros
de un programa social con una perspectiva Hacer visible lo invisible en las estadísticas y
de ciclo de vida. También ayudará a los la investigación. El Banco ayudará a los ins-
países a generar un diálogo amplio y un titutos nacionales de estadística y a otras
consenso social respecto a tales políticas, entidades responsables de los censos nacio-
buscando el vínculo entre las necesidades nales y de encuestas de hogares a recolectar
sociales de corto plazo y su financiación a y compartir información sobre los grupos
largo plazo. Este diálogo amplio debe incluir excluidos, en consulta con representantes
la naturaleza, la cobertura y el financia- de estos grupos. El Banco promoverá el
miento de los sistemas de seguridad social y análisis de políticas respecto a raza, etnia,
de pensiones. género, discapacidad y migración, y el uso
de este análisis para el diseño de políticas
sociales. Esto incluye la investigación de
PROMOVER LA INCLUSIÓN SOCIAL Y políticas en cuanto a los impactos del estig-
PREVENIR LOS MALES SOCIALES ma y la discriminación en los individuos,
familias y comunidades.
El Banco ayudará a los países a aumentar su
capacidad de combatir prácticas sociales Promover la legislación, incentivos y otros ins-
excluyentes y males sociales. El Banco pon- trumentos que ayuden a combatir el estigma y la
drá énfasis en fortalecer las capacidades de discriminación. El Banco asistirá a los países
gestión de información requeridas; fomenta- en el análisis y el desarrollo técnico de
rá las asociaciones entre los sectores público derechos civiles y acciones afirmativas para
y privado, incluyendo a las empresas, las promover la diversidad, prohibir la discrimi-
ONG, las organizaciones religiosas y po- nación, dar trato preferencial basado en el
pulares, y los medios de comunicación y mérito y facilitar la obtención de títulos y
asumirá un papel de liderazgo en la coordi- derechos de propiedad, incluyendo la seguri-
nación con otros donantes que trabajan en dad de la tenencia de la tierra y la regulariza-
estas áreas. ción de los títulos, entre otros objetivos. Estas
178A
DESARROLLO SOCIAL
Recuadro 4: Iniciativas gubernamentales para combatir la exclusión
En años recientes, los gobiernos de América Latina y el responsabilidad de devolver a las comunidades indíge-
Caribe (ALC) han emprendido varias medidas para nas las tierras que les hayan sido injustamente expropia-

fomentar el progreso de los grupos que históricamente das.6 La ley 19284 establece, entre otros beneficios,
que el Estado e dará prioridad a personas discapacita-

han estado excluidos. Proporcionan ejemplos de la gama
de "instrumentos" que están probándose en la región das al asignar beneficios de subsistencia u otros
para corregir el estigma y la discriminación, como son: subsidios.7
Igualdad en la posesión de propiedades en Costa
Representación política en Argentina. Nueve países han Rica. La ley 7142 establece que toda propiedad o
seguido el ejemplo de Argentina y han instituido cuotas bien real, lograda o provista por medio de programas
en las listas de los partidos poíticos para aumentar la de desarrollo socio , debe constar a nombre de ambos
representación de mujeres en las legislaturas. En parte esposos, sin importar el tipo de unión matrimonial (es
por efecto de esas cuotas, la presencia de mujeres en decir, se incluyen a matrimonios por ley común).8
los congresos se elevó más de 50% durante la década Legislación contra la discriminación en México. Una
de 1990. En Argentina, aumentó de 5% en la cámara comisión mexicana independiente está trabajando en
baja del Congreso, a 28% después de que la ley fue una legislación antidiscriminatoria que estaría entre las
aprobada en 1991.' más completas de la región, que incluye previsiones res-
Educación y diversidad en Brasil. El gobierno de Brasil pecto a las personas discapacitadas, las mujeres, las
proporciona a las personas de ascendencia africana, poblaciones indígenas y las minorías sexuales, entre
entre otros elementos, becas para la educación superior otros grupos.9
y cursos preparatorios para entrar en e servicio
exterior.2 Varios ministerios públicos han impuesto cuotas
para asegurar que se observe el principio de diversi- 1
Htun, M. 1998. Women's Political Participation, Representation
dad al contratar a mujeres, afrodescendientes y perso-
and Leadership in Latin America. Washington, DC: Inter-
nas discapacitadas, entre empleados públicos y American Dialogue.
contratistas del gobierno.3 2
Heringer, R. 2002. The Challenge of Practice: Affirmative
Tenencia de tierras y contratación en el sector público Action and Diversily Programs in Brazil and the US.
de Colombia. En Colombia se han puesto en vigor cuo- Presentation at the Woodrow Wilson Center for Scholars, 21
tas que aseguran que la mujer ocupe por lo menos un August, Washington, DC.
3
Heringer, R. 2002. ídem.
30% de los puestos en alto nivel en las tomas de deci- 4
Government of Colombia. Law No. 581, http://juriscol.ban-
siones en las tres ramas del gobierno (ejecutiva, legisla-
rep.gov.co.
tiva y judicial) y de las oficinas locales y regionales.4 La 5
Inter-American Commission on Human Rights. 1999. Spedal
ley colombiana 70/93 sobre "Derechos sobre tenencia Report: Third Report on the Human Rights Situa-tion in
colectiva de tierras" reconoce los derechos de las perso- Colombia," http://www.cidh.oas.org.
6
nas de afroascendencia y las comunidades indígenas Government of Chile. Law No. 19.253. http://www.colegio-
en cuanto a la propiedad colectiva y comunitaria de abogados.org/normas/leyes/19253-indigenas.htm.
' Government of Chile. Law No. 19.284.
tierras.5
http://www.dredf.org/symposium/chile 1 .htm.
Titulación de tierras pertenecientes a comunidades indí- 8
Government of Costa Rica. Ley de Promoción de la Igualdad
genas y beneficios por discapacidad en Chile. La ley Social de la Mujer. Law No. 7142.
chi ena 19253 autoriza al Estado a transferir títulos de ' Rincón Gallardo, G. 2002. Presentation at the Inter-American
tierras a pueblos indígenas para que puedan desarrollar Development Bank, 20 June, Washington, DC.
sus comunidades. Según esta ley, el Estado asume la
iniciativas incluyen leyes y protecciones civi- medios de comunicación, destinadas a modifi-

les, así como incentivos dirigidos a ampliar las car estereotipos culturales, combatir el estig-
oportunidades y tratar de solucionar el pro- ma y promover la diversidad y la solidaridad.
blema de la discriminación. (Ejemplos de ini-
ciativas de algunos países en esta área Fortalecer a las instituciones. El Banco procu-
aparecen en el Recuadro 4.) El Banco promo- rará aumentar la capacidad institucional de
verá campañas de mercadeo social y en los las agencias en los sectores público y de ONG
179
para fomentar la inclusión social. Asistirá a ponsabilidad social corporativa en el sector

incorporar la inclusión social en el análisis de privado (en concordancia con la Estrategia
políticas y en los planes nacionales de desa- de Competitividad).
rrollo social y reducción de la pobreza.
Prevenir los males sociales. El Banco ayudará

Enfatizar la inclusión por medio de los merca- a los países a reducir los males sociales,

dos laborales. El Banco debe diseñar una incluyendo el trabajo infantil, delincuencia y
nueva generación de operaciones sobre mer- violencia y VIH/SIDA. La prevención más
cados laborales donde se dé mayor énfasis a costo-efectiva se privilegiará por sobre medi-
aumentar las oportunidades en el mercado das de control y correctivas (teniendo en
laboral para las poblaciones excluidas inclu- claro que la prevención y el control son dos
yendo jóvenes, mujeres, poblaciones indí- extremos de una escala, en lugar de catego-
genas, afrodecendientes y personas con dis- rías mutuamente excluyentes). Privilegiará
capacidades, entre otros. la intervención temprana; las estrategias de
prevención sociales y situacionales; las eva-
Promover servicios sociales y de mercado laboral luaciones de riesgo epidemiológico; y el dise-
hechos "a la medida" para incrementar el acce- ño de respuestas integrales que consideren el
so de grupos excluidos a servicios y empleos escalonamiento de las respuestas y el abordar
de calidad. El Banco utilizará el análisis social los factores más maleables primeramente.
y cultural en el diseño y provisión de servicios
a grupos diversos; prestando especial atención Reducir el trabajo infantil. Las inversiones
al incremento de las oportunidades de las incluirían las siguientes acciones: (i) inter-
mujeres en la fuerza laboral. Diseñará a la venciones del lado de la oferta que disminu-
medida la intermediación en el mercado labo- yen la disponibilidad de mano de obra
ral y la capacitación para aumentar el acceso infantil, como serían becas focalizadas para
de estos grupos a empleos de calidad y redu- la asistencia escolar, subsidios al pago de
cir la discriminación en el mercado laboral. matrícula, combinaciones escuela-trabajo
Así también asegurará que los programas de que permiten la adquisición de habilidades
entrenamiento sean accesibles y lleguen efec- y acceso a microcréditos a las familias con-
tivamente a las poblaciones excluidas. dicionado a la asistencia escolar; y (ii) in-
tervenciones del lado de la demanda que
Aumentar la responsabilidad social de la empre- desalienten a las empresas de emplear mano
sa. El Banco involucrará con mayor fuerza al de obra infantil, como, por ejemplo, certifi-
sector privado como colaborador importante car en las etiquetas que el producto cumple
para promover, ayudar y financiar programas con los códigos de conducta voluntarios de
de inclusión social. Esto incluye esfuerzos las empresas; y acuerdos que abarquen toda la
por utilizar proveedores privados y de ONG, industria. Se hará especial énfasis en eliminar
según sea apropiado, para la entrega de las formas abusivas y peligrosas de trabajo
servicios sociales; trabajar con empresas pri- infantil.
vadas en ampliar el acceso de las personas
excluidas a las oportunidades de empleo; Prevenir la violencia doméstica y social. El
comprometer al sector privado en campañas Banco ayudará a los países en la prevención
nacionales para corregir la discriminación en de la violencia doméstica y social, a través
el mercado laboral y participar en diálogos de: (i) el desarrollo de sistemas de información
nacionales sobre inclusión social; y buscar la que permitan vigilar las tendencias y diseñar
asociación con empresas privadas innovado- políticas. Estos sistemas deberán responder a
ras, para promover la ampliación de la res- condiciones regionales específicas e impli-
180
DESARROLLO SOCIAL
carán la participación de partes interesadas y buenas prácticas para la prevención en

importantes, como los representantes de los poblaciones excluidas. Los resultados de esta
sectores de policía, justicia y salud. El Banco investigación serán utilizados para aumentar
también apoyará el desarrollo de la capaci- la conciencia entre los formuladores de polí-
dad analítica necesaria para hacer un uso tica respecto a las problemáticas relacionadas

eficaz de los datos generados por estos siste- con el VIH/SIDA; (ii) el desarrollo de inter-

mas de información, (ü) Financiación de ini- venciones preventivas que refuerzan los
ciativas preventivas primarias y secundarias ODM y las recomendaciones que emanaron
en lo referente a educación, salud y medios de la Conferencia sobre Desarrollo Sostenible
de comunicación. Estas iniciativas estarán de Johanesburgo con respecto a la reducción
encaminadas a cambiar las conductas y acti- de la incidencia del VIH entre los jóvenes,
tudes que promueven la violencia y, en casos en particular aquellos entre 15 y 24 años de
en que ésta ya ha surgido, las propias con- edad. El Banco también apoyará activamen-
ductas violentas. Entre los ejemplos de te las intervenciones en los lugares de traba-
intervenciones están la enseñanza de técni- jo y aquellas iniciativas con respecto al
cas para la resolución pacífica de conflictos VIH/SIDA que estén dirigidas a poblaciones
en las escuelas primarias y secundarias, exá- indígenas o afrodescendientes; (iii) el desa-
menes para la detección de víctimas de vio- rrollo de iniciativas que reduzcan el estigma
lencia en los servicios de salud, y el del VIH/SIDA y la discriminación que sufren
incorporar a los medios como aliados para las personas afectadas por esta enfermedad. Se
la transmisión de mensajes prosociales. (iii) ha demostrado que el estigma y la discrimina-
Promover iniciativas de prevención situacional ción debilitan los impactos de las intervencio-
del crimen. Estas iniciativas incluyen modi- nes de prevención y atención; (iv) apoyo para
ficaciones al entorno físico, como el redise- lograr el aumento de acceso al tratamiento y a
ño de calles y de espacios públicos, mejor la atención. El Banco debe financiar la compra
alumbrado público y vigilancia con siste- de medicinas anti-retrovirales y el fortaleci-
mas de video, (iv) Financiamiento de servi- miento de la infraestructura de laboratorio
cios de prevención y tratamiento de la que se necesita para hacer un seguimiento de
violencia doméstica para asegurar la calidad la efectividad de las drogas utilizadas. El
y la cobertura y reducir su prevalencia. (v) Banco deberá colaborar con agencias especia-
Promoción de la gestión policial preventiva, lizadas a nivel regional e internacional en
incluyendo la vigilancia orientada a proble- estos esfuerzos.
mas específicos y la policía comunitaria. La
vigilancia policíaca orientada a problemas ha
resultado eficaz para reducir los índices de PROVEER SERVICIOS INTEGRALES
delincuencia en las ciudades en que se ha CON UN ENFOQUE TERRITORIAL
instituido. La policía comunitaria ha logrado
reducir el temor de los residentes al crimen y Para brindar respuestas eficaces a las múlti-
su disposición a colaborar con las fuerzas ples desventajas que enfrentan los pobres y
policíacas. los excluidos y a los muchos factores de ries-
go que están detrás de los males sociales, el
Reducir la propagación de VIH/SIDA. El Banco Banco ayudará a los gobiernos en la imple-
ayudará a los países por medio de: (i) el mentación de intervenciones integrales en
apoyo a la investigación de políticas en áreas territorios específicos. Por lo general, la
clave como, por ejemplo, necesidad de recur- pobreza se concentra en zonas territoriales
sos y financiamiento, estigma y discrimina- segregadas espacialmente —ya sea en barrios
ción, tendencias en la sexualidad adolescente pobres o en municipalidades rurales con
181
niveles altos de necesidades básicas insatisfe- do de lograr, entre otras condiciones, la

chas. Un enfoque espacial facilita el simplicidad por medio de la reducción del
diagnóstico de necesidades específicas de la número de las agencias participantes, la uti-
comunidad, la creación de servicios hechos lización de operaciones multifase y la
"a la medida", la ejecución de acciones y las división entre las agencias de las fases de

evaluaciones de impacto. Como esta es una implementación.

"nueva generación" de proyectos cuyo objeti-
vo es desarrollar a mayor escala las iniciativas Promover políticas nacionales complementarias.
exitosas de desarrollo local, el Banco incluirá Al ejecutar los proyectos focalizados espacial-
componentes adecuados de supervisión y mente, el Banco estará consciente de, y trata-
evaluación e identificará los beneficios rá de evitar, posibles estigmas adicionales y
potenciales (menores costos administrativos, mayor segregación derivados de la focaliza-
mejor focalización, fortalecimiento del capi- ción hacia los pobres. El Banco promoverá
tal social, empoderamiento y una mayor que se complemente la provisión de interven-
transparencia) y las posibles desventajas ciones comprensivas en un territorio, con
(altos costos iniciales para la preparación del políticas nacionales que responden a los
proyecto y de consultores, costos elevados de determinantes estructurales de la pobreza de
oportunidad para los líderes locales y costos los grupos excluidos al extender su acceso a
de tiempo para las participantes mujeres, y oportunidades económicas y proteger sus
captación de los beneficios de los proyectos derechos.
por parte de las élites).
Apoyar proyectos de mejoramiento de barrios
Programas con características básicas. Con urbanos. El Banco reforzará su ayuda a los
base en la experiencia acumulada, el Banco países en la provisión de servicios integrales a
promoverá programas integrados que: (i) asentamientos informales o tugurios, que
inviertan en múltiples sectores, incluida la agrupan entre 20 y 50% de la población urba-
infraestructura básica y los servicios socia- na de la Región. A través de estas intervencio-
les, y ofrezcan un menú de servicios que nes, el Banco debería tratar de integrar a la
pueden diseñarse a la medida según las ciudad informal con la formal, promoviendo la
necesidades y aspiraciones específicas de ciudadanía y la integración social de los
cada comunidad; (ii) dediquen atención a barrios al proporcionar a los residentes los
problemas de buen gobierno y organización, mismos servicios disponibles al resto de la
incluyendo la adopción de una gestión ciudad.
basada en resultados, a fin de lograr trans-
parencia en las decisiones, rendición de Los proyectos del Banco ejecutarán un
cuentas y mecanismos apropiados de coor- paquete mínimo de infraestructura física
dinación interinstitucional; (iii) den voz y esencial, incluido el suministro de agua,
voto a las comunidades beneficiarías, a través alcantarillado, sistemas viales, drenaje, pro-
de su participación activa en la toma de tección del ambiente, regularización de la
decisiones respecto al diseño de proyectos, propiedad y titulación de la tierra, que pue-
así como en la ejecución y supervisión; y den producir mejoras importantes en la
(iv) realizen estudios socioculturales apro- calidad de vida del vecindario. Además, los
piados de los beneficiarios potenciales, proyectos proporcionarán servicios sociales
para identificar a los distintos grupos de tales como guarderías, servicios a grupos en
interesados, incluso los menos visibles, (v) riesgo o vulnerables, capacitación profesio-
Además, el Banco procurará maximizar una nal, apoyo para la gestión de unidades
coordinación interagencial exitosa, tratan- productivas, educación continuada para el
182
DESARROLLO SOCIAL
trabajo, y promoción del ingreso. La fusión estas barreras, el Banco continuará apo-
de infraestructura urbana y servicios socia- yando proyectos de desarrollo integrado
les crea sinergias que maximizan el impacto impulsados por la comunidad en áreas
del proyecto. rurales y barrios marginados en las perife-
rias urbanas como medio para aumentar la

Apoyar los proyectos de desarrollo integra- productividad de territorios marginados e

do de la comunidad. Debido al aislamiento incrementar las oportunidades de los gru-
geográfico, barreras culturales y lingüísti- pos excluidos para negociar con la sociedad
cas, y valores y prioridades que pueden dominante y participar en ella. La seguri-
diferir de las de la sociedad dominante, las dad relacionada con la alimentación y la
personas indígenas y de ascendencia africa- tenencia de la tierra, así como la regulariza-
na tienen dificultades especiales para nego- ción de los títulos de propiedad, deberían
ciar una participación igualitaria en la ser componentes importantes en estas
sociedad en su conjunto. En respuesta a intervenciones.
183
DE IMPLEMENTACIÓN

E
l Banco ofrece una variedad de instru- rrollo no habían considerado de manera
mentos financieros y no financieros explícita. La exclusión social, el racismo, la
para atender los problemas de desa- violencia doméstica y el VIH/SIDA son
rrollo social. La cartera de préstamos ejemplos claros de asuntos que sólo recien-
incluye productos financieros como los prés- temente han venido a atenderse en forma
tamos de inversión (tradicionales, de innova- sistemática.
ción, multifase), los préstamos sectoriales y Para aplicar con éxito la presente estrate-
los de emergencia. Además, el Banco utiliza gia, el abordaje del Banco en los proyectos
proyectos de cooperación técnica con dona- sociales debe fortalecerse en cinco aspectos:
ciones o financiamiento reembolsable para preparación de proyectos; diseño, ejecución y
apoyar actividades más pequeñas. En los sec- evaluación de proyectos; productos financie-
tores sociales, la cooperación técnica no ros para las necesidades de los proyectos
reembolsable o las donaciones se han utiliza- sociales; asistencia técnica; investigación,
do para resaltar temas nuevos y emergentes, desarrollo y promoción de las buenas prácti-
apoyar estudios y la creación de consenso cas; y recursos para apoyar el trabajo en temas
como parte de la preparación de proyectos, y innovadores del desarrollo social.
desarrollar experiencias de implementación.
Los productos no financieros pueden
agruparse en dos categorías principales: (i) PREPARACIÓN DE PROYECTOS
asistencia técnica para el desarrollo de instru-
mentos analíticos, como el análisis situacio- Los principios y los temas recurrentes
nal, la gestión de datos sociales, encuestas promovidos en la estrategia implican recon-
sociales, investigaciones, estudios piloto y siderar el modus operandi del Banco en los
desarrollo de mecanismos de evaluación sectores sociales y fortalecer los enfoques
para los indicadores sociales, y (ii) capacita- intersectoriales que ya se están utilizando.
ción y creación de consenso para la imple- Por ejemplo, en muchos casos la perspecti-
mentación de políticas sociales, incluyendo va de ciclo de vida no puede cubrirse
seminarios para la divulgación y análisis de desde un solo proyecto. Esto sugiere la nece-
políticas sociales; diálogos de política social; sidad de un marco más comprensivo en el
capacitación en la gestión de políticas sociales cual uno o más proyectos consideren las
y en el análisis de cuestiones sociales; y bue- varias etapas del desarrollo humano y se
nas prácticas. concentren en las sinergias entre sectores o
Muchos de estos instrumentos se diseña- proyectos.
ron antes de la expansión de la cartera. Con el Los Documentos de Estrategia de País
crecimiento de ésta y la experiencia corres- (DEP) orientan las actividades financieras y
pondiente, el Banco ha llegado a reconocer no financieras del Banco a nivel de país.
mejor la complejidad de los problemas de Durante la década de los años 90, estos docu-
desarrollo social de la Región, incluidos mentos se centraron en los aspectos macroe-
algunos que el BID y otras agencias de desa- conómicos de la asistencia que se le brindaba
,84
DESARROLLO SOCIAL
al país. El análisis de los problemas de desa- frecuentes en la ejecución de proyectos socia-

rrollo social era limitado y, por lo tanto, el les pueden explicarse por la falta de conside-
DEP no proporcionaba una plataforma ade- ración de estos preceptos, en particular en la
cuada para que se produjera el suficiente fase de diseño. La estrategia implica un uso
acuerdo con los gobiernos con respecto a las más amplio de vehículos de participación,

acciones sociales. Además, las estrategias de para reunir información sobre las condiciones

país generalmente se decidían sin una partici- locales, y un mayor uso de consultores locales
pación significativa de los actores interesados para ayudar en la formulación de actividades
en los países respectivos. El Banco ha realiza- y esquemas de ejecución.
do avances importantes para mejorar la pre-
paración de DEP y responder a estos vacíos, Ejecución. Los especialistas en sectores socia-
un esfuerzo que la presente estrategia debe les del Banco y sus contrapartes en los países
apoyar. prestatarios concordaron en el importante
Para apoyar este proceso, los procedi- papel que desempeña el Banco brindando
mientos operacionales deben fortalecerse: (a) asistencia técnica para la ejecución de pro-
haciendo del DEP el instrumento base para yectos. Resulta interesante que las contrapar-
aumentar la incorporación de los temas de tes entrevistadas enfatizaron la ayuda que el
desarrollo social; (b) aumentando la investi- Banco les presta en lo referente al cumpli-
gación que se realiza en los sectores sociales miento con los procedimientos del Banco.
para la preparación del DEP, así como el uso En efecto, los clientes y personal del Banco
de seminarios y diálogos de política social coincidieron en que, en parte, sus muchas
que involucren a los actores sociales rele- reglas causan retrasos y pérdida de oportu-
vantes para que se puedan establecer las prio- nidades en la ejecución de proyectos.
ridades sociales durante las fases de prepro- Consideran que el problema es particular-
gramación y programación del ciclo de mente desalentador cuando se trata de
proyecto; (c) fortaleciendo el diagnóstico de protocolos de tramitación diseñados origi-
problemas sociales y los acuerdos correspon- nalmente para proyectos de infraestructura
dientes con los gobiernos, a través de una de gran escala. Para trabajar en forma efecti-
mayor incorporación de resultados sustantiva con las agencias que ejecutan proyectos
vos derivados de diálogos y seminarios de en el área social, ya sea en el ámbito público
política social en los DEPs; e (d) incorporan- o privado, se requiere la adaptación de los
do en las discusiones de preparación de los reglamentos de licitación y desembolso para
DEPs, en los diálogos con el país acerca del que sean más apropiados a las particulares
desarrollo de la cartera de préstamos y en características organizativas, fortaleciendo,
otros diálogos nacionales, temas transversales en vez de sacrificar, la rendición de cuentas.
de desarrollo social, entre los que se incluyen El Banco debe considerar estos temas en el
el género, la inclusión social y las normas ejercicio en marcha de revisión general de
laborales básicas. procedimientos.
Los Fondos de Inversión Social (FIS)
deberían incorporarse dentro de los progra-
DISEÑO, EJECUCIÓN Y mas sociales de los gobiernos, asegurando que
EVALUACIÓN DE PROYECTOS sus operaciones sean coordinadas con los
ministerios de línea y que los gobiernos asu-
Diseño. Los proyectos que buscan el progreso man en forma creciente su financiación. Se
social deben adecuarse a realidades locales e pretende que ello garantice su sostenibili-
incorporar recursos locales, mucho más que dad y demuestre el compromiso del gobierno
en otros sectores. Muchos de los percances con las actividades y modos de funciona-
185
miento introducidos con éxito por los fondos. PRODUCTOS FINANCIEROS

Considerando que un gran número de obras y
servicios financiados por el FIS son de natu- El Banco necesita productos financieros que
raleza municipal, las operaciones del Banco sean más apropiados para la agenda social
enfatizarán la descentralización del proceso

propuesta. Las reformas sociales exitosas
de implementación de proyectos, transfirien- requieren que las innovaciones propuestas se

do recursos para que los gobiernos locales los ensayen antes de aplicarse a mayor escala. Y
ejecuten e incluyan la participación de los puesto que conllevan procesos de largo plazo,
beneficiarios en los procesos de toma de deci- las iniciativas deberán ser divididas en etapas,
siones y la supervisión de proyectos de monitoreadas y evaluadas estrechamente. Más
Fondos de Inversión Social (FIS). aún, los procesos de reforma deben ser muy
resistentes a circunstancias políticas y econó-
Evaluación. No es fácil evaluar el impacto de micas cambiantes, durante periodos largos.
las actividades de desarrollo social. Los resul- Muchos de los programas sociales del Banco
tados deseados requieren a menudo procesos no satisfacen estas condiciones en cuanto a su
de largo plazo. Algunos de los problemas son diseño, aumentando los riesgos de fracaso
difíciles de operacionalizar y medir; por ejem- durante su ejecución.
plo, el estigma y discriminación relacionados En el último decenio, el Banco creó nue-
con raza, etnia, discapacidad o VIH/SIDA. Es vos instrumentos para ajustarse a las necesi-
más, los obstáculos ya mencionados a la eje- dades cambiantes de los países, incluyendo
cución de proyectos sociales hacen que más proyectos multifase y de innovación. Todavía
recursos y atención se dediquen a iniciar y no se han aplicado de manera extensiva para
mantener actividades que a evaluar sus operaciones sociales, si bien se ha hecho un
impactos. No obstante, la evaluación sigue uso creciente de préstamos sectoriales y de
siendo condición imprescindible para el éxito emergencia para proyectos del sector social.
de una cartera de proyectos de desarrollo De acuerdo con lo sugerido por los clientes
social, en particular aquéllos que buscan del Banco y los especialistas en el sector
mejorar el bienestar de las personas, en lugar social, los proyectos multifase y de innova-
de la infraestructura física de, por ejemplo, ción se deberían utilizar con más frecuencia
clínicas o escuelas. para las operaciones sociales, porque se ade-
Con el fin de mejorar la calidad y canti- cúan al ritmo de los procesos de reforma y su
dad de los estudios de evaluación, la estrate- logro de los objetivos de desarrollo de largo
gia propone: (i) incrementar la recolección de plazo. Son útiles para ensayar nuevos meca-
datos antes de comenzar las intervenciones de nismos o proyectos piloto y facilitar el escalo-
los proyectos, incluyendo el uso de metodo- namiento que requieren las reformas en la
logías rigurosas de línea de base y evaluación política social. Además de esto, el Banco debe
social; (ii) definir indicadores de impacto, buscar activamente el desarrollo de otros ins-
resultado y productos durante la preparación trumentos programáticos para las operacio-
del proyecto; (iii) fortalecer la capacidad de nes en sectores sociales.
evaluación de los proyectos de desarrollo En contextos especiales, los préstamos
social; (iv) mejorar el moni toreo del avance de emergencia pueden ayudar a aliviar el
del proyecto; (v) fortalecer la capacidad de impacto de las crisis en las condiciones
evaluación de las agencias nacionales; y (vi) sociales, o mantener los servicios sociales en
propagar una cultura de evaluación a través funcionamiento durante crisis socioeconó-
de actividades de capacitación patrocinadas micas o desastres naturales, como ha sido el
por unidades especializadas, como ser el caso con los componentes de protección del
INDES y LRN. gasto social de algunos de estos préstamos.
186
DESARROLLO SOCIAL
La sostenibilidad de las reformas institucio- mación de consenso. Es necesario que la

nales y la protección de servicios esenciales mayor parte de estos aspectos esté presente
para grupos vulnerables son dos importan- durante la preparación del proyecto y muchos
tes contribuciones que los préstamos de países, en particular los más pobres, no pue-
emergencia pueden hacer al desarrollo den proporcionar estos insumos. Para facilitar

social. Sin embargo, es importante que en la estos pasos iniciales se requiere mayor acceso

ejecución de estos préstamos se asegure que a los fondos de donación provenientes de las
se logren ambos objetivos. Para verificar el cooperaciones técnicas.
logro de estas metas, y dada la rápida natu- La Octava Reposición de Recursos del
raleza del desembolso de estas operaciones, Banco (párrafo 2.64) apoyó el establecimien-
la estrategia recomienda la adopción de un to de un Fondo de Cooperación Técnica que:
conjunto simplificado de indicadores, los (a) facilitaría los esfuerzos para atraer recur-
cuales se basen en información disponible y sos adicionales y consolidar el financiamiento
verificable para períodos más cortos, es y programación de operaciones de coopera-
decir, por mes o por trimestre. No obstante, ción técnica; y (b) armonizaría la utilización
los préstamos de inversión siguen siendo un de las variadas fuentes de cooperación técni-
vehículo principal para lograr los objetivos ca. El estudio de un posible fondo para pro-
de desarrollo social y cambios en las políti- yectos sociales podría basarse en esta
cas sociales. recomendación y brindar apoyo adicional
para los sectores sociales.
Este fondo podría complementar ins-
ASISTENCIA TÉCNICA trumentos existentes para las cooperacio-
nes técnicas del Banco que procuran el
Durante la última década, el Banco ha desarrollo social añadiendo características
incrementado el número de cooperaciones hoy ausentes, tales como lograr una apro-
técnicas no reembolsables (CT) para aten- bación más rápida de las donaciones, lo
der problemas sociales. No obstante, el cual daría una respuesta más oportuna a las
Banco todavía tiene pocos medios para res- necesidades de preparación de los proyectos
ponder rápidamente a las necesidades de (incluyendo estudios, diagnóstico social, diá-
los sectores sociales para el diseño de nue- logos sociales, formación de consenso y
vos instrumentos de diagnóstico y la eva- mecanismos para la evaluación de proyec-
luación y monitoreo de sus programas. Las tos sociales).
CTs del Banco tienen limitaciones como ser
un largo proceso de aprobación, flexibilidad
limitada en el uso de consultores y empre- INVESTIGACIÓN Y BUENAS PRACTICAS
sas y, ante todo, la disponibilidad limitada
de fondos de donación. A nivel de cada Muchos de los problemas de desarrollo
país, son limitados los fondos e instrumen- social que surgen en la Región no han sido
tos disponibles para que el Banco responda investigados lo suficiente. Las buenas prácti-
rápidamente a la demanda de apoyo de ini- cas no siempre se conocen o registran; y el
ciativas de desarrollo social innovadoras o acceso a estos datos limitados es difícil, en
piloto. particular para quienes viven en la Región.
La ejecución exitosa de un proyecto social Esta estrategia apoya la realización de inves-
depende en gran medida de la calidad del tigación aplicada para mejorar el diseño
diagnóstico, la capacidad del equipo de pro- de proyectos e identificar buenas prácticas.
yecto, la solidez del sistema de información y También respalda estudios de evaluación con
los mecanismos para el diálogo social y la for- diseños longitudinales para ayudar al Banco
187j
a identificar el impacto de sus actividades de social y estándares laborales básicos) a

financiamiento en el progreso social. partir de las fases tempranas del diálogo y
Son igualmente importantes la difusión la programación.
de resultados de investigación en la Región y
su incorporación en los diálogos de política • Apoyar el uso más extenso de colabora-

social y en la planificación de programas. El dores y consultores locales, incluyendo

Banco debería continuar con su activo apoyo representantes de la comunidad, para
a la difusión de información sobre proyectos ayudar en la identificación de actividades
de desarrollo social, y explorará las nuevas y el diseño de esquemas de ejecución
opciones que ofrece el Internet para incre- durante la preparación del proyecto.
mentar el acceso a información pertinente a
cuestiones de desarrollo social. El Banco • Estimular el diseño de proyectos socia-
seguirá utilizando los seminarios, conferen- les multisectoriales reconociendo, sin
cias y diálogos de política social como embargo, la necesidad de encontrar meca-
medios de crear consenso en cuanto a temas nismos para facilitar y simplificar su
de importancia. implementación promoviendo un mayor
grado de integración entre las perspecti-
vas complementarias del sector que apor-
PLAN DE ACCIÓN tan las varias divisiones funcionales del
Banco.
El Plan de Acción propuesto para implemen-
tar la estrategia de desarrollo social puede • Aumentar el uso de líneas de base y
resumirse en los puntos siguientes: metodologías de evaluación social y
definir indicadores de proceso e impac-
• Aumentar la utilización de la investiga- to durante la preparación de proyectos.
ción, seminarios y diálogos de política Promover la recolección y análisis
social como parte del proceso de definir de datos con suficiente desagrega-
las prioridades sociales en los países ción para apoyar políticas sociales foca-
durante las fases de preprogramación y lizadas.
programación del ciclo de proyecto.
• Fortalecer la capacidad de evaluación y
• Fortalecer el diagnóstico de problemas monitoreo en las oficinas de país y
sociales en los Documentos de Estrategias aumentar los presupuestos asignados a la
de país, apoyados por una aplicación más evaluación de proyectos de desarrollo
extensa de metodologías participativas; e social durante las fases de preparación y
incluir acciones claras para los sectores ejecución.
sociales.
• Revisar los procedimientos del Banco
• Promover la coordinación entre donantes para la ejecución de proyectos sociales y
y programas de préstamos para apoyar un desarrollar nuevas maneras de responder
enfoque programático, ausente en la prác- a cuestiones pertinentes, como la contra-
tica actual, condicionando los desembol- tación de servicios y el proceso de licita-
sos a los logros obtenidos en cuanto a ción, y procedimientos financieros y de
reformas, gastos sociales y los indicadores contabilidad, así como también apoyar la
relacionados con los ODM. capacitación continua del personal de la
• Integrar nuevos aspectos intersectoriales oficina de país en la ejecución de proyec-
del desarrollo social (género, inclusión tos sociales.
188
DESARROLLO SOCIAL
• Aumentar el uso de proyectos multifase opciones de Internet para incrementar el

y de innovación en el diseño de opera- acceso a información pertinente a las
ciones sociales, y desarrollar nuevos cuestiones de desarrollo social.
instrumentos programáticos para las • Fortalecer la capacidad de evaluación de
operaciones sociales. los gobiernos nacionales y subnacionales

y diseminar una cultura de evaluación en

• Aumentar el acceso a fondos de donación programas de capacitación ofrecidos a
provenientes de las cooperaciones técni- través de unidades del Banco como ser el
cas para la preparación de proyectos y INDES y LRN.
apoyar el desarrollo de estrategias socia-
les nacionales; realizar investigación apli- • Establecer un grupo de trabajo ad hoc
cada; mejorar el diseño de proyectos; para analizar la creación de un posible
identificar las buenas prácticas; apoyar la fondo para proyectos sociales para res-
difusión de información sobre proyectos ponder a las necesidades de los países de
de desarrollo social, y explorar las nuevas donaciones en los sectores sociales.
189

E
n esta sección se brindan sugerencias porcentaje del volumen total de présta-
sobre indicadores para determinar el mos como de porcentaje del número de
avance hacia el logro de las prioridades préstamos. Según se señaló, los présta-
de la estrategia. Estos indicadores eva- mos sociales representaron el 39% del
lúan el impacto de los proyectos del Banco en volumen total y el 37% del número total
los sectores sociales, así como los productos y de préstamos durante el período de 1994
resultados esperados de sus operaciones, y se a 2001. Durante la ejecución de esta
vinculan con los ODM. Los indicadores de estrategia, dentro de esta cartera de prés-
resultado deberán estar basados en la evalua- tamos sociales debería producirse un
ción que OVE hace de los proyectos y CT. aumento ambos en el volumen como en
Con la excepción de los ODM, para los cuales el número de préstamos vinculados
existen metas a nivel mundial, los objetivos o directamente a las cuatro prioridades
valores medibles (cambios porcentuales) estratégicas principales que se presentan
necesitan ser establecidos caso por caso. en este documento y al logro de los
ODM.
INDICADORES DE PRODUCTO Aumentar las donaciones para los proyec-

tos sociales. Los fondos disponibles para
Los indicadores trazan las acciones que el cooperación técnica no reembolsables
Banco debe emprender para ayudar a los paí- han venido reduciéndose en el Banco en
ses a enfrentar los desafíos de desarrollo social los últimos años, lo cual es una tenden-
identificados en el presente documento. Es cia que inhibe la capacidad de la institu-
importante subrayar que el establecer cau- ción de promover innovaciones en el
salidad entre los productos del Banco, sus sector social. Se buscará revertir esta ten-
resultados y sus impactos está plagado de difi- dencia utilizando posibles nuevos fondos
cultades metodológicas derivadas del hecho de para proyectos sociales, entre otros
que un conjunto complejo de variables influye esfuerzos.
en los resultados e impactos del Banco. Desde
el punto de vista metodológico es más fácil Proporción de préstamos de innovación,
atribuir el efecto de los productos del Banco en multifase y otros instrumentos programá-
los resultados, que medir su impacto. ticos en los sectores sociales. Otro instru-
Se sugieren, entre otros, los siguientes mento importante para promover la
indicadores de producto para evaluar cuan innovación y sostener las reformas en el
bien los procedimientos del Banco cumplen sector social es el uso de préstamos de
con las direcciones estratégicas que presenta innovación, multifase, y otros instrumen-
este documento: tos innovadores. Para 2005, los présta-
mos del Banco deben mostrar un
• El peso de los préstamos del Banco para el aumento en la proporción de estas opera-
desarrollo social, en términos tanto de ciones en los sectores sociales.
190
DESARROLLO SOCIAL
• Mayor discusión de los problemas de desa- luación que se concentre específicamente

rrollo social en los Documentos de País. en la evaluación de los préstamos al sec-
Puesto que los Documentos de País esta- tor social y las cooperaciones técnicas.
blecen las prioridades del Banco a nivel
nacional, es vital que los problemas socia-

les sean analizados y discutidos en esos INDICADORES DE IMPACTO

documentos. Por consiguiente, el Banco
deberá aumentar la proporción de Las acciones del Banco deberán apoyar el
Documentos de País que aborden proble- logro de los Objetivos de Desarrollo del
mas sociales fundamentales. Milenio para reducir la mortalidad infantil y
materna; completar la educación primaria;
promover la igualdad de género y empode-
INDICADORES DE RESULTADO rar a la mujer; detener la propagación de
enfermedades tales como la malaria, tuber-
Para evaluar adecuadamente los resultados de culosis, VIH/SIDA y dengue; y aumentar el
la acción del Banco es necesario evaluar cui- acceso a agua potable, mejorar las condicio-
dadosamente sus proyectos en el sector nes sanitarias y asegurar la tenencia de pro-
social. Estas evaluaciones permitirán afinar piedad. Las iniciativas que promueva el
los proyectos sociales a través del tiempo y Banco también deberán tener un impacto en
asegurarán que se institucionalicen y contri- el panorama más amplio de temas de desa-
buyan de la mejor manera posible al desarro- rrollo social que se discuten en esta estrate-
llo de la Región. Para ello, el Banco debe: gia, entre los que se pueden mencionar la
prevalencia de violencia doméstica y social y
• Mejorar los componentes de evaluación en el trabajo de menores; aumentar la inclusión
los proyectos sociales: En el contexto del de poblaciones socialmente excluidas;
trabajo que se está realizando sobre efec- aumentar la calidad del conjunto de vivien-
tividad del desarrollo y luego de la apro- das, particularmente para los pobres que
bación de este documento, una muestra viven en zonas urbanas o peri-urbanas; y
representativa de proyectos sociales del propiciar el desarrollo social de territorios
Banco deberá incluir instrumentos sóli- marginados. Dada la gran variedad de con-
dos de evaluación, como líneas de base, diciones en la región, se necesita desarrollar
encuestas, experimentos con grupos de indicadores de impacto que sean específicos
control e indicadores de impacto; para cada país y para cada uno de los objeti-
vos mencionados anteriormente.
• Monitorear los resultados del proyecto: Se Se sugiere que esta Estrategia sea evalua-
deberá diseñar una metodología de eva- da cinco años después de su aprobación.
1911
^^^^3

crecimiento económico sustentable / de reducción de la pobreza
Sustentadle
A. Orientar las reformas en Progreso social (Educación, Reducción de las desigualdades

salud, educación y viviendo Salud y Vivienda) como en el acceso a servicios de
a las necesidades del condición para el desarrollo salud, educación y vivienda
cliente económico
Objetivo: Apoyar las reformas Objetivo: Progreso social enfatizando Objetivo: Aumentar el acceso de los
sociales; agilizar el progreso social los Objetivos de Desarrollo del Milenio pobres a servicios sociales.
y reducir las desigualdades en el
acceso a los servicios socio es.
Subsecciones: Acciones: /Acciones:
Salud Eficacia, cobertura y calidad de Objetivos de salud asociados con

los servicios sociales, poniendo las necesidades de las poblaciones
énfasis en la asistencia de salud pobres y excluidas.
primaria.
Educación Promover la educación primaria Mayor cobertura y mejor calidad de

universal y fortalecer los ni ve es la educación de los pobres.
secundario y postsecundario.
Vivienda Expandir y mejorar el acerbo de Promover las oportunidades de

vivienda. viviendas para los pobres.
(continúa en la página siguiente)
192
DESARROLLO SOCIAL

Sustentable
B. Implementar un programa Reducir las barreras a las Iguales oportunidades para

de desarrollo humano que cuales se enfrenta el desarrollo todos durante las etapas del

abarque el ciclo de vida del capital humano ciclo de vida
Objetivo: Desarrollo del capital Objetivo: Desarrollo del capital Objetivo: Protección social para grupos
humano brinda apoyo a las humano. vulnerables durante el cico de vida.
transiciones críticas durante e ciclo
de vida.
Subsecciones: Acciones: Acciones:
Promover una perspectiva de ciclo Propiciar transiciones exitosas. Crear una infraestructura socio que
de vida apoye las transiciones de los grupos
pobres o vulnerables.
Sistemas nacionales de empeo Mejorar la articulación entre los Crear instituciones de capacitación,
y capacitación mercados de trabajo, los sistemas sistemas de intermediación laboral y
educativos y las instituciones de facilidades para el cuidado infantil
capacitación. que estén a disposición de
trabajadores pobres.
Sistemas sostenibles de pensiones Mejorar la eficiencia, la cobertura Mejorar la protección social contra
y el equilibrio fiscal y financiero los riesgos económicos y a pérdida
de los sistemas de pensiones. de capacidad laboral de los
trabajadores pobres.
C. Promover la inclusión Desarrollo del capital social Eliminación de la exclusión

social y prevenir los males social por medio del desarrollo
sociales del capital social
Objetivo: Desarrollo del capital Objetivo: Desarrollo del capital social. Objetivo: Integrar a los grupos
social e inclusión socio de los excluidos para que gocen de mejores
grupos excluidos. oportunidades de desarrollo social.
Subsecciones: Acciones: Acciones:
Información Promover el uso de la información, Monitorear el progreso de los

la investigación y políticas para grupos excluidos.
combatir la discriminación.
Legislación Desarrollar legislación para Garantizar a los pobres y grupos

combatir e estigma y la excluidos el acceso a
discriminación. oportunidades.
Instituciones Incorporar la inclusión social en Fortalecer las instituciones para

los análisis de política y planes promover la inclusión social.
nacionales.
193A

Sustentable
Mercados de trabajo y • Promover una intermediación Incorporar elementos sociales y

exclusión efectiva en los mercados culturales en los mercados labores

de trabajo. que beneficien a grupos excluidos.
Prevención de males sociales • Reducción de las pérdidas Prevenir la violencia social y

económicas generadas por males doméstica y la propagación de
sociales. VIH/SIDA entre los grupos más
pobres.
D. Proveer servicios Niveles locales, economía Niveles local y territorial como

integrados con enfoque local y desarrollo social centro de la reducción de la
territorial pobreza
Objetivo: Integrar programas de Objetivo: Desarrollo social y Objetivo: Focalizar en el nivel local
desarrollo social a nive local. económico en áreas locales. las intervenciones dirigidas a los
pobres.
Subseccíones: Acciones: Acciones:
Mejoramiento de barrios Mejorar la infraestructura para Paquetes integrados de

las poblaciones urbanas. infraestructura física para los
barrios pobres.
Proyectos integrados de Promover la integración de Aumentar el desarrollo social y

desarrollo comunitario comunidades aisladas. económico de las comunidades
indígenas, de afroascendencia y
rurales.
194
COMPETITI VI DAD


Este capítulo fue preparado por un Grupo de Trabajo Interdepartamental, coordinado por
RES y SDS. Eduardo Lora (RES) coordinó la redacción del documento, con la participación de
César Patricio Bouillon (SDS/POV) y Luís Fierro (SDS/SDS), bajo la guía de Carlos M. Jorque
(Gerente, SDS). Se recibieron contribuciones de funcionarios del Banco, incluyendo:
Pablo Angelelli (SDS/MSM), Marcelo Antinori (RE2/FI2), Paulina Beato (SDS/IFM),
Juan Belt (RE3/FI3), Martin Chrisney (RE2/FI2), Koldo Echebarría (SDS/SGC),
Jaime Fernández (RE3/FI3), Juan José Llisterri (SDS/MSM), Pietro Masci (SDS/IFM),
Jacqueline Mazza (SDS/SOC), Jaime Millón (SDS/IFM), Andrew Morrison (SDS/SOC),
Alberto Paz (RE2/FI2), Nathalie Pazmiño (SDS/SDS), Emilio Portocarrero (DPP/SPO),
Ricardo Quiroga (SDS/ENV), Alvaro Ramírez (SDS/MSM), Sivia Sagari (REÍ/FU),
José Selígmann (RE1/OD1), Mario Umaña (RE2/FI2), Antonio Vives (Subgerente, SDS/PEF)
y David Wilk (SDS/ENV). Se recibieron sugerencias y comentarios de otros funcionarios del
Banco, así como de varios grupos de consulta, compuestos por representantes de gobiernos,
académicos, y la sociedad civil, a nive nacional y regional, y comentarios recibidos mediante
el sitio de Internet del Banco. Este documento también se nutre del Informe de Progreso
Económico y Social del 2001, Competitividad: el motor del crecimiento, preparado por
RES, asi como del informe Competitividad y generación de consensos: opciones estratégicas
para las operaciones del BID, coordinado por Martin Chrisney (RE2/FI2). Los autores
desean agradecer todas estas contribuciones.
L
196 Á
OBJETIVO

L
a competitividad se define como la dos relevantes para la competitividad del
calidad del ambiente economico e ins- conjunto de las empresas del sector privado.
titucional para el desarrollo sustenta- Las acciones propuestas ban sido organiza-
ble de las actividades productivas das en las siguientes areas: (A) acceso a
privadas y el aumento de la productividad. financiamiento y movilizacion de capital, (B)
Apoyar la capacidad de los paises para mejo- acceso a recursos humanos, capacitacion y
rar la competitividad es consistente con los relaciones laborales, (C) disponibilidad de
campos de actividad del Banco identificados infraestructura (vias, puertos, energi'a, tele-
en la Octava Reposition. Tambien es una de comunicaciones, etc.), (D) acceso, asimila-
las cuatro areas prioritarias en el marco de la cion y generation de nuevas tecnologias y
Estrategia Institucional. conocimiento, (E) calidad de las institucio-
El mejoramiento de la competitividad es nes publicas vinculadas con el funciona-
esencial para el logro de tasas elevadas y sus- miento de las actividades productivas
tentables de crecimiento economico, siempre privadas, y (F) competitividad y administra-
que se complemente con politicas dirigidas a tion productiva y sustentable del capital
aumentar la eficiencia del aparato estatal, a natural. Estas areas incluyen acciones espe-
mejorar la prestacion de servicios sociales y cificas para mejorar el acceso a los mercados
a fortalecer los canales de integracion de las y la competitividad de las empresas en gene-
economias con el resto del mundo. El ral, incluyendo las micro y pequenas empre-
aumento de la competitividad tambien esta sas. Dado la importancia de la estabilidad
estrechamente ligado al objetivo de reduc- macroeconomica y de las instituciones para
tion de la pobreza. En efecto, dados los bajos la competitividad, el Banco tambien promo-
niveles de ingreso per capita de la mayoria vera acciones para fortalecer las politicas
de los paises de la region, reducir la pobreza macroeconomicas, como se detalla en la Es-
en forma significativa demandara aumentos trategia de Crecimiento Economico Susten-
sustanciales en la productividad. Las contable y para reforzar las instituciones y el
diciones de competitividad tambien estan Estado de Derecho, como se detalla en la
intimamente relacionadas con el medio Estrategia de Modernization del Estado.
ambiente, ya que el mejoramiento de la pro- La presente estrategia es consistente y
ductividad solo es sustentable si conduce a complementa otras estrategias del Banco
la preservation y mejoramiento de la base de en areas relacionadas, tales como Pequena
recursos naturales. y Mediana Empresa, Microempresa, Mer-
El objetivo de esta estrategia es contri- cados Financieros y de Capital, Energia, In-
buir a mejorar el ambiente economico e ins- fraestructura, y Ciencia y Tecnologia. Sin
titucional para el desarrollo del sector embargo, esta estrategia ofrece una pers-
privado y el aumento de la productividad. pectiva integral y se conjuga con las estra-
Las acciones que propone la presente estrategias de las otras areas prioritarias (De-
tegia se concentran en corregir o compensar sarrollo Social, Modernization del Estado,
defectos en el funcionamiento de los merca- Integracion y Medio Ambiente) para perse-
197
guir en forma coherente los objetivos centra- de la Equidad y de Crecimiento Economico

les de Reduccion de la Pobreza y Promocion Sustentable.

