Universidad de Chile

Departamento de Pregrado
Cursos de Formación General
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Curso: La economía Chilena: visiones alternativas y problemas

EL MODELO ECONÓMICO DE CHILE:

UNA VISIÓN GLOBAL A MODO DE INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN
EL ENTORNO ECONÓMICO, EL CAMINO HACIA UNA ECONOMÍA LIBRE Y LA
DÉCADA QUE NO SE PERDIÓ

La década de los ochenta fue complicada y difícil para las economías de los países
en vías de desarrollo. La recesión mundial a comienzos de la década condujo a
una combinación empobrecedora de reducciones en los precios de las
exportaciones de estos países y a un alza sin precedente histórico en las tasas de
interés real. Esto ultimo, dados los altos niveles de endeudamiento externo
incurridos a lo largo de la década anterior por numerosos países no exportadores
de petróleo, especialmente el endeudamiento con acreedores comerciales a tasas
de interés variables, exacerbó y prolongó significativamente el impacto negativo de la
recesión. De hecho, la magnitud de las dificultades encontradas al hacer frente a la
deuda externa, —sea por intentar cumplir con el servicio, renegociar las
obligaciones pactadas o realizar una mezcla aceptable delos dos—, generaron una
crisis cuyo alcance se extendió más allá de los impactos de la recesión misma.

En efecto, los años ochenta han llegado a llamarse "la década perdida" para (y por)
el conjunto de países de América Latina, y con bastante razón. De acuerdo con
cifras de la CEPAL, en 1989 toda la región generó un producto interno bruto que, en
términos per capita, fue un 8% menor a lo que produjo en 1980. En la década, sólo
Colombia, Chile y Paraguay, entre 18 países de la región, no sufrieron retrocesos,
al exhibir un crecimiento (promedio) anual per capita de apenas un 1,3%, 0,9% y
0,0%, respectivamente. La década se caracterizó por la estabilidad de precios: ocho
países latinoamericanos experimentaron tasas de inflación de mis del 1.000%, y
Perú, Bolivia, Brasil, Argentina y Nicaragua tuvieron un aumento del nivel de precios
de mas de 11 millones por ciento. Aunque en un momento u otro durante los últimos
años, cada uno de estos países intentó entrar en un programa, —en algunos casos,
varios programas diferentes—, de estabilización y reactivación económica, para
muchos la pesadilla económica que les representó la "crisis de la deuda" y sus
secuelas continua al comenzar la presente década.

Cada uno de los países latinoamericanos es distinto y también lo fue la trayectoria

en el tiempo de sus políticas, así como las circunstancias que enfrentaron, que les
significó participar en la crisis de la década pasada. Sin embargo, existe un número
de rasgos generales que compartieron la mayoría de ellos y que de alguna manera
ayudan a explicar su aparente incapacidad para librarse de esta severa crisis
económica.

Con orígenes que datan desde por lo menos los años de la Gran Depresión de
los 1930, y en muchos casos hasta el día de hoy, casi todos los países
latinoamericanos, en un momento en el tiempo u otro, se han embarcado en
estrategias del desarrollo económico basadas en alguna combinación de
proteccionismo y sustitución de importaciones para impulsar el crecimiento hacia
adentro, control y regulación estatal, no solo para los propósitos tradicionales de
afectar la distribución del ingreso y realizar las inversiones de infraestructura y los
programas sociales, sino también para lograr una ingerencia mas general sobre
una amplia variedad de actividades económicas del sector privado; y la creciente y
directa participación del estado en todos los sectores de la economía, especialmente
por medio de las empresas publicas y los institutos y agencias autónomas estatales.
Aunque por cierto se puede citar un número de casos excepcionales, el movimiento
hacia el centralismo y el proteccionismo fue bastante generalizado, no sólo en
términos de las estrategias internas de cada uno de los países, sino también por el
enfoque de los programas de asistencia propiciados por los organismos oficiales
internacionales que se dedicaron al tema del desarrollo económico.

Aun la lectura mas liviana de la historia de todo el periodo que acompañó a este
conjunto de políticas económicas revela que tales estrategias no trajeron logros
significativos en las áreas básicas de la estabilidad económica, el crecimiento
pujante y sostenible de las economías, ni por ende los mejoramientos prometidos
en el nivel del bienestar económico de los ciudadanos. Al contrario, a lo largo del
período la mayoría de los países latinoamericanos

experimentó crónicos déficit fiscales, recurrentes crisis en las balanzas de pagos,

repentinas y abruptas devaluaciones, tasas de inflación alias y variables y, en
consecuencia, una serie de planes de estabilización.

Sin embargo, a lo largo del período hubo excepciones a esta tendencia global de
dirigismo estatista. Por ejemplo, aunque los países de Centro América aplicaron
tanto la política de sustitución de importaciones, especialmente con la formación del
Mercado Común Centroamericano en la década de los sesenta, así como la
extensiva intervención regulatoria en distintos sectores de sus economías, por lo
general la participación directa del estado fue relativamente reducida, se evitaron
los déficit fiscales y no experimentaron series brotes de inestabilidad
macroeconómica hasta finales de los años setenta. Otro ejemplo lo constituye la
experiencia brasileña entre mediados de la década de los sesenta y el comienzo de
la crisis del petróleo a finales de 1973. Con una serie de políticas diseñadas para
abrir la economía al comercio internacional, reducir la intervención estatal en el
funcionamiento del mercado local y controlar el proceso inflacionario, Brasil alcanzó
tasas de crecimiento económico del 7,4% per capita (tasa promedio anual) entre
1964 y 1970 y de 9,9% entre 1970 y 1973.

No obstante tales excepciones, en la mayoría de los países de América Latina se

mantuvo el modelo general de sustitución de importaciones y un estatismo
creciente. Pese a los problemas macroeconómicos que surgían periódicamente, el
desempeño global de las economías en materia de crecimiento fue positivo,
especialmente en la década de los sesenta y los primeros años de los setenta, ya
que casi todas participaron en la prosperidad de la economía mundial. Para
señalar solo algunos ejemplos, entre 1960 y 1973 las tasas promedio anual del
crecimiento per capita fueron 6,8% en Brasil, 4,7% en Bolivia, 3,2% en México, 2,5%
en Perú, 2,3% en Venezuela, 1,9% en Chile y 1,5% en Argentina. A pesar del
ejemplo brasileño hacia una nueva estrategia de crecimiento, el desempeño del
resto de estas economías fue lo suficientemente "aceptable" como para no
forzar en ningún momento un replanteamiento de las políticas de protección y
activismo estatal.

