Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Natural Resource Charter Spanish20141002 PDF
Natural Resource Charter Spanish20141002 PDF
los Recursos
Naturales
Segunda edición
La Carta de los Recursos
Naturales
Segunda edición
Cadena de decisiones de la carta de los recursos naturales
BASES
BASES LOCALES
Descubrimiento y Cómo hacer un Gestión de Invertir para INTERNACIONALES
PARA LA
decisión de extraer buen trato PARA LA
GOBERNANZA ingresos el desarrollo
GOBERNANZA
DE RECURSOS sostenible DE RECURSOS
PRECEPTO 6
Empresas de
recursos estatales
Estructura de la Carta
Los países ricos en recursos no renovables enfrentan
simultáneamente una oportunidad y un reto. Cuando Los preceptos de la Carta se dividen en tres grupos:
se usan bien, esos recursos pueden crear mayor bases nacionales y gobernanza de recursos, la
prosperidad para generaciones actuales y futuras; cadena de decisiones económicas necesaria para
si se usan de manera deficiente, pueden causar gestionar recursos para la prosperidad y las bases
inestabilidad económica, conflicto social y daños internacionales para la gobernanza de recursos.
ambientales perdurables.
INTRODUCCIÓN / 5
Bases nacionales para la
gobernanza de recursos
Los países ricos en recursos tienen una excelente público expondrá más rápidamente conflictos
oportunidad para aprovechar su riqueza e incoherencias de las políticas, limitará la
natural con miras a alcanzar una prosperidad autocontratación y la corrupción y proporcionará
transformadora y sostenida. Sin embargo, si se correcciones de rumbo inevitables que sean
gestiona incorrectamente, la extracción de recursos menos conflictivas. Los responsables de la toma
puede acarrear altos costos para un país. Como de decisiones deben tratar de incorporar las
administradores de sus recursos extractivos, suele perspectivas de otras partes interesadas, desde
ser responsabilidad de los gobiernos gestionar esos departamentos gubernamentales, el legislativo
recursos para las generaciones actuales y futuras. y los ciudadanos directamente afectados por la
extracción, hasta la sociedad civil en sentido más
La gestión efectiva y sostenible de los recursos amplio, así como las compañías extractivas y las
exige una estrategia nacional inclusiva e integral. empresas del sector privado en general. Estos
Para lograrlo, el gobierno debe tomar una serie de grupos proporcionan la comprensión necesaria
decisiones fundamentales que afectarán a distintos de cuestiones que deben abordarse en el proceso
grupos, y debe establecer opciones que se proyecten de planificación.
hacia el futuro. Para evitar tomar decisiones
desarticuladas y para construir un sentido de Como el proceso de extracción puede durar muchas
dirección compartido, los gobiernos deben, en generaciones, las decisiones tomadas en el presente
diálogo con las partes interesadas, usar un proceso deben ser sólidas frente a los cambios de gobierno.
de estrategia nacional que guíe las decisiones sobre Esto exige fortalecer la comprensión y el consenso
la gestión de los recursos extractivos. de una masa crítica de ciudadanos informados. Los
agentes fuera del poder ejecutivo, incluidos los
Considerar el largo plazo legisladores, los periodistas y grupos de la sociedad
civil, son guardianes de la estrategia y desempeñan
La estrategia nacional debe tener un enfoque a largo un papel de examinadores al exigir cuentas a los
plazo y reconocer el hecho de que la transformación responsables de la toma de decisiones. {Véase
de la riqueza del subsuelo en beneficios más también el precepto 2 sobre el papel de la sociedad
amplios para la sociedad puede demorar muchos civil de exigir cuentas al gobierno}.
años y presentar numerosos retos y sorpresas
en el camino. Si a los ciudadanos les preocupa el Asegurar que la estrategia sea integral
bienestar de sus hijos y las generaciones futuras,
deben reconocer que esas generaciones futuras Asumir un enfoque integral les ofrece a los gobiernos
tienen derecho a beneficiarse con la extracción de un marco para comprender e implementar mejor
recursos y a estar protegidas contra sus inevitables las iniciativas en el sector extractivo. Esto debe
consecuencias. implicar vincular las decisiones de la industria aguas
arriba y aguas abajo, las cuestiones ambientales y
Incluir a la sociedad civil comunitarias, la gestión de los ingresos del gobierno
y preocupaciones económicas más amplias.
Es más probable que una estrategia nacional sea
más exitosa si es producto de procesos inclusivos Dentro del gobierno, esto requiere coordinación y un
abiertos y participativos. Un plan debatido en entorno normativo entre los ministerios de minas,
Decidir si se abren áreas para exploración Las normas, las responsabilidades y las instituciones
que rigen la conducta de los agentes son
Abrir un país o una región específica a la exploración fundamentales para una óptima gestión de los
y la extracción puede no siempre ser el mejor curso de recursos. El reto consiste en traducir las políticas
acción. Es posible que los efectos negativos superen orientadoras de una estrategia en un marco
el impacto positivo global sobre la región donde normativo claro y coherente, junto con instituciones
se origina la producción y sobre el país en sentido competentes que puedan diseñarlas, administrarlas
más amplio. Sin embargo, los efectos económicos y hacerlas cumplir. El gobierno debe construir este
potenciales de la extracción suelen ser muy grandes marco en respuesta al contexto específico y cambiante
cuando se examinan al nivel de todos los ciudadanos del sector extractivo y operar de manera adecuada al
del país. Los gobiernos pueden usar herramientas contexto económico e institucional
tales como evaluaciones ambientales estratégicas del país.
para ayudar a medir los impactos ambientales dentro
del proceso más amplio de elaboración de estrategias Los gobiernos deben establecer el marco legal y
antes de que se tomen decisiones irreversibles en los regulatorio tanto como sea posible antes de asignar
lugares de los proyectos. Si los costos son demasiado derechos a las compañías. Esto ayuda a proporcionar
altos, puede que no sea factible reemplazar el valor una sólida gobernanza sobre las decisiones tomadas
ambiental que se pierde o compensar a quienes se con las compañías y proporciona cierta seguridad
vean afectados. En esos casos, los países podrían elegir a las compañías respecto de las normas bajo las
no extraer. cuales operarán. Fijar los términos en la ley limita las
oportunidades para acciones irrestrictas y aumenta
Cuando la riqueza de recursos se gestiona en nombre Las operaciones de empresas estatales de recursos
de los ciudadanos, puede dar lugar a una prosperidad deben estar sujetas al menos al mismo nivel de
sostenida solo si el gobierno debe rendir cuentas divulgación que las compañías privadas. Las
públicamente. El escrutinio permanente de la empresas estatales de recursos también deben ser
conducta representa un sólido elemento disuasorio transparentes en sus estrategias y su perspectiva de
contra la corrupción y un incentivo para un mejor gastos, y la sociedad civil debe incluso exigir niveles
desempeño en todos los niveles del gobierno. más altos de transparencia.
Además, una estrategia nacional de gestión de la Las autoridades deben tener disponibles datos e
riqueza de recursos seguirá siendo efectiva en el informes sobre licencias, relevamientos geológicos,
futuro solo si este escrutinio compromete a los catastros y reservas, así como evaluaciones del
gobiernos presentes y futuros con los objetivos impacto económico, ambiental y social. Es crucial
que ellos mismos establezcan. que las autoridades también publiquen los contratos
y los tengan disponibles en Internet.
Proporcionar transparencia de la información También es necesaria la divulgación de información
a lo largo de toda la cadena de decisiones que permita la rendición de cuentas nacional y
el control de la gestión del sector, de la gestión
A diferencia de muchas formas de actividad
de los ingresos y de los gastos. Esta información
económica, la extracción de recursos y la gestión
puede compararse con cualquier norma fiscal que
de ingresos suelen estar distantes de la vida de la
el gobierno establezca. Además, los fondos de
mayoría de los ciudadanos. La cadena de decisiones
ahorro deben tener niveles más altos de exigencia
puede ser difícil de controlar, lo cual ofrece
de divulgación, especialmente en consideración
oportunidades para la corrupción y una protección
del potencial de actividades fuera del presupuesto.
para ocultar la gestión deficiente.
En particular, la gestión de fondos debe publicar
La transparencia es prerrequisito esencial información sobre el balance y los flujos de caja,
para la rendición de cuentas; sin embargo, la los destinatarios de los pagos y las auditorías.
información desarticulada no es suficiente. El
El gobierno debe divulgar no solo los pagos y los
gobierno debe divulgar información sobre toda la
gastos, sino además normas relevantes en toda
cadena de decisiones, con un conjunto completo
la cadena de decisiones. En muchos casos, los
complementario de datos; por ejemplo, los datos
gobiernos redactan gran parte de estas normas en
sobre ingresos podrían estar acompañados de
complejos contratos ocultos para las consultas
información sobre las tasas impositivas aplicables
públicas. En la medida de lo posible, los gobiernos
y los ingresos gravables. Esa información se debe
deben redactar las condiciones en la legislación,
divulgar con el nivel de desglose adecuado, como
donde los observadores las puedan examinar con
ubicación, proyecto y tipo de producto. Además,
mayor facilidad que en un contrato. Toda concesión
los datos legibles por máquinas (es decir, datos
restante otorgada en contratos que se aparte de los
combinados con descripciones de dichos datos para
términos de la legislación normal debe presentarse
poder usarlos automáticamente con computadoras),
ante el legislativo y debe ser aprobada por este.
con estándares acordados mutuamente, pueden
Por sobre todo, se deben evitar las cláusulas de
facilitar los trabajos de control. Además, la
confidencialidad en los contratos y estos deben
publicación de los nombres de las compañías
publicarse.
operativas, la licitación de activos extractivos y la
inversión en ellos, así como las identidades de los El derecho del público a la información está
beneficiarios reales, pueden facilitar el monitoreo consagrado en muchas convenciones nacionales
y vigilancia del cumplimiento del régimen fiscal e internacionales, y un número cada vez mayor
correspondiente. de países tiene leyes de libertad de información
que estipulan que la información gubernamental
El reto del gobierno es asegurar que las operaciones altas. Sin embargo, más conocimiento también
de exploración y producción se lleven a cabo de puede hacer que las características geológicas
manera eficiente en el marco de una estrategia parezcan menos atractivas si se demuestra que
nacional integral, y establecer un marco legal son menos favorables para descubrimientos.
y regulatorio con la mayor antelación posible.
{Véase también el precepto 1 sobre la formación El gobierno tiene la tarea de recopilar, almacenar
de un marco nacional jurídico y regulatorio y de y analizar información técnica que surja de todas
estrategias para los recursos}. las operaciones de exploración realizadas dentro
de su jurisdicción. Esta información es clave para
Verificar la jurisdicción sobre zonas en las que construir la comprensión geológica del gobierno,
debe otorgarse licencia de exploración que servirá para fortalecer su posición negociadora
con los inversionistas y para permitirle optimizar
El gobierno nacional debe verificar que cuenta con el régimen de otorgamiento de licencias. Con
jurisdicción irrebatible sobre las zonas que intenta este fin, el gobierno debe asegurarse de que los
abrir para la exploración. Esto se aplica en el plano inversionistas aporten toda la información técnica
interno y en relación con países vecinos, incluidas en un formato comprensible.
las disposiciones para el desarrollo conjunto de
descubrimientos que vayan más allá de las fronteras Asegurar los derechos de propiedad y decidir
nacionales. qué zonas se abrirán para la exploración
Crear y mantener una comprensión adecuada Antes de otorgar licencia para actividades de
de la base de recursos exploración, el gobierno debe establecer derechos
de propiedad de acuerdo con las leyes nacionales
Los funcionarios gubernamentales deben crear un para los recursos que se extraerán y para los recursos
minucioso conocimiento de la base de recursos de superficie, como los pastizales y el agua en zonas
naturales de su país, tanto de la cuantía de los que se abrirán para la exploración. {Véase también
recursos como de su distribución geográfica. La el precepto 5 sobre el análisis ambiental y las
cuantía de la base de recursos informa decisiones regulaciones en curso}.
clave sobre el índice de explotación y el potencial
de ingresos futuros. La información sobre ubicación Las autoridades deben ponderar cuidadosamente el
geográfica guía el establecimiento de derechos de tamaño y los límites de las licencias de exploración,
propiedad y licencias de exploración dentro del teniendo en cuenta las características geológicas
país, así como impactos sociales y ambientales subyacentes y el tamaño y la ubicación de posibles
futuros. depósitos explotables. En las primeras etapas de la
exploración, las licencias suelen ser muy grandes,
La inversión en relevamientos geológicos y porque la ubicación de la prospección geológica no
geofísicos previa al otorgamiento de licencias, ha sido bien definida. El régimen de licencias debe
financiada por el gobierno o por donantes externos, permitir la reducción del tamaño de las licencias a
puede proporcionar un alto rendimiento de la medida que avance la exploración, para evitar que
inversión para el gobierno si la información se asigne una proporción excesiva de la base de
resultante aumenta el atractivo geológico para los recursos a una licencia particular. Las autoridades
inversionistas y, de ese modo, atrae ofertas más que otorgan licencias deben tener cuidado con la
Los descubrimientos recientes son potencialmente Independientemente del método que se use,
transformadores. El proyecto de minería de
hay varios principios que fortalecen la posición
hierro de Simandou, Guinea, y los proyectos de
del gobierno en el proceso de asignación. El
minería de hierro y de petróleo en Liberia podrían
gobierno debe divulgar información sobre los
generar ingresos anuales promedio de USD $1,6
procedimientos de asignación, los contratos
mil millones en cada país, lo cual representa
otorgados, incluidos los términos fiscales e
respectivamente el 31% y el 147% del PIB de 2011.
impositivos, los beneficiarios reales de todos
Africa Progress Panel, 2013 los titulares de licencias, el programa de trabajo
acordado y los compromisos financieros, así
como todos los términos fiscales específicos
de la licencia.
Seleccionar un método adecuado para asignar
derechos El gobierno debe llevar a cabo una precalificación
de las compañías ofertantes para asegurar que los
El gobierno debe decidir quién realizará
potenciales titulares de licencias tengan capacidad
operaciones de exploración y de producción y
bajo qué términos. Si el gobierno permite que técnica y financiera suficiente para ejecutar un
compañías del sector privado participen, puede programa de explotación de recursos y suficiente
usar negociaciones directas para el otorgamiento experiencia en la gestión de los riesgos ambientales
de licencias individuales u organizar rondas de asociados con el proyecto y con la infraestructura
licencias en que se otorgue una o más mediante un relacionada. El gobierno también debe decidir
proceso competitivo. {Véase también el precepto 6 si alienta ofertas conjuntas y si se reserva el
sobre las funciones operativas que podrían tener las derecho a asignar intereses de capital como parte
compañías estatales}. de las licencias. Estos podrían ser condiciones en
torno al programa de trabajo, bonificaciones a la
Las subastas bien diseñadas son el método firma y disposiciones de contenido nacional. La
preferible, ya que la licitación competitiva debe competencia o la negociación no deben referirse
asegurar mayor valor para el país y las subastas únicamente al precio del derecho de extracción,
también pueden ayudar a superar deficiencias pero por otro lado demasiadas variables aumentan
de información que pueda tener el gobierno con la complejidad, socavan la transparencia de la
respecto a compañías internacionales. Las subastas evaluación y aumentan los costos administrativos.
también son inherentemente más transparentes En cuarto lugar, el gobierno debe tratar de
que las negociaciones directas, y ayudan a mitigar asegurarse de que no sea necesario negociar
el riesgo de que compañías o personas inadecuadas condiciones una vez que las compañías hayan
reciban derechos de exploración y de extracción. hecho su oferta. La claridad y transparencia de las
condiciones en las ofertas y los contratos modelo
contribuyen a alcanzar este objetivo.
Los proyectos de recursos pueden dar lugar a Sin embargo, es importante reconocer que
costos ambientales y sociales importantes que puede haber diferencias entre los intereses de
afrontan de manera desproporcionada quienes la población local y los del país como un todo.
viven en lugares vecinos a la extracción. Sin Cuando se toma una decisión para concretar
embargo, los proyectos extractivos también mayores beneficios para el resto del país en
tienen el potencial de generar beneficios para las detrimento de grupos locales, el gobierno
comunidades locales a través del empleo y de la debe asegurarse de que estos grupos sean
demanda de bienes y servicios, al menos mientras compensados. {Véase también el precepto 1
se mantengan las operaciones. sobre tomar la decisión de extraer parte de la
estrategia nacional}.
La gestión de recursos requiere que se minimicen
los costos para las comunidades afectadas, a la vez Establecer y definir derechos de propiedad
que se mejoran los beneficios. En los casos en que
no se puedan eliminar esos costos, el gobierno El gobierno, de acuerdo con ciudadanos tanto
debe tomar medidas para una compensación locales como nacionales, debe establecer
adecuada de los afectados. Como norma general, claramente derechos de propiedad sobre las
el propósito de la compensación debe ser mejorar riquezas subterráneas y asignar los derechos
los medios de vida de quienes se ven más a los ingresos posteriores. Aunque la riqueza
afectados de manera adversa por la extracción. subterránea usualmente, pero no siempre, es
propiedad del estado en nombre de todos los
Involucrar a la comunidad local en la toma de ciudadanos del país, las comunidades locales
decisiones y en la evaluación pueden ser propietarias de la tierra, el agua
y otros recursos naturales afectados por la
Las comunidades locales, los gobiernos locales extracción, o al menos depender de ellos. Eso
y el público en general deben participar en incluye a comunidades que no necesariamente
los procesos de los proyectos antes de que son locales respecto del sitio del proyecto, pero
se lleven a cabo. Las acciones encaminadas a que dependen de lugares naturales afectados,
informar e involucrar a la sociedad civil en las como ríos y costas. El gobierno debe compensar
decisiones sobre la visión global de los recursos de manera adecuada a las áreas impactadas de una
de una nación deben ser presentadas de manera manera rápida, creíble y transparente compatible
objetiva por investigadores independientes. La con normas aceptadas de derechos humanos.
participación de miembros de la sociedad civil
les permite a estos comprender el modo en que Si el gobierno no proporciona una compensación
se verán afectados, planificar para los cambios razonable y una participación equitativa en los
pendientes y contribuir con el conocimiento local beneficios nacionales, puede hacer surgir la
al diseño de estrategias de mitigación y de mejora. frustración de los ciudadanos, la alteración de
Si esto no se lleva a cabo, se corre el riesgo de crear los proyectos extractivos o incluso conflictos.
antagonismos y posibles conflictos. También puede incrementar los costos
Si el gobierno otorga derechos, debe hacer planes La minería artesanal tiene mala reputación
para mitigar las consecuencias adversas de la respecto de la salud y la seguridad así como por
extracción. En particular, el gobierno debe exigir el impacto que tiene sobre el medio ambiente
que las compañías presenten planes de contingencia local. Sin embargo, el sector informal también
en casos de emergencia y obtengan su aprobación. genera ingresos para quienes viven en la pobreza.
Estas contingencias deben incluir la disponibilidad El gobierno debe tratar de formalizar y regular
de equipos y de conocimientos técnicos para la industria para mitigar los efectos negativos de
gestionar accidentes, como derrames de petróleo. la minería artesanal mientras se preservan o se
Esto debe estar acompañado de los medios para mejoran los beneficios que alivien la pobreza. Para
monitorear un proyecto a lo largo de todo su lograrlo, el gobierno puede considerar cooperativas
ciclo de vida a fin de asegurar que todas las partes y otras soluciones basadas en la comunidad
respeten el plan y de identificar impactos futuros mientras estimula la diversificación general de la
e imprevistos del proyecto. Como es imposible economía para crear mejores oportunidades de
predecir todos los costos potenciales, exigir que los reducción de la pobreza.
encargados de la explotación cuenten con sistemas
para monitorear y gestionar impactos ambientales y Finalmente, el gobierno debe identificar separada
sociales de manera permanente es simplemente tan y explícitamente y sumar al proceso de toma
importante como las evaluaciones realizadas en la de decisiones el impacto social de la extracción
planificación del proyecto. sobre los grupos vulnerables o marginados de la
extracción de recursos, ya que esos grupos suelen
El gobierno es responsable de establecer y hacer quedar omitidos en las consideraciones más
cumplir normas ambientales (preferiblemente amplias.
La creación de empresas estatales de recursos puede En los casos en que una empresa estatal no pueda
ser un componente clave en la estrategia de un ofrecer suficiente capital de riesgo y conocimientos
país para aprovechar el potencial de desarrollo de técnicos para determinadas funciones, las
sus recursos subterráneos. Esas entidades pueden autoridades deben considerar compañías extractivas
ser atractivas por numerosos motivos: para captar extranjeras frente a la presión de accionistas o
renta para el estado en los casos en que el aporte presiones competitivas. Si el gobierno tiene la
impositivo de las compañías privadas se considere aspiración de fortalecer las capacidades nacionales,
insuficiente, para facilitar la transferencia de las asociaciones con compañías extranjeras pueden
tecnología y prácticas comerciales a compañías activar la transferencia de conocimientos.
nacionales, y para influenciar la toma de decisiones
operativa, como el respaldo al desarrollo de vínculos Muchos de los beneficios de la participación del
locales entre el sector extractivo y otros sectores. sector privado surgen de la presunción de que el
Cada uno de estos objetivos puede ser adecuado estado puede gravar razonablemente las ganancias
en los contextos de distintos países (aunque no y regular la conducta de las compañías privadas.
necesariamente al mismo tiempo) y puede implicar Si este no es el caso, las empresas estatales pueden
concesiones. Además, las funciones adecuadas de ayudar a destacar la experiencia del gobierno al actuar
una empresa estatal de recursos pueden cambiar a como “ventanas hacia la el sector”. Una empresa
medida que se desarrollen el sector extractivo y las estatal puede canalizar las perspectivas técnicas y la
instituciones gubernamentales. información a los organismos gubernamentales y
reforzar el talento para suministrar estas funciones
A pesar de estas oportunidades, las empresas de gobernanza. {Véase también el precepto 4 sobre
estatales pueden representar un riesgo para un país si gravámenes}.
se les asignan funciones inadecuadas y se gobiernan
mal. En caso extremo, estas empresas pueden Las empresas estatales también pueden respaldar el
destruir en lugar de crear valor para los ciudadanos, crecimiento de la industria nacional. Las compañías
un fenómeno del cual hay muchos ejemplos extractivas privadas y extranjeras pueden beneficiar
históricos. a la economía nacional obteniendo contenido local y
gestionando demandas sociales nacionales, pero sus
Decidir una función operativa para la empresa decisiones operativas se basan en una motivación de
estatal ganancia subyacente; de esta manera, pueden pasar
por alto beneficios (y costos) no fiscales más amplios
La creación de una empresa estatal para asumir de la extracción para el país. La regulación puede
estas funciones operativas (como la exploración, el abordar esto al exigir a las compañías privadas que
desarrollo y la producción, ya sea sola o dentro de promuevan el contenido nacional, por ejemplo. Sin
una empresa conjunta) puede ser beneficiosa si las embargo, el gobierno le puede indicar a una empresa
capacidades y la buena gobernanza son insuficientes estatal que promueva estos objetivos económicos
en un país. Sin embargo, cuando falta alguna de estas, más amplios al reforzar cadenas de suministro
las empresas estatales, a través de la ineficiencia o del nacionales y grupos de talento nacional, si bien esas
interés particular de los ejecutivos, pueden limitar o estrategias pueden reducir la eficiencia comercial de
incluso mermar los ingresos del gobierno. Además, la empresa estatal. A largo plazo, el gobierno debe
se realizan gastos cuando se invierte capital estatal respaldar y exigir la competitividad global de los
en una empresa estatal a costa de otros objetivos proveedores nacionales con el paso del tiempo. De
nacionales, como la diversificación económica. lo contrario, la baja eficiencia reducirá los ingresos
{Véase también el precepto 1 sobre la estructuración disponibles para el gobierno.
de normas e instituciones}.
El gobierno debe decidir cómo asigna los ingresos por recursos, suelen ser volátiles de un
ingresos obtenidos de la extracción de recursos. año a otro. Esto exige instrumentos de política
Las posibilidades incluyen, entre otras: asignar que aseguren que las fluctuaciones en los ingresos
ingresos directamente a presupuestos nacionales a corto plazo no se traduzcan en fluctuaciones
o subnacionales, usarlos para reducir impuestos conflictivas de los gastos del gobierno. Cuarto, el
o transferir pagos, como subsidios o “dividendos flujo de ingresos a la economía puede producir
de recursos”, contribuir a fondos de pensión respuestas macroeconómicas adversas. Si ingresan
o a fondos de recursos naturales, capitalizar grandes flujos de dinero a la economía junto
instituciones crediticias, o bien retener o asignar con una mayor demanda de bienes y servicios
ingresos a una empresa estatal. no comerciables, puede producirse el deterioro
de empresas que elaboran bienes para potencial
Al hacer estas elecciones, el gobierno debe exportación; este fenómeno se denomina el “mal
considerar dos objetivos primordiales: holandés”. Además, una acumulación de recursos
la promoción de la equidad, tanto entre o de expectativas de flujos de ingresos futuros
generaciones como dentro de la sociedad, y el puede causar burbujas crediticias y problemas
uso eficiente de los ingresos para maximizar el financieros similares. Además, la economía puede
bienestar. carecer de la capacidad de absorción para manejar
un gran aumento de la inversión nacional a corto
La naturaleza de los ingresos por recursos plazo, lo cual causaría inflación. Finalmente,
complica este problema de cuatro maneras. pueden surgir conflictos si los ciudadanos
Primero, la extracción de recursos no renovables perciben que los beneficios por la extracción
es intrínsecamente no sostenible. El país debe de recursos no se distribuyen de manera justa.
planificar para tiempos en los cuales se hayan {Véanse también el precepto 8 sobre volatilidad de
agotado las reservas comerciales o, al menos, los ingresos y el precepto 9 sobre la mejora de la
cuando se reduzcan los flujos de ingresos capacidad de absorción de la economía}.
disponibles. Esta reducción de un recurso
natural requiere acciones para acumular recursos Asegurar la asignación equitativa para
productivos equivalentes, habitualmente generaciones futuras
capital físico o humano. Segundo, los ingresos
por recursos suelen exhibir auges importantes Para alcanzar el primer objetivo, la promoción de
cuando los proyectos de extracción producen la equidad, el gobierno debe decidir qué porción
a capacidad plena, seguidos de disminuciones de los ingresos debe beneficiar a los ciudadanos
prolongadas a medida que se agota la reserva; en el presente y cuánto debe invertirse para
por eso, el gobierno debe tomar decisiones generaciones futuras. Esta decisión depende de
sobre grandes sumas de dinero, respecto de la una estimación razonable de cuántos ingresos por
magnitud general de la economía, en un plazo recursos habrá disponibles para gastar o ahorrar y
breve. Esto significa que en la mayoría de los de las posibilidades de crecimiento del país. Si se
años la cantidad que el gobierno debe consumir produce un alto crecimiento, es probable que los
debe ser inferior a lo que gana, por lo cual se ciudadanos del presente sean mucho más pobres
debe lograr alguna forma de ahorro. Tercero, los con respecto a generaciones futuras; se requiere
precios de los bienes básicos y, por lo tanto, los algún gasto inmediato para mejorar el bienestar de
GESTIÓN DE INGRESOS / 27
los ciudadanos actuales. Sin embargo, el gobierno
Considerar la equidad entre los ciudadanos de
hoy
debe evaluar esta consideración con respecto a la
capacidad de la economía de absorber aumentos de Al asignar ingresos, el gobierno también debe
los gastos potencialmente considerables. En países considerar la equidad entre los ciudadanos de hoy.
donde se prevén tasas más lentas de crecimiento Esto puede requerir una consideración (y una
de los ingresos, probablemente haya una brecha intervención) cuidadosa para equilibrar la equidad
menor entre los ingresos de las generaciones de la distribución de los beneficios de acuerdo con
actuales y los de las futuras. En esos casos, el el grupo social, el género y el nivel de ingresos.
gobierno debe asegurar que se consuman menos
ingresos en el presente y que se invierta más para El gobierno puede usar ingresos por recursos
mantener la igualdad entre generaciones. para brindar apoyo a quienes viven en la pobreza
absoluta o relativa. El gobierno puede hacerlo a
Además de una distribución más equitativa con través de diversos canales (ver más adelante) y
el paso del tiempo, puede ser importante algún puede tener que equilibrar las negociaciones entre
gasto actual de los ingresos para demostrar un canales más eficientes y los que llegan a mayor
gasto público efectivo y para cimentar el respaldo número de grupos específicos.
público de planes de gestión de recursos a largo
plazo de los gobiernos. El advenimiento de la Como las transferencias incondicionales de sumas
riqueza de recursos acarrea el peligro de que globales beneficiarían más a los pobres que a los
las expectativas públicas se vuelvan demasiado ricos, estas transferencias directas pueden estar
altas y que grupos de interés competitivo exijan justificadas en países con altos niveles de pobreza
participación en las ganancias. La gestión de estas y limitaciones crediticias. Las transferencias
expectativas a través de una planificación nacional directas de efectivo a las personas pueden ayudar
transparente e inclusiva y de la comunicación a aliviar cuellos de botella en los gastos internos,
de los hechos constatables puede limitar las limitaciones en las capacidades y restricciones
exigencias y el consecuente gasto excesivo. Si bien crediticias individuales. También pueden generar
en países más pobres puede justificarse algún interés público en el modo en que se gastan los
consumo, a menudo la respuesta por defecto de ingresos, lo cual fortalecería el deseo de exigir
cualquier sistema político es consumir tantos rendición de cuentas al gobierno.
ingresos como sea posible: los países deben
proteger los derechos de las generaciones más Sin embargo, las transferencias exitosas de este
jóvenes y futuras para beneficio de la riqueza tipo dependen de sistemas de administración
del país. {Véase también el precepto 3 sobre la pública que puedan distribuir fondos de manera
importancia de comprender la base de recursos, el eficaz; de lo contrario, puede haber apropiación
agotamiento de los recursos y de asegurar un flujo indebida. Además, las transferencias de efectivo
de ingresos para informar la decisión de ahorrar}.
Una norma fiscal explícita que indique los montos Los recursos pueden impulsar el crecimiento
que el gobierno gasta y ahorra cada año puede económico, aunque con frecuencia no ha logrado
orientar la decisión de ahorrar a largo plazo. beneficiar a los pobres. El PIB per cápita de Zambia
Para proteger contra la tentación del gobierno aumentó más del 30% entre 2003 y 2010, aunque la
de no cumplir esta norma, es importante que participación en los ingresos para el 20% inferior se
se hagan públicos la norma en sí y los montos redujo del 6,2% al 3,6%.
gastados y ahorrados cada año. Junto con una
supervisión firme de la sociedad civil y de Calculado a partir de Indicadores de desarrollo
del Banco Mundial
autoridades independientes, estas estructuras
gubernamentales pueden mantener al gobierno en
el curso apropiado.
Los subsidios son habitualmente el método menos costos de la extracción (como daños ambientales
deseable de distribución de ingresos, a pesar de su o alteraciones sociales), el gobierno debe tratar
uso generalizado y su popularidad. Los subsidios activamente de impedir o compensar esto.
de los combustibles, especialmente, pueden Además, para mitigar los conflictos o las tensiones
ser una exigencia de la sociedad civil, que los sociales, el gobierno puede distribuir parte de los
considera un derecho por tratarse de ciudadanos ingresos a comunidades cercanas a los sitios de
de un país rico en recursos. Sin embargo, los extracción. Sin embargo, cuando los recursos son
subsidios pueden ser un incentivo para el estatales, las comunidades cercanas a los sitios
consumo ineficiente, el contrabando y la aparición de extracción habitualmente no tienen reclamos
de mercados paralelos. Cuando el precio de bienes inherentes por una mayor participación en los
básicos es subsidiado en el ámbito nacional, los ingresos que otras comunidades dentro del país, y
precios altos en el mundo significan una pérdida puede ser necesario que el gobierno equilibre las
de ganancias por exportaciones y un gran peso solicitudes locales con las necesidades de todos
sobre las finanzas del gobierno, lo cual contrarresta sus ciudadanos. {Véase también el precepto 5 sobre
los beneficios de mayores ingresos por recursos. compensación a comunidades locales}.
En algunos casos, el gobierno puede considerar El segundo objetivo de la gestión de los ingresos
distribuir más ingresos a las comunidades cercanas es asignar los ingresos de manera que puedan
a sitios de extracción que a las comunidades de proporcionar el máximo rendimiento social. Al
otros lugares del país. Cuando haya grupos que tomar esta decisión, es importante que el gobierno
lleven desproporcionadamente el peso de los considere no solo los beneficios puramente
GESTIÓN DE INGRESOS / 29
financieros, sino, además, beneficios económicos manera secuencial. Sin embargo, como estos
y sociales, como la creación de empleos y la esfuerzos llevan tiempo, los ingresos inicialmente
transferencia de destrezas. excedentes podrían retenerse en fondos de ahorro
en el extranjero o usarse para saldar deudas en
Una elección clave es entre hacer inversiones moneda extranjera. Este último uso puede ser
en el ámbito nacional o en el extranjero. En un especialmente beneficioso para una economía.
país con infraestructura y servicios públicos La reducción de la deuda externa no da lugar
buenos, es menos probable que la inversión a problemas internos de absorción, mejora la
nacional produzca rendimientos tan altos situación crediticia del país y atrae a inversionistas
como invertir en el extranjero, pero un país y, lo que es más importante, reduce el costo de
más pobre suele estar atrapado: puede carecer la inversión para el sector privado a través de su
de la infraestructura y de los servicios públicos efecto sobre las tasas de interés.
como para atraer la inversión privada y, sin esa
inversión, el gobierno no puede obtener ingresos El uso de ingresos para capitalizar instituciones
para financiar infraestructura y servicios públicos. crediticias patrocinadas por el gobierno (como
Al recibir ingresos por recursos, el gobierno tiene bancos de desarrollo o proveedores de hipotecas)
la oportunidad de romper este ciclo y financiar traslada la decisión sobre el uso de ingresos a una
los cambios estructurales necesarios para atraer institución que puede tener mayor conocimiento
la inversión empresarial extranjera. Un país y experiencia especializada para tomar la decisión
en desarrollo en esas circunstancias obtendrá que el propio gobierno central. Si hay suficiente
mayor beneficio de la inversión del gobierno, capacidad y se han puesto en vigencia sólidas
especialmente si se empareja con inversión normas de gobernanza, esas instituciones pueden
privada complementaria, que si el gobierno elegir inversiones que proporcionen mayores
invierte en el extranjero. {Véanse también los rendimientos sociales que las que podrían
preceptos 9 y 10 sobre el uso de ingresos para seleccionar los responsables de la toma de
enfrentar limitaciones de inversión}. decisiones en el gobierno central.
De esta manera, es probable que la inversión de En algunos casos, el sector bancario privado puede
ingresos por recursos en la economía nacional tener mayor capacidad e incentivos para encontrar
sea el mejor curso de acción para muchos países el mejor rendimiento financiero para los ingresos
de bajos ingresos a largo plazo. Sin embargo, la por recursos. Sin embargo, si el clima de inversión
selección, el suministro de proyectos públicos interno no logra ofrecer rendimientos financieros
deficientes y la inflación de los costos pueden adecuados, los bancos privados pueden, en
dar como resultado un aumento importante de cambio, invertir fondos en el extranjero,
inversiones inefectivas en el ámbito nacional. incluso aunque haya oportunidades de obtener
Especialmente cuando la infraestructura es mala, rendimientos no financieros para la sociedad en
el gobierno y las empresas pueden contar con general. En cambio, el gobierno podría ponderar
capacidad limitada para responder a la mayor la posibilidad de usar ingresos de recursos para
demanda de grandes programas de gastos, de crear condiciones para la inversión interna privada
modo que la inversión de los ingresos por recursos en el futuro.
en la economía da como resultado inflación en
lugar de mejores bienes de capital. Esta falta de
“capacidad de absorción” puede surgir de una
capacidad burocrática deficiente, o de cuellos de
botella tales como instalaciones portuarias o redes
de transporte urbano congestionadas. Los ingresos
por recursos ofrecen una oportunidad para que
los gobiernos enfrenten estas limitaciones de
La volatilidad de los ingresos suele ser una del gobierno a fin de gestionar la volatilidad. Si se
preocupación importante en los países que produce un cambio permanente en los precios,
dependen de las industrias extractivas. Como los el gobierno debe, en cambio, considerar hacer un
ingresos futuros son inciertos, la planificación ajuste a su plan de gastos a largo plazo. Esta no
de la inversión del gobierno es difícil, con el es una tarea fácil y los responsables de la toma de
riesgo de hacer gastos excesivos en proyectos mal decisiones de los gobiernos deben tener conciencia
planificados en tiempos de auge y de recortes de esta incertidumbre.
rigurosos en los gastos cuando caen los precios o
la producción. Además, la volatilidad resultante Considerar cómo afecta la volatilidad el
de los tipos de cambio, la inflación y el gasto del régimen fiscal de las industrias extractivas
gobierno pueden ser causa de que las empresas
gasten de manera que exacerbe el problema de la En cierta medida, el diseño del régimen fiscal
volatilidad. puede influenciar el modo en que la volatilidad de
los precios afecte la volatilidad de los ingresos. El
La solución más confiable a largo plazo es reducir uso de tarifas y regalías, por ejemplo, proporciona
la dependencia de los ingresos de la extracción una protección algo mayor que los impuestos a las
de recursos. La diversificación de la economía, ganancias empresariales o excesivas. Sin embargo,
especialmente la base impositiva fuera del sector esta protección es limitada y puede tener el costo de
extractivo puede asegurar un suministro de menores ingresos en promedio. {Véase también el
ingresos del gobierno que no está atado a los precepto 4 sobre gravámenes}.
destinos de un sector. La diversificación es un
camino largo y difícil que requiere estabilidad a Considerar el uso de contratos de cobertura
corto plazo. Los gobiernos cuentan con diversas
herramientas para gestionar este proceso En algunos casos, es posible que los gobiernos
provisional, incluido el diseño de un régimen puedan asegurarse contra reducciones en los
fiscal para las industrias extractivas, la gestión del ingresos en forma de contratos financieros que
flujo de ingresos hacia y desde el presupuesto y permitan que los gobiernos se autoaseguren
decisiones sobre los tipos de gastos que son más contra la incertidumbre en los precios de los
volátiles que otros. Una estrategia adecuada puede productos básicos; estos se denominan “contratos
incluir una combinación de estos factores, junto de cobertura”. Aunque esto puede ser adecuado
con la mejora de las instituciones subyacentes, para asegurarse por períodos breves, la protección
para asegurar que las herramientas sean efectivas a mayor plazo puede resultar costosa. Existe un
en el control de los gastos del gobierno y para desembolso importante asociado incluso con la
proteger la economía de macroalteraciones. cobertura a corto plazo que da como resultado un
rendimiento solo en el caso de que disminuyan
Las decisiones del gobierno están obstaculizadas los precios. Esto puede resultar económica y
por la dificultad para saber si un cambio en los políticamente costoso para los países de bajos
precios de los productos básicos indica un cambio ingresos ricos en recursos. La cobertura, cuando
temporal o permanente. Si se produce un cambio se usa, se implementa mejor como parte de una
temporal en los precios, resulta adecuada la cartera mixta de estrategias.
aplicación de una de estas herramientas por parte
GESTIÓN DE INGRESOS / 31
Considerar la acumulación de activos
Además, el gobierno debe integrar todos los fondos
extranjeros y tomar préstamos a corto plazo
de recursos naturales con el presupuesto nacional
Una tercera estrategia es formar un fondo con para impedir la creación de una institución que
ingresos excesivos para acumular activos externos tome las decisiones sobre los gastos internos
en tiempos de auge y liquidar esos activos (o fuera del sistema presupuestario nacional, que
pedir préstamos si son insuficientes) cuando complique la gestión financiera pública o que
disminuyan los ingresos. El uso de fondos para la debilite las medidas de rendición de cuentas
estabilización difiere conceptualmente del ahorro existentes.
de fondos con el fin de conservar riqueza a largo
plazo para generaciones futuras, lo cual puede ser Hacer cambios en los gastos de inversión antes
una prioridad menor para países en desarrollo. de los gastos recurrentes
En la práctica, un solo fondo puede cumplir las
dos funciones. {Véase también el precepto 7 sobre Finalmente, si la volatilidad es tan constante
objetivos de ahorro a largo plazo}. que el gobierno no puede facilitar el gasto
total, es preferible permitir que los gastos de
Los fondos para estabilización deben tener activos inversión cambien más abruptamente que los
externos, como letras del Tesoro de un gobierno gastos recurrentes. Los gastos de inversión son
extranjero, más que activos nacionales, como inherentemente desparejos, mientras que los
acciones en empresas nacionales, y esto por tres destinatarios de los gastos recurrentes, como
motivos. Primero, los fondos deben aislar al país los trabajadores del sector público, exigen pagos
de los efectos perjudiciales de los gastos volátiles. regulares y periódicos. Las reducciones abruptas
Invertirlos en la economía nacional simplemente no serán bien recibidas, mientras que grandes
retira el gasto del presupuesto, con lo cual no aumentos en los pagos pueden ser difíciles de
se reduce la volatilidad global de los gastos en revertir cuando disminuyan los precios. Sin
el país. Segundo, realizar gastos internos con embargo, esas medidas deben ser un último
fondos fuera del presupuesto puede carecer de las recurso: el financiamiento volátil, que se detiene
verificaciones y el escrutinio que normalmente y se vuelve a iniciar, es igualmente perjudicial
se aplican al presupuesto. Finalmente, contar con para los proyectos de inversión. Es crucial que la
activos externos en moneda extranjera ayuda a decisión se apoye en la comprensión de si se trata
limitar el impacto sobre la tasa de cambio de un país de una disminución temporal o permanente de
cuando el país experimente afluencias financieras los precios: si es permanente, el gobierno debe
importantes. considerar reducir ambos tipos de gastos.
Resulta difícil estimar cuánto ahorro podría tener Establecer verificaciones para asegurar el uso
que manejar un país con futuras caídas de los adecuado de los instrumentos
precios de productos extractivos básicos: como
estos precios son inherentemente impredecibles, No hay garantía de que los futuros responsables
el gobierno puede necesitar acumular grandes de la toma de decisiones hagan uso de estos
fondos. Esto es una dificultad en los primeros instrumentos para gestionar la volatilidad de los
tiempos de un fondo y es un uso potencialmente ingresos de manera eficaz; por ejemplo, los fondos
inadecuado de los ingresos. En esos casos, podría de estabilización pueden ser confiscados o no
ser más preferible pedir prestado en mercados reabastecidos en tiempos de auge, mientras que el
internacionales de capital. Sin embargo, el gobierno pedido de préstamos puede volverse rápidamente
debe tener presente los riesgos de pedir préstamos inmanejable. El uso de estos instrumentos puede
excesivos y asegurarse de que los préstamos se ser especialmente poco transparente debido a
pidan solo a corto plazo. A largo plazo, el gobierno su complejidad y a la facilidad con la cual las
debe usar la riqueza de recursos para reducir su transacciones financieras pueden oscurecerse u
deuda, no para aumentarla. ocultarse del escrutinio público. Las medidas de
GESTIÓN DE INGRESOS / 33
Invertir en el desarrollo
sostenible
Los ingresos por recursos son una oportunidad recursos son una amenaza en este aspecto, también
para que los gobiernos aumenten su capacidad de pueden ofrecer la oportunidad de sacar a los países
hacer gastos públicos y para aumentar la capacidad de un estado de débil capacidad burocrática y
de la economía de absorber otras inversiones. Estos fortalecer la capacidad de absorción de la economía.
esfuerzos pueden despejar el camino para otras
inversiones que proporcionen altos rendimientos Mejorar la gestión del gasto público
al país y pueden permitir que estos rendimientos se
disfruten de manera equitativa. La mejora de la gestión del gasto público puede
tomar la forma de un aumento de la capacidad
Gestionar las políticas de gastos para evitar el para elegir planes de gastos adecuados y de
deterioro económico incentivos para que las instituciones tomen
decisiones sin interferencias políticas. En países
En países con burocracias débiles para el gasto con poca capacidad institucional puede ser
público y economías pequeñas, la inversión políticamente más sencillo introducir normas
efectiva puede ser un reto. Primero, la burocracia de gestión mejoradas, más estrictas, para nuevos
gubernamental puede ser demasiado pequeña para proyectos de gastos en lugar de reformar los
administrar grandes presupuestos, que exigen gastos existentes. Los gobiernos deben aspirar
mayor selección y evaluación de los proyectos. a lo siguiente en sus sistemas de gestión de las
Segundo, el alto gasto de los ingresos por recursos finanzas públicas.
puede afectar la economía en sentido más amplio
• Planes públicos, plurianuales, que permitan
al causar presiones inflacionarias y, de ese modo, coordinar proyectos de gastos y una mayor
puede reducir el valor de los ingresos. Tercero, certeza para el sector privado.
la extracción de recursos puede aumentar la
desigualdad, dar lugar a reclamos públicos • Aprovisionamiento competitivo, público y
de reformas o, en caso extremo, a conflictos. transparente (si hay suficiente interés de los
Finalmente, la deficiencia en la transparencia y la ofertantes).
rendición de cuentas puede dar lugar a altas tasas de • Supervisión y controles internos.
fugas en todo el proceso de gastos.
• Medición previa a la aprobación de los costos
de los gastos principales en comparación con
Sin una administración activa, la afluencia de
sus probables beneficios sociales y económicos.
ingresos puede perjudicar en lugar de ayudar a un
país. Afortunadamente, aunque los ingresos por • Auditorías públicas e independientes de
proyectos de gastos, tanto para supervisarlos
como para ayudar a los gobiernos a mejorar sus
La extracción de recursos ha hecho ingresar mucho procesos de gastos.
efectivo en el tesoro del gobierno de Chad: el 70% de los
• Gastos realizados con el presupuesto en lugar
ingresos del gobierno proviene del petróleo. Sin embargo,
de a través de fondos de ahorro o instituciones
en lugar de traducir esto en desarrollo humano, el dinero
equivalentes, para asegurar que se apliquen las
se ha gastado en servicios de seguridad por un total del
verificaciones oficiales.
18% del presupuesto. El resultado es una deuda creciente
y el puesto 184 en la clasificación de países en el Índice
Invertir en procesos de inversión pública y en
de Desarrollo Humano.
eliminar cuellos de botella de suministros en la
Africa Progress Panel, 2013 economía a fin de reducir el costo de los proyectos
El uso de ingresos por recursos para desarrollar Establecer un contexto propicio para la
la economía interna depende fundamentalmente inversión privada
de un aumento significativo de la inversión del
El gobierno debe proporcionar un contexto propicio
sector privado, desde infraestructura a gran escala
para las empresas sin privilegiar a ningún sector
hasta establecimientos agrícolas de pequeños
en particular. Esto incluye reformas para mejorar
agricultores; no obstante, el estímulo del
la regulación de los mercados de capital, tierras y
crecimiento sostenido más allá de la extracción de
mano de obra, la provisión de infraestructura y
recursos ha sido un problema para muchos países
bienes públicos, así como políticas sociales para
ricos en recursos.
elevar la productividad de los trabajadores. En
Primero, sin una acción compensatoria del especial, la reducción de los cuellos de botella en
gobierno, los grandes influjos de capital pueden dar la economía puede reducir los costos de la inversión
lugar a una valoración de la moneda nacional, lo cual privada y mejorar la capacidad de la economía para
daría como resultado una menor competitividad absorber más inversiones.
y el deterioro de los sectores nacionales de
Los países pequeños con bajos ingresos se suelen
manufactura y exportación, un fenómeno que se
caracterizar por mercados pequeños dominados
conoce como el “mal holandés”. Si no se abordan
por monopolios y cárteles, que pueden elevar
esas consecuencias, puede mermar la inversión
sistemáticamente el precio del capital y los
privada en estos sectores de exportación. Además,
equipos, perjudicando la inversión. Las políticas
el costo de invertir en otros sectores internos puede
activas para alentar nuevos participantes pueden
aumentar y esto podría debilitar el crecimiento
ayudar a desmantelar estos cárteles. Estas políticas
económico y dejar a la economía más expuesta a la
podrían simplificar el proceso mediante el cual se
volatilidad de los precios de los productos básicos,
establecen las empresas, o bien ampliar el mercado
ya que la industria extractiva se transformaría en
mediante la integración regional y la eliminación de
una parte incluso mayor de la economía. {Véanse
impedimentos no tarifarios para la comercialización
también los preceptos 7 y 8 sobre el impacto de
de equipos importados en toda la región.
grandes flujos de ingresos en una economía}.
Dos sectores ameritan especial atención: la
Segundo, para aumentar el impacto de los ingresos
construcción y las finanzas. En el sector de la
por recursos sobre el crecimiento, la inversión
construcción, es probable que los edificios y otras
pública debe responder a las necesidades del
estructuras sean una inversión importante para
sector privado. Esto crea una función clave para el
países en proceso de urbanización. Sin embargo,
gobierno que consiste en aumentar la capacidad
la importación de materiales de construcción
de la economía interna para absorber los ingresos
voluminosos, como el cemento, es de un costo
por recursos y aprovechar la inversión del sector
prohibitivo, de modo que las empresas estarán
privado. Es esencial trabajar en sociedad con el
ansiosas por comprar a proveedores nacionales
sector privado con miras a la provisión de insumos
cuando estén disponibles. Las economías pequeñas
económicos complementarios; por ejemplo, el
con inversiones previamente bajas suelen tener
gasto del gobierno en escuelas y en hospitales ofrece
altos costos unitarios en la construcción y un
un suministro más productivo de trabajadores para
aumento súbito de la demanda de construcción
las compañías.
puede dar como resultado que estos costos
aumenten. El trabajo en la cadena de valor del sector
Para los bienes de construcción que no se puedan Retirar esta protección también puede ser
producir internamente de modo razonable y se problemático si crea poderosos intereses
deban importar, puede resultar útil una reducción establecidos, por lo cual puede ser mejor evitar esas
de tarifas específicas. Aunque esto puede dar políticas desde el principio.
lugar a una pérdida de ingresos aduaneros y a la
protección de los proveedores nacionales, los Si el gobierno elije políticas activas a pesar de estos
responsables de la toma de decisiones deben riesgos, debe considerar dos principios:
evaluar esto en comparación con los beneficios • Debe haber una expectativa creíble de que la
de una mayor inversión en infraestructura pública inversión logrará viabilidad comercial a largo
y privada. plazo. Las inversiones que no pasen esta prueba
probablemente destruyan valor en lugar de
Del mismo modo, resulta importante un sector
agregarlo, y mermarán los fondos públicos.
financiero progresista. A medida que crecen las
empresas y buscan aumentar su inversión en la • El apoyo del gobierno debe vincularse al
economía interna, se enfrentan a dos limitaciones éxito, no al fracaso. El gobierno debe evitar los
financieras. Primero, la inversión requiere de paquetes de apoyo sin límites. El apoyo debe
capital inicial. Segundo, a medida que una empresa involucrar criterios creíbles de cancelación en
crezca, la producción planificada para el año el caso de que se produzca un rendimiento
siguiente será mayor que las ventas alcanzadas continuamente deficiente. El cabildeo de
en el año anterior, lo cual dará como resultado partes interesadas suele ser un obstáculo
escasez de fondos necesarios para la producción para la cancelación razonada, de modo que el
futura. Por lo tanto, las firmas también requerirán gobierno debe tomar decisiones de alto nivel y
mayor financiamiento de capital de trabajo. Por en consulta con un amplio sector de la sociedad:
estos dos motivos, las demandas de fondos (y los consumidores y contribuyentes, así como
servicios asociados) del sector financiero interno intereses comerciales.
pueden aumentar rápidamente en una economía
en crecimiento. Las políticas dirigidas a fortalecer Decidir si se usan regulaciones de contenido
y expandir el sector financiero pueden ayudar nacional
a reducir los cuellos de botella; la inyección de
ingresos públicos en el sector financiero puede Las industrias extractivas pueden aportar ímpetu
aliviar los cuellos de botella a corto y mediano para el crecimiento económico a través de la
plazo, mientras se implementan medidas de demanda de bienes y servicios nacionales, así
políticas de largo plazo. como a través de la transferencia de conocimientos
comerciales internacionales. El gobierno debe
implementar políticas que proporcionen un
Decidir si se proporciona apoyo específico a las contexto general propicio para las empresas y que
empresas ayude a destacar la calidad de la mano de obra en
Los auges de recursos crean al mismo tiempo el
riesgo de una dependencia excesiva del sector
Al usar ingresos principalmente provenientes de
extractivo y la oportunidad de promover el resto
su industria de diamantes, Botswana ha gastado
de la economía y diversificarla más allá de las
uniformemente más del 5% de su PIB en educación
industrias extractivas.
desde mediados de la década de 1970. El resultado hoy
En general, el establecimiento de un contexto es una educación primaria universal y una tasa bruta
propicio para los negocios, como se debatió de inscripción en la educación secundaria del 82%, el
antes, puede apoyar la diversificación al facilitar doble del promedio de África.
el aumento de la inversión en diversos sectores Organización de las Naciones Unidas para la
más allá de la extracción de recursos. Además, el Educación, la Ciencia y la Cultura, 2012
gobierno puede fomentar sectores o industrias
específicos o promover la agregación de valor
Los gobiernos y las organizaciones internacionales del proyecto, es un mecanismo fundamental para
que financian o influencian las políticas que afectan ayudar a los ciudadanos y a los inversionistas a
a las industrias extractivas tienen una función exigir rendición de cuentas a los gobiernos y a las
vital en el respaldo de las decisiones tomadas por compañías. Además de legislar en favor de requisitos
gobiernos de países ricos en recursos. Además de internacionales obligatorios de presentación de
los reguladores nacionales de países donde residen información, estas organizaciones deben respaldar la
las compañías extractivas, esas organizaciones implementación de la Iniciativa para la Transparencia
internacionales incluyen, entre otras, al Banco de las Industrias Extractivas en países en desarrollo
Mundial y al Fondo Monetario Internacional (y a ricos en recursos como una norma complementaria
sus respectivos organismos crediticios), gobiernos y voluntaria que fomente el diálogo entre las partes
donantes de ayuda, la Organización Europea interesadas en los ámbitos nacional e internacional.
de Cooperación Económica, organismos de las
Naciones Unidas, organismos de crédito para Asegurar que los proyectos de la industria
la exportación, organizaciones como la Unión extractiva cumplan normas de derechos
Africana, la Unión Europea, el G8 y el G20, y la humanos reconocidas internacionalmente
comunidad financiera internacional. La sociedad
civil internacional también desempeña un papel Los gobiernos deben establecer claramente la
clave en mantener la presión sobre estos agentes expectativa de que todas las compañías dentro de su
para que mejoren sus políticas y en el control de los jurisdicción respeten los derechos humanos, como
estados y las compañías. {Véase también el precepto mínimo los contenidos en la Carta Internacional de
2 sobre requisitos de divulgación}. Derechos Humanos y en los Principios y Derechos
Fundamentales en el Trabajo de la Organización
A continuación se enumeran áreas clave en las Internacional del Trabajo.
cuales la comunidad internacional puede mejorar la
gobernanza de la extracción de recursos en todo el De acuerdo con los Principios rectores sobre las
mundo. empresas y los derechos humanos de las Naciones
Unidas, las organizaciones internacionales deben
Promover, monitorear y hacer cumplir fomentar y apoyar a los estados anfitriones en el
requisitos de divulgación pública de la industria cumplimiento de sus obligaciones de proteger los
extractiva derechos humanos y de asegurar que las compañías
cumplan con la obligación de respetar los derechos
Los gobiernos, las organizaciones internacionales humanos en el contexto de proyectos de la industria
y otros agentes pueden mejorar la transparencia si extractiva.
establecen y hacen cumplir un conjunto de normas
internacionales de registros financieros y contables, Los agentes que respaldan al sector extractivo,
así como mediante la divulgación de términos sea económicamente o a través de garantías,
contractuales. La divulgación pública de información deben exigir procedimientos de diligencia debida
a lo largo de todo un proyecto extractivo, desde coherentes con los Principios rectores sobre las
la licencia para la exploración hasta la limpieza empresas y los derechos humanos de las Naciones
Escribano, Alvaro, J. Luis Guasch, and Jorge Pena. “Assessing the impactof
infrastructure quality on firm productivity in Africa: cross-countrycomparisons
based on investment climate surveys from 1999 to 2005.”World Bank Policy
Research Working Paper Series, 2010.
TITLE / 45
AGRADECIMIENTOS
CONTRIBUYENTES ADICIONALES
Philip Daniel (International Jon Hobbs (World Wide Fund Staff and members of the International
Monetary Fund) for Nature) Council on Mining and Metals
Ana Maria Esteves (Centre for Social Valérie Marcel (Chatham House)
Responsibility in Mining) Martin Skancke (Skancke Consulting)
Martin Abregu (Ford Foundation) Alex Bescoby (Critical Resource) Silvio Caccia Bava (Polis Institute)
Chris Adam (Oxford Centre for the Sam Bickersteth (UK Department for Peter Cameron (University of Dundee)
Analysis of Resource Rich Economies International Development) Giulio Carini (Global Witness)
Ingilab Ahmadov (Khazar University) Charles Bland (BG Group) Chris Carrol (Johns Hopkins University)
Jane Allen (Publish What You Pay) Kevin Bohrer (Hewlett Foundation) Almira Cemmell (Global Witness)
Clive Armstrong (International Bonn International Center Jean Pierre Chabot (Explorim)
Finance Corporation) for Conversion Albino Chol Thiik (Government
Mahamudu Bawumia (African Vicky Bowman (Rio Tinto) of South Sudan)
Development Bank) Lucas Bretschger (Center of Economic Aidan Davy (International Council on
Hany Besada (North-South Institute) Research at ETH Zurich) Mining and Metals)
Shanta Devarajan (World Bank) Claude Kabemba (Southern Africa Daniel Painter (UK Department for
Coumba Doucoure (African Resource Watch) International Development)
Development Bank) Rosalind Kainyah (Tullow Oil) Craig Pask (Wood Mackenzie)
Jamie Drummond (ONE) Kai Kaiser (World Bank) Geoffrey Peters (Freshfields Bruckhaus
Sophie Durham (Critical Resource) Massoud Karshenas (School of Deringer)
Andrew Edge (AusAid) Oriental and African Studies) Russell Pickard (Open Society
Richard Efil Simplicio (Government Louis Kasekende (Bank of Uganda) Foundation)
of South Sudan) William Kingsmill (Policy Practice) Joseph Powell (ONE)
Cyril Elbers (Deloitte) Martina Kirchberger (University Eddie Rich (EITI)
Wiesje Elfferich (Ministry of Foreign of Oxford) Belinda Richards (Government
Affairs, Netherlands) Amsara Klein (Sciences Po) of Liberia)
Olivur Ellefsen (Simprentis) Lars Koch (Independent Bonn Alan Roe (Oxford Policy
Hugh Elliott (Anglo American) International School, IBIS) Management)
Environmental Defence Council Gregory Kostyrsky (Foreign Affairs Keith Ruddock (Shell)
Mark Essex (Oxford Policy and International Trade Canada) Ridwan Rusli (University of
Management) Cindy Kroon (World Bank) Luxembourg)
Rob Foulkes (Critical Resource) Valeriy Kryukov (Higher School Radhika Sarin (Publish What You Pay)
Peter Frankental (Amnesty of Economics, Moscow) Paul Segal (University of Sussex)
International) Per Kurowski (Petropolitan) Minouche Shafik (UK Department
Steven Fries (Shell) Andrew Lawson (Fiscus) For International Development)
Nicholas Garett (Resource Consulting Terje Lind (Government of Norway) Clare Short (Extractive Industries
Service) Daniel Litvin (Critical Resource) Transparency Initiative)
Ian Gary (Oxfam) Sonya Maldar (Catholic Aid for Bill Singleton (Canadian International
Christopher Goss (International Overseas Development) Development Agency)
Finance Corporation) Adeel Malik (University of Oxford) Ricardo Soares de Oliveira (University
Elodie Grant-Goodey (BP) Richard Manning (Centre for the Study of Oxford)
Sachin Gupta (Oxford Policy of African Economies) Michael Stanley (World Bank)
Management) John Metzger (Global Water John Strongman (World Bank)
Thorvaldur Gylfason (University Partnership) James Suzman (De Beers)
of Iceland) Jonas Moberg (Extractive Industries Sophia Swire (Global Witness)
Dan Haglund (Oxford Policy Transparency Initiative) Martin Tisne (Transparency and
Management) Simon Moss (Global Poverty Project) Accountability Initiative)
Alan Hall (Global Water Partnership) Hudson Mtegha (The University of the Purevdorj Vaanchig (World Economic
James Hamilton (Duke University) Witwatersrand) Forum)
Shelly Han (US Commission on Geraldine Murphy (UK Department Justin Van Rhyn (Adam Smith
Security and Cooperation in Europe) for International Development) International)
Sophia Harding (Publish What Auwal (Rafsanjani) Musa (Civil Marinke van Riet (Publish What
You Pay) Society Legislative Advocacy Centre) You Pay)
Ken Henshaw (Social Action) Fiona Napier (Global Witness) Katie Watson (Synergy Global
Richard Henwood (Secours Jacob Nell (Morgan Stanley) Consulting)
Catholique) Steve Ngo (Ministry of Energy & Viviane Weitzner (North-South
Adrian Hewitt (Overseas Mineral Resources, Indonesia) Institute)
Development Institute) Petter Nore (Norwegian Agency for Leif Wenar (Kings College London)
Cesar Hidalgo (Harvard University) Development Cooperation, NORAD) John West (United Nations
Trond Hjorungdal (Norwegian Nick Norton (Richmond Analytics) Development Programme
Agency for Development Norway Ministry of Finance Shamil Yenikeyeff (University
Cooperation) Kirsty Nowlan (World Vision of Oxford)
Joe Ingram (North-South Institute) International)
Kareem Ismail (International Chris Nurse (Hart Group)
Monetary Fund) Ed O’Keefe (Synergy Global
Michael Jarvis (World Bank) Consulting)
TITLE / 47
A TODO EL PERSONAL ACTUAL Y ANTERIOR DEL NATURAL RESOURCE GOVERNANCE INSTITUTE
De manera particular:
WWW.RESOURCEGOVERNANCE.ORG
WWW.NATURALRESOURCECHARTER.ORG