198
DIAGNOSTICO

E
n relacion con la decada anterior, en Estas tendencias reflejan cambios en la
los noventa America Latina y el Caribe economia global caracterizados por
lograron importantes avances en aumentos en las brechas de productividad
materia de competitividad, que se entre paises ricos y pobres. Mientras que
reflejaron en un mayor dinamismo de las en los paises desarrollados, Europa
exportaciones de la mayoria de los paises, en Oriental y el Resto de Asia la productivi-
el ingreso de capitales de inversion directa dad crecio a una tasa promedio anual de
que. ayudaron a renovar los sectores producti- 0.56%, 0.82% y 0.69% respectivamente
vos y en tasas de crecimiento economico durante la decada pasada, en el Sudeste
mayores que en la decada pasada. No obstan- Asiatico, el Oriente Medio y Africa decre-
te estos y otros logros, evidencia multiple cio a una tasa promedio anual de 0.80%,
indica que los paises de America Latina y el 2.00% y 1.71%, respectivamente. En los
Caribe siguen enfrentando series problemas anos noventa en la region, solo unos
de competitividad: cuantos paises tuvieron aumentos de la
productividad del conjunto de sus facto-
® En la decada del noventa, el crecimiento res productivos, notablemente Chile,
promedio de los paises de la region fue Argentina y Uruguay, que se cuentan
3.3% por afio, inferior al alcanzado por entre los mas desarrollados de America
otros grupos de paises en desarrollo Latina y el Caribe. En contraste, los pai-
como el Sudeste Asiatico, que crecio ses mas pobres sufrieron caidas de pro-
5.1%. Considerando el crecimiento ductividad, en algunos cases de mucha
demografico, el ingreso per capita importancia.
aumento tan solo 1.5% por ano, ritmo » En las clasificaciones internacionales de
insuficiente para reducir las brechas de competitividad, tales como las del In/orme
ingreso con los paises desarrollados o de Competitividad Mundial (ICM), los pai-
para alcanzar el Objetivo de Desarrollo ses de la region quedan en posiciones
del Milenio de reduction de la pobreza. muy bajas para sus niveles de ingreso,
Los resultados en los primeros afios de sugiriendo la presencia de deficiencias
la presente decada no han sido mas para lograr altas tasas de crecimiento.
alentadores. Solamente Chile, que ocupa el puesto 20
• En muchos paises de la region, la produc- dentro de los 80 paises considerados en el
tividad de los recursos de capital (fisicos y ICM del 2002, tiene una position desta-
humanos) ha venido cayendo. Mientras cada para su nivel de ingreso.
que los acervos de capital fisico de las
economias crecieron en 2.6% y 3.7% Las causas de la falta de competitividad
anual durante los ochenta y noventa res- de los paises de la Region son muy diversas.
pectivamente, la productividad de los fac- Al nivel agregado pueden destacarse factores
tores decrecio a una tasa anual de 2.65% relacionados con el ambiente macroeconomi-
y 0.62% durante los mismos periodos. co, los mercados financieros y de capital, el
199
capital humane, la infraestructura y la calidad mayoria de paises de la Region. Estas

de las instituciones: limitaciones en el acceso a los recursos
financieros impiden aprovechar oportuni-
» La inestabilidad macroeconomica en dades productivas rentables, reduciendo
America Latina y el Caribe es elevada y se asi la productividad y competitividad de

manifiesta en altas volatilidades del creci- los paises de la region.

miento economico, los tipos de cambio • Por lo que toca al capital humano, las
reales, las tasas de interes reales y la ofer- deficiencias de education son notables.
ta de credito domestico. El principal canal La education promedio de la fuerza de
de amplification de la inestabilidad es el trabajo crecio a una tasa anual del 1.5%
caracter prociclico que adoptan las politi- durante la ultima decada, por debajo del
cas fiscales y cambiarias en respuesta a las 1.9% de aumento en los anos ochenta, y
perturbaciones externas e internas a que menos que en la mayoria de los paises en
estan expuestas las economias de la desarrollo. La fuerza de trabajo latinoa-
region por la composition de sus expor- mericana cuenta en promedio con menos
taciones, la dependencia de recursos de de seis anos de education. Este bajo nivel
financiamiento externo, la inestabilidad no se debe a falta de acceso a los prime-
politica interna y los desastres naturales, ros niveles del sistema educative, ni a
entre otras razones. El caracter pro-ciclico una baja cobertura de la education uni-
de las politicas refleja la falta de espacio versitaria. Las deficiencias se originan en
de maniobra fiscal, financiera y cambiaria los niveles medios y tecnicos, debido a la
cuando sobrevienen las perturbaciones, repetition y al abandono temprano del
lo que obliga a aplicar politicas de reduc- sistema escolar por parte de los jovenes.
tion de la demanda interna mediante La falta de education basica no es com-
aumentos en las tasas de interes y los pensada por el sistema de capacitacion,
tipos de cambio, que pueden hacer mas ya que este no se encuentra disenado
gravoso el servicio de las deudas externas para tal objetivo, y porque ademas en
y deteriorar la calidad de la cartera del sis- algunos paises padece sus propios pro-
tema financiero. La inestabilidad macroe- blemas en razon del centralismo y falta
conomica perjudica la competitividad, de vinculacion con los sectores producti-
porque aumenta la incertidumbre y el vos dinamicos. Los limitados niveles de
riesgo, recorta los horizontes de inver- education del grueso de los trabajadores
sion, puede reducir la inversion en capital dificultan la asimilacion de nuevas tec-
humano de los pobres y limita la oferta de nologias y formas de organization, redu-
credito y los plazos de financiamiento cen la movilidad del trabajo y, en
interne y externo. definitiva, limitan la productividad y la
» Otro obstaculo a la competitividad de las competitividad.
empresas en America Latina y el Caribe es • La falta de acceso a infraestructura
la escasez de recursos financieros y las adecuada es un obstaculo para el desa-
dificultades de acceso al credito, tanto rrollo de las actividades productivas y
para las empresas grandes y medianas para el crecimiento de las empresas.
como para las empresas pequenas y los Suministros electricos poco confiables,
productores independientes. El acceso a largas esperas para acceder a servicios te
formas de financiamiento diferentes al lefonicos, tarifas distorsionadas por sub-
credito bancario es limitado. Los merca- sidies cruzados, carreteras en mal estado,
dos de bonos y de titulos valores recien puertos ineficientes que aumentan los
ban comenzado a desarrollarse en la costos de transporte, son algunos de los
200
COMPETITIVIDAD
factores que afectan la competitividad. Economico y Social 2001, La Competitivi-

Tradicionalmente estos servicios de infra- dad: Motor de Crecimiento.
estructura eran suministrados por empre-
sas del Estado, las cuales en algunos casos Adicionalmente, debe reconocerse que el
demostraron ser ineficientes, ya sea por nivel de competitividad no es homogeneo en

una mala gestion, como por tener objeti- todo el territorio de cada pais, como tampoco

vos que iban mas alia de la prestacion del entre los distintos segmentos empresariales.
servicio. De ahi que la estrategia del Banco tenga que
• Las deficiencias de las instituciones publi- considerar estas diferencias:
cas son posiblemente la principal causa
de los problemas de competitividad de los » La competitividad de los distintos terri-
paises Latinoamericanos y del Caribe. Los tories de un pais depende de los mismos
canales son multiples. Las deficiencias del aspectos que la competitividad nacional,
sistema juridico elevan los riesgos de es decir, del acceso a los factores (como
incumplimiento de los contratos y, por financiamiento, recursos humanos califi-
consiguiente, los costos de transaction. cados, o dotation de infraestructura) y
Tambien pueden limitar la capacidad del del funcionamiento de las instituciones.
sistema financiero para apoyar el desarro- Debido a las diferencias en estas condi-
llo de nuevas inversiones, ante la even- ciones, existen enormes brechas de com-
tualidad de que sus derechos no scan petitividad y de capacidad de generation
respetados. La ineficacia del gobierno o de ingresos entre provincias o estados
un ambiente propicio a la corruption dentro de los paises, lo que a su vez se
pueden desalentar la inversion extranjera refleja en la distribution de la pobreza y
y la transferencia de tecnologias, y pue- en las tendencias migratorias, que tien-
den desviar recursos de actividades pro- den a acentuar dichas brechas. La desi-
ductivas hacia actividades de busqueda gualdad regional en la competitividad
de rentas. En ausencia de un sistema ju- tambien tiene una dimension socio-cul-
ridico-legal estable y respetado, pueden tural: los pueblos indigenas pese a con-
faltar los incentives para asimilar tecnolo- tar con ventajas comparativas tales como
gias nuevas que requieren inversiones el capital social (organization, diversi-
a largo plazo, bien scan de infraestructura dad cultural y conocimientos) y el capi-
o de otros tipos. La falta de coordination tal natural (territories, recursos natu-
entre el gobierno y el sector privado rales, diversidad biologica), entre otros,
puede dejar desaprovechadas oportu- se hallan entre los segmentos sociales
nidades de mercado que requeririan con menor acceso al mercado financiero
esfuerzos conjuntos de inversion, inno- y la dotation de servicios de infraestruc-
vation u organization. La ausencia de tura. En el otro extremo del abanico, las
instituciones de protection social y de grandes ciudades concentran el grueso
solution de los conflictos distributives de los recursos productivos, que son
puede obstaculizar o impedir la inversion atraidos por las economias de escala y
en actividades de alta productividad por aglomeracion, pero padecen de serias
la imposibilidad de compensar a los per- deseconomias de congestion que pueden
dedores. Por consiguiente, las deficien- limitar su competitividad y la posibili-
cias de las instituciones piiblicas se dad de ofrecer condiciones dignas de
reflejan en el comportamiento de la pro- vida a sus habitantes.
ductividad, como ha sido documentado * La estructura empresarial de los paises de
empiricamente en el Infortne de Progreso la region se caracteriza por su gran pola-
201
rizacion. For una parte se encuentran un encararse en el marco de la liberalizacion

numero reducido de grandes empresas comercial e integracion internacional. Las
nacionales o multinacionales, con una empresas latinoamericanas deben compe-
dinamica de cierta insercion en los merca- tir globalmente, en los mercados interna-
dos internacionales. For otra parte se cionales como en los suyos propios, con

encuentra un gran numero de empresas los productores de bienes y servicios de

pequenas y microempresas (muchas otras regiones. Las estrategias empresaria-
veces informales) y pequenos producto- les deben contemplar la mejora de su posi-
res rurales con series problemas de pro- cion competitiva en el contexto global y
ductividad, que dan cuenta de alrededor considerar las opciones de transicion hacia
de las tres cuartas partes del empleo, actividades productivas mas intensivas en
pero adolecen de acceso a los mercados conocimiento. Para ello sera imprescindi-
financieros, mano de obra calificada, o ble un mayor nivel de especializacion, un
recursos tecnologicos vitales para su avance importante en desarrollo tecnologi-
competitividad. Aumentar la productivi- co y una mayor integracion en cadenas
dad de estos trabajadores y de estas productivas globales, lo que no es posible
empresas es crucial para mejorar la equi- lograr en mercados de reducida dimen-
dad social y la competitividad. sion. Los procesos de integracion interna-
cional son por lo tanto clave para un
Los grandes retos que enfrenta la com- mayor avance de la competitividad de las
petitividad de los paises de la region deben empresas.
202

N
ecesidad de enfoques integrates. La Senales economicas e institucionales adecua-
actividad del Banco en temas direc- das. El desarrollo de la productividad y la
tamente vinculados con la competi- competitividad requiere de un sistema de
tividad ha sido creciente en los senales economicas e institucionales que
ultimos anos, abarcando operaciones del asegure a los individuos y las empresas que
sector financiero, de pequena y mediana podran apropiarse los ingresos derivados de
empresa; microempresa; infraestructura de sus esfuerzos de inversion productiva, inno-
transporte y comunicaciones; desarrollo vation y trabajo. Si el sistema de incentives
rural; desarrollo urbano; turismo; ciencia y e instituciones conduce a la busqueda de
tecnologia; entre otros sectores. Sin embar- rentas o estimula producciones ineficientes,
go, esta diversidad de operaciones no siem- en lugar de estimular la innovation y las
pre se ha desarrollado en forma integrada, mejoras de productividad, seran ineficaces
dentro de un enfoque global de competitivi- los esfuerzos por aumentar la inversion, la
dad para cada pai's, provincia o departamen- education o el acceso a los recursos pro-
to, lo cual ha limitado su efectividad y ha ductivos.
dispersado los esfuerzos. De los aciertos y En el pasado, los paises latinoamerica-
limitaciones de la experiencia del Banco y nos intentaron promover la competitividad
otras instituciones es posible recoger una de sectores o actividades especificas me-
serie de lecciones para la identification y diante tratamientos tributaries o aranceles
diseno de nuevas operaciones del Grupo diferenciados o mediante tarifas de servicios
BID. publicos subsidiadas para ciertos grupos de
empresas o individuos. Por regla general,
Establlidad macroeconomica. El desarrollo de estos intentos resultaron infructuosos, debido
la productividad y competitividad requiere de principalmente a la imposibilidad de aislar las
un entorno macroeconomico sano y estabili- influencias de los grupos de presion y, en al-
dad del ambiente economico, lo cual incluye gunos casos, la manipulation de estos incen-
la sostenibilidad fiscal, financiera y externa de tives, pero tambien debido al creciente costo
las economias. Aunque la inflation y los gran- fiscal y administrativo que implicaban.
des desequilibrios fiscales se han controlado Por supuesto, un buen ambiente econo-
en la mayoria de paises de la region, es nece- mico e institucional es una condition necesa-
sario continuar con los esfuerzos para mejorar ria, pero no suficiente para el mejoramiento
el entorno macroeconomico y la resistencia de la productividad de sectores, regiones o
de las economias a las persistentes perturba- grupos especificos de empresas. Los instru-
ciones, especialmente de origen externo. Un mentos mas idoneos para enfrentar las de-
entorno macroeconomico estable es crucial ficiencias de productividad no son los
para ampliar el horizonte de la inversion pri- incentives fiscales, financieros o las distor-
vada, tanto nacional como extranjera, y para siones de precios, sine politicas que contri-
hacer posible el desarrollo de los mercados buyan directamente al mejoramiento de las
financieros y de infraestructura. capacidades productivas y tecnologicas de
203
Recuadro 1: Institucionalidad para la Competitividad: Lecciones Aprendidas en Procesos de Concertacion
El modelo de desarrollo basado en la mejora de la com- Cobierno: Se concentra en la creacion de un entorno

petitividad requiere de una estructura de dialogo y concer- macroeconomico, politico, legal, social adecuados,
tacion entre el sector publico y el privado. Existen ademas de condiciones de entorno de los negocios,

experiencias internacionales, como en la mayor parte de establecimiento de las reglas del juego y eficiencia de

los poises de la region, en que se han iniciado procesos las instituciones para hacerlas cumplir.
de debate y creacion de una institucionalidad destinada a Organizaciones del sector privado. Deben estar abier-
disefiar, ejecutar y evaluar as politicas y programas de tas a nuevos socios (no ser un coto cerrado de interes),
competitividad, de las que se pueden extraer algunas lec- tener un papel active en la discusion de las restricciones
ciones. para el desarrollo de las empresas, comprometerse al
desarrollo de una vision comun de la mejora de la com-
El proceso de institucionalizacion. La concepcion de la petitividad, e invertir en actividades de infraestructura y
concertacion como un proceso dinamico que se renueva y productivas.
actualize requiere evitar la idea de que el objetivo se limite Instituciones educativas y de investigation. El sistema de
a la creacion de una trama organizativa con una serie de capacitacion laboral y educative, particularmente las
funciones estaticas. El valor de esa institucionalidad se universidades y centres tecnologicos y de investigacion,
debe basar en el proceso mismo de discusion, el a cance es fundamental para garantizar la adecuacion de los
de una vision compartida por los actores, propuestas de recursos humanos a los nuevos retos competitivos, la
accion, evaluacion de la misma y reinicio y actualizacion transferencia de tecnologia, y para el surgimiento de
del debate. nuevos emprendedores.
Entidades de la sociedad civil y la ciudadania.
El proceso de abajo-arriba (bottom-up) implica la movili- Organizaciones ciudadanas, fundaciones, sindicatos u
zacion de los empresarios, sus organizaciones y la otro tipo de entidades debe ser reflejo de lo que en
sociedad civil para la discusion de un marco concep- cada pais representen.
tual compartido.
La independenda politico es esencia para garantizar Entre los riesgos a evitar en los procesos de concertacion
la continuidad del proceso. Es muy conveniente lograr de la competitividad cabe mencionar:
el respaldo multipartidista del poder legislative, ademas
del ejecutivo. Dirigismo del gobierno. En ocasiones toma la iniciativa
La orientacion a la accion es importante para la y, a pesar de tratar de incluir al conjunto del mundo
validacion del proceso y evitar as! su anquilosamiento y empresarial y ciudadano, toma una posicion dirigista
la devaluacion de las instituciones involucradas. del proceso.
Predominio de grupos de interes. Los intereses particula-
La organizacion institutional para fa competitividad no res de grupos economicos pueden tratar de imponerse
tiene una formula prefijada sino que debe adaptarse a las sobre el interes globalizador de la competitividad.
condiciones geograficas, historicas, culturales, instituciona- Implantacion de experiencias externas. Es comun tratar
les y al estadio de desarrollo de cada pais o region. La de incorporar estrategias e instituciones de competitivi-
forma en que se organizan diferentes tipos de comisiones dad sin tener en cuenta su falta de enraizamiento local.
nacionales, subnacionaes o sectoriales de competitividad Sesgos en las prioridades. La seleccion de determina-
depende del nivel de madurez institucional de partida y dos clusters o actividades en sectores emergentes o de
de los papeles que les corresponden a los actores involu- supuesto rapido crecimiento puede marginar otros
crados: aspectos igualmente importantes, como e desarrollo de
los sectores o las zonas geograficas mas atrasadas.
los individuos y las empresas, que faciliten dades productivas dependen de una mul-
la interaction entre las empresas y que titud de factores y pueden ser inhibidas
creen un ambiente favorable a la concerta- por razones muy diversas, toda estrategia
cion entre el sector privado, el sector publi- de competitividad requiere un enfoque in-
co y la academia. Puesto que las capaci- tegral (el Recuadro 1 presenta lecciones
204
COMPETITIVIDAD
aprendidas en procesos de concertacion ciencias vinculadas fuertemente con los mar-

para la competitividad). cos legales e institucionales. En particular es
necesario fortalecer los derechos de propie-
Mejora en la supervision y marco legal del siste- dad de los inversionistas, especialmente de
ma financiero. Si bien la region en su conj un- los pequenos accionistas y de los inversio-

to ha hecho importantes avances para nistas institucionales; asi como de los produc-

alcanzar y en algunos casos sobrepasar los tores independientes, microempresarios y
estandares internacionales en materia de propietarios pobres. Tambien es necesario
regulacion y supervision financiera, hay reconstruir la confianza en los mercados de
varies paises, en especial los de menor desa- credito hipotecario, erosionada en muchos
rrollo economico, que muestran un rezago en paises por episodios de alta inflation en
cuanto a sus practicas prudenciales. Sin decadas pasadas, por la interferencia del
embargo, la experiencia ha demostrado que gobierno en las condiciones crediticias y por
no basta con la adoption de las practicas la inexistencia de instrumentos de ahorro
internacionales de regulacion. Estas pueden de largo plazo para financiar los creditos. Los
resultar ineficaces cuando el imperio de la ley mercados de seguros son otro segmento inci-
carece del vigor para evitar influencias de piente del mercado de capitales en la mayoria
intereses individuals o practicas corruptas. de paises de la region, cuyo desarrollo es
Los derechos de los acreedores se ven necesario para mejorar las condiciones de
entorpecidos en muchos paises de America competitividad de diversos sectores. Mention
Latina y el Caribe por la interferencia del aparte debe hacerse a los sistemas de pensio-
Estado en las operaciones crediticias (limita- nes que en varies paises ban sido objeto de
ciones a las tasas de interes, amnistias o repro- reformas, motivadas en parte por la intention
gramaciones obligatorias que perjudican a los de fortalecer el mercado de capitales (este
acreedores), por limitaciones al uso y recupe- tema es tratado en la Estrategia de Desarrollo
ration de las garantias bancarias y por leyes Social).
de bancarrota inadecuadas. Todos estos facto- El acceso de las microempresas al credi-
res reducen los incentivos del sistema finan- to es todavia limitado y solo un pequeno por-
ciero para otorgar credito, especialmente en el centaje de microempresarios tiene fuentes de
caso de las pequenas y medianas empresas y financiacion externa, siendo esta de caracter
deudores individuates. Otro problema de los informal en la mayoria de los casos. La forma
sistemas financieros de algunos paises de la de sentar las bases para crear sistemas de
region es la participation excesivamente alta intermediation financiera sostenible para las
del sector publico en la propiedad del sector microempresas tiene que apoyarse en el for-
financiero, que usualmente se traduce en ine- talecimiento de las instituciones de micro
ficiencia en la asignacion del credito, menor finanzas, lo que puede hacerse desde un
competencia y mayores costos de intermedia- enfoque diverse. Por una parte, mediante la
tion. Adicionalmente, en algunos paises, progresiva profesionalizacion, moderniza-
diversas regulaciones obligan al sistema a tion y formalizacion de las instituciones
financiar al sector publico mediante la com- micro financieras situadas hoy fuera del sis-
pra de bonos del gobierno. Estos factores tema financiero formal. Para que eso sea
limitan la posibilidad de administrar de posible sera necesario desarrollar una regula-
manera eficiente los riesgos asumidos por el cion especifica para el sector, como tambien
sistema financiero y son fuentes de vulnerabi- para el sector de las cooperativas de credito.
lidad e inestabilidad. Esta actividad reguladora debera estar acorn-
Los mercados de capitales de America panada de un esfuerzo complementario de
Latina y el Caribe tambien presentan defi- las Superintendencias de Bancos para que
205
pasen a supervisar a las instituciones micro tes a segmentos reducidos de consumidores

financieras formalizadas y reguladas. El pobres. Sin embargo, despues de una decada
hecho de que se asocia cada vez mas la sos- de reforma, y no obstante logros importantes
tenibilidad de las instituciones micro finan- en sectores tales como telecomunicaciones y,
cieras a su capacidad para captar ahorros de en menor medida, electricidad, muchos pai-

su mismo segmento de mercado viene a ses se encuentran en dificultades para conso-

reforzar la necesidad de su regulacion y lidar sus reformas. Ello se debe no solo a las
supervision, lo que contribuira a aumentar la restricciones financieras internacionales y a
profundidad financiera. For otra parte, en la la situacion macroeconomica en algunos
medida que las micro finanzas se revelan paises, sino tambien a problemas de indole
como una actividad rentable, pasa a tener institucional, tecnico o politico en la con-
una mayor atencion por parte de la banca cepcion e implementation de las reformas.
comercial formal. Para facilitar ese proceso
de aumento de la cartera de los bancos en Mejora en los incentives a la innovation tecno-
micro finanzas, sera muy importante el desa- logica. La adaptacion y generation de tecno-
rrollo de tecnicas especializadas de valo- logia y conocimiento depende no solamente
racion de riesgo, que la banca debera in- del capital humano y de la red de institucio-
corporar si quiere realmente entrar en ese nes de ciencia y tecnologia, sino tambien de
mercado. La mejora de los derechos de pro- los incentivos que existan para que los indivi-
piedad para microempresarios, productores duos, entidades y empresas puedan benefi-
independientes y propietarios pobres, men- ciarse del esfuerzo de innovar. Las politicas de
cionada en el parrafo anterior, puede tam- derechos de propiedad son especialmente
bien contribuir a mejorar el acceso al credito importantes para los paises de desarrollo
de estos grupos. medio que han superado la etapa inicial de
adoption de tecnologias importadas y deben
Perfeccionamiento de las reformas en los secto- moverse a las etapas de adaptacion y, poste-
res de provision de infraestructura. Durante la riormente, creacion de nuevas tecnologias.
ultima decada, la mayoria de los paises ha
puesto en marcha profundas reformas orien- Mejora de las normas de regulation y tributa-
tadas a vincular al sector privado a la pro- rias de la actividad productive. El exceso de
vision de servicios publicos y a la inversion impuestos y regulaciones es considerado
en infraestructura, y a limitar el papel del como un obstaculo grave para el desarrollo de
Estado a la definicion de politicas y la regu- las empresas por uno de cada tres empresarios
lacion. Cuando ha sido posible, se ha busca- de America Latina y el Caribe; y se menciona
do introducir competencia para mejorar la como el mayor obstaculo por uno de cada seis
eficiencia; cuando no, ha sido necesario des- empresarios. La complejidad tributaria, admi-
cargar esta responsabilidad en la regulacion. nistrativa y regulatoria afecta a las empresas
Adicionalmente, se ha buscado otorgar inde- de todos los tamanos, pero es comparativa-
pendencia a la regulacion para proteger a los mente mas grave para las empresas media-
inversionistas y consumidores de comporta- nas y pequenas, cuyos recursos humanos y
mientos rentisticos u oportunistas de las administrativos son menores. Siguiendo un
mismas empresas, el gobierno o los intereses patron mundial, los paises de menores ni-
politicos. En busca de la sustentabilidad veles de ingreso de la region imponen a
financiera, se ha buscado fijar las tarifas de menudo mas restricciones y exigencias
los servicios publicos a niveles compatibles burocraticas a la creacion y funcionamiento
con los costos de largo plazo, limitando los de las empresas que los paises de mayor
subsidies fiscales a transferencias transparen- desarrollo. El costo implicito de estas exi-
206
COMPETITIVIDAD
gencias en dichos pai'ses es proporcional- gos derivados de accidentes laborales, per-

mente muy elevado para el potencial de dida de empleo, invalidez, muerte, o jubila-
production e ingresos de las pequenas tion, es necesaria la intervention del gobier-
empresas. Las numerosas restricciones y no en la proteccion del trabajador. Sin
exigencias burocraticas en principio buscan embargo, la discretion politica y la falta de

proteger los derechos de trabajadores y con- criterios economicos con la que se han ope-

sumidores, hacer cumplir las obligaciones rado los sistemas de seguridad social ha lle-
tributarias y la diversidad de normas y regu- vado en muchos casos a la virtual quiebra de
laciones sectoriales, nacionales y municipa- los sistemas, a la baja cobertura de la pobla-
les. En la practica, sin embargo, suelen cion y a importantes distorsiones en el mer-
inducir la corruption y la informalidad. cado de trabajo. En los ultimos anos, las
El marco legal para las actividades pro- reformas de los sistemas de seguridad social
ductivas en los pai'ses de la Region presta se han concentrado en el regimen de pensio-
mucha importancia a la proteccion del lado nes. Sin embargo, persisten importantes defi-
que se supone mas debil en las relaciones de ciencias en materia de proteccion a los
mercado: los trabajadores frente a las empre- riesgos de despido, fijacion de salaries mini-
sas, los consumidores frente a los producto- mos y otros beneficios legales obligatorios.
res, los deudores frente a los acreedores y, en La idoneidad de los sistemas existentes debe
el pasado, las empresas nacionales frente a evaluarse en funcion de su nivel de cobertu-
las extranjeras. Estos sesgos legales rara vez ra, la relation entre beneficios a los trabaja-
han resultado en una proteccion efectiva del dores y aportes que impone el sistema, y la
conjunto de aquellas empresas o individuos existencia de otras alternativas menos distor-
que se aspira defender. En la practica han sionantes.
contribuido mas bien a la dualidad econo-
mica, donde solamente un segmento de tra- Mejora de la capacidad institutional de los entes
bajadores, consumidores o deudores resulta regulatorios. La eficacia de los sistemas legales
beneficiado de las normas, mientras que el y regulatorios depende crucialmente de la
resto queda excluido de las relaciones eco- capacidad de los individuos y las organizacio-
nomicas formales, con implicaciones adver- nes y de los mecanismos de control publico
sas sobre su productividad y sobre su para hacerlos respetar y observar. Esto impli-
capacidad para escapar de la pobreza. For ca que no basta con la expedition de normas,
supuesto, la solution no consiste en desco- por bien concebidas que esten, si no se tiene
nocer los derechos de trabajadores, consu- en cuenta el ambiente institutional en que
midores o deudores, sino en balancearlos seran puestas en practica. Esto implica tam-
con los derechos de los empleadores, los bien que, por regla general, no hay un marco
productores o los acreedores, y de adoptar normativo o regulatorio ideal que pueda apli-
mecanismos efectivos fundamentados en el carse por igual a todos los paises para mejorar
sistema de incentives. la competitividad, solo algunos lineamientos
generates que deben desarrollarse y adaptarse
Mejorar la eficacia de los sistemas de proteccion caso por caso.
laboral. Aunque su proposito declarado es En particular, en la ultima decada ha
proteger a los trabajadores, la legislation labo- ganado popularidad la option de crear
ral de muchos paises no logra este objetivo organismos legalmente autonomos para la
porque induce a la exclusion de grandes seg- regulation de los sectores privatizados, la
mentos de trabajadores de los beneficios del recaudacion de impuestos o el manejo de la
empleo formal. Puesto que no existen merca- politica monetaria. El grado de exito de estos
dos que cubran a los trabajadores de los ries- organismos ha sido muy diverse, dejando
207
H A C I A UN DESARROUO SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
como lection que la sola autonomia formal o decisiones que scan efectivas sin necesidad de
legal es insuficiente. Para que la independen- procedimientos judiciales. Este poder debe
cia sea efectiva es necesario ademas que estas ser controlado adecuadamente, por ejemplo
instituciones cuenten con instituciones polfti- permitiendo la apelacion de los casos mas
cas y sociales que permitan el funcionamien- grandes, haciendo piiblicas todas las decisio-

to de los sistemas de vigilancia y control. Si nes y estableciendo un record de jurispruden-

los gobiernos no estan restringidos por meca- cia de las decisiones pasadas. Para que el
nismos politicos y por practicas de vigilancia regulador pueda gozar de mayor independen-
publica que les impidan efectivamente inter- cia frente al gobierno y al sistema judicial, es
ferir en las decisiones de estas entidades, la deseable que sea nombrado por el Congreso y
independencia no pasara de ser un formalis- es tambien deseable que la entidad sea auto-
mo. La independencia no es un fin en si noma administrativa y presupuestariamente.
mismo, sino un instrumento para contener
los comportamientos oportunistas y la bus- Aprovechar las oportunidades que brinda el
queda de rentas. comercio international. Una fuente fundamen-
La competencia en los mercados de bie- tal de competencia en los mercados de bienes
nes y servicios es posiblemente el factor que es el comercio international. Como se esta-
mas influye sobre la productividad. La pre- blece en la Estrategia de Integration Regional,
sencia de monopolios publicos y privados, si bien en principio es una forma de compe-
carteles y empresas integradas verticalmente tencia facil de crear y mantener, a menudo
es comun en numerosos sectores en los paises requiere del apoyo de instituciones publicas
latinoamericanos. Las instituciones de regula- que registren y vigilen las transacciones,
cion de la competencia, creadas en muchos recauden los gravamenes, manejen los acuer-
paises recientemente, tienen por objeto impe- dos de integration con otros paises y hagan
dir el abuso del poder dominante de mercado cumplir las normas que regulan las exporta-
por parte de monopolios, carteles o empresas ciones e importaciones.
integradas. Sin embargo, su eficacia se
encuentra limitada por la escasa experiencia Incorporar al sector privado en el diseno de pro-
de estas instituciones, por limitaciones de gramas de aumento en la competitividad. El fra-
recursos presupuestarios y humanos y por caso de las poh'ticas de oferta, en que los
carencia de instituciones complementarias, gobiernos decidi'an los sectores que debian
tales como sistemas adecuados de informa- recibir apoyo, y que con frecuencia resulta-
tion que faciliten el estudio de los casos, o ban en una pobre utilization de recursos
como sistemas judiciales independientes, publicos, ha llevado a replantear el papel del
conocedores y expedites que ayuden a ser sector piiblico en las poh'ticas de competitivi-
efectivas las decisiones. Puesto que la tarea dad, a requerir la participation del sector pri-
que enfrentan las instituciones de regulacion vado en el diseno de programas de desarrollo
de la competencia desborda sus posibilidades, productive, y a limitar los programas a los
es precise que se concentren en unos pocos que esten guiados por la demanda efectiva de
problemas en los que puedan ser efectivos, las empresas y no por la voluntad de los
como por ejemplo la cartelizacion de empre- gobiernos o de sus proveedores. Igualmente,
sas o los acuerdos de distribution exclusiva se pueden extraer importantes lecciones de
en los mercados de productos de consumo tipo operative en materia de los mecanismos
masivo. Para ejercer su funcion las entidades de ejecucion y entrega de cualquier tipo de
de regulacion de la competencia deben contar "poh'ticas activas" en que la ejecucion por
con poderes legales para exigir la information agencia o bien a traves de entidades privadas
a las empresas cuestionadas y para tomar de segundo piso se ha revelado mucho mas
208
COMPETITIVIDAD
eficiente que la realizada por entidades publi- La necesidad de tomar en cuenta los aspectos
cas. La eficiente ejecucion de programas por ambientales en los esfuerzos para mejorar la
agendas privadas y la capacidad de supervi- competitividad. Desde la perspectiva ambien-
sion requerida en ese caso por el sector publi- tal y de la administration del capital natural,
co es otra importante leccion de los ultimos las lecciones demuestran que la existencia de

anos. Especial importancia tiene el aprendiza- un marco institucional normativo y regula-

je en el terreno de la evaluacion de programas torio eficiente y creible es fundamental pa-
y politicas. Cualquier inversion de recursos ra facilitar la inversion publica y privada.
publicos en desarrollo productivo tiene nece- Aunque dicho marco esta presente en practi-
sariamente que probar su eficacia mediante la camente todos los paises de America Latina
medicion de resultados en la movilizacion de y el Caribe, sus capacidades son considera-
recursos privados, generation de rentas adi- das aiin debiles, siendo quizas las areas mas
cionales, retornos de la inversion (incluso debiles las que tienen que ver con monitoreo
para el sector publico) y mejora de las condi- y fiscalizacion. Asimismo, se ha aprendido
ciones de competitividad de las empresas. que en el seno del problema ambiental esta
En particular, es necesario incorporar al la falta de incentives eficaces para la protec-
sector privado en el diseno de programas de tion ambiental y la gestion de recursos
mejora de la productividad de las pequenas y naturales, aspecto que es critico desde la
microempresas (PYMES). Algunas lecciones perspectiva de la competitividad, ya que el
al respecto se pueden derivar del documento deterioro sistematico del capital natural se
de evaluacion de las acciones y la estrategia convierte eventualmente en un freno a la
del Banco para la Pequena y Me diana productividad. Lo anterior lleva a la conclu-
Empresa (RE-273), elaborado por la Oficina sion que la aplicacion de instrumentos
de Supervision y Evaluacion (OVE). Entre economicos que den las senales para un
ellas destacan la necesidad de incorporar al comportamiento ambiental adecuado es
sector privado en el diseno de programas imprescindible. Estos instrumentos deben
para encontrar formulas innovadoras de estar acompanados de acciones instituciona-
intervention, que permitan verificar los diag- les que faciliten su aplicacion, como son los
nosticos sobre el sector y probar la pertinen- derechos de propiedad y tenencia, los regis-
cia en las acciones propuestas. Ademas es tros y catastros de uso, y la informacion
necesario incluir en los diagnosticos que abierta de oferta y demanda de bienes y ser-
hace el banco sobre las condiciones de com- vicios ambientales.
petitividad de los paises la problematica de Por otro lado, las lecciones muestran tam-
las PYMES, incluyendo un analisis de los seg- bien que el ambiente es un buen negocio
mentos de mercado de estas empresas, su donde el motor de la iniciativa e inversion pri-
dinamica y los principales desafios para vada puede contribuir a su calidad y a su valo-
mejorar su competitividad y productividad. rization. El rol del sector privado ha
Finalmente, la atencion al sector exige ins- demostrado ser fundamental y efectivo en
trumentos que fortalezcan sus capacidades areas como: mercados ambientales asociados
estrategicas en la gestion de nuevos negocios, a la production agricola; mercados para servi-
incorporen tecnologias de la informacion, cios ambientales asociados al desarrollo fores-
faciliten la adaptation y el desarrollo de inno- tal, la biodiversidad, la energia renovable y el
vation, apoyen el acceso a nuevos mercados, ecoturismo; concesiones para la gestion pri-
estimulen las alianzas empresariales, desarro- vada de componentes ambientales (areas pro-
llen nuevos vehiculos financieros vinculados tegidas, tratamiento de aguas servidas); e
al mercado de capitales y promuevan el desa- inversiones en descontaminacion industrial,
rrollo de capacidades emprendedoras. manejo de desechos y procesos de produccion
209
limpia. Como parte de los procesos de gestion al nivel de asociaciones, camaras de comercio
ambiental es importante potenciar estos y otros actores que podrian hacer la gestion
aspectos positives de la iniciativa privada, ambiental mas efectiva desde la perspectiva
incluyendo acciones que generen capacidades privada.

210
AREAS PARA LA ACCION
DEL BANCO

E
n funcion del diagnostico presentado dades para la action del Banco en esta area
y las lecciones aprendidas, en esta seran el fortalecimiento de los sistemas tribu-
section se presentan las areas priori- taries y su administration; el mejoramiento
taria s de action del Banco, orientadas de las instituciones presupuestarias y de
a lograr: (A) la movilizacion eficiente de los manejo fiscal; el fortalecimiento de las insti-
recursos financieros y de capital, (B) mejora- tuciones fiscales de los niveles subnacionales;
miento y mayor productividad de los recur- y el acceso a recursos de liquidez internatio-
sos humanos, (C) la provision eficiente de nal en periodos de escasez transitoria de
servicios de infraestructura, (D) el desarrollo recursos financieros externos.
y asimilacion de nuevos conocimientos y tec-
nologias, (E) instituciones mas efectivas de
apoyo al funcionamiento de las actividades RECURSOS
productivas privadas, y (F) competitividad y FINANCIEROS Y DE CAPITAL
administration productiva y sustentable del
capital natural. Las acciones se concentran Con el fin de promover politicas e institucio-
en aliviar las fallas de los mercados de los nes conducentes a la movilizacion y utiliza-
principales recursos productivos en las areas tion eficiente de los recursos financieros y de
en las cuales el Banco tiene ventaja compara- capital, y dada la experiencia del Banco, es
tiva y capacidad de influencia en las politicas recomendable que se concentre en apoyar a
de los paises. Igualmente las acciones del los paises en: (a) fortalecimiento del marco
Banco, en coordination con el FOMIN y la juridico e institucional en que operan los
CII, trataran de promover que el desarrollo sistemas financieros; (b) desarrollo de las ins-
de los mercados de factores los haga mas tituciones de regulation financiera; (c) forta-
accesibles a distintos entornos regionales y a lecimiento de los mercados de capitales; (d)
la mayor parte de las empresas de cada pais, fortalecimiento de los derechos de propiedad
independientemente de su tamano. de activos (particularmente de los pobres),
Ademas de las acciones especificas que se como la tierra y la vivienda; y (e) desarrollo
describen a continuation para incrementar la de sistemas de microfinanzas y otras institu-
competitividad de los paises, se requiere ciones alternativas para ampliar el acceso al
como prerrequisito indispensable contar con credito
fundamentos macroeconomicos sanos y con
un ambiente de estabilidad economica. El a) Fortalecimiento del marco juridico e institu-
entorno macroeconomico sano incluye la sos- cional en que operan los sistemas financieros. La
tenibilidad fiscal, financiera y externa de las profundidad del sistema financiero es funda-
economias. Como se indica en las Estrategias mental para propiciar la competitividad y el
de Crecimiento Economico Sustentable y de crecimiento. For consiguiente, el criterio
Modernization del Estado, dadas las funcio- cuantitativo basico que se utilizara para deter-
nes propias y las ventajas comparativas de minar la prioridad que dara el Banco a las
otros organismos internacionales, las priori- acciones en esta area sera la relacion entre el
211
credito al sector privado y el PIB. En la mayo- aplicables a todos los pai'ses en todo momen-
ria de pai'ses de la region esta relation es muy to del tiempo. Las modificaciones al acuerdo
baja para los patrones internacionales, dado de Basilea que se ban propuesto recientemen-
el nivel de ingreso de los pai'ses. Diversos fac- te por ejemplo, requieren de sistemas internes
tores pueden limitar la profundidad del siste- de evaluation de riesgos con los que no cuen-

ma financiero. De particular importancia son tan varies pai'ses y que pueden tardar tiempo

el imperio de la ley y el funcionamiento del en ser desarrollados. El Banco apoyara a los
sistema judicial, temas que son objeto de la pai'ses a adecuar sus sistemas de regulacion y
Estrategia de Modernization del Estado. Esta supervision a los estandares internacionales,
Estrategia de Competitividad se enfoca espe- teniendo en cuenta las prioridades y posibili-
cialmente en las barreras institucionales y dades de funcionamiento eficiente de dichos
regulatorias que inhiben mas directamente el estandares en las condiciones de cada pai's.
desarrollo del sistema financiero. Particular
atencion recibira la protection efectiva de los c) Fortalecimiento de los mercados de capitales.
derechos de los acreedores, es decir la capaci- Los mercados de capitales de America Latina
dad de hacer acuerdos contractuales entre y el Caribe tambien presentan deficiencias
acreedores y deudores con autonomia de las vinculadas fuertemente con los marcos legales
partes contratantes, cobertura del riesgo de e institucionales. En particular es necesario
incumplimiento del deudor y certeza de cum- fortalecer los derechos de propiedad de los
plimiento de los terminos acordados. El inversionistas, especialmente de los pequenos
Banco apoyara a los gobiernos a establecer accionistas y de los inversionistas institucio-
sistemas regulatorios e institucionales que nales. Tambien es necesario reconstruir la
garanticen los derechos de los acreedores y confianza en los mercados de credito hipote-
que permitan al sector privado administrar cario, erosionada en muchos paises por epi-
eficientemente sus riesgos. El Banco ayudara sodios de alta inflation en decadas pasadas,
a los pai'ses a delimitar el rol de la banca por la interferencia del gobierno en las condi-
publica a servicios de apoyo al segmento pri- ciones crediticias y por la inexistencia de ins-
vado del sistema en aquellas actividades que trumentos de ahorro de largo plazo para
no puedan ser prestadas en condiciones de financiar los creditos. Los mercados de segu-
mercado por el sector privado. ros son otro segmento incipiente del mercado
de capitales en la mayoria de pai'ses de la
b) Desarrollo de las instituciones de regulation region, cuyo desarrollo es necesario para
fmanciera. El fortalecimiento de la regulacion mejorar las condiciones de competitividad de
y supervision financiera es fundamental para diversos sectores. Mention aparte debe hacer-
garantizar la estabilidad del sistema financie- se a los sistemas de pensiones que en varies
ro. Las autoridades de cada pai's deben pro- paises ban sido objeto de reformas, motivadas
piciar no solo un marco macroeconomico en parte por la intention de fortalecer el mer-
estable sino tambien un conjunto de normas cado de capitales (este tema es tratado en la
y mecanismos para verificarlas, que permi- Estrategia de Desarrollo Social). El Banco
tan administrar adecuadamente los riesgos apoyara a los pai'ses a modernizar la legisla-
que asume el sistema financiero y con ello tion y las instituciones con el objeto de incen-
proteger la integridad de los depositos. Los tivar el desarrollo de los mercados de
estandares internacionales en esta area evo- capitales. Sin embargo, especialmente en los
lucionan rapidamente, y las autoridades paises pequenos, esto no sera suficiente para
deben hacer esfuerzos por mantenerse al dia. garantizar el desarrollo eficiente de dichos
Igualmente es importante tener en cuenta que mercados. En economias pequenas, el desa-
no todos los esquemas internacionales son rrollo del mercado de capitales (e incluso del
212
COMPETITIVIDAD
sistema financiero) debe tener una dimen- el acceso al credito. El acceso de las micro-
sion regional. For consiguiente, el Banco empresas al credito es todavia enormemente
apoyara a los paises a homogenizar los limitado y solo un pequeno porcentaje de
estandares, practicas y regulaciones con microempresarios tiene fuentes de financia-
miras a facilitar la integracion internacional cion externa, siendo esta de caracter infor-

de los mercados de valores, especialmente mal en la mayoria de los casos. La forma de

entre los paises pequenos. El Banco tambien sentar las bases para crear sistemas de inter-
apoyara los esfuerzos de coordinacion mediacion financiera sostenible para las
macroeconomica entre los paises de la microempresas tiene que apoyarse en el for-
region con el objetivo de moderar las fluc- talecimiento de las instituciones de micro
tuaciones en las condiciones financieras y finanzas, lo que puede hacerse desde un
de los mercados de capitales entre los pai- enfoque diverse. Por una parte, mediante la
ses de la region, especialmente entre los progresiva profesionalizacion, moderniza-
miembros de acuerdos de integracion, como cion y formalizacion de las instituciones
se senala en la Estrategia de Integracion micro financieras situadas hoy fuera del sis-
Regional. tema financiero formal. Para que eso sea
posible sera necesario desarrollar una regu-
d) Mejora de los derechos de propiedad de acti- lacion especifica para el sector, como tam-
vos (particularmente de los pobres), como la bien para el sector de las cooperativas de
tierra y la vivienda. El acceso al credito para credito. Esta actividad reguladora debera
los sectores mas pobres de la poblacion se estar acompanada de un esfuerzo comple-
dificulta en muchos paises de America Latina mentario de las Superintendencias de
y el Caribe por las deficiencias de los siste- Bancos para que pasen a supervisar a las ins-
mas de registro de propiedad y de garantias. tituciones micro financieras formalizadas y
Millones de trabaj adores informales y de reguladas. El hecho de que se asocia cada
campesinos cuentan con propiedades que vez mas la sostenibilidad de las institucio-
podrian servir de garantia para acceder al nes micro financieras a su capacidad para
credito si hubiera claridad legal sobre los captar ahorros de su mismo segmento de
titulos de propiedad y registros unificados de mercado viene a reforzar la necesidad de su
garantias. El Banco apoyara a los paises a regulacion y supervision, lo que contribuira
mejorar los sistemas de registro de propiedad a aumentar la profundidad financiera. Por
y garantias. Adicionalmente, en zonas rura- otra parte, en la medida que las micro finan-
les, el Banco promovera el acceso a la tierra zas se revelan como una actividad rentable,
de productores pobres mediante mecanismos pasa a tener una mayor atencion por parte
de bajo costo tales como mercados de arrien- de la banca comercial formal. Para facilitar
do y financiamiento compartido. Estas accio- ese proceso de aumento de la cartera de los
nes recibiran atencion en los paises donde se bancos en micro credito sera muy importan-
detecte la presencia de fuertes diferenciales te el desarrollo de tecnicas especializadas de
de ingreso y productividad entre los trabaja- valoracion de riesgo, que la banca debera
dores de los sectores formal e informal incorporar si quiere realmente entrar en ese
(incluyendo campesinos) o donde exista evi- mercado. Ademas, debe tenerse en cuenta
dencia mas directa de falta de acceso al cre- que el rapido crecimiento de la actividad
dito para grupos especificos de productores micro financiera tiene que encontrar a su
(por ejemplo, comunidades indigenas). vez su propia forma de financiarse. En este
sentido sera crucial crear las condiciones
e) Desarrollo de sistemas de micro finanzas y que favorezcan la inversion de capitales pri-
otras instituciones alternativas para ampliar vados en instituciones micro financieras,
213
para lo cual la s condiciones de transparen- entre la escuela y el trabajo. La Estrategia de