El contexto feliz y fácil de una economía mundial estable y prospera cambió

bruscamente a finales de 1973 con la primera crisis del petróleo. Aparte delos
países latinoamericanos exportadores de petróleo, el resto de la región tuvo que
hacer frente al hecho de estar mas pobre debido al alza del precio mundial del
petróleo. En unos pocos casos, esta nueva realidad fue aceptada como tal y el
costo fue traspasado a la economía en la forma de precios mayores a los
combustibles; esos países siguieron adelante, mas pobres pero sin mayores
trastornos por causa del petróleo. La mayoría, sin embargo, trató de negar, en
mayor o menor medida, esta nueva realidad mundial, protegiendo sus economías
de las consecuencias de contar con energía y combustibles mas caros. Es así que
se observa la instauración de subsidios cruzados, el adicional cierre parcial de
ciertas economías frente a las importaciones con miras a crear espacios para el
petróleo más caro (caso especialmente de Brasil, cuando ese país comenzó.6 a
detener su experiencia con la Liberalización), y un nuevo auge de déficit fiscales,
crisis de balanza de pagos e inflación. Por ejemplo, en los países centroamericanos
se pueden encontrar los orígenes de la inflación en sus respuestas a la primera
crisis de petróleo. Otra parte de la respuesta de algunos países fue el comienzo
del endeudamiento estatal para financiar el mayor costo de las importaciones de
petróleo. En este aspecto, al menos durante mediados de la década de los setenta,
el Fondo Monetario Internacional contribuyó a esa tendencia con sus créditos de
apoyo a la balanza de pagos frente al deterioro de los términos de intercambio,
créditos que no estaban condicionados a la realización previa de reformas
internas.

Otro fenómeno que tuvo sus raíces en esa primera crisis del petróleo fue la
acumulación de liquidez de parte de los países exportadores de petróleo. Gran
parte de estos recursos fueron depositándose en el sistema financiero comercial
de los países desarrollados. A su vez, la banca comercial, durante los últimos años
de los setenta y a comienzos de los ochenta, inició una agresiva política de créditos
a los países importadores de petróleo, y casi toda América Latina se endeudó
fuertemente alo largo de este período. De nuevo, hubo excepciones a esta
tendencia, mas notablemente en Centra América, donde la inestabilidad política
en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua ahuyentó a la banca comercial y
estos países no tuvieron la opción de endeudarse a tasas de internas comerciales,
con el consuelo ex post de haber evitado por esta vía la crisis de deuda, aunque no
pudieron evitar la recesión.

Sin lugar a dudas, los enormes flujos de créditos ayudaron a todos estos países en
sus intentos de reactivar sus economías, restaurar y mantener los niveles de gasto
interno y absorber, de una manera u otra, los impactos de la menor riqueza
impuestos por los países de la OPEP. En demasiados casos, sin embargo, los
créditos también dieron la oportunidad de postergar cualquier ajuste verdadero
orientado a corregir sus estrategias pasadas de desarrollo económico. En
consecuencia, la acumulación de deuda externa surgió como un factor más que
amenazaba al futuro económico.

La severa recesión mundial de los primeros años de los ochenta, que tuvo sus inicios
en una nueva ronda de alzas del precio del petróleo en 1979 y la nueva política
monetaria restrictiva de la Reserva Federal de los Estados Unidos, fue
caracterizada, como siempre, por un marcado deterioro en los términos de
intercambio para los países en vías de desarrollo. Pero esta vez el problema se
agravó, porque además del abultado nivel del endeudamiento externo de parte de
casi todos los países latinoamericanos, hubo un alza

mundial sin precedentes en las tasas reales de internas, que pasaron desde
niveles negativos hasta un 13% y mas.

Independientemente de la causa, las consecuencias del alza en la tasa de interés

para los países endeudados, en cuanto a la reducción del ingreso nacional
(después de pagar el servicio de esa deuda) fueron severas. Mas aun, con la caída
de los términos de intercambio, ni siquiera un aumento notable en el volumen
físico de exportaciones habría bastado en la mayoría de estas economías para
cumplir con sus obligaciones de pagos externos, sin sufrir una disminución
significativa del ingreso nacional, y tal esfuerzo, aun de haberse intentado, habría
sido enormemente difícil con los regímenes vigentes de protección y sustitución
de importaciones. Y, como para terminar de cerrar el cerco, en agosto de 19 82, con
el anuncio de México de que ya no podía pagar su servicio de la deuda, la
comunidad financiera internacional cortó abruptamente el flujo de créditos hacia la
región, lo cual eliminó la posibilidad de evitar o atenuar la crisis de liquidez por
medio del financiamiento externo.

Por lo tanto, desde Ia recesión y durante el resto de la década, el tema que dominó la
política económica de América Latina fue precisamente la crisis de la deuda y las
variadas estrategias de renegociación con los acreedores que permitiera la
reactivación económica mientras se intentaba cumplir, bajo términos mis blandos,
con el servicio de sus deudas renegociadas. Sin embargo, como en demasiados
casos el énfasis estuvo casi exclusivamente dirigido a las renegociaciones, con
muy pocos esfuerzos genuinos dedicados simultáneamente a los ajustes
necesarios a las economías internas, la región efectivamente perdió la década de
los ochenta.

Uno de los fenómenos mas interés antes y potencialmente mas promisorios que surgió a
raíz de esta recesión mundial es la renovada sugerencia a favor de la aplicación de
políticas de mayor apertura económica, para aprovechar el comercio internacional y
fomentar las exportaciones, junto a una orientación general hacia mercados libres y
la iniciativa del sector privado, como estrategia básica para ayudar a los países en
vías de desarrollo a superar los problemas severos inherentes en cumplir con las
obligaciones del servicio de la deuda externa y volver a encontrar el camino al
crecimiento sostenido. Particularmente notable ha sido el cambio en este sentido
de parte de las agencias y organismos internacionales, ya que las
recomendaciones (a veces obligaciones) de política consecuentes con esta nueva
estrategia provienen ahora del FMI, el BID, el gobierno de los Estados Unidos (y
sus varias agencias) y el Banco Mundial.

En este cambio de Énfasis y estrategia, el Fondo Monetario Internacional ha asumido

un rol central. Igual que en la década anterior, con los problemas de los ochenta el
FMI ha sido una primera opción lógica de ayuda financiera, ya que la caída en los
términos de intercambio y el peso de la deuda externa. Sin embargo, en algunos
casos el FMI ha otorgado “stand by”, solamente bajo estrictas condiciones, dirigidas
a forzar los difíciles ajustes a nivel macroeconómico.

Tales condiciones, que básicamente exigen la disciplina fiscal, monetaria, crediticia y

cambiara necesaria para que las economías puedan cumplir con las metas
establecidas respecto a la balanza de pagos, han sido amplia y rigurosamente
estipuladas, a pesar de crecientes criticas en el ámbito político, tanto desde los mismos
países en negociaciones, como desde altas fuentes y voceros internacionales. Por
supuesto, la fuerza tras estas "cláusulas de condicionalidad" reside en el hecho de
que la comunidad financiera internacional, tanto la banca como los otros organismos
oficiales, ha llegado a poner como condición previa a negociar con los países
deudores la firma de un acuerdo "standby", condiciones y todo, con el FMI.

