UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR

FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

ADMINISTRACION DE EMPRESAS

Trabajo Individual

María Belén Morales Collantes

AE4-21

Econ. Marco Alfonso Erazo Picón

Semestre Octubre - Febrero

 Índice
1. Tema ........................................................................................................... 3

2. Justificación................................................................................................. 3

3. Objetivo ....................................................................................................... 3

3.1. Objetivo General ............................................................................. 3

3.2. Objetivos Específicos ..................................................................... 3

4. Hipótesis de trabajo .................................................................................... 4

5. Marco Inferencial ......................................................................................... 4

5.1. Marco Teórico ................................................................................. 4

5.2. Marco Conceptual........................................................................... 6

6. Metodología de la Investigación .................................................................. 9

7. Esquema ..................................................................................................... 9

8. Introducción................................................................................................. 9

Capítulo I .......................................................................................................... 10

Capítulo II ......................................................................................................... 18

9. Conclusiones............................................................................................. 26

10. Recomendaciones .................................................................................. 27

11. Referencias Bibliográficas ...................................................................... 28

Bibliografía ....................................................................................................... 28

Net grafía .................................................................................................. 28

12. Anexos ................................................................................................... 29

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1. Tema

La Red de Asistencia Social

2. Justificación

La evolución de la economía ecuatoriana durante los últimos años hace

imprescindible evaluar el desempeño de la red de asistencia social del país. En

efecto, la crisis económica de finales de la década de los noventa ha sido la más

grave de los últimos cien años, si se mide pro disminuciones en el PIB. Entre

1997 y 1999, el PIN cayó en un 10,4%, si bien en los años siguientes la economía

se ha recuperado, exhibiendo tasas de crecimiento positivas, el PIB no ha

alcanzado todavía los niveles previos a la crisis.

3. Objetivo

3.1. Objetivo General

Analizar y describir los principales temas relacionados con la Red de Asistencia

Social en el Ecuador, para desarrollar un conocimiento clave y necesario, para

el desarrollo de alternativas de solución, que proteja en los ámbitos sociales,

culturales, ecológicos y económicos de nuestro país.

3.2. Objetivos Específicos

 Conocer acerca de los principales temas relacionados con la Red de

Asistencia Social y lo factores que interviene en ella.

 Detallar los principales problemas que surgen con la falta de flexibilidad

en él presupuesto.
 4

 Desarrollar un breve análisis acerca de principales problemas que

impiden las estrategias, de manejo del riesgo social en los pueblos

afectados.

4. Hipótesis de trabajo

La situación actual de la red de asistencia social del Ecuador, con US$ 264

millones ganados en 2001, Ecuador se encuentra en el promedio des gasto en

asistencia social (como porcentaje del PIB) de los países de la región. A pesar

de la crisis Ecuador a mantenido una red de programas que asisten un sin

número de personas, algunos de los cuales tiene objetivos claros y cierto grado

de focalización. El propósito de este trabajo es resaltar los principales aspectos

relevantes de la red de asistencia social, señalando los problemas y riesgos que

enfrentan diferentes grupos de la población -los demandantes potenciales de

asistencia social- e identificando los problemas más graves en la estructura

actual de la red. Sobre la base de este análisis, el trabajo culmina con una serie

de recomendaciones de corto y mediano plazo para mejorar su funcionamiento.

5. Marco Inferencial

5.1. Marco Teórico

Una red de asistencia social

Se puede definir como el conjunto de programas destinados a proteger a grupos

vulnerables de la población (crónicos o transitorios), contra determinados

riesgos que amenazan su bienestar. Dicha red debería constar de elementos

estructurales y anticíclicos. Los programas de tipo estructural intentan aumentar

el nivel de vida y bienestar de las personas en situación de pobreza crónica,

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caracterizada por una imposibilidad de tipo prolongada para subsistir o generar

un nivel adecuado de ingresos propios. El segundo tipo de programas tiene por

objeto proteger a los individuos contra disminuciones transitorias en sus

ingresos o bienestar, y son fundamenta les en épocas de crisis, cuando el

número de pobres aumenta como consecuencias de choques transitorios a

sectores importantes de la población. Un ejemplo típico de un programa

netamente anticíclico- aunque un seguro es el seguro de desempleo, ya que, en

épocas de crisis, cuando el número de desempleados aumenta, la base del

seguro también se expande, para contraerse una vez superada la crisis. La red

puede estar integrada por una gran variedad de programas.

Existen programas de oferta de bienes y servicios, como las

transferencias en especie y los subsidios al consumo de ciertos bienes;

programas de demanda, como las transferencias en dinero; y programas que

ayudan a generar ingresos en las familias proveyendo empleo transitorio.

Muchos de estos programas están representados en la red de asistencia social

de Ecuador. (MUNDIAL, Septiembre del 2005)

En efecto, la crisis económica de finales de la década de los noventa ha

sido la más grave de los últimos cien años, si se mide por disminuciones en el

PIB. Entre 1997 y 1999, el PIB cayó en un 10,4%2. Si bien en los años siguientes

la economía se ha recuperado, exhibiendo tasas de crecimiento positivas, el PIB

no ha alcanzado todavía los niveles previos a la crisis. Esta crisis fue el resultado

de una combinación de problemas económicos y desastres naturales. El

fenómeno de El Niño causó daños en 1997 y 1998 estimados entre un 2,7 y un

13,6% del PIB, según la fuente consultada. A esto se suma un a serie de choques

exógenos como la caída en los precios del petróleo, incrementos en el déficit

 6

fiscal, inestabilidad del tipo de cambio, y crecimiento insostenible de la deuda

externa que terminaron en una crisis económica sin precedentes. La crisis

económica de finales de la década de los noventa ha generado un aumento en

la presión sobre los programas de protección social. La incidencia de la pobreza

en sólo tres años (de 1995 a 1998) pasó de 34 a 56% de la población. La

incidencia es mayor en zonas rurales, pero el cambio relativo ha sido mayor en

las áreas urbanas. En éstas la incidencia de la pobreza ha pasado del 19 al 42

%, mientras que en zonas rurales el 77% de la población era considerada pobre

en 1998 comparado con un 56% en 1995. (Mendoza, 2016)

La extrema pobreza, en cambio, continúa siendo un fenómeno

principalmente rural. De manera concomitante, el aumento en las tasas de

inflación, la baja en el salario real, y el aumento del desempleo han creado un

nuevo grupo de familias que requieren de asistencia social temporaria, además

de los grupos más desprotegidos con problemas crónicos de pobreza. La red de

asistencia social debe entonces ser revisada a la luz de esta nueva demanda,

contemplando la necesidad de contar con algunos programas flexibles que

puedan brindar protección no sólo de manera permanente, pero también de

manera transitoria a quienes la necesitan durante períodos de crisis. (MUNDIAL,

Septiembre del 2005)

5.2. Marco Conceptual

1) INNFA: Nació el 29 de septiembre de 1960 como Innfa (Instituto Nacional

de la Niñez y la Familia) con el objetivo de velar por el cumplimiento de

los derechos de los niños y buscar soluciones a los problemas del trabajo

infantil, el maltrato, la deserción escolar y la desnutrición.

 7

2) SIISE. - es una innovadora herramienta pública, técnicamente

autónoma, que reúne las estadísticas sociales disponibles en el país, las

elabora y presenta de una manera útil para el diseño y evaluación de

políticas sociales, las integra para el estudio de las condiciones de vida

de la población ,y asegura su difusión

3) Subsidio. - permite identificar a una asistencia pública basada en una

ayuda o beneficio de tipo económico. Se trata de un sistema enfocado a

estimular el consumo o la producción, o de una ayuda que se otorga por

un tiempo determinado.

4) IESS.- El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social es una entidad, cuya

organización y funcionamiento se fundamenta en los principios de

solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia,

subsidiariedad y suficiencia. Se encarga de aplicar el Sistema del Seguro

General Obligatorio que forma parte del sistema.

5) SELBEN. - Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios de

Programas Sociales)

6) Regalía: Es el pago que se efectúa al titular de derechos de autor,

patentes, marcas o know-how (saber hacer) a cambio del derecho a

usarlos o explotarlos, o que debe realizarse al Estado por el uso o

extracción de ciertos recursos naturales, habitualmente no renovables. No

hay que confundirlo con la venta de patentes, ya que esta se efectúa con

otros objetivos muy distintos.

7) Consorcio: Es una asociación económica en la que una serie de

empresas buscan desarrollar una actividad conjunta mediante la creación

de una nueva sociedad. Generalmente se da cuando en un mercado con

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barreras de entrada varias empresas deciden formar una única entidad

con el fin de elevar su poder monopolista.

8) PIB: En macroeconomía, el producto interno bruto (PIB),1conocido

también como producto interior bruto o producto bruto interno (PBI),

es una magnitud macroeconómica que expresa el valor monetario de la

producción de bienes y servicios de demanda final de un país o región

durante un período determinado, normalmente de un año.

9) CONTINGENCIA: En lógica y filosofía, la contingencia es el modo de

ser de lo que no es necesario ni imposible, sino que puede ser o no ser el

caso. En general la contingencia se predica de los estados de cosas,

los hechos, los eventos o las proposiciones.1 Existe un debate sobre si es

aceptable hablar de entidades contingentes (o entidades necesarias o

imposibles) conocido como el debate en torno a las modalidades de

dicto (de la palabra) y de res (de la cosa). La relación

entre necesidad, posibilidad y contingencia es fácil de malentender.1

Todo lo que es contingente es posible, pero no todo lo que es posible es

contingente, pues aquello que es necesario también es posible, pero no

es contingente. Por otra parte, no todo lo que no es necesario es

contingente, pues lo que es imposible no es ni necesario ni contingente.

10) QUINTIL: Los quintiles son una medida socioeconómica que se le aplican

a las familias chilenas basados en sus ingresos salariales. Por ejemplo:si

quieres sacar tu quintil solo debes calcular el monto mensual de todos

quienes trabajan en tu hogar para luego dividirlos por la cantidad de

integrantes.
 9

6. Metodología de la Investigación

En el presente trabajo he utilizado un tipo de investigación analítica descriptiva,

a la vez una metodología cualitativa; ya que este trabajo pretende enfocar y

analizar diversos temas relacionados con la Red de asistencia social, he

señalado un breve análisis acerca de los mismos; lo que permite la mejor

comprensión acerca de los diversos temas abordados. Por esto los resultados

son presentados en base a una descripción de características y componentes

del objeto de estudio.

7. Esquema

8. Introducción

El libro se centra en tres temas principales: consolidación fiscal y

crecimiento; desarrollo Social; y, la calidad del gobierno, y documenta las

tendencias, políticas y opciones de desarrollo de Ecuador. Los desafíos

fundamentales que enfrenta el país se identifican en este libro, y las soluciones

representan una ruptura con el pasado: esta es una propuesta para una agenda

con una visión amplia e integrada del desarrollo económico y social en Ecuador.

Como mensaje central, el libro describe que aunque el crecimiento

económico es una condición necesaria para combatir la pobreza, sería

insuficiente, a menos que el crecimiento sea sostenible y participativo, es decir,

que amplios sectores de la población más vulnerable (como las poblaciones

indígenas marginadas) ) están incluidos. Por lo tanto, el argumento para

preservar la estabilidad con disciplina fiscal y acelerar el crecimiento con

competitividad se basa en un marco macroeconómico equilibrado garantizado,

que promueve la expansión económica y la competitividad flexibilizando los

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mercados de insumos, en particular el mercado laboral, abriendo la economía a

el comercio exterior y la eliminación de las políticas comerciales. La expansión

del sector petrolero debería acelerarse a través de cambios legales y regulatorios

para impulsar la estabilidad fiscal y promover las inversiones privadas. El

gobierno puede garantizar el desarrollo social sostenible y equitativo a través de

acciones centradas en el desarrollo del capital humano, la mejora de la calidad

de la educación y los servicios de salud, y una red de seguridad social eficiente.

Y en la construcción de un gobierno de calidad que sirva a su gente y lucha

contra la corrupción, el libro estipula reformas regulatorias y provisión de

servicios directos, dentro de una estrategia complementada con un servicio civil

fortalecido y una profundización de la reforma judicial, en el contexto general de

descentralización. (banquemondiale, s.f.)

Capítulo I

Los problemas de la red de asistencia social.

 Falta de flexibilidad. - Con un presupuesto de entre 1 y 1,5% del PIB

destinado a asistencia social, el gasto en Ecuador en este rubro se encuentra

en el promedio de la región. Sin embargo, la red no parece tener capacidad

para adaptarse a las necesidades de la población, es decir expandirse en

épocas de crisis y contraerse en circunstancias normales. La falta de

flexibilidad de la red tiene que ver con la naturaleza del presupuesto, con

problemas de cobertura, y de diseño de programas. (MUNDIAL, Septiembre

del 2005)

 Flexibilidad en el presupuesto. - En un análisis reciente de las tendencias

del gasto social entre 1970 y 2002, sostienen que el gasto social en su
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conjunto ha sido procíclico, aunque la volatilidad varía según la categoría del

gasto -educación, salud, seguridad social, y asistencia social-. En el caso de

asistencia social, la tendencia es principalmente no-cíclica, ya que se

caracteriza por un presupuesto relativamente rígido que no depende de las

necesidades de protección social de grupos vulnerables durante épocas de

crisis. En los últimos dos años el gasto en asistencia social ha aumentado en

detrimento de los gastos en salud y educación, como consecuencia

principalmente de la creación de programas de transferencias en dinero como

el Bono Solidario. Sin embargo, la tendencia del gasto social en su conjunto

durante las dos últimas décadas ha sido decreciente.

El presupuesto para asistencia social no sólo debe ser flexible - y

en lo posible anticíclico-. Además, es necesario que se protejan los

presupuestos de ciertos programas prioritarios, para garantizar su

rentabilidad a largo plazo. Si se establecen pisos mínimos-en valor

absoluto- para los presupuestos de algunos programas, de hecho se está

agregando un componente anticíclico a la red de asistencia social. No

existen garantías en la actualidad sobre la continuidad de varios

programas sociales, ya que los presupuestos no están protegidos hacia

el futuro. Si bien el Préstamo de Ajuste Estructural del Banco Mundial del

año 2000 estableció como compromiso por parte del gobierno el sostener

pisos mínimos para programas sociales en valor absoluto para 2000 y

2001, no existen cifras semejantes para el 2002 y los años siguientes.

(MUNDIAL, Septiembre del 2005)

 Flexibilidad en cobertura. - Los programas no tienen un mecanismo

automático que permita su actualización rápida. Esto es especialmente

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necesario para programas anticíclicos que intentan brindar asistencia social

transitoria en épocas de crisis. En estos casos es necesario poder incorporar

a beneficiarios varias veces durante la vida del programa, y de la misma

manera retirarlos del sistema cuando dejan de requerir asistencia. Por

ejemplo, el Bono Solidario sólo incorporó beneficiarios al comienzo de su

implementación en 1998, y en años sucesivos se procedió a validar la base

de beneficiarios eliminando hogares no elegibles, pero nunca se diseñó un

mecanismo para incorporar nuevos beneficiarios. Algunos programas de

oferta se actualizan, permitiendo la incorporación de nuevos beneficiarios,

pero no existe un mecanismo sistemático, sino que la revisión de la base de

beneficiarios es ad hoc. (MUNDIAL, Septiembre del 2005)

 Flexibilidad en diseño. - No hay en este momento un programa netamente

anticíclico. Los programas anticíclicos contienen mecanismos de ajuste auto

máticos que permite incrementar la base de beneficiarios en épocas de crisis.

Por ejemplo, programas que proveen empleo transitorio con un criterio de

auto focalización y salarios suficientemente bajos son claramente anticíclicos,

ya que sólo durante una crisis el costo de oportunidad de tomar este empleo

es suficiente mente bajo, y por ello la base de beneficiarios aumenta.

(MUNDIAL, Septiembre del 2005)

 Ausencia de criterios de focalización consistentes y regresividad en los

programas de la red. - La red de asistencia social en Ecuador consta tanto

de programas universales como focalizados. En general, se observa que

muchos de los programas universales tienden a ser regresivos, ya que un

porcentaje elevado del gasto en esos programas termina beneficiando a los

quintiles de mayor nivel de ingresos. Los programas focalizados varían en su

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efectividad para llegar a los quintiles más bajos, y además no utilizan un

criterio de focalización consistente, generando duplicaciones y diluyendo aún

más su efectividad. Varios programas también tienen una cobertura

insuficiente, y en muchos casos descuidan la atención de riesgos importantes

para ciertos grupos vulnerables. Éste es el caso de programas para proteger

a niños de cero a dos años contra el riesgo de desnutrición. (MUNDIAL,

Septiembre del 2005)

 Focalización y regresividad. - La red de asistencia social contiene algunos

programas altamente regresivos. Por ejemplo, los subsidios a la electricidad,

el gas y la gasolina sumaron US$ 541 millones en el año 2000, casi un 4%

del PIB, de los cuales los hogares recibieron el 63,5 % (Pérez).Estos

subsidios son altamente regresivos, dado que dependen del consumo de

combustible, el cual aumenta con el ingreso. Se estima que el subsidio total

per cápita -en electricidad, gas, y gasolina- es cinco veces mayor en el quintil

más rico que en el más pobre'", Sin embargo, el subsidio representa una

ayuda fundamental para los más pobres. El mismo estudio mantiene que sin

los subsidios los más pobres verían reducido su ingreso en un 7% anual. Vos,

Ponce, León, et al. (2002) estiman la proporción del beneficio de varios

programas de asistencia social que llega a distintos quintiles poblacionales.

(CENSOS., 2001)

 Cobertura insuficiente. - La cobertura de la red de asistencia social es

inadecuada. Esto no necesariamente se debe a la falta de presupuesto, ya

que como se mencionó anteriormente Ecuador está en el promedio del gasto

en asistencia social de los países de Latinoamérica que cuentan con dicha

información. Pero la falta de un criterio de focalización consistente y la

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superposición de programas hace que en muchos casos los fondos se

desvíen hacia grupos que no lo necesitan. El grupo de niños menores de seis

años ofrece un ejemplo claro. Existen al menos cinco programas que tienen

a este grupo como población objetivo, y según el INNFA (2000), los

programas administrados por el Ministerio de Educación, de Bienestar Social,

y el INNFA mismo cubren alrededor de 139.000 niños, o sea alrededor de un

7% del total de niños en esa edad y un 11% del grupo de edad en situación

de pobreza. Según INNFA 1999, había en Ecuador 40,3 % de desnutridos en

1999 -global y crónicos- o sea que de 1.304.920 niños de entre cero y cinco

años, alrededor de 525 .800 tenían algún indicio de desnutrición. Esto

muestra que los programas para este grupo de edad y riesgo están muy por

debajo del ideal. Otros grupos vulnerables, como los ancianos, están

cubiertos por programas de asistencia social, pero el beneficio recibido es

insuficiente para sus necesidades.

La casi universalidad de ciertos programas limita el campo de

acción de la red de asistencia social. El programa de maternidad gratuita

provee asistencia médica gratuita a mujeres embarazadas, incluyendo el

parto, aún para aquellas que están cubiertas por el seguro de salud del

IESS. Es imprescindible entonces revisar los criterios de focalización,

cobertura y beneficios de los programas más importantes de la red.

(INFA, 2002)

 Fallas en el bono solidario. - El Bono Solidario es el programa más

importante de la red de asistencia social. Si Ecuador sólo pudiera afrontar un

único programa de asistencia, éste sería un candidato natural, por la amplia

base de beneficiarios, por el elevado presupuesto dentro de la red, por su

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alcance, y por las posibilidades que ofrece. Sin embargo, existen numerosos

problemas de organización e implementación que deben señalarse.

a) Incorporación de beneficiarios. No existe hasta el presente un

mecanismo que permita incorporar nuevos beneficiarios. La base

de beneficiarios se está validando, y si bien se ha disminuido el

número de beneficiarios de 1,7 a 1,2 millones aproximadamente

a través de este mecanismo, no se ha permitido la incorporación

de nuevos beneficiarios desde el comienzo del programa. Esto

es particularmente grave si se tiene en cuenta que la focalización

inicial del programa no utilizó ningún instrumento consistente

más allá de una ficha de inscripción verificada por iglesias y

parroquias locales. (CENSOS., 2001)

b) Criterios de validación cuestionables. La base de beneficiarios

original se ha ido depurando en función de una serie de criterios.

Por ejemplo, la eliminación de la base de todos aquellos

individuos que estén afiliados al seguro social genera incentivos

perversos a la afiliación al mismo. Si bien la idea de aproximar

los niveles de ingreso de los beneficiarios a través de

aproximados es adecuada, es necesario hacer una buena

elección de estas para minimizar incentivos perversos.

c) Focalización inadecuada. El Bono Solidario es al momento un

programa auto focalizado, ya que se mencionó que la inscripción

se hizo a través de una ficha validada por iglesias y parroquias

locales. Un análisis realizado por Banco Mundial 2000 mostró

que la tasa de cobertura del Bono Solidario era del 88% de los
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pobres, pero que muchos de los individuos que calificaban para

recibir el Bono no lo estaban recibiendo, y que muchos de los que

lo recibían no cumplían con todas las condiciones establecidas

para su percepción.

d) Nivel de beneficio inadecuado. En la actualidad las madres con

hijos menores de 18 años de edad reciben US$ 11,5 por mes, los

ancianos US$ 7,0 y los discapacitados US$ 7,0. Estos niveles de

beneficios están basados en el propósito inicial para el que se

creó el Bono Solidario: ayudar a las familias a hacer frente a los

costos de gas y electricidad como consecuencia de la eliminación

de los subsidios a la energía. Sin embargo, los subsidios fueron

restablecidos con posterioridad, y el Bono Solidario que iba a

actuar como sustituto de los mismos nunca se eliminó. El cálculo

del beneficio está basado en un criterio histórico, y no está

sustentado en un cálculo preciso en cuanto a su utilización

esperada por parte de los beneficiarios. Factores como la línea

de pobreza, el costo de oportunidad de acumular capital humano,

los costos de recibir atención médica básica, ¡o el efecto de la

dolarización y la inflación sobre los ingresos de quienes perciben

el beneficio no se tuvieron en cuenta para e! cálculo. (CENSOS.,

2001)

e) Problemas institucionales. En la actualidad el Bono Solidario

es un ente con autonomía financiera, adscrito al Ministerio de

Bienestar Social. Sin embargo, los pagos se hacen desde el

Ministerio de Economía y Finanzas. Esto quiere decir que no hay

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un solo organismo responsable, sino que distintos aspectos de la

administración del Bono Solidario están bajo el dominio de

organismos diferentes, creando confusión y problemas de

coordinación. Existen otros aspectos institucionales que deben

revisarse. Por ejemplo, el uso de la red de bancos privados para

el pago del beneficio, que está concentrada en zonas netamente

urbanas; la verificación por parte de los bancos de la identidad

de quien recibe el pago, pero la falta de obligatoriedad de

transferir dicha información al gobierno; la manera en que se

hacen los pagos (hora rio de atención y tiempo de espera en

bancos privados).

f) Falta de evaluación de impacto. No existe una evaluación de

impacto del Bono Solidario que permita evaluar la utilidad de

este. El intento más cercano a una evaluación de impacto es una

encuesta de línea de base del Bono Solidario, realizada en

agosto de 2002, donde se intenta determinar el destino del dinero

por parte de los beneficiarios. Pero, al igual que el resto de los

programas de la red, no se cuenta con una evaluación seria de

los efectos del Bono (MUNDIAL, Septiembre del 2005)

g) Falta de claridad en objetivo del programa. Como se

mencionó anteriormente, la razón histórica que dio lugar a la

creación del Bono Solidario - la eliminación de los subsidios al

consumo de energía- ha quedado desvirtuada al haberse

reinstaurado los mismos. El Bono en la actualidad es una

transferencia en dinero sin un propósito determinado, lo que

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perjudica las demás dimensiones del programa, como

focalización y nivel de beneficios.

h) El Bono no busca generar cambios de comportamiento. En

muchos casos los programas de asistencia social más eficientes

son los que intentan generar cambios en el comportamiento de

los beneficiarios, como por ejemplo la educación de las madres,

en cuanto a aspectos de nutrición se considera más efectivo y

duradero que la distribución de alimentos. El Bono Solidario es

una Transferencia de dinero pura que no tiene como propósito

generar cambios de comportamiento, con lo que se corre el

riesgo de generar dependencia en los beneficiarios. (CENSOS.,

2001)

Capítulo II

Aumentar la flexibilidad de la Red de Asistencia Social

Como se mencionó anteriormente, flexibilizar la red de asistencia social

significa establecer mecanismos para permitir su expansión en tiempos de crisis

y su contracción en circunstancias normales, cuando la demanda por asistencia

social disminuye. Para ello se recomienda lo siguiente:

a) Proteger el presupuesto de los programas prioritarios de asistencia social.

Se recomienda la creación de presupuestos mínimos estatutarios para

ciertos programas de asistencia social. La red de asistencia social debería

contar con un presupuesto básico que sea protegido, al menos para ciertos

programas. En ese sentido el establecimiento de cláusulas de protección

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de estos gastos en los acuerdos con los organismos multilaterales es una

opción que se ha utilizado en el pasado y que ha permitido mantener en

funcionamiento ciertos programas prioritarios. (CENSOS., 2001)

b) Diseñar un sistema que permita la actualización de los beneficiarios de los

programas. Hasta el presente los programas focalizados más importantes

no permiten la inclusión de nuevos beneficiarios. Esto implica que durante

una crisis quienes requieran asistencia social transitoria no podrán acceder

a ella. Es necesario pensar en un mecanismo que permita inscribir nuevos

beneficiarios en distintos momentos del año. Un mecanismo para ello es

verificar periódicamente las características de los beneficiarios

potenciales, particularmente durante una crisis. Otra posibilidad es

considerar la descentralización funcional de ciertos programas, ya que, al

estar la administración en manos de provincias o cantones, se estaría más

cerca de los beneficiarios potenciales y sería más sencillo evaluar las

necesidades de la población.

c) Considerarla creación de un programa de obras públicas u otro programa

anticíclico. Los programas de obras públicas proveen de un ingreso a

quienes están desempleados y no pueden conseguir trabajo durante una

crisis, y a la vez contribuyen a crear infraestructura. La ventaja que ofrecen

estos programas es que son netamente anticíclicos y transitorios, ya que

sólo durante una crisis existirá un grupo importante de individuos buscando

trabajo que no lo encontrarán. En general, estos programas son auto

focalizados, ya que ofrecen un salario lo suficientemente bajo para atraer

sólo a personas muy pobres que verdaderamente lo necesitan, y por lo

general el beneficio otorgado es de corra duración. Estos programas

 20

tienden a ser caros, pero parte del financiamiento para un programa de

este tipo podría provenir de la racionalización o adaptación de muchos

otros programas existentes en la red, como los subsidios al consumo de

energía. (CENSOS., 2001)

Mejorar la coordinación y focalización de los programas existentes

Idealmente la red de asistencia social debería centrarse en unos pocos

programas con objetivos concurrentes e instrumentos de focalización

consistentes. En el caso de Ecuador la red podría abarcar los grupos vulnerables

y los riesgos más inmediatos a los que dichos grupos están sometidos a través

del Bono Solidario, la Beca Escolar y un Programa anticíclico como el de obras

públicas. Esto implicaría reformar el Bono Solidario - las recomendaciones al

respecto se hacen en el próximo punto- para orientarlo hacia la protección de la

niñez temprana y la mujer embarazada contra riesgos de desnutrición, y reducir

la influencia de otros programas que ofrecen transferencias en especie. La

eliminación de programas puede ser muy costosa desde el punto de vista

político, por lo cual al menos debe intentarse mejorar la coordinación entre los

programas que ya existen, y evitar la tentación de crear programas adicionales

a los recomendados. Se recomienda estudiar las siguientes medidas:

a) Adoptar criterios de focalización consistentes. Como se explicó en la

sección anterior hay evidencia de que los programas de asistencia social

actuales no siempre llegan a quienes más lo necesitan. Se sugiere que

se adopte un único criterio para focalizar los programas de asistencia

social más importantes. Existen al menos dos posibilidades. Por un lado,

se pueden usar encuestas de hogares para determinar qué hogares son

 21

los más necesitados, y hacer a estos hogares acreedores de una serie

de beneficios. Dicho sistema deberá ser revisado periódicamente para

permitir la incorporación de nuevos hogares y para validar la información

obtenida sobre los hogares que ya se benefician, de modo que se

minimicen los errores de inclusión y exclusión. Existen numerosos

ejemplos de este tipo de criterio de focalización, como el SISBEN en

Colombia, y el propio SELBEN que está siendo desarrollado en Ecuador.

Este sistema tiende a ser mu y oneroso y difícil de administra r, por lo

que en varios casos se ha optado por utilizar mapas de pobreza para

otorgar beneficios. Los beneficios se otorgan a todos los habitantes de

determinadas comunidades consideradas muy pobres. Este sistema es

más fácil de administrar, pero en principio puede generar errores de

exclusión si el mapeo no se hace con el suficiente grado de precisión, es

decir, considerando la división geopolítica más baja de la población (en

el caso de Ecuador subparroquial). (MUNDIAL, Septiembre del 2005)

b) Mejorar la coordinación de programas existentes. Los objetivos de los

programas a los que se les dé más preeminencia deben estar claramente

definidos. Esto implicará identificar los grupos a los que se quiere llegar,

los criterios de focalización, y los riesgos contra los cuales se quiere

proteger a los beneficiarios, para evitar que se superponga n programas

que benefician a un mismo hogar y que tr atan de corregir el mismo

problema. En este sentido será necesario, por ejemplo, reconsiderar el

rol del Programa de Alimentación Escolar, ya que éste atiende a tipos de

riesgo similares a los de otros programas. El PAE tiene un presupuesto

codificado para 2002 de US$ 46 millones, y provee de suplementos

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nutricionales a niños en edad escolar, tanto primaria como secundaria.

Si bien el programa utiliza un aproximado de mapa de pobreza

determinado por el Índice de Vulnerabilidad Social, IVS, en el año 2001

se otorgaron suplementos a aproximada mente 1,4 millones de niños en

edad escolar. En 1999 había en Ecuador 1.629.065 niños matriculados

en la escuela primaria, por lo que claramente este programa no está

llegando sólo a los más pobres. Además, como todo programa que

otorga transferencias en especie a través de escuelas, los más pobres

no alcanzan a beneficiarse por estar fuera del sistema educativo formal.

En cuanto a los objetivos de programas como éste, resulta claro que no

soluciona los problemas de desnutrición infantil, ya que la desnutrición

requiere de intervenciones en edades mu y tempranas. y si bien actúa

como incentivo a la asistencia escolar, el PAE compite con el Bono

Solidario, donde encuestas recientes determinan que un 60% de los

beneficiarios usa todo o una porción significativa del dinero obtenido

para la compra de alimentos, y con la Beca Escolar, que tiene por

objetivo promover la asistencia escolar a través de un subsidio en dinero

a las familias que envían a sus hijos a la escuela. (Mendoza, 2016)

c) Considerarla eliminación de los subsidios al consumo de energía. Se ha

demostrado que dicho programa es altamente regresivo y costoso para

el gobierno.

d) Realizar una evaluación de impacto de los programas más importantes.

Toda decisión de cambio en los programas actuales debe esta r

fundamentada en un estudio de costo beneficio y medición de impacto

de estos.
 23

e) Privilegiar programas de demanda como los subsidios condicionados.

Esto va a requerir una mejora concomitante de la oferta de servicios de

salud y educación para facilitar el cumplimiento de los requisitos por

parte de los beneficiarios.

Reorientar el bono solidario hacia un programa de subsidios

condicionados

El Bono Solidario, que representa aproximadamente la mitad del

presupuesto del gobierno en asistencia social, cuenta con las herramientas para

convertirse en el programa central de la red de asistencia social. Sin embargo,

es necesario realizar una serie de cambios al programa, incluyendo una revisión

de sus objetivos, un recálculo de los beneficios otorgados basados en criterios

claros, y una mejora en su focalización. Específicamente se recomienda:

a) Convertir al Bono Solidario en un subsidio condicionado, orientado hacia

la protección de la salud de niños y mujeres embarazadas en situación de

pobreza. Los programas para nutrición infantil tienen muy escasa

cobertura. De aproximadamente 1,3 millones de niños y niñas entre cero

y cinco años de edad, los programas destina - dos a este grupo vulnerable

alcanzan a brinda r servicios a aproximadamente 200 mil niños, a la vez

que, según datos del SJISE1 \ existen aproximadamente 600 mil niños

con desnutrición crónica. Claramente la cobertura de los programas que

tratan de aliviar este problema es insuficiente e inadecuada. El Bono

Solidario ofrece una buena oportunidad de fomentar controles de nutrición

y salud a niños, a cambio de la transferencia en dinero. Este esquema ya

funciona en otros países como Colombia y México. La reconversión del

Bono Solidario implicará entre otras cosas analizar: la posibilidad de

 24

incluir mujeres embarazadas en el sistema; el tipo de controles que se

exigirían a las madres; la exclusión de quienes reciban beneficios por

otros programas como el ORI, PDI, o el PAN N I6 ; Y qué hacer con las

madres con niños mayores de cinco años, para los que el tipo de control

y el objetivo del programa serían diferentes.

b) Mantener el beneficio para ancianos, o reemplazarlo progresivamente

por una pensión no contributiva para ancianos pobres. Se estableció en

la sección JII que los ancianos son un grupo vulnerable, especialmente

los que no reciben pensiones del sistema de seguridad social (la mayoría).

El Bono Solidario es entonces el único programa que mitiga la falta de

ingresos en este grupo demográfico. Sin embargo, se debe coordinar con

el sistema del seguro social, para que este programa no compita con una

posible pensión no contributiva que formaría parte de los planes de

reforma del IESS (ver Nota de Política sobre el Sistema de Seguridad

Social). También se debe impedir que los ancianos que viven con familias

que reciben el Bono Solidario se vean beneficiados por el Bono,

generando un doble beneficio en esas familias. Una posibilidad es

considerar una reducción en el beneficio en lugar de su eliminación

completa.

c) Mejorar los criterios defocalización. En primer lugar, se debe depurar la

base con un criterio consistente con el de los otros programas más

importantes de asistencia social. En segundo lugar, se debe permitir la

incorporación de nuevos beneficiarios con el tiempo siempre que cumplan

con las condiciones que se establezcan para acceder al beneficio. En

tercer lugar, se debe elegir un criterio claro para focalizar, estudiando las
 25

ventajas y desventajas de sistemas como encuestas o mapas de pobreza,

e incluso considerar la combinación de éstos con criterios de

aurofocalización. (MUNDIAL, Septiembre del 2005)

d) Revisar el monto del beneficio otorgado. Esto dependerá en buena

medida de los objetivos y la población beneficiaria del programa . Por

ejemplo, el monto de beneficio que se daría para proteger a niños contra

problemas de desnutrición sería mu y diferente del que se oto rgaría con

la finalidad de proteger a las familias por disminuciones transitorias en sus

niveles de ingreso o para proteger a los niños de posibles pérdidas en la

acumulación de capital humano. El beneficio debe basarse en un criterio

claro, respetando las restricciones de tipo fiscal. Por ejemplo, incrementar

el beneficio a las madres hasta alcanzar un 50% de la línea de pobreza

implicaría la necesidad de duplicar el presupuesto. En ese caso, dadas

las limitaciones de tipo fiscal, los recursos podrían provenir de la

reorganización de los programas existentes o de una depuración en los

beneficiarios en función del criterio de focalización que se adopte. Rofman

(2002) estima los costos adicionales de incrementar beneficios y

beneficiarios bajo distintos escenarios. (MUNDIAL, Septiembre del 2005)

e) Revisar los aspectos administrativos del programa. Esto incluye reevaluar

los contratos con los bancos privados para el cobro del beneficio, la

comprobación de la identidad del beneficiario, y las posibles demoras en

la ejecución del presupuesto del proyecto.

f) Evaluar el impacto del programa. Se debe incluir en el diseño del nuevo

programa un plan de evaluación de impacto. (MUNDIAL, Septiembre del

2005)
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9. Conclusiones

 Los cambios políticos que se avecinan en Ecuador constituyen una

oportunidad para discutir las bases de una red de asistencia social más

eficiente y equitativa.

 La economía se ha recuperado en los últimos años, pero los efectos de la

dolarización y la posible reaparición del fenómeno de El Niño requieren que

se encare un análisis profundo de los programas de asistencia social. Se ha

enfatizado en este trabajo que muchos de los cambios no requieren

aumentos de presupuesto, sino una firme voluntad política para mejorar el

bienestar de los grupos vulnerables de la población ecuatoriana

 El gobierno saliente eliminó los fondos petroleros, utilizando todo el monto de

estos recursos en atender gastos corrientes del gobierno central. No pensó

en la necesidad de mantener por lo menos un fondo para resolver

contingencias, como la caída del precio del petróleo o el aparecimiento de

desastres naturales, así como la falta de liquidez en la caja del gobierno para

atender compromisos adquiridos.

 Los programas de obras públicas proveen de un ingreso a quienes están

desempleados y no pueden conseguir trabajo durante una crisis, y a la vez

contribuyen a crear infraestructura. La ventaja que ofrecen estos programas

es que son netamente anticíclicos y transitorios, ya que sólo durante una

crisis existirá un grupo importante de individuos buscando trabajo que no lo

encontrarán.

 El Bono Solidario, que representa aproximadamente la mitad del presupuesto

del gobierno en asistencia social, cuenta con las herramientas para

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convertirse en el programa central de la red de asistencia social no tiene muy

claros su objetivos y su focalización.

10. Recomendaciones

 La red de asistencia social de Ecuador adolece de numerosas fallas que

requerirán de atención por parte de la nueva administración. El problema

principal no radica en la falta de fondos para asistencia social, sino en que el

gasto en asistencia social no está bien focalizado, varios programas son

regresivos, y por lo tanto no llegan a quienes más los necesitan.

 En primer lugar, aumentar la flexibilidad de la red de asistencia social,

garantizando algún mecanismo que permita que la misma se adapte a épocas

de crisis, donde el número de personas que demandarán asistencia social

crecerá.

 Corregir una serie de distorsiones en la red de asistencia social actual. Ello

requerirá revisar los beneficios, criterios de focalización, objetivos y

administración de ciertos programas. Cambios como éstos requieren de

mucha voluntad política y no son fáciles de implementar, por lo cual es

fundamental evaluar el impacto de las medidas que se adopten.

 El nuevo gobierno debería concentra r sus esfuerzos en aprovechar la

estructura montada en un programa que tiene mucho alcance, y que podría

servir como la columna vertebral de la red de asistencia social. Para ello se

requieren numerosos cambios que se describen a continuación.

 Idealmente la red de asistencia social debería centrarse en unos pocos

programas con objetivos concurrentes e instrumentos de focalización

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consistentes. En el caso de Ecuador la red podría abarcar los grupos

vulnerables y los riesgos más inmediatos a los que dichos grupos están

sometidos a través del Bono Solidario, la Beca Escolar y un Programa

anticíclico como el de obras públicas.

11. Referencias Bibliográficas

Bibliografía

Fontaine, G. (2004). Petróleo y desarrollo sotenible en Ecuador. Quito : Flacso

Ecuador .

Mendoza, P. F. (18 de Enero de 2016). Profedeus. Recuperado el 24 de Abril de

2017, de Profedeus : https://profedus.wordpress.com/las-manos-sucias-

de-chevron-texaco/

Net grafía

Banco Central del Ecuador. (Diciembre de 2009). Obtenido de Banco Central del

Ecuador:

https://contenido.bce.fin.ec/documentos/PublicacionesNotas/Catalogo/C

uentasNacionales/Tratamiento_Petroleo_Propuesta.pdf

Koening, K. (8 de Abril de 2015). Amazon Whatch. Recuperado el 23 de Abril de

2017, de Amazon Whatch: http://amazonwatch.org/news/2015/0408-the-

chevron-tapes
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12. Anexos

Anexo 1: se observa que algunos programas de asistencia social son

progresivos, pero incluso en estos programas un elevado porcentaje del

beneficio llega a los quintiles poblacionales más ricos. Por ejemplo un 45 % de

los beneficios del Bono Solidario se otorga a familias en los tres quintiles más

altos (el Anexo contiene los porcentajes exactos del beneficio que llega a los

distintos quintiles poblacionales).

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Anexo 2: muestra el número de madres y ancianos que recibían el Bono en 1999

según la ECV, y lo compara con el número potencia l de beneficiarios. Se

observa que el número de personas que no reciben el Bono aun cuando cumplen

con todos los requisitos es elevado - un 59% de los elegibles mientras que el

número de personas a los que no les corresponde recibir el Bono pero que lo

reciben representa el 54% del total de los beneficiarios.