cia contable y de solvencia son vitales. For Competitividad destaca aspectos especificos
ultimo, cabe referirse a otras condiciones de relacionados con el mercado laboral poniendo
entorno regulatorio y de funcionamiento de un mayor enfasis en la Competitividad y pro-
las instituciones (desde derechos de propie- ductividad. Los temas a los que Banco dara

dad hasta garanti'as sobre bienes muebles) prioridad para mejorar la productividad en

tratados en otra parte de este documento. El este campo son: (a) reforma de los sistemas de
Banco apoyara a las Superintendencias capacitacion laboral para introducir compe-
Bancarias para que fortalezcan su capacidad tencia, estimular la participation del sector
profesionalizada de regulation y supervi- privado y mejorar la relevancia de la capacita-
sion de las instituciones micro financieras y cion; (b) mecanismos de formation y capaci-
continuara en el reforzamiento de institu- tacion de empresarios y de trabajadores para
ciones micro financieras, no solo en su acti- el fortalecimiento de las micro, pequenas y
vidad crediticia sino tambien la de captation medianas empresas, para mejorar su produc-
de ahorro popular y desarrollo de otros pro- tividad y sus oportunidades de comercio; (c)
ductos financieros. Para ello fortalecera las modernization de las legislaciones laborales y
organizaciones de base en su capacidad para de negotiation colectiva con miras a facilitar
administrar una cartera de credito, favorece- la contratacion laboral en los sectores forma-
ra el crecimiento y el upgrading de las insti- les, reducir los costos laborales por legislation
tuciones micro financieras para que pasen a innecesaria, facilitar las relaciones entre
ser entidades reguladas y ayudara al down- empresas y trabajadores y adecuar las condi-
scaling de los bancos comerciales que dis- ciones de protection de los trabajadores; y, (d)
puestos a servir al segmento de mercado fortalecimiento de los sistemas de intermedia-
de las microempresas. Asi mismo el Banco tion laboral para facilitar la busqueda de
apoyara la calidad y disponibilidad de la empleos y la identification de oportunidades
information de las instituciones micro laborales.
financieras y su analisis de riesgos de forma
que favorezca la atraccion de capitales pri- a) Reforma de los sistemas de capacitacion. Una
vados para su financiamiento. fuerza de trabajo calificada es crucial para que
las empresas puedan mejorar su Competitivi-
dad. La capacitacion debe recibir prioridad en
RECURSOS HUMANOS: los paises donde los niveles de education de
CAPACITACION, LEGISLACION E la fuerza de trabajo son bajos para el nivel de
INTERMEDIACION LABORAL desarrollo e ingresos del pai's o donde los indi-
cadores de opinion de los empresarios sobre
El Banco promovera politicas e instituciones la calidad de la fuerza de trabajo son muy des-
para mejorar el capital humano y lograr un favorables para el nivel de desarrollo del pai's.
uso mas eficiente de los recursos humanos. La Para mejorar las capacidades laborales, en casi
larga tradition del Banco en apoyo a los sec- todos los paises sera necesario introducir
tores educativos constituye un valioso capital. reformas profundas en los institutes publicos
La Estrategia de Desarrollo Social incluye una de capacitacion, tradicionalmente basados en
serie de politicas para la reforma de los secto- un modelo donde la capacitacion es conside-
res educativos y para promover el mejora- rada un bien publico que el sector privado no
miento del capital humano con el proposito producin'a por si mismo, y que tiene que ser
de, entre otros, reducir la desertion escolar, financiado por un impuesto a la nomina sala-
adecuar la education para que provea las rial. La perception general en la region es que
capacidades basicas y facilitar la transition este esquema de organization genera una
214
COMPETITIVIDAD
capacitacion que, salvo marcadas excepcio- pleados, que responda a demandas especificas
nes, no es ni oportuna ni relevante a las nece- del mercado.
sidades de las empresas. For ende, el Banco
promovera la reforma y reorientacion de las b) Promover la capacitacion dirigida a empre-
instituciones de capacitacion publicas y priva- sarios y trabajadores de las MIPYMES. Las

das, de manera que la demanda del sector pri- micro, pequenas y medianas empresas y los

vado defina la provision de capacitacion, y pequenos productores rurales dan cuenta de
que una proportion creciente de la misma alrededor de las tres cuartas partes del empleo
tenga lugar en los sitios de trabajo, en lugar de y emplean el grueso de los trabajadores mas
en aulas. El sector publico gradualmente deja- pobres en los paises de la region. Estas
ra el papel de proveedor de capacitacion, y empresas y productores tienen problemas
hacia un papel de regulador de la capacitacion series de productividad y enfrentan restric-
provista por el sector privado. Una estrategia ciones para acceder a programas de capacita-
exitosa de reforma del sistema de capacitacion cion, debido a su reducido tamano y su poca
requiere ademas del apoyo de las politicas sofisticacion administrativa. Aumentar la
educacionales, impositivas y laborales, lo que productividad de estos trabajadores y mejorar
va mas alia de la simple reforma del instituto la competitividad de estas empresas es crucial
publico de capacitacion. Por su parte, las poli- para mejorar la equidad social y la competiti-
ticas impositivas pueden cumplir un papel vidad. Como criterio para estudiar la priori-
crucial en facilitar la adquisicion de destrezas dad que debe darse a esta area se utilizaran las
por los trabajadores. Como minimo, la inver- brechas de ingresos o productividad entre tra-
sion en capacitacion deberia tener el mismo bajadores semejantes en empresas grandes y
tratamiento impositivo que la inversion en pequenas. El Banco apoyara a los paises en el
capital fisico. El Banco ayudara a los paises de diseno de programas de capacitacion espe-
la region a implementar esquemas tributaries cialmente adecuados a las condiciones de las
transparentes, adaptados a las condiciones de micro, pequenas y medianas empresas y a los
cada pais, que contribuyan a mejorar los pequenos productores rurales, ya que los sis-
incentives para la capacitacion privada. En temas de capacitacion tradicionales no llegan
materia de politicas laborales hay varies fren- usualmente a estos grupos. Una modalidad
tes que deben tenerse en cuenta. La regula- posible es a traves de las camaras de produc-
tion del mercado de trabajo debe permitir tores privados u otras asociaciones que tienen
formas innovadoras de contratos de trabajo cercania y empatia con los problemas de los
que permitan a empresas y trabajadores deci- pequenos productores. Para el apoyo de estas
dir como generar una capacitacion de alta iniciativas el Banco tendra en cuenta que las
calidad y como compartir los costos de esa probabilidades de exito son mayores cuando
capacitacion. La inclusion de clausulas de los programas parten por identificar grupos
capacitacion en la contratacion colectiva de empresas o productores con caracteristicas
puede ser un instrumento para este proposito. y necesidades similares con base en la locali-
Adicionalmente, los mecanismos de protec- zation de los negocios o la naturaleza de su
tion temporal de ingresos para trabajadores production, y cuando se ofrece apoyo tecnico
desocupados deberian incluir opciones mas para ayudar a las empresas o productores a
alia de una pura transferencia monetaria. El identificar mejores formas de organization y
objetivo deberia ser la rapida y adecuada rein- comercializacion de su production y, en con-
sertion al mercado laboral. A este fin, el secuencia, a identificar las necesidades de
Banco dara apoyo al desarrollo de servicios de capacitacion de sus trabajadores. Un objetivo
intermediation laboral (ver mas abajo), asi de politicas publicas para incentivar primeras
como la capacitacion de trabajadores desem- experiencias de capacitacion de empleados de
215
pequenas empresas o productores es el de Aparte de facilitar la creation de empleo y

mostrar su rentabilidad a traves de mejoras de proteger al trabajador, las instituciones labo-
productividad e ir generando asi un mercado rales deben facilitar las relaciones laborales
de servicios de capacitacion. Las experiencias entre empresarios y trabajadores. La herencia
tenidas con programas de bonos de capacita- de una cultura que ve las relaciones entre

cion son una forma de generar ese mercado empresarios y trabajadores como un juego de

desde el lado de la demanda. Adicionalmente, perdedores y ganadores asi como el predomi-
el Banco promovera mecanismos de financia- nio de informacion asimetrica en el mercado
miento para los jovenes de escasos recursos de trabajo son fuentes de conflictos que
que no pueden acceder a los sistemas de requieren de mas amplios canales para ser
capacitacion por imperfecciones en los mer- resueltos. Esta situation lleva a relaciones
cados de credito. laborales marcadas por la falta de coopera-
tion, lo cual tiene consecuencias negativas
c) Modernizar la legislation laboral y las poli- para la productividad del trabajo. El Banco
ticas laborales. La legislacion laboral en ayudara a los paises a establecer espacios de
America Latina y el Caribe busca proteger a dialogo y negotiation, y mecanismos e insti-
los trabajadores en la relation laboral, mas tuciones de prevention y resolution de con-
que facilitar el funcionamiento del mercado flictos que faciliten el desarrollo de relaciones
de trabajo. En aquellos paises donde las tasas laborales mas cooperativas.
de informalidad son mas elevadas y las tasas
de ocupacion de la poblacion en edad de tra- d) Fortalecer los sistemas de intermediation
bajar son mas bajas para los patrones interna- laboral. Para aumentar la productividad de los
cionales, la modernization de la legislacion trabajadores y las empresas, es necesario que
laboral debe ser considerada como una priori- existan canales fluidos de informacion que
dad para las actividades del Banco. El Banco ayuden a empresas y trabajadores a identificar
tendra en cuenta, sin embargo, que toda legis- las mejores oportunidades de uso de los
lacion laboral debe reflejar un acuerdo social, recursos humanos. Por ende, el Banco ayuda-
y que por lo tanto cualquier reforma debera ra a los paises a establecer sistemas de inter-
ser el resultado de un esfuerzo de dialogo y mediation, para facilitar tanto los procesos de
concertacion social amplia. Para que la re- busqueda de empleo como la contratacion de
gulation del mercado de trabajo contribuya trabajadores. Tambien ayudara a establecer
a la creation de empleos y la competitividad, incentivos para que los sistemas de capacita-
debe tener como objetivo principal el corre- cion incorporen mecanismos de identifica-
gir fallas en el funcionamiento de este mer- tion de oportunidades laborales.
cado, objetivo que debe ser diferenciado del
objetivo de dar protection de los trabaja-
dores. Para lograr el primer objetivo la le- SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA
gislacion laboral debe fomentar la libre y
rapida creation de puestos de trabajo, preve- El Banco promovera politicas e instituciones
nir la discrimination, y restringir la colusion para la provision de servicios de infraestruc-
de empleadores. La legislacion vigente en tura, incluyendo como tales los servicios de
muchos paises es contraria a la competitivi- energia, telecomunicaciones, transporte,
dad entre otras razones porque desalienta o agua y saneamiento. El Banco, que ha teni-
impide los contratos temporales o flexibles, do un papel lider en los procesos de privati-
limita los pagos por productividad y dificul- zation y modernization de los sectores de
ta los despidos, incluso cuando las empresas infraestructura, debe ahora concentrarse en
tienen dificultades economicas. las siguientes actividades para apoyar a los
216
COMPETITIVIDAD
paises a consolidar los logros obtenidos y a rentes paises. Sin embargo, si hay algunos
completar las reformas necesarias para el elementos que pueden contribuir al exito
logro de los objetivos originales: (a) ade- de la regulacion, que seran promovidos por
cuacion de los marcos regulatorios y legales, el Banco. En primer lugar, se buscara la
y fortalecimiento de los organismos regula- consolidacion de la credibilidad y compe-

dores y de mercado para la provision de tencia tecnica del ente regulador mediante

infraestructura; (b) financiamiento de las la identification y remocion de las barreras
inversiones de infraestructura, incluyendo de diferente indole que ban impedido su
el diseno e implementacion de nuevas funcionamiento adecuado en el pasado. El
modalidades de acceso a los mercados de Banco tendra especialmente en cuenta que
capitales nacionales e internacionales, y los marcos y modalidades regulatorias que
contemplando la ampliacion de la cobertura escoja cada pais esten a tono con la capaci-
a segmentos desfavorecidos; y (c) apoyo a dad tecnica e institucional de la entidad
los procesos de reestructuracion y venta de reguladora, ya que la experiencia ha demos-
empresas estatales. trado que marcos regulatorios excesiva-
Desde luego, la consolidacion de las mente complejos para las capacidades de la
reformas en los sectores de infraestructura entidad reguladora facilitan su captura y
requiere el apoyo de instituciones indispen- reducen su credibilidad. Segundo, el Banco
sables para el buen funcionamiento de los ayudara a los paises a establecer los meca-
mercados, como son el estado de derecho, nismos de vigilancia publica sobre la
un sistema judicial eficiente, solidos dere- entidad reguladora a fin de proteger ade-
chos de propiedad, y mecanismos de control cuadamente a los usuarios, los proveedores
de los monopolios y de prevention y cober- y el gobierno, sin interferir en la indepen-
tura de los principales riesgos sistemicos. dencia de la regulacion. Para tal efecto, apo-
Estos temas forman parte de la Estrategia de yara la adoption de sistemas de rendition
Modernization del Estado. de cuentas y el fortalecimiento de las fisca-
lias y los sistemas judiciales para el cumpli-
a) Adecuacion de los marcos regulatorios y miento de esta funcion de vigilancia.
legales, y fortalecimiento de los organismos Tercero, el Banco apoyara el fortalecimiento
reguladores y de mercado para la provision de de la capacidad de definition de politica, de
infraestructura. El exito de la option de vin- planificacion y contratacion publica del
culacion del sector privado depende crucial- Estado. En documentos separados, el Banco
mente de los marcos regulatorios que se definira en mayor detalle las estrategias de
establezcan para estimular la competencia, apoyo y regulacion de los diferentes sectores
elevar la eficiencia y mejorar la calidad y de infraestructura.
cobertura de los servicios, sin olvidar las
necesidades de los sectores mas apartados y b) Financiamiento de las inversiones de infraes-
de menores ingresos. El Banco continuara tructura, incluyendo el diseno e implementacion
apoyando a los paises a desarrollar y ade- de nuevas modalidades de acceso a los mercados
cuar los marcos regulatorios, y a fortalecer de capitales nacionales e internacionales. El
los organismos reguladores, de formulation acceso al financiamiento es una de las princi-
de politica y de contratacion publica indis- pales barreras que enfrentan los paises
pensables para el logro de estos objetivos. latinoamericanos para desarrollar su infraes-
No existe una formula unica de regulacion tructura. En el pasado estas inversiones eran
o supervision de la actividad privada que financiadas principalmente con fondos publi-
pueda ser valida para los diferentes sectores cos, pero las limitaciones fiscales y el rapido
de infraestructura, menos aiin para los dife- cambio tecnologico en estos sectores ha
217
impuesto la necesidad de incorporar capitales en zonas rurales donde las tecnologias con-
privados. El Banco debe ser un catalizador de vencionales no resultan eficientes; y promo-
la participacion privada en el financiamiento vera el manejo local de la infraestructura
de la infraestructura, que puede verse entor- basica y los sistemas de transporte, tenien-
pecida por los elevados riesgos de mercado y

do en cuenta las condiciones culturales
por riesgos de naturaleza politica que pueden locales, especialmente en zonas etnicas.

afectar las condiciones de participacion y pro- Cuando la provision de un servicio piiblico
piedad de las inversiones. Si bien los agentes haya sido privatizada, el Banco tendra ade-
privados estan mas capacitados que el gobier- mas en cuenta la necesidad de establecer
no o los organismos internacionales para eva- incentives para que los servicios se extien-
luar y mitigar los riesgos de mercado, pueden dan a las regiones mas apartadas y a los gru-
requerir de mecanismos de proteccion que pos de menores ingresos. El Banco dara
mitiguen los riesgos politicos. Los prestamos apoyo a los esquemas que faciliten la
o garantias que ofrezca el Banco deben buscar ampliacion de la cobertura mediante subsi-
ese objetivo sin destruir los incentives priva- dies explicitos a la ampliacion de las redes y
dos para evaluar los riesgos de mercado (ries- las conexiones, pero no apoyara subsidies
gos de demanda y costos). El Banco debe encubiertos. Subsidies cruzados entre seg-
ademas contribuir a reducir los riesgos politi- mentos de mercado seran aceptables siem-
cos incentivando las reformas y regulaciones pre que esten adecuadamente disenados y
del sector. Por otra parte, el Banco apoyara el prueben ser la opcion mas eficiente de
desarrollo de instrumentos financieros que lograr los objetivos.
faciliten el financiamiento de estas inversio-
nes. Por ejemplo, apoyar el desarrollo de ins- d) Apoyo a los procesos de reestructuracion
trumentos de largo plazo y en moneda local. y venta de empresas estatales. El Banco con-
La creciente importancia de los fondos de tinuara apoyando los procesos de reestruc-
pensiones en la region ofrece una oportuni- turacion y privatizacion de las empresas
dad para financiar inversiones en infraestruc- estatales, incorporando las lecciones apren-
tura pero aun se requiere del desarrollo de didas, siempre que las condiciones econo-
instrumentos financieros que asi lo permitan. micas e institucionales de los paises den
base para esperar que los sectores reforma-
c) Ampliacion de la cobertura a segmentos dos conduciran a elevar la eficiencia, la
desfavorecidos. La productividad de los cobertura y la calidad de los servicios en
pobres depende del acceso a la infraestruc- condiciones sustentables ambiental, financie-
tura de servicios de electricidad, agua, ra y fiscalmente. Estos procesos tomaran en
comunicaciones y transporte. El Banco dara consideracion la necesidad de promover el
apoyo a acciones especificas dirigidas a pro- acceso de los sectores de menores ingresos y
mover inversiones publicas y privadas en zonas rurales, conforme se senalo en el parra-
infraestructura para los pobres y excluidos, fo anterior.
especialmente en zonas rurales donde las
deficiencias de infraestructura son mas
marcadas. El Banco promovera programas DESARROLLO Y ASIMILACION DE
para dar acceso a los grupos de bajos ingre- NUEVAS TECNOLOGJAS
sos a los servicios basicos (particularmente
electricidad y agua) en condiciones de sus- Las politicas e instituciones para el desarrollo
tentabilidad ambiental y economica; apoya- y la asimilacion de conocimiento y nuevas
ra la adopcion de tecnologias adecuadas de tecnologias productivas constituyen un area
generacion electrica y telecomunicaciones esencial para la competitividad, en la que el
218
COMPETITIVIDAD
Banco puede adquirir un papel de liderazgo nacionales e internacionales en materia de

para potenciar el desarrollo de los sistemas de transferencia de tecnologia y comercio de ser-
innovation de la region. Esta area debe recibir vicios.
prioridad cuando los indicadores de esfuerzo
y resultados en ciencia y tecnologia (como el b) Fortalecer las instituciones de generation de

gasto total en investigation y desarrollo, la ciencia y tecnologia. El Banco apoyara los pro-

participation del sector privado en el gasto gramas integrales que busquen conjuntamen-
de investigation y desarrollo, el numero de te el fortalecimiento de las organizaciones de
investigadores y publicaciones, o el numero generation de ciencia y tecnologia y del siste-
de patentes) son bajos para los niveles de ma institucional en que ellas operan. En estos
desarrollo de los paises de la region Las poli- esfuerzos debe darse especial atencion a los
ticas cienti'ficas y tecnologicas, especialmente institutes tecnologicos, que fueron creados en
la definition de prioridades entre investiga- muchos paises para producir investigation
tion basica, aplicada y difusion de tecnolo- aplicada pero que en muchos casos no ban
gias, deben responder a las caracteristicas ins- logrado desarrollar las relaciones con el sector
titucionales y productivas de cada pai's. En productive para generar aplicaciones de utili-
forma consistente con la Estrategia de Ciencia dad para el mejoramiento de la product!vi-
y Tecnologia, las acciones deben concentrarse dad. La dependencia de presupuestos oficiales
en (a) diagnosticar los sistemas de innova- y la falta de incentives para estrechar vinculos
tion; (b) fortalecer las instituciones de gene- con los sectores productivos ban limitado la
ration de ciencia y tecnologia; (c) fortalecer efectividad de estos institutes. Lo mismo apli-
los derechos de propiedad intelectual; y (d) ca, en gran medida, a las universidades publi-
acelerar el mejoramiento tecnologico de las cas, que en muchas ocasiones no ban logrado
pequenas empresas y los productores pobres. operar como un elemento central del sistema
a) Diagnosticar los sistemas de innovation. Para de ciencia y tecnologia, como deben'a ser su
ser efectivo, un sistema de innovation requie- funcion. La experiencia y capacidad del Banco
re una interaccion fluida entre los elementos para desarrollar proyectos y programas de
que lo componen, incluyendo las universida- reforma institucional son un active muy
des e instituciones de investigation, los insti- valioso para trabajar en estas areas.
tutes tecnologicos, las empresas de servicios
de tecnologia, comunicacion e information; c) Fortalecer los derechos de propiedad inte-
las empresas productoras de bienes y servi- lectual. El Banco apoyara al desarrollo de
cios, y el gobierno y las instituciones que sistemas de protection de la propiedad inte-
regulan las relaciones entre estos agentes. El lectual y patentes, como parte de programas
Banco debe promover evaluaciones de los sis- mas amplios de desarrollo tecnologico local,
temas de innovation nacional con el fin de incluyendo la promotion de mecanismos
identificar las fortalezas y debilidades de estos innovadores de protection y promotion de
elementos y sus formas de interaccion. Dichas los conocimientos tradicionales. Adicional-
evaluaciones deben tener en cuenta los en- mente, a traves del apoyo a los institutos y
tornos economicos e institucionales en los agencias que administran los sistemas de
cuales ocurren los procesos de generation, patentes tambien se pueden generar meca-
difusion y utilization de tecnologia, tales nismos de information para la difusion de
como la facilidad para crear empresas y para tecnologias que ya son de dominio publico.
desarrollar acuerdos de cooperation para
innovar, el respeto de los derechos de propie- d) Acelerar el mejoramiento tecnologico de las
dad intelectual, el funcionamiento de los sis- pequenas, medianas y microempresas y produc-
temas de patentes y los marcos regulatorios tores independientes. El ritmo de asimilacion
219
H A C I A UN DESARROUO SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
de las nuevas tecnologias de la information programas piloto o esfuerzos experimenta-

en la mayoria de pai'ses de America Latina y el les creativos que busquen desarrollar nue-
Caribe ha sido mas acelerado de lo que podn'a vas aplicaciones en tecnologia, y en
esperarse para sus niveles de ingreso. Los fac- tecnologi'a de la information en particular.
tores que explican este dinamismo initial son

la apertura de los paises al comercio y la

inversion extranjera, los niveles de education COOPERACION PARA
de los empresarios y empleados de las grandes LA COMPETITIVIDAD
empresas y la modernization de los sectores
de telecomunicaciones en muchos pai'ses. El Banco promovera instituciones efectivas de
Pero estos factores de exito inicial no garan- apoyo al funcionamiento de las actividades
tizan una difusion igualmente rapida hacia productivas privadas. La modernization de
empresas mas pequenas. Esto dependera en diversos aspectos de la administration piibli-
gran medida de la facilidad con la que pue- ca puede contribuir a mejorar la competitivi-
dan crearse nuevas empresas formales, del dad en los pai'ses de la region. En la Estrategia
acceso de las pequenas y microempresas a de Modernization del Estado se contemplan
information y a fuentes de capital y finan- diversas acciones relativas a la transparencia y
ciamiento, y de la capacidad de respuesta eficacia de las entidades de regulation de la
del sistema de capacitacion a las nuevas actividad economica, la defensa de los dere-
demandas de formation tecnologica. Estos chos de los consumidores y otros temas rela-
temas se tratan en otras secciones de esta cionados con la participation de la sociedad
estrategia de Competitividadidad. En adi- civil en la vigilancia de las decisiones y activi-
cion, en los pai'ses en que existan estas con- dades economicas del gobierno y el sector pri-
diciones basicas de exito, el Banco puede vado. La presente estrategia, en consistencia
contribuir a mantener el ritmo de difusion con la Estrategia de Modernization del
de las nuevas tecnologias con miras a alcan- Estado, se ocupa del fortalecimiento o desa-
zar a las pequenas empresas y productores rrollo de instituciones directamente relacio-
mediante programas para facilitar el acceso a nadas con la competitividad en los campos
information tecnologica y asistencia tecnica, de: (a) cooperation entre el sector publico y
estimular la cooperation en investigation y el privado para mejorar la competitividad y
desarrollo entre empresas y entre empresas e (b) promotion de la responsabilidad social
instituciones tecnicas, desarrollar y difundir corpora tiva.
normas tecnicas de productos, procesos y
estandares de calidad, fortalecer la capacidad a) Facilitar la cooperation entre los sectores
de identification, generation y adoption de publico y privado para mejorar la competiti-
innovaciones tecnologicas apropiadas a las vidad. Para mejorar el ambiente para las acti-
actividades economicas rurales ambiental- vidades productivas privadas, el Banco puede
mente sostenibles, y ampliar la infraestruc- actuar como catalizador y apoyo de los pro-
tura de Internet en la forma de cabinas cesos de dialogo y cooperation entre los sec-
telefonicas, telecentros rurales, centros de tores publico y privado (incluyendo empre-
information comunitaria, o centros de sarios, trabajadores, academicos) que desem-
alcance a empresas pequenas, y promover la boquen en estrategias y planes de action
capacitacion de los trabajadores pobres, consensuados para mejorar la competitividad
microempresarios y pequenos productores al nivel nacional, regional o sectorial y para
rurales en el uso de esas tecnologias, inclu- adelantar los procesos de reforma legal e ins-
yendo su incorporation en los curriculos titutional conducentes a facilitar la creation
escolares. El Banco tambien podra apoyar de empresas, el mejoramiento tecnologico y
220
COMPETITIVIDAD
el aumento de la productividad. Dentro de tentabilidad, el medio ambiente, las relaciones

esta actividad se incluye el apoyo de clusters laborales, la rendition de cuentas (accounta-
y el fortalecimiento de cadenas productivas bility) y transparencia, los derechos humanos,
mediante esfuerzos asociativos entre empre- y la participation en la comunidad. Las
sas de distintos tamanos o sectores, y entre empresas toman en cuenta una gama mas

estas, la academia y el sector publico. For su amplia de partes interesadas (stakeholders),

importancia para la productividad de los mas alia de sus accionistas y alta gerencia, que
pobres se buscara especialmente fortalecer la puede incluir a sus empleados, inversionistas,
capacidad asociativa entre pequenos produc- proveedores, consumidores, organizaciones
tores rurales y se promoveran programas comunitarias, y organizaciones de la sociedad
locales, integrales y participativos, cofinan- civil en general. La RSC se considera una parte
ciados y preferiblemente manejados por el importante del exito y la competitividad de las
sector privado que provean servicios de desa- empresas, en los mercados globales altamente
rrollo empresarial a las microempresas, en- competitivos, y puede generar beneficios sig-
fatizando los sistemas cooperatives de pro- nificativos a las propias empresas y sus partes
duction o distribucion y la inclusion de las interesadas. El Grupo BID promovera la RSC,
microempresas en los programas de desarro- como un medio para aumentar la competitivi-
llo de redes y cadenas de productores para dad del sector privado en la Region, y a la vez
aprovechar economias de escala, conectarlos generar valor para las empresas.
a mercados nacionales e internacionales y
lograr reducciones de costos en el suminis-
tro, production y distribucion. Para que esta COMPETITIVIDAD Y ADMINISTRACION
interlocution publico-privada sea efectiva SUSTENTABLE DEL CAPITAL NATURAL
tiene que contar por ambas partes con una
institucionalidad solida y profesional. En El Banco promovera la preservation y la
muchos paises sera necesario reforzar las administration sustentable del capital natu-
capacidades del sector publico para realizar ral. El crecimiento economico puede afectar
diagnosticos, identificar y debatir las priori- al capital natural a traves de la mayor ex-
dades con las entidades representativas del traction de recursos naturales y el aumento
sector privado, disenar con ellas programas de la contamination derivada de los proce-
especificos, concertar su ejecucion con enti- sos productivos. Pero el crecimiento econo-
dades privadas y, sobre todo, supervisar, dar mico puede ser tambien el vehiculo para la
seguimiento y evaluar adecuadamente el generation de servicios y el desarrollo de
logro de sus resultados. La institucionalidad mercados e instituciones que permitan el
publica tecnificada y profesional es necesaria uso sustentable de los recursos naturales y
para la mejora de la competitividad. el mejoramiento de las condiciones ambien-
tales. Diversas acciones vinculan competiti-
b) Promover la responsabilidad social corpora- vidad, medio ambiente y manejo de recursos
tive. La Responsabilidad Social Corporativa naturales. Las prioridades para la action del
(RSC) es concebida como la consideration e Banco desde la perspectiva ambiental que
incorporation por parte de las corporaciones son fundamentales para impulsar los proce-
de una serie de factores y responsabilidades sos de competitividad son: (a) acciones des-
sociales y eticas, mas alia de su linea de tinadas a preservar el valor productive de los
actividad tradicional, dentro de su estrategia recursos naturales mediante el desarrollo del
corporativa y procesos de toma de decisiones. ecoturismo, la gestion financieramente sus-
Estas consideraciones sociales y eticas inclu- tentable de areas protegidas, y la protection
yen una amplia gama de temas, desde la sus- de la biodiversidad, entre otros; (b) acciones
221
destinadas a promover la adopcion de pro- tre otros; y (c) acciones que permitan capi-
cesos de produccion limpia y la participa- talizar oportunidades de caracter global y
cion privada en el desarrollo de nuevos regional como el Mecanismo de Desarrollo
mercados asociados a los servicios ambien- Limpio (MDL) para la reduccion de emisio-
tales mediante la certificacion y adopcion nes de gases mediante la financiacion de

de procesos de produccion limpia, y la pro- actividades que fijen carbono a traves de

mocion de la gestion privada de servicios proyectos de produccion de biomasa, entre
de saneamiento, areas protegidas, ecoturis- otros. Estas acciones se desarrollan con mas
mo y manejo de concesiones forestales, en- detalle en la Estrategia de Medio Ambiente.
222
DE IMPLEMENTACION

L
os diversos instrumentos y servicios mas que apoyen efectivamente esfuerzos por
con que cuenta el Banco deben contri- mejorar la competitividad estas vertientes de
buir en forma coordinada al logro de actividad deben ser implementadas en forma
los objetivos del crecimiento econo- complementaria y con una vision integrada
mico sustentable y de reduccion de la pobre- y coherente dentro del Grupo BID. Para este
za y promotion de la equidad social. El area fin resulta instrumental el Comite de Coor-
de competitividad sera parte integral y espe- dinacion del Sector Privado, en el cual parti-
cifica de los procesos de dialogo, consulta cipan las diversas entidades que forman el
amplia y programacion en los paises. Esos Grupo (Banco Interamericano de Desarrollo,
procesos llevaran a identificar con un criterio Corporation Interamericana de Inversiones y
selective las acciones concertadas del Grupo el Fondo Multilateral de Inversiones).
BID, tomando en consideracion las necesida- En forma complementaria, el Grupo BID
des de los paises, las ventajas comparativas tambien dispone de servicios no financieros y
del Grupo, y la eficacia comparativa de las de asistencia tecnica, tales como: el apoyo al
distintas intervenciones posibles. For su pro- diagnostic© y al diseno e implementacion de
pia naturaleza, toda estrategia de competiti- estrategias nacionales; dialogos de politica;
vidad requiere una vision integral y una seminaries, y conferencias; actividades de
implementacion compartida entre diversos investigation; y generation y difusion de bue-
sectores, publicos y privados. El Banco nas practicas y lecciones aprendidas.
puede jugar un papel catalizador y promotor Este proceso de integration implica que
a traves de sus instrumentos financieros y no las acciones en el area de competitividad que
financieros. el Banco apoye en los paises miembros pres-
El Grupo BID cuenta con un conjunto de tatarios estaran coordinadas estrechamente
instrumentos financieros para contribuir al con las acciones previstas para los objetivos
mejoramiento de la competitividad en la Re- de crecimiento sustentable y reduccion de la
gion y, si necesita crear instrumentos nuevos, pobreza, y de las otras areas prioritarias de la
esta en condiciones de hacerlo. Tradicional- Estrategia Institutional, que desembocaran en
mente, el Banco ha apoyado programas con la formulation de paquetes integrados de acti-
entidades del sector publico, mediante pres- vidades y operaciones por pais. La definition
tamos de inversion, prestamos sectoriales, de actividades en el area de competitividad se
operaciones de cooperation tecnica (reem- realizara en estrecha coordinacion con otras
bolsable y no-reembolsable) y, mas recien- instituciones nacionales, regionales y multila-
temente, con prestamos de emergencia e ins- terales de desarrollo, y con el sector privado,
trumentos flexibles de prestamo. El Banco buscando aprovechar las sinergias de inter-
tambien ha venido desarrollando diversas venciones complementarias y concertadas. A
modalidades de operation con el sector priva- este efecto, el Grupo BID buscara alianzas
do sin garantia de gobierno, incluyendo pres- estrategicas con instituciones que congreguen
tamos, garantias, inversion de capital, y el los intereses del sector publico, el sector pri-
Programa de Empresariado Social. En progra- vado y la sociedad civil, para facilitar y apoyar
223
la seleccion de programas que revistan el ses, con la participation de diversos secto-

mayor grado de consenso y apropiacion. res y actores nacionales.
A fin de potenciar la efectividad de la Aprovechando la capacidad del Banco
contribution del Grupo BID en el area de para promover y mantener agendas de largo
competitividad, se identificaran las priori- plazo en la region, el Banco pondra especial

dades de programacion y las acetones para enfasis en la consolidation o la creation de

fomentar la calidad del diseno de los progra- instancias de interlocution y negotiation
.mas y su ejecucion exitosa. Al nivel de cada del sector publico con el sector privado (tales
pai's, se formulara una Estrategia de Pai's si- como los Consejos Nacionales de Compe-
guiendo los lineamientos aprobados por el titividad, que se han formado ya en 11 pai'ses)
Directorio (GN-2020), con el rigor analitico que tengan por objeto identificar prioridades
y de procedimiento que se recomienda en ese y estrategias para la competitividad y el desa-
documento, el cual preve un marco de imple- rrollo empresarial. La labor de estas instancias
mentation de acciones claves al nivel de: servira como insumo al proceso de programa-
programacion; diseno; y, ejecucion de ope- cion y a la seleccion de acciones prioritarias
raciones. Asimismo, se especifican activida- en el area de competitividad por parte del
des necesarias de apoyo en a estas acciones Banco. El Banco avanzara en la elaboracion de
clave en las areas de investigation y analisis, buenas practicas en este tipo de instituciona-
identification de buenas practicas, y difusion lidad para la competitividad. Adicionalmente,
de conocimientos. Los lineamientos preven con el objeto de fomentar un uso mas eficien-
la coordination estrecha con la CII y el te de sus productos financieros y no financie-
FOMIN. La Estrategia de Pai's del Banco sera ros para el desarrollo de la competitividad del
coordinada con el gobierno, y tendra en sector privado, el Banco promovera una
cuenta las actividades de otras instituciones mayor integration de sus actividades concer-
regionales y multilaterales, con el fin de nientes al sector privado en los ejercicios de
coordinar las actividades y aprovechar las programacion de cada pais, con la participa-
ventajas comparativas de cada institution. tion activa del PRI, del FOMIN y de la CII en
Como lo mencionan los lineamientos para las tareas previas a la programacion, en la pro-
la elaboracion de las Estrategias de Pai's, al gramacion, y en misiones de identification de
nivel de programacion, el Grupo BID se ha proyectos especi'ficos, siempre bajo la coordi-
apoyado en instrumentos de dialogo y otras nation de los Departamentos Regionales.
acciones institucionales de biisqueda de con- Para lograr un esfuerzo efectivo e inte-
senso, que han sido efectivos cuando se han grado en el area de competitividad que
basado en diagnosticos y han facilitado la formule mecanismos de coordination e im-
coordination con otras fuentes de financia- plementation, se requiere una apreciacion de
miento. la oportunidad y secuencia de las acciones y
En el caso de que los diagnosticos sec- el uso de instrumentos apropiados en todas
toriales propuestos en la Estrategia de las fases de los programas de competitividad
Crecimiento Economico Sustentable indi- que apoye el Grupo BID. Estos programas
quen que la falta de competitividad es uno pueden incluir cuatro fases: diagnostico, ins-
de los limitantes mas importantes para el titucionalizacion, implementation y evalua-
logro de los objetivos del crecimiento y tion de impacto.
reduction de la pobreza, y de existir la soli-
citud por parte de los gobiernos nacionales, Diagnostico: Dada la amplia gama de los
el Banco apoyara la preparation de Estra- temas relacionados a la competitividad, las
tegias Nacionales de Competitividad, como intervenciones del Banco deben basarse en
se esta empezando a hacer en algunos pai- diagnosticos de las barreras que impiden
224
COMPETITIVIDAD
la potenciacion de las ventajas comparativas cionales de Competitividad que orienten en

y la aceleracion del proceso de desarrollo forma coordinada las acciones del gobierno,
sustentable y equitativo. For consiguiente, el sector privado y el Grupo BID. Se ban
el Grupo BID, en coordination con otras iniciado experiencias en este sentido en algu-
instituciones regionales y multilaterales, nos paises miembros al nivel nacional y sub-

como se propone en la estrategia marco de regional, con la participation de diversos

Crecimiento Economico Sustentable, reali- sectores y ramas de actividad.
zara en los pai'ses prestatarios diagnosti- Entre los programas especificos, el Banco
cos sectoriales, con el fin de identificar las apoyara acciones destinadas a mejorar y
barreras y restricciones internas que pueden fomentar la calidad, integralidad, credibilidad
ser causa de los altos costos de production y y representatividad de los procesos que con-
de transaccion, la falta de informacion, los duzcan a la formulation de programas. Esto
bajos niveles de productividad, y las trabas al requiere identificar e implementar un conj un-
funcionamiento eficiente de los mercados. to de incentivos que: (i) promuevan el traba-
Estos diagnosticos seran coordinados por los jo mas sistematico y abierto en cuanto al
Departamentos Regionales y se fundamenta- acceso oportuno a recursos de financiamiento
ran en estudios (realizados por el pais, por el y el adecuado diseno participative de los pro-
Grupo BID o por otras instituciones) orien- gramas; (ii) incorporen sistematicamente las
tados a identificar las prioridades de action lecciones aprendidas y difundan toda la infor-
para el Grupo BID. Los diagnosticos seran un macion utilizada y generada, como tambien
insumo basico para el dialogo de programa- las mejores practicas; y (iii) coordinen, inte-
cion y la incorporation de la tematica con- gren y compartan con el Grupo BID y los otros
certada sobre mejoras en la competitividad y organismos financieros pertinentes todos los
el desarrollo sustentable y equitativo. temas horizontals problematicos y las pro-
puestas para su resolution. Igualmente, para
Institudonalizadon: Para la definition de la facilitar la medicion de impactos y el segui-
institucionalidad de programas del Grupo miento de programas, se desarrollaran indica-
BID, se buscaran mecanismos institucionales dores especificos para los sectores y ramas
efectivos que fortalezcan la capacidad de los involucrados. El diseno e implementation de
gobiernos y el sector privado para formular e estos indicadores seran esenciales para eva-
instrumentar estrategias y planes de accion. luar los programas. Las actividades del Grupo
En la formulation de programas, se deben BID pueden incluir programas tanto a nivel
definir los distintos niveles de actuacion del macro como micro economico. A nivel
sector publico, entes reguladores, ejecutores macro, puede incluir temas de politica, tales
(publicos o privados) y proveedores de servi- como fomentar la estabilidad economica, el
cios (privados) para aprovechar las habilida- equilibrio fiscal, la provision de infraestruc-
des y capacidades de cada uno y reducir tura, la reforma de los sistemas de regula-
riesgos de fallas del mercado o de politicas tion, la education y capacitacion de la fuerza
resultantes de asimetrias de informacion, laboral, etc. A nivel micro, se pueden dar
altos costos de transaccion o en asignacion intervenciones que busquen mejorar el
inadecuada de responsabilidades y recursos. ambiente empresarial, apoyar directamente
a sectores productivos, asi como conceder
Implementation: Entre los procesos participa- prestamos, capital de inversion y garantias
tivos para lograr consensos nacionales, sub- directamente a las empresas de la Region
nacionales o subregionales sobre politicas y (especialmente a traves de la CII y el
reformas, se apoyara, donde exista voluntad FOMIN). Tambien se pueden ofrecer servi-
politica, la elaboration de Estrategias Na- cios de desarrollo empresarial que promuevan
225
la product!vidad, tales como: capacitacion internacionales de certificacion de calidad,

empresarial, certificacion, consultoria, apoyo como para el desarrollo de infraestructura y
al uso de tecnologia de information y comu- servicios, y el desarrollo y profundizacion de
nicacion, promotion de exportaciones, etc. los sistemas financieros y mercados de ca-
pital, incluyendo el desarrollo de las areas

Seguimiento y Evaluation de Impacto: Final- rurales. En estos paises, los proyectos de

mente, los programas deben incorporar las mejoramiento de la competitividad enfrentan
herramientas necesarias para el seguimiento limitaciones, entre las que se destacan el
de su desempeno y medicion de impacto. El desarrollo, tamano y actitudes del sector pri-
Grupo BID dara prioridad al acceso agil y vado empresarial, las escalas del mercado, el
oportuno a asistencia tecnica en el terreno, desarrollo del sistema financiero, y el conoci-
tanto durante la preparation de los mismos, miento de las mejores practicas. Especi-
como durante su ejecucion. La formaliza- ficamente, como respuesta a los altos costos
cion de auditon'as operativas durante la eje- de transaction para la inversion en procesos
cucion de los programas (complementando productivos modernos e infraestructura en
las financieras), de caracter tecnico (institu- los paises de los grupos C y D, el Grupo BID
tional, ambiental, economico) asi como la podria promover la creation de nuevos ins-
genera-cion sistematica de indicadores cla- trumentos financieros (por ejemplo, fondos
ves de resultado e impacto permitiran la asi- privados de inversion), sobre la base de la
milacion continua de lecciones aprendidas y identification de problemas y soluciones en
la retroalimentacion a los propios progra- los procesos que se desarrollen para concer-
mas o a nuevos, a la vez que se desarrolla tar los planes de action para mejorar la pro-
la capacitacion de profesionales, tecnicos, duction, productividad y la penetration de
administradores y trabajadores, de acuerdo mercados. La experiencia obtenida por la
con las demandas que impongan los nuevos CII, PRI y FOMIN en fondos similares en la
programas. Region sera de utilidad fundamental. Tales
El Banco intensificara la interaction con fondos contribuiran a identificar programas,
el sector privado a escala nacional y sub- suscitando a la vez el interes de los inversio-
regional, con miras a informar acerca de los nistas, y la disponibilidad de recursos de dis-
servicios que ofrece y los mecanismos desa- tintas fuentes. Ademas, esos fondos seran
rrollados para facilitar la preparation de pro- litiles para captar y encauzar remesas hacia el
yectos. El Banco promovera un dialogo de financiamiento de programas del sector pri-
politicas que permita el desarrollo de un en- vado, estimulando el ahorro. Adicionalmente
torno propicio y de un conjunto de politicas (como se analiza con mayor detalle en la
favorables a la inversion y al mejoramiento Estrategia de Modernization del Estado), se
de la competitividad del sector privado. Dada requiere el desarrollo y la consolidation
la especial problematica para el desarrollo de de una institucionalidad publica y privada
la competitividad en los pai'ses pequenos, y transparente y adecuada para la adminis-
en concordancia con el Plan de Action para tration de recursos para la competitividad,
las actividades del Grupo BID asociadas al y una capacidad institutional para acometer
desarrollo del sector privado en los paises de el diseno y manejo de programas de com-
los grupos C y D (GN-2193), el Banco dara petitividad.
especial enfasis en estos paises al impulso de El Banco dara prioridad al diseno de pro-
la inversion del sector privado, tanto para la gramas de competitividad con componentes
modernization y tecnificacion de procesos focalizados para los mas pobres, incluyendo
productivos eficientes, ambientalmente sus- iniciativas y nuevos enfoques para aumentar
tentables y en cumplimiento de normas el nivel de activos de los pobres, la capacidad
226
COMPETITIVIDAD
productiva de sus actividades economicas, y cion y el ciclo de proyectos del Grupo BID.
su acceso a los mercados de bienes y servicios, Las acciones especificas para poner en marcha
laborales y financieros. e implementar la estrategia, incluyen:
Investigation y andlisis, identification de bue- » La realization de diagnosticos sectoriales

nas practicas, y difusion de conocimientos. Pa- y por pais, jurisdiction subnacional o por

ra apoyar las actividades de programacion, subregion o bloque, identificando especi-
diseno, ejecucion y evaluation de operacio- ficamente los cuellos de botella y obsta-
nes, el Banco debe estar a la vanguardia en culos a la productividad empresarial, y las
la generation, identification y difusion de oportunidades de desarrollar las ventajas
conocimientos y buenas practicas sobre los comparativas y la competitividad de los
factores, politicas y programas que contribu- paises.
yen a aumentar la competitividad. Se efectuo * La incorporation de lineas de action para
un amplio proceso de investigation y di- elevar la competitividad en las Estrate-
fusion sobre el tema con la preparation, gias de Pais del Banco, en especial en los
publication y presentation del Informe de casos en los que los diagnosticos secto-
Progreso Economico y Social del 2001. Los riales identifiquen importantes limitantes
Departamentos Regionales, RES y SDS conti- al desarrollo de la productividad empre-
nuaran este esfuerzo con la preparation y sarial.
difusion de estudios mas especi'ficos enfoca- » El apoyo al desarrollo de Estrategias de
dos en paises y en problemas que afectan el Competitividad que se consideren perti-
funcionamiento de los mercados de los prin- nentes, al nivel nacional, subnacional o
cipales recursos productivos, tomando en subregional; asi como la promotion y el
consideration no solo las variables agrega- apoyo a instancias de interlocution y
das al nivel nacional, sino tambien los facto- negotiation para la competitividad del
res de competitividad en distintos territorios, sector publico con el sector privado.
segmentos de empresas, sectores y ramas » La promotion de un papel mas preponde-
productivas. Entre los temas a estudiar se rante de las dependencias del sector pri-
incluyen: el entorno de los negocios; el acce- vado del Banco (PR1, FOMIN, y CII) en el
so a financiamiento; el capital humano; la diseno, financiamiento y ejecucion de
infraestructura de servicios (electricidad, proyectos orientados a la mejora de la
telecomunicaciones, vias, puertos); la gene- competitividad.
ration, asimilacion y uso efectivo de tecnolo- * El apoyo al desarrollo de la micro, peque-
gia y conocimiento; la productividad en las na y mediana empresa, en el marco de las
cadenas de valor; y el desarrollo de capacida- estrategias de competitividad, lo cual
des emprendedoras. Se pondra enfasis en puede incluir el acceso a financiamiento a
las instituciones y los sistemas de incenti- traves de intermediarios financieros efi-
ves que se requieren para el adecuado fun- cientes; fortalecimiento tecnico y gerencial
cionamiento de los mercados de factores y de las empresas; apoyo a clusters y cade-
recursos productivos, teniendo en cuenta nas productivas empresariales; la coopera-
las limitaciones de los paises y las experien- tion entre empresas grandes y PYMES; la
cias internacionales. difusion y transferencia de tecnologia y
promotion de la innovation empresarial;
Plan de Action. La implementation de la Es- y la capacitacion de empresarios.
trategia de Competitividad requiere de un * El desarrollo de programas y proyectos
conjunto de acciones que fortalezcan los vin- de competitividad con inclusion de com-
culos entre esta, los ejercicios de programa- ponentes focalizados para mejorar las
227
posibilidades de generation de ingresos • La promotion de programas y proyectos

de los mas pobres, incluyendo iniciativas de responsabilidad social corporativa.
para promover tecnologias eficientes y • La sistematizacion de procesos de leccio-
sustentables de production y comerciali- nes aprendidas en las etapas de diseno y
zacion; mejorar el acceso de los pobres a ejecucion de programas en el area de

servicios de infraestructura y servicios competitividad, a fin de introducir en

basicos (agua, electricidad, transporte y forma oportuna las mejores practicas para
telecomunicaciones); capacitacion e in- lograr resultados de calidad en las opera-
sertion laboral de trabajadores para ele- ciones del Grupo BID.
var sus ingresos; mejorar los derechos de • La formation de capacidades al nivel de
propiedad de los pobres y otros factores pais y del Banco para la evaluation del
intangibles que inciden sobre la producti- impacto de programas y proyectos del
vidad; profundizacion de los mercados Grupo BID en el area de competitividad.
financieros para que permitan el acceso
a pequenos productores y trabajadores Para implementar lo anterior se prestara
de bajos ingresos, incluyendo los de las especia 1 atencion a las siguientes areas: la ela-
areas rurales; el desarrollo de cadenas boration de diagnosticos integrados por sec-
productivas entre empresas grandes y tor; el apoyo a las politicas y programas en los
PYMES; el desarrollo rural en zonas mar- paises miembros prestatarios para mejorar los
ginadas; y el apoyo generalizado a las niveles de competitividad; el monitoreo de las
microempresas. metas y resultados de los programas de mejo-
* La promotion de acciones que faciliten la ra de la competitividad; y la generacion e in-
coordination de esfuerzos entre las dis- tercambio de conocimiento al nivel nacional y
tintas divisiones funcionales del Grupo regional sobre las buenas practicas en los pro-
BID, en funcion del logro de los objetivos gramas y proyectos del Grupo BID y otros or-
y metas del area de mejora de la competi- ganismos regionales y multilaterales de finan-
tividad. ciamiento en el campo de la competitividad.
228
MONITOREO, EVALUACION E
INDICADORES DE DESEMPENO