Una segunda indicación del cambio de enfoque de los organismos internacionales es

el hecho de que varios han comenzado a considerar y otorgar créditos para distintas
actividades del sector privado, dentro de los países clientes. En el pasado reciente,
todo programa debía concretarse únicamente con los gobiernos y sus agencias. De
la misma manera, el gobierno de los Estados Unidos, a través de los Departamentos
del Tesoro y del Estado, ha venido promoviendo políticas para mejorar la asignación
de recursos, confiar relativamente mas en el sector privado como motor de
crecimiento y abrir las economías al comercio internacional.

Quizás el cambio mis notable respecto a la orientación de estrategias y las

recomendaciones de política ha sido el exhibido por el Banco Mundial y manifestado a
través de sus Programas (y prestamos) de Ajuste Estructural (SAL). Aunque se diseña
cada programa para que sea compatible con las circunstancias específicas del país
bajo consideración, todos los programas contienen los rasgos centrales de ajuste
estructural, una estrategia para el desarrollo que enfatiza, por un lado, el crecimiento
económico liderado por las exportaciones, lo cual requiere la apertura para aprovechar
el comercio internacional, y por otro lado, un aumento significativo del ahorro y la
inversión domésticos, junto con su asignación mas productiva entre los sectores de la
economía nacional. Las políticas específicas que se recomiendan con frecuencia
incluyen el control y la reducción (si no la eliminación) de los déficit fiscales, tanto del
gobierno central como de las distintas agencias gubernamentales, especialmente de
las empresas públicas, la eliminación de restricciones cuantitativas sobre el comercio
internacional y aranceles aduaneros mas uniformes y mis bajos, un movimiento hacia la
libre determinación de precios por medio del mecanismo del mercado y,
especialmente en programas mas recientes, la privatización de los activos y empresas
estatales.

Tales programas de ajuste estructural han sido emprendidos en algunos países

latinoamericanos desde hace ya varios años, y las negociaciones para establecer
programas en otros países están todavía en marcha. Sin embargo, pese a estos
esfuerzos, y no obstante (o quizás a causa de) todos los intentos fallidos de
estrategias alternativas ("no ortodoxas") para salir de la profunda recesión de los
ochenta, mas notablemente aquellos de Argentina, Perú y Brasil, no hubo suficiente
ajuste como para evitar el adjetivo "perdida" para la década completa.

Al contrario, es sólo recientemente ahora (septiembre de 1991 en adelante) que la

prensa internacional comienza a difundir informes de banqueros estadounidenses que
señalan que la crisis de la deuda latinoamericana habría entrado en la recta final,
vislumbrándose su fin. Por primera ve desde el inicio de la crisis, en 1990 y 1991 el
flujo neto de recursos financieros hacia la región ha sido positivo, ya que en casi
todos los países se comienzan a observar profundas reformas económicas que están
atrayendo capitales, tanto de extranjeros como de nacionales que ahora regresan
con capitales que hicieron huir. Las razones mencionadas para respaldar el nuevo
optimismo incluyen las privatizaciones y la relativa estabilidad, que estarían
permitiendo buenos rendimientos en los mercados bursátiles; pero lo fundamental
sigue siendo la recuperación de la capacidad de pagar el servicio de la deuda. En el
contexto actual, solo Brasil sigue representando una incógnita respecto a sus
perspectivas.

Por muy buenas razones, se tiende a resaltar al caso de México y su recuperación

económica, basada en una autentica reforma estructural de acuerdo con lineamientos
del estilo del Banco Mundial, como la fuente del optimismo. Los informes periodísticos
citan a un banquero no identificado que habría afirmado que "México es el ejemplo
perfecto de que se puede crecer con deuda". Sin menospreciar los progresos logrados
por México, cabe recordar que este "ejemplo perfecto" de crecimiento con deuda es
reciente y que a pesar de su riqueza petrolera, México también perdió la década de los
ochenta, con una reducción en producto per capita del 9,2% y una inflación del
14.860% entre 1980 y 1989.

Quizás el adjetivo clave que algunos no quisieran utilizar es "perfecto", pero si lo que
se busca es un buen ejemplo de crecimiento con deuda, cl desempeño de la
economía chilena ciertamente califica. Desde la severa recesión, el PGB cayó en
14,1% en 1982, 0,7% en 1983, con una deuda externa que excedía el PGB y con la
peor caída por lejos de los términos de intercambio en toda América Latina, la economía
chilena ha crecido por ocho años consecutivos (incluyendo las proyecciones para
1991). El hecho de que, por el crecimiento registrado, Chile no perdió la década de los
ochenta es una de las razones que explica por que" Chile ha sido ampliamente
reconocido como la aplicación mas exitosa de las políticas del tipo "ajuste estructural".
De hecho, durante el segundo quinquenio de los ochenta las políticas y el
desempeño de la economía chilena recibieron los aplausos y elogios no sólo del Banco
Mundial, sino también del FMI, el BED, la banca comercial y varios gobiernos. Estos
elogios se basaron no sólo en el crecimiento sostenido, sino también por lograr reducir
continuamente la tasa de desempleo (incluso a niveles mas bajos que algunos países
desarrollados), el control estricto de las finanzas publicas, la estabilidad relativa de
precios (especialmente relativo al estándar latinoamericano), una tasa extraordinaria
de crecimiento de exportaciones y una reducción del endeudamiento externo, tanto del
total, como especialmente de la deuda con la banca comercial de mediano y largo
plazo. Estos hechos y cifras que documentan la recuperación de la recesión de la
deuda, ocurrieron simultáneamente con la vigencia del programa de ajuste
estructural del Banco Mundial en Chile.

Todos los párrafos anteriores han tenido el propósito de describir, en términos breves
y muy generales, el contexto económico, a nivel mundial y latinoamericano, dentro del
cual Chile realizó el cambio estructural de su economía. Hacia finales de la "década
perdida", era un hecho que Chile representaba el único ejemplo de los beneficios
que podrían cosecharse mediante la aplicación de una serie de políticas económicas
de acuerdo a los lineamientos de programas de ajuste estructural. Los elogios
expresados por la conducción económica en la segunda mitad de los ochenta, y que
siguen llegando a las nuevas autoridades políticas y económicas, son el justo
reconocimiento por todo lo que se ha logrado hacer en Chile en materia de política
económica a lo largo de estos años de crisis.

Sin embargo, debe ser recordado que la política económica chilena también había
llegado a ser objeto de la misma clase de elogios, de las mas variadas fuentes
internacionales, durante el segundo quinquenio de los años setenta y hasta el
comienzo de la recesión mundial de la deuda. Quizás por la severidad con que esta
recesión afectó a la economía chilena, ha sido demasiado fácil olvidar el hecho de
que Chile se embarcó en un autentico cambio estructural de su economía en
1973, es decir, aproximadamente diez años antes de que el Banco Mundial
comenzara a promover su estrategia de programas de ajuste estructural. Las
medidas especificas de política económica y social que se iniciaron en 1973, y
que siguieron tomándose hasta el

final de la década de los ochenta, estuvieron consistentemente basadas en

ciertos principios fundamentales, comenzando con precisos derechos de
propiedad privada, así como la determinación de precios por medio de mercados
libres, el fomento de la competencia y el control de monopolios, la apertura de la
economía al comercio internacional y una política fiscal responsable, con las
actividades del gobierno crecientemente redirigidas hacia el rol subsidiario del
estado. Este conjunto de principios y políticas fue resumido bajo la frase
"economía social de mercado" y significó, en el fondo, la restauración, a veces la
imposición forzosa, de la libertad económica en Chile y la asignación al sector
privado de la economía del liderazgo en el crecimiento y desarrollo del país.

