V.

POLITICA AGRARIA Y EFECTOS DE LOS

PROGRAMAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL
5.1 Estrategia Política
5.1.1 Estrategia sectoriales
La estrategia constituye tanto la visión de lo que el
sector debería ser en el futuro como el mapa de ruta
que muestra cómo alcanzar dicha visión. Su punto
de partidas en la situación actual de la agricultura y
la problemática que enfrenta. La formulación de una
estrategia puede estar motivada por una situación
de crisis agrícola o por otros problemas que llevan
a la decisión de realizar cambios fundamentales.
Para que la estrat3egia resulte exitosa mayormente
se requiere el apoyo de los principales actores, los
agricultores.
Pueden existir varias visiones estratégicas del
desempeño de la agricultura; pero, una de las
características que definen la estrategia es por
quien y para quien es formulada. La estrategia
debe representar el compromiso de las autoridades
del sector de llevar a cabo determinadas reformas
y por tanto la participación del gobierno es un
requisito sine qua non para su elaboración. Por otra
parte, una estrategia formulada en parte por los
productores y que responde a una de sus
principales inquietudes, tiene mayores
posibilidades de llegar a ser realmente operativa
que otra elaborada únicamente por funcionarios
gubernamentales o por expertos académicos. Por
lo tanto, las estrategias más exitosas generalmente
resultan de la colaboración entre diferentes
instituciones y grupos de la sociedad.
La estrategia tiene que ser realista, por lo mismo,
su visión del futuro debe estar basada en los puntos
fuertes y las potencialidades del sector. Una
estrategia que no ofrezca la visión de un futuro
mejor, respaldada por políticas concretas para
alcanzarlo, difícilmente podrá motivar la
participación de la población rural en su
implementación.
La estrategia puede ser definida como un
plan que especifica una serie de pasos o de
conceptos nucleares que tienen como fin la
consecuencia de un determinado objetivo.
También puede ser entendido como el
proceso a través del cual se prevé alcanzar
un cierto estado futuro.
En las estrategias agrícolas la visión del futuro debe
establecer la dirección de los cambios anticipados,
las nuevas prioridades que caracterizan el
crecimiento en el futuro. Una de las mejores guías
para la dirección de los cambios son las ventajas
comparativas del sector, esto es, los rubros de
producción en los cuales puede competir más
eficazmente a largo en los mercados mundiales.
La identificación de las ventajas comparativas del
sector es un paso esencial hacia la definición
explicita de los objetivos nacionales del sector. Por
lo mismo, los objetivos, los objetivos deben incluir
el incremento de la productividad, principal requisito
previo para que crezca el ingreso, y la reducción de
la pobreza. Estas son las metas económicas
clásicas de la eficiencia y equidad. El objetivo de
productividad comprende tanto los adelantos
tecnológicos (aumento de rendimientos) como el
desplazamiento de los patrones de producción
hacia cultivos de más alto valor u otros productos.
Por otra parte, si no se especifica los instrumentos
concretos de las políticas, y no se toman en cuenta
las opiniones de los agricultores en tales
decisiones, resultara difícil implementar la
estrategia. Las políticas y las inversiones públicas
constituyen medios para implementar una visión.
En todo el mundo los gobiernos tratan de utilizar
cada vez más instrumentos indirectos de políticas,
en vez de controles directos. Por consiguiente, el
tipo de visión expresada en la estrategia se está
apartando de la proyección de detallados sistemas
de producción o de niveles productivos. Están
siendo desplazados por instrumentos indirectos de
política que mejoran los mercados desplazados por
instrumentos indirectos de política que mejoran los
mercados de recursos y de productos agrícolas,
con el propósito de promover la equidad y la
eficiencia. Los principales grupos de instrumentos
de política incluyen a las políticas de incentivos
(que operan principalmente a través de políticas
macroeconómicas y de comercio exterior) los
sistemas de mercado, la tenencia de la tierra, las
políticas de riego, el sistema financiero rural y el
sistema para la generación y transferencia de
tecnología agrícola.
Las políticas públicas son acciones de
gobierno con objetivos de interés públicas que
surgen de decisiones sustentadas en un
proceso de diagnóstico y análisis de
factibilidad, para la atención efectiva de
problemas publicas específicos, en donde
participa la ciudadanía en la definición de
problemas y situaciones
Los temas abordados por las estrategias
conciernen crecientemente a las instituciones, las
En algunos contextos se invierte la utilización
de los términos “estrategia” y “política”, de
modo que el concepto más amplio denomina
“una política agraria”, consistente en
“estrategias operaciones” para cada área.
ley4es, los mercados y la dotación de recursos.
Esta última incluye no solo a la tierra, el riego y el
trabajo rural, sino también a las capacidades
administrativas y de gestión de los agricultores. De
manera creciente se reconoce que la agricultura es
solo una parte de la economía rural y que la
estrategia debería contener un programa de
desarrollo rural en sentido más amplio, incluyendo
la creación de oportunidades económicas para la
población rural que no posee tierras.
En su aspecto operacional, la estrategia agrícola
constituye un paquete integrado de políticas para el
sector, complementado por un programa de
inversión. Algunas de esas políticas pueden ser
diseñadas para aplicación inmediata o en el corto
plazo, pero normalmente la mayoría representa
reformas profundas cuyos efectos se sentirán de
manera creciente en todo el sector a lo largo de
muchos años
5.1.2 ¿Por qué una política agrícola?
Algunas veces los macroeconomista y funcionarios
públicos ponen en duda la razón de ser la política
agrícola. Se arguye que los requisitos básicos par a
una exitosa transición económica o experiencia de
desarrollo son una correcta política
macroeconómica, la máxima privatización posible
de las empresas públicas, y la eliminación de
reglamentaciones y otras intervenciones
gubernamentales dañosas. De acuerdo con este
punto de vista, no habría necesidad de una política
sectorial per se, una vez que los mercados sean
liberalizados y la estabilidad macroeconómica
garantizada. Entonces ¿Qué hace a la agricultura
diferente a la industria textil, la industria cementera
o el negocio de restaurantes, en términos de
política económica?
Como respuesta se afirma a veces, que la prioridad
de la agricultura para los responsables de las
políticas deriva de que produce alimentos, segundo
en importancia solo al agua dulce para la
supervivencia humana. Este argumento es válido
hasta cierto punto. Es relevante principalmente
para las zonas rurales pobres de los países de más
bajos ingresos, que tienden a producir mayormente
para el autoconsumo.
Pero se hace menos aplicable a medida que la
economía mundial se integra y el comercio exterior
de alimentos se expande en casi todos los países.
Se acepta cada vez más que las nutriciones de la
mayoría de las familias pobres dependen más de
sus ingresos y condiciones de salud que de si
producen o no alimentos básicos. Ejemplo, los
productos agrícolas pueden elevar sus ingresos
familiares de manera significativa pasando de
cultivar maíz y cebada a sembrar otros productos
para la venta.
Desde luego, la agricultura es la fuente principal de
ingreso y empleo en el medio rural, de hecho, en los
países más pobres es a menudo la mayor fuente de
empleo de toda la economía. El crecimiento
agrícola es también el camino principal para reducir
la pobreza, tanto en la zona rural como en las
urbanas.
Existen otra razón asicas para considerar a la
agricultura como un aspecto central de la política
económica. Ningún otro sector esta tan
profundamente interconectado con el resto de la
economía. La agricultura usa varios recursos vitales
que son limitantes y agótales: agua, tierra, bosques,
reservas petroleras. Estos son precisamente los
recursos naturales cuya utilización de ah
demostrado muy difícil de sujetar a las reglas del
mercado. El enfoque de no intervención absoluta, o
de la política de laissez faire, ha demostrado ser
insostenible en todos los países pues
invariablemente lleva a la sobre explotación de
estos recursos.
Además de ser un empleador principal de fuerza de
trabajo, el sector desempeña un papel igualmente
importante en la balanza comercial de muchos
países y es el mayor usuario de tierra fetales. Así
mismo, la contaminación de la tierra y el agua como
resultado de las actividades agrícolas y ganaderas
pueden afectar severamente a las comunidades
urbanas, si no se establecen políticas apropiadas
para amortiguar el daño.
Es más, existe otra razón por el que la agricultura
difiere de oros sectores de la economía. La mano
de obra y el capital pueden trasladarse de una
industria a otra, de una actividad de servicios a otra,
con diferentes grados de facilidad o de dificultad, y
regresar si las circunstancias lo aconsejan. Sin
embargo, una vez que los trabajadores salen de la
agricultura, es muy costoso y extremadamente
difícil que regresen.
Otra razón para formular políticas agrícolas es que
en la mayoría de los países las instituciones
económicas son menos desarrolladas, y las reglas
de juego económicas menos articuladas en la zona
rural que en las urbano-industriales. En efecto, la
dispersión geográfica de las explotaciones, redes
de caminos poco desarrolladas y carencia de otros
tipos de infraestructura pueden determinar que el
acceso de los agricultores a los mercados sea
incierto y caro.
En consecuencia, existen muchas razones para
priorizar el desarrollo de políticas agrícolas. Las
políticas agrícolas tendientes a mejorar la
comercialización están normalmente vinculadas a
las relativas al comercio internacional, a las
políticas para fomentar la competencia en las
Institución económica. Es un concepto de la
ciencia económica, definido por la escuela
denominada institucionalismo económico como
la forma en que se relacionan las personas en
su tendencia natural mediante la búsqueda del
poco interés individual.
Se entiende por instituciones las normas, usos
y costumbres que rigen las relaciones sociales
y económicas entre los miembros del grupo. El
beneficio de una institución aumenta con la
eficiencia que esta genera en la economía y con
la reducción de sus costes de transición y de
costes de información; lo que estará en relación
directa con la experiencia que acumulen los
agentes económicos y con la transparencia y
sencillez de las reglas del sistema; y en relación
tuviera con el número de individuos que la
ejecutan.
agroindustrias y a la política de financiación.
5.2 Características de los instrumentos de la
Política Agrícola
5.2.1 Tipos de Políticas Agrícolas
La concepción de la política agrícola está
experimentando cambios en todo el mundo.
Históricamente, uno de los principales instrumentos
de la política agrícola ha sido el gasto público.
Algunas de las formas más prominentes de gasto
han sido las inversiones en infraestructura para
propósitos tales como riego, almacenamiento,
transporte y mercadeo; la provisión directa de
crédito a los productos y subsidio privado; la
financiación de la investigación, la extensión, y la
producción de semillas, etc.
La segunda clase principal de medidas de política
ha considerado frecuentemente en controles;
principalmente sobre los precios y el comercio, pero
a veces sobre el acceso a tierras y agua de riego, y
también sobre los propios niveles de la producción.
El uso de este instrumento de política viene siendo
gradualmente eliminada en la mayor parte de
América Latina. La tercera clase principal de
instrumentos de política en muchos países ha sido
la gestión directa de la producción y el mercadeo a
través de empresas de propiedad del Estado, que
han actuado en un amplio abanico. La tenencia en
la mayor parte de los países es a reducir la
propiedad pública de activos en el sector.
En este marco, la importancia de la política agrícola
aumenta por el hecho de que los niveles de los
precios y los volúmenes del comercio responden
esencialmente a las políticas macroeconómicas y a
las condiciones de los mercados internacionales.
Una tarea principal de la política agrícola es mejorar
el funcionamiento de los mercados de producción y
factores en el medio rural, con atención especial al
acceso y a las condiciones de la participación de las
familias pobres en dichos mercados. En algunos
casos, esto requiere inversión en infraestructura,
pero casi siempre también requiere buenas
políticas. Los mercados de factores incluyen los de
tierras, capital financiero, mano de obra y, en
algunos casos, agua de riego y condiciones
ambientales. La participación de las familias rurales
en el mercado de trabajo, por ejemplo, se pueden
mejorar mediante programas de capacitación y
extensión agrícolas.
Otra tarea principal de toda política agrícola
moderna es promover el desarrollo de instituciones
adecuadas para satisfacer los requerimientos de la
economía rural en expansión, desde el mercadeo
hasta el suministro de servicios, y financiación de la
producción.
La política macroeconómica es aquella que
afecta a un país o una gran región en su
totalidad. Se ocupa del régimen monetario,
fiscal, comercial y cambiario, así como del
crecimiento económico, la inflación y las tasas
nacionales de empleo y desempleo
El aumento de la capacidad institucional requiere
desarrollar y refinar las reglas de juego para la
economía de mercado, y fomentar el respeto en
dichas reglas. Esta tarea esencial puede resultar
muy difícil en sociedades en las cuales el respeto
de la ley en zonas rurales es limitado o el sistema
judicial es débil y no hay suficiente medio para
respaldar las obligatoriedades de los contratos.
Algunos ejemplos de instrumentos de política
agrícola en economías de mercado son los
aranceles de exportación, reintegro de aranceles
cobrados e insumos de las industrias de
exportación, precios de garantía al nivel de las
unidades agrícolas, reglamento sobre la calidad de
los alimentos, reglamento del sistema de registro de
tierras, leyes de protección del medio ambiente
rural, políticas de asistencia alimentaria a los
pobres, etc.
5.2.2 Políticas, programas y proyectos
Los programas son limitados en el tiempos y
recursos. Requieren la participación activa del
gobierno, y terminan cuando se acaba la
financiación.
Las políticas son permanentes, por lo menos hasta
que se diseñe y ponga en práctica u nuevo sistema
de políticas. No siempre requiere gastos del
gobierno. por ejemplo, una ley que elimina las
restricciones a la importancia no requieres gastos o
personal para implementar. Las políticas
frecuentemente implican un costo por los usuarios
de servicios públicos, los productores en general,
los agentes del mercadeo, los consumidores y otros
grupos de la economía
Los programas consisten en actividades
directamente administradas, que requieren una
interacción directa con agricultores, instituciones
financieras y otros agentes privados de la
economía. Muchas políticas, al contrario, ejercen su
influencia indirectamente y consisten en la
definición de las reglas del juego económico a
través de leyes decretos y reglamentos.
Los proyectos, al igual de los programas, están
limitados en el tiempo y son intensivos en el uso de
personal. Usualmente involucran un componente
significativo de inversión. Dependen de la cuenta de
capital del presupuesto público, mientras que los
programas utilizan la cuenta corriente. Sin
embargo, algunos programas también incluyen
gastos de inversión, de modo que la distinción entre
proyectos y programas no siempre es precisa.
Frecuentemente se necesitan tanto programas
como proyectos para implementar las políticas de
una estrategia. En la jerarquía de decisión
gubernamentales, los programas y los proyectos
normalmente están subordinados y derivan de las
políticas, las cuales, a su vez, se formulan en el
marco de la estrategia.
5.2.3 Los principios de la política agraria
(a) Sustentabilidad económica. La estrategia
debe encontrar maneras de procurar beneficios
económicos reales al sector rural. Si bien la
disciplina fiscal es importante, aquello significa,
entre otras cosas, no sujetar al sector a los recortes
fiscales a los programas de ajuste estructural.
(b) Sostenibilidad social, La estrategia debe
encontrar maneras de procurar beneficios
económicos reales al sector rural. SI bien la
disciplina fiscal es importante, aquello significa,
entre otras cosas, no sujetar al sector de los
recortes fiscales de los programas de ajuste
estructural.
(c) Sostenibilidad fiscal. No se deben emprender
políticas, programas y proyectos cuyas fuentes de
financiamiento no sean plenamente identificadas
(d)Sostenibilidad institucional. Las instituciones
creadas o apoyadas por las políticas deberían ser
capaces de sostenerse por sí solas en el futuro. Por
ejemplo, las instituciones financieras que
solamente otorgan crédito a los agricultores sin la
capacidad de captar deposito, no tiene muchas
posibilidades de sobrevivir a la larga.
(e)Sostenibilidad ambiental. Se deberían aplicar
políticas que fomenten el manejo de bosques y
reduzcan a niveles manejables la contaminación de
las fuentes de agua y degradación del suelo.

5.3 Políticas Agrícolas y Marco

Macroeconómico
5.3.1 La vinculación de los precios
A largo plazo, todos los sectores de la economía
se benefician de contextos macroeconómicos
caracterizados por precios relativamente estables,
lo cual favorece al ahorro, las inversiones y las
oportunidades en el comercio exterior. Sin
embargo, hasta la fecha, muchos de los países en
desarrollo no han alcanzado todavía una
configuración macroeconómica optima, y los
caminos tomados para perseguirla difieren entre
los países.
Tradicionalmente se pensaba que la relación entre
objetivos macroeconómicos y desarrollo agrícola
significaba optar entre la estabilidad y el
crecimiento económico. Mayores gastos fiscales
en la agricultura estimularían la expansión del
sector, aun con el riesgo de crear o profundizar el
déficit fiscal y por lo tanto alimentar la inflación. En
realidad, esta relación es más imaginaria que real,
por dos razones; Primero, la experiencia mundial
durante la última década ha confirmado que la
estabilidad económica, reduciendo la
incertidumbre y estimulando el ahorro y la
inversión, constituye de por si un impulso
poderoso para el crecimiento.