E
s necesario establecer mecanismos de que pueden afectar la competitividad, y a la
seguimiento a los avances en la imple- imposibilidad de establecer una correlation
mentation de la estrategia, y de su directa entre la accion del Banco con la evo-
relation con las estrategias de los lution de dichos factores, la evaluacion a
objetivos fundamentales y areas prioritarias traves de indicadores intermedios, como los
del Banco, con la incorporation de sistemas que se proponen en los parrafos siguientes,
de indicadores, monitoreo y evaluacion de las sera necesariamente limitada. Para superar
politicas y programas. El apoyo del Banco estas limitaciones, la evaluacion por indica-
para el desarrollo de capacidades de monito- dores debera complementarse con otros
reo y evaluacion en los paises miembros pres- metodos. Por una parte, debera continuarse
tatarios sera de vital importancia para poder con las evaluaciones ex-post de operaciones
mejorar, modificar y adaptar politicas y pro- independientes de OVE y los paises miem-
gramas sobre la base de acciones concertadas bros prestatarios. Por otro lado, el Banco
y lecciones aprendidas. Se deberan incorpo- realizara esfuerzos para desarrollar metodo-
rar evaluaciones de resultado y de impacto de logias de evaluacion de la eficacia de pro-
programas y proyectos representatives de yectos y programas especificos, y para
competitividad, en forma conjunta con los incorporar dichas metodologias en el diseno
paises. Los programas deberan incorporar en de nuevos proyectos y programas. La eva-
su diseno los elementos necesarios para per- luacion ex-post sera dificil de realizar si no
mitir una evaluacion cuidadosa de sus resul- se ban incorporado desde el comienzo de
tados e impactos. los proyectos y programas los mecanismos y
La estrategia tiene una orientation hacia sistemas de monitoreo para generar la infor-
resultados, lo cual significa capacidad de mation necesaria para la evaluacion.
monitorear y evaluar acciones del Grupo BID
en los paises. Esta tarea se apoyara en el tra- Indicadores de producto: En este nivel, se busca
bajo que lleva adelante el Banco con el propo- medir la contribution del Banco a la mejora
sito de mejorar la medicion de la efectividad de la competitividad. Para cada pais las prio-
del desarrollo en las operaciones (por ejem- ridades quedaran reflejadas en las Estrate-
plo, consolidation de cada fase del ciclo de gias de Pais y Memorandos de Programacion,
proyecto; programacion y diseno de proyec- en los cuales se propondran las actividades
tos con atencion a metas; ejecucion enfocada y operaciones especificas. El seguimiento
a obtencion de resultados; sistemas de moni- debera formar parte de los documentos
toreo y evaluacion de desempeno; y evalua- periodicos de revision de la ejecucion de la
cion ex-post de resultados e impacto). cartera del Banco en cada pais, y basarse en
El monitoreo de la implementation de los indicadores propuestos en las Estrategias
la Estrategia se realizara a traves de indica- de Pais. Adicionalmente, como se propone
dores de producto, de resultados y de en el Plan de Accion, se prepararan diagnos-
impacto. Debe tenerse en cuenta, sin embar- ticos y estudios sectoriales, y se apoyara a los
go, que debido a la multiplicidad de factores paises miembros prestatarios que lo soliciten
229,
H A C I A UN DESARROLIO SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
en la preparation de Estrategias y Programas las siguientes areas de competitividad: i)

de promotion de la competitividad. En parti- indicadores generates, ii) ambiente macroe-
cular, antes del ano 2005 se propone incor- conomico, iii) innovation tecnologica y difu-
porar en las Estrategias de Pai's acciones para sion, iv) tecnologfas de la information y las
mejorar la competitividad en el caso en que

comunicaciones, v) infraestructura general,
los diagnosticos integrales por sector hayan vi) instituciones publicas (contratos y leyes),

identificado significativos cuellos de botella vii) competencia domestica, viii) desarrollo
para el desarrollo de la productividad empre- de clusters, ix) estrategias y operaciones cor-
sarial. porativas y x) politica ambiental. Dicho sis-
tema incluye tan to indicadores objetivos en
Indicadores de resultado: Deberan analizarse cada una de estas areas como indicadores de
los resultados de las operaciones financieras, perception basados en encuestas a empresa-
y de los productos no financieros, orientados rios de los pai'ses. Una ventaja adicional de
a mejorar la competitividad. Durante la elabo- este sistema es que debido a su amplia cober-
ration de los proyectos, se incluiran indica- tura (80 pai'ses en la actualidad) da base para
dores de resultados que ayudaran a efectuar el establecer patrones internacionales segun el
seguimiento. nivel de desarrollo de los pai'ses, con una fre-
cuencia anual garantizada. El Banco ha esta-
Indicadores de impacto. En este nivel se bus- blecido una alianza con el Foro Economico
cara medir el progreso en el objetivo de la Mundial para contribuir al desarrollo de ese
estrategia, que es la mejora del nivel de la sistema de indicadores. Las Estrategias de
competitividad de los pai'ses, y, en ultima ins- Desarrollo Social, Modernization del Estado
tancia, la mejora de las condiciones de entor- y Medio Ambiente contienen otros indicado-
no para el desarrollo del sector privado y el res que complementan los aqui propuestos.
aumento de la productividad de los factores, En todos los casos debe tenerse en cuenta
de forma que conduzca a la mejora de la cali- que la identification de los indicadores de
dad de vida de la poblacion. Para medir el impacto requiere de un trabajo previo de
progreso del ambiente para el desarrollo sus- investigation que permita establecer relacio-
tentable de las actividades productivas se nes de estos indicadores con las intervencio-
propone utilizar el sistema de indicadores nes y politicas.
del Informe de Competitividad Global, que La estrategia sera evaluada cinco anos
cubre actualmente 21 pai'ses de la region, y despues de su vigencia
230
ANEXO

Areas de accion del Banco y su relation con las estrategias de
crecimiento economico sustentable y de reduction de la pobreza
A r e as d
eaccio n Relation con la Estrategia de Relation con la Estrategia de
Crecimiento Economico Reduccion de la Pobreza
Sustentable
A. Recursos Financieros y de Acceso a recursos Expandir los recursos financieros

Capital financieros para los pobres
Objetivo: Aumentar el acceso de las Objetivo: Aumentar la disponibilidad Objetivo: Facilitar el acceso de las
empresas a recursos financieros para de recursos financieros para las microempresas, productores
aumentar su productividad y promover actividades productivas independientes, y trabajadores y
la equidad hogares pobres, a los servicios
financieros
Legislacion financiera Promover el desarrollo del sistema La profundizacion financiera permite

financiero para aumentar el acceso e acceso de los pobres a los servicios
del sector privado a financiamiento financieros
Regulacion financiera Garantizar la estabilidad del sistema Proteger la integridad de os depositos,

financiero especialmente de los pequenos
ahorristas
Mercados de capital romover la competencia y Promover la competencia y la

aumentar la eficiencia de la eficiencia de la intermediacion
intermediacion financiera, para reducir el costo del
credito y otros servicios financieros
para los pobres
Fortalecer los derechos de Mejorar los sistemas de registro y Mejorar la titulacion de la propiedad
propiedad de los activos garantia de la propiedad en las areas rurales y urbanas, e
acceso a la tierra, los sistemas de
registro, y las garantias, para los
pobres
Mejorar e acceso a las Crear y consolidar los sistemas de ejorar y expandir el acceso a los
micro finanzas micro finanzas en los paises con un servicios financieros de los pequenos
marco institucional adecuado, y productores, microempresas , y
mejorar las instituciones responsables trabajadores y hogares pobres
por el manejo de los sistemas de
calificacion de riesgo
Icontinua en la pagina siguientel
231
Areas de accion Relacion con la Estrategia de Relacion con la Estrategia de

Sustentable
B. Recursos Mejora y uso eficiente de los Mejorar opciones de empleo de

Humanos recursos humanos los pobres

Objetivo: Apoyo a programas de Objetivo: Apoyar la capacitacion y la Objetivo: Reforma laboral y capacitacion
capacitacion, y reformas laborales, reforma de la legislacion laboral, para para los pequenos empresarios,para
aumentar la productividad y la promover el empleo y la productividad pequenos productores, y trabajadores,
inclusion laboral. de la fuerza laboral. para promover su empleo y
productividad.
Reforma de sisfemas Reformar las instituciones publicas Mejorar instituciones para promover la
de capacitacion de capacitacion para lograr que la inversion en la capacitacion de las
capacitacion sea mas relevante para personas pobres.
las necesidades empresariales.
apacitacion de empleadores Disefiar programas de capacitacion Mejorar la capacidad productiva de las

y trabajadores para me|orar el desarrollo microempresas, al facilitar su acceso a
empresarial. servicios y programas adaptados a las
necesidades especificas de las
MIPYMES.
Legislacion laboral Modernizar la legislacion laboral Eliminar los obstacubs en el mercado

para promover el uso eficiente de laboral para facilitar la insercion de
los recursos humanos. trabajadores de baja calificacion.
Consolidar los sistemas de Mejorar la intermediacion laboral, Reducir el desempleo de los

intermediacion laboral para aumentar el empleo y la trabajadores pobres.
productividad.
C. Servicios Mejorar la entrega de Promover la inclusion

de Infraestructura servicios de infraestructura expandiendo el acceso de los
pobres a servicios de
infraestructura
Objetivo: Mejorar el acceso a Objetivo: Expandir el acceso a Objetivo: Aumentar el acceso a servicios
servicios de infraestructura para servicios de infraestructura basica. de infraestructura basica en zonas
aumentar la productividad y la marginadas.
competitividad.
Marcos regulatorios para provision Establecer un marco regulatorio en Al promover la competencia y aumentar
de infraestructura infraestructura para estimular la la cobertura, se promovera el acceso
competencia, eevar la eficiencia y de los pobres a los servicios de
mejorar la calidad y cobertura de infraestructura
los servicios.
232
COMPETIT1VIDAD
Areas de action Relacion con la Estrategia de Relacion con la Estrategia de

Sustentable
Inversion en infraestructura umentar el financiamiento para la Aumentar el financiamiento para la

provision de servicios de provision de servicios de infraestructura

infraestructura adecuados. adecuados en areas pobres.
Reestructuracion y privatizacion de Apoyar la reestructuracion y Mejorar el acceso de los pobres a

empresas estatales procesos de privatizacion de servicios de infraestructura basica
empresas estatales para aumentar —agua potable, electricidad, transporte
la cobertura y eficiencia en la y telecomunicaciones— a troves de
provision de servicios de tecnologia adecuada y sistemas
infraestructura. sustentables.
D. Nuevas Asimilacion y desarrollo de Expandir el acceso de la ciencia y

Tecnologias nuevas tecnologias la tecnologia a los pobres
Objetivo: Promover el desarrollo y la Objetivo: Promover la asimilacion del Objetivo: Promover la difusion y
asimilacion de nuevas tecnologias conocimiento y la difusion de nuevas asimilacion de tecnologias productivas
tecnologias productivas adecuadas entre las empresas micro y
pequenas, y productores agricolas
Diagnosticar los sistemas de ciencia Evaluar los sistemas nacionales de Identificar oportunidades para
y tecnologia innovacion para identificar desarrollar y adaptor tecnologias que
debilidades y fortalezas beneficien directamente a los pobres,
especialmente en areas rurales
Forta ecer instituciones para la Apoyar programas integrados y Promover instituciones que generen
generacion de ciencia y organizaciones que generen ciencia y tecnologia para los
tecnologia conocimientos de ciencia y campesinos pobres y pequenos
tecnologia empresarios
Fortalecer os derechos de Mejorar los derechos de Proteger y promover conocimientos

propiedad intelectual propiedad tradicionales como parte de programas
de desarrollo local
Acelerar la mejora tecnologica Promover la asimilacion de nuevas Promover la difusion de nuevas

de las empresas tecnologias en las empresas tecnologias entre las pequenas
empresas y productores
(continua en la pagina siguiente)
233
Areas de accion Relation con la Estrategia de Relation con la Estrategia de

Crecimiento Economico Reduction de la Pobreza
Sustentable
E. Cooperacion para Promover la cooperation Promover la cooperacion entre

la Competitividad entre el sector publico y el sector publico y privado para

privado para fomentar fomentar la Competitividad
la Competitividad de los pobres
Objetivo: Promover la modernizacion Objetivo: Mejorar el ambienfe para Objetivo: Mejorar el ambiente para las
de las instituciones publicas las actividades privadas actividades de los pequefios productores
que apoyan las actividades
productivas privadas
Cooperacion entre los sectores Promover el dialogo y la Promover la cooperacion entre los
publico y privado para fomentar Cooperacion entre los sectores sectores publico y privado, incluyendo
la Competitividad publico y privado para fomentar grupos de la sociedad civil y
la Competitividad y el crecimiento. organizaciones comunitarias, para
fomentar la productividad y e
crecimiento de las microempresas,
a troves del desarrollo de "clusters",
redes y cadenas de subcontratacion.
Responsabi idad Social Incrementar la productividad de los Generacion de beneficios para

Corporative factores mejorando relaciones trabajadores, consumidores y
laborales y participacion comunitaria proveedores, especialmente los de
bajos ingresos
F. Competitividad y Fortalecer condiciones Conservacion y aprovechamiento

Capital Natural ambientales para productive de capital natural
la Competitividad en zonas pobres
Objetivo: Preserver e capital natural, Objetivo: Reforzar el uso sustentable Objetivo: Evitar e circulo vicioso de la
evitando la sobre-explotacion y de los recursos naturales pobreza y la degradacion ambiental
la contaminacion creciente
Preserver el valor productive de los Reforzar las capacidades Aumentar el ingreso de los pobres a
productivas recursos naturales de troves del uso sustentable y eficiente de
los recursos naturales, y garantizar los recursos naturales.
su sustentabilidad.
1
Promover procesos de produccion Promover la participacion del sector Promover el desarrollo de bcalidades
limpia privado en las actividades de pobres mediante el ecoturismo y la
gestion ambiental para reducir los administracion sustentable de areas
costos de produccion. protegidas.
Capitalizar oportunidades de Aumentar el crecimiento Aprovechar las iniciativas ambientales

caracter global y regional aprovechando ventajas globales y regionales para promover el
comparativas ambientales. bienestar de los pobres.
234
I N T E G R A C I Ó N
R E G I O N A L


Este capitulo fue preparado por Fernando Quevedo (Coordinador) y Luiz Villela de
INT con la colaboracion de otros miembros de ese Departamento. El documento
es parte de un grupo de estrategias procesadas por Carlos M. Jerque (Gerente, SDS).
Se recibieron comentarios de un Grupo de Trabajo Interdepartamental integrado por:
Kelle Bevine (PRI); Juan Blyde (RE1); Gilberto Chona (RE2); Badrul Haque (RE3);
Fernando jimenez-Ontiveros (FOMIN); Hector Salazar (EVP); Jose Seligmann (RE1);
Graciela Schamis (PRE) y Ernesto Stein (RES). Hicieron aportes otros funcionarios del Banco,
incluyendo: Walter Arensberg (SDS); Juan Benavides (SDS); Edgardo Demaestri (SDS);
Luis Giorgio (RE3); Edmundojarqum (SDS); Eduardo Lora (RES); y Ricardo Quiroga (SDS).
Se recibieron sugerencias y comentarios de otros funcionarios del Banco entre los que
se quiere agradecer a: Xavier Comas (RES); Felipe Gomez-Acebo (RE1) yjorge Requena
(RE2). Hubo consultas en Argentina, Brasil, Canada, Costa Rica y Peru con representantes
de gobiernos, de la sociedad civil y academicos, a nivel nacional y regional. Tambien
se recibieron comentarios mediante e sitio de Internet del Banco. Este documento tambien
se nutre del Informe de Progreso Economico y Social del 2002, Mas alia de las fronteras:
el nuevo regionalismo en America Latino, preparado por RES e INT y de documentos
de base preparados por los consultores Emil Weinberg y Ricardo Rozemberg.
Los autores desean agradecer todas estas contribuciones.
236
OBJETIVO

E
l Banco ha estado comprometido con La Integracion Regional no es un fin en si
las iniciativas de Integracion Regional mismo, sino una herramienta adicional de
desde su fundacion, a pesar de que politica para lograr un conjunto de metas y
formalmente no ha tenido una estra- objetivos de desarrollo. Las viejas iniciativas
tegia global1 de apoyo. Este compromiso fue para la integracion de la posguerra en ALC,
expresado por el primer Presidente del Ban- estaban disenadas para respaldar y profun-
co, Don Felipe Herrera, quien en 1961 dijo: dizar una estrategia de industrialization
"Seremos el Banco de la Integracion". El apoyo mediante la sustitucion de importaciones
del Banco a la Integracion tomo nuevos brios amparada bajo altos niveles de protection
como uno de los mandates centrales de la externa y una extensa intervention estatal.
Octava Reposition. Esto se reforzo con la Este enfoque del desarrollo economico y de
Estrategia Institucional, que incorporo la los esquemas de integracion que lo apoya-
Integracion Regional como uno de los cuatro ban, perdio vigencia con la crisis economica
ambitos prioritarios a los que el Banco brinda de los anos ochenta. La decada de los noven-
apoyo, para lograr crecimiento economico, ta fue testigo de un gran resurgimiento de
ambientalmente sostenible, con reduction de iniciativas de Integracion Regional que, al
la pobreza y de la inequidad. estar inmerso en un marco de politica econo-
El objetivo central de la Estrategia del mica global diferente, hizo que cambiara
Banco para la Integracion Regional es orientar tambien el caracter mismo de los procesos de
el apoyo de la institution a la creation de integracion. Es decir, la Integracion Regional
BPR, como son: (i) la Integracion Regional j ahora es parte integral de las reformas estruc-
(ii) la Cooperacion Regional, de manera de turales que los paises han llevado a cabo
maximizar el impacto de los recursos. La desde los anos ochenta. De esta manera,
Integracion Regional es un proceso de acuer- complementa otras politicas dirigidas a inte-
dos formales entre paises por los cuales se grar las economias al resto del mundo,
adquieren derechos y obligaciones destinados estimular la action de mercados privados y
a eliminar discriminaciones en el movimiento modernizar instituciones, con miras a lograr
de bienes, servicios, trabajo y capital. Estos un buen posicionamiento frente a las fuerzas
acuerdos tambien pueden involucrar la ar- de la globalization, a transformar la produc-
monizacion de politicas e instituciones. La tion y a fomentar la competitividad. Todo
Cooperacion Regional es la cooperacion que esto tiene el objetivo ultimo de estimular el
no esta relacionada a los acuerdos de un tra- crecimiento economico ambientalmente sus-
tado de integration. La actividad del Banco tentable, mejorar la equidad social, promover
que esta estrategia propone debe hacerse efec- la paz y la democracia y reducir la pobreza en
tiva tomando en cuenta los objetivos de los
paises, los estados de sus procesos de desarro-
llo, adecuadas secuencias de politicas, reglas Por muchos anos el Banco ha preparado estrategias
multilaterales y la potencial contribution al para las subregiones de ALC en sus documentos de
desarrollo. programacion regional (RPs).
237
• • • • HACIA UN DESARROUO S O S T E N I B L E Y EQUITATIVO
concordancia con los Objetivos de Desarrollo vidual aislada. Por ejemplo, los pai'ses estan
del Milenio (ODM). combinando la Integracion Regional con la
Este proceso, llamado por algunos ex- liberalization unilateral y multilateral del
pertos "el nuevo regionalismo"2, se ha mani- comercio a fin de reducir el nivel promedio de
festado en un gran numero de convenios protection y de fomentar mayor competencia,

formales de integracion, asi como en iniciati- crear comercio y respaldar la transformation

vas importantes de Cooperation Regional. productiva. Esto se logra mediante la forma-
Estas iniciativas surgieron originalmente en tion de un mercado regional preferencial
los foros subregionales tradicionales, pero con y reglamentado, que es conducente a la diver-
la maduracion del proceso ban ido evolucio- sification de exportaciones, economias de
nando hacia una red de iniciativas bilaterales escala, mayor especializacion, productividad y
e interregionales con una tendencia creciente la atraccion de inversion extranjera directa
hacia la celebration de convenios con pai'ses (IED). Acuerdos de Integracion tambien difi-
industrializados. cultan la reversibilidad de las reformas debido
Los acuerdos de integracion regional de al caracter legal de los compromisos asumidos.
ALC fomentan, en primera instancia, comer- El documento es parte de un paquete de
cio entre socios con libre acceso reciproco y estrategias del Banco que incluye a las corres-
preferencial a mercados. Cabe notar que en pondientes a los dos objetivos fundamenta-
adelante cuando se mencione comercio, se les de la Estrategia Institucional del Banco:
refiere ademas del de bienes al de servicios Reduction de la Pobreza y Promotion de la
Algunos convenios limitan sus ambiciones a Equidad Social, y Crecimlento Economico Sus-
objetivos puramente comerciales a traves de tentable, y a las estrategias de sus cuatro areas
un area de libre comercio, mientras que otros prioritarias: Modernization del Estado; Com-
apuntan a una integracion mas profunda. Esta petitividad; Desarrollo Social e Integracion
se refiere a la Integracion mas alia de un Regional. Todas estas estrategias se ban prepa-
aumento de los vinculos comerciales, donde rado con un formato comun y sus acciones
se puedan integrar los mercados laborales, de correspondientes estan entrelazadas y se com-
capitales y se coordine el accionar institutio- plementan. Cabe destacar, que tambien se ha
nal. En algunos casos, se puede perseguir preparado una estrategia para el tema am-
mediante la creation de un AEC como un biental, con las mismas caracteristicas. Dentro
paso hacia la formation de una union adua- de este marco general, la Estrategia de In-
nera (UA) o mercado comun. En general la tegracion Regional contribuye a orientar el
Cooperation Regional en los frentes econo- uso de los diversos instrumentos financieros y
micos y no economicos ha sido inducida en no financieros del Banco, y su propia organi-
forma ad hoc por la interdependencia debido zation interna, para apoyar a los pai'ses de la
a may ores lazos comerciales o por el objetivo region a traves de la Integracion Regional y la
de fortalecer estrategias geopoliticas comunes Cooperation Regional. Las acciones propues-
frente a la globalization. tas se basan en el analisis de los logros y
En terminos mas amplios, la Integracion y limitaciones de la Integracion y la Coopera-
Cooperation Regionales procuran producir tion Regionales, junto con la evaluation de
resultados deseables que son dificiles o impo- las actividades del Banco en apoyo a esos pro-
sibles de lograr al nivel de una nation indi- cesos. Como resultado de este analisis se
presentan una serie de areas de trabajo, cuya
priorizacion considera las necesidades de los
2
En el IPES de 2002, se encuentra un analisis mas procesos de Integracion y Cooperation Regio-
extenso del nuevo regionalismo y de la contribution nales y las ventajas comparativas del Banco
de la integracion regional a la integracion mundial. para contribuir en ellos.
238J
DIAGNÓSTICO

L
as fuerzas de la globalizacion y la libe- da en la profundizacion de sus lazos y en el
ralization en el mundo han estado cumplimiento de objetivos y reglas estableci-
provocando una integration "de he- das debido a la variabilidad del compromiso
cho" de la economia mundial en mer- politico que los sustenta. Otros factores que
cados de bienes, capital, mano de obra y han afectado ese desarrollo han sido limita-
tecnologia. Los avances desde 1990 en la ciones en el diseno de los acuerdos originates
Integration Regional han sido reales y estan y la dificultad de obtener consensos para
creando un espacio complementario de politi- corregirlos, las crisis economicas y politico
ca para manejar y orientar las fuerzas de la partidarias y la asimetria en los beneficios y
globalizacion hacia el desarrollo. costos obtenidos por los socios.
La liberalization comercial, preferential y Con el inicio de las reformas estructurales
reciproca en convenios regionales ha sido de apertura a la economia mundial se observe
relativamente rapida, universal y congruente un creciente interes de los paises de la region
con los acuerdos de la OMC. For ello, en por integrarse con paises industrializados.
general los acuerdos logrados —cerca de 30— Esta tendencia se basa en el deseo de mejorar
han sido efectivos en la creacion de comercio, y ampliar los beneficios asociados con la inte-
diversification de exportaciones, mayor espe- gration en las subregiones. En particular,
cializacion y la atraccion de inversiones. El dichos acuerdos pueden otorgar, entre otros
tiempo determinara sus efectos sobre el logro beneficios, garantias de acceso a mercados de
de la competitividad internacional. gran importancia, abriendo oportunidades en
Algunos convenios de libre comercio han sectores altamente protegidos en los que ALC
llegado a la etapa de "segunda generation", tiene ventajas competitivas. Asimismo, estos
la cual incluye las nuevas tematicas de servi- acuerdos exponen a las subregiones a un con-
cios, inversiones, propiedad intelectual, etc. junto de ventajas comparativas que simulan a
En los acuerdos subregionales tambien se ha las que se enfrentaria de manera multilateral.
observado colaboracion en negociaciones Dicha exposition ayuda a minimizar la
comerciales internacionales, cooperation diversion del comercio y promueve la pro-
incipiente en el area macroeconomica, mayor ductividad.
movilidad de mano de obra y en iniciativas Las negociaciones para lograr un acuerdo
colectivas para proteger la democracia en comprehensive y balanceado del Area de Libre
paises socios. La cooperation intersubregio- Comercio de las Americas, en el cual partici-
nal y extrarregional a gran escala tambien ha pan 34 paises del continente, estan avanzando.
surgido en iniciativas plurilaterales que se La iniciativa ALCA se volvio mas compleja
centran en una gama amplia de cuestiones con la decision de muchos paises de perseguir
economicas, sociales y politicas. acuerdos paralelos bilaterales de libre comer-
Sin embargo, hay que reconocer que a cio, fenomeno que puede constituir tanto un
pesar de los beneficios potenciales de la inte- "building bloc" como un "stumbling bloc" para
gration profunda, los acuerdos subregionales la integration panamericana, dependiendo de
de integration han avanzado en forma limita- los precedentes que se generen.
239A
H A C I A UN DESARROLLO SOSTENIBLE Y EQUITATiVO
Las iniciativas de integracion comercial region no tuvieron la capacidad de aprove-

con la UE son tambien un objetivo central del char plenamente las oportunidades ofrecidas
nuevo regionalismo, y podrian ofrecer benefi- por su integracion al resto del mundo, al tener
cios similares al ALCA. No obstante, el logro serias carencias institucionales, escasa capaci-
de acuerdos de libre comercio con Mexico y dad y poder de negociacion y, en algunos

Chile, la UE ha mostrado cierta ambivalencia casos, insuficiente estabilidad macroeconomi-

de acelerar las negociaciones con el Mercosur ca. En muchos paises, tampoco se imple-
debido a su sensibilidad respecto a la liberali- mentaron mecanismos compensatorios para
zation de la agricultura. Tanto el progreso en que los beneficios netos del comercio se dis-
esta negociacion como el inicio de las nego- tribuyeran de manera mas equitativa.
ciaciones de la UE con America Central y la A pesar de los avances en la apertura
Comunidad Andina parece dependiente de comercial, quedan muchas tareas pendientes
eventuales acuerdos en la Ronda Doha. For su para poder aprovechar plenamente las opor-
parte, CARICOM podn'a lograr un acuerdo de tunidades que ofrece la Integracion Regional
libre comercio con la UE antes de 2008. y asegurar beneficios balanceados a todas
Finalmente, las negociaciones para lograr un las partes involucradas. La agenda es suma-
acuerdo de libre comercio en APEC (partici- mente compleja ya que requiere acciones en
pan Chile, Mexico y Peru) han perdido frentes multiples, simultaneas, con fuerte
impulso. vision colectiva y liderazgo politico, espe-
Si bien no es un proceso de Integracion cialmente de los paises socios con mercados
Regional, las negociaciones multilaterales lan- dominantes.
zadas en Doha son de suma importancia ya Los acuerdos en las cuatro subregiones
que tratan la liberalization del mercado mun- (Caricom, Comunidad Andina, Mercado
dial. Ademas, es un foro que maneja temas Comun Centroamericano y Mercosur) tienen
sistemicos de gran importancia para las rela- objetivos de mercado comun. Entre los bene-
ciones norte-sur, que son dificiles de abordar ficios de acuerdos profundos subregionales
en negociaciones regionales (por ejemplo, la hay que destacar el fortalecimiento de la ca-
elimination de subsidies a la agricultura). Sin pacidad de negociacion internacional, la
embargo, hasta ahora estas negociaciones han competitividad internacional (por la libre
progresado muy lentamente, levantando circulation de factores de production, armo-
dudas respecto a su fecha objetivo de 2005 nizacion de politicas y normas, etc.) y la
para terminar las negociaciones. cooperation en el manejo de problemas co-
Durante los anos 90 los paises de ALC munes. A pesar de los beneficios potenciales
avanzaron en el proceso de apertura de sus de la Integracion, estos no se lograron plena-
economi'as y aumentaron sus flujos comer- mente dadas las siguientes deficiencias: (i)
ciales. Esta estrategia de apertura incluyo la persistencia de importantes barreras no aran-
Integracion Regional. Sin embargo, los avan- celarias; (ii) inadecuada e incompleta im-
ces en la apertura muestran resultados mixtos plementation de verdaderas uniones aduane-
o ambiguos respecto al crecimiento economi- ras y serias perforaciones a los AECs; (iii)
co sostenido y a la reduction de la desi- lento avance en la implantation de protocolos
gualdad y de la pobreza. Eso pareceria con- de "segunda generation"; (iv) inadecuada
trastar con la aceptacion generalizada que la infraestructura regional; (v) debil institucio-
apertura y el aumento del comercio producen nalidad regional (y su contrapartida natio-
beneficios netos globales. Ademas, aiin cuan- nal); (vi) reformas estructurales nacionales
do se obtuvieron beneficios netos, estos no incompletas; (vii) poca coordination de poli-
fueron necesariamente distribuidos de forma ticas macroeconomicas y sectoriales y sis-
amplia y equitativa. Algunos paises de la temas tributaries incompatibles con mercados
240
INTEGRACION REGIONAL
integrados y poco atractivos al fomento del vechando economias de escala y diversifican-

comercio y la inversion externos; (viii) ausen- do riesgo.
cia de mecanismos promotores del desarrollo La evolution de la inversion en in/raes-
economico social para compensar asimetrias tructura no ha favorecido el avance de la
en las diversas zonas y regiones que se inte- integration. La inversion national en infraes-

gran, tanto dentro de un mismo pais como tructura como porcentaje del FBI se redujo en

entre paises socios; y (ix) obstaculos interna- las ultimas dos decadas, afectando las proba-
cionales a las exportaciones. En adicion, bilidades de acelerar el crecimiento. Este
existe un nivel suboptimo de Cooperation fenomeno fue influenciado por las limitacio-
Regional para asegurar la provision necesaria nes de caracter fiscal de los paises y por la
de bienes piiblicos regionales. necesidad de atender sensibilidades ambien-
A pesar de la politica de elimination de tales. Ademas, las inversiones realizadas no
tarifas en las transacciones entre los socios, el consideraron plenamente las externalidades
beneficio pleno de esa liberalization ha sido positivas que pudieron captarse a traves de la
mermado por la persistencia de las barreras no coordination entre paises. En consecuencia,
arancelanas, que en general se manifestaron esas inversiones han carecido de una vision
en la forma de procedimientos aduaneros, regional y mecanismos colectivos que podrian
estandares tecnicos, sobretasas, etc. haber multiplicado su impacto sobre el desa-
Entre los instrumentos disponibles para rrollo y la promotion de la Integracion
la profundizacion de la Integracion Re- Regional. Asimismo se ha observado la nece-
gional deben destacarse la formation de una sidad de profundizar la armonizacion de los
verdadera UA. Ella elimina la necesidad de marcos regulativos para reducir las barreras
administrar reglas de origen y asegura proce- regulativas. Las recientes iniciativas del PPP y
dimientos aduaneros comunes junto con de URSA son incentives promisorios para
mecanismos regionales de recoleccion/distri- superar esos obstaculos en energia, transpor-
bucion de ingresos tarifarios. Tambien facilita te y telecomunicaciones. Ambas iniciativas
la negotiation con terceros en bloque. Todos contemplan la participation de la sociedad
los acuerdos subregionales pretenden imple- civil y una protection proactiva del medio
mentar una UA, sin embargo estan lejos de ambiente.
realizar este objetivo. Se ha avanzado en la El PPP es una iniciativa de integration
implementation de AECs, pero su aplicacion para los paises del Istmo Centroamericano y
es incompleta o ha sufrido perforaciones Mexico. Fomenta cooperation para acelerar
serias. Tambien se observa que los miembros el crecimiento economico, el desarrollo y la
de una UA frecuentemente negocian indivi- integration entre los paises participantes res-
dualmente con terceros, agravando las per- petando el medio ambiente y los intereses de
foraciones y erosionando el poder de negocia- las comunidades locales. Las ocho areas prin-
cion del bloque subregional. cipales de cooperation son: desarrollo sus-
Los acuerdos subregionales han avanzado tentable, desarrollo humano, prevention de
lentamente en la implantation de protocolos de desastres naturales, promotion del turismo,
segunda generation, perdiendo la oportunidad facilitation de comercio, integration vial,
de profundizar la Integracion y estimular las interconexion electrica y desarrollo de teleco-
reformas estructurales mediante la inclusion municaciones. Para Mexico tiene el objetivo
explicita de servicios (entre los que se desta- especifico de compensar el desarrollo asime-
can los financieros), inversiones, compras trico entre el norte y el sur del pais, debido a
gubernamentales, derechos de propiedad los efectos del TLCAN. Durante 2002 se avan-
intelectual, etc. En particular, se avanzo poco zo substancialmente en las iniciativas de
en facilitar la profundizacion financiera apro- infraestructura, habiendose ratificado el pro-
241
yecto SIEPAC de integracion electrica apoya- haya causado un fortalecimiento suficiente

do por el Banco y lograndose un acuerdo de la institudonalidad regional. Por otra
sobre la Red Internacional de Carreteras parte, los enfoques "realistas" sugieren que
Mesoamericanas. los incentivos para la construction de insti-
Por su parte la URSA procura impulsar tuciones regionales se derivan de la

una mayor coordinacion de los planes de hegemonia, vision colectiva y el liderazgo de

desarrollo de infraestructura, modernizacion sus principales miembros, por lo que es
de sistemas reguladores y armonizacion de necesario incentivar a esos miembros para
politicas en transporte, energia y telecomuni- que lideren el proceso con miras al bienestar
caciones en todos los pai'ses de America del comun. El liderazgo en las subregiones ha
Sur. La iniciativa, basada en nueve ejes de sido inconsistente y marcado por vulnerabili-
integracion y ocho procesos sectoriales de dades economicas y politicas en los "paises
integracion, procura otorgar una vision regio- lideres". De todos modos, en procesos exito-
nal al proceso de integracion fisica y sos los dos enfoques son relevantes e
economica observado a nivel binacional y interactuan en el tiempo.
subregional en esos pai'ses durante la decada Las reformat economicas estructurales han
pasada, con el objeto de aumentar la produc- ayudado a fortalecer los beneficios de la
tividad y competitividad. La propuesta Integracion Regional al ofrecer condiciones
contempla mejorar los sistemas reguladores macroeconomicas mas estables, mayor aper-
de los sectores de energia y telecomunicacio- tura externa, menor intervention estatal
nes, los mercados de servicios logisticos como directa en los mercados y un ambiente mas
fletes, seguros, almacenamiento y los tramites favorable a la iniciativa privada. Sin embargo,
de permisos y licencias. Asimismo, se fomen- el impacto de la fuerte reduction de los flujos
ta la formacion de mercados regionales de capitales externos sobre la region, parti-
integrados en el sector energetico. Todo ello cularmente en el Cono Sur, muestra la per-
con el objeto de mejorar la calidad de vida y sistencia de vulnerabilidades que afectan
las oportunidades para las comunidades radi- negativamente el crecimiento y la distribu-
cadas en los ejes de integracion, teniendo en tion del ingreso reduciendo el impulso de los
cuenta las consecuencias ambientales y socia- procesos de Integracion.
les de las obras e incorporando mecanismos La inadecuada coordinacion macroecono-
de consulta y participacion. mica frente a la mayor interdependencia
La debil institudonalidad regional y su comercial alcanzada en los acuerdos de inte-
contrapartida national no han permitido gracion, llevo a un proceso de mayor
desarrollar e implementar adecuadamente transmision de la inestabilidad macroecono-
las iniciativas de integracion, formular, mica, no solo en forma directa a traves de la
monitorear y hacer cumplir las reglas, utili- merma en la actividad economica y en el
zar mecanismos de solution de conflictos, comercio, sino tambien indirectamente a tra-
reducir incertidumbre a los agentes economi- ves de mayores riesgos de contagio en los
cos y minimizar las postergaciones en el mercados financieros internacionales. Los
tratamiento de problemas. Los enfoques "fun- problemas se agravaron cuando algunos de
cionalistas" sugieren que la interdependencia los socios emplearon regimenes cambiarios
economica genera incentivos naturales para incompatibles.
aumentar la cooperation, reducir los costos Los procesos de apertura comercial y
de transaction y desarrollar regimenes regula- financiera asi como los de Integracion Re-
tivos comunes. Sin embargo en la region gional, no fueron acompanados por una mini-
hemos observado un periodo de creciente ma armonizacion de la politica fiscal de los
interdependencia sin clara evidencia de que paises miembros de las subregiones, ni siquie-
242
INTEGRACION REGIONAL
ra por el establecimiento de mecanismos de dificultad en identificar sistematicamente las

coordinacion en materia tributaria, lo que in- necesidades de apoyo en el tema. Este tema
dujo a distorsiones tanto en las condiciones no ha sido central en las estrategias de desa-
de competencia de los productos intercambia- rrollo de muchos paises y, en consecuencia,
dos como en la rentabilidad de los proyectos, la asistencia externa no ha sido priorizada.

afectando la localization de las inversiones. Por su parte, los donantes y las agencias

La reaction de los gobiernos llevo a una com- financieras internacionales no han tenido
petencia desleal, a practicas tributarias noci- una buena coordinacion en la provision de
vas y a la degradation fiscal. esta asistencia.
La falta de coordinacion de politicas secto- Si bien la integration de los anos 90 gene-
riales limito el desarrollo de cadenas pro- ro nuevo comercio e inversion, tambien
ductivas regionales mermando la posibilidad resulto en cerca de 30 acuerdos en la region,
de que muchos productos alcancen el nivel de creando costos a traves de un "plato de espa-
productividad necesario para competir con guetis" de normas y reglas que contribuyen a
terceros mercados. menor transparencia y mayores costos de
La ausencia de politicas nacionales y regio- transaccion en materia de comercio. Se antici-
nales para compensar asimetrias en la pa que el logro de un ALCA podria ser una de
distribution de los efectos de la integration, las formas de absorber algunos de los acuer-
no permitio proteger o compensar a aquellos dos mas sencillos y de esta manera reducir los
sectores de la poblacion que perdieron con el costos del "plato de espaguetis."
proceso de apertura comercial. Eso, junta- La reciente manifestation de Cooperacion
mente con la falta de consulta y dialogo Regional de gran envergadura entre subregio-
efectivo con la sociedad civil, provoco incen- nes es un acontecimiento muy importante. Ha
tives a movilizarse contra las iniciativas de sido una manera de avanzar el desarrollo de
integration, sobretodo contra las de norte-sur. areas importantes sin entrar en las compleji-
Las exportaciones de la region estdn siendo dades de acuerdos de integration mas
obstaculizadas por la protection a sectores comprometedores. Dos importantes ejemplos
considerados politicamente sensibles por las son los anteriormente mencionados URSA y
economias industrializadas. Esas son general- PPP, que estan avanzado en forma delibera-
mente areas en las que ALC tiene importantes da con el apoyo tecnico y logistico de
ventajas comparativas internacionales (agri- organismos regionales. Tambien se observan
cultura, textiles, calzados, acero, etc.)- Esa actividades importantes surgidas en las
situation es una de las razones que impulsa- cumbres hemisfericas, en la cooperation
ron a los paises de la region a perseguir ALC con la UE y en el ambito de la APEC.
acuerdos de libre comercio con paises del Algunas de estas iniciativas han tenido
norte y a participar activamente en la Ronda logros importantes como las clausulas
de Doha. Sin embargo, hay una gran asimetria democraticas y otros acuerdos sobre seguri-
de capacidad entre los participantes, con des- dad y corruption.
ventajas importantes para las pequenas Uno de los obstaculos al avance de los
economias. acuerdos comerciales, particularmente los
Ademas, muchos paises de la region no norte-sur, es la introduction de temas labora-
aprovecharon plenamente la oferta de recur- les y de medio ambiente y la posibilidad de
sos destinados a fortalecer capacidades de implementar sanciones comerciales por
negotiation e implementation de acuerdos incumplimientos. Los paises en desarrollo
en materia de comercio y competitividad. temen que dichos estandares scan usados con
Desafortunadamente la magnitud del proble- motivos proteccionistas y que el uso de san-
ma llega al punto que muchos paises tienen ciones tendria efectos asimetricos para ellos.
243
For su parte, los paises del norte a menudo des ofrecidas en el manejo de bienes
expresaron miedo que la erosion de dichos , piiblicos regionales ambientales, como el
estandares se convierta en un mecanismo de I aprovechamiento de recursos hidrologicos
competencia desleal. en cuencas compartidas, en el desarrollo de
For ultimo, cabe mencionar que no se I un corredor biologico, en la promocion del

han aprovechado cabalmente oportunida- \ ecoturismo, etc.
244

DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL menor riesgo de desvi'o de comercio e inver-
PROCESO DE INTEGRACION, sion. For otra parte, preferencias excesivas o
LAS LECCIONES APRENDIDAS sobrevaluacion cambiaria pueden generar un
SON LAS SIGUIENTES: comercio intraregional sobrerepresentado por
"bienes regionales" que no transan facilmente
Los diferentes procesos de integracion no en mercados internacionales, creando situa-
necesariamente tienen una secuencia de eta- ciones de "hiperdependencia" comercial entre
pas comun, ni siguen la logica de un libro socios.
texto. Esto se debe a la naturaleza netamente La parte "facil" de la Integracion termina
politica de los mismos procesos. Asi, si bien la con la elimination de aranceles ya que los
experiencia de la Union Europea sirve como pasos siguientes como elimination de barre-
punto de referenda, no se ha convertido en ras no arancelarias, liberalization de segunda
un modelo estrictamente repetible. No es facil generation, formation de uniones aduaneras
seguir sus respectivas etapas de avance de y coordination macro comprometen mucho
manera secuencial, desde un area de libre mas la politica domestica y la soberania de los
comercio hasta una union monetaria. paises.
La Integracion y la Cooperation Regio- Las uniones aduaneras podrian ofrecer
nales necesitan del compromiso politico al beneficios al facilitar el comercio en el mer-
mas alto nivel y del liderazgo sostenido, con cado regional, generar mayor poder de
vision de mediano plazo de los socios, sobre negotiation en mercados internacionales y
todo de los de mayor mercado. Tambien es desincentivar aumentos a la protection exter-
importante apoyar acciones destinadas a eva- na, ademas de ser una precondition para
luar los impactos ex ante y ex post sobre el llegar a un mercado comun. Sin embargo, ha
desarrollo de los procesos de integracion, los sido grande la dificultad de completar unio-
costos de no avanzar o retroceder, ofrecer nes aduaneras en las subregiones de ALC. Un
espacios de consulta y debate sobre el tema a estado muy prolongado de gran imperfection
la sociedad y apoyar la diseminacion de mate- en las uniones aduaneras y de los AECs que
rial educative. Estas son areas donde los las acompanan, lleva a costos importantes
paises han avanzado relativamente poco. para los socios sin captar los beneficios. En
Los convenios de integracion subregiona- este caso, es preferible considerar alternativas
les o extrarregionales requieren de la rapida mas sencillas y menos ambiciosas como el
consolidation y/o preservation del acceso perfeccionamiento de un area de libre comer-
preferencial y seguro al mercado regional, cio incorporando protocolos de "segunda
tanto para el comercio como para la inver- generation" asegurando el cabal cumplimien-
sion. De hecho es una precondition para to de los compromisos.
profundizar la Integracion, ya que dicho acce- El aumento del comercio y la Integracion
so es un "factor de cohesion" esencial. Regional pueden estar restringidos por insufi-
Cuando la desgravacion arancelaria regio- ciente infraestructura regional que permita la
nal es combinada con apertura externa hay conexion de mercados nacionales y soportar
245
los incrementos de flujos de bienes y ayuden a conservar el impulso progre-

servicios. For eso es necesario apoyar el sista. Finalmente, para que la Integration
aumento de la inversion en infraestructura, Regional sea efectiva, tanto desde el punto
incluyendo la participation del sector priva- de vista colectivo como para el socio indivi-
do. En vista de la existencia de grandes dual, se necesitan contrapartes nacionales

externalidades en esta materia, es importante eficientes de politica regional.