El propósito de los trabajos incluidos en este libro es el de describir y analizar

seria, detallada y objetivamente algunas de estas medidas de política para
documentar los logros, y los errores, alcanzados entre 1973 y 1990. Fue en base
a la aplicación persistente de este conjunto de políticas que Chile no perdió la
década de los ochenta y entró a los noventa con reales posibilidades de mantener
un ritmo de desarrollo económica y social sin precedentes.

EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA HASTA SEPTIEMBRE DE 1973

Durante las cuatro décadas anteriores a 1970, Chile era un país Líder, no tanto en
términos del progreso económico y social, sino mas bien en cuanto al movimiento
del continente hacia el proteccionismo y el activismo estatal. Aun antes del intento
socialista de la Unidad Popular (UP) de establecer como norma la planificación
central de la economía, sucesivas administraciones políticas habían llevado al
país a cada vez mis extensos grados de intervención, regulación y estatismo. Es
evidente que en cualquier gobierno, las políticas (y su administración) en el piano
cambiario, arancelario, tributario, etc., tienen su impacto en la mayoría de las
actividades económicas. Pero, hasta 1973, la característica mis notable del
activismo estatal en Chile fue la relativa falta de políticas efectivas generales; por
el contrario, la norma era la aplicación de medidas específicas y discrecionales,
con fuerza y magnitud discriminatoria, y altamente cambiantes en el tiempo.

Respecto al comercio internacional, los sucesivos gobiernos utilizaron todas las

herramientas imaginables para restringirlo: aranceles cada vez mas altos y
variables para los bienes de consume final, y bajos para capital e insumos
intermedios que se necesitaban para alimentar las industrias protegidas; cuotas y
prohibiciones contra ciertas importaciones, depósitos previos, controles de
cambio, tipos de cambio múltiples, etc. En el área fiscal, la intervención del
estado, a través de los programas de gasto del ..gobierno central, el manejo
deficiente del numero creciente de empresas públicas y un vasto programa de
regulaciones, condujo a déficit fiscales crónicos. Como el sistema tributario no fue
nunca capaz de solventar los gastos, los déficit terminaron por ser financiados a
través de créditos del Banco Central. La expansión monetaria resultante causó
presiones inflacionarias que se intentaba atacar por medio de fijaciones de
precios máximos, tasas de interés nominal por debajo de las tasas de inflación,
salarios mínimos (y pisos para ajustar los salarios en general) para "proteger" a
los trabajadores y una serie de restricciones cuantitativas. Aun mas, en el primer
quinquenio de los sesenta el gobierno inició una "reforma agraria" cuyo alcance y
carácter discriminatorio adquirió mayor fuerza en la segunda mitad de la década.

Por supuesto, con la llegada del gobierno de la UP a finales de 1970, y a lo largo

de sus casi tres años de ejercicio del poder político y económico, tales medidas
hacia la estatización de la economía fueron aceleradas e
intensificadas.enelintentoexplfcitodealcanzarunaeconomíasocialista. Sin embargo,
no está claro si seria mas acertado calificar a ese gobierno y sus políticas como
una aberración en la trayectoria histórica del país, o mas bien como una
continuación, extrema pero lógica, de todo lo que venia gestándose
aceleradamente en las décadas anteriores. Ya antes del gobierno de la UP era
posible afirmar:

"Este exceso de control estatal sobre la economía ha hecho que el éxito de las
actividades productivas emprendidas dependa mucho más del padrinazgo
político, el cual concede exenciones tributarias o arancelarias, otorga o niega
precios rentables, permite o prohíbe la importación de sustitutos, aprueba o no
prestamos internos y/o externos, que de la verdadera rentabilidad social de dichas
actividades, y de la capacidad técnica y empresarial de quienes en ellas trabajan.
De este modo, los empresarios buscan mas el acercamiento a los políticos y a los
personeros de gobierno,..., que a los técnicos y profesionales o a los obreros y
empleados que laboran en las empresas y que podrían aumentar la productividad
real de los procesos productivos. Es mas fácil obtener una rentabilidad financiera
cobrando un alto precio permitido por un elevado arancel, que una rentabilidad
real basada en un precio bajo, al alcance de las grandes masas, permitido por
rebajas de costos obtenidas con mejoras reales de productividad. Estas políticas
de proteccionismo han sido, además, las principales responsables de que la
estructura productiva interna se caracterice por un grado importante de
actividades monopólicos".

"El actual gobierno (la UP), al exacerbar las medidas de estatización, ha

contribuido a esclarecer estos hechos ante la opinión publica, y ello facilitar a la
adopción de políticas económicas racionales de descentralización y de
transformación del país en una economía moderna de mercado.
Aberración o continuación, cualquiera que fuera la interpretación, lo cierto es que
la UP puso en marcha rápidamente una estrategia hacia el estatismo total, y lo
pudo hacer sin alterar las bases previamente existentes, ya que la propia
estructura legal heredada de gobiernos anteriores era suficiente para tomar el
control económico del país.

Precios y mercados

Aunque una discusión completa de las políticas económicas practicadas hasta

1973 sería demasiado larga para los propósitos de este capitulo introductorio,
algunas de las características más sobresalientes de la acumulación del activismo
estatal merecen resumirse brevemente. Primero, Chile tiene una larga historia en
cuanto a métodos para interferir con el mecanismo de precios, tanto para
propósitos macroeconómicos de orientar recursos hacia determinadas actividades
en vez de otras, como para el fin macroeconómico de decretar el control de la
inflación por medio de la fijación generalizada de precios. Estos controles fueron
intensificados durante el gobierno del Presidente Allende, ya que se deseaba
"asegurar" que los aumentos masivos de salarios, todos financiados por la pura
emisión monetaria, se tradujeran en un mayor poder real de compra para los
trabajadores. además, los controles selectivos
sirvieronparaprecipitarlabancarrota,yportantolaconfiscaci6n"justificada", de un
gran numero de empresas privadas. Al final de ese gobierno, mas de 3.000
precios estaban sujetos a la fijación estatal. Por supuesto, el impacto mas
dramático y visible de estos controles fue la escasez generalizada de la mayoría
de bienes en los mercados formales, la aparición de extensos mercados negros y
la creación de largas colas de compradores para cualquier bien que se vendiera.

