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El fracaso de la política pública para atender a

los desplazados
Pedro Santana Rodríguez
Presidente Corporación viva la Ciudadanía

Tardíamente se vino a reconocer en Colombia el delito del desplazamiento forzado

y la necesidad de asumir desde el Estado una política Pública para hacerle frente.
El desplazamiento masivo y el despojo de cientos de miles de hectáreas que
ocurrió en los años cincuenta del siglo XX quedaron en la completa impunidad.
También quedaron en la impunidad los más de trescientos mil asesinatos
perpetrados en la guerra civil que sucedió al asesinato de Jorge Eliécer Gaitán, el
9 de abril de 1948. Sobre esta injusticia se generó la práctica del despojo y del
desarraigo de miles de campesinos. Los colombianos decidieron, empujados por
las clases dominantes, olvidar este horrendo episodio de muerte y de apropiación
ilegal de las tierras de cientos de miles de campesinos y contemporáneamente
volvieron las mismas prácticas con la seguridad de que la impunidad volvería a ser
la norma para garantizar el despojo de los poderosos sobre los humildes. Cuando
una sociedad no hace la catarsis de reconstruir la verdad, de brindar justicia,
recurrentemente vuelve sobre estas prácticas. Es también lo que sucede con la
abominable práctica de las desapariciones forzadas, las escuchas y seguimientos
ilegales perpetrados desde los organismos de seguridad del Estado o las alianzas
entre miembros de las fuerzas armadas gubernamentales con todo tipo de bandas
criminales. Se ha vuelto costumbre en Colombia que dichas prácticas ilegales no
son castigadas y por tanto quienes las practican se sienten seguros puesto que la
justicia no actúa de manera ejemplar para sancionarlos. De eso se trata. Falta
justicia y mientras no se reconstruya la verdad de lo que sucedió, mientras no se
haga justicia a las víctimas, mientras no se garantice la no repetición de éstas
practicas las posibilidades de una reconciliación nacional serán remotas y se
siguen incubando odios, venganzas y sobre todo injusticias en contra de los
humildes y sus organizaciones. Falta entonces esa gran catarsis nacional sin la
cual soñar con la paz no será más que eso: un sueño.

Un poco de historia reciente frente al desplazamiento

La ley 387 de 1997 vino a reconocer la existencia de una crisis humanitaria de

fondo y trazó una política pública que, sobre la base de reconocer el fenómeno del
desplazamiento forzado, se propuso un conjunto de medidas para tratar de
enfrentar esta masiva violación de la Constitución Política e intentó resarcir a los
cientos de miles de desplazados. Pero en Colombia la existencia de una ley no
quiere decir para nada que esté garantizada su aplicación y por esta vía el
reconocimiento de los derechos allí consagrados. Es lo que ha ocurrido con los
millones de desplazados. Ocho años después de aprobada la ley los millones de
personas desplazadas violentamente de sus tierras o de las cabeceras urbanas de
pequeños municipios colombianos siguen en la más completa miseria. Entre 1997
y el año 2008 el Gobierno ha registrado 3´029.670 personas desplazadas y
Codhes, por su parte, estima que entre 1985 y 2008 han sido desplazadas
alrededor de 4´629.000 personas. Por ello la Corte Constitucional, en el mes de
enero del año 2004, decidió tutelar, es decir, proteger y demandar del Gobierno
una política de atención eficaz o si se quiere de manera más precisa que se
aplicara la ley 387 de 1997 al tiempo que comprobó que la vida de las familias
desplazadas no correspondía al predicamento de la Constitución Política, por ello,
en la sentencia T- 025 de 2004 declaró que la precariedad en que vivían las
familias desplazadas las llevaba a vivir en un estado o situación inconstitucional.
Desde este momento la Corte ha librado una verdadera batalla en contra del
Ejecutivo para que se reconozcan los derechos de la población desplazada. El
próximo round será este viernes 10 de julio en que el directo responsable de la
política pública frente al desplazamiento forzado, Luís Alfonso Hoyos, director
saliente de Acción Social, la agencia encargada de coordinar toda la política de
atención al desplazamiento, deberá responder un extenso cuestionario sobre el
fracaso de la política pública. Fracasó toda vez que la Corte Constitucional
mediante un proceso inteligente y novedoso ha podido comprobar que los
desplazados después de 13 años de promulgada la ley 387 de 1997 y después de
cinco años largos de la sentencia T-025 de 2004 siguen en la miseria. Hoyos
como directo responsable durante siete años de dicha política deberá responder
por una situación que la Corte ratificó como inconstitucional, en el pasado mes de
enero de 2009.

Para llegar hasta donde estamos ahora, la Corte Constitucional ha tenido que
recorrer una verdadera carrera de obstáculos. Primero la Corte se sintió impotente
para demostrar cuál era la verdadera situación en la que vivían los desplazados.
Como Tribunal Constitucional sabía que las cifras que le proporcionaba Acción
Social no le permitían deducir directamente que los desplazados no estaban
siendo atendidos de manera eficaz. Tuvo entonces que emprender un engorroso,
pero, imaginativo camino; único en el mundo, así lo ha calificado Naciones Unidas.
En ningún lugar del mundo un Tribunal Constitucional se ve en la obligación de
cumplir con las funciones de los organismos técnicos de planeación de los
Estados que son los que miden mediante indicadores el grado de aplicación y la
eficacia de una política pública. Ante la negligencia del Departamento Nacional de
Planeación, que debería ser el organismo dentro del Estado Colombiano que
adoptara un sistema de indicadores que permitiera mediar el grado de eficacia de
la política frente al desplazamiento forzado, el Tribunal Constitucional tuvo que
ingeniarse un mecanismo de audiencias públicas técnicas para que organismos
nacionales de Gobierno como el Departamento de Planeación Nacional,
organismos de control como la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría
General de la República y la Defensoría del Pueblo así como organismos del
sistema de Naciones Unidas como ACNUR, concurrieran junto a la sociedad civil a
la cual reconoció y dio legitimidad, en esta ocasión representada, esa sociedad
civil, en la Comisión de Seguimiento a la Política Pública frente al Desplazamiento
Forzado.1

Una Audiencia Pública realizada el primero de marzo del año 2006 dio inició a un
trabajo intenso pero lleno de satisfacciones. La Corte allí decidió que iba a aprobar
un sistema de indicadores que tenía como propósito mediar el grado de avance de
las políticas públicas frente a los derechos de la población desplazada: atención
humanitaria de emergencia, vivienda, protección y restitución de tierras, ingresos y
sostenibilidad económica, derecho a la identidad, salud, educación, protección y
prevención, participación de los desplazados en la formulación y evaluación de la
política pública frente al desplazamiento forzado, atención a sectores
especialmente vulnerables tales como mujeres, indígenas, afrocolombianos, niños
y población discapacitada. Entre marzo y julio de 2007 mediante diversos autos la
Corte aprueba un sistema de indicadores para medir el grado de satisfacción y la
eficacia o como lo señaló desde entonces el goce efectivo de derechos de la
población en situación de desplazamiento. Una vez adoptados pidió al Gobierno
que el primero de diciembre de 2007 presentara un informe con base en dichos
indicadores sobre la realidad de la atención a la población desplazada. Al mismo
tiempo pidió a la Comisión de Seguimiento que verificara en el terreno en qué
situación estaban los derechos de la población para lo cual esta Comisión con el
apoyo del Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID de la Universidad
Nacional de Colombia, aplicó una encuesta para determinar la real situación de los
derechos de la población desplazada. El economista Luís Jorge Garay fue
nombrado en la Comisión como director del equipo para adelantar la investigación.
Luego la Corte ordenó que se presentara un segundo informe en el mes de
Octubre de 2008 también para ello la Comisión realizó una segunda encuesta. Los
resultados de las dos encuestas han sido ampliamente divulgados y se pueden
consultar en www.viva.org.co El Gobierno ha formulado leves reparos y contrató
sendas encuestas a la firma Econometría y al Centro Nacional de Consultoría. En
lo fundamental los estudios coinciden en señalar que la situación de la población
desplazada es deplorable y que son los más pobres dentro de los pobres.

1
La Comisión de Seguimiento esta conformada por una Secretaría Técnica de la cual toman parte La
Corporación Viva la Ciudadanía, la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Codhes, Pastoral
Social de la Conferencia Episcopal de Colombia, Dejusticia y Plan Internacional. Así mismo un conjunto de
personas que han sido comisionados para hacer el seguimiento cotidiano de la sentencia y de las políticas
Públicas frente a la población desplazada. Dichos comisionados son Eduardo Cifuentes Muñoz, decano de la
Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Monseñor Héctor Fabio Henao, Director de Pastoral
Social de la Conferencia Episcopal de Colombia, José Fernando Isaza, rector de la Universidad Jorge Tadeo
Lozano, Luís Jorge Garay, investigador social, Rodrigo Uprimny, director de Dejusticia, Fanny Uribe de Plan
Internacional, Rosalba Castillo de organizaciones afrocolombianas, Luís Evelis Andrade, presidente de la
Organización Nacional Indígena de Colombia, la periodista Patricia Lara y Olga Amparo Sánchez de la Casa
de la Mujer así como Marco Romero y Jorge Rojas de Codhes y Pedro Santana Rodríguez de la Corporación
Viva la Ciudadanía. Nos acompañó en vida el maestro Orlando Fals Borda. La Comisión fue creada en el mes
de Octubre de 2005 ante la necesidad de brindar apoyo técnico y político a la Corte Constitucional para sacar
adelante la sentencia T -025.
Algunos datos sirven para ver en que situación se encuentran los hogares
desplazados de acuerdo con la información que ha sido aceptada por la Corte
Constitucional y que proviene tanto del Gobierno como de la Comisión de
Seguimiento. El primero y muy relevante es que el 57% de las familias
desplazadas al momento de huir de los actores de la guerra tenían ingresos
mensuales iguales o superiores a los 900 mil pesos mensuales. Hoy el 98% de los
hogares desplazados incluidos en el registro gubernamental sobrevive en
condiciones de pobreza y el 82% subiste en condiciones de indigencia. Más del
53% de los hogares sólo percibe ingresos iguales a la mitad del salario mínimo y
tienen que trabajar en promedio 60 horas a la semana. Un significativo número no
consume las tres comidas diarias. La mayor parte de los niños padece de
desnutrición crónica.

Los desplazados abandonaron o les fueron arrebatadas durante los últimos once
años, 5.5 millones hectáreas de tierra de las cuales 1.2 millones estaban
cultivadas. Las solas tierras tienen un valor superior a los 8 billones de pesos y si
se suma el lucro cesante y las pérdidas de bienes muebles e inmuebles así como
animales, esta suma se eleva a los 42 billones de pesos de 2008. La Corte
comprobó además que a pesar de que hoy el Estado colombiano dedica más de
1.6 billones de pesos al año (2008) para atender a la población desplazada esta
suma es insuficiente e ineficaz dado los escasos resultados de la misma para
garantizar los derechos de la población desplazada. También comprobó el
Tribunal Constitucional que no existe una política específica para atender a
mujeres, niños, discapacitados, indígenas y afrocolombianos.

La Comisión demostró que el principal agente responsable de los masivos

desplazamientos son los grupos paramilitares hoy eufemísticamente llamados
grupos emergentes, éstos grupos son responsables del 37% por ciento del total de
desplazamientos mientras que le siguen las guerrillas principalmente las
autodenominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, con el
29.8% y el Ejército de Liberación Nacional con el 3%, el resto corresponde a las
propias fuerzas gubernamentales, bandas criminales del narcotráfico y otros
actores armados ilegales.

En septiembre y octubre de 2008 la Corte Constitucional al comprobar que no

existía una política pública para atender a las mujeres que suman el 53% de todos
los desplazados del país decidió ordenar al Ejecutivo que pusiera en marcha 13
programas para su debida atención así como cuatro programas y 10 proyectos
piloto de atención a los niños desplazados que suman el 27% del total de los
desplazados del país. En enero ordenó la atención a 37 comunidades indígenas
así como a las comunidades afrocolombianas y a la población en situación de
discapacidad.

Pero vendría luego la adopción de una serie de medidas que son las que tienen
nerviosos a algunos funcionarios públicos. La Corte al reiterar que no se ha
superado el estado de cosas inconstitucional ordenó al Gobierno cambiar la
política en materia de tierras, en materia de vivienda, atención humanitaria de
emergencia y en materia de ingresos y sostenibilidad. En diversos autos señaló
que la política en estas materias tiene que ser cambiada porque si se persiste en
la misma no se podrá superar el estado de cosas inconstitucional. En buen
romance el Tribunal Constitucional tumbó estas políticas y ordenó un
procedimiento con participación de la sociedad civil y de las organizaciones de
desplazados y de mujeres, indígenas, organizaciones que trabajan con la niñez,
etc. para que se adopten nuevas políticas estableciendo además del
procedimiento participativo unas fechas y un cronograma así como mecanismos
de verificación de su cumplimiento. Ahí estamos ahora. En www.viva.org.co usted
amable lector podrá encontrar las propuestas que en éstas cuatro materias, ha
propuesto la Comisión de Seguimiento y que fueron entregadas a la H. Corte
Constitucional el pasado 30 de junio.

Pero al mismo tiempo adoptó y solicitó a organizaciones de desplazados, de la

sociedad civil y al Gobierno modificaciones en la política educativa, de salud, de
participación, de prevención y protección así como en materia de registro y de
información a la población desplazada sobre sus derechos. Además ha insistido
en la corresponsabilidad de los diversos niveles de gobierno, esto es, en la
corresponsabilidad del Gobierno Nacional, los gobiernos departamentales y
municipales en la atención a la población desplazada. El camino ha sido largo. Es
verdad como ya indicamos que el Gobierno ha realizado un importante esfuerzo
fiscal de inversión de recursos, pero, los resultados son mediocres. La crisis
humanitaria se ha profundizado. La Corte, por ejemplo, pregunta si es verdad que
se controla el 97% del total del territorio como dijo el General Fredy Padilla de
León, comandante de las Fuerzas Militares, en la Audiencia del 12 de diciembre
de 2008 ante los magistrados de la Corte Constitucional, entonces ¿porqué en los
siete años de este Gobierno se ha producido el desplazamiento de más de dos
millones de personas? Por ello también pide una revisión de la política de
protección y prevención del desplazamiento, que es, a mi juicio, uno de los temas
centrales para enfrentar el problema del desplazamiento forzado.

Dos cosas quisiera destacar, para finalizar. La primera que hay Corte
Constitucional. Los lectores no deben olvidar que quien ha ordenado la
comparecencia en Audiencia de rendición de cuentas al director de Acción Social
Luís Alfonso Hoyos, es la nueva sala creada para verificar el cumplimiento de la
sentencia T-025 de 2004 y que está integrada por los magistrados, Luís Ernesto
Vargas, quien la preside y por los magistrados Juan Carlos Henao y Nilson Pinilla,
actual presidente de la Corte Constitucional. Como dato anecdótico dos de ellos
sufrieron de desplazamiento forzado en los años cincuenta del siglo XX. El
segundo hecho relevante es que hayan procedido a la citación del máximo
responsable de la política pública frente al desplazamiento forzado durante los
últimos siete años. La pregunta obligada es ¿qué sigue? ¿Qué hará el Tribunal
Constitucional? ¿Aplicará la figura del desacato a las órdenes judiciales proferidas
durante los últimos cinco años? La respuesta vendrá en unas cuantas semanas.

Bogotá julio de 2009.