que haya una coordination entre pai'ses La institucionalidad de los acuerdos for-
y una vision regional para el desarrollo de males de integration puede tener formas
infraestructura. Sin embargo, no existen diferentes. No existe un modelo unico a
financiamientos con incentives adecuados seguir. Por una parte hay acuerdos "estati-
para las iniciativas de infraestructura regional, cos" contractuales como el TLCAN, que
que aprovechen las externalidades y superen establecen reglas precisas con obligaciones
la asimetria de capacidad financiera y tecnica para sus miembros establecidas por unica
de los pai'ses participantes. vez. Alternativamente, se pueden encontrar
Las iniciativas de Cooperation Regional variantes mas cercanas al Tratado de Roma,
de amplio alcance como URSA, PPP, y la agen- que se caracteriza por ser un acuerdo de tipo
da hemisferica —si bien carecen del mismo constitucional "dinamico" con un orden
nivel de compromiso politico que la legal autonomo y con procedimientos esta-
Integration formal—, necesitan el respaldo blecidos para tomar decisiones y producir
politico de los paises participantes al mas alto nuevas reglas. La necesidad de crear institu-
nivel nacional y sectorial, la priorizacion de ciones formales regionales en apoyo de los
sus agendas, calendarios progresistas con pro- procesos de integration es mayor en acuer-
gramas de trabajo colectivos precisos, la dos mas cercanos a este ultimo marco de
revision de puntos de referencia respecto al institucionalidad. Sin embargo, la progresiva
progreso, la supervision y el seguimiento. interdependencia comercial puede generar
Tambien necesitan un adecuado apoyo tecni- demandas por instituciones formales aun en
co, financiero y logistico colectivo. acuerdos "estaticos".
Un elemento clave para una integration Solo con instituciones regionales califi-
exitosa es el desarrollo institutional. Es cadas y de prestigio se tendra credibilidad
importante la formulacion de reglas regiona- con gobiernos, sector privado y la sociedad
les transparentes y equitativas (con mecanis- civil y los procesos de integration podran
mos contingentes formales), asi como superar los vaivenes coyunturales de los
instituciones regionales y contrapartes nacio- ciclos politicos domesticos. La ausencia o
nales funcionales con capacidad para formu- debilidad de secretarias tecnicas han limita-
lar, coordinar e implantar politicas regionales. do ciertas iniciativas de los paises miembros,
Para su formulacion, es importante conside- quienes las han sustituido por foros intergu-
rar que la experiencia de procesos de integra- bernamentales ad hoc. (Asimismo, dicha
tion profunda exitosos ensena que los ausencia o debilidad dificulta el apoyo de
mismos deben tener expectativa de grades donantes externos, quienes requieren una
significativos de integration politica, enten- contraparte nacional para ejecutar proyectos
diendo como tal la progresiva convergencia colectivos.) Esto no solo podria llevar a
de sus sistemas juridicos y politicos, asi mayores costos por duplication y/o redun-
como la creation de instancias supranacio- dancia, sino que afecta en particular a los
nales que impulsen esas convergencias. Del socios de menor capacidad, que depen-
mismo modo, el establecimiento de la agen- den relativamente mas del apoyo de las se-
da debe estar acompanado por planes y cretarias tecnicas para lograr decisiones
calendarios realistas y con alternativas que balanceadas.
246
INTEGRACIÓN REGIONAL
La existencia de una mejor institucionali- ambiente de menor incertidumbre, propicio

dad regional y nacional permitirá mejorar el para que los agentes económicos inviertan en
cumplimiento de las reglas regionales. Para el local geográfico más eficiente del mercado
poder consolidar los procesos de integración regional (en lugar del mercado nacional más
regional se deben minimizar los desfases entre grande).

los compromisos asumidos y su cumplimien- Los efectos de la Integración Regional

to. Si bien cierta flexibilidad es necesaria en el están altamente condicionados por factores
corto plazo, el aumento de la interdependen- del mercado local. Son necesarias políticas
cia económica en un ambiente de volatilidad nacionales eficaces e instituciones democráti-
económica requiere, para una perspectiva de cas a fin de garantizar el acceso equitativo del
mayor plazo, que se respeten voluntariamen- público a los beneficios de la Integración
te los compromisos regionales asumidos y se Regional y prestarle protección social y con-
resistan presiones domesticas para revertirlos. diciones para el ajuste eficiente desde el
Una manera para canalizar más constructiva- punto de vista social ante la mayor competen-
mente las demandas del sector privado y de la cia y las transformaciones económicas que, si
sociedad civil es la creación de foros formales bien mejoran el bienestar público, crean algu-
de consulta e información con las autoridades nos perdedores. Se debe prestar especial
nacionales y regionales. atención a las PYMES y sectores marginados
Entre las instituciones regionales que de manera que se beneficien con el proceso de
deben mejorarse se destacan los mecanismos integración. En particular se deben evaluar
de solución de disputas, cuyo papel principal alternativas de implementar políticas de pro-
es apoyar y facilitar la cooperación entre los tección a quienes puedan verse afectados en
países miembros y promover la equidad en la las primeras etapas de integración como: pro-
aplicación de reglas. La ausencia de procedi- gramas de entrenamiento y búsqueda de
mientos formales de solución de disputas o trabajo, seguros de desempleo y redes de
una marcada debilidad en su aplicación per- seguridad social.
judica especialmente a los países miembros La estabilidad macroeconómica sostenida
más pequeños. Los mecanismos de solución en países miembros es esencial para captar los
de disputas varían desde aquellos con poderes beneficios de la Integración Regional. Por otra
para tomar decisiones de cumplimiento obli- parte, la mayor integración a los mercados
gatorio hasta los que sólo pueden emitir internacionales de capitales, si bien positiva al
opinión sin obligatoriedad. En este último aumentar las fuentes de financiamiento, ha
caso, si la diferencia en el poder relativo de las impuesto nuevos riesgos, al incrementar la
partes es de importancia, los más pequeños vulnerabilidad de las economías frente a cam-
experimentan una situación de desventaja. bios bruscos de los flujos financieros. El
Para poder mantener relaciones económicas, comercio intrarregional es especialmente vul-
comerciales y políticas de cooperación y nerable a restricciones sistémicas en el
mutuo beneficio, resulta atractivo disponer financiamiento internacional de corto plazo
de mecanismos transparentes que ayuden a para el comercio. Además, la región carece de
mermar la diferencia fuerte de poder relativo sistemas y mecanismos propios de pago que
entre los países participantes de un acuerdo. sean eficientes y minimicen los riesgos inhe-
Estos mecanismos pueden minimizar la rentes a las transacciones internacionales.
escalada de diferendos comerciales, permi- Una mejor coordinación macroeconómi-
tiendo avanzar en la profundización de la ca es necesaria en las subregiones para apoyar
Integración. Resoluciones de diferendos de la estabilidad y potenciar la Integración. La
manera transparente, estandarizada y predeci- demanda por coordinación depende (i) del
ble ayuda, al mismo tiempo, a generar un grado de interdependencia/dependencia entre
w
las economías; (ii) de los objetivos políticos operativa, acordar objetivos concretos y esta-
respecto a la profundidad de la Integración; y blecer incentivos para su cumplimiento,
(iii) de la necesidad de procurar mayor credi- evitando daños a la credibilidad y reputación
bilidad a las políticas económicas domésticas ante eventuales desvíos.
al "atar" ciertos instrumentos a compromisos Regímenes cambiarios divergentes entre

regionales, para modificar la percepción de socios de un acuerdo de integración pueden

los agentes económicos sobre las mismas polí- crear tensiones serias, proteccionismo y ero-
ticas. Su efectividad dependerá de la sionar consensos. Haciendo compatibles los
credibilidad de los socios, de las reglas asumi- regímenes cambiarios, junto con un manejo
das y de su cumplimiento. predecible, pueden promoverse el comercio y
La demanda por coordinación ha aumen- la inversión regional. Si bien una unión
tado, ya que los avances en los procesos de monetaria presenta desafíos técnicos y políti-
integración han resultado en crecientes flujos cos enormes, las fuerzas endógenas de
comerciales regionales y riesgo de contagios convergencia que dichos procesos pueden lle-
financieros en el seno del grupo subregional. var, es un incentivo para que los socios de
En este contexto, las externalidades adquie- acuerdos con objetivos profundos al menos
ren una mayor dimensión al incrementar el estudien la implementación de esta opción.
grado de exposición de las economías a los La liberalización comercial ha afectado
impulsos en los precios y cantidades origina- fuertemente a la política fiscal. La reducción,
dos en el resto del mundo y, particularmente, uniformización y eliminación de los aranceles
en los principales socios comerciales. La ha reducido ingresos arancelarios significati-
intensidad de estos derrames y su forma de vamente así como la protección efectiva de la
propagación está relacionada al nivel de inter- producción nacional. Esto, junto con las pre-
dependencia3, con lo cuál a medida que siones por incentivos y beneficios fiscales
avancen los procesos de integración tendrá para asistir a sectores o regiones, ha deman-
mayor sentido la formulación conjunta de dado una expansión de la base tributaria.
políticas a través de algún tipo de compro- Además, es claro que la promoción del
miso. Sin embargo, existe el riesgo de que el comercio demandará una atención especial de
compromiso asumido sea percibido como la política tributaria ya que los sistemas tribu-
una inhibición a la autonomía de alguno de tarios contienen subsidios ocultos y barreras
los países, o que su implementación requie- al comercio de mercancías, servicios y capital.
ra un costo considerado excesivo. Por ello, A pesar de los avances en la liberalización
se pueden establecer diferentes grados de comercial en los países de ALC, existe una
coordinación macroeconómica, desde el percepción de falta de reciprocidad por parte
simple intercambio de información o un de los países más desarrollados, aún cuando
compromiso de fortalecer la institucionali- sus aranceles promedio son bajos. Sin embar-
dad nacional, hasta la formulación de go estos países tienen un alto nivel de
metas macroeconómicas de convergencia. protección a ciertos productos como los agrí-
Independientemente del grado de compromi- colas y textiles, en los cuales los países de la
so, es importante contar con institucionalidad región tienen ventajas comparativas impor-
tantes. En particular, el uso de subsidios y su
magnitud, afectan negativamente a las expor-
3
Puede surgir un problema cuando hay asimetría en el
taciones de varios países de la región. Este
tamaño de los países. En este caso, la demanda de debate es muy importante, frente a los subsi-
coordinación provendría de los países relativamente dios aprobados en 2002 por la Política
más pequeños, al ser los más afectados por los derra- Agrícola Común de la Unión Europea y el
mes macroeconomicos. "Farm Bill" de los EE.UU. y la posibilidad de
r
248
que dentro de las negociaciones del ALCA el un acuerdo hemisférico, comprehensivo,

tema agrícola pueda ser afectado por la dilata- balanceado, orientado al desarrollo y con
ción de las negociaciones en agricultura de la atención a las vulnerabilidades de las econo-
Ronda de Doha. La única manera de reducir mías más pequeñas. En contraste, acuerdos
estos obstáculos a las exportaciones de ALC bilaterales que sólo promuevan políticas mer-

es a través de la negociación, lo que otorga cantilistas, podrían obstaculizar consensos

importancia a la ALCA, a las iniciativas con la respecto a la construcción de un ALCA,
UE y APEC y a la Ronda de Doha. dejando a la región con una red excesiva de
Existen claras y muy positivas sinergias acuerdos tipo "eje-rayo" y sus correspondien-
entre las agendas de profundización de los tes costos de transparencia y eficiencia
acuerdos subregionales, los convenios norte- asociados.
sur (como el ALCA o aquellos con la UE) y La creciente interdependencia económica
entre ellos y la apertura unilateral gradual y el ha demandado mayor armonización entre los
avance del sistema multilateral de comercio. reglamentos y procedimientos nacionales,
Por ello, las iniciativas en estos frentes deben especialmente en las áreas laboral, financiera
avanzar conjuntamente, lo que crea una carga y ambiental. Asimismo, existen áreas que aún
institucional y financiera importante para los sin interdependencia económica deben ser
países latinoamericanos. La envergadura y la tratadas en el ámbito regional. Ese es el caso
complejidad de estos acuerdos norte-sur pre- de la prevención y mitigación de desastres
sentan grandes desafíos. Por una parte, la naturales y control de enfermedades. Se debe
coordinación y logística de iniciativas regio- aprovechar las oportunidades ofrecidas por el
nales norte-sur plurilaterales son sumamente ecoturismo, la conservación de bosques y el
complicadas. El continuado apoyo colectivo aprovechamiento de recursos biogenéticos.
técnico y logístico otorgado por organismos A pesar de la existencia de oferta de
regionales al ALCA desde su inicio ha sido recursos para la Cooperación Regional por
imprescindible para "nivelar" la cancha de parte de donantes bilaterales, especialmente
acción, facilitar las negociaciones y promo- los destinados al apoyo del comercio y com-
ver el logro de acuerdos balanceados entre petitividad, hay una dificultad en identificar
las partes. Así, para lograr acuerdos balance- los países y áreas que más necesitan. Es nece-
ados y equitativos, esenciales para su sario coordinar los recursos ofrecidos por
sustentabilidad, existe la necesidad de forta- países donantes para promover los procesos
lecer la capacidad de los países en materia de de integración, evitando las innecesarias
negociación y de cumplimiento de sus com- duplicaciones.
promisos. El problema es extremo en el caso
de economías pequeñas que enfrentan vulne-
rabilidades especiales. Acuerdos como el DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL
ALCA también necesitarán una arquitectura BANCO, LAS LECCIONES
institucional que asegure resultados balan- APRENDIDAS COMPRENDEN:
ceados entre las partes. De lo contrario, se
correrá el riesgo de lograr acuerdos no soste- Desde sus inicios el Banco ha apoyado la
nibles, proteccionistas y llenos de conflictos Integración y en consecuencia ha promovido
políticos. el avance del nuevo regionalismo iniciado a
En el marco de la construcción del ALCA, fines de la década de los ochenta. Las carac-
acuerdos bilaterales entre países o subregio- terísticas de dicho apoyo han ido evolu-
nes pueden servir como apoyo ("buüding cionando, adaptándose a las necesidades de la
blocs"), en la medida en que en ellos se pro- región. Durante un primer período se apoya-
duzcan precedentes que sean consistentes con ron las reformas tendientes a aumentar la
249]
apertura externa, objetivos señalados en el procesos, permitiendo que los programas de

documento del Octavo Aumento de Recursos naturaleza regional se beneficien de los cono-
Generales. Posteriormente, al adoptarse la cimientos de quienes focalizan su trabajo en
Estrategia Institucional en 1999, la Integra- aspectos nacionales y, al mismo tiempo, ofre-
ción se señala de manera explícita como prio- cerá a los que trabajan en programas na-

ritaria para fomentar el desarrollo de la cionales una visión regional de las repercusio-

región. Sin embargo, el Banco nunca ha teni- nes de sus propias iniciativas. El cambio
do un documento de estrategia institucional mencionado se ha logrado claramente en el
de apoyo a la Integración Regional. ejercicio de programación de Centroamérica
Los países de la región no han podido del año 2001, tal como ha sido escrito por el
aprovechar el apoyo del Banco a la Integra- Departamento de Evaluación (OVE), y debe-
ción en todo su potencial, particularmente en ría ser una práctica generalizada. Además,
el uso de recursos financieros. En el pasado el algunos temas de Integración y Comercio
ejercicio de Programación Regional no inten- deben abordarse con independencia de los
tó canalizar toda la gama de dichos recursos bloques regionales existentes, por lo que para
en pos de la Integración. Ello fue consecuen- ellos se ve la utilidad de la preparación de pro-
cia de las siguientes razones, que estuvieron gramaciones temáticas como desarrollo fron-
entrelazadas y reforzándose entre ellas: (i) terizo, el tema migratorio, infraestructura,
dependencia de recursos de CTR en la ejecu- medio ambiente, etc.
ción de las estrategias subregionales; (ii) una Por otro lado, una mayor coordinación
escasa relación entre las Programacio- entre las Programaciones Regionales y
nes Nacionales y Regionales y la ausencia de Nacionales ha demostrado ser sólo un primer
una programación regional temática además paso hacia un apoyo más estructurado a la
del tradicional ejercicio subregional; y (iii) Integración. El segundo paso, es asegurar que
una insuficiente relación entre los procesos de los proyectos respondan a los ejercicios de
programación y la generación de proyectos programación. El Banco ha estado tomando
del Banco. medidas para que sus proyectos respondan en
Hasta hace unos años, la Programación mayor grado a estos procesos. De esa manera,
Regional no incluía en la práctica el uso de se favorecen canales de aprobación más cortos
todos los instrumentos de apoyo del Banco y a los programas reflejados en las estrategias ya
tenía una concentración en los recursos de aprobadas.
CTR. Sin embargo, la mayor importancia de la No obstante, dado que la demanda de
Integración Regional en las agendas de políti- apoyo de los países puede variar repentina-
ca de los países está generando una demanda mente como respuesta a inesperados shocks
dentro del Banco para fortalecer la relación externos o a desastres naturales, es de esperar
entre la Programación Regional y la utiliza- que algunos proyectos propuestos no respon-
ción de una mayor gama de instrumentos del dan a las estrategias aprobadas. En ese caso, es
Banco. La Programación Regional debe ser necesario asegurar que los nuevos proyectos
comprehensiva al promover el uso de todos puedan aprovechar también su potencial fa-
los instrumentos financieros y no financieros ceta regional. El Banco debe fortalecer proce-
del Banco. dimientos internos dirigidos a asegurar la
La relación entre los ejercicios de visión regional desde el inicio de esos proyec-
Programación Nacionales y Regionales, la tos nacionales a través de una mayor
cual era mínima anteriormente, ha aumenta- colaboración entre INT y los Departamentos
do recientemente y existe una clara nece- Regionales de Operaciones.
sidad de acelerar y profundizar este proceso. Por otro lado, muchos aportes que el
Ello mejorará la coordinación entre ambos Banco ha hecho a la Integración Regional no
[250
han sido reflejados en las estadísticas como Es importante hacer notar que el apoyo
apoyo a la Integración por la forma en que del Banco a la Integración ha sido afectado
dichos aportes son clasificados. En conse- por la reducción de los recursos disponibles
cuencia, el Banco debe mejorar la forma de para ofrecer cooperación técnica (CT) de
clasificar sus proyectos para captar de manera carácter no-reembolsable (ingresos netos del

más fidedigna su apoyo a los procesos de inte- FOE), que se plasmaron en la Resolución AG-

gración. Í/99. Consecuencia de esa reducción es que
La Integración y la Cooperación Regio- haya mermado significativamente la capaci-
nales son bienes públicos clásicos, ya que dad del Banco para proporcionar la clase de
implican externalidades y compromisos con apoyo que por años venía dando a las institu-
problemas de coordinación debido a asimetrí- ciones del sistema de integración regional y a
as de información y la credibilidad de los programas que dichas instituciones ade-
compromisos. Esto tiende a generar niveles lantan. En efecto, frente a un máximo anual
subóptimos de cooperación, y, junto con res- de aprobaciones de CTR de US$42 millones
tricciones financieras en el sector público, para 1996 (y un promedio anual posterior a la
crea un nicho aplicable a diversos campos reorganización del Banco 95-98 de US$30
para servicios financieros y no financieros de millones), observamos apenas $13 millones
bancos de desarrollo regionales como el BID. en 2000.
En efecto, la vocación tradicional del Banco En el capítulo anterior se resaltó la impor-
por su enfoque regional, su credibilidad con tancia de fortalecer la institucionalidad
prestatarios y prestamistas, su financiamiento regional. La ausencia o debilidad de las secre-
y la larga experiencia en la Integración tarías técnicas de los acuerdos subregionales
Regional puede servir como catalizador para implica que el Banco carezca de interlocutores
reunir a los países en esfuerzos colectivos que regionales efectivos para canalizar su apoyo a
satisfagan el interés mutuo y que contribuyan la Integración. Es importante destacar tam-
al fortalecimiento de sus economías. bién, que dicho fortalecimiento difícilmente
El Banco posee instrumentos financieros pueda darse sin el tipo de apoyo que el Banco
y humanos idóneos para apoyar la promoción ha estado ofreciendo a los grupos de integra-
de la infraestructura regional. Sin embargo, su ción a través de fondos no reembolsables. Por
acción ha sido limitada en ocasiones por res- su parte, como la Cooperación Regional no
tricciones financieras en los países miembros. está en un marco formal de integración, se ve
Por ello, es importante incorporar al sector aún más perjudicada por la merma de recur-
privado en el esfuerzo por modernización y sos de CTR.
expansión de la infraestructura regional. Respecto a proyectos nacionales que for-
Con el ALCA, PPP, URSA y proceso de talecen la Integración, las prioridades mani-
Cumbres Hemisféricas, el Banco ha desarro- festadas por las autoridades de comercio no
llado otro nicho de especialización: apoyo siempre son reflejadas con su incorporación
colectivo en materia organizacional, logística, en el pipeline del Banco. Esta situación puede
técnica y financiera en conjunto con otras ser causada por la falta de costumbre por
organizaciones regionales. Esta colaboración parte de las autoridades con poder de deci-
para apoyar iniciativas de gran envergadura sión, de permitir el uso de financiamiento
ha sido una pieza clave para lanzarlas y externo para proyectos asociados al comercio
hacerlas progresar. El Banco contribuye con e integración. Ocasionalmente, limitaciones
el conocimiento de su personal y su neutrali- presupuestarias en los países solicitantes y el
dad institucional que garantiza servicios requerimiento de contrapartida local implican
calificados y homogéneos a todos los partici- obstáculos adicionales. Finalmente, los países
pantes. pueden ser renuentes a asignar recursos a pro-
251]
yectos de integración si consideran que eso dificultades en identificar sus necesidades. El

puede disminuir la disponibilidad de recursos Banco puede utilizar su experiencia para
destinados a las prioridades puramente nacio- coordinar la relación entre los países donantes
nales. y los receptores.
La Facilidad Sectorial de Comercio, uno El Banco ha demostrado ser un activo y

de los nuevos instrumentos flexibles del respetado generador de opinión aportando

Banco, ha tenido buena aceptación en la con frecuencia orientaciones e impulsos a
región. A pesar de que esta línea de financia- diversos procesos de integración. Publi-
miento en ocasiones ha sido obstaculizada caciones y la organización de y participación
por la falta de prioridad mencionada en el en eventos públicos son los principales cana-
párrafo anterior, su demanda es tal que se les de comunicación en este respecto. Sin
prevé que su actual asignación de recursos embargo, el Banco no ha tenido foros de con-
será insuficiente. También se ha verificado sulta con autoridades nacionales y regionales
que los procesos de integración demandan tal como ha hecho en el plano nacional con
ajustes más amplios que el fortalecimiento de las denominadas "encerronas".
instituciones vinculadas al comercio exterior. El nuevo programa de Diálogo Regional
El INTAL ha demostrado ser capaz de dar de Políticas del Banco, en el que participan
respuestas rápidas a frecuentes y urgentes varios de sus Departamentos, ha servido para
demandas de envergadura modesta de apoyo transmitir mejores prácticas entre países y
a la Integración, así como importante vehícu- para identificar programas de Cooperación
lo de entrenamiento y de difusión de Regional. Por su parte, el Programa Especial
información debido a su reconocida "marca de Integración del Banco ha servido para
registrada" en temas de integración. aumentar el perfil del Banco en temas de inte-
Como se mencionó anteriormente, hay gración y comercio, y ha ofrecido una pronta
una gran falta de coordinación entre donan- ayuda a demandas urgentes en las áreas de
tes que apoyan la Integración y el Comercio. estudio de impacto de liberalización y apoyo
Por otra parte, muchos países, particular- a canales de información para la sociedad
mente los pequeños tienen en ocasiones civil.
[25
ÁREASA PARA LA
ACCIÓN DEL BANCO

L
a Integración Regional cubre una gran dar procesos de integración subregional e
gama de acciones potenciales. Son interregional (incluyendo norte-sur) con rele-
muchas las lecciones aprendidas que vancia económica (no todos la tienen) y que
se deben emprender para fortalecer los además tengan el respaldo político de las par-
procesos de integración como se explicó en el tes involucradas. Estos procesos persiguen
tercer capítulo. Sin embargo, el Banco debe diversos objetivos de integración y están en
focalizar su acción estratégicamente, priori- distintos niveles de desarrollo. Por ello, es
zando actividades que aprovechen sus fundamental considerar el respaldo político
ventajas comparativas como institución regio- en conjunto con el estado de desarrollo y
nal de crédito. Al mismo tiempo, se deberá otras circunstancias por las que atraviesen
dar prioridad a acciones que tengan un los países de la región. Teniendo esto en con-
impacto importante en la consolidación de las sideración y la necesidad de focalizar la
etapas críticas de los procesos de integración acción del Banco, las áreas de acción priori-
y/o produzcan sinergias en la agenda de inte- tarias son: A. Consolidación de mercados
gración y cooperación de los países. Es regionales; B. Promoción de la infraestructu-
importante resaltar que el objetivo final del ra regional; C. Fortalecimiento de institu-
apoyo a la Integración Regional es fomentar el ciones para la integración; y D. Fomento a
crecimiento económico sustentable con otros bienes públicos regionales.
reducción de la pobreza y promoción de la
equidad de manera consistente con los ODM.
Esto sólo se logrará si las reglas establecidas CONSOLIDACIÓN DE
para la Integración son consistentes con opor- MERCADOS REGIONALES
tunidades balanceadas y con la eventual
convergencia entre los países, y además las Los procesos de integración pueden avanzar
instituciones compensan de alguna manera en las agendas de profundización cuando los
las asimetrías entre y dentro de los países problemas de acceso a mercados han sido
miembros. Si los procesos de integración no resueltos en una proporción relevante, permi-
son consistentes con un marco para la dismi- tiendo el consecuente incremento en las
nución de la pobreza y la desigualdad, corren interdependencias económico/comerciales.
el riesgo de ser obstaculizados por oposición Las principales áreas de apoyo al comercio en
política y social y los países pueden alejarse las cuales la acción del Banco puede tener un
de los ODM. impacto de importancia son:
Las prioridades del Banco se hacen opera-
cionales en ejercicios de Programación El Banco puede asistir a los países en la inves-
Regional y Nacional tomando en cuenta las tigación y evaluación de los costos y
demandas pertinentes de los países y el juicio beneficios de la protección y de las opciones
profesional del personal del Banco. de integración y apertura comercial. Esta eva-
Las medidas prioritarias para el apoyo del luación deberá ir más allá del análisis de los
Banco a la Integración Regional deben respal- efectos estáticos de creación y desvío de
253]
comercio. Así se deberá apoyar a los países en Considerando la importancia de algunos

la evaluación de los efectos de transformación mercados extrarregionales, y el positivo im-
productiva dinámicos y la distribución de los pacto potencial de acuerdos para accederlos,
beneficios entre y dentro de los países socios. el Banco apoyará la participación de los países
Un área clave de atención es la consolida- en iniciativas de integración norte-sur como

ción del mercado regional, preservando sus el ALCA, los acuerdos con la UE y con países

logros y permitiendo que los procesos de libe- de Asia, en la medida en que los países lo soli-
ralización continúen perfeccionándose. El citen. Asimismo, se ofrecerán instrumentos
objetivo prioritario de la estrategia global del para fortalecer la capacidad de los países de
Banco debe ser apoyar a los países para que formular posiciones frente a las negociaciones
puedan formular y hacer cumplir reglas que multilaterales como la Ronda de Doha de la
fomenten comercio e inversión eficientes en OMC, dada su importancia para la apertura
el mercado regional. Para captar plenamente de mercados y su aporte a las agendas de inte-
los beneficios de los importantes avances gración regional. Los países de la región
logrados en la liberalización del comercio de deben tener mejor capacidad de negociación
bienes en las subregiones, el Banco ofrecerá para obtener la reducción de las barreras
apoyo a los países en sus acciones tendientes comerciales en los países desarrollados, lograr
a eliminar las cuantiosas barreras no arancela- una mejor distribución de los beneficios de la
rias aún existentes, incluyendo la reducción expansión del comercio internacional y poder
de las asimetrías disfuncionales en los marcos incorporar el tema agrícola en las negociacio-
regulativos nacionales. nes comerciales.
También se ofrecerá apoyo a los países Combinar la Integración Subregional con
que deseen adoptar acciones destinadas a acuerdos de libre comercio norte-sur tiene
promover la liberalización de servicios en beneficios potenciales muy importantes al
sus cuatro modalidades básicas: comercio ofrecer acceso más seguro a mercados de
transfronterizo (consumidores domésticos mayor envergadura, minimizar el desvío de
adquieren servicios de proveedor localizado comercio en las subregiones, atraer IED, esti-
en el exterior), presencia comercial, consumo mular la modernización institucional y la
en el exterior y movimiento de personas físi- Cooperación Regional, y fomentar aumentos
cas (para prestar servicios fuera de su país de de productividad. En el ámbito de relaciones
origen). En particular, el Banco apoyará la comerciales norte-sur, el BID seguirá apoyan-
evaluación de alternativas y la eventual imple- do estudios e iniciativas que permitan reducir
mentación de acciones dirigidas a facilitar un obstáculos al avance de las negociaciones
mayor intercambio de servicios financieros comerciales, como por ejemplo alternativas
principalmente aquellos asociados con inter- para mejorar los estándares laborales y
mediación financiera, seguros, valores y ambientales sin propósitos proteccionistas y
pensiones. opciones para disciplinar medidas de protec-
Se reconoce la importancia que tienen ción contingente.
determinadas actividades de naturaleza intrín-
sicamente financiera para la materialización
de las transacciones de bienes y servicios entre PROMOCIÓN DE LA
personas físicas y jurídicas de diferentes paí- INFRAESTRUCTURA REGIONAL
ses. Al respecto, el Banco ofrecerá apoyo para
los países que busquen implementar acciones La profundización de los procesos de integra-
en el área financiera que resultan relevantes ción depende en gran medida del aumento
para el comercio, principalmente aquellas aso- del comercio y la inversión entre los países
ciadas con sistemas y mecanismos de pagos. participantes. Sin embargo, las acciones pro-
254
puestas para lograr la apertura de mercado explícito del sector público (político y finan-
pueden ser restringidas por limitaciones en la ciero); fomento de movilización de los
infraestructura existente. El Banco tiene una mercados de capitales locales e internacio-
larga experiencia en apoyar proyectos de nales; facilitar la participación del sector
infraestructura nacionales y es necesario agre- privado en la ampliación y modernización

gar una perspectiva regional a estos esfuer- de la infraestructura regional; proactividad

zos, contemplando sus impactos sociales y respecto a la incorporación de criterios
ambientales. En consecuencia, el Banco debe- ambientales y el impacto positivo sobre el
ría profundizar su apoyo en las siguientes desarrollo local de proyectos de infraestructu-
áreas: ra; colaboración con otras instituciones
regionales en apoyo logístico, técnico y finan-
El Banco debe seguir apoyando a los ciero de los procesos colectivos; y apoyo a la
proyectos de infraestructura nacionales, consulta y participación de la sociedad civil y
incorporando una visión regional y contem- del sector privado.
plando proyectos regionales, existentes o
potenciales. Se debe ofrecer la cuantificación
de los beneficios y costos asociados a una FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
orientación regional. Es tan importante la
armonización y modernización de normas y El Banco debe asistir en la evaluación, forta-
marcos regulativos como la inversión física. lecimiento y racionalización de marcos
El Banco deberá utilizar su capacidad catalíti- institucionales subregionales y/o regionales
ca para identificar proyectos y movilizar que faciliten el avance de los procesos de
recursos financieros del sector privado y integración y la transición al libre comercio.
otros, destinados a fortalecer la infraestructu- Asimismo, debe seguir colaborando en el
ra. Los principales sectores que deben tener fortalecimiento de las instituciones naciona-
esta visión son transportes, telecomunicacio- les que sean las contrapartes de los procesos
nes y energía. de integración y en el desarrollo de las
Los proyectos de infraestructura transna- carreras de servicio civil correspondientes.
cionales pueden ser positivos para el Es importante que se mantenga una memo-
conjunto de participantes, pero los beneficios ria institucional y un grado de estabilidad en
netos por país pueden no ser proporcionales a los cuadros nacionales y regionales que par-
los costos correspondientes. El Banco debe ticipan en las iniciativas regionales o mul-
jugar un papel de liderazgo y apoyo en el con- tilaterales de comercio e integración. Los
texto de URSA y PPP, en los que entre otros sectores claves de apoyo institucional en los
temas se están estudiando los problemas exis- que el Banco puede tener una acción signifi-
tentes, en transporte marítimo de cabotaje, cativa son:
transporte aéreo, energía, comunicaciones y
pasos de frontera. En estas y otras iniciativas A nivel nacional
se deben apoyar los siguientes campos de
acción: coordinación de normas de regula- El Banco seguirá apoyando la capacitación
ción sectorial, sin los cuáles no se podrá de recursos humanos nacionales para per-
aprovechar adecuadamente la inversión físi- seguir una buena calidad y adecuada
ca; selección, evaluación y priorización de cantidad de especialistas destinados a con-
proyectos transnacionales; diseño de meca- ducir procesos de negociación regionales y
nismos y estructuras financieras de proyectos multilaterales e implementar y monitorear
que resuelvan las asimetrías de costos y bene- los acuerdos logrados. Dicha capacitación
ficios entre países, y promuevan el apoyo debe fomentar una mejor comprensión de
255
los beneficios y costos asociados a los com- contexto de eficacia y eficiencia en materia
promisos resultantes de las negociaciones de intermediación financiera, se facilite un
comerciales para manejar estos últimos de mayor volumen de comercio. Particular
una forma socialmente eficiente. Se deberá énfasis se dará a las PYMES por su efecto
contemplar capacitación en el desarrollo de sobre el empleo y sobre la desigualdad y las

mecanismos de coordinación interministeria- mayores dificultades que estas tienen en

les y de canales de consulta con la sociedad obtener un financiamiento competitivo en
civil. Se debe permitir la participación del sec- países en desarrollo.
tor privado en los programas de capacitación, Los programas nacionales de fortaleci-
en la medida en que sus representantes con- miento aduanero apoyados por el Banco,
tribuyan a la financiación de los costos de su deberían adaptarse a múltiples demandas de
participación. los diversos acuerdos y una compleja red de
Entre las actividades de apoyo a la preferencias arancelarias y reglas de origen. El
Gestión Pública y de fortalecimiento de insti- Banco apoyará la facilitación aduanera, pro-
tuciones nacionales, deberán incluirse las moviendo la armonización de procedimientos
destinadas a proveerlas de los medios para y normas con el objeto de mejorar la transpa-
evaluar y proponer políticas para enfrentar los rencia y la competitividad.
impactos negativos de la transición al libre A medida que aumenta la integración,
comercio sobre ciertos sectores, regiones o aumenta el papel de la tributación en las
poblaciones vulnerables. Para ampliar las estrategias globales de las empresas y, diferen-
perspectivas de que la Integración contribuya cias en las legislaciones y en la gestión de las
a la reducción de la pobreza y desigualdad, el administraciones tributarias (estructuras,
Banco debe estar preparado para apoyar bases, tasas, cumplimiento, debido proceso, y
demandas de los países para desarrollar e tratados), tienen cada vez más importancia,
implementar políticas para la transición hacia pudiendo resultar en distorsiones económi-
el libre comercio que proporcionen un balan- cas o promover la elusión o evasión. Gran
ce de oportunidades tanto entre, como al parte de los sistemas tributarios de los países
interior, de los países participantes y ayuden a de la región fueron estructurados para econo-
los países alcanzar los ODM. mías más cerradas y basadas en fuerte
El Banco ha venido apoyando, a través de protección efectiva. Con la apertura actual, el
los programas de modernización del Estado, Banco entre sus actividades de moderniza-
la reforma de los sistemas judiciales y otras ción del estado, debe apoyar a los países a
iniciativas orientadas a fortalecer el Estado de promover cambios y ajustes de manera de
Derecho y los sistemas democráticos de los tornar sus sistemas impositivos más favora-
países de la región. La nueva estrategia de bles al comercio y la inversión externos, y
modernización del Estado enfatiza la necesi- compatibles con los acuerdos, reglas y prácti-
dad de que esos programas tengan en cuenta cas internacionales. La tributación debe evitar
la necesidad de la convergencia en esta área distorsiones que afecten la competitividad de
entre los países de la región, a objeto de apo- la producción doméstica frente a la externa.
yar los procesos de integración subregional, Así mismo los sistemas de tributos internos
regional y hemisférica. deben garantizar recursos en substitución de
En vista de la importancia del comercio las pérdidas previstas con las reducciones de
en los procesos de integración y apertura, y los aranceles, asegurando el necesario equili-
de la relevancia del acceso a financiamiento, brio fiscal, tan importante para el manejo
el Banco apoyará a los países en el fomento macroeconómico. Otras restricciones regula-
de la operatoria y desarrollo de instituciones tivas deberían revisarse para fomentar la
e instrumentos financieros para que, en un atracción de la IED.
256]
A nivel regional los procesos de integración, el Banco deberá

desalentar el establecimiento de políticas
Es importante tener en cuenta que la crea- monetarias, fiscales o de endeudamiento, o
ción de instituciones regionales ofrece un sus secuencias, que sean contrarias a los
objetivos de integración compartidos por los

marco para mejorar la competitividad y
demanda un cuerpo reducido de personal países socios.

calificado y un presupuesto regional predeci- Se continuará financiando seminarios y
ble y capaz de solventarlas. Entre las estudios que evalúen las alternativas para
instituciones que merecen atención especial avanzar con la armonización de políticas
están las responsables de resolución de dis- tributarias que faciliten el ajuste a las necesi-
putas, protección contingente, las secretarías dades dictadas por la intensificación y
técnicas y las que sirven para apoyar la coo- liberalización del comercio e inversión exter-
peración/coordinación en áreas importantes nos en las subregiones. Especial énfasis se
para el comercio y la inversión (como están- dará a la minimización del riesgo de las "gue-
dares técnicos, especialmente sanitarios y rras de incentivos" para atraer inversiones
fitosanitarios, políticas de competencia). externas. También debe buscarse con la coor-
En algunos casos, los procesos de conso- dinación de las políticas sectoriales para
lidación de mercados perseguidos en la facilitar el desarrollo de cadenas productivas.
primer área de acción prioritaria, pueden Tanto para evaluar empíricamente los
avanzar con la menor incertidumbre ofrecida procesos de integración como para profundi-
por la utilización de AECs y uniones zar el intercambio comercial y de coordina-
aduaneras. Sin embargo, la creación e imple- ción macroeconómica, es vital que el Banco
mentación de cualquiera de estas opciones siga apoyando el desarrollo, manutención y
requieren de procesos de negociación compli- disponibilidad de sistemas de bases de datos
cados y diseños eficaces, particularmente con desagregación apropiada y consistentes
cuando la importancia económica relativa de entre países socios en áreas claves para la
los socios difiere de forma significativa. Integración. Áreas prioritarias son comercio
Además, algunos acuerdos requieren nuevos de bienes, aranceles, preferencias arancela-
marcos institucionales colectivos en materia rias, reglas de origen, barreras no arancelarias,
aduanera. El Banco ofrecerá instrumentos comercio de servicios, compras estatales,
para que los países que los demanden puedan inversión extranjera (especialmente intrare-
fortalecer su capacidad de negociación, dise- gional), indicadores macroeconómicos y
ño e implementación de acuerdos de esta encuestas industriales.
naturaleza. El Banco deberá continuar brindando su
El Banco promoverá la coordinación de apoyo financiero y técnico colectivo a la
políticas macroeconómicas a través de foros negociación del ALCA así como a su nuevo
de discusión, documentos de estudio y la Programa de Cooperación Hemisférica
creación de mecanismos operacionales para orientado a desarrollar Estrategias de Acción
la incorporación de una dimensión regional nacionales o regionales para capacitación,
a los objetivos macroeconómicos de las auto- implementación y reformas de adaptación al
ridades nacionales. Esas acciones facilitarán proceso de liberalización comercial, así
la creación y el intercambio de información como la organización de un foro de donan-
homogénea/comparable y la armonización tes. El Banco también deberá estar disponi-
de medidas y objetivos de política entre los ble para responder a solicitudes relativas
responsables y expertos de los países y mejo- de otros procesos plurilaterales de integra-
rarán la competitividad de los países ción norte-sur como el Acuerdo de Libre
involucrados. En particular, en el marco de Comercio entre Centroamérica y los EE.UU.
W1
(CAPTA). En cuanto al sistema multilateral, El aprovechamiento de dichas externalidades

el Banco deberá continuar apoyando los cur- ofrece a su vez una mejor competitividad. En
sos de la OMC. algunos casos, como el ambiental, dicho
El Banco debe estar preparado para apoyo puede canalizarse a través de comisio-
apoyar a los países que deseen promover la nes técnicas de apoyo4, las que a través de sus

utilización de mecanismos colectivos de actividades permitan una mayor cooperación.

compensación para mejorar la distribución El Banco debe continuar su apoyo en
desigual de los beneficios del comercio, áreas naturales como las cuencas hidrográfi-
fomentando acciones proactivas para mitigar cas y los corredores biológicos. Entre ellos, se
potenciales desequilibrios entre los países que deberá priorizar la protección de la biodiver-
se integran. Esto es especialmente importante sidad y el cuidado de áreas naturales y
en los acuerdos norte-sur. ecosistemas frágiles que provean servicios
ambientales. Otras áreas que merecen aten-
ción son las acciones regionales coordinadas
OTROS BIENES PÚBLICOS en temas migratorios, cooperación tecnológi-
REGIONALES ca, el control de enfermedades y la prevención
y mitigación de desastres naturales.
La mayor interdependencia económica abre Considerando la estabilidad financiera de
canales para una mayor cooperación, particu- los países de una región como un bien pú-
larmente para bienes públicos regionales en blico regional, el Banco debe apoyar los
ámbitos que representan un alto rendimiento esfuerzos por mejorar en forma conjunta y
para el bienestar, independientemente del consensuada la calidad de la regulación y
futuro de los convenios regionales mismos. El supervisión de bancos, otros intermediarios
BID, como Banco Regional, tiene un papel financieros y de otras actividades y servicios
natural en el liderazgo de estas actividades, a financieros como ser seguros y valores, así
través de las cuales puede maximizar su como la provisión coordinada de marcos ins-
impacto. El Banco debe cumplir esta misión titucionales y regulativos, que contribuyan a
ayudando a garantizar la participación equili- mejorar la disponibilidad y calidad de la
brada de todos los países y sus regiones, información para los agentes privados, forta-
persiguiendo resultados balanceados. Para leciendo la competitividad de la región.
ello, debe evaluar y aplicar las mejores prácti- Es importante la cooperación entre países
cas en la conceptualización, identificación, de ALC para impulsar una mejor arquitectura
priorización, secuencia, monitoreo y evalua- financiera internacional en los foros pertinen-
ción de Cooperación Regional. Los objetivos tes. El Banco debe mantener una relación
principales de reducción de pobreza y desi- estrecha con los organismos que agrupen a
gualdad y de crecimiento sustentable son entidades regulativas y supervisoras de la
particularmente importantes para guiar la región y debe continuar apoyando al Foro
acción del Banco como líder en la generación Regional del Sector Financiero para facilitar la
de bienes públicos regionales. Con vista a discusión y el análisis de temas financieros
estos objetivos, las principales áreas de acción con una perspectiva regional, por parte de los
son: tomadores de decisión del continente.
El Banco apoyará esfuerzos en la elabora- El Banco debe continuar con proyectos
ción e implementación de códigos regionales dirigidos a promover el desarrollo integrado
en ámbitos en los que su uso ofrezca benefi-
cios comunes frente a la existencia de
externalidades importantes, como por ejem- 4
Como la Comisión de Cooperación Ambiental del
plo el ambiental, sanitario, fitosanitario, etc. TLCAL.
2581
para las zonas fronterizas, creando marcos caso de grandes iniciativas de cooperación,
legales que facilitan la cooperación y mejoran como el proceso hemisférico y el acuerdo
la coordinación de desarrollo socioeconómico con Europa, es importante priorizar el apoyo
entre comunidades separadas por una fronte- del Banco entre las múltiples actividades soli-
ra fortaleciendo su competitividad al resolver citadas por los gobiernos, promoviendo

problemas comunes en áreas tales como aquellas con objetivos cuantificables y eva-

medio ambiente, migración, controles sanita- luables.
rios y salud. El Banco también deberá ofrecer sus ofi-
El Banco debe seguir apoyando eventos cios para coordinar donantes y países
destinados a reunir a las altas autoridades del receptores en materia de Integración y
continente a través de foros de interacción en Cooperación Regional, colaborando estrecha-
que se transmitan información sobre mejores mente con los bancos subregionales de
prácticas y otorguen oportunidades sobre la desarrollo.
Cooperación. Cabe destacar los foros que Se deberá seguir colaborando en la gene-
apoyan programas de convergencia política, ración de bienes públicos regionales con otros
como el de Québec y el Grupo de Río. En el bancos subregionales y donantes bilaterales.
M
OPCIONES PARA LOS SERVIVIOS
DE IMPLEMENTACIÓN

P
ara implementar esta estrategia el apoyo a los cursos de la OMC, foros públicos
Banco dispone de diferentes instru- de discusión, análisis y diseminación de
mentos financieros y no financieros información sobre la Integración y el
tanto a nivel nacional como a nivel Comercio, permitiendo al Banco responder
regional. Para optimizar su uso se proponen ágilmente a solicitudes de CT de modesta
cambios en la forma como los mismos se pro- envergadura.
graman y se utilizan. Cabe destacar que la
implementación de esta estrategia tendrá Préstamos Nacionales. A la luz del escaso
estrecha relación y coordinación con otras financiamiento para la CTR y la importancia
estrategias institucionales del Banco. de la Integración para la reforma estructural,
existe una urgencia aún mayor de incorporar
con más intensidad al inventario de présta-
SERVICIOS FINANCIEROS mos nacionales, a aquellos programas que
respalden la Integración y el Comercio
Cooperación Técnica Regional (CTR). Uno de Regionales. Abundan las oportunidades para
los instrumentos principales para apoyar ini- el fortalecimiento institucional de las contra-
ciativas regionales y suministrar incentivos partes nacionales y la implantación de parte
para políticas innovadoras es la CTR. No de ellos de compromisos regionales y multila-
obstante como se indica en el tercer capítulo, terales y políticas e instituciones comerciales
la eficacia de este producto ha sido reducida nacionales.
en forma muy importante por una brusca
disminución de los fondos disponibles. Dado Préstamos Especiales de Apoyo al Comercio e
que no es realista esperar que la disponibili- Integración. La Facilidad Sectorial de
dad de estos fondos vuelva a los montos del Comercio debe ser continuada y dotada de los
pasado —al menos en el futuro inmediato— recursos necesarios para satisfacer la deman-
, es importante identificar alternativas para da, que es amplia, dados los requerimientos
complementar este instrumento vital al de los acuerdos bilaterales, subregionales,
apoyo de los procesos de Integración y continentales y multilaterales que están y
Cooperación Regionales. Por ello, es apropia- seguirán siendo negociados y deberán imple-
do priorizar el uso de estos fondos en la mentar los países de ALC en el futuro
medida posible para programas que apoyan cercano. Sin embargo, esta facilidad no cubre
iniciativas de Integración y Cooperación todas las facetas de ajuste sectorial que los
Plurilaterales de gran alcance y participación, procesos de integración demandan. Por ello
como la URSA, el PPP, el ALCA, el Proceso de se propone evaluar la implementación de
Cumbres Hemisféricas y las iniciativas de Préstamos Sectoriales de Integración, en los
cooperación y comercio de la UE-ALC. cuales se contemplaría un conjunto integrado
Los programas del INTAL son también de componentes de apoyo, que incluirían
merecedores de estos recursos dada su espe- acciones preventivas y correctivas en un
cialización en capacitación, incluyendo número delimitado y focalizado de áreas que
260]
requieran adaptarse para aprovechar plena- SERVICIOS NO FINANCIEROS

mente las oportunidades ofrecidas por el
proceso de integración. Esos instrumentos, El Banco tiene una gran credibilidad y expe-
cuya implementación podría iniciarse con riencia en el tema de Integración, que deben
algún programa piloto asegurando no utilizar ser puestos al servicio de los países de la

reformas ya contempladas en otros programas región:

en ejecución, deberían tener el liderazgo de
los departamentos operativos del Banco, pero El Diálogo Regional de Política ha probado
contarían con toda colaboración requerida de ser un instrumento importante de intercam-
INT, RES y SDS. bio, reflexión y cooperación para hacedores
de política de muy alto nivel. Las áreas de
Préstamos de Infraestructura Regional. El actuación deben reflejar las demandas de los
Banco debería evaluar la posibilidad de países reveladas a través de su participación.
aumentar los incentivos a inversiones en Investigaciones destinadas a orientar
infraestructura regional. También se debe for- políticas, publicaciones, conferencias y semi-
talecer las acciones Banco, incluyendo las del narios son importantes medios para que el
PRI, destinadas a facilitar la participación del Banco estimule y oriente procesos de integra-
sector privado en infraestructura de integra- ción y comercio. Entre ellos se destacan la
ción, especialmente a través de concesiones. creación de redes de investigación como
REDINT y Euro-Latino Research Network en
FOMIN. Este Fondo debe ser un actor más Integración y Comercio.
importante en respaldo de iniciativas a nivel La Iniciativa Especial de Integración con
subregional, continental, interregional y sus tres componentes (monografías de políti-
multilateral. El Cluster de Comercio e ca con amplia difusión pública hechas por
Inversión de FOMIN debe ser mejor aprove- expertos de gran renombre; apoyo a evalua-
chado y canalizado a través de programas ciones del impacto de la liberalización
organizados subregionalmente donde proble- comercial y foros de educación pública en
mas, capacidades, intereses y desafíos materia de integración y globalización) tam-
reflejen alguna similitud. El Cluster también bién ha tenido un impacto importante sobre
puede publicitarse en un marco que refleje los procesos de integración. Dados los desafí-
mejor todas las actividades que son realmen- os enfrentados por los países de la región en
te elegibles. El FOMIN también puede asistir los próximos años, debe extenderse al menos
al sector privado y sindicatos laborales en el al 2004 para atender a las fuertes demandas
entendimiento de las obligaciones surgidas requeridas por las negociaciones previstas en
de iniciativas de integración y comercio y el futuro cercano.
apoyarles en la tarea de proveer el sector El Banco debe organizar reuniones anual-
público información de sus intereses y opor- mente entre sus expertos y las autoridades
tunidades en el marco de las negociaciones. nacionales y regionales de cada subregión
La asistencia del FOMIN también debe para reflexionar sobre los avances, problemas
extenderse a la preparación de empresas y futura dirección de sus esquemas de inte-
(especialmente las pequeñas y medianas) y gración.
mercados laborales frente a los ajustes, cam- El Banco debe continuar utilizando sus
bios de comportamiento y mejora de la buenos oficios para organizar países y donan-
competitividad que tienen que realizar frente tes en procesos estructurados de evaluación
a aperturas externas de gran envergadura, de las limitaciones de capacidad en materia de
originadas en la Integración norte-sur y los comercio y mecanismos de coordinación e
acuerdos de la OMC. intercambio de información entre donantes
fffl
para responder más efectivamente a necesida- aprovechamiento de las oportunidades que

des de asistencia técnica. Ejemplos para la una visión regional ofrece, el RP debe ir más
participación del Banco son los programas d allá de su enfoque tradicional de acción regio-
apoyo al CAPTA y los de colaboración con la nal, incluyendo capítulos nacionales con una
secretaría de la OMC. perspectiva regional. Estos capítulos, prepara-