Empresas publicas

Una segunda característica de la economía chilena fue la presencia ubicua de

empresas publicas, aun antes de la política de socialización explicita de la UP. De
hecho, es prácticamente imposible estudiar aspecto alguno del sistema
económico sin encontrar que al menos una empresa pública había sido un
participante clave. Desde la década de los 1930 en adelante, el estado fue
asumiendo el papel de empresario por una variedad de rutas. En algunos casos,
la ruta fue la de adquirir empresas privadas que entraban en quiebra; en otros, los
servicios públicos se convirtieron en empresas por razones de mayor control y
flexibilidad; en todavía otros casos, una empresa publica fue creada por ley, para
propósitos explícitos.

La corriente conceptual del estado empresario tuvo sus comienzos con la

creación de la Corporación de Fomento (CORFO). La CORFO tenía el encargo
general de promover actividades productivas en el país, mediante el suministro de
créditos para la inversión privada, la realización de investigaciones de mercado y
evaluaciones de proyectos, e inversiones directas en ciertos proyectos y
empresas considerados de vital importancia para la economía. A lo largo de tres
décadas, sin embargo, el rango de actividades directas de la CORFO fue
ampliándose a una impresionante diversidad de rubros productivos del país y, ya
en 1970, antes del gobierno de Allende, había mas de 60 empresas publicas y
unas 30 mas sobre las cuales el estado ejercía un control active. En 1970, el
estado empresario "explicaba" al menos el 21,1 % de la inversión total, 4,8% del
empleo nacional y 22,5% de la demanda final de la economía.4

Además de su mera extensión y magnitud, la presencia de las empresas publicas

en Chile llevaba consigo otro elemento negativo para el funcionamiento de los
mercados en el país. Casi sin excepción, las empresas estatales gozaban por ley
de una amplia variedad de privilegios, tales como la exención de impuestos y
aranceles y la potestad de controlar y prohibir la entrada de empresas privadas en
"su" área de influencia. Mas aun, cuando la entrada no era restringida, las
empresas publicas siempre tenían la ventaja desleal de no estar sujetas a
quiebra, lo cual constituía una muy efectiva barrera a la entrada contra
potenciales inversionistas privados.

Durante el gobierno de la UP, la CORFO se convirtió en el ente estatal que se

hizo cargo de las empresas privadas que fueron compradas, intervenidas,
requisadas o nacionalizadas. Al final de ese gobierno, el estado había confiscado
directamente 259 empresas privadas y había utilizado a la CORFO y sus filiales
para adquirir acciones en otras 185 corporaciones, además de 19 bancos. De
esta manera, el numero total de empresas en las que el fisco tenia interés y
control directo ascendía a 620. En su conjunto, este conglomerado estatal generó
en 1973 perdidas netas por mas de 500 millones de dólares, mientras que solo
las empresas incluidas en la llamada Área de "Propiedad Social" representaban
aproximadamente el 5,6% del empleo total del país.

Legislación laboral

Un tercer laberinto de legislaciones, restricciones, intervención estatal directa,

favores especiales y privilegios a grupos de personas definidas arbitrariamente
por ley, se encontraba en el mercado laboral. Por el lado de las especialidades, y
no tan especiales, al ver la lista que incluía profesiones tales como peluqueros,
locutores, mozos de restoranes, colocadores y pulidores de parquets, chóferes de
locomoción colectiva, electricistas, vendedores de vino, etc.5, existían los
llamados "Colegios Profesionales", que en el fondo

eran sindicatos formados por ley para proteger los intereses de la profesión
practicada por sus miembros. El monopolio que se generó era férreamente
cerrado, ya que si no se era miembro registrado de un colegio, con las cuotas al
día, no se podía ejercer no sólo como abogado, administrador publico, arquitecto,
bibliotecario, contador, periodista, medico, enfermera, farmacéutico, profesor, ni
tampoco ser funcionario publico en su especialidad. Las leyes daban a los
colegios el derecho de fijar los honorarios que podían cobrar los miembros y los
estándares de ellos, y prohibir a los no miembros ofrecer servicios profesionales
al publico.

Respecto a los sindicatos mas amplios, es interesante señalar que la Legislación

inicial sobre la negociación colectiva fue diseñada para limitar el poder sindical,
con acuerdos colectivos a nivel de la empresa individual. Sin embargo,
simultáneamente con la evolución del activismo estatal, los sindicatos fueron
adquiriendo mayores grades de poder económico y político, especialmente
aquellos que se establecieron en las mas importantes industrias protegidas por la
política de sustitución de importaciones. En términos generales, todo lo
relacionado con el sindicalismo y la negociación colectiva estaba sujeto a una
fuerte intervención estatal. Con respecto a la organización sindical, el estado
supervisaba sus elecciones y finanzas internas y se reservaba el derecho de vetar
la existencia misma de cualquier sindicato. Con respecto a la negociación
colectiva, las regulaciones parecían estar disipadas para que no se llegara a
acuerdos sin la intervención estatal. Por un lado, la afiliación era obligatoria y se
permitía los sindicatos (y la negociation colectiva) por área de actividad. Las
negociaciones incluían el poder de afectar el costo de emplear a trabajadores no
sindicalizados; por ejemplo, se llegó a establecer una estructura de seis salarios
mínimos diferentes para el trabajo no sindicalizado. Además, mientras que la
huelga "ilegal" fue de hecho tolerada por la autoridad política, a los empleadores
les fue prohibido el despido temporario o permanente. Mis aun, la legislación
chilena permitía al estado asumir el manejo de empresas donde se demostraba la
"incapacidad" de llegar a acuerdos con la fuerza laboral, lo cual constituía una
amenaza permanente a los derechos de propiedad del empresario y de hecho fue
una muy efectiva arma para la confiscación y control estatal de empresas bajo el
gobierno de la UP.

Toda esta estructura legal fomentaba lógicamente la alta frecuencia de huelgas, la

que conducía a su vez a la detención de la producción (a menudo a nivel
nacional) y la casi inevitable intervención estatal. Con su mayor influencia, mas
allá de la que podría esperarse del hecho de que tan solo el 25% de la fuerza
laboral pertenecía a los sindicatos, y con la creciente presencia del estado en la
economía, cualquier problema laboral se convertía cada vez mis directamente en
un problema político (los lideres sindicales pasarían a ser mas bien políticos que
representantes de sus trabajadores sindicalizados), cuya solución mis
conveniente y expedita significaba el conceder lo solicitado por los sindicatos.
Para las empresas involucradas, el costo de acceder no tenía que ser tan
importante, ya que el próximo paso era directo; dada la ubicua intervención del
estado, una vez concedido lo solicitado por los sindicatos, correspondía pedir al
gobierno alguna medida compensatoria, como por ejemplo un alza del precio
fijado para su producto, un aumento del arancel (u otro instrumento equivalente
en contra de las importaciones), o una exención de uno que otro impuesto. El
costo para la economía era la institución de un sistema de incentives altamente
distorsionado e ineficiente.

