El Estado y la administración

1. ¿Cómo se desenvolvió la Administración en el Estado Policía (Estado Absolutista), Estado

de Derecho y Estado de Bienestar?
Estado de Policía, basada en la necesidad de concentrar y consolidar el poder del príncipe
como reacción contra la desmembración (atomización) y disminución del poder que se opera en
el transcurso de la Edad Media. Su característica esencial es la de tratarse de un sistema que
reconocía a los monarcas un poder ilimitado, no sujeto a ningún precepto ni principio legal o
consuetudinario. Entre las instituciones que se proyectan desde aquel periodo se destacan la
expropiación por causa de utilidad pública; la competencia en razón del territorio y las
instrucciones y circulares que emiten los funcionarios jerárquicos.

La expresión Estado de Derecho, acuñada por Von Mohl en 1832, tradujo la lucha que
sostuvieron los parlamentos por alcanzar supremacía frente al príncipe, siendo que el desarrollo
del constitucionalismo determinó sus alcances en la concepción del modelo político occidental.
El Estado de Derecho significó, básicamente, un régimen donde el derecho preexiste a la
actuación de la Administración y en donde la actividad de esta se subordina al ordenamiento
jurídico.

Estado de Bienestar, aparece un principio rector en esta materia denominado de «suplencia o

subsidiariedad», que justifica la intervención del Estado en aquellos casos de ausencia o
insuficiencia de iniciativa privada.

2. ¿Qué significa administrar desde un punto de vista etimológico?

Etimológicamente, administrar proviene del vocablo latino ‘ad’ (a) y ‘ministrare’ (servir), de modo
que en su cabal sentido importa ‘servir a otro’, y ello traduce la idea de acción (frente a
declaración, como propia de las funciones legislativa y judicial), o acción singular y concreta, o
acción organizada, o acción de gestión de servicios, o actuación bajo formas jurídicas peculiares
o actividad tendiente al logro de un fin.
3. Desarrolle la concepción descriptiva de Marienhoff respecto de la Administración.
De las principales concepciones expuestas por la doctrina, por su sistematicidad, la de
Marienhoff se destaca como la más descriptiva:

a) Administración como actividad equivalente a la de gobierno. Esta idea tiene un origen

histórico: antaño, gobierno comprendía todas las actividades del Estado (legislación, justicia y
administración); pero en el proceso evolutivo esas ramas se fueron separando: primero la
Justicia; luego la Legislación con la formación del derecho constitucional y, finalmente, para toda
actividad que no fuera justicia o legislación se introdujo el término administración.
Sin embargo, el «gobierno» de un país no está circunscripto a una de las mencionadas ramas
especiales (legislación, justicia y administración), sino que comprende a las tres ramas
simultáneamente.
b) Administración como actividad subordinada a la de gobierno. Otto Mayer expresó que
gobierno es la alta dirección, la impulsión que parte del centro para activar los negocios en el
sentido de una buena política y del interés general. Si Gobierno es dirección, administración es
acción complementaria o como dice Esmein, subordinada. Pero como el gobierno no está
concretado exclusivamente en el órgano administrador la noción de administración no queda
clara.
c) Administración como actividad total del Estado. Para Stein, la administración refiere a todo el
Estado y a la totalidad de su actividad para el cumplimiento de sus fines. Constitución equivale a
estructura y actividad funcional; administración supone actividad teleológica. La primera es
voluntad la segunda es acción.
Este criterio es objetado por Merkl, porque si la administración coincide con la actividad total del
Estado esta teoría coincidiría con la «Teoría del Estado», y por otra parte bien se ha dicho que
no es exacto que toda la actividad del Estado sea administrativa.
d) Administración como actividad del Poder Ejecutivo. Santamaría de Paredes en España y
Waline en Francia, han considerado a la administración como la actividad que realiza el Poder
Ejecutivo. Esta concepción no es aceptable como ya fuera señalado; primero, porque considera
a la administración desde el punto de vista orgánico y subjetivo y, segundo porque además cabe
recordar que no solo administra el órgano ejecutivo, sino también el legislativo y el judicial.
e) Administración como actividad estatal que tiene en miras el funcionamiento de los servicios
públicos, criterio sostenido por Dugit. Marienhoff lo juzga carente de base en tanto los servicios
públicos, en sentido estricto, no constituyen la única actividad de la administración. Fuera del
servicio público hay un amplio margen para el desarrollo de la actividad administrativa.
f) Existen otras concepciones expuestas por Dugit (administración de acuerdo con el contenido
de los actos de la actividad del Estado), Merkl (administración como actividad de órganos
ejecutivos dependientes), Villegas Basavilbaso (administración como actividad del Estado que
debe ejercerse dentro del orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley). Remitimos a la
lectura del texto referido para ampliar sus contenidos.
g) Para el autor se deben establecer las notas características de la actividad de la
Administración, como así las diferencias y eventuales afinidades con la legislación y la justicia.

Se advierte entonces lo difícil que resulta coincidir en un concepto único de Administración; no

obstante, lo cual existe coincidencia en describirla como una actividad permanente, concreta,
práctica e inmediata, y en la orientación de dicha actividad hacia la satisfacción del interés
general. Sobre tales elementos es posible fijar como concepto el que ella es «La actividad
permanente, concreta y practica del Estado, que tiende a la satisfacción inmediata de las
necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran, o del bien común».

4. Señale la noción de Gobierno, Poder Ejecutivo y Administración. Compare y diferencie.

la actividad estatal se concreta en el ejercicio de ciertas funciones –principalmente legislación,
justicia y administración-, y que los respectivos órganos que las ejercen detentan partes o
secciones del poder del Estado.

Antiguamente, la noción de gobierno difería de la actual; las funciones estatales no se hallaban

divididas como hoy. La idea de gobierno comprendía la actividad total del Estado. Con la
separación de las funciones del poder de legislación y justicia, la actividad ejecutiva quedó
reducida a los actos de gobierno como categoría especial pero no exclusiva.
Dentro del Poder Ejecutivo, aunque sin producirse al respecto una división de órganos se
operó una nueva división: la actividad administrativa se distinguió de la actividad
gubernativa; vale decir, en el órgano ejecutivo, administración y gobierno aparecen como
actividades distintas.
Sin embargo, cabe remarcar que gobierno, como expresión final de poder, no sólo se constituye
por el órgano ejecutivo sino también por los otros dos, pues en definitiva «gobierno es una
integridad que se realiza a través de tres ‘ramas’, la ejecutiva, que incluye a la administrativa, la
legislativa y la judicial». Sobre tales bases hoy se entiende la expresión Gobierno como
equivalente a ‘conducción política’, o «la alta dirección, la impulsión que parte del centro para
activar los negocios en el sentido de una buena política y del interés general» (Mayer).
La acción complementaria de gobierno y subordinada al mismo es la administración.
A su vez, cada uno de los principales órganos que describe la Constitución (legislativo, ejecutivo
y judicial), además de sus propias funciones específicas ejercita otras de la misma naturaleza
que aquellas que caracterizan a los demás; de modo por ejemplo, que la función administrativa
no está circunscripta solo al Ejecutivo, aunque este la ejerza de una manera cuantitativamente
más intensa, sino que es compartida con menor intensidad por los demás órganos (legislativo y
judicial).
5. Señale en nuestra Constitución cuáles son los Órganos del Estado y las Autoridades que
están a la cabeza de las mismas.
1. Órgano legislativo: Vicepresidente, Presidente de la Cámara de Senadores, Presidente
Cámara de Diputados.
2. Órgano Ejecutivo: Presidente, Vicepresidente, Ministros de Estado.
3. Órgano Judicial: Presidentes del TSJ, TCP, Tribunal Agroambiental, Consejo de la
Magistratura.
4. Órgano Electoral: Presidenta Tribunal Supremo Electoral.
6. Señale las funciones administrativas del Órgano Ejecutivo, Órgano Legislativo y Judicial.
a) Función administrativa del órgano ejecutivo. Constituye la actividad por la que el Estado
anima, dirige o actúa los mecanismos de su organización; es aquella actividad concreta y
práctica, desplegada en el caso por el Poder Ejecutivo, para el inmediato cumplimiento de los
objetivos estatales.
b) Función administrativa del órgano legislativo. Por su complejidad y variedad se señalará,
a modo meramente enunciativo, aquellas que, aunque desde el punto de vista orgánico y
procesal puedan caracterizarse como actos legislativos, se corresponden a actos de naturaleza
administrativa:
1) Actividad de control interorgánico: es la actividad que realiza el Congreso con el fin de
controlar al órgano Ejecutivo (investigaciones, pedidos de venias, informes, autorizaciones,
declaraciones, interpelaciones a ministros, entre otras).
2) Juicio político: es la actividad administrativa que pone fin a la relación de empleo público que
mantienen ciertos funcionarios en virtud de un proceso constitucional (presidente, jueces de la
Corte Suprema).
3) Actos de organización: es la actividad que realiza el órgano legislativo respecto de su propia
organización interna o relativos al personal administrativo que de él depende; como tales, están
sujetos al régimen jurídico administrativo.
4) Leyes de contenido particular o singular: también poseen naturaleza administrativa, ciertos
actos que, al emitirse para una situación concreta y limitada, y no obstante reconocérselos en su
aspecto formal como leyes, carecen de la naturaleza general y abstracta que define a estas
últimas (Ej. leyes que autorizan a la administración central a enajenar o gravar sus bienes; las
que establecen pensiones extraordinarias; las que autorizan determinadas transacciones; las
que reglamentan el funcionamiento de ciertas comisiones bicamerales; las de expropiación; las
relativas a una obra pública determinada, etc.).
La legislación administrativa admite entonces el ejercicio de actividad administrativa por el
órgano legislativo.
c) Función administrativa del órgano judicial. Para distinguirla resulta ilustrativo, al igual que
el caso del legislativo, referir a casos concretos:
1) Actos de organización: con el órgano judicial ocurre lo mismo que con el legislativo en cuanto
tiene facultades de nombrar y remover sus empleados, alquilar o adquirir locales, comprar libros,
editar sus fallos, adquirir elementos de trabajo, nombrar y sancionar a su personal, fijar los
reglamentos para las mesas de entradas o las formas de registración de la documentación y
archivos, entre muchos otros.
2) Jurisdicción voluntaria: es la actividad no jurisdiccional cumplida por el Poder Judicial, es decir
la que no tiene naturaleza contenciosa o sustancia controversial. Constituye típicamente una
actividad administrativa, aunque por la clase de relaciones jurídicas en que incide se trata de
actividad judicial en un cometido estrictamente administrativo. Las materias que comprende
varían según las legislaciones locales pues actos que para ciertas normas constituyen
jurisdicción voluntaria, para otras pueden ser de orden notarial o directamente administrativa.

entre otros casos y según la regulación local, comprende la intervención del Estado en: i) la
formación de los sujetos jurídicos y reconocimiento de las personas jurídicas iii) el cambio de
estado civil de las personas; iv) en la materia mercantil la instrucción registral obligatoria
(registro de la propiedad, registro público de comercio); v) certificación de ciertos actos (Ej.
rectificación de partidas, homologación de convenios); vi) la autorización y registro de la
actividad minera, entre muchas otras.
d) Función administrativa de entes no estatales. Las personas públicas pueden ser no estatales,
es decir no pertenecer orgánicamente al Estado ni integrar la administración pública, aunque
puedan ejercer por expresa atribución legal una determinada función administrativa. Estas
entidades tienen personalidad jurídica propia reconocida o concedida por el Estado, y en todo o
en parte están reguladas por normas de derecho público. Ej. colegios profesionales (contadores,
abogados, médicos, etc.).
Recapitulando, la actividad administrativa que realizan los poderes del estado incluida la de los
poderes legislativo y judicial, se rige en un todo por el régimen jurídico propio de la función
administrativa, no correspondiendo en principio y salvo legislación expresa en contrario, aplicar
el régimen jurídico de la función jurisdiccional ni de la función legislativa, aunque sean esos
órganos del poder los que la ejercen.

7. Desarrolle las clases de función administrativa.

Las distinciones que se operan resultan de gran utilidad para el estudio, pues constituyen un
aporte didáctico y sistematizado que tiende a integrar diferentes conceptos.

a) Por la materia o naturaleza de la actividad: esta puede ser activa, consultiva o de control.
1) Activa: es aquella actividad decisoria, resolutoria, ejecutiva, directiva u operativa de la
administración, también llamada función administrativa propiamente dicha.
Ejemplo: el dictado de un reglamento, el nombramiento de un agente público, el barrido y
limpieza de una calle, la dirección del tránsito, entre otras. Esta actividad se caracteriza por ser
permanente y continua; se ejerce en todo momento.
2) Consultiva: es la actividad que realizan ciertos órganos competentes que por
medio de dictámenes, informes, opiniones y pareceres técnico-jurídicos, asesoran
a los órganos que ejercen la función administrativa activa o decisoria,
facilitándoles elementos de juicio para la preparación y formación de la voluntad
administrativa.
3) De Control: la actividad administrativa es siempre actividad jurídica, por lo que se realiza
según el orden normativo respetando los principios de justicia, equidad y moralidad. El control
tiene siempre por objeto verificar la legalidad de la actividad administrativa, es decir controla la
legitimidad, mérito u oportunidad de los actos emanados de los órganos administrativos.
Existen además otros dos tipos de control: el control parlamentario o legislativo y el jurisdiccional
o judicial, pero la función administrativa de control es «control en la administración», o sea
estrictamente control administrativo. A esta función fiscalizadora se la clasifica de varias formas,
refiriendo los autores al control de legitimidad o control de oportunidad; al control preventivo,
sucesivo y sustitutivo; al control externo e interno; al control jerárquico; al control administrativo o
de tutela; al control popular y al control constitucional.

b) Por la organización: en razón de la organización la función administrativa puede ser:

centralizada, desconcentrada, descentralizada.
1) Centralizada: las facultades de decisión están reunidas en órganos superiores de la
administración (ejemplo: ministerios, secretarías y subsecretarías de estado).
2) Desconcentrada: la ley confiere en forma regular y permanente ciertas atribuciones a órganos
inferiores dentro de la misma organización administrativa. El órgano desconcentrado carece de
personalidad jurídica y de patrimonio propio (ejemplo: policía, ejército, servicio penitenciario,
administración de ingresos públicos. En general tienen conferida una función técnica específica
que conviene concentrar en una sola dependencia y no dispersarla entre varias.
3) Descentralizada: el ordenamiento jurídico confiere atribuciones administrativas o
competencias públicas en forma regular y permanente, a entidades dotadas de personalidad
jurídica y de patrimonio propios. Estas actuarán en nombre propio y por cuenta propia, bajo el
control del Poder Ejecutivo. Ej. UIF entidad pública descentralizada con personalidad
jurídica de derecho público, autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y
técnica, bajo tuición del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

c) Por los efectos: en razón de los efectos jurídicos la función administrativa puede ser interna
o externa.
1) Interna: se caracteriza porque no produce efectos jurídicos inmediatos respecto de los
administrados; su finalidad es lograr el mejor funcionamiento del ente de que se trata. Particular
relevancia tienen en ella las instrucciones o circulares, pues constituyen verdaderas normas
jurídicas y su incumplimiento puede producir responsabilidad disciplinaria y civil, por aplicación
del art. 1112 del Código Civil.
2) Externa: produce efectos jurídicos inmediatos respecto de los administrados y estos están
obligados a cumplirlos.

d) Por la estructura orgánica: esta puede ser burocrática o colegiada.

1) Burocrática: cuando quién ejerce la función es un órgano institución integrado
centralizadamente. El principio regulador de la organización burocrática es la jerarquía.
2) Colegiada: quien ejerce estas funciones es un órgano institución integrado por más de una
persona física. Su funcionamiento debe respetar el  mínimo y apegarse al principio de
decisión por mayorías y minorías de las personas que constituyen el colegio.

e) Por la regulación normativa: puede ser reglada y discrecional.

1) Reglada: es cuando una norma jurídica predetermina expresamente o de forma
razonablemente implícita, la conducta que el órgano administrativo debe observar.
En este caso el órgano no puede emplear su propio criterio acerca de lo que es más
conveniente o mejor, pues las normas establecen con cierta precisión lo que deben o no hacer
los órganos administrativos (un ejemplo lo brinda el derecho jubilatorio, cuyas normas exponen
minuciosamente cuales son los beneficios que corresponden a los afiliados, según cada
situación; o las normas que regulan la actividad de las aseguradores de riesgos del trabajo –
ART; o las normas que regulan la actividad aseguradora o bancaria, entre otras)
2) Discrecional: cuando el órgano puede decidir, aplicando el funcionario –órgano persona- un
criterio propio (algunos autores refieren a ello como «su leal saber y entender»), si debe actuar o
no y, en caso afirmativo, que medidas debe adoptar.
La discrecionalidad es una libertad más o menos limitada de apreciación del interés público, a fin
de valorar la oportunidad de la acción y de su contenido.
8. Explique las formas de la actividad administrativa.
actos entendemos las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio.
decisión previa formal que impulsa los hechos. Aunque subjetivamente pueda existir una
decisión del funcionario actuante tanto si dicta un acto como si realiza un hecho. Acto
administrativo es una declaración que se expresa independientemente de que se ejecute o no.
El acto entonces nunca contiene la ejecución de la idea que expresa (Ej.: ordenar la detención
de una persona es un acto; aprobar la detención de una persona hecha por un agente es un
acto; pero la detención en sí es siempre un hecho).

hechoslas actuaciones o comportamientos materiales, las operaciones técnicas realizadas

en ejercicio de la función administrativa. Actividad física o material.
Si bien los hechos administrativos responden generalmente a la ejecución de actos (en cuanto
dan cumplimiento, realizan o ejecutan la decisión que el acto contiene). Si lo que hay es
exteriorización de una decisión a través de la ejecución misma, no estamos ante un acto sino
ante un hecho administrativo. La ejecución material de una decisión administrativa formal, en
todos los casos, es un hecho.
Lo antes indicado revela que es posible realizar una división cuatripartita de la actividad
administrativa: existen actos jurídicos y no jurídicos de la administración, como también hechos
jurídicos y no jurídicos realizados por esta. Habrá entonces actividad de la Administración con o
sin consecuencias jurídicas.
Sintetizando, podríamos decir que acto administrativo es una declaración formal por la
administración que produce efectos jurídicos individuales o particulares; hecho es el
comportamiento material de la administración, una acción física; el contrato, en tanto acto
administrativo bilateral es tal cuando las partes (una es el Estado) se ponen de acuerdo para
reglar derechos y deberes comunes; y el reglamento constituye una declaración unilateral de la
administración que produce efectos generales.

9. Expliqué a qué se refiere con facultades regladas y discrecionales de los órganos

administrativos.
la actividad administrativa está reglada porque el orden jurídico dispone que ante tal o cual
situación de hecho, él tenga que tomar tal o cual decisión; no hay elección posible.

las facultades de ese órgano serán discrecionales cuando el orden jurídico le habilita cierta
libertad para elegir entre uno y otro curso de acción, para hacer una cosa u otra o hacerla de
una u otra manera.
En el otro caso la ley permite al administrador que sea él quién aprecie la oportunidad o
conveniencia del acto conveniente a los intereses públicos; la norma no señala previamente cual
es la situación ante la que se emitirá el acto o cual es el tipo de acto que deberá emitirse ante
una situación concreta. El órgano administrativo tiene elección sea de las circunstancias ante las
cuales dictará el acto administrativo, o el tipo de acto que emitirá ante un hecho determinado.