Hay una necesidad de colaborar más dos en colaboración con los Departamentos

intensivamente con personal y programas de Regionales de Operaciones, complementarán
los bancos subregionales. En el caso de los el enfoque regional tradicional del documen-
países de la Organización del los Estados to y servirán como insumos en la preparación
Caribeños del Este, se puede intensificar la de las estrategias de país. Además, INT conti-
colaboración con el Banco de Desarrollo del nuará contribuyendo a desarrollar los
Caribe difundiendo estudios y otros materia- componentes de Integración y Comercio rele-
les del Banco en estos países. vantes de las estrategias de país y dará apoyo
técnico a los Departamentos Regionales de
Operaciones en la preparación y ejecución de
ACCIONES DE IMPLEMENTACION proyectos con contenido de Integración y
Comercio.
Documentos de Programación Regional (RPs). Para resolver la ausencia del enfoque
Como se mencionó anteriormente el Banco regional en la preparación de proyectos nacio-
debe poner todos sus servicios financieros y nales, el Departamento de Integración deberá
no financieros a disposición de la Inte- aportar la perspectiva regional participando
gración y Cooperación Regionales. El instru- como miembro del Comité de Préstamos
mento para promover la asignación de estos cuando lo juzgue pertinente. Para reforzar
servicios es el RP, que seguirá siendo coordi- este enfoque los Departamentos Regionales
nado por INT, el Departamento en el Banco de Operaciones deberán establecer puntos
que se especializa en Integración y Comercio focales para colaborar con INT en la
y será preparado en coautoría con el Programación Regional. A su vez INT encar-
Departamento Regional de Operaciones gará a los responsables de las respectivas
correspondiente. Además, se incorporarán a Programaciones Regionales el apoyo a los
los equipos responsables a representantes de Departamentos de Operaciones en la
SDS, el FOMIN y otros Departamentos según Programación Nacional y proyectos relacio-
la necesidad. nados a integración y comercio.
El RP continuará con la práctica de pre-
parar una estrategia para cada uno de los Plan de Acción
cuatro acuerdos subregionales principales
cada cuatro años, actualizándolas con memos El Plan de Acción propuesto para implemen-
ejecutivos anuales que se someterán al tar la estrategia de integración puede
Directorio para información. La dinámica de resumirse en los puntos siguientes:
países no miembros del Banco, pertenecientes
a una subregión sería cubierta mediante su Servicios financieros
incorporación al RP más cercano a sus intere-
ses comerciales o geopolíticos. Según la • Priorizar el uso de las CTR para progra-
necesidad se preparará también RPs temáticos mas que apoyen iniciativas de Integración
cuyo análisis no se restrinja al espacio geográ- y Cooperación Plurilaterales de gran
fico de una subregión. alcance y participación, como la URSA, el
Para fortalecer la relación entre los proce- PPP, el ALCA, el Proceso de Cumbres
sos de programación y asegurar un mayor Hemisféricas y las iniciativas de coopera-
262]
ción y comercio de la UE-ALC, así como mento importante de intercambio, refle-

las actividades de y programas del INTAL. xión y cooperación para hacedores de
• Estimular para que los países soliciten política de muy alto nivel.
con mayor intensidad préstamos naciona- • Promover investigaciones destinadas a
les para programas que respalden la orientar políticas, publicaciones, confe-

Integración y el Comercio Regionales. rencias y seminarios para estimular y

• Ampliar los recursos de la Facilidad orientar los procesos de integración y
Sectorial de Comercio para satisfacer la comercio.
demanda, que será creciente dados los • Extender la Iniciativa Especial de
requerimientos de los acuerdos que están Integración al menos hasta el 2004 para
y seguirán siendo negociados y deberán atender a las fuertes demandas requeridas
ser implementados por los países de LAC por las negociaciones previstas en el futu-
en el futuro cercano. ro cercano.
• Evaluar la implementación de Préstamos • Organizar reuniones anualmente entre
Sectoriales de Integración, en los cua- expertos y autoridades nacionales y regio-
les se contemplaría un conjunto inte- nales de cada subregión para reflexionar
grado de componentes de apoyo, que sobre los avances, problemas y futura
incluirían acciones preventivas y dirección de sus esquemas de integración,
correctivas en áreas que requieran ajus- incluyendo el tema de movilidad laboral.
tarse para aprovechar plenamente las • Organizar procesos estructurados de eva-
oportunidades ofrecidas por el proceso luación de las limitaciones de capacidad
de integración. en materia de comercio y coordinar el
• Dada la oportunidad de aprovechar exter- intercambio de información entre donan-
nalidades se debe explorar la forma de tes para responder más efectivamente a
aumentar los incentivos del Banco a necesidades de asistencia técnica.
inversiones en infraestructura regional. • Profundizar la colaboración con personal
• Mejorar el Cluster de Comercio e y programas de los bancos subregionales.
Inversión del FOMIN, canalizándolo a
través de programas organizados subre- Ciclo de proyecto
gionalmente, ya que problemas, capacida-
des, intereses y desafíos reflejan • Preparar los Documentos de Progra-
similitudes. mación Regional (RPs) en coautoría con
• Utilizar al FOMIN para asistir al sector el Departamento Regional de Operacio-
privado y sindicatos laborales en el enten- nes correspondiente y con apoyo de
dimiento de las obligaciones surgidas de representantes de SDS, el FOMIN y otros
iniciativas de integración y comercio, así Departamentos según la necesidad.
como preparar las empresas (especial- • Continuar la práctica de preparar una
mente las pequeñas y medianas) y merca- estrategia para cada uno de los cuatro
dos laborales frente a los ajustes, cambios acuerdos subregionales principales cada
de comportamiento y mejora de la com- cuatro años, actualizándolas con memos
petitividad que tienen que realizar frente ejecutivos anuales que se someterán al
a aperturas externas. Directorio para información.
• Preparar, cuando sea necesario, RPs tem
Servicios no financieros ticos cuyo análisis no se restrinja al espa-
cio geográfico de una subregión.
• Mantener el apoyo al Diálogo Regional de • Incluir en el RP capítulos nacionales
Política, que ha probado ser un instru- con una perspectiva regional, preparados
263]
en colaboración con los Departamentos Promover el enfoque regional en la pre-

Regionales de Operaciones. paración de proyectos nacionales, con
Desarrollar los componentes de Inte- la participación del Departamento de
gración y Comercio relevantes en las Integración como miembro del Comité de
estrategias de país, con apoyo de INT. Préstamos.

r
264

E
ste capítulo propone indicadores para de contabilizar el contenido regional en ope-
evaluar el logro de objetivos al imple- raciones financieras del Banco.
mentarse la estrategia. En principio, la
supervisión y evaluación de la aplica- Indicadores de resultado: La evaluación de los
ción de la estrategia puede hacerse mediante instrumentos utilizados para el apoyo a la
indicadores que midan productos, resultados Integración, permitirá reorientarlos para
e impacto. Mientras los primeros se relacio- hacer más eficiente y efectivo dicho apoyo.
nan más con las acciones directas del Banco, Estos indicadores serán los que normalmente
en las que éste puede tener un efecto más acompañan a los instrumentos utilizados para
rápido y evidente, los últimos miden cambios implementar la estrategia como: las evalua-
en el bienestar general, al que afectan muchas ciones de proyectos relacionados con la
otras variables con mayor grado de determi- Integración Regional (en función de los infor-
nación. INT trabajará coordinadamente con mes PPMR, PAÍS y PCR); evaluaciones de
OVE para desarrollar indicadores más especí- OVE de los diversos procesos de programa-
ficos para acciones de comercio e integración ción y su implementación, con relación a su
propuestas por esta estrategia. Asimismo, esos contribución a la Integración Regional.
departamentos, junto a SDS, desarrollarán
conjuntamente otros indicadores específicos Indicadores de impacto: Es importante contem-
para acciones de apoyo en la creación de otros plar que tanto el Banco como el mundo
bienes públicos regionales. académico enfrentan dificultades para evaluar
el impacto de la integración, por lo que queda
Indicadores de producto: Para evaluar la un arduo trabajo por realizar en este campo.
acción del Banco, se proponen indicadores En función de la información disponible, el
que demuestren el nivel de avance en los cálculo del efecto logrado por la estrategia al
cambios sugeridos por esta estrategia. Ellos nivel de país podría incluir los indicadores
son: número y volumen de préstamos apro- que se desarrollen dentro de la iniciativa por
bados que estén relacionados con la In- fortalecer la efectividad del desarrollo en la
tegración Regional, el número y volumen de actividad del Banco. Además, se podrían
préstamos aprobados al amparo de la facili- incluir los siguientes indicadores para evaluar
dad sectorial de comercio exterior, el número los procesos de integración en general a los
de operaciones nacionales que contengan un cuáles el Banco apoya: reducción de las barre-
componente o una visión regional, el número ras comerciales; composición, distribución y
de operaciones de CT en materia de In- niveles de comercio y comercio intrarregional
tegración Regional, el número de productos e interdependencia comercial; participación
no financieros en el ámbito de Integración, el de economías más pequeñas; atracción de
número de evaluaciones y análisis de desem- inversión extranjera; indicadores de conver-
peño sectorial. Para 2004 las estrategias de gencia macroeconómica.
país contarán con una sección de integración La Estrategia será evaluada tres años des-
regional. Se deberá también mejorar la forma pués de su aprobación.
265]
ANEXO

Sustentable
A. Consolidación Aumento del crecimiento Promoción del impacto positivo

de Mercados Regionales económico a través de mayor del comercio regional sobre el
comercio resultante de la bienestar de los pobres
ampliación de mercados
Objetivo: Lograr el avance en la Objetivo: Ampliación del comercio y Objetivo: Ampliar oportunidades de
agenda de integración a través de de la actividad económica de manera inclusión económica.
mayor acceso a mercados, permitiendo sustentable.
el incremento de las interdependencias
económicas y comerciales.
Evaluación de costos y beneficios Elaboración de estudios de impacto Evaluación de los impactos de

de la integración de acuerdos comercia es en acuerdos sobre los sectores, regiones y
diferentes escenarios. poblaciones menos favorecidos.
onsolidación del mercado regional Eliminación de barreras arancelarias Aumento del acceso de los pobres
con la eliminación de barreras y y no arancelarias, incluyendo a los bienes y servicios del mercado
la formación de uniones aduaneras reducción de asimetrías en los regional.
eficientes marcos regulativos nacionales.
Fortalecimiento de procesos de Facilitar el intercambio eficiente de Ampliación del acceso de servicios a

integración de servicios financieros servicios financieros, sobretodo en poblaciones marginales.
intermediación financiera, seguros,
valores y pensiones.
Apertura de mercados Apoyo a las negociaciones Ampliación de oportunidades de

extrarregionales y mitigación de multilaterales y a la reducción de empleo.
obstáculos a la integración barreras a comercio extra regional.
extrarregional
(continúa en la página siguiente)
r
266]

Sustentable
B. Promoción Ampliación de la Inversión en infraestructura en

de la Infraestructura infraestructura que permita el áreas de menor desarrollo

Regional crecimiento del comercio
Objetivo: Reducción de las limitaciones Objetivo: Permitir que los flujos de Objetivo: Permitir que la ampliación de la
de la infraestructura regional y nacional comercio generadores de crecimiento infraestructura regional también puedaque
dificultan el avance de la integración. económico no sean limitados por la beneficiar las regiones más pobres y los
infraestructura. grupos marginados.
Ampliación de la infraestructura Apoyo a proyectos naciona es de Apoyo a proyectos de infraestructura

nacional con visión de desarrollo infraestructura que promuevan e que beneficien las poblaciones
regional y socialmente sostenible desarrollo dentro de un marco de marginadas.
integración regional.
Cooperación intersubregional y Apoyo a la creación de ejes de Promoción de ejes de desarrollo en

hemisférica para la infraestructura desarrollo a partir de la áreas pobres.
regional infraestructura regional como son
el URSA y e PPP.
267

Sustentable
C. Fortalecimiento Fortalecimiento de instituciones Instituciones adecuadas a la

Institucional que respalden acuerdos de negociación e implementación de
integración que aceleren acuerdos balanceados y atentos el crecimiento

a la inclusión económica
Objetivo: Mejores instituciones y reglas, Objetivo: Reglas e instituciones Objetivo: Marcos institucionales que
regionales y nacionales, que faciliten necesarias para acuerdos de permitan una integración equilibrada con
el avance de la integración. integración viables y económicamente beneficios para las regiones más pobres
ventajosos. y grupos marginados.
Capacidad para negociación e Fortalecimiento de instituciones que Promoción de capacidad de

implementación de acuerdos y para ¡mplementan y monitorean acuerdos negociación que tome en cuenta la
lograr una transición adecuada al y mitigan los impactos negativos de equidad socio y minimice los impactos
libre comercio. la transición al libre comercio; negativos y establezca medidas que
capacitación de negociadores; equilibren los efectos del comercio.
y establecimiento de buenos
mecanismos de solución de disputas.
Instituciones e instrumentos Agencias e instrumentos de crédito poyo prioritario a las PYMES.

financieros para promover comercio para la exportación.
decuación de sistemas aduaneros Modernización de procedimientos, Atención a reformas tributarias para

e impositivos a las necesidades del armonización de normas, reducción que no tengan impacto negativo sobre
comercio e inversiones externos de plazos y costos de transacción, los pobres.
y adecuación de sistemas tributarios
para mejorar la competitividad y
e clima de inversión.
ortalecimiento y racionalización Apoyo a las secretarias técnicas de Desarrollo de instituciones de

instituciones de integración los acuerdos y sus contrapartes concertación social que incluyan y
nacionales. fortalezcan los intereses de los sectores
más desfavorecidos.
Coordinación de políticas macro, Intercambio de información y Aumentar de la estabilidad de ingresos

tributarias y sectoriales armonización de medidas de y las oportunidades de empleo de los
política entre los países. pobres mediante la coordinación de
políticas al nivel regional.
Recopilación, eva uación y Facilitación de toma de decisiones Promover del conocimiento para tomar
diseminación de datos e información con vista a negociación acuerdos decisiones que favorezcan a los pobres
de comercio e integración ventajosos y viables y sectores vulnerables.
Procesos de integración norte-sur Apoyo colectivo a iniciativas como Promover del establecimiento de
el ALCA y su Programa de mecanismos de protección de los
Cooperación Hemisférica. países y regiones más pobres.
2681

Sustentable
D. Otros bienes Cooperación en la creación Promover la cooperación

Públicos Regionales de bienes públicos regionales regional en bienes públicos
que beneficien los pobres

Objetivo: Maximizar la cooperación Objetivo: Crear bienes públicos Objetivo: Actuar para que los bienes
entre los países de la región para la regionales en áreas que promuevan la públicos regionales reduzcan la pobreza
producción de bienes públicos, actividad económica y que aprovechen y desigualdad.
independientemente de los acuerdos externalidades.
de integración comercial.
Códigos, reglamentos comunes Apoyo a establecimiento de stablecimiento de códigos y reglas

o mecanismos de consulta en áreas códigos y reglas regionales que regionales que beneficien a los
de bienes públicos regionales como resulten en beneficios comunes. sectores más pobres y vulnerables.
medio ambiente y salud
Protección de la biodiversidad vía Cuidado de áreas naturales y uidado de áreas naturales y

acciones regionales ecosistemas frágiles al nivel regional ecosistemas frágiles al nivel regional
para lograr crecimiento sustentable. para evitar el deterioro del capital
natural de los pobres.
Desarrollo integrado de zonas Promoción de la coordinación de Apoyo a políticas de desarrollo de

fronterizas acciones regiona es para el fronteras en regiones deprimidas y que
desarrollo socioeconómico de beneficien los pobres y los sectores
comunidades fronterizas. exc uidos.
Fomento estabilidad financiera como Mejoramiento de forma consensual Protección de los ahorros y provisión de
bien público regiona de la regulación y supervisión crédito, especialmente a los sectores
financiera. más frágiles y ciudadanos pobres.
Diálogos para autoridades Cooperación horizontal de alto nivel Promoción de agendas que incorporen
de alto nivel para promover instituciones y las cuestiones de combate a pobreza
políticas de desarrollo económico. y desigualdades.
Otros bienes públicos regionales Coordinación de países receptores Apoyo a foros de negociación,
y donantes para bienes públicos movilización de financiamientos y otros
regionales que apoyen el mecanismos para bienes públicos
crecimiento económico sustentable. regionales que beneficien los sectores
más desfavorecidos.
269]

AMBIENTE
MEDIO


Este capítulo fue preparado por el equipo integrado por: Ricardo Quiroga
[Jefe de equipo], David Wilk, Joseph Milewski, Silvia Ortiz, Felipe Albertani,
María Eugenia Kyburz (SDS/ENV), Gil Nolet (PRE/PCY) y Luis García (Consultor),
bajo la supervisión de Antonio Vives (Subgerente, SDS/PEF) y Walfer Arensberg (SDS/ENV).
Esta estrategia forma parte del conjunto que prepara, dentro del marco de ejecución
de la Estrategia Institucional del Banco, un equipo interdepartamental de trabajo
encabezado por Carlos M. jorque, Gerente de SDS. Han brindado aportes específicos
Janine Ferretti, (SDS/ENV] y el Grupo de Asesoramiento Técnico integrado por Héctor Malarín,
Mario Claudia Perazza (EN1); Michele Lemay, José Rente Nascimento (EN2);
Eduardo Figueroa, Fernando Bretas (EN3); Carlos Perafán, (SDS/IND); Rubén Echeverría,
(SDS/RUR); Luis Fierro, (SDS/SDS); Ernesto Castagnino, (SDS/SGC); Michael Toman,
Diego Rodríguez, Kan Keipi, Carlos López Ocaña, ¡SDS/ENV); Raúl Tuazón ( R E Í ) ;
Daniel Shepherd (FOMIN); Robert Montgomery (PRI); Marc Dourojeanni, (COF/BR);
Steven Stone, (COF/EC); Rodrigo Coloane, (COF/PN); Evan Stephen Cayetano, (COF/JA),
Sergio Mora, (COF/RD); y Támara Belt (LRN). La preparación de este documento se
benefició de una amplia variedad de consultas internas y externas, incluyendo consultas
directas, regionales y extrarregionales, con los gobiernos de los países prestatarios y no
prestatarios, representantes de la sociedad civil, organismos multilaterales, instituciones
internacionales de cooperación especializadas y ONG. Las consultas regionales se
realizaron en Brasil, Ecuador, Jamaica y Panamá. En Costa Rica, la consulta se llevó
a cabo como parte del proceso de consulta sobre otras estrategias prioritarias del Banco.
Las consultas extrarregionales tuvieron lugar en Washington, D.C. y Francia.
VtTt
OBJETIVO

INTRODUCCIÓN gobernabilidad ambiental y la elaboración de
políticas que definan un conjunto apropiado
El Directorio Ejecutivo aprobó las recomen- de incentivos para la gestión ambiental y el
daciones planteadas en el documento manejo de los recursos naturales. También se
Renovación del compromiso con el desarrollo: define en la estrategia los ámbitos de respaldo
Informe del Grupo de Trabajo sobre Estrategia compatibles con el fomento de los objetivos
Institucional (GN-2077-1), con objeto de de la Estrategia Institucional y sus aspectos
aumentar la eficacia del Banco en la ejecu- prioritarios correspondientes. Además, en la
ción de sus mandatos institucionales. En estrategia se propone acciones específicas
este sentido, el 23 de enero de 2002, el Di- para el mejoramiento general de la gestión del
rectorio aprobó el documento titulado Banco en relación con el medio ambiente, res-
Revisión de las estrategias, políticas y linea- pecto de las actividades y los procedimientos
mientos sectoriales (GN-2077-15) y dispuso internos del Banco, relacionados con el ciclo
la preparación de un nuevo conjunto de estra- de programación, diseño y ejecución.
tegias para la consecución de los dos objetivos
fundamentales de la Estrategia Institucional
(Reducción de la pobreza y promoción de la OBJETIVOS Y JUSTIFICACIÓN
equidad social y Crecimiento económico susten-
tadle) y para la acción en sus cuatro áreas La Estrategia de Medio Ambiente del Banco es
prioritarias (Modernización del Estado, Com- un instrumento de orientación cuyo objetivo
petitividad, Desarrollo social e Integración fundamental es imprimir más eficacia al res-
regional). Además, se recomendó la prepara- paldo que el Banco brinda a los países
ción de una estrategia transversal de medio prestatarios de América Latina y el Caribe
ambiente, a fin de internalizar cabalmente la para que éstos alcancen sus metas de desarro-
sustentabilidad ambiental como dimensión llo sustentable. La estrategia facilita el diálogo
subyacente dentro del marco de la Estrategia del Banco con los gobiernos, la sociedad civil
Institucional del Banco. y el sector privado, en relación con sus carte-
La Estrategia de Medio Ambiente que se ras financiera y no financiera. Los objetivos
propone se basa en más de dos decenios de concretos de la Estrategia de Medio Ambiente
experiencia del Banco y sus contribuciones a son: i) la definición de un marco general de
la administración del medio ambiente en la acción para el Banco, compatible con nuevos
región, que comenzó formalmente en 1979 paradigmas del desarrollo y los desafíos y
con la aprobación de la Política Ambiental. La oportunidades del presente; ii) la aplicación
Estrategia de Medio Ambiente estipula los de los principios de la Estrategia Institucional
principios rectores y las acciones prioritarias del Banco y la internalización completa de la
que el Banco promoverá por medio de sus ins- sustentabilidad ambiental como una meta
trumentos financieros y de otra índole. Se subyacente relacionada con sus objetivos pri-
define los principales aspectos en que el mordiales y áreas prioritarias; y iii) la
Banco debe concentrar su atención, a saber la determinación de un conjunto de principios
^M
rectores y acciones prioritarias para que la ejemplo, recursos hídricos, recursos costeros,
actividad y los procedimientos internos del energía y reducción de la pobreza rural), así
Banco sean más eficaces. como varios documentos de guía y buenas
En esta estrategia se usa el término prácticas que han respaldado la acción del
Banco en materia forestal, diversidad biológi-

"medio ambiente" en su sentido más amplio,
que incluye el entorno material (geofísico), ca y manejo de cuencas hidrográficas, entre

el entorno biológico (biótico) y el entorno otros. Si bien este marco ha permitido que el
humano (antrópico). Por ende, la gestión del Banco avance en cuanto a la administración
medio ambiente también constituye un con- del medio ambiente y los recursos naturales,
cepto amplio que abarca los recursos la institución necesita un marco estratégico
naturales y la calidad del entorno físico y sus más focalizado e integrado que coadyuve a la
interrelaciones con la sociedad y el comporta- medición y evaluación del trabajo para la con-
miento humano. De allí que la Estrategia de secución de los objetivos de desarrollo
Medio Ambiente se aplique a todos los secto- sustentable, responda a los nuevos desafíos y
res de financiamiento del Banco, apuntando realidades y atienda con más eficacia a las
en cada caso a la incorporación de la dimen- necesidades de los prestatarios.
sión ambiental que, en este sentido, se
presenta con carácter transversal y no como
un sector separado. Este nuevo enfoque MARCO CONCEPTUAL PARA LA
aumentará la efectividad de la gestión del FORMULACIÓN DE LA ESTRATEGIA
Banco en cuanto a la atención global a las
metas de reducción de la pobreza y creci- La Estrategia de Medio Ambiente se basa en el
miento económico sustentable. reconocimiento de que la calidad del medio
La Estrategia de Medio Ambiente abarca a ambiente y de la base de recursos naturales
todo el Grupo del BID, es decir el Banco constituye el capital natural que sustenta el
Interamericano de Desarrollo (BID) y sus ins- crecimiento económico y la competitividad
trumentos de respaldo a las inversiones en el largo plazo y son factores que ayudan a
públicas y privadas, y el Fondo Multilateral la reducción de la pobreza y el mejoramiento
de Inversiones (FOMIN). La estrategia tam- del bienestar social. Mediante la Estrategia de
bién contribuye a la coordinación con Medio Ambiente del Banco se tratará de ayu-
inversiones privadas en el ámbito de la dar a que los países de América Latina y el
Corporación Interamericana de Inversiones Caribe concreten, lo antes posible y de mane-
(cu). ra eficaz, su visión de un desarrollo sus-
Habida cuenta de los obstáculos que tiene tentable consagrada en las reuniones cumbre
ante sí la región para llevar a cabo un desa- y en otras reuniones de carácter mundial y
rrollo sustentable y de la amplia variedad de regional.
problemas que debe abordarse, se justifica El marco histórico de los principios de
ampliamente la existencia de una Estrategia desarrollo sustentable en América Latina y el
de Medio Ambiente que oriente y concentre el Caribe se ha configurado conforme a la
trabajo del Banco. En lo que atañe a la gestión Declaración de Río y la Agenda 21, de 1992;
del medio ambiente, el Banco se ha ceñido la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible, de
básicamente a su Política Ambiental de 1979 Santa Cruz (1996); la Cumbre del Milenio, de
(GP-73-3) y a los mandatos del Octavo 2000, y los Objetivos de Desarrollo del
Aumento General de los Recursos del Banco Milenio; y más recientemente la Conferen-
(1994). Dentro de este marco, se ha elabora- cia de Monterrey sobre Financiación del
do procedimientos de evaluación ambiental y Desarrollo, y la Cumbre Mundial sobre
social y varias estrategias sectoriales (por Desarrollo Sostenible, en Johannesburgo
274
MEDIO A M B I E N T E
(2002). Dentro de este marco, la mayoría de medio ambiente— como tres pilares interde-
los países ha tomado medidas significativas pendientes que se refuerzan mutuamente. La
para hacer frente a los problemas del medio Cumbre también destacó la necesidad de
ambiente y han suscrito una serie de acuerdos combatir la pobreza y la importancia de la
y protocolos internacionales, incluyendo, gobernabilidad, incluyendo las alianzas

entre otros, la Convención sobre Diversidad públicas y privadas como medio para superar

Biológica y el Protocolo sobre Seguridad de los obstáculos financieros e institucionales en
la Biotecnología; la Declaración de Bosques; el combate a la pobreza y la degradación del
la Convención sobre Desertificación; la Con- medio ambiente. En este sentido, los proce-
vención sobre el Cambio Climático y el sos de participación, la potenciación local y
Protocolo de Kyoto. La Estrategia de Medio el respeto a los valores culturales y étnicos
Ambiente del Banco será un instrumento son cada vez más importantes. En la declara-
importante en apoyar a los países de la región ción de Johannesburgo también se reitera la
en el cumplimiento de estos acuerdos necesidad de alcanzar metas específicas en
ambientales internacionales. ámbitos críticos que afectan la salud y las
Un elemento importante para la incorpo- condiciones de vida de millones de personas,
ración de la dimensión ambiental en el se señalan como principio de sustentabilidad
trabajo del Banco lo constituyen los princi- el uso de energía renovable y la entrada en
pios de la Declaración de Río y de la Agenda vigencia del Protocolo de Kyoto. En la
21, que se reflejan cabalmente en los manda- Declaración de Johannesburgo se reconoce,
tos del Octavo Aumento General de los Recursos asimismo, la importancia del comercio inter-
del Banco. Las pautas del Octavo Aumento de nacional, y de los efectos de los subsidios y
Recursos relativas al medio ambiente, a las las distorsiones en los precios reales de los
que se ciñen las operaciones del Banco, fija- bienes comercializables.
ron estos aspectos prioritarios en lo que al Los principios de la Cumbre de
medio ambiente concierne: a) fortalecimien- Johannesburgo, así como los acuerdos de la
to del marco jurídico y normativo relativo al Conferencia de Monterrey (2002) y la
medio ambiente; b) fortalecimiento de las Cumbre del Milenio y los Objetivos de
instituciones relacionadas con el medio Desarrollo del Milenio (2000), apuntan a
ambiente; c) mejoramiento de la calidad un desarrollo efectivo basado en el desem-
ambiental de las operaciones financiadas por peño, que supone ir más allá de las declara-
el Banco; d) conservación y uso eficiente de ciones para determinar efectivamente metas
la energía en los proyectos que financia el y objetivos de desarrollo mensurables en el
Banco; e) mejoramiento del entorno urbano; tiempo. El BID y los otros bancos regiona-
f) administración de los recursos naturales les de desarrollo han declarado conjunta-
(en todas sus formas) y protección de la mente su compromiso y respaldo a estos
diversidad biológica; g) atención efectiva a los principios.
problemas de reasentamiento; h) desarrollo Desde la perspectiva del Banco, los
de información relativa al medio ambiente; y mandatos del Octavo Aumento General de
i) respaldo a la educación y la capacitación en los Recursos del Banco han constituido un
materias relacionadas con el medio ambiente. sólido marco orientador de las acciones y
La Cumbre de Johannesburgo, de 2002, programas para la promoción de un desa-
reafirmó los principios de la Declaración de rrollo sustentable, pero debe considerarse
Río, de 1992, reconociendo al mismo tiempo esas acciones como una etapa inicial, reco-
la integración de los tres componentes del nociéndose que el desarrollo de una gestión
desarrollo sustentable —crecimiento econó- eficaz del medio ambiente constituye un
mico, desarrollo social y protección del proceso de larga duración y que la concre-
275]
ción de la visión que se proclamó en la instrumentos y las acciones del Banco, a fin
Declaración de Río, de 1992 y, recientemen- de imprimir mayor efectividad al respaldo
te, en Johannesburgo (2002) es una tarea que éste brinde a los países miembros
inconclusa. Por consiguiente, la Estrategia prestatarios para la consecución de sus
de Medio Ambiente sirve para reordenar los objetivos de desarrollo sustentable.

276
DIAGNÓSTICO

DESARROLLO DE LA GESTIÓN El reconocimiento de que los recursos
DEL MEDIO AMBIENTE Y naturales y sus servicios ambientales son
LOS RECURSOS NATURALES EN componentes clave de las ecuaciones de cre-
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE cimiento económico y desarrollo social y
reducción de la pobreza, queda de manifiesto
La gestión eficaz del medio ambiente y los por el hecho de que durante el decenio pasa-
recursos naturales es un área básica del do los países de la región, dentro de un marco
desarrollo sustentable de América Latina y democrático, han establecido instituciones,
el Caribe que exige mayor atención. La leyes, políticas y programas para abordar
riqueza natural y la abundancia relativa de explícitamente la dimensión ambiental del
los diferentes ecosistemas de la región cons- desarrollo. Además, se ha canalizado hacia
tituye el capital natural necesario para el programas concretos relacionados con el
desarrollo económico y el bienestar general medio ambiente de la región una cantidad
de ésta. La sustentabilidad de este capital importante de recursos financieros, princi-
natural y de sus servicios a largo plazo palmente de carácter no reembolsable y
dependerá, en gran medida, de la capacidad préstamos de bancos multilaterales y donan-
que desarrollen los diversos actores, tanto tes bilaterales.
de carácter público como privado y la socie- Pese al interés por la gestión del medio
dad civil, para proteger su calidad y ambiente durante los años recientes, ésta ha
disponibilidad. Se halla bien documentado evolucionado dentro de un marco general
el hecho de que, en relación con otras regio- de instituciones débiles y con financiación
nes del planeta, la de América Latina y el insuficiente, y se han desenvuelto de mane-
Caribe se halla bien dotada de recursos ra muy dispar. Muchas instituciones fueron
naturales y atributos ambientales que, si se establecidas en virtud de leyes que les asig-
administran adecuadamente, constituyen nan cometidos importantes, pero no tienen
las bases de la competitividad, el crecimien- los recursos técnicos o financieros que nece-
to económico sustentable, la reducción de sitan para cumplir en forma debida sus
la pobreza y el desarrollo social. La región mandatos básicos. En algunos casos, esas
sigue dependiendo intensamente de los ser- entidades tienen las asignaciones presupues-
vicios que brindan sus recursos forestales, tarias más bajas entre todas las reparticiones
marinos y costeros, la diversidad biológica, del Estado y dependen, principalmente, de
las tierras agrícolas y los recursos hídricos. donaciones internacionales. En gran medida,
Empero, esos servicios que son fuentes esos recursos donados reflejan las priorida-
básicas y esenciales para cualquier actividad des de los organismos donantes y pueden
económica llamada a atender las necesida- inducir a las instituciones beneficiarias a des-
des sociales y de crecimiento económico, viar su atención de sus responsabilidades
también son frágiles y su deterioro en la básicas.
región es evidente, como se explicará más Uno de los grandes retos institucionales
adelante. para la gestión ambiental ha sido la tendencia
277
a considerar al medio ambiente como un sec- de la región. En toda la región puede obser-
tor y no como un eje transversal, con varse tendencias ambientales negativas, que
responsabilidades compartidas en los distin- en gran medida son el resultado histórico de
tos planos de la toma de decisiones políticas. patrones de crecimiento que se alcanzaron, en
Esto limita la capacidad de las instituciones parte, merced al consumo insostenible de

ambientales, definidas ampliamente, para recursos naturales.

integrarse a los diálogos nacionales sobre La región, con una población de 523
política fiscal y económica y para participar millones de personas (2001) que crece a una
de manera constructiva en los debates sobre tasa superior a la media mundial (1.6% frente
reformas sectoriales, integración, comercio a 1.4% durante el período 1990-2001) expe-
exterior y otros temas de desarrollo significa- rimenta una presión creciente sobre sus
tivos. Además, la gestión del medio ambiente recursos naturales1. Los indicadores de ten-
se ve afectada por factores generales que dencias señalan una grave degradación el
influyen en la calidad y la eficiencia de la medio ambiente y la depreciación del capital
administración pública y de la gobernabilidad natural, en todas sus formas, que se manifies-
en general. Esos factores son el respeto por el ta, a su vez, por medio del deterioro de la
estado de derecho, la participación ciudada- salud, mermas de la productividad y el ingre-
na, la transparencia y los procesos efectivos de so, vulnerabilidad física y disminución de la
descentralización, entre otros. Si bien es calidad de vida. Estudios recientes del Banco
importante el reconocimiento de los avances Mundial acerca de la tasa de ahorro genuino
habidos en la región con respecto al medio en las cuentas nacionales, que incluye explíci-
ambiente, especialmente en cuanto a la for- tamente el agotamiento de los recursos
mación de una mayor conciencia acerca de los naturales y los perjuicios ambientales provo-
problemas, debe señalarse que ésto es apenas cados por la contaminación en las Cuentas
el comienzo de un proceso cuya maduración Nacionales, muestran que esas tasas son más
requerirá muchos años. bajas en América Latina que en cualquier otra
región del mundo, con la excepción de África.
Cuatro países de la región tienen tasas de aho-
SITUACIÓN ACTUAL DEL rro genuino negativas y esto indica que la
MEDIO AMBIENTE Y formación de capital neto, necesaria para un
LOS RECURSOS NATURALES crecimiento económico sustentable, puede
verse comprometida por el agotamiento del
Puede describirse el medio ambiente y los capital natural.
recursos naturales de América Latina y el Las principales exigencias que tiene ante
Caribe desde el punto de vista de oportunida- sí la región en lo que atañe al medio ambien-
des y beneficios y, también, en función de los te, han sido ampliamente documentadas en
retos y los problemas que la región tiene ante varias fuentes regionales2. Todas señalan que,
sí. El conjunto de oportunidades y beneficios
se analiza dentro del marco de las áreas prio-
ritarias para el respaldo del Banco y de los 1
Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial,
nexos entre el medio ambiente y el crecimien-
2003. Banco Mundial.
to económico sustentable y la reducción de la 1
He aquí algunas referencias generales: PNUMA/
pobreza, tema que se considera en el cuarto BDRM, Base de Datos sobre Recursos Mundiales,
capítulo y en el Anexo 1. En esta sección se 2000; PNUMA, Geo: Panorama del medio ambiente
hace hincapié en los retos y los problemas de en América Latina y el Caribe, 2000, 2000; WRI,
la región, que afectan la subsistencia de millo- PNUMA, PNUD y Banco Mundial, Recursos mundia-
nes de personas y el desempeño económico les 1998-1999: Una guía sobre el medio ambiente
'278]
si bien la región ha consagrado esfuerzos con- Los recursos de energía y el medio ambiente.
siderables a la reducción de las presiones Durante los años noventa, la demanda de
ambientales, la acción de los gobiernos, del combustible del transporte, la industria, el
sector privado y de la sociedad civil no ha comercio y los consumidores domiciliarios de
sido suficiente para atenuar los efectos nega- la región determinó un rápido aumento de la

tivos del desarrollo y rectificar el proceso de producción y consumo de energía, hecho que

degradación del medio ambiente. Eso puede impuso cargas adicionales sobre el medio
observarse en la evolución de los principales ambiente. Especial importancia tienen los
indicadores ambientales, que se describe a efectos ambientales del consumo de combus-
continuación. tibles fósiles por el sector del transporte, que
consume más del 32% de la energía primaria
Recursos forestales, suelos y diversidad biológi- y el 55% de los derivados del petróleo en la
ca. La región experimenta un proceso región. El transporte es el principal culpable
constante de deforestación, degradación de del rápido aumento de la contaminación
los suelos y pérdida de diversidad biológica. atmosférica en las grandes ciudades de la
Se estima que sólo en el decenio de los años región (PM10, CO, NOx y SO2) y el respon-
noventa, la región perdió alrededor de 4.7 sable del 36% de las emisiones de gases con
millones de hectáreas forestales por año, con efecto de invernadero. Si bien el uso de gas
las pérdidas más grandes en el Brasil (2.3 natural no contaminante para atender la
millones de hectáreas por año) y las tasas demanda final de energía (fuera de la electri-
anuales de deforestación más altas en cidad) ha aumentado sensiblemente en la
Nicaragua (3%) y El Salvador (4.6%)3. La des- región y el gas se ha convertido en el com-
trucción de bosques y los procesos de bustible preferido para la generación de
urbanización y uso agrícola de las tierras han electricidad, siguen siendo bajas las ventajas
agravado la erosión de los suelos y la pérdida comparativas para fuentes de energía alterna-
de diversidad biológica y recursos genéticos y tivas (solar, eólica y otras). Hacia fines del
han aumentado el número de especies en peli- siglo pasado, el sector de la energía sólo apor-
gro de extinción. Las autoridades nacionales taba alrededor del 14% de las emisiones de
han respondido resueltamente a estos proble- CO2 de América Latina. La proporción era
mas creando instituciones y mecanismos de menor que en otras regiones debido al signifi-
control y conservación de los recursos, por cativo componente de hidroelectricidad
ejemplo la definición de áreas protegidas y (68%) y al caudal creciente de gas natural
corredores biológicos. Sin embargo, la admi- usado en la nueva generación de turbinas a
nistración efectiva de las áreas protegidas gas eficientes. En cuanto al uso de energía por
impone una exigencia que debe atenderse en los sectores de producción, aumentó el con-
forma prioritaria, porque esas zonas carecen sumo de gasolina y diesel en el transporte, y
de respaldo institucional, técnico y financiero. de diesel en la industria, lo cual en los años
noventa provocó un aumento de más de 50%
de las emisiones de CC^. En el medio rural de
mundial, 1998; Banco Mundial, Indicadores sobre el muchos países de la región, subsiste el uso de
desarrollo mundial, 2000: Indicadores sobre el desa- leña en las regiones marginales y, en esos paí-
rrollo mundial CD-ROM; WRI, Indicadores ambien-
ses, es considerable el efecto de deforestación,
tales sobre temas seleccionados en América Latina y
así como contaminación dentro de los hoga-
el Caribe, 2002; WRI, Earthtrends, 2002.
3
Organización de las Naciones Unidas para la res, derivada de esa combustión.
Agricultura y la Alimentación. 2000. Evaluación de
los recursos forestales. Sitio en la red: http://www. Recursos hídricos. Los problemas de la dispo-
fao.org/fores try/fo/fra/index.jsp nibilidad de agua y la calidad de ésta, figuran
[279]
H A C I A UN D E S A R R O L L O SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
entre los principales motivos de preocupa- región. Aunque las zonas costeras aún sus-
ción, tanto desde una perspectiva social como tentan a 60 de las 77 ciudades más grandes
ambiental y esto requiere la búsqueda de de la región y a cerca del 75% de sus habi-
métodos de gestión integrada de los recursos tantes8, la productividad y la calidad de vida
hídricos. La región enfrenta limitaciones creen muchas zonas costeras de la región han

cientes de suministro de agua: el 15% de la disminuido debido a las tasas aceleradas de

población (76 millones de personas) carece urbanización, a conflictos de uso entre sec-
de acceso a agua potable y en el medio rural tores y a la falta de respuestas de política
el porcentaje llega al 30%4. El 60% de las adecuada. La destrucción de manglares y
viviendas urbanas y rurales con conexión no arrecifes coralinos, la pérdida de recursos
tiene servicio de agua continuo. En cuanto a pesqueros debido a la pesca excesiva, la con-
los servicios de eliminación de aguas residua- taminación costera provocada por los
les, menos de la mitad población está efluentes contaminantes y los residuos sóli-
conectada a redes de alcantarillado conven- dos y los graves riesgos de inundación y
cionales y un tercio depende de sistemas erosión, son ejemplos del profundo impacto
individuales "in situ" de colección (letrinas y que ha tenido la actividad humana sin con-
tanques sépticos)3. La eliminación de los trol en las zonas costeras y marinas.
efluentes de aguas residuales sigue siendo un
problema grave en la región, donde sólo el Contaminación del aire en áreas urbanas. Con
14% del volumen recolectado recibe trata- la rápida urbanización, los niveles de conta-
miento, y en América Central apenas el 4% de minación atmosférica en las grandes ciuda
los efluentes municipales e industriales son crecido considerablemente la contaminación
tratados6. Se ha comprobado que los servicios de fuentes vehiculares e industriales, a saber
deficientes de agua y saneamiento son la monóxido de carbono, partículas (incluyen-
causa directa del deterioro de las condiciones do material en partículas finas—PM 10 ),
de salud en la región y causa importante de ozono, óxidos de azufre, óxidos de nitróge-
enfermedades originadas en el medio ambien- no, plomo y tóxicos transportados por el aire.
te, como las infecciones gastrointestinales, de El sector del transporte es responsable del
mortalidad prematura, especialmente entre 75% a 90% de las emisiones de CO y NOx, y
los niños de corta edad, y de pérdida de años de cerca del 50% de las de PM10 y rnás de
de vida como consecuencia de las enfermeda-
des entre la población adulta7. En la mayoría
de los casos, el problema del agua en la región 4
Informe Regional sobre la Evaluación 2000 en la
obedece a la falta de un marco jurídico, insti- Región de las Américas. Agua Potable y Saneamiento:
tucional y normativo adecuado, a las enormes Estado actual y perspectivas. Organización Paname-
distorsiones en los precios, y a los servicios ricana de la Salud (OPS).
5
subsidiados que benefician a los sectores más Los desafíos de la seguridad hidrica en las Américas.
prósperos de las sociedades en detrimento de Foro Agua para las Américas en el Siglo XXI. México,
los pobres. octubre 8-11, 2002 (SEMARNAT-CNA).
6
Alianza Mundial del Agua, Centroamérica. Grupo
Consultivo del Agua. Boletín Agua-Tiempo-Clima,
Recursos costeros y marinos. América Latina y
Volumen 1, No. 1, Julio-Agosto, 2002.
el Caribe tienen vastas extensiones de costas, 7
Reunión de los Ministros de Salud y del Medio
estuarios y otros ecosistemas costeros, así Ambiente de las Américas, Ottawa, 4 y 5 de marzo de
como una plataforma continental y recursos 2002 (OPS)
marinos que brindan amplias oportunidades 8
Indicadores ambientales sobre temas seleccionados
para el desarrollo de sectores como turismo, en América Latina y el Caribe. BID/Instituto de los
acuicultura, pesca y transporte marítimo en la Recursos Mundiales, Febrero de 2002.
28CT
35% de los compuestos orgánicos volátiles y en Honduras y Haití es menos de 30%.

(COV) en Ciudad de México, Santiago de Muy pocas ciudades cuentan con vertederos
Chile y Sao Paulo9. Son causas importantes sanitarios adecuados en funcionamiento y
de la contaminación originada en el trans- muchas todavía eliminan sus desechos
porte, un parque automotor creciente y que de manera no controlada13. Vastas áreas

envejece, el uso de gasolina de baja calidad, naturales son víctima de los depósitos no

la falta de control sobre las emisiones, la con- controlados de residuos, que afectan a cuen-
gestión de las vías de tránsito y los sistemas cas hidrográficas, cursos fluviales y zonas
de transporte público deficientes. Las activi- costeras. Los perjuicios ambientales y socia-
dades industriales contribuyen al aumento de les derivados del manejo deficiente de los
las emisiones de SOx y otros contaminantes, desechos sólidos en la región son numero-
como resultado del uso constante de com- sos y van desde la grave contaminación de
bustibles muy contaminantes y la falta de suelos y aguas por la eliminación inadecua-
controles sobre las emisiones industriales. da, hasta los graves daños para la salud de
Los efectos de la contaminación del aire en la las comunidades pobres dedicadas a la reco-
salud son significativos. Más de cien millones lección informal de residuos y el reciclaje en
de personas se hallan expuestas en las ciuda- los basurales, especialmente las mujeres y
des de la región a niveles de contaminación los niños, que son los más afectados por esas
del aire que superan los niveles de calidad actividades.
recomendados por la OMS, y cada año mue-
ren más de 100,000 personas por la La amenaza de los fenómenos naturales y la
exposición a las emisiones vehiculares10. Las vulnerabilidad frente a éstos. Sobre la región
infecciones respiratorias agudas constituyen se cierne la amenaza constante de fenóme-
la tercera causa de los fallecimientos en nos naturales (terremotos, inundaciones,
América Latina y más de la mitad de quienes tormentas y huracanes tropicales, sequías y
perecen por tal motivo son niños menores de aludes) que provocan graves daños econó-
cinco años11. Se estima que durante los próxi- micos y en el medio ambiente. Entre 1990
mos decenios, la contaminación del aire y 1998, la región experimentó un total de
provocará un promedio de 140,000 muertes 40,7 desastres por año, que provocaron pér-
prematuras cada año12. didas económicas, directas e indirectas, por
Manejo deficiente de los desechos sólidos. La

recolección y eliminación de los desechos " Iniciativa de Aire Limpio en Ciudades de América
sólidos constituye un grave problema en Latina. Informe de progreso 2001. Banco Mundial,
América Latina y el Caribe. En varias junio de 2001.
encuestas de opinión pública realizadas 10
Plan regional de calidad atmosférica y salud en las
dentro del marco de proyectos del BID, el ciudades 2000-2009. OPS/CEPIS/99.21(AIRE), OPS,
problema de desechos sólidos aparece fre- Wash-ington, DC, 2000.
11
cuentemente como el primer problema que Reunión de los Ministros de Salud y del Medio
la población desea que se solucione. A Ambiente de las Américas. Documento de antece-
dentes No. 2: Aire puro Ottawa, 4 y 5 de marzo de
medida que aumenta la población y la
2002 (OPS).
dimensión de los centros urbanos, crece la 12
Salud y medio ambiente, Banco Mundial, Serie No. 1
magnitud y la complejidad del problema de de documentos estratégicos sobre el medio ambien-
los desechos sólidos. Con excepción de te. Lvovsky, K.. Octubre de 2001.
Chile, en la mayoría de los países la cober- 11
Diagnóstico de la Situación del Manejo de Residuos
tura de la recolección de residuos en las Sólidos Municipales en América y El Caribe.
zonas urbanas aún está por debajo de 85%, BID/PAHO, 1998.
[281]
un monto cercano a US$20.000 millones14. esfuerzos, empero, pueden acarrear un costo

Los terremotos que han asediado a la región, económico sustancial si no se usan de mane-
especialmente los originados en las placas tec- ra juiciosa los instrumentos de la cooperación
tónicas de la costa del Pacífico, han sido internacional, como el Mecanismo de
devastadores. Los huracanes que azotaron al Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto.

Caribe y América Central (Gilbert, Georges,

Mitch) y las inundaciones que la región pade-
ce constantemente, han provocado pérdidas PRINCIPALES CAUSAS DEL DETERIORO
de vida en gran escala, dejando a miles de per- DEL MEDIO AMBIENTE
sonas sin hogar y causando enormes pérdidas
materiales. Sólo en Honduras, el huracán Puede sostenerse que la mayoría de los pro-
Mitch provocó la muerte de casi 15.000 per- blemas ambientales descritos tiene su origen
sonas y brotes de infecciones múltiples y en actividades y conductas del ser humano
enfermedades de transmisión vectorial, como que responden a un conjunto distorsionado
cólera, malaria y dengue, entre otras". de incentivos y señales. Históricamente, la
Cuando sobreviene un desastre natural, los región ha dependido de la extracción de los
sectores pobres de la población son los recursos naturales como base de una gran
más afectados debido a sus precarias condi- parte de su desarrollo económico pero, en
ciones de vida y a su vulnerabilidad. este sentido, se ha considerado al medio
Lamentablemente, la mayoría de los países ambiente y a los recursos naturales como
aún carece de mecanismos de prevención ade- recursos de acceso libre, sin asignar el valor
cuados y no existen —o no se aplican— económico real a la escasez y calidad de los
códigos ambientales de uso y planificación recursos. Por consiguiente, las inversiones
racional del territorio. públicas y privadas, que a menudo se guían
por consideraciones financieras y de obten-
E! cambio climático y las amenazas para el ción de rentas de corto plazo, han conducido
medio ambiente global. La vulnerabilidad a un proceso de continuo deterioro del medio
frente a los fenómenos vinculados con el ambiente, sin que se haya tomado precaucio-
calentamiento global, como los cambios de nes para administrar y conservar el capital
caudales de precipitaciones y el aumento del natural. La parte medular de los problemas
nivel del mar, configuran una amenaza del medio ambiente, por ende, está constitui-
potencial para muchos países de la región. da principalmente por fallas de mercado, que
Como se indicó en la Convención Marco distorsionan las decisiones de inversión y la
sobre el Cambio Climático y en el Proto- asignación de los recursos, en detrimento del
colo de Kyoto, los países industrializados patrimonio natural.
emprenderán los esfuerzos iniciales para En el marco de los derechos de propiedad
reducir las emisiones y aportar los recursos y las externalidades, se generan fallas de mer-
que les permitan a las naciones en vías de cado que afectan la calidad, la disponibilidad
desarrollo superar los problemas de adapta- y la distribución de los recursos naturales en
ción a esos cambios y tomar sus propias
medidas de alivio. La región, por su parte,
puede ayudar reduciendo la tasa de aumento 14
El Desafío de los Desastres Naturales en América
del consumo de combustibles fósiles, la defo- Latina y el Caribe. Plan de acción del B1D. Marzo
restación y la expansión de la frontera 2000. Informe Especial del BID.
agrícola, promoviendo al mismo tiempo las " Federación Internacional de Sociedades de la Cruz
fuentes de energía alternativas a fin de reducir Roja y de la Media Luna Roja. 2001. 2001 IFRC
las presiones sobre el medio ambiente. Esos World Disaster Report. Capítulo 8.
282
todas sus dimensiones (agua, tierra, aire y pativo y en el cual se configuren los modelos
suelo, por ejemplo). La corrección de esas apropiados de instituciones e instrumentos
imperfecciones del mercado exige una interde política. Esto, de por sí, habilitará a la
vención pública decisiva e instrumentos de región para el establecimiento de las bases
política eficaces, que recién comienzan a apa- de un crecimiento económico que sea susten-

recer en los países de la región. table desde el punto de vista del medio

Puede sostenerse, asimismo, que a las ambiente.
fallas de mercado se suma la baja capacidad Debe reconocerse, asimismo, que la con-
de los gobiernos para crear y sostener institu- secución de un desarrollo sustentable desde el
ciones ambientales con credibilidad, y para punto de vista del medio ambiente, requiere
dictar leyes y reglamentos que se cumplan la eliminación paulatina de subsidios que
con eficacia. Aunque mucho se ha progresado afectan negativamente el medio ambiente, en
durante los pasados diez años, como antes se favor de un aumento cualitativo de la inver-
dijo, mucho más queda por hacerse. Debe sión pública en el capital humano y en el
reconocerse también que las insuficiencias patrimonio natural. En esencia, es necesaria
políticas e institucionales de los gobiernos en la incorporación de la dimensión ambiental a
el pasado en materia ambiental, no son nece- todas las esferas de determinación de las polí-
sariamente fruto de la falta de comprensión o ticas públicas, estableciendo nexos explícitos
información. Más bien, en la raíz de esas defi- entre aspectos ambientales y las prioridades
ciencias suele encontrarse la interacción de fiscales, así como vínculos con las decisiones
fuertes intereses políticos y económicos, que de desarrollo sectorial.
fomentan políticas favorables a los intereses Finalmente, debe hacerse hincapié en que
de quienes poseen mayor poder político y la reducción de la pobreza y el desarrollo
económico, en detrimento del resto de la social son determinantes clave del desempeño
sociedad y, particularmente, de los pobres, ambiental y que, en la mayoría de los países
cuyos recursos principales se encuentran a de la región, los vínculos entre la pobreza y el
nivel de su entorno natural. Esta situación medio ambiente son notorios, habida cuenta
agudiza las condiciones de pobreza y genera que son los pobres los más afectados por la
el ciclo de pobreza y degradación del medio contaminación, los servicios básicos deficien-
ambiente que puede observarse en toda la tes, la falta de seguridad de tenencia de la
región. Los cambios de políticas que conduz- tierra y los bajos niveles de educación, entre
can a un desarrollo sustentable y equitativo otros problemas. Por consiguiente, las inver-
requerirá que se corrijan los profundos dese- siones en capital humano y desarrollo social,
quilibrios políticos mencionados dentro del sumadas a las inversiones apropiadas en el
marco de un proceso democrático fortalecido, patrimonio natural, deben formar parte
participación efectiva de la sociedad civil y de la fórmula para el aumento de la producti-
modernización del estado. Por consiguiente, vidad, los ingresos y el bienestar social.
debe subsanarse las fallas del mercado y de las Eventualmente, esto incrementará el valor
estructuras de gobierno en un entorno de que la sociedad asigna a los bienes y servicios
gobernabilidad que sea transparente y partici- ambientales.
283

L
os resultados de los programas del ción democrática y desarrollar funciones
Banco y las acciones de los países en públicas y privadas apropiadas en la presta-
cuanto a la gestión ambiental y el ción de servicios.
manejo de los recursos naturales, brin-
dan varias lecciones concretas. En esta Respecto de las instituciones relacionadas con
sección se examina algunas de las enseñanzas el medio ambiente, se reconoce que la existen-
de mayor relevancia para la formulación del cia de un marco normativo e institucional
marco estratégico ambiental del Banco. En sólido y creíble en su ejecución es fundamen-
especial, se destacan las lecciones relaciona- tal. Si bien existe ya un marco institucional
das con el fortalecimiento institucional y la ambiental en prácticamente todos los países
creación de capacidad de gestión, los marcos de América Latina y el Caribe, sus capacida-
de políticas y de incentivos, la dimensión des son débiles, especialmente las que tienen
sociocultural, el papel del sector privado, la que ver con funciones clave, como el control
administración del medio ambiente a escala de calidad ambiental, fiscalización y cumpli-
regional y los procedimientos internos del miento de las leyes. También se reconoce la
Banco. importancia crítica de la coordinación inter-
sectorial, es decir la incorporación de
capacidades y vínculos ambientales a nivel de
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL sectores que operan en el ámbito de otros
PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL ministerios o instituciones estatales, particu-
larmente las de fomento productivo y de
En relación al desarrollo de la gestión ambien- provisión de servicios. Se considera esencial
tal, se consideran cuatro aspectos importantes también la necesidad de que exista un reco-
que requieren una atención especial: i) las nocimiento y compromiso con los temas
instituciones ambientales, incluidos los mar- ambientales en los niveles más altos de deci-
cos jurídicos y normativos; ii) los procesos de sión política. Por otro lado, también cabe
participación y de incorporación de la socie- destacar la necesidad de avanzar en gestión
dad civil; iii) la elección y uso de ambiental a escala local, como parte de proce-
instrumentos de gestión; y iv) la dimensión sos de descentralización viables, de modo que
regional ambiental, que requiere un marco de las entidades subnacionales promuevan y
coordinación institucional entre países. En emprendan acciones compatibles con las
esencia, se reconoce que no puede aislarse la necesidades y aspiraciones locales. Las defi-
gestión ambiental y de los recursos naturales ciencias de gestión de medio ambiente y de
de los procesos nacionales de modernización capacidad de administración local de los
del estado, que el Banco ha definido como recursos naturales, constituyen uno de los
área de atención prioritaria y que exige, entre obstáculos principales en muchos países y
otros aspectos, atender temas de transparen- esto pone de relieve cuan importante es el
cia, cumplimiento de las leyes y respeto al refuerzo de las actividades en ese nivel. En
régimen de derecho, promover la representa- cualquier caso, las lecciones de los proyectos
284]
del Banco en cuanto al fortalecimiento insti- esas actividades en relación con una finalidad
tucional muestran que los programas deben o meta específica, que cuando se hace sobre
respaldar procesos de reforma a largo plazo, y un principio amplio y genérico, que puede
que la financiación del Banco debe fortalecer dar lugar un gasto de recursos financieros dis-
el desempeño de funciones claves en lugar de perso y relativamente ineficaz. Estas lecciones

limitarse a costear personal y suministrar se aplican también a inversiones de apoyo en

equipos. Asimismo, los esfuerzos de fortaleci- otros instrumentos de gestión, como los siste-
miento deben guardar armonía con la mas de información y seguimiento ambiental,
capacidad de los países y fijar y alcanzar cuando éstos no están diseñados en función
metas asequibles en el corto y mediano plazo, de una demanda real de uso y una capacidad
evitando objetivos excesivamente ambiciosos. de asimilación institucional.
En cuanto a la importancia de los procesos de En relación a la elección y aplicación de ins-

participación en la gestión ambiental, debe trumentos de gestión para la consecución de
prestarse especial atención a la incorporación metas y estándares ambientales, la experiencia
de todos los actores relevantes, particular- de la región indica que las capacidades y
mente de la sociedad civil en las actividades forma de identificar, seleccionar y combinar
de diseño y ejecución de planes y programas. instrumentos de gestión son decisivas para
En la región prevalecen todavía los procesos alcanzar metas y resultados con efectividad.
de toma de decisión impuestos desde arriba, Igualmente, o más importante, es la fijación
que ofrecen escasas oportunidades de partici- de metas que sean realistas y viables desde los
pación. Una participación más activa de la puntos de vista económico, social, financiero
sociedad civil en los procesos de gestión y político. Al presente, las principales necesi-
ambiental generalmente aumenta las posibilidades de los países guardan relación con la
dades de que rindan mejor resultado las creación de capacidad para la determinación
políticas ambientales y la ejecución de pro- de metas ambientales que sean factibles y
gramas ambientales y de manejo de recursos para la determinación del tipo de instrumen-
naturales, incluidos los proyectos de manejo tos de gestión que permitan alcanzar con
de áreas protegidas, conservación de la diver- efectividad esas metas. Por ejemplo, muchos
sidad biológica y la promoción de tecnologías países han declarado áreas bajo protección
limpias entre las pequeñas y medianas indus- ecológica, pero carecen de los instrumentos
trias. En la región existen ya experiencias mínimos necesarios para llevar a cabo una
valiosas de cómo las comisiones o los conce- administración eficaz. Por otro lado, aún
jos locales de medio ambiente de la región cuando se han definido normas realistas de
pueden integrar satisfactoriamente al sector calidad del medio ambiente, a menudo se
público, las ONG y la sociedad civil en los carece de instrumentos o de voluntad po-
procesos de toma de decisiones relativas al lítica para aplicarlas. En general, los instru-
medio ambiente. mentos de comando y control (sanciones,
licencias, auditoria) han predominado en la
Se ha considerado que la educación ambiental agenda medioambiental de la región, pero
es un instrumento de gestión clave y, por con resultados limitados. Los instrumentos
ende, el Banco ha incluido este elemento en económicos de gestión (tarifas, impuestos,
los programas de respaldo pertinentes. Si bien incentivos tributarios, permisos comerciali-
los esfuerzos en este sentido han contribuido zables, etc.) están obteniendo aceptación y
en muchos casos a despertar la conciencia más comprensión en la región, y deben con-
pública, las lecciones indican que es posible siderarse como instrumentos complemen-
operar con mayor eficacia cuando se diseña tarios necesarios para lograr que la gestión
285
ambiental sea eficaz y eficiente. Esto ultimo tomen en consideración en forma sistemática
redunda también en aspectos de la susten- los costos y beneficios ambientales y el valor
tabilidad financiera de la gestión, que es un económico real de los recursos naturales.
obstáculo importante para la evolución de las En este sentido, la experiencia de inver-
instituciones relacionadas con el medio siones en manejo de recursos naturales

ambiente. muestra que, a menudo, esas inversiones

no alcanzan metas sostenibles porque los paí-
Desde una perspectiva institucional, también ses no han avanzado lo suficiente en la
merece destacarse que las tendencias de inte- corrección de problemas fundamentales de
gración económica entre los países muestran políticas, que afectan, por ejemplo, los merca-
que es necesario el desarrollo y fortalecimien- dos de tierras, crédito, así como los subsidios
to de las instituciones y los mecanismos regio- agrícolas, entre otros. Igualmente, en la medi-
nales relacionados con el medio ambiente. Los da que los precios de los recursos naturales
aspectos ambientales están adquiriendo suma como el agua y la energía no reflejen su ver-
importancia en las iniciativas de integración dadero valor, las reformas en estos sectores
económica y acuerdos comerciales regionales pueden inducir un uso inadecuado e insoste-
y es necesario tratar adecuadamente los pro- nible desde el punto de vista ambiental. Esto
blemas de gestión ambiental a escala regional. confirma que en los países es necesaria la pro-
moción y la creación gradual de capacidad
técnica e institucional para el diseño e imple-
MARCO DE POLÍTICAS E INCENTIVOS mentación de instrumentos de política
ambiental viables, incluidas distintas clases
Una enseñanza clave es que los problemas de instrumentos económicos adaptados a la
ambientales no se resuelven sólo mediante la capacidad institucional existente en la región.
promulgación de leyes y la creación de insti- La experiencia de años recientes también
tuciones, o invirtiendo en obras de mitigación indica que es sumamente necesario que las
o reparación, sino que son las políticas e políticas fiscales de los países emprendan la
incentivos económicos los factores que mol- financiación de bienes públicos ambientales,
dean fundamentalmente la conducta de las buscando mecanismos de financiamiento
personas, las empresas y las instituciones. innovadores que sean compatibles con la dis-
Como se ha dicho, la raíz de esos problemas ciplina fiscal y con la estabilidad macroeco-
es la falta de incentivos eficaces para la con- nómica. En algunos casos, el desafío principal
servación del medio ambiente y el manejo puede ser el aumento de la eficiencia del
de los recursos naturales. Por consiguiente, gasto público y de las sinergias intersectoria-
son necesarias políticas económicas que les, ya que con frecuencia puede observarse
incorporan adecuadamente la dimensión una duplicación de financiamiento de pro-
ambiental, a partir de un diálogo y entendi- yectos y funciones entre diversos ministerios
miento efectivo entre los responsables de y entidades del gobierno.
toma de decisiones en los ámbitos económi-
co y ambiental. Estas consideraciones son
fundamentales desde la perspectiva de la DIMENSIONES
competitividad y del crecimiento económico SOCIALES Y CULTURALES
ambientalmente sustentable, ya que el dete-
rioro sistemático del capital natural resulta en La calidad del medio ambiente y el aprove-
una reducción de la productividad. Por consi- chamiento sustentable de los recursos na-
guiente, se requiere que la elaboración de las turales van de la mano con el desarrollo social
políticas fiscales, económicas y sectoriales y, por consiguiente, esa relación está en la
286
base del concepto de desarrollo sustentable. integración de los valores culturales han sido
Muchos programas de manejo de los recursos elementos clave en los programas de renova-
naturales tienen un importante componente ción urbana y mejoramiento de la calidad del
social orientado al mejoramiento de los indi- medio ambiente.
cadores de salud o al fomento de la gene-

ración de ingreso y el mejoramiento de las

condiciones de vida de los pequeños produc- PARTICIPACIÓN DEL SECTOR
tores. La experiencia ha indicado que las PRIVADO Y ORGANIZACIONES
posibilidades de que las medidas de conserva- NO GUBERNAMENTALES (ONG)
ción (incluyendo la conservación de la
diversidad biológica) rindan buen resultado Las inversiones privadas, incluidas las de
son limitadas si no se vinculan con la aten- ONG, cumplen un papel de creciente impor-
ción a las necesidades del entorno social y tancia en las economías de los países y, por tal
humano. Por ejemplo, los grupos indígenas motivo, es esencial que el sector privado
han demostrado de qué manera su cultura, internalice los costos ambientales de sus
sus conocimientos tradicionales y sus dere- acciones como parte de un proceso eficiente
chos ancestrales guardan relación con la de toma de decisiones. Además, la experien-
sustentabilidad de los recursos naturales de cia también muestra que la conservación del
los cuales dependen. Además, la potenciación medio ambiente y el manejo de los recursos
de las pequeñas comunidades rurales y los naturales pueden ser un buen negocio y que
pequeños agricultores aumenta las posibilida- el impulso de la iniciativa y las inversiones
des de sustentabilidad cuando participan privadas puede contribuir a la valorización y
activamente en los procesos y perciben los la protección ambiental. El papel del sector
beneficios de la conservación y el desarrollo. privado y de las ONG ha resultado funda-
Finalmente, se ha constatado que la mujer mental y efectivo en aspectos como los
tiene un papel esencial en los programas de siguientes: i) mercados ambientales asociados
desarrollo urbano y rural, garantizando la con la producción agrícola; ii) mercados para
participación de la comunidad y el compro- servicios ambientales asociados con silvicul-
miso con el medio ambiente en el largo plazo. tura, diversidad biológica, energía renovable,
Se ha comprobado también que la dimen- iii) eco turismo, como una actividad impor-
sión social y cultural es esencial en proyectos tante y promisoria vinculada directamente
focalizados geográficamente, tanto a nivel con la valoración de los recursos naturales y
rural como urbano. Así por ejemplo, median- los atributos ambientales; iv) concesiones
te la promoción de proyectos en el contexto para la participación privada de componentes
de cuencas hidrográficas, bajo un concepto ambientales (zonas protegidas, tratamiento de
integrado y con amplia inclusión social, las aguas residuales); y v) inversiones en descon-
comunidades logran mejorar su medio taminación industrial, manejo integrado de
ambiente en forma sustentable. Estos progra- desechos sólidos y procesos de producción
mas han demostrado también que los limpia. Como parte de los procesos de gestión
aspectos relacionados con el género y el papel ambiental, es importante fortalecer esos
de la mujer en la gestión y la conservación de aspectos positivos de la iniciativa privada, el
los recursos naturales son esenciales para la desarrollo de empresas y las actividades de las
sustentabilidad en el largo plazo. La impor- ONG, incluyendo acciones que forman capa-
tancia de la inclusión social también se ha cidad en asociaciones, cámaras de comercio y
puesto a prueba en medios urbanos, donde la otros grupos de interesados que pueden
participación local, la conciencia de la comu- imprimir mayor eficacia en la gestión
nidad la participación de la mujer y la ambiental. Un aspecto clave para facilitar la
287
participación privada en iniciativas ambien- paldo a los equipos encargados del diseño y el
talmente sustentables es la promoción de seguimiento de esos proyectos. La colabora-
normas claras, mecanismos de transparencia ción activa entre los departamentos, las
y de definición de responsabilidades. Cual- Representaciones y las divisiones centrales
quier mejora sobre el desempeño ambiental del Banco puede ayudar a hacer frente a los

del sector privado dependerá de la forma en impactos directos e indirectos de operaciones

que se trate estos factores. complejas, tanto públicas como privadas, y a
mejorar en general la sustentabilidad ambien-
tal, social y económica de las zonas de
EFICACIA DE LOS PROCEDIMIENTOS influencia de los proyectos. Se desprenden
INTERNOS DEL BANCO varias lecciones de este proceso, que incluyen:
Preparación y diseño. El proceso de revisión • La importancia de la incorporación de la

ambiental ha evolucionado en el Banco desde dimensión social a la evaluación de los
fines de los años ochenta, cuando se adoptó efectos de los proyectos, que se refleja en
un criterio responsable y cauteloso en cuanto la composición del Comité de Medio
a velar por la calidad ambiental en la selección Ambiente e Impacto Social (CESI). La
y diseño de sus operaciones. Las evaluaciones inclusión de la dimensión social y am-
de impacto ambiental (EIA) que se exige para biental en las operaciones también per-
los proyectos, y en particular para aquellos mite que se genere un valor agregado a
proyectos complejos con fuertes implicacio- las operaciones del Banco desde su con-
nes ambientales, incluyen la evaluación de cepción.
diseños alternativos, la definición de los • La necesidad de que los equipos de pro-
impactos negativos ambientales y la determi- yecto den cuenta o se hagan responsables
nación de medidas adecuadas de protección respecto a requisitos y obligaciones
ambiental, previo a los procesos de revisión y ambientales y sociales, en un marco rigu-
aprobación interna. Es necesario que se traba- roso de revisión ambiental y social que
je adicionalmente en incorporar los aspectos asegura la alta calidad de las operaciones.
ambientales a nivel de operaciones de política • La importancia de que en los equipos de
o programas amplios de desarrollo regional, proyecto y en las divisiones con respon-
usando metodologías como la evaluación sabilidad operativa haya profesionales
ambiental estratégica (EAE), que permite competentes y capacitados, que aprove-
encarar y anticipar desde el comienzo aspec- chen las oportunidades ambientales y
tos sociales y ambientales. El uso apropiado minimicen los problemas sociales y
de las EAE, junto con evaluaciones idóneas ambientales desde la fase de programa-
de impacto ambiental, son necesarios para ción, y pasando por el diseño y ejecución
la preparación y análisis de proyectos grande las operaciones.
des de infraestructura, en virtud de la • La necesidad de facilitar el trabajo de los
complejidad de estas operaciones, sus efec- equipos de proyecto mediante la actuali-
tos indirectos, la necesidad de establecer un zación de pautas técnicas, procedimientos
diálogo constructivo con los afectados, las e instrumentos de buenas prácticas.
potenciales relaciones de tipo binacional o • La importancia del establecimiento de un
regional, la existencia, en muchos casos, de diálogo constructivo con las comunida-
un marco institucional fragmentado y de las des que serán afectadas por una opera-
limitaciones de recursos financieros. Debe ción, o que se beneficiarán de ésta, y con
prestarse especial atención a los mecanismos la sociedad civil en general. Gracias a ese
de colaboración dentro del Banco, para el res- diálogo puede informarse a la población,
288
dialogar con ella y analizar la importancia diseño, ejecución y supervisión de las opera-
de los efectos a la luz de los valores loca- ciones con el sector privado están a cargo del
les, fijarse prioridades que reflejen necesi- mismo equipo de PRI, establecido en la Sede.
dades concretas e incorporar al diseño de Asimismo, puede suscitarse otro tipo de retos
la operación las dimensiones cultural y de derivados de la ausencia de una separación

género. nítida entre las obligaciones del sector priva-

do y de los gobiernos, o dificultades creadas
Ejecución y seguimiento. La calidad de las por obligaciones previas, o respecto al mane-
operaciones, a nivel de su implementación jo de pasivos ambientales pre-existentes, o en
por los organismos ejecutores en los países la mitigación de impactos indirectos de una
prestatarios sigue siendo un área que mere- inversión que conlleve responsabilidades
ce atención especial. Varios estudios del compartidas. La frecuente ausencia de nor-
Banco confirman que el tratamiento am- mas ambientales claras o de la aplicación
biental de las operaciones es variable en cuan- estricta de éstas, también puede crear dificul-
to a la calidad de su ejecución, lo cual merece tades al sector privado. En este sentido,
una evaluación apropiada. Durante la ejecu- además de los actuales esfuerzos de PRI para
ción de los proyectos se corre el riesgo de que asegurar que a los documentos legales de los
las obligaciones contractuales relacionadas préstamos se agregue cláusulas apropiadas de
con el medio ambiente no se cumplan, sea salvaguardia y salud ambiental, debe llevarse
por razones internas —falta de capacitación o a cabo un esfuerzo coordinado con los depar-
de recursos— o externas, como la existencia tamentos regionales para respaldar a los
de un entorno social y político dificultoso. La países a fin de que desarrollen y refuercen sus
capacidad del Banco para detectar un proble- capacidades, de manera que puedan hacer
ma ambiental en una operación en marcha y frente a los problemas bajo cualquier fuente
abordarlo, también depende del vigor de la de financiamiento.
capacidad local, incluida la función de las
Representaciones del Banco. Por consi-
guiente, debe reforzarse los mecanismos ALCANCE DE LA RESPUESTA Y
que aseguren la calidad ambiental y un EL PAPEL DEL BANCO DURANTE
desempeño eficaz durante la ejecución de los EL DECENIO PASADO
proyectos. Algunas experiencias han demos-
trado que la supervisión ambiental, sumada a La temática del medio ambiente adquirió
la vigilancia local y a la participación de la reconocimiento explícito en el Banco hace
sociedad civil, puede facilitar y hacer más más de veinte años al adoptarse, en 1979, la
efectivo el trabajo de las Representaciones del Política Ambiental que impuso la obligación
Banco. Estos son aspectos que pueden prever- de proteger la calidad del medio ambiente en
se como parte de la financiación en los las operaciones del Banco. A partir de 1990, el
préstamos. Banco adoptó procedimientos formales para
las cuestiones ambientales, a fin de atender a
Inversiones del sector privado. Por su naturale- las demandas de los países y fortalecer la eje-
za, los proyectos del sector privado que cución de sus operaciones. A continuación,
financia el Banco plantean exigencias distin- con el impulso de los mandatos del Octavo
tas a los del sector público. Por ejemplo, en Aumento de Reposición (1994), la cartera
los proyectos del Banco con el sector privado ambiental del Banco aumentó, durante el
no se da el caso de que las responsabilidades decenio, a US$964 millones por año y llegó a
de supervisión en la ejecución de los proyec- representar alrededor del 15% de las opera-
tos se asignan a las oficinas de país, ya que el ciones del Banco durante el decenio. El
[289
inventario de nuevos proyectos del Banco en una porción importante de los préstamos para
la actualidad refleja la mayor variedad y alcan- el medio ambiente se canalizó hacia los pro-
ce de los aspectos ambientales abordados, ya yectos de agua potable y saneamiento (el
que trata de incluir los proyectos de gestión 57%, aproximadamente, durante los pasados
de los recursos naturales y calidad ambiental diez años), la cartera de proyectos se diversi-

de una forma más coherente e integrada. ficó en años recientes a fin de dar cabida a

Las actividades del Banco relacionadas aspectos de desarrollo más amplios, como la
con el medio ambiente, se han concentrado gestión de cuencas hidrográficas, el desarrollo
en tres aspectos, a saber: i) el control de la regional sustentable, la energía sostenible,
calidad ambiental de sus operaciones, manejo de áreas protegidas, diversidad bioló-
mediante procesos de revisión internos; ii) la gica y en general la administración de los
financiación de operaciones focalizadas en el recursos naturales. A lo largo del decenio
medio ambiente; y üi) el desarrollo de pro- pasado, los préstamos para fortalecimiento
ductos no financieros que respalden la institucional, gestión ambiental, control de la
capacidad de los países para tratar los proble- contaminación y desarrollo rural también han
mas del medio ambiente, por medio de ocupado un lugar importante en la cartera, al
cooperación técnica y estudios, formación de tiempo que se brinda creciente atención a
capacidad y diálogos sobre políticas, entre aspectos nuevos como el ecoturismo, el
otros. En el documento del Banco titulado manejo de los recursos marino costeros y la
Frente al Desafío del Desarrollo Sosteníale. El prevención y mitigación de desastres.
BID y el Medio Ambiente, 1992-2002, puede
encontrarse un informe pormenorizado sobre Cooperación técnica y productos no financieros.
los préstamos y operaciones de otra índole Además del respaldo brindado mediante su
para atender a las necesidades ambientales de cartera de préstamos, el Banco ha apoyado
la región. diversas iniciativas ambientales y la gestión de
los recursos naturales por medio de sus
Control de la calidad ambiental en las operacio- numerosas operaciones de cooperación técni-
nes del Banco. El Banco ha establecido un ca (CT) financiadas con recursos no re-
proceso interno de evaluación ambiental que embolsables de su Fondo para Operaciones
se aplica a todos sus programas y operaciones. Especiales (FOE) o de fondos fiduciarios de
Este proceso asegura que se considere la via- donantes. El monto de recursos de CT para
bilidad social y ambiental de todas las iniciativas relacionadas con el medio ambien-
operaciones durante su diseño y ejecución. te y los recursos naturales durante los pasados
Mediante sus procedimientos de supervisión, diez años (1992-2001) ascendió a casi
el Banco ha procurado internalizar la dimen- US$200 millones. Sólo en 2000, el Banco
sión ambiental en sus operaciones y asegurar financió 67 operaciones de cooperación técni-
la viabilidad ambiental de cada una de éstas. ca relacionadas con el medio ambiente, por
Además, el Banco asegura la observancia de un monto cercano a US$30 millones, que
sus propias políticas en materias de reasenta- constituyeron el 45% de las operaciones de
mientos, derechos de los grupos indígenas, la CT financiadas ese año por el Banco.
mujer en el desarrollo y salud pública.
Financiación para el sector privado en relación
Operaciones dirigidas al medio ambiente. Las con el medio ambiente. Como parte de su estra-
operaciones del Banco relacionadas con el tegia para el sector privado en relación con
medio ambiente se han canalizado hacia dis- aspectos ambientales (2000), el Banco ha
tintos ámbitos prioritarios, en respuesta a las financiado por medio del FOMIN programas
solicitudes de los países prestatarios. Si bien de respaldo a iniciativas ambientales (por
2901
ejemplo certificación ISO 14001), así como la aguas residuales, energía renovable y de gene-
creación de fondos de inversiones para la ración, transmisión y distribución eficientes
adopción de procesos de producción limpia, de energía.
servicios ambientales y usos sustentables de
fuentes de energía renovable. Esos programas Avances en cuestiones sociales e indígenas. El

apuntan, principalmente, a las pequeñas y Banco ha progresado considerablemente en la

medianas empresas que generan el mayor consideración de los problemas de los grupos
número de empleos en la industria y el indígenas, reconociendo la necesidad de que
comercio de la región. Además del FOMIN, el éstos conserven sus valores socioculturales y
Departamento del Sector Privado (PR1) del sus derechos ancestrales sobre sus tierras y
Banco ha creado para sus operaciones meca- sus recursos naturales. Un número creciente
nismos de gestión y supervisión ambiental, de operaciones se concentra en las nece-
social, incorporando aspectos que velan por si-dades de esos grupos y se ha creado meto-
la salud y la seguridad física. PRI ha incre- dologías específicas para incorporar las
mentado especialistas ambientales en su dimensiones socioculturales y los conoci-
personal, y ha preparado pautas para los pres- mientos tradicionales de las comunidades
tatarios y el personal, ofreciendo instrucción, indígenas a lo largo de las etapas de prepara-
asegurando la mitigación de riesgos y efectos ción, diseño y ejecución de los proyectos. Las
y promoviendo la adopción de medidas favo- comunidades y regiones que se han beneficia-
rables para el medio ambiente en el marco de do de estas intervenciones incluyen el Darién,
las inversiones privadas. El PRI también ha en Panamá, las comunidades garifuna y mis-
financiado directamente proyectos particula- kito en Honduras, y las comunidades andinas
res de suministro de agua y tratamiento de del Ecuador.
291
DEL BANCO

E
n esta sección se establece los princi- la determinación de obligaciones públicas y
pios rectores y las áreas prioritarias de privadas claras, el respeto y la observancia de
acción que el Banco promoverá o res- la ley y la potenciación local.
paldará por medio de instrumentos
financieros y no financieros, conforme al El marco integrado de políticas para el desarro-
inventario de las operaciones acordadas con llo de incentivos apropiados para la gestión
cada país miembro prestatario. En particular, ambiental ubica las acciones ambientales en
se fija aquí el marco general dentro del cual el una verdadera dimensión transectorial en
Banco fomentará la agenda integral para el todas las esferas de toma de decisiones sobre
medio ambiente bajo un esquema transversal políticas, especialmente las que sean decisivas
que, sin tener carácter prescriptivo, brindará para la puesta en práctica de la agenda para
una orientación para llevar adelante, en forma las cuatro áreas prioritarias de la Estrategia
flexible, las acciones que se definan como per- Institucional del Banco (vale decir, moderni-
tinentes en el contexto de cada país. En el zación del estado, competitividad, desarrollo
quinto capítulo de este documento, se pre- social e integración económica).
senta las acciones prioritarias concretas que
guardan relación con el trabajo interno y los Además de ceñirse a estos principios, el Banco
procedimientos del Banco. se adherirá a estos importantes procesos bási-
En esta estrategia se define, desde una cos: i) Consecución de calidad en los programas
perspectiva ambiental, dos ámbitos funda- y proyectos, reafirmando el compromiso del
mentales que de una manera transversal Banco con la efectividad y la calidad general
contribuirán a hacer frente a los problemas de su cartera de proyectos, ii) Transparencia,
ambientales en la región. Son ellos la gober- información y difusión, reflejando un principio
nabilidad ambiental y el marco integrado de que reconoce la importancia de que todos los
políticas para el desarrollo de incentivos apro- actores estén informados o posean acceso
piados para la gestión ambiental. fácil a los procesos en que influyan o que les
afecten, de manera directa o indirecta, iii)
La gobernabilidad ambiental es un elemento Coordinación ínter institucional, reconociendo
fundamental para la creación de las condicio- que el Banco es uno entre numerosos actores
nes adecuadas para la gestión ambiental. En que respaldan las iniciativas de los países, lo
su definición más amplia, la "gobernabilidad que hace necesaria la mancomunidad de
ambiental" es el proceso que vincula y armo- esfuerzos y la creación de sinergias, a fin de
niza políticas, instituciones, procedimientos, alcanzar objetivos de desarrollo efectivos, iv)
instrumentos e información, a fin de que una Adaptación a las realidades propias de cada
amplia variedad de actores (sectores públi- país, reconociendo que cada país es único y
co y privado, ONG y comunidades locales) que los modelos de gestión ambiental que se
puedan tomar decisiones fundamentales, adopten, deben ser compatibles con estrate-
administrar conflictos, buscar puntos de con- gias de desarrollo que reflejen las realidades
senso y rendir cuentas de sus actos. Se basa en locales, nacionales y regionales, acordándose
292
prioridad a las iniciativas nacionales de reduc- que cumplan sus compromisos concernientes
ción de la pobreza. a los ODM. En ese sentido, se hará referencias
a la forma como cada país está avanzando en
Al fijarse las prioridades del Banco para el el logro de los ODM en las tres categorías en
respaldo a un país determinado, deberá las que se especifican indicadores ambienta-

tomarse en cuenta específicamente la Estra- les: i) revertir la pérdida y degradación de los

tegia Institucional del Banco, los Objetivos de recursos naturales, para los cuales se especifi-
Desarrollo del Milenio (ODM) y las Estrategia can indicadores de cobertura forestal,
de País del Banco. protección de la biodiversidad, eficiencia
energética y reducción en las emisiones de
La Estrategia Institucional del Banco. La natu- CÜ2; ü) mejorar el acceso a fuentes de agua
raleza y el alcance del respaldo a los países limpia y segura, con metas específicas para
prestatarios en lo que atañe al medio ambien- reducir en la mitad hasta 2015 la proporción
te, debe guiarse por los ámbitos prioritarios de gente sin acceso a fuentes seguras de agua
definidos en la Estrategia Institucional del potable; y iii) mejorar las condiciones de vida
Banco, en especial la necesidad de reducir la de poblaciones en áreas marginales, con
pobreza y promover el crecimiento económi- metas e indicadores de mejores condiciones
co sustentable. La dimensión ambiental se de vida en tugurios urbanos, condiciones
incluye horizon taimen te en la ejecución de la sanitarias mejoradas y mayor acceso a la segu-
Estrategia Institucional merced al estableci- ridad de tenencia de tierras.
miento de nexos concretos para las cuatro
áreas prioritarias. Por consiguiente, el marco Las Estrategias de País del Banco. El instru-
para la fijación de prioridades establecido en mento de programación clave, según el cual el
la Estrategia de Medio Ambiente, esencial- Banco establece un diálogo con cada país y
mente abarca a toda la institución y puede conviene formalmente en cada caso un inven-
aplicarse a cualquier sector. En el Anexo 1 se tario concreto de proyectos, es la Estrategia de
resume la forma en que la Estrategia de Medio País, cuyos lincamientos fueron aprobados en
Ambiente, merced a esos nexos, se vincula fecha reciente por el Directorio Ejecutivo
con los objetivos fundamentales de la (GN-2020-6). En esta fase debe incorporarse
reducción de la pobreza y el crecimiento eco- apropiadamente la dimensión transversal del
nómico sustentable. medio ambiente, procurando lograr la cohe-
rencia estratégica entre diversos sectores y la
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). definición de las prioridades de acción correc-
Los ODM fueron adoptados por los 189 tas. Esa fijación de prioridades debe hacerse
miembros de la Asamblea General de las dentro del marco de estudios específicos y de
Naciones Unidas en la Declaración del evaluaciones a escalas local, nacional y regio-
Milenio, de 2000. En la declaración se consig- nal, para delinear estratégicamente el marco
na las principales exigencias que tiene ante sí del respaldo que el Banco brindará a cada país
la humanidad, definiendo respuestas y medi- en materia de medio ambiente. En las
das concretas para alcanzar resultados a la luz Estrategias de País se deben tomar en cuenta
de los compromisos en materia de desarrollo. la Estrategia Institucional del Banco y los
Los ODM se dividen en ocho categorías, cada ODM, así como la importancia de apoyar a los
una con sus propios objetivos, metas e indi- países a cumplir con los acuerdos ambientales
cadores, y tres de esas categorías se refieren a internacionales de los cuales son signatarios.
aspectos ambientales. En el contexto de las
Estrategias de País del Banco, se evaluará y Habida cuenta del estado de desarrollo
estudiará los medios para respaldarlos a fin de institucional y los problemas ambientales que
293]
HACIA UN DESRROLLO SOSTENIBLE Y EQUITATIVO
enfrenta la región, así como la ventaja compa- correctas para el aprovechamiento sustentable
rativa del Banco en cuanto al apoyo que del capital natural y la calidad del medio
puede brindar a los países, se recomienda que ambiente. En este sentido, se recomienda la
el Banco concentre su atención en desarrollar concentración de acciones en tres aspectos, a
los marcos de gobernabilidad ambiental, en saber: a) fortalecimiento de las instituciones y

un sentido amplio, así como los marcos de participación de la sociedad civil; b) fortaleci-

políticas que generen los incentivos apropia- miento de los marcos normativos; y c) desarrollo
dos para fortalecer la gestión ambiental, de instrumentos adecuados para la gestión
estableciendo vínculos concretos con las cua- ambiental.
tro áreas prioritarios de la Estrategia
Institucional del Banco, como se describe a Fortalecimiento de las instituciones y participa-
continuación. ción de la sociedad civil. Debe prestarse
atención especial a: i) el fortalecimiento de la
capacidad de los países para cumplir funcio-
MEDIO AMBIENTE Y nes institucionales clave y para buscar los
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO medios que aseguren la sustentabilidad técni-
ca y financiera de las instituciones con
La gobernabilidad ambiental, tal como se responsabilidad ambiental, incluyendo la bús-
plantea en esta estrategia, es totalmente queda de oportunidades de generación propia
compatible con los principios de la de recursos financieros para la gestión
Estrategia para la modernización del estado. ambiental; ii) el refuerzo de los procesos loca-
Las acciones que en ésta se proponen son: les para la administración del medio ambiente
establecimiento de capacidades instituciona- en distintos niveles (municipal, cuencas
les, marcos jurídicos y normativos y sistemas hidrográficas, comunidades indígenas); y iii)
de justicia adecuados; promoción de demo- desarrollo de mecanismos que potencien la
cracias representativas; descentralización del participación de la sociedad civil en los pro-
poder político, democratización de los cesos de toma de decisiones, incluido el uso
gobiernos subnacionales y refuerzo de la de instrumentos de educación ambiental a fin
capacidad administrativa local; creación de de modificar las conductas individuales y
órganos adecuados de supervisión e inspec- colectivas a favor del medio ambiente.
ción para asegurar la transparencia en la
administración pública; fomento de la parti- Refuerzo de los marcos normativos. Un aspecto
cipación de la sociedad civil en el diseño y clave para el respaldo del Banco debe ser el
aplicación de las políticas públicas; y apro- refuerzo de los gobiernos centrales y locales a
vechamiento de los sistemas de información fin de que cumplan de manera transparente y
que promueven la conectividad entre los fidedigna, funciones normativas y reguladoras,
diversos actores, así como la transparencia. con énfasis en el control y seguimiento, la
Esas acciones son congruentes con las nece- supervisión, la observancia y la resolución de
sidades y las limitaciones consignadas en el conflictos. Se prestará atención especial a las
diagnóstico general y en las lecciones apren- organizaciones locales que tienen un papel
didas para la Estrategia de Medio Ambiente. directo y preponderante en la administración
En lo que atañe a la gobernabilidad de los recursos naturales, reconociendo que las
ambiental, por medio de los programas del entidades y los gobiernos subnacionales, tanto
Banco se procurará la creación y consolida- urbanos como rurales, perciben los problemas
ción de un marco para la gestión ambiental de primera mano y pueden tomar acciones
que sea transparente, participativo y condu- concretas al respecto. Además, debe reforzarse
cente a la determinación de las prioridades los mecanismos de seguimiento de procesos,
294
incluyendo el papel que puedan asumir las niveles de competitividad, pues esta base
universidades y centros académicos, cámaras constituye una forma de capital (capital natu-
de comercio, centros de producción limpia, ral) que complementa el patrimonio humano
ONG y otros en los ámbitos donde éstos pose- y los capitales financiero y físico. En esta sec-
an ventajas comparativas para la promoción de ción se define tres aspectos que, desde el

una gestión ambiental apropiada. punto de vista del medio ambiente, son fun-

damentales para fomentar la competitividad:
Desarrollo de instrumentos efectivos para la ges- a) incremento del valor productivo de los recur-
tión ambiental. El diagnóstico muestra que el sos naturales y de su función y sus servicios
principal obstáculo con que tropieza la ges- ambientales; b) facilitación de las inversiones y
tión ambiental en muchos países, es la falta de el desarrollo del mercado y promoción de la par-
instrumentos de gestión apropiados para ticipación del sector privado en actividades
alcanzar con eficacia las metas y los objetivos relacionadas con el medio ambiente; y c) apro-
trazados. En este sentido, se atenderá espe- vechamiento de los mercados ambientales
cialmente a la necesidad de incorporar la mundiales y regionales.
educación y la concienciación sobre el medio
ambiente a los programas de desarrollo social. Incremento del valor productivo de los recursos
Otros instrumentos importantes que debe naturales y de su función y servicios ambienta-
reforzarse o crearse son los sistemas de infor- les. Se reforzará la competitividad de los países
mación sobre el medio ambiente y los en el largo plazo mediante acciones que pre-
recursos naturales; la planificación del uso de serven la capacidad productiva de los recursos
la tierra con especial énfasis en la prevención naturales y aseguren su sustentabilidad. En
de la vulnerabilidad física, y un conjunto de este sentido, las acciones prioritarias con-
instrumentos que combinen el comando y gruentes con la competitividad, desde una
control con instrumentos económicos basa- perspectiva ambiental, son: i) generación de
dos en el funcionamiento de mercados. Al ingresos y desarrollo de economías rurales
respecto, es esencial que el Banco pueda res- basadas en el aprovechamiento sustentable y
paldar a los países en desarrollar capacidades eficiente de sus recursos naturales y cuencas
de adopción e implementación de distintas hidrográficas, incluyendo la silvicultura, el
clases de instrumentos, sobre la base de metas desarrollo forestal y el manejo de áreas prote-
y objetivos concretos, asociados con indica- gidas; ii) desarrollo de un turismo viable
dores claros de resultados. desde el punto de vista ecológico, capitalizan-
do los atributos ambientales que lo hagan más
atractivo y valioso económicamente; iii) apro-
MEDIO AMBIENTE Y COMPETITIVIDAD vechamiento racional de los recursos hídricos
superficiales y subterráneos; iv) aprovecha-
En la Estrategia de Competitividad del Banco, miento racional de los recursos costeros y
se indica que los aumentos de la competitivi- marinos; v) gestión financieramente viable
dad y de la productividad deben ser los de áreas protegidas, protección de la diversi-
principales impulsores del crecimiento eco- dad biológica e investigación y desarrollo
nómico, que sólo será sustentable si lleva a la biogenéticos, garantizando beneficios y
conservación y enriquecimiento de la base de derechos de patente a las comunidades indí-
recursos naturales. Las dimensiones de cali- genas locales; y vi) ordenamiento territorial
dad y disponibilidad de la base de recursos ambiental, tomando en cuenta la administra-
naturales son elementos clave de las condi- ción y conservación de áreas verdes, espacios
ciones necesarias para alcanzar tasas de recreativos, el patrimonio cultural e histórico
crecimiento económico sustentable y mayores y la reducción de la vulnerabilidad física.
295
Facilitación de las inversiones y el desarrollo apuntan hacia esa dirección y el Banco puede
del mercado. Al presente, varios sectores capitalizar las lecciones aprendidas y los casos
productivos (públicos y privados), especial- satisfactorios a fin de respaldar una participa-
mente en el ramo de la exportación, pueden ción mayor y más eficaz del sector privado.
hallarse en desventaja relativa en los merca-

dos mundiales porque carecen de acceso a Mercados ambientales mundiales y regionales.

mecanismos auxiliares e informativos o de Las dimensiones mundial y regional de las
normas y procedimientos claros respecto a políticas ambientales reciben una atención
aspectos ambientales, lo cual limita su acceso creciente y los países de la región deben
a los mercados extranjeros de varios produc- prepararse para hacer frente a las nuevas
tos. El Banco, también conforme a las exigencias y aprovechar las nuevas oportuni-
actividades relacionadas con la gobernabili- dades que esto representa en cuanto a
dad ambiental, puede contribuir al desarrollo capitalizar las oportunidades regionales y
de instrumentos y procesos que faciliten el mundiales. Por ejemplo, el Mecanismo de
desarrollo empresarial y la inversión privada Desarrollo Limpio (MDL) es un dispositivo
relacionadas bienes y servicios ambientales, flexible para alcanzar las metas de reducción
ecoturismo, mecanismos de licencias y certifi- de las emisiones de gases con efecto de inver-
cación y la difusión de la información nadero en los países industrializados, fijadas
pertinente sobre mercados. en el Protocolo de Kyoto. El MDL permitirá la
La participación del sector privado en el realización de actividades para la reducción
área ambiental encierra un potencial que debe del carbono y la promoción de un uso cre-
capitalizarse. Esto se aplica a distintos aspec- ciente de fuentes de energía alternativas. La
tos de gestión, incluyendo concesiones, región posee algunas ventajas comparativas
contratos de servicios y alianzas pública-pri- para la participación en esos procesos regiona-
vadas, por ejemplo para la prestación de les y mundiales y el Banco puede brindar
servicios públicos de agua y saneamiento, el respaldo para el diseño y la elaboración de ins-
manejo integral de los desechos sólidos, la trumentos específicos de políticas, además de
administración de áreas protegidas, ecoturis- apoyo a la creación de capacidades en los paí-
mo, y la gestión forestal, entre otros. Además, ses. Como se describe más adelante en la
desde una perspectiva ambiental, las pequeñas sección dedicada a las prioridades relativas al
y medianas empresas tienen una amplia opor- medio ambiente y la integración regional, en
tunidad para mejorar su competitividad y, al esta estrategia se vincula la aplicación de esos
mismo tiempo, contribuir al mejoramiento de mecanismos con acciones concretas en un
las condiciones ambientales y sanitarias, adop- marco regional, por ejemplo el manejo de
tando, por ejemplo, procesos de producción cuencas hidrográficas, la reducción de la vul-
más limpia que reducen los costos de produc- nerabilidad en zonas fronterizas, la ordenación
ción gracias al uso más eficiente del agua, la de ríos y acuíferos, la protección de la diversi-
energía y otros insumes. Este campo de acción dad biológica en corredores regionales, la
es complementario con iniciativas como i) el administración de los recursos forestales y el
establecimiento de sistemas de certificación, desarrollo de fuentes de energía más limpias.
acreditación y auditorías e incentivos regiona-
les; ii) el respaldo a la difusión y aplicación de
las normas ISO 14000; y iii) el respaldo al sec- MEDIO AMBIENTE Y
tor empresarial para que se atenga a las DESARROLLO SOCIAL
exigencias de la agenda de la Organización
Mundial del Comercio con respecto al medio La degradación del medio ambiente afecta
ambiente. Las líneas de acción del FOMIN principalmente a los pobres, tanto en el
296
medio urbano como en el rural y, por ende, la mejoramiento de los centros urbanos, entre
atención a los vínculos entre la gestión del otras cosas.
medio ambiente y el desarrollo social reviste
suma importancia. Por medio de esos víncu- Desarrollo rural y recursos naturales. El desa-
los, la gestión ambiental y la administración rrollo rural sustentable y el manejo de los

de los recursos naturales puede coadyuvar a la recursos naturales son caras de la misma

reducción de las condiciones de pobreza y al moneda y es en las áreas rurales donde se
mejoramiento de las condiciones generales de plantean las necesidades más grandes de desa-
vida, reconociendo que las inversiones en la rrollo social. Por consiguiente, los programas
mejora del medio ambiente y los recursos del Banco deben responder a los retos y las
naturales son fuentes de creación de empleo, oportunidades del desarrollo rural de una
ingresos sustentables y mejores condiciones manera que mejore los niveles y las condicio-
de vida. Desde una perspectiva ambiental, la nes de vida de las comunidades rurales. En
Estrategia propone atención prioritaria a los este contexto, debe prestarse atención espe-
siguientes aspectos del desarrollo social: a) cial a la necesidad de reformas legales e
salud y medio ambiente; b) desarrollo rural; institucionales, a la aplicación de prácticas
c) grupos indígenas, comunidades tradiciona- integradas de manejo de cuencas hidrográfi-
les y género; y d) vulnerabilidad material cas, el establecimiento de prácticas de
frente a los desastres naturales y los riesgos conservación, el diseño de instrumentos que
ambientales. compensen a los agricultores por los servicios
ambientales y el fortalecimiento de la admi-
Salud y medio ambiente. La contaminación nistración de áreas protegidas.
atmosférica y del agua, la eliminación insalu-
bre de desechos sólidos y la contaminación de Las comunidades indígenas y sus recursos natu-
los suelos y los alimentos, son grandes fuen- rales. El Banco continuará desarrollando
tes de enfermedades, aumento de las tasas de capacidades para la atención a las necesida-
mortalidad y deterioro de las condiciones de des y los problemas particulares de las
vida de millones de habitantes de las ciudades comunidades indígenas. Los objetivos de
y el medio rural. En este sentido, debe acor- conservación y desarrollo integrado de sus
darse prioridad especial a la consideración de territorios deben basarse en dos aspectos
esos problemas mediante la reducción de sus fundamentales, a saber: i) conocimientos tra-
causas en el medio ambiente. Coinciden con dicionales y ii) usos culturales del territorio,
esta prioridad los programas conducentes a la que es la forma en que las comunidades indí-
creación de entornos urbanos y rurales límpi- genas administran y regulan sus recursos
dos, seguros y saludables, mediante acciones naturales. Los proyectos del Banco también
que mejoren el acceso a los servicios básicos y promoverán la inclusión social y el diálogo
la cobertura de éstos, en especial los de agua intercultural de acuerdo con la aplicación de
y saneamiento, y los programas que reducen pautas socioculturales y a metodologías de
en general la contaminación de la atmósfera, "etnoingeniería" que actualmente se prepara
el agua y los suelos. Asimismo, para el Banco en el Banco.
reviste una importancia creciente la atención
de una manera más integrada a los problemas Vulnerabilidad frente a los desastres naturales y
del desarrollo urbano conforme al concepto los riesgos ambientales. El Banco seguirá cum-
de ciudades habitables, que incluye un siste- pliendo un papel dinámico en cuanto al
ma de transporte colectivo viable, usos de la énfasis en la reducción de la vulnerabilidad, la
tierra ecológicamente viables, programas de atenuación y reducción de los efectos de los
espacios abiertos, preservación histórica y desastres naturales y la creación de mecanis-
297
mos de seguros contra los riesgos, con espe- Fortalecimiento a las instituciones y procesos
cial atención a las necesidades de los pobres y regionales de gestión ambiental. Los procesos
de las comunidades marginadas. Como se crecientes de integración comercial y de desa-
describe en el diagnóstico, la vulnerabilidad rrollo de infraestructura regional demandan
ante fenómenos naturales se agrava por la acciones inmediatas y decisivas para que los

degradación del medio ambiente y particular- países cuenten con un marco armonizado y

mente por el uso inadecuado de los suelos y efectivo de normas y procedimientos relativos
la falta de ordenamiento territorial. En este al medio ambiente. Este marco constituye un
sentido, constituye prioridad especial la elemento básico que debe considerarse como
actualización del plan de acción del Banco promotor de la integración y no como obstá-
para los casos de desastres naturales, que culo, porque en el mediano y largo plazo la
coloca al Banco al servicio de los países para ausencia de este marco puede convertirse en
el diseño y la puesta en práctica de sistemas un freno formidable para la integración.
integrados de prevención y mitigación y de Por consiguiente, el Banco puede desempeñar
gestión de los riesgos. un papel activo, incorporándose oportuna-
mente a los procesos, a fin de asegurar que la
armonización de los instrumentos y procedi-
MEDIO AMBIENTE E mientos de gestión ambiental sea un elemento
INTEGRACIÓN REGIONAL central de los procesos de integración que se
promueve, junto con el desarrollo de meca-
El Banco ha definido la integración regional nismos regionales de información ambiental,
como uno de sus ámbitos de acción priorita- para lo cual será necesario un esfuerzo regio-
rios, reconociendo la necesidad estratégica de nal de desarrollo institucional que hasta la
que la región se encuentre bien ubicada en la fecha ha sido limitado. Además, el Banco
economía mundial y aproveche las oportuni- puede brindar la asistencia técnica necesaria a
dades que brindan el comercio y la apertura los países, según se requiera, a fin de que se
de los mercados. La Estrategia de Integración comprenda cabalmente las oportunidades y
Regional determina estos cuatro ámbitos de retos ambientales de los acuerdos internacio-
acción principales: infraestructura regional, nales de libre comercio.
consolidación del acceso a los mercados, for- Entre los aspectos que merecen interés
talecimiento institucional y cooperación especial, como parte del desarrollo institucio-
funcional en la creación de bienes públicos nal regional, figuran las necesidades de los
regionales. La dimensión ambiental debe pequeños estados insulares del Caribe, que
incluirse en cada uno de esos ámbitos y el requieren respaldo para atender a condiciones
marco ambiental no debe limitarse exclusiva- ambientales únicas y necesidades que se plan-
mente a la mitigación de los impactos tean en relación con los derechos colectivos
ambientales sino que debe comprender tam- de grupos indígenas en corredores biológicos,
bién la protección de la base de recursos los cuales no se ciñen a las fronteras políticas,
existente y la generación de nuevas oportuni- o en áreas protegidas que se superponen a
dades basadas en los atributos del medio territorios indígenas.
ambiente y los recursos naturales. Los aspec-
tos prioritarios para el respaldo del Banco son: Gestión y uso de los bienes públicos regionales.
a) el fortalecimiento de instituciones regiona- Muchos países se encuentran interrelaciona-
les relacionadas con el medio ambiente; b) la dos naturalmente por medio de sus cuencas
gestión de los bienes públicos regionales; y c) hidrográficas transfronterizas, otros recursos
la calidad ambiental de las iniciativas de infra- naturales compartidos, la ubicación de gru-
estructura regional. pos étnicos, corredores biológicos y zonas
298'
fronterizas interdependientes económica- ción de oportunidades innovadoras para el

mente. En estas circunstancias se genera una aprovechamiento de los mercados de servi-
serie de bienes públicos y externalidades cios medioambientales.
regionales que merecen la atención de dos o
más países. El Banco, dentro del marco de Calidad ambiental para la infraestructura

aplicación de la estrategia de integración, regional. La integración regional abre las

definirá espacios y acciones prioritarios en puertas a la promoción de iniciativas de
relación con los bienes públicos regionales, integración física, como carreteras, suminis-
que se respaldará según lo soliciten las regio- tro de energía eléctrica y agua, protección
nes o los países, acordándose prelación a: i) contra inundaciones y otras que exigen gran-
a prevención y reducción de la vulnerabili- des inversiones en infraestructura. El Banco
dad material y social, como resultado de respaldará selectivamente esos procesos, ase-
posibles fenómenos naturales; ii) la protec- gurando que sean acompañados y precedidos
ción y el respeto a los valores culturales y por componentes de administración efectiva
étnicos que no se rigen a fronteras políticas del medio ambiente y los recursos naturales,
y que dependen, esencialmente, de la rela- por ejemplo: i) procesos transparentes de
ción del grupo con su entorno natural; iii) la consultas en los que participen amplios secto-
protección de la diversidad biológica y las res de la sociedad, así como los grupos de
especies en peligro de extinción, así como de población afectados por los proyectos de
las zonas y ecosistemas naturales frágiles manera directa o indirecta; ii) estudios de
que brindan servicios ambientales regiona- impacto ambiental que muestren los impac-
les; iv) la promoción del desarrollo tos, beneficios y costos, directos e indirectos,
sustentable de las zonas fronterizas, incorpo- así como un análisis de los efectos económi-
rando el criterio de gestión integrada de cos y sociales de alternativas de diseño; iii)
cuendas hidrográficas y procesos participati- acciones de fortalecimiento institucional en
vos para la toma de decisiones; v) la cada país, en la medida necesaria; y iv) siste-
atención a retos transnacionales sobre los mas de evaluación, pronóstico y seguimiento
recursos marinos y costeros; y vi) la promo- ambiental.
299
DE IMPLEMENTACION

E
n el capítulo anterior se describieron ACCIONES DE REFUERZO DE LA FASE
los principios y ámbitos prioritarios DE PROGRAMACIÓN DEL BANCO
que se promoverá dentro del marco de
las operaciones de préstamo para los En la fase de programación se define el marco
sectores público y privado, así como de la estratégico para las actividades del Banco en
asistencia técnica para los países. En este capí- cada país y, por ende, en esta instancia debe
tulo se define las acciones concretas establecerse las prioridades e incorporarse
relacionadas con el trabajo y los procesos apropiadamente la dimensión horizontal de
internos del Banco. Se presenta un conjunto las consideraciones relativas al medio
de acciones prioritarias a fin de mejorar la ambiente, tratando de que exista coherencia
efectividad del Banco en el tratamiento del estratégica entre los distintos sectores y
tema ambiental, con líneas de acción vincula- programas. El instrumento clave de la progra-
das directamente con el ciclo de los proyectos mación es la Estrategia de País del Banco,
del Banco, que comprende programación, cuyos lincamientos fueron aprobados por
diseño y ejecución. Entre estas acciones se el Directorio recientemente (GN-2020-6).
incluye una línea específica de acción para el Conforme a esas pautas, en esta fase es impor-
refuerzo del papel ambiental de las dependen- tante una definición precisa de la demanda de
cias del Banco que trabajan con el sector acciones ambientales en todos los sectores,
privado. ponderando en forma apropiada los objetivos
Las acciones propuestas tienen por objeto de conservación del medio ambiente y creci-
el refuerzo de los procesos de integración de miento económico. En esta etapa, asimismo,
la temática del medio ambiente, de modo que el Banco puede examinar de manera adecua-
se establezca cabalmente su naturaleza da y oportuna los proyectos, a fin de
transectorial y horizontal, así como el fortale- promover selectivamente un inventario de
cimiento y mejoramiento de las actividades proyectos ambientalmente viables.
que aseguren que las inversiones financiadas Con esa finalidad, en la Estrategia de
por el Banco, en los sectores público y pri- Medio Ambiente se propone acciones priori-
vado, sean congruentes con prácticas tarias que reforzarán la capacidad del Banco
ambientales adecuadas. Las acciones propues- para incorporar estratégicamente la dimen-
tas en este capítulo están incorporadas en el sión ambiental a la fase de preprogramación
Plan Integrado de Implementación de las y programación. Esas acciones tienen por
Estrategias, el cual enlaza las acciones de eje- objeto el enriquecimiento del proceso de pre-
cución de todas las estrategias formuladas programación y el suministro de mecanismos
bajo el marco de los mandatos de la Estrategia de información y coordinación para mejorar
Institucional. y facilitar la toma de decisiones. Las acciones
propuestas son: i) fijación de las prioridades
en materia de medio ambiente, mediante
análisis ambientales de país, estudios secto-
riales, diagnósticos y diálogo con diversos
300
actores a nivel nacional; ii) aprobación de cuenta que la política actual del Banco para el
una nueva política del Banco para el medio medio ambiente data de 1979, una nueva
ambiente; iii) respaldo a la ejecución eficaz política facilitará el proceso de diálogo con los
de estrategias sectoriales existentes; y iv) for- países y dará más transparencia y responsabi-
talecimiento del diálogo regional ambiental lidad al ciclo de definición, diseño y ejecución

en el marco de los ejercicios de programación de los proyectos del Banco. En virtud de la

regional. importancia de esta política, se propone su
aprobación durante el primer año de aplica-
Fijación de las prioridades en material de medio ción de la estrategia.
ambiente en los ejercicios de preprogramación y
programación. Los objetivos de esas activida- Respaldo a la ejecución eficaz de las estrategias
des son la realización de estudios sectoriales y sectoriales del Banco. A lo largo de los años se
la formulación de diagnósticos relacionados ha trazado en forma independiente varias
con el medio ambiente y los recursos natura- estrategias sectoriales, principalmente en los
les en un país determinado; la promoción de áreas de energía, recursos hídricos, recursos
los procesos de participación y la amplia costeros y marinos y reducción de la pobreza
retroalimentación de diversos actores para la en el medio rural. Se promoverá la ejecución
fijación de prioridades; y la facilitación del coordinada de las recomendaciones de esas
diálogo transectorial sobre políticas, especial- estrategias y sus planes de acción, incluyendo
mente entre las instituciones relacionadas con la elaboración de un marco para nuevas estra-
el medio ambiente y los ministerios de econo- tegias sectoriales. Estas estrategias sectoriales
mía y finanzas. Este proceso debe resultar en contribuyen a orientar el trabajo técnico de
un papel más concentrado y estratégico para equipos de proyecto, así como el trabajo de
la acción del Banco, en cuanto al respaldo a organismos ejecutores, a fin de que adopten
las inversiones públicas y privadas. El proce- las mejores prácticas en cada sector. Esas
so debe también definir la dirección y los estrategias también deben ayudar a sentar las
objetivos deseables que ha de alcanzarse bases de diálogos clave sobre políticas y refor-
tomando en cuenta los principios básicos de mas en sus sectores respectivos. Especial
esta estrategia (es decir la gobernabilidad atención se dará a la formulación de la
ambiental y el desarrollo de marcos de políti- Estrategia de Desarrollo de la Economía Rural
cas e incentivos adecuados); su relación con en su vinculación con la gestión sustentable
la Estrategia Institucional del Banco y con los de los recursos naturales.
Objetivos de Desarrollo del Milenio. En algu-
nos países, como Ecuador y Guyana, el Banco Fortalecimiento del diálogo regional sobre el
ya ha respaldado estrategias nacionales para el medio ambiente. Ante la creciente importancia
medio ambiente que son congruentes con el de la integración económica regional y el
criterio propuesto. La clave reside en el esta- hecho de que el Banco posea una exposición
blecimiento de incentivos apropiados para limitada a las iniciativas regionales desde un
que este proceso sea relevante y oportuno en punto de vista ambiental, es importante la
el proceso de toma de decisiones para las promoción de un diálogo más sistémico que
negociaciones y la aprobación de la progra- fortalezca el ejercicio de programación regio-
mación con cada país. nal del Banco, incluidos sus vínculos con la
programación por país. Esos diálogos contri-
Aprobación de una nueva política del Banco buirán al desarrollo de la comprensión y los
para el medio ambiente. Una política del Banco conocimientos regionales en torno a aspectos
establece los mandatos específicos para la como: la gestión ambiental estratégica en rela-
acción de éste. Por consiguiente, teniendo en ción a proyectos de inversión transnacionales;
301
armonización de reglas, políticas y normas; para que preparen proyectos y programas ade-
administración de bienes públicos regionales; cuados desde el punto de vista ambiental.
comercio y medio ambiente; corredores bioló- Este proceso comenzará con la atención de un
gicos; y retos ambientales de carácter sector durante el primer año, siguiendo con
mundial. Un instrumento importante que se otros sectores durante los dos años siguientes.

fortalecerá en el Banco, bajo su nueva capaci- Se acordará prioridad especial a la promoción

dad de agencia de implementación, es la de los vínculos intersectoriales y la transver-
utilización del Fondo para el medio Ambiente salidad de la dimensión ambiental, a fin de
(Global Environment Facility-GEF). tratar en forma adecuada cuestiones como los
impactos nacionales y regionales que general-
mente surgen de las reformas de políticas;
ACCIONES PARA FORTALECER EL grandes proyectos de infraestructura física,
DISEÑO DE PROGRAMAS incluyendo los que se basan en la extracción
de recursos naturales; y proyectos de infraes-
Tradicionalmente, el mayor esfuerzo del tructura que formen parte de iniciativas de
Banco se ha canalizado hacia el diseño de pro- integración regional. En este sentido, el Banco
yectos y programas y esto también rige para el tratará de asegurar la aplicación apropiada de
medio ambiente, respecto del cual el Banco la evaluación ambiental estratégica así como
cuenta con un mecanismo avanzado para tra- de las evaluaciones del impacto ambiental de
tar los aspectos de control de calidad en el proyectos específicos. Se prestará atención
plano del diseño. También se ha conseguido especial a las necesidades y los problemas
un grado considerable de integración del relacionados con la financiación del sector
tema ambiental, y todos los departamentos, privado, incluyendo la microempresa, y a la
incluidas las dependencias que tratan con el importancia de que se incluya en los présta-
sector privado, cuentan con personal especia- mos financiación concreta para mecanismos
lizado en el medio ambiente y procedimientos adecuados de supervisión y control.
establecidos en esta materia. Hay, no obstante,
margen para el mejoramiento y en esta estra- Fortalecimiento del diálogo sobre el medio
tegia se ha establecido actividades prioritarias ambiente y de la idoneidad en cuanto a los
en tres ámbitos, a saber: i) refuerzo de la cali- aspectos técnicos y de políticas clave. Estas acti-
dad ambiental de las operaciones del Banco', ii) vidades tienen por objeto mantener al Banco
fortalecimiento del diálogo sobre el medio al día en lo que atañe a temas de actualidad
ambiente y de la idoneidad en cuanto a los crítica y aportar estudios actualizados en rela-
aspectos técnicos y de políticas clave; y iii) pre- ción con aspectos de política más relevantes.
paración de estudios y metodologías para la Especial importancia tienen las actividades
elaboración de líneas de bases e indicadores de conducentes a mejorar el diseño de proyectos
productos, resultados e impactos. a través de la incorporación adecuada de los
conceptos de gobernabilidad ambiental y del
Refuerzo de la calidad ambiental de las opera- desarrollo de instrumentos efectivos para la
ciones del Banco. Con tal finalidad se gestión ambiental, particularmente la aplica-
propone en la estrategia la elaboración de ción de mecanismos eficaces de observancia y
guías operativas , estudios de buenas prácti- cumplimiento de las leyes, así como instru-
cas, capacitación interna y servicios de apoyo mentos de carácter económico. Durante la
y de información. Se procura, principalmente, ejecución de la estrategia se dará atención
facilitar el trabajo de los equipos de proyecto especial a estos temas, en principio en los
encargados de operaciones con los sectores siguientes sectores: gestión institucional
público y privado, y ofrecerles instrumentos ambiental; recursos hídricos; desarrollo
302
rural; manejo de cuencas hidrográficas; recur- miento y evaluación en las Representacio-

sos marino costeros; diversidad biológica; nes del Banco; y ii) los procesos de supervi-
silvicultura y desarrollo forestal; energía sus- sióni local
local.
tentable; cambio climático; medio ambiente
urbano; bienes y servicios ambientales regio- Fortalecimiento de la capacidad de seguimien-

nales; y prevención de desastres naturales. to y evaluación en las Representaciones. En la

estrategia se reconoce que en la actualidad, el
Preparación de estudios y metodologías para la trabajo de los especialistas ambientales en las
elaboración de líneas de base y la medición de Representaciones tropieza con restricciones
indicadores de productos, resultados e impactos. considerables de tiempo y recursos, lo cual
Al diseñarse los proyectos, se detallará e limita las posibilidades de mejorar los resulta-
incluirá en su plan de financiación los proce- dos del proyecto durante su ejecución.
dimientos y metodologías que deberá seguirse Además de la verificación del cumplimiento
para la obtención de líneas de base y la medi- de las cláusulas contractuales relativas a la
ción de las distintas clases de indicadores. Es mitigación de los impactos en el medio
importante que los departamentos centrales y ambiente, es necesario el fortalecimiento de la
operacionales del Banco creen capacidad capacidad de control y evaluación ambiental
apropiada en este sentido, para lo cual se en general. En la estrategia se recomienda, en
necesitará llevar a cabo las siguientes activi- una primera instancia, realizar un análisis
dades: i) desarrollo de lineamientos y de necesidades y capacidad para dar segui-
metodologías para el diseño de líneas de base miento a temas ambientales a nivel de
relativas al medio ambiente y los recursos Representaciones, tomando en cuenta el
naturales; formulación de indicadores y cuan- alcance de sus carteras de proyectos. Durante
tificación de los impactos que habrá de los dos años siguientes, se llevarán a cabo
incorporarse al diseño y la ejecución de los actividades concretas de creación de capaci-
programas del Banco, ü) fortalecimiento de la dad en la medida necesaria en cada caso,
capacidad profesional en la institución en este tomando en cuenta las repercusiones en
contexto, y iii) diseño y mantenimiento de un materia de costo y las fuentes de financiación.
sistema adecuado de información sobre el
desempeño ambiental de las operaciones. Supervisión ambiental operativa y fiscaliza-
ción local y de la sociedad civil. Se recomienda
también, complementando lo anterior, el for-
ACCIONES PARA FORTALECER talecimiento de mecanismos de supervisión
LA FASE DE EJECUCIÓN ambiental operativa basados en la fiscaliza-
ción local y la participación de la sociedad
Dentro del ciclo de los proyectos del Banco, civil. Debe diseñarse este mecanismo con
la fase de ejecución es quizá la más impor- objeto de mejorar los resultados generales del
tante, porque es aquí donde la financiación proyecto durante su ejecución. Como primer
del Banco rinde resultados y efectos directos paso, SDS, el Departamento Legal y los
en todas las dimensiones (vale decir, insti- departamentos regionales, incluidas las
tucional, social, económica y ambiental). Representaciones, prepararán en conjunto
Las Representaciones y sus especialistas en una propuesta metodológica para el estableci-
el área de medio ambiente tienen una enor- miento de un mecanismo fortalecido de
me responsabilidad de supervisión y, en tal fiscalización local, que se someterá a la
sentido, se propone en la Estrategia de aprobación del CESI, con miras a dejar linea-
Medio Ambiente, acciones conducentes al mientos de buenas prácticas a nivel de
fortalecimiento de: i) la capacidad de segui- ejecución de operaciones.
303
ACCIONES PARA AMPLIAR EL PAPEL mitigación adecuada de todos los impactos

DE LAS DEPENDENCIAS DEL BANCO directos e indirectos, y que una parte de los
QUE TRATAN CON EL SECTOR PRIVADO beneficios de los proyectos, como las regalías
EN LAS CUESTIONES AMBIENTALES del sector privado abonadas a los gobiernos,
regresen a favor de inversiones y programas

En el cuarto capítulo, especialmente en lo que de las comunidades locales.

atañe a la competitividad, se define una serie
de aspectos en los cuales las dependencias del
Banco que tratan con el sector privado pue- PLAN DE IMPLEMENTACION
den tener un papel importante. Para ampliar
el papel del sector privado en lo que toca al El Plan Integrado de Implementación de las
medio ambiente, en la estrategia se propone Estrategias recoge las acciones prioritarias
que, durante el primer año de su aplicación, descritas en este capítulo, estableciéndose en
se inicie la preparación de una evaluación for- él metas y actividades específicas, así como
mal de instrumentos nuevos y existentes para responsabilidades y tiempos de implementa-
la participación del sector privado, así como ción. La acciones propuestas requieren la
un mecanismo de acciones coordinadas entre realización de varias actividades dentro de un
el Departamento del Sector Privado (PRI), el período de tres años (2003-2005). Algunas
Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), de estas actividades podrán llevarse a cabo
la Corporación Interamericana de Inversiones con las asignaciones presupuestarias existen-
(CII) y los departamentos regionales y centra- tes, pero otras podrán respaldarse merced a
les del Banco. los fondos fiduciarios o por conducto de
En particular, se definirá nuevos produc- alianzas y coordinación interinstitucional.
tos financieros para el aprovechamiento de las Entre las actividades que pueden requerir una
oportunidades concretas para el sector priva- redistribución de recursos administrativos
do con respecto al medio ambiente. He aquí figuran, por ejemplo, el refuerzo de la capaci-
algunos ejemplos de proyectos que podrá dad del Banco para el seguimiento de los
financiarse merced a instrumentos, nuevos o indicadores del desempeño, el desarrollo de
existentes, para el sector privado: 1) formas lineamientos técnicos y el mejoramiento del
potenciales de financiación y otros incentivos proceso general de programación y ejecución.
para que empresas privadas pongan en prácti- La Estrategia de Medio Ambiente se pon-
ca controles sociales y ambientales más drá en práctica dentro del actual marco de
estrictos e inviertan en programas sociales y organización del Banco. Varias acciones pro-
ambientales de las comunidades locales, por puestas ya están en marcha y es necesario
ejemplo de reducción de la pobreza, salud y impartirles mayor sistematización y coordi-
educación; 2) uso de los mercados de capital nación, pero otras son nuevas o necesitan
para atender a cuestiones ambientales, como fortalecimiento y creación de capacidad
los bonos del medio ambiente o garantías interna. Además, es necesario el fortaleci-
para créditos de carbono; 3) uso de fondos de miento de procesos basados en una mayor
infraestructura para la financiación de pro- coordinación interna, respecto de los cuales
yectos en el medio ambiente, por ejemplo de la Administración del Banco debe impartir
energía renovable, manejo y eliminación de indicaciones e incentivos claros.
desechos sólidos y tratamiento de aguas resi- En cuanto al fomento de los principios y
duales para parques industriales; y 4) los ámbitos prioritarios del Banco, descrito en
asociaciones públicas y privadas, financiadas el cuarto capítulo, la aplicación de la estrate-
por los departamentos del BID para los secto- gia descansa en la asignación de recursos
res público y privado, a fin de asegurar la financieros y no financieros, dentro del
3041
marco del inventario del Banco acordado con nuarán siendo esenciales para la promoción
cada país y a escala regional. En este sentido, de actividades ambientales novedosas, espe-
los préstamos y la asistencia técnica del cialmente las que induzcan al sector privado a
Banco seguirán promoviendo programas adoptar procesos y tecnologías eficientes
ambientales concretos que puedan contribuir desde el punto de vista ambiental. De igual

significativamente al mejoramiento y la pro- manera, el Departamento del Sector Privado

tección de la base de recursos naturales y de (PRI) y la Corporación Interamericana de
la calidad del medio ambiente, coadyuvando a Inversiones, como se ha dicho en este capítu-
la consecución de las metas de reducción de lo, tienen posibilidades, a través de sus
la pobreza y obtención de un crecimiento eco- instrumentos de préstamo, de ampliar su
nómico sustentable. En la estrategia, además, papel y financiar varias operaciones relaciona-
se prevé que todos los proyectos financiados das con el medio ambiente.
por el Banco en distintos sectores, tengan una Las operaciones de cooperación técnica
clara dimensión de sustentabilidad ambiental, no reembolsable, por medio de los fondos
lo cual debe generar una amplia variedad de fiduciarios de los países donantes, así como
nuevas iniciativas ambientales en diversos de los fondos para los países de los grupos C
sectores. y D (es decir, los que tienen un desarrollo eco-
El Banco se encuentra bien dotado para nómico relativamente más bajo) y las alianzas
promover objetivos de desarrollo sustentable con donantes, permiten la financiación de ini-
y la gestión del medio ambiente, como se pro- ciativas ambientales específicas, pero esos
pone en el cuarto capítulo, especialmente recursos son relativamente limitados. Entre
gracias a sus nuevos instrumentos crediticios los instrumentos actuales que pueden respal-
flexibles (préstamos innovadores, préstamos dar aspectos específicos de la Estrategia para
para programas de fases múltiples y facilida- el Medio Ambiente figuran la Alianza Países
des para la preparación de proyectos), que le Bajos-BID para el Medio Ambiente, la Alianza
permiten la inclusión de la dimensión Países Bajos-BID para la promoción de la agen-
ambiental en procesos de desarrollo amplios, da del agua en América Latina y el Caribe; y la
de manera flexible. Además, el Banco recibió Alianza Regional Ambiental para América
recientemente acceso directo a recursos del Central con la participación del BID y de la
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional
Environment Facility-GEF) para el financia- (ASDI). En cada caso, los ámbitos para el res-
miento de proyectos y programas, lo cual paldo son resultado de acuerdos e intereses
constituiría un instrumento eficaz de promo- comunes con los donantes.
ción de la temática regional y mundial del
medio ambiente en la región de Latino La importancia de la coordinación interinstitu-
América y el Caribe. Además, el instrumento cional. La ejecución de la estrategia también
de la Facilidad de Reconstrucción en casos de depende de las alianzas y los esfuerzos coor-
Emergencia, que se ha convertido en un dinados que el Banco establezca con otras
mecanismo sectorial para préstamos que brin- instituciones, particularmente con donantes
dan respaldo financiero para la prevención y bilaterales y organismos financieros multila-
mitigación de desastres, guarda estrecha rela- terales. El Banco mantendrá e intensificará la
ción con acciones que conllevan prácticas colaboración con instituciones financieras
óptimas en materia de medio ambiente y internacionales, intercambiando información
recursos naturales. asociada con los procesos de gestión del
Desde la perspectiva del sector privado, medio ambiente. En particular, seguirá parti-
los instrumentos financieros del Fondo cipando en los esfuerzos de armonización
Multilateral de Inversiones (FOMIN) conti- buscando puntos de convergencia entre los
305]
bancos multilaterales para proyectos cofinan- asociados a los procesos de adquisición. El

ciados, capacitación, preparación de evalua- Banco también continuará respaldando a ór-
ciones de impacto ambiental, evaluaciones ganos de políticas y especialización técnica,
ambientales estratégicas y oportunidades de como el Foro de Ministros del Medio Am-

implementación de mecanismos ambientales biente de América Latina y el Caribe.
[30

E
l seguimiento y la evaluación de la Para el establecimiento de indicadores de
estrategia se llevarán a cabo conforme impacto, es necesario considerar las relacio-
a indicadores de dos niveles, a saber: nes conocidas entre los problemas y sus
a) los relacionados con los objetivos causas, comenzando siempre desde una base
de desarrollo sustentable de los países, encua- o punto de partida y un marco ideal o desea-
drados dentro de las acciones o ámbitos ble como base para la comparación. Al
prioritarios descritos en el cuarto capítulo; y presente, en el Banco y en los países miem-
b) los que guardan relación con la aplicación bros prestatarios no se dispone de datos y
de la estrategia en lo que atañe al trabajo y los capacidad suficientes para hacerlo de manera
procedimientos internos del Banco, descritos universal. Por consiguiente, en el quinto capí-
en el Capítulo 5. Los indicadores que habrá tulo de la estrategia se propone la creación
de observarse y evaluarse serán los de pro- de esa capacidad y se recomienda que los
ducto, resultados e impacto. proyectos del Banco contribuyan a la compi-
lación de información básica usando un
Indicadores de producto: Miden la actividad del marco metodológico coherente. Además, en
Banco en el ámbito que abarca la estrategia, en los programas del Banco debe procurarse que
términos de productos entregados, por ejem- los países desarrollen su propia capacidad
plo número de préstamos, asistencia técnica para dar seguimiento sistemático a los impac-
provista, número de estudios preparados, reu- tos y los vínculos entre la gestión ambiental y
niones, informes, guías, etc. Esos indicadores la administración de los recursos naturales y
han sido incluidos normalmente en los infor- el crecimiento económico y la reducción de la
mes anuales del Banco sobre el medio pobreza.
ambiente. Dentro del marco general del Banco para
la promoción de la efectividad del desarrollo,
Indicadores de resultados: Estos proveendrán se recomienda en la Estrategia para el Medio
de las evaluaciones de las operaciones del Ambiente la creación de capacidades y meto-
Banco. dologías para la medición y reporte de los
indicadores de productos, resultados e impac-
Indicadores de impacto: En este nivel se buscará tos, en el entorno específico del diseño y la
medir el progreso en el objetivo de la estrategia. ejecución de los proyectos. Conforme a los
En este sentido, revestirá interés la consecu- dos ámbitos prioritarios fundamentales para
ción de progresos en los ámbitos definidos en esta estrategia (vale decir, la gobernabilidad
el cuarto capítulo y en cuanto a la reducción de ambiental y el desarrollo de marcos de políti-
la pobreza y el mejoramiento de las condicio- cas e incentivos apropiados), el Banco tratará
nes para el crecimiento económico sustentable. de elaborar indicadores durante los ejercicios
Es evidente que el efecto de las operaciones del de programación con cada país. Este proceso
Banco no puede aislarse de las iniciativas gene- debe definir y caracterizar la situación actual
rales de desarrollo del país, en las cuales el en materia de gobernabilidad ambiental y de
Banco es uno entre muchos actores. elaboración de políticas para el medio
307
ambiente, y debe evaluar los cambios y evo- también a indicadores como el PIB ajustado
luciones en esos aspectos. Se prevé que por costos ambientales y el ahorro interno
la aplicación de la Estrategia de Medio genuino.
Ambiente contribuya a la consecución de los
objetivos de reducción de la pobreza y creci- Indicadores de Impacto vinculados con el desa-

miento económico sustentable por medio de rrollo social. Se considerarán indicadores en

acciones ejecutadas en los cuatro ámbitos las siguientes categorías: i) salud y medio
prioritarios del Banco y, por ende, los indica- ambiente, con especial referencia a las tasas
dores que habrá de reportarse se ceñirán a los de mortalidad y morbilidad relacionadas con
ámbitos prioritarios recomendados en el cuar- factores ambientales, en los medios urbano y
to capítulo. rural; ii) desarrollo rural sustentable, en tér-
minos de indicadores de ingreso y de calidad
Indicadores de Impacto vinculados con la de los recursos naturales, con referencia espe-
modernización del estado. Se considerarán cial a las condiciones de calidad de vida de
indicadores como: i) capacidad de las insti- pequeños agricultores y comunidades rurales;
tuciones con responsabilidad primaria en la iii) preservación sociocultural y diversidad
gestión del medio ambiente; ii) condiciones biológica, con referencia a las necesidades y el
para la participación de la sociedad civil; iii) bienestar de grupos indígenas; y iv) vulnera-
nivel de desarrollo de marcos normativos, bilidad física frente a los desastres naturales,
con referencia especial a capacidades de con especial referencia a las necesidades y las
seguimiento, supervisión y cumplimiento; condiciones de los más pobres y grupos mar-
iv) efectividad del marco de políticas e ginados.
incentivos económicos que afectan los
recursos naturales y la calidad ambiental; y Indicadores de Impacto vinculados con la inte-
v) calidad de la información disponible gración regional. Los indicadores clave que
sobre el medio ambiente para la toma de vinculan la Estrategia de Medio Ambiente
decisiones. con la integración regional son: i) grado de
fortaleza y capacidad de las instituciones
Indicadores de Impacto vinculados con la com- regionales relacionadas con el medio ambien-
petitividad. Los indicadores pertinentes te; y ii) disponibilidad y grado de aplicación
podrán ser analizados en función de las de procedimientos, normas, reglas y políticas
siguientes categorías: i) estado del capital regionales relacionados con el medio
natural (calidad y disponibilidad), respecto ambiente.
de los programas y proyectos específicos y
de los recursos clave que se consideren en Seguimiento dentro del marco de los Objetivos
éstos (por ejemplo agua, diversidad biológi- de Desarrollo del Milenio. Como se describe
ca, forestales, suelos, recursos marinos, más arriba, en la preparación de las estrate-
etc.); ii) instrumentos, normas y procedi- gias con los países, se hará referencia a los
mientos ambientales para facilitar la progresos de cada uno de éstos en cuanto a la
inversión privada doméstica y externa; iii) consecución de los ODM. En lo que atañe a
participación del sector privado en inversio- los ODM, hay tres categorías que guardan
nes relacionadas con el medio ambiente; iv) relación directa con los indicadores ambienta-
nivel de preparación de los países para les, a las que será necesario ceñirse como
insertarse en mercados ambientales mundia- parte de los cuatro vínculos antes descritos, a
les y regionales, con referencia especial al saber: i) reducción de los procesos de degrada-
secuestro de carbono y a los recursos bioló- ción de los recursos naturales vinculado con la
gicos y genéticos. Se dará especial atención competitividad y la integración regional (con
308
MEDIO AMBIENTE
metas e indicadores relativos a cubierta fores- de saneamiento y seguridad en la tenencia de

tal, protección de la diversidad biológica, uso la tierra).
eficiente de la energía y reducción de las emi- Las acciones estipuladas en el quinto
siones de CC>2); ü) mejoramiento del acceso a capítulo se evaluarán en función de las activi-
las fuentes de agua pura y segura, vinculado dades concretas que se hayan emprendido, los

con el desarrollo social ( con indicadores rela- productos obtenidos, los resultados alcanza-

tivos a cobertura del servicio de agua); y iii) dos y los efectos en cuanto al mejoramiento
mejoramiento de las condiciones de vida en del trabajo interno y la efectividad del Banco.
zonas marginales, vinculado con el desarrollo La evaluación de la Estrategia se realizará a
social (con indicadores relativos a cobertura cinco años de su aprobación.
309]
ANEXO

Sustentable
1. Gobemabilidad Integración efectiva de las Inclusión y participación efectivas

Ambiental y políticas y las normas de la sociedad en las cuestiones
Modernización ambientales a fin de facilitar relacionadas con el medio
del Estado el desarrollo sustentable ambiente y los recursos naturales
Objetivo: Desarrollo y consolidación Objetivo: Establecimiento de marcos Objetivo: Habilitación de las de un marco
para la gobernabilidad institucionales y normativos creíbles y comunidades locales, grupos indígenas
ambiental, que sea transparente, con amplia aceptación, a fin de y los pobres para que influyan en los
participativo y eficaz para la protección internalizar la dimensión ambiental procesos de toma de decisión del capital
natural y de a calidad del en los programas y las actividades relacionados con el medio ambiente y
medio ambiente. económicas. los recursos naturales.
Fortalecimiento de las instituciones Respaldo al gobierno central y a Promoción de la creación de

y del marco de políticas las autoridades locales por medio capacidad para la gestión local del
de políticas y programas de medio ambiente y de mecanismos de
desarrollo institucional y ambiental. participación efectiva de la comunidad.
Respaldo a la coordinación
¡ntersectorial, especialmente en
materia de desarrollo económico,
finanzas públicas e infraestructura.
Fortalecimiento de los marcos Fortalecimiento de las funciones de Respaldo a los gobiernos locales en el
normativos control, supervisión, la observancia medio rura y a as pequeñas
de leyes y normas y resolución de municipalidades para que adopten
conflictos. Fijación de normas, reglamentos y los pongan en práctica.
estándares, procedimientos y pautas
claras para asegurar la calidad
ambiental de las inversiones públicas
y privadas.
¡continúa en la página siguiente)
[310

Sustentable
Instrumentos de gestión ambiental Desarrollo de medios eficaces de Desarrollo de instrumentos locales que

gestión del medio ambiente, faculten a los gobiernos locales y a las

incluyendo incentivos e instrumentos comunidades para administrar y
basados en el mercado. proteger sus recursos naturales.
Mejoramiento del acceso a la Promoción de la concienciación y la
información sobre e medio ambiente educación del público.
en todos los niveles, a fin de facilitar
la toma de decisiones.
2. Gestión del Incremento del valor de los Oportunidades de

Medio Ambiente y los recursos naturales y los enriquecimiento del
Recursos Naturales servicios ecológicos como desarrollo y el bienestar
y competirividad patrimonio natural de las comunidades locales
Objetivo: Mejoramiento y administración Objetivo: Fomento de la competitividad Objetivo: Creación de as condiciones

sustentables del patrimonio natural, de a región merced a la protección y propicias para e aumento de las
como fuente de desarrollo, la gestión de sus atributos medio oportunidades de obtención de ingreso
competitividad y bienestar. ambientales y su rica base natural. e incremento de la productividad, sobre
una base sustentable, en las rurales
e indígenas.
Mejoramiento y uso sustentable Promoción de la conservación de Promoción del uso sustentable de los
del capital natural os recursos naturales como fuente recursos naturales, administrado por las
de crecimiento económico y de comunidades rurales y grupos indíge-
competitividad y aumento de las nas, y de la protección de la diversidad
inversiones en la protección de las biológica de la cual dependen.
funciones ecológicas y de los
servicios ambientales.
Facilitación de las inversiones y Promoción del acceso a mercados Asistencia a pequeños agricultores,
del desarrollo del mercado y de ambientales, mecanismos de comunidades y organizaciones popula-
la participación del sector privado certificación,informaciones y res para el desarrollo de oportunidades
en actividades relacionadas procedimientos que faciliten las comercia es y de un ingreso sustentable.
con el medio ambiente inversiones del sector privado. Refuerzo de microempresas urbanas
Promoción de tecnologías y procesos y rurales para el desarrollo de
limpios e incorporación del sector iniciativas ambientales.
privado al suministro de servicios
para la gestión del medio ambiente.
Mercados ambientales Aprovechamiento de las Habilitación de los grupos indígenas

oportunidades de acceso a y las comunidades rurales como
mercados de servicios ambientales participantes y beneficiarios
mundiales,como el secuestro de iniciativas como investigación
de carbono. y el desarrollo biogenéticos.
3"

Sustenta ble
3. Medio Ambiente, Aumento de la calidad de vida Mejoramiento de la calidad de

Gestión de los Recursos y la productividad laboral en vida de los pobres y los grupos

Naturales y Desarrollo el largo de plazo y protección marginados
Social del capital humano y material
Objetivo: Establecimiento de un vínculo Objetivo: Reducción de la degradación Objetivo: Mejoramiento de las condicio-
estrecho entre el desarrollo social y a ambiental que afecta al capital humano nes de vida de los pobres y los grupos
gestión del medio ambiente y y físico, evitando así pérdidas y costos marginados, que sufren las consecuen-
otorgamiento de prioridad a las económicos. cias directas de la degradación del
actividades relacionadas con el medio medio ambiente.
ambiente llamadas a mejorar
condiciones sociales.
Salud y medio ambiente Reducción de las enfermedades y la Concentración en los pobres y los
mortalidad asociadas con la salud grupos marginados de as zonas
medioambiental y mejoramiento de urbanas y rurales a fin de mejorar
la calidad general de vida. su medio ambiente y sus condiciones
de salud, pues se trata de los grupos
afectados directamente por la
degradación del medio ambiente.
Desarrollo rural y recursos naturales Fomento de iniciativas de desarrollo Focalización de iniciativas en pequeños
rural sobre la base de la calidad agricultores, cultivos en pendientes,
y el uso sustentable de os recursos cuencas hidrográficas y comunidades
de suelos, agua y forestales. residentes en torno a zonas protegidas,
para la adopción de prácticas de
desarrollo sustentables.
1 omunidades indígenas y sus Habilitación de las comunidades Garantía de respeto a las tradiciones
recursos naturales indígenas como beneficiarios culturales.
activas de los mercados, como el
etnoturismo y la biotecnología.
Vulnerabilidad material frente a los opción de mecanismos Prioridad para los pobres y los grupos
desastres naturales y riesgos adecuados de planificación del
a marginados vulnerables ante los desas-
ambientales so de la tierra, gestión de riesg
uso tres, en las iniciativas de prevención.
y prevención, a fin de proteger l Fomento de la concienciación y la
ida humana y la infraestructura educación ambiental.
FISICA VITAL.
(continúa en la página siguientel
312,

Sustentable IM^^^^^H^^^^^HM^^^^^^^^HBH^H
4. Medio Ambiente e Desarrollo de oportunidades Desarrollo de oportunidades

Integración Regional económicas para los bienes para las regiones fronterizas

públicos y los servicios pobres y económicamente
medioambientales regionales deprimidas
Objetivo: Fomento de la integración Objetivo: Promoción del desarrollo Objetivo: Protección y mejoramiento de
económica regional, reconociendo sustentable a escala regional, sobre a las bases económicas y los medios de
que los países se encuentran base de los recursos naturales vida de las poblaciones y comunidades
integrados naturalmente por entornos compartidos que deben protegerse y fronterizas que suelen ser las más
comunes cuya gestión debe encararse administrarse adecuadamente. marginadas.
a escala regiona.
Instituciones regionales relacionadas Refuerzo de las instituciones Promoción de la creación de capaci-

con e medio ambiente. regionales a fin de coordinar con dad local para la gestión del medio
eficacia las cuestiones de la gestión ambiente y de mecanismos eficaces de
del medio ambiente, incluyendo coordinación entre las comunidades
las inversiones regionales, las fronterizas y los grupos indígenas, con
negociaciones de libre comercio y énfasis en los procesos de consulta
la armonización de normas y para atender necesidades de las
procedimientos ambientales clave. comunidades fronterizas.
nversiones en bienes públicos Promoción del desarrollo regional Desarrollo de programas regionales de
ambientales regionales sustentable en zonas limítrofes críticas, bienes públicos, con amplia participa-
especialmente cuencas hidrográficas ción de la comunidad y acuerdos entre
y corredores biológicos. los grupos y otros interesados, con
impacto en zonas marginales.
Calidad ambiental para la Adopción de evaluaciones Inclusión de procesos de consulta para

infraestructura regiona apropiadas de los efectos atender a las necesidades de las
ambientales a fin de asegurar la comunidades fronterizas y habilitarlas
viabilidad económica, social y como participantes efectivas y benefi-
ambiental de los grandes proyectos ciarios de proyectos.
de infraestructura.
313

Producción gráfica del libro:

Diseño interior del libro por Unidad de Diseño, impresión por Unidad de Imprenta, ITS/GSV.
Diseño de la portada: Studio Graflk, Inc.
314

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Hacia un desarrollo sosteníble y equitativo 5

• Crecimiento económico sustentable 33

• Reducción de la pobreza y promoción de la equidad social 67

• Modernización del Estado 109

• Desarrollo social 147

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Integración regional 235

Medio ambiente 271

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Este capítulo fue escrito por Carlos M. Jorque,

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Sin embargo, los datos de Latinobaróme-

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región entre 1990 y 2000. En consecuencia, a GRÁFICO 4

recibía sólo alrededor del 3%. En la mayoría

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nos de su rentabilidad social, en la satisfac- focalización de los programas; insuficiente

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sobrepasar los estándares internacionales,

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Quinto, los bajos niveles de capital humano

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mucho que desear en múltiples países, afec-

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res de educación, salud y vivienda; el uso cluyendo estudios de factibilidad, la evalua-

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actualmente en situación de pobreza y en la áreas más importantes relacionadas con las

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