Los trabajadores no organizados también tenían sus patrocinadores legislativos y

regulatorios. Para este sector de la fuerza laboral, lo mis importante era el Código
del Trabajo y las leyes relacionadas que normaban los contratos individuales de
trabajo. A partir de la publicación del Código del Trabajo en 1931, la legislación
que reglamentaba las relaciones laborales se transformó en una compleja red de
unas 70 leyes laborales hacia finales de 1973. Aparte de otorgar una serie de
privilegios especiales, esta legislación contenía dos lineamientos generales y
fundamentales. Por una parte, en los contratos individuales, el legislador suponía
que el empleador era siempre un abusador y el empleado siempre un indefenso
que aceptaría todo. Por lo tanto, se desarrolló una legislación sobre protectora del
empleado u obrero que reglamentaba las horas de trabajo (normales y el máximo
de sobre tiempo), salarios (al menos el mínimo), condiciones de trabajo, duración
de las vacaciones y cuando podían y debían tomarse, etc. En efecto, no quedaba
nada para ser negociado entre las partes, como tampoco había lugar para
flexibilizar los contratos en caso de producirse situaciones adversas en la
economía.

Por otra parte, además delos salarios mínimos, había tres características
adicionales en esta legislación que hacían artificialmente mas caro el empleo de
la mano de obra en Chile. Primero, debido a la insolvencia de los fondos de
pensiones, la falta de seguro de desempleo y las alternativas deficientes para el
ahorro que existían en la economía, fue instituido el concepto de la
indemnización, la cual daba derecho al empleado a recibir, si se retiraba o si era
despedido, un mes de salario por cada año trabajado con el mismo empleador.
Dado este costo contingente, los empleadores evitaban, en lo posible, contratar
mis personas. Segundo, de acuerdo al concepto de que los trabajadores tenían
un derecho de propiedad sobre su puesto de trabajo, y con el objeto de
contrarrestar otros incentives para despedirlos, los legisladores crearon una ley
de inamovilidad de trabajo, la cual, entre otras cosas, fijaba otro pago de
indemnización cuando un empleado era despedido sin justificación suficiente.
Tercero, para promover el sentido de participación del trabajador

en la empresa, se instituyó la gratificación, un reparto obligatorio de las utilidades

a los trabajadores; la cantidad a repartirse dependía del tipo de actividad y de las
tasas de utilidad. La combinación de estas tres obligaciones de pago adicional, el
impuesto de seguridad social, las reglas a favor de los sindicatos y la política
comercial que reducía el costo relativo de capital, sirve como una primera
explicación de las altas e histéricamente "normales" tasas de desempleo en Chile.

Un cuarto aspecto de la legislación laboral fue el sistema de seguridad social.

Chile fue el primer país latinoamericano en instalar un sistema obligatorio de
previsión, apareciendo los primeros fondos de pensiones en los años veinte. A
mediados de la década de los setenta había 35 fondos de pensión diferentes, que
cubrían aproximadamente el 75% de la fuerza laboral. Cada uno tenía un grupo
de miembros cautivo y distribuía beneficios determinados en forma diferente en
cada caso. Por ejemplo, los empleados particulares podían retirarse con pensión
después de 35 años de servicio, los empleados públicos después de 30 años, y
sólo 15 años para los senadores; los regidores, que no tenían salario, también
recibían una jubilación. Las tasas de las imposiciones obligatorias dependían de
los niveles de salario y de la clasificación general del trabajo, pero en la práctica
estas contribuciones eran impuestos al empleo, con tasas que promediaban el
40% del ingreso imponible del empleado. La parte mayor de la contribución total,
dependiendo de cada fondo de pensión, era soportada por el empleador (80% en
promedio). Finalmente, los beneficios de pensión, cuando y si se recibían, eran
independientes de las contribuciones que el jubilado hubiera hecho durante su
vida.

Mercado de capitales

Otro amplio sector económico severamente afectado por el dirigismo estatal fue el
mercado de capitales, el que siempre proporcionaba una amplia y tentadora
variedad de caminos para la intervención dirigista y rara vez se resistió la
tentación. La forma menos imaginativa y mas común de intervención fue la
fijación de tasas de Meres nominales a niveles "razonables", cualquiera fuera la
tasa de inflación. Otra herramienta común en todos los regímenes era la creación
de líneas especiales de crédito para promover las actividades de moda, según la
autoridad del momento. Con tasas reales de interés negativas,
yconcontrolescuantitativosestrictosenlaasignaciOndecreduos.laactividad bancaria
evolucionó a ser simplemente un intermediario para los redescuentos del Banco
Central y manejar la influencia política que conllevaba la distribución arbitraria de
créditos con tasas reales negativas.

El gobierno del Presidente Allende, igual que en los demás campos, no tuvo que
cambiar la legislación vigente en el sistema bancario para apoderarse de 61, sino
que simplemente Ilevó a su extrema la regulación heredada. Con inflación
creciente y tasas de interés nominales fijas, hizo que las tasas reales fueran mas
negativas que nunca. Se establecieron Iíneas de crédito selectivas para las
empresas del "Área social" pertenecientes al estado y en general para las firmas
expropiadas. Al fijar un 100% de reserva marginal en el crédito bancario, los
controles cuantitativos del Banco Central fueron absolutos. Finalmente, el
gobierno intervino, "compró" y nacionalizó) los bancos privados. Al final de esta
gestión socialista, no había sector bancario privado, y estaban severamente
restringidas las operaciones de las pocas instituciones privadas de ahorros y
prestamos.

Política fiscal
En el área de la política fiscal propiamente tal, quizás la característica más
notable y persistente fue el déficit crónico, los consecuentes créditos del Banco
Central al fisco y la inflación. Sin embargo, al menos durante 1 a década de los
sesenta, hubo una relativa estabilidad en esta materia y un esfuerzo hacia fines
de la década por controlar el déficit. En efecto, entre 1960 y 1964, el gasto fiscal
total fue del 22,1 % del PGB (19,9% sin el servicio de la deuda), los ingresos
fiscales alcanzaron el 17,4% del PGB y el déficit fue, en promedio, del 4,7% del
PGB. Mas aún, aunque entre 1965 y 1970 el gasto creció al 23,8% del PGB (al
21,2% sin el servicio de la deuda), los ingresos aumentaron al 21,7%, con lo cual
el déficit fiscal cayó en promedio al 2,1% del PGB. De hecho, entre 1967 y 1969,
el déficit fue apenas el 1% del PGB y tan sólo el 0,4% en 1969.

La llegada al poder de la UP, sin embargo, sena!6 un dramático cambio en este

cuadro fiscal. Mientras los ingresos fiscales entre 1971 y 1973 se mantuvieron
estables en un poco menos del 20% del PGB, los gastos saltaron al 31,1 %,
31,2% y 44,9% del PGB en 1971,1972 y 1973, respectivamente. El déficit fiscal,
por lo tanto, alcanzó al 10,7%, 13,0% y 24,7% del PGB en cada uno de estos
años. Este aumento exponencial del déficit, y la correspondiente aceleración de la
inflación, representó una de las señales mas claras de que las políticas de la UP,
y probablemente el gobierno mismo, eran insostenibles en el tiempo.

La creciente inestabilidad macroeconómica y la extensa y cada vez mas politizada

nacionalización de grandes panes de la economía resumen sólo una parte del
legado de caos económico que dejó el gobierno de la UP. Bardfjn, Carrasco y Vial
describen así la situación:

"Al caer el gobierno de Salvador Allende no había prácticamente conducción

económica; el desequilibrio fiscal, monetario y de balanza de

pagos era de proporciones; las empresas estaban descapitalizadas y con fuertes

perdidas; la indisciplina laboral era casi completa, la ocupación disfrazada alta, y
lo que mas llamaba la atención de la población era la existencia de un
desabastecimiento generalizado, huelgas por todas partes, colas, mercados
negros, una acelerada inflación y una fuerte pérdida de los salarios reales".

"Las presiones inflacionarias hacia agosto de 1973 se estimaban en cerca de 900

por ciento y, de hecho, los índices oficiales llegaron a marcar para doce meses un
746.2 por ciento en el IPC y un 2.009,1 por ciento en el IPM, para el período abril
de 1973 abril de 1974."

"Una idea de las expectativas imperantes en la época la da el valor del dólar

negro, que era de 3.000 escudos, mientras los tipos de cambio oficiales de mas
uso tenían magnitudes de 25, 46 y 85 escudos."9
Para quienes han experimentado las tasas de inflación en varios países durante
la "década perdida" de los ochenta, la inflación que emergía en Chile en la
segunda mitad de 1973 debe parecer modesta. Pero en cl Chile de aquel
entonces, era una tasa sin precedentes y, en conjunto con el resto del oscuro
panorama económico, contribuyó importantemente a la caída del gobierno de la
UP en septiembre de 1973.

LA POLÍTICA ECONÓMICA DEL GOBIERNO DE LAS FUERZAS ARMADAS Y

DE ORDEN

Es importante subrayar desde el comienzo que, aunque la estrategia que subyace

la política económica a lo largo del gobierno del Presidente Pinochet, septiembre
de 1973 hasta marzo de 1990, siempre reflejó ciertos principios centrales, tales
como la libertad de precios, el derecho de propiedad, la apertura al comercio
exterior y un estado subsidiario y presupuestariamente responsable, hubo dos
rondas de lo que se pueden llamar políticas de ajuste estructural. El primer
episodio comenzó con la caída del gobierno de la UP y terminó con la recesión
internacional de los años ochenta; el segundo comenzó a principios de 1985 y
continuó hasta el cambio del gobierno en marzo de 1990.

El Ajuste Estructural de Fondo: Octubre 1973 a Junio de 1982

Las siguientes secciones tienen el doble propósito de reseñar las medidas de

política económica mas importantes que se tomaron a lo largo del proceso y de
introducir brevemente los estudios incluidos en este volumen. Como éstos últimos
cubren los acontecimientos y resultados de prácticamente todo

el período del gobierno militar, ha sido inevitable perder un poco de "consistencia

en el tiempo" entre el orden de la presentación en esta introducción al libro y la
serie de medidas que son centrales para el análisis de cada uno de los distintos
estudios.10

Durante los primeros meses del gobierno militar, la política económica fue dirigida
mas bien a la necesidad de restaurar el orden y apagar los incendios mas
urgentes que existían y surgieron. Una de la primeras medidas fue un gran paso
hacia la unificación del tipo de cambio; los seis tipos de cambio oficiales fueron
reducidos a tres, y el nuevo valor mas utilizado en la economía representó una
devaluación del orden de seis a nueve veces.

Régimen de precios y mercados libres

Simultáneamente con el ordenamiento del régimen cambiario, una primera

prioridad fue la eliminación de la gran mayoría de los controles de precios,
probablemente no tanto como respuesta a una convicción fundada de restaurar el
mecanismo de mercado, sino mas bien como la ruta mas directa y efectiva para
eliminar el símbolo del desorden de la UP, cual era la existencia de las colas y los
mercados negros. así, después de tan sólo un mes de gobierno, se publicó el
Decreto Ley 522, del 15 de octubre de 1973, que fijó la estructura de la nueva
política de precios. sólo unos 33 precios seguirían fijándose, mientras unos 18
mas serian "informados", es decir, estos precios tenían el carácter de libres,
siempre y cuando lo informado no fuera rechazado por DIRINCO".

El cambio provocado por el Decreto 522 fue drástico. En solo un mes de

gobierno, unos 3.000 precios fueron liberados por primera vez en la década de los
setenta, y para muchos productos por primera vez en varios años. Es mas, el
Decreto indicó que no se utilizaría mas el control de precios .como instrumento
antiinflacionario. Para combatir la natural desconfianza que en la opinión publica
presentaba el sistema de mercado libre, "natural" en una economía que por años
se había caracterizado por los monopolios creados bajo la protección de
restricciones y favores estatales, el gobierno pidió moderación de precios al
sector privado y comenzó a enfatizar el rol de los precios internacionales,
mediante un comercio mas libre con el objeto de limitar la posibilidad de abuses
de precios. además, el gobierno se comprometió a modificar las leyes
antimonopolios. De hecho, se anunció una reducción de los aranceles y la
formulación de un plan para una reforma arancelaria, y en el siguiente mes de
diciembre se publicó la modificación de la ley antimonopolios.

En otras materias regulatorias, el gobierno eliminó una serie de prohibiciones que

restringían el transporte de ciertos productos, la plantación de

viñedos, las vedas de carne y otras restricciones cuantitativas. Al principio, se

mantuvieron varios controles sobre la producción y tasas de interés reales
negativas, pero tales regulaciones fueron eliminándose en un período
relativamente corto. Este conjunto de políticas orientadas a promover el libre
mercado tuvo efectos rápidos Por un lado, se cumplió con la meta de eliminar las
colas y el desabastecimiento, pero por el otro lado, también se dio el resultado de
un alza del IPC del 87,3% en el mes de octubre de 1973, y del 5,7% y 4,6% en
noviembre y diciembre. Como respuesta al impacto de estas alzas en el costo de
la vida, se dieron significativas bonificaciones y fuertes ajustes a los salarios;
también se diseñó una escala única para los salarios del sector publico.

Desde octubre de 1973 hasta diciembre de 1980, el proceso restante de

desregulación del sistema de precios puede resumirse en términos de ajustes a
las listas de bienes en el D. L. 522, ya que los items podían ser traslados de
"fijos" a "informados" o "libres" y viceversa. Luego, en diciembre de 1980, en un
artículo de miscelánea de la Ley de Presupuesto, se dio cl paso importante que
faltaba al prohibir que los precios que habían sido "informados" volvieran a la lista
de precios fijos y los liberados no pudieran volver al estatus de informados o fijos.
De esta manera, cualquier fijación explicita de algún precio en el futuro requeriría
de una ley especial, y no solamente una resolución del ministro de turno.

En el primer capítulo de este libro, Gert Wagner presenta un amplio análisis del
proceso de desregulación que el gobierno militar emprendió en 1973 y persiguió
hasta marzo de 1990. Los cambios involucrados fueron profundos, ya que lo que
se pretendía era la transformación desde un extremo de organización económica,
economía estatal de planificación central, hasta otro, economía libre. Como bien
señala Wagner, en la economía chilena no se ha llegado nunca a ninguno de
estos extremes, pero en comparación con la evolución histórica de la intervención
estatal en Chile hasta septiembre de 1973, el cambio de enfoque instituido por el
gobierno militar fue de fondo e impresionante.

Wagner considera no solo las medidas tomadas sino también, hasta donde la
información empírica lo permite, los indicadores acerca del mayor funcionamiento
del mecanismo de mercado en un amplio espectro de la economía chilena.
Wagner trata explícitamente, entre otros tópicos, las políticas de precios y las
regulaciones que impedían la libre entrada a varios sectores, antes y después de
1973; la apertura de la economía y su integración internacional, el desarrollo de
un mercado de capital y crédito; las regulaciones y sus reformas en el mercado
laboral; las reformas del estado mismo y su relación con el desenvolvimiento del
sistema de mercado, las empresas públicas, la previsión social y la legislación
antimonopolio. quizás la

conclusión central es el hecho de que, aunque el Estado sigue teniendo un

impacto significativo en todos los sectores de la economía, a pesar de los
esfuerzos para llegar a una economía de mercado, ha habido, con muy pocas
excepciones, una sustitución de fondo en cuanto a los instrumentos de
intervención, desde políticas específicas, discrecionales y discriminatorias hasta
reglas generales, impersonales y de igual aplicación para todos los sectores
económicos del país.

Gasto fiscal

Una segunda área prioritaria del nuevo gobierno fue la recuperación del control
sobre el déficit fiscal para poder bajar la tasa de inflación. Como el diagnóstico de
la situación señalaba como fuente principal del problema el aumento del gasto y
el tamaño global del estado, el énfasis del programa de control del déficit se
centre" en rebajar el gasto y disminuir la extensión del estado. De hecho, los
logros fueron sustanciales en el primer año. El gasto fiscal total cayó en mas del
25% en términos reales, desde el 44,9% del PGB en 1973 hasta el 32,4% en
1974. A la vez, el ingreso real subió desde el 20,2% hasta el 21,9%. Sin embargo,
aunque el déficit cayó desde 24,7% del PGB en 1973 hasta el 10,5% en 1974,
este ultimo era todavía demasiado alto para alcanzar la estabilidad deseada, ya
que la tasa de inflación en 1974 superó el 375%.

Reforma tributaria

No obstante la insuficiencia del ajuste fiscal inicial, el año 1974 fue muy
importante en términos de crear las bases para un aparato publico moderno y
eficaz para el futuro. Se desarrolló un verdadero presupuesto publico que fue
ordenado y completo, permitiendo así un adecuado control de los recursos
asignados al estado. también se comenzó el proceso de reducir el numero de
empleados públicos y el numero y monto de los subsidios y otros gastos no
esenciales mientras se aumentaron las inversiones publicas. Fue también durante
1974 que se preparó la base de la reforma tributaria, ya que tanto el D. L. 824,
que modificó el impuesto sobre la renta, como el D. L. 825, que introdujo el
impuesto al valor agregado, fueron publicados el 31 de diciembre de 1974.

Dicha reforma tributaria fue un verdadero hito en todo el proceso de ajuste

estructural chileno. El sistema impositivo que existía antes había evolucionado a
través de una larga serie de modificaciones sin marco de referenda alguno. De
hecho, todo gobierno desde por Io menos 1924 se había preocupado de realizar
sus propios ajustes al sistema. Por lo general, el
motivo subyacente tenía que ver con la necesidad de reducir el déficit fiscal y, por
lo tanto, lo que se terminó por crear era un sistema con cada vez más alias tasas
de impuesto, bajo el criterio único de recaudación, junto con un gran numero de
impuestos para el financiamiento específico de determinados programas de
gastos, por un lado, y por el otro, una impresionante serie de exenciones,
franquicias, privilegios y tratamientos especiales. Al descuidar otros criterios tales
como la simplicidad, la eficiencia (económica y administrativa) y la equidad, la
legislación tributaria había creado una enorme discriminación entre Sectores. De
hecho, las excepciones terminaron por convertir los dos impuestos de base
amplia, el impuesto sobre la renta y el impuesto de compraventa, en un par de
excepciones mas. Respecto al impuesto sobre la renta, una recopilación de sólo
las exenciones sectoriales y territoriales requirió 164 paginas. Y en la misma ley
del impuesto de compraventa habían 108 exenciones; otros tratamientos
especiales para este impuesto llenaron 173 páginas de legislación.

Aparte de la proliferación de exenciones, las leyes mismas contenían serias fallas

que socavaban la efectividad de los impuestos. Respecto al impuesto sobre la
renta, por ejemplo, no había ningún mecanismo de ajuste por la inflación, a pesar
de la larga historia de Chile como país inflacionario. y la ley señalaba bases de
tributación heterogéneas para el mismo impuesto (dependiendo, entre otras
cosas, del tipo de empresa), mientras que existían tasas diferentes para la misma
clase de ingreso. Adenitis, aunque las tasas del impuesto eran progresivas, el
conjunto de exenciones significaba que no había progresividad en la práctica. No
había ningún mecanismo de integración entre el impuesto sobre las empresas y el
impuesto sobre la renta de las personas, y en éste ultimo no habían exenciones.
Por otra parte, el impuesto de compraventa fue explícitamente un impuesto en
cascada, con todos los defectos que tal tributación conlleva, y contenía a una
larga serie de sobretasas, exenciones y sectores y actividades que no estaban
afectos.

En la reforma tributaria de diciembre de 1974, la meta expresa consistió en

establecer un sistema "justo, simple y eficiente"; es decir, la reforma comenzó
desde un punto de vista mas amplio que la mera recaudación. Se enfatizó el
criterio de la neutralidad como un aspecto básico para lograr ante la ley una
efectiva igualdad y de oportunidades en lo económico. Para el impuesto sobre la
renta, se introdujo la "corrección monetaria" (indexación) en forma generalizada
para ajustar los valores de los activos, los pasivos y las existencias; también fue
introducida la "unidad tributaria", que se ajustaba de acuerdo a la evolución del
IPC, para definir los límites de los tramos de ingreso para el impuesto sobre la
renta de las personas. Para las empresas, se generalizó la base, incorporando
toda clase de ingresos a la misma tasa impositiva. Inicialmente, la tasa sobre las
utilidades de las empresas se fijó
en el 15%, y después fue reducida al 10%. Además, se estableció una sobretasa
del 40% sobre las utilidