Política social y proceso político en el peronismo clásico, 1943-1955.

FERNANDO FALAPPA
Presentación

La propuesta que aquí presentamos se propone continuar la investigación iniciada

por el proyecto “La política social del Peronismo clásico 1943-1955”, retomando sus
avances y conclusiones, indagando en aquellos aspecto complementarios al mismo e
introduciendo de modo sistemático una problemática que el mismo no abordaba. Nos
referimos al uso instrumental de la política social como herramienta de ingeniería
política.
Como bien señaló Claus Offe (1984) en un trabajo muy difundido: la teoría política
liberal y el marxismo clásico del siglo XIX coincidían en que capitalismo y democracia
no eran compatibles. Contrastados con algunos hechos del siglo XX se puede observar
que esa hipótesis fue puesta en dudas por muchos países por dos mecanismos
institucionales sobre los cuales reposa la compatibilidad de la economía privada y la
participación política de las masas. Estos son la democracia partidaria competitiva y el
Estado de Bienestar (Ebn) keynesiano. Estos dos arreglos institucionales tan
característicos del siglo XX, permiten compatibilizar aquello dos elementos centrales de
la modernidad que el XIX veía con escepticismo. No obstante estas instituciones
adquirieron características locales tan diferentes que cuesta sostener que se trate del
mismo fenómeno en cada país y, sobre todo, cuesta entender qué factores ayudan o
perturban ese desafío. Pues, son evidentes las tensiones y presiones que la relación
entre la economía privada y la participación política de masas acarrea.
Desde una perspectiva estructuralista los diferentes complejos de política social son
estudiados como formas de resolución puntual de las contradicciones sociales
intrínsecas a las relaciones de clase que estas estructura producen. Sin embargo esta
perspectiva – básica e imprescindible- muchas veces pierde de vista el proceso político
y la importancia histórica del desarrollo institucional de la Política Social, y no presta
suficiente atención a la transformación de las instituciones democráticas modernas que
regulas dichas políticas, por considerarlas epifenómenos de las referidas
contradicciones.
En este sentido consideramos reveladora la propuesta analítica de abordar el proceso
político de transformación de los Estados Liberales en Estados de Bienestar desde una

1
perspectiva histórica neoinstitucionalista que, sin abandonar la referencia estructural,
coloque a la política social como “sujeto del desarrollo del Estado de bienestar”. Quién
postula dicha propuesta, Duglas Ashford sostiene que la plena inserción del bienestar en
países de Europa Occidental constituye uno de los mayores logros de la forma de
gobierno democrática y de su capacidad de controlar y dirigir las nuevas demandas y
procesos sociales. “La forma en que las primeras democracias liberales se adaptaron a
las políticas sociales no sólo fue un resultado de la necesidad social y de la justicia
social, sino que dependió también de las posibilidades de sus estructuras productivas y
administrativas para integrar de la mejor manera posible lo que entonces eran – como a
menudo siguen siendo en la actualidad - unas demandas completamente nuevas
dirigidas a la estructura institucional del gobierno democrático”. (Ashford, 1989: 10)
Sin embargo, en nuestra región esa inserción de la Política Social, no sólo fue
dificultosa, sino que fue utilizada en el sentido de “ingeniería política” para resolver
problemas de integración social y participación política. James Malloy (1986:15) en un
trabajo monográfico sobre Brasil mostró cómo la previsión social creó un complejo y
progresivo sistema de relaciones entre el Estado y grupos sociales en un esfera
funcional específica que los tornan clientes del Estado, impactando en la organización
de la igualdad, en los niveles de integración y en la estructura de participación en la vida
nacional y en la dinámica de poder y control. Por su parte y para el mismo caso
Wanderley Gilherme dos Santos (1979) acuñó el concepto de “ciudadanía regulada”
para referirse a la integración política y social de los sectores subordinados brasileños
inaugurado por el varguismo.
Es nuestra intención abordar el peronismo clásico en un registro similar, dando
cuenta del impacto en el sistema político del desarrollo del complejo de políticas
sociales. El análisis abordará, las consecuencias institucionales de la “ciudadanización”
de masas, - el carácter “movimientista” de su organización y de su concepción de la
política (O’Donnell: 1989: 7), la identidad peronista del movimiento obrero. Intentándo
observátr cómo la política social, tanto en sus arreglos de seguridad social como de
asistencia social contribuyeron a condicionó el cambio de las instituciones
representativas de gobierno y el modo en que dichas políticas sociales fueron influidas
por los avatares del sistema representativo.
De este modo intentaremos interpretar la longevidad y plasticidad del peronismo
buscando las claves del mismo en el período constitutivo de 1943-1955, que en otro

2
lugar llamamos peronismo clásico1. Sin embargo deberemos abordar antecedentes de las
políticas sociales y el sistema político que constituyen algunos de los recursos y
condicionantes en el momento de llegada de Perón al gobierno y el desarrollo de un
entorno que, Celia Durruty (1969: 18-20) y Ricardo Sidicaro (1981: 44) llamaron: “élite
promotora del peronismo”.

Estado actual del conocimiento

Hasta hace poco años era llamativo el escaso desarrollo de la político social
como área de conocimiento de las ciencias sociales y en particular los estudios
históricos al respecto. Según la información recabada, hasta la actualidad no hay para
Argentina trabajos en ciencias sociales que aborden el análisis de la relación entre las
transformaciones de las modalidades de intervención del Estado y la política social en
relación directa con las instituciones democráticas. Encontramos sí, con dispar
desarrollo, diferentes abordajes de estas problemáticas específicas. En general, se puede
sostener que el vínculo entre las intervenciones sociales del del Estado durante el
peronismo clásico y la cristalización institucional ha sido estudiado a través de dos
lentes privilegiadas: la de la búsqueda de consensos por parte del régimen y la de la
capacidad institucional de los sindicatos para frenar algunas de las iniciativas
gubernamentales.
El impacto de la actitud estatal favorable hacia las organizaciones obreras, así
como su capacidad organizativa previa, ha sido reconstruido en detalle por la
historiografía2. La Secretaría de Trabajo y Previsión (STP) medió en los conflictos entre
capital y trabajo, aplicando como novedad la fórmula de la conciliación obligatoria,
fallando en una cantidad cada vez mayor de casos a favor de los asalariados,
imprimiendo intensidad y masividad a lo que había estado haciendo el Departamento
Nacional de Trabajo (DNT). De la misma manera, si la tradición de un sindicalismo
menos hostil hacia el Estado y más inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados
preexiste al período 1943-45, su reconocimiento legal masivo (y su transformación, por
el decreto 23.852 de octubre de 1945 que los instituye como sociedades capaces de
recaudar aportes), la colaboración entre STP y sindicatos en el control de la aplicación
de legislación social, y la generalización de la obligación de cotizaciones a seguros

1
Proyecto de investigación: “La política social del peronismo clásico, 1943-1955” UNGS,
Andrenacci, Falappa y Lvovich.
2
Ver, DEL CAMPO (1983), HOROWITZ (1990); JAMES (1990) MURMIS, Miguel y PORTANTIERO
(1974); TORRE, Juan Carlos (compilador) (1988; 1995, 2002)

3
sociales parcial o totalmente controlados por las organizaciones sindicales, multiplica y
extiende ese rol.
El resultado no fue, entonces, ni un reemplazo masivo de la dirigencia sindical
tradicional por una élite nueva, ni una transformación radical de la ideología
predominante en las organizaciones sindicales3, sino más bien la creación de una alianza
por la cual el sindicalismo se consolidaba mediante su apoyo en el Estado, y el gobierno
obtenía legitimidad masiva y apoyo electoral. Como también sugiere Sidicaro (op. cit.),
la intensa politización de los conflictos sociales expresada en los alineamientos
peronismo / anti peronismo tiende a homogeneizar la alianza, al punto de generar un
fuerte impacto identitario peronismo – clase trabajadora. 4
Esta “incorporación” de los sindicatos al Estado no implicó una subsunción del
movimiento obrero al Estado. Louise Doyon, estudiando la ola huelguística de 1946-
1948, sostiene que estos movimientos demuestran claramente la participación activa de
los trabajadores “que se lanzaron a una serie de huelgas con el objeto de obligar a la
patronal a aceptar las reformas introducidas por el régimen”. Los trabajadores no
limitaron sus demandas “a poner en vigencia la legislación laboral existente sino que
trataron de expandirla y transformar su contenido en varias áreas”. En efecto, las
reivindicaciones obreras no se limitaron a los aumentos de salarios sino que
comprendían también “el reconocimiento del trabajador como productor y su
participación en los procesos de decisión a nivel de empresa”(Doyon, 1988: 242,3)
Diversos autores coinciden en destacar de la tensión existente en el modelo
peronista de provisión de servicios de salud y seguridad social entre los proyectos
centralizadores y universalistas y aquellos de mayor o menor grado de particularismo.
Tal tensión ha sido interpretada en función de factores políticos, ideológicos y
culturales. Peter Ross (1988 y 1993) sostiene que fue el peso de los sindicatos,
interesados en preservar el poder que sus propias cajas le otorgaban, el motivo
fundamental que impidió el desarrollo de un sistema universal de asistencia. Frente al
proyecto de Ramón Carrillo de desarrollar una intervención homogeneizante y
centralizada que incluyese la semisocialización de la medicina, se levantaron una serie

3
Ver HOROWITZ (op. cit. ) DOYON (1988 y 2002)
4
Discutiendo las razones del apoyo obrero a Perón, Sidicaro relativiza la relación de causalidad simple
entre medidas favorables y apoyo político. El nexo entre medidas y adhesión, no habría estado tanto en la
importancia “material” de las medidas, sino en los intensos conflictos sociales que se desarrollaron en
torno a las mismas. El rechazo de la mayoría de los estratos altos a esas medidas y su defensa por los
asalariados se convirtió así en el eje del conflicto social del período, dándole una unidad inédita a la clase
obrera argentina y (a través del antiperonismo) a los estratos propietarios.

4
de obstáculos. Estos obstáculos residían según Ross en el sector privado (los médicos y
las organizaciones mutualistas y de caridad); en las autoridades municipales y
provinciales; y en el conflictivo triángulo STP (luego Ministerio de Trabajo y
Previsión)-INPS-sindicatos.
En el primer caso hubo un notorio avance de la regulación e incluso de
nacionalización de instituciones. Pero el rechazo masivo de los médicos y sus colegios
profesionales a la “socialización de la medicina” condujo a aplicar muy parcialmente el
proyecto de socialización. En el segundo caso, la falta de fondos llevó gradualmente a
un abandono de la centralización por un conjunto de compromisos más moderados y
menos costosos de coordinación. De hecho la mayor parte de la extensión hospitalaria
pública del período se deberá a la inversión provincial. El tercer caso fue protagonizado
por el fracaso del INPS en convencer a los sindicatos de crear un seguro nacional de
salud basado en la unificación de los regímenes previsionales. Con un presupuesto de
salud pública limitado por la coyuntura económica desfavorable, sin el apoyo sindical y
sin acceso a los fondos previsionales, el proyecto de seguro nacional de salud unificado
quedó abortado.
Susana Belmartino sostiene que en Argentina, “la fragmentación y
heterogeneidad de las instituciones de cobertura de atención médica responderían a
condiciones culturales de fuerte raíz histórica, manifiestas en las primeras mutualidades
y reforzadas más tarde por los procesos políticos que condujeron a su transformación en
obras sociales”. En la óptica de Belmartino, “las obras sociales no serían instituciones
creadas ex novo como prenda de negociación en una determinada coyuntura política.
Aun cuando hayan sido utilizadas con ese objeto, parecen responder en mayor medida a
tradiciones culturales fuertemente arraigadas en los sectores populares, dado que puede
reconstruirse una línea de continuidad entre ellas y las mutualidades gremiales.” (1996:
222,3)
A comienzos de la década de 1940 hay un conjunto abigarrado y complejo de
instituciones, atomizadas, dispersas, forjadas a partir de alguna necesidad común o de
algún vínculo –ideológico, religioso, étnico, laboral– cuyo proceso de complejización y
los nuevos requerimientos de atención que conllevaron mostraron que las bases
organizativas que durante décadas se habían mostrado eficaces comenzaban a mostrar
sus límites. El cambio no se produjo de manera inmediata, ni tomó una sola dirección:
por el contrario, la fragmentación y diversificación del conjunto aumentarían en las
décadas siguientes. “Se producirá, sin embargo, una novedad de enorme incidencia

5
futura: la politización del vínculo asociativo. La intervención del aparato estatal en la
vida de las instituciones supondrá nuevos mecanismos reguladores que garantizan la
superación de la crisis y modelan el desarrollo futuro de las formas asociativas, la
decadencia o el estancamiento del mutualismo y el fortalecimiento de su continuadora,
la obra social gestada con el apoyo del Estado en el seno de las asociaciones
sindicales”.(idem)
Para Susana Belmartino no existió una franca ruptura en 1943, en lo referente a
hombres e ideas del mundo de la salud pública, respecto a la etapa anterior. El
movimiento centralizador que se puso en marcha recuperó los diagnósticos de ya larga
data, en momentos en que una acrecentada capacidad decisoria del Estado nacional se
orientó a asegurar la extensión territorial de sus atribuciones y a unificar organismos
hasta entonces dispersos. Este principio unificador, sin embargo, no logró eliminar los
particularismos y la fragmentación5. Como veremos más adelante será esta autora la que
plantee las implicancias institucionales en la redefinición de las reglas del juego político
En cuanto a la política asistencial, el acento ha sido puesto en su capacidad para
articular consensos. Según Tenti (1989:77), “en cierta medida se reproducirá el esquema
formal de la Beneficencia. La ayuda social será llevada a cabo por una organización con
características muy particulares y con una ubicación muy ambigua entre el espacio de la
administración central del Estado y el espacio de las instituciones privadas”. Desde una
visión en perspectiva histórica que interesa citar en extenso, “la asistencia social del
período preperonista agregó una argumentación de orden económico-social (la
necesidad de administrar la población y la reproducción de la fuerza de trabajo) a las
viejas consideraciones humanistas o de control social para justificar la acción social del
Estado. La asistencia social ‘científica’ quiso ir más allá de la simple intención negativa
(de control, contención, vigilancia) y se propuso ser productiva en términos
económicos. Para ello apeló al discurso moderno sobre el ‘capital humano’ […]. Al
peronismo le interesó también extraer fuerza y legitimidad política, tanto de los sectores
integrados al trabajo urbano y rural como de todos aquellos sectores sociales
‘desfavorecidos’ y ‘desprotegidos’ en sentido amplio, independientemente de su
inserción en la actividad productiva. La disponibilidad de recursos por parte del Estado
constituyó una condición objetiva que hizo posible la ampliación hacia el campo
propiamente político de los objetivos de la política social”(idem: 82). Los recursos
principales de la política asistencial del período peronista fueron la acción directa y la

6
labor política. Aunque con contenidos distintos, lo que no varió fue el discurso
doméstico y basado en la ‘ideología del amor’ como razón última de la práctica
asistencial” (Grassi: 1989:87).
Para Mariano Plotkin (1993), la FEP tenía un sentido casi exclusivamente
político-estratégico, en la medida en que “incorporaba” al dispositivo del régimen a
sectores no sindicalizados, privilegiando una distribución de bienes y servicios
clientelar a cambio del inculcar la doctrina peronista. Para Ross, la FEP tenía una razón
de ser más pragmática, en la medida en que “llenó el vacío creado por el fracaso del
Estado en garantizar bienestar social para todos y el debilitamiento de las
organizaciones caritativas […]. La FEP representaba una vía de escape fácil al dilema
planteado por el exclusivismo de los sindicalistas en la retención de los esquemas
previsionales y a la crisis económica. Constituyó una asistencia social barata a la vez
que proporcionaba ventajas políticas al Peronismo.” (Ross, 1993:224)
Por último, en el trabajo que desarrolle junto a Luciano Andrenacci y Daniel
Lvovich, (2003) y en el seno del cual surgieron buena parte de las que este proyecto
intentará responder, sostuvimos que resulta imposible comprender el desarrollo e
institucionalización de políticas sociales en los años de emergencia del peronismo sin
tener en consideración el modo en que las decisiones previas en esa área condicionaban
las posibilidades de decisión estatal al respecto y moldeaban por otro el tipo de
demandas sostenida por los sindicatos u otros actores involucrados. También
afirmábamos que las coyunturas políticas específicas – con las particulares posibilidades
de influencia y poder que abren para algunos grupos y niegan a otros – resultan
determinantes para la comprensión de dichas políticas. Por último, afirmamos que las
políticas sociales resultaron un factor – entre otros – en el que se negociaron las
relaciones de apoyo entre Perón, los sindicatos, los empresarios y la dirigencia política
peronista.
El reciente trabajo de Susana Belmartino (2005), aunque acotado por su objeto
de estudio - las transformaciones del sector de atención a la salud - es una de las
principales inspiraciones de este proyecto. La autora aborda las transformaciones de las
relaciones entre Estado y sociedad, en la arena sectorial de la seguridad social médica
desde la perspectiva analítica del neoinstitucionalismo. En su perspectiva, los
mecanismos de vinculación entre estado y actores sociales en el momento de construcción

5
Ver también Belmertino (2005).

7
del proyecto peronista modelarán la conformación de instituciones en el campo de la
seguridad social médica a lo largo de las décadas siguientes.
Fundadas en un mecanismo de solidaridad grupal, base de la fragmentación
organizativa de comienzos de siglo en Argentina y de las primeras experiencias de
seguro de enfermedad tanto en Europa como América Latina, las organizaciones de
cobertura de atención médica se constituyeron sobre la oposición a los principios
doctrinarios reconocidos de manera generalizada en la década de 1930 como
fundamento de los sistemas de financiamiento de la atención médica: universalidad,
integralidad gratuidad, oportunidad, eficacia. Las nuevas reglas de juego implicaron
la afirmación de características con capacidad de resistir todos los intentos de
racionalización: fragmentación; heterogeneidad, ineficiencia y discrecionalidad..
La capacidad de negociación del sindicalismo habría logrado la extensión del
sistema, lo que implicó la cristalización de las modalidades de ejercicio de la solidaridad
basadas en los vínculos laborales. En un trabajo anterior, Belmartino llamo “pacto
corporativo” a este arreglo institucional, al que explica como el resultado del legado
histórico de la tradición organizativa mutualista, lógicamente fragmentaria.
Consideramos que esta perspectiva, aunque plausible, no responde a algunos
interrogantes. El primero se vincula al problema de la universalidad, ya que en el
contexto de mediados de la década de 1940, la noción de cobertura universal, aunque
ampliamente compartido en el plano axiológico, resultaba en la práctica política motivo
de controversias. Pues implicaba, por ejemplo, una reducción de los beneficios para los
grupos que como legado histórico ya gozaban de los mismos.6
Asimismo, existe una observación a la mirada de Susana Belmartino con
relación a los aspectos políticos del problema, ya que el énfasis que coloca en la esfera
institucional ocluye un tanto la relevancia del debate político en el sistema
representativo. Al decir de Ashford (1989: 14) “No existió nunca una concepción
unitaria de cómo conseguir realizar la justicia social, igual que no había existido nunca
un camino uniforme para llegar a un sistema de gobierno democrático”. Esta
multiplicidad de opciones, en el caso argentino, obligan a considerar junto a los legados
culturales e institucionales las demandas e intereses políticos de los distintos actores
involucrados.

6
ver (Lvovich, 2005)

8
Aproximación teórica

Partimos suscribiendo la advertencia de que “el maduro estado de bienestar

solidario, que protege a todos por igual contra cualquier riesgo, sólo surgió
excepcionalmente” (Baldwin, 1992: 23), abandonando la perspectiva que ve en éste un
modelo universalmente reproducible, para centrar la atención en el modo específico en
que en cada caso se construyeron los sistemas de seguridad social. Junto a ello, el
reconocimiento de que los trabajadores no son el único grupo con intereses en la política
social, implica el ingreso al universo de análisis del conjunto de las clases y sus
intereses en el desarrollo o el bloqueo de las políticas sociales. Como ha mostrado
convincentemente este autor Peter Baldwin (idem:184), no existe correspondencia
necesaria alguna entre las aspiraciones obreras y el modelo universalista de protección.
A partir de ello, consideramos que las preguntas pertinentes se dirigen menos a las
características formales del sistema elegido en cada caso, sino a la relación entre los
intereses de las diversas fuerzas sociales involucradas y los medios políticos para su
prosecución.
En la misma dirección, compartimos la noción de que “la solidaridad, en
aquellas pocas ocasiones en que ha sido realizada, ha sido el desenlace de un interés
propio recíproco y generalizado. No la explica la ética, sino la política.”(idem: 467). Por
ello, es la confluencia o la contradicción entre estos intereses la que determina el modo
que asumen finalmente los sistemas de seguridad social. Sin embargo, estos intereses no
pueden definirse de manera previa a su inserción en una trama política que los moldea,
delimita y define (Skocpol, 1996: 60). Así, la estructura general de las instituciones
políticas proporciona acceso e influencia a algunos grupos y alianzas, mientras niega
acceso e influencia a otros. Esto significa que “el grado de éxito que logra cualquier
grupo o movimiento activo políticamente es influido no sólo por la conciencia de sí y la
‘movilización de recursos’ de esa misma fuerza social” sino también por “...las
oportunidades relativas que las instituciones políticas existentes ofrecen al grupo o
movimiento en cuestión y, simultáneamente, de las que niegan a sus adversarios y
competidores.”(idem: 91)7
Por último, resulta de singular importancia para nuestro análisis el modo en que
las políticas previas contribuyen a condicionar los escenarios futuros. Así, Skocpol

9
afirma que “las políticas nuevas afectan a las identidades sociales, los objetivos y las
capacidades de los grupos que consecutivamente pugnan o se alían en la política”. En
trabajos anteriores pudimos constatar esta perspectiva (idem: 96). Así como observar
que, los derechos adquiridos por los trabajadores condicionan fuertemente la posibilidad
de reformas que impliquen un recorte de las conquistas alcanzadas 8. Sin embargo resta
analizar en profundidad ese proceso de negociación, las instituciones y los actores
involucrados en diferentes espacios institucionales (INPS// Cámara gremial/
Parlamento) . Otro aporte importante de la literatura sobre instituciones es el análisis
organizado a partir de la presencia de “coyunturas críticas y senderos de desarrollo”.
Kathleen Thelen (1999: 369-404) observa que la frase incluye dos afirmaciones
relacionadas pero analíticamente diferentes. La primera involucraría argumentos sobre
momentos fundantes de construcción institucional que llevan a los países a lo largo de
diferentes caminos de desarrollo. La segunda sugiere que las instituciones continúan
evolucionando en respuesta a las condiciones cambiantes del ambiente y las maniobras
políticas en marcha, pero en formas que están limitadas por las trayectorias pasadas.
Como modalidad de trabajo, seguiremos la propuesta de Ashford (1989:19),
respecto al uso heurístico de tres fases analíticas del Ebn, en tanto desafío institucional.
Estas fases está representadas en nuestros objetivos específicos 2, 4 y 5. En la primera
fase se observan cómo las premisas valorativas de los diferente grupos políticos
procuran marcos normativos que limite el ejercicio de la autoridad institucionalizada o
colectiva. Al respecto el mencionado autor nos dice: “La forma de comportamiento
previsible de las instituciones se encuentra definida por el proceso histórico”. Esto
permite interrogar en qué momentos es el avance de las políticas sociales el que
condiciona el cambio institucional - como está implícito en un concepto marxista de
Estado-, y en qué otros es la competencia de las instituciones la que ha abierto el

7
Tal perspectiva se articula igualmente con el cuestionamiento a las implicancias teleológicas de los
enfoques “desarrollistas” presentes en la vertiente de estudios del populismo que Adelman denominó
coyunturalistas. Al respecto, ver ADELMAN (1992) y Mackinnon y Petrone (1998: 31-2).
8
Baldwin, p. 467. El caso analizado por este autor guarda analogías con el que analizamos aquí, ya que
sostiene: “Las opciones en política social, una vez elegidas, ejercen una influencia determinante en el
posible curso ulterior de los acontecimientos. Decisiones adoptadas con facilidad en ciertas circunstancias
eliminaron disputas posteriores.(...) Los derechos adquiridos por los obreros franceses y alemanes
impidieron que esas naciones emulasen el igualitarismo de tasa uniforme y financiación por medio de los
impuestos, característico de las reformas anglo - escandinavas ...” En la investigación referida, pudimos
observar esa situación, tanto para el debate general sobre el seguro social previo al peronismo
(Andrenacci, Falappa, Lvovich, 2002) como para el caso de las Cajas Previsión Social (Falappa, 2003 y
Mossier, 2005) .

10
camino a nuevas presiones organizada - como se desprende del concepto pluralista de
Estado-.
En una segunda fase analiza cómo se formulan las demandas o cómo se consiguen los
resultados. Al respecto, el citado autor sostiene que “a formulación de determinada
política, dentro de un contexto institucional, es más que nada una compleja relación, de
carácter reversible entre el propio hecho de esa formulación y los valores
institucionales” (ídem: 20). Desde allí puede explicarse el fenómeno que todas las
perspectivas analíticas reconocen: que el Ebn amplía el espacio de la política. Por
último, en una tercera fase, se analiza la dinámica institucional de la adopción de las
decisiones: esto significa comprender cómo el proceso de reajuste de las instituciones
que produce la integración de nuevas necesidades y nueva demandas sociales, configura
una transformación que representa un nuevo compromiso performativo del Ebn.
Por último, teniendo en cuenta que las dos primeras fase referidas responden en gran
parte al modelo de poliarquía de Dahl, pues sus principales ejes teóricos refieren a la
institucionalización del debate político que se da gracias a la competencia entre partidos
y a la participación por acceso al voto (Ver Fig.1 y 2 en anexo. Dhal:1989)9 Nos
basaremos en dicho modelo pesar del carácter esquemático y simplista, sus propiedades
descriptivas, hace que aún hoy sea el referente básico a la hora de problematizar las
democracias modernas, en el sentido de sistema representativo de gobierno. De mucha
utilidad será presentar este modelo con una fuerte observación crítica desarrollada por
Wanderley Ghuilerme dos Santos (1988) que permite pensar a las oligarquías como
sistemas representativos con lógicas diferentes de los poliárquicos y por ello con
factores de estabilidad que permiten explicar por qué en algunos casos la ciudadanía
política que los Estados Liberales oligárquico, no pueden habilitar y acaban siendo
“completada” regulada por mecanismo alternativos de integración. Así las políticas
sociales extensas y fragmentadas permiten una integración selectiva que este mismo
autor en otro lado (Santos: 1979) llama “ciudadanía regulada”.

Abordaje del objeto de estudio

El proyecto articulará la investigación histórica sobre la base de fuentes

primarias y secundarias, en busca de información empírica sobre la que desarrollar
nuestro esquema teórico. Para ello analizaremos, en lo relativo a las cajas jubilatorias en

11
el contexto del vínculo Estado – Sindicatos la Crisis de la Caja Nacional de
Jubilaciones y Pensiones Ferroviaria, creación de la Caja Nacional de Comercio y
creación de la Caja Nacional de Industria.
Se analizará el diseño institucional, la situación financiera, y la relevancia
política que cada una de estas Cajas tienen para las organizaciones sindicales, así como
para la relación Estado-Sindicatos y de estos con el partido peronista. Se analizará la
transformación política de las viejas Cajas en el nuevo Instituto Nacional de Previsión
Social. El contexto diferencial de surgimiento de la Caja de Comercio y la de Industria.
Se analizaran los debates sobre centralización y homogeneización del sistema antes y
durante el peronismo, teniendo en cuenta que cada una de estas Caja enfrenta en su
constitución o crisis coyunturas diferentes. Esto nos llevará a indagar la relación entre
el gobierno, los sectores obreros, empresarios, profesionales de servicios (si fuesen
relevantes, como parece suceder en el sector salud) y el sistema de partidos políticos.
En relación a la organización del sistema de seguridad social se analizaran
diferentes proyecto de centralización, las disputas entre la cartera de trabajo y la cartera
de salud, los debates parlamentarios y sectoriales, su incidencia en la relación Gobierno
– CGT. Se analizaran la creación de las diferentes Direcciones Generales de Asistencia
y Previsión Social (DGAyPS), partiendo del estudio de la transformación de la
principal mutual de salud, la de los obreros ferroviarios, en la DGAyPS para
ferroviarios, la creación de otras direcciones similares, y su transformación en el
subsiguiente sistema de obras sociales.
Para dar cuenta de los debates, posiciones e intereses de los actores involucrados en el
diseño del sistema de seguridad social: empresarios, sindicatos, partidos y burocracia
estatal, se relevaran y analizaran los diferentes órganos de prensa de los actores en
cuestión. En base a los Diarios de Sesiones de las Cámaras de Diputados y senadores se
consideraran los diferentes proyecto de la UIA, de la Tribuna Libre Técnico Industrial,
de la CGT y de los partidos políticos representados en el Congreso Nacional. Así como
de las organizaciones sindicales y en particular de las Cámaras Gremiales del INPS, que
comienzan a funcionar a finales de 1944.
En el seno de la burocracia de la STP y el INPS, las perspectivas sobre el sistema de
seguridad social a establecerse en la Argentina distaban de ser unánimes. No es posible
afirmar - contradiciendo lo señalado por Ross (op. cit.) - que la burocracia conformaba

9
Dahl utiliza el termino como reemplazo al de democracia, para contruri un tipo-ideal de los referentes
empíricos contemporáneos y dejando a la palabra democracia como idea reguladora.

12
un bloque homogéneo, que compartiera una orientación unívoca. Distaba por tanto de
configurar un actor unificado capaz de imponer un proyecto propio de seguridad social.
Las vagas orientaciones de Perón sobre la manera de plasmar la “justicia social” y el
heterogéneo origen político y social de los funcionarios del STP - antes militares,
sindicalistas, empresarios o burócratas con actuación en etapas anteriores - explican las
distintas perspectivas al respecto. De las intervenciones de los funcionarios en
publicaciones oficiales y no oficiales se desprenden, en cambio, varias posturas
coexistentes. Para dar cuenta de tales posiciones contamos con publicaciones como la
Crónica Mensual de la STP y otras en las que la voz estatal dista de aparecer unificada.

Objetivos generales, específicos e hipótesis

Objetivo general
• El objetivo general de esta investigación es estudiar el desarrollo institucional de la
política social como un parte sustancial del proceso político para explicar: cómo el
avance de la política social en el período 1943-1955 condicionó el cambio de las
instituciones representativas de gobierno, y a la vez, el modo en que dichas políticas
sociales fueron influidas por los avatares del sistema representativo.

Objetivos específicos

1. Rastrear los antecedentes históricos de las interacciones entre la institucionalización

de las políticas sociales, la institucionalización del debate público y de la
participación política según el esquema de los tres objetivos subsiguientes.

2. Analizar el universo axiológico de condicionamientos, valores y principios, al

ejercicio del poder político de gobierno por parte de los distintos actores políticos, es
decir, todos aquellos grupos que expresan de alguna manera sus opiniones políticas
de modo sistemático: partidos políticos, movimiento obrero, iglesia, sectores de la
burocracia estatal, grupos de intelectuales.

3. Analizar cómo se formulan las demandas y de qué manera se alcanzan resultados

por parte de los diferentes actores políticos.

13
4. Analizar la dinámica de consenso / oposición que involucra los valores
institucionales especificados en el primer objetivo y las demandas referidas en el
objetivo siguiente.

5. Analizar la dinámica institucional de adopción de las decisiones en el período 1943-

1955, integrando los tres puntos anteriores del modo más efectivo que permita
comprender el reajuste de las instituciones en función de la integración de nuevas
necesidades y nuevas demandas sociales.

6. Contrastar los debates locales con la incidencia del debate ideológico internacional,
la integración del país al mercado-mundo, y las transformaciones de la intervención
social del Estado Argentino.
Hipótesis:

Nuestra investigación partirá del problema planteado por el interrogante que se

propone responder como objetivo general y presenta como hipótesis exploratoria la idea
de que:
- la fragmentación y heterogeneidad de las política sociales desarrolladas por el
peronismo clásico,
- así como las modalidades de representación política,
fueron la resultante de un proceso de debate político que profundizó la articulación
segmentada de las demandas sociales:
- al extender su atención, según las nuevas necesidades de integración social
propias de las transformación de la estructura social,
- limitó la participación política efectiva, por medio de mecanismo sectoriales de
representación que resolvían en ámbitos administrativos del estado las demandas
que el sistema político no podía procesar.
De ese modo el proceso de integración social, ciudadaníazación, que siempre es
variable, al mismo tiempo que se extendió y profundizó, sufrió una fuerte
diferenciación sectorial que se manifiesta en el carácter fragmentário y heterogéneo
de la seguridad social. Como aspecto complementario la interpelación política a esos
intereses sectoriales es canalizada por instituciones gremiales insertas en el aparato
del Estado. El debate sectorial en ese plano, al mismo tiempo que esterilizar el debate

14
 parlamentario de dichos interese, promueve el crecimiento de la lucha corporativa el
interior del Estado.

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19
 Anexo de Figuras

Liberalización
Oligarquías Poliarquías
(Debate publico)
Competitivas

Hegemonías Hegemonías
Cerradas Representativa

Representación
(Participación)

Figura Nº 1
Dhal (1989: 18, *ver descripción al
pié)

Institucionalidad

Participación

Elegibilidad

Figura Nº 2
Santos (1998: 227)

20
*1 Los ejes teóricos refieren a la institucionalización del debate político que se da gracias a la
competencia entre partidos y a la participación por acceso al voto; responden a una secuencia histórica
basada en el sistema político Ingles -Camino I-. Así la institucionalización del debate público, significa el
paso de una hegemonía cerrada (Monarquía absolutista) a una oligarquía competitiva (liberalismo siglo
XIX), mientras que la ampliación de la participación, hasta alcanzar el voto universal, va tornando a esas
oligarquías competitivas en poliarquías. Las secuencias, menos felices relacionadas con el atraso en el
proceso de modernización (Italia, Alemania, Japón) significan el paso de las hegemonías cerrada a
hegemonía representativas, voto universal sin institucionalización de la competencia política (Camino II).
Por último en el caso de Francia, es el intento agónico del paso del absolutismo a la poliaquía en
diferentes intento republicanos que tienen dificultades para conseguir la estabilidad política (Camino III).

*2 Wanderley Ghuilerme dos Santos (1998), sostiene que el modelo de Dahl, tiene tres problemas
fundamentales. El primero es un problema ideológico que se torna funcional y limitativo: la dualidad
autocracia / democracia que impide ver una dicotomía de mayor valor heurístico como sería la que
oponga sistemas representativos / sistemas no representativos, y de este modo permita observar la
diversidad de formas, tanto para el autoritarismo como para los sistemas representativos. A continuación
esta observación permite pensar un segundo problema que es el del “día después” de la ruptura del
autocratismo, pues su expansión, tanto geográfica - países, regiones -, como civil, cantidad de las
personas que participan en el juego representativo no es problematizada por el modelo dahalsiano. En ese
sentido el último y más interesante de los cuestionamamientos es el lado elitista del pluralismo de Dahl: la
falta de atención a la posibilidad de que los electores se constituyan en electos. De este modo, la
elegibilidad que está supuesta en el derecho político del ciudadano tampoco es problematizada por el
modelo y puede ser, entre otras, una causa importante de retroceso o reversivilidad del mismo. Esto es así,
sobre todo, puesto que la rigidez del modelo denunciada por Santo no permite pensar por lo menos en dos
posibilidades diferentes de sistemas representativos con características y dinámicas particulares: los
oligárquicos y los poliárquicos. Admitir este punto es atender tanto a la posibilidad de ruptura de modelo
(golpes de Estado por ejemplo) como al fracaso en el tránsito.
Por todo “la reducción de los sistemas representativos a la linealidad democrática, limitándose sus
variaciones principales a las formas de gobiernos y sistemas electorales, no corresponde a la complejidad
creciente de las organizaciones políticas nacionales” (Santos: 209). En ese sentido el autor propone un
tercer eje (d) de coordenadas al modelo de Dahl, que represente la elegibilidad. Esta propuesta está
orientada a destacar que los regímenes representativos oligárquicos tiene una lógica diferente en lo que
respecto al conflicto político, pues parten del consenso unánime sobre los requisitos de pertenencia (y en
ese sentido de exclusión) y por lógica del pequeño número de representados son altamente
representativos. Lo que es común tanto a sistemas representativos oligárquicos como poliárquicos es que
las institucionalización de la competencia de partidos esté estabilizada por garantías mutuas. El referido
autor ensaya de modo irónico una “ley de hierro de la insatisfacción poliárquica: cuanto más heterogénea
es la sociedad y homogénea su clase política, mayor el paradojal hiato entre adhesión a la mecánica de
la democracia y el repudio a su operación poliárquica; esto es quién dice democracia dice insatisfacción
democrática.”(Santos 1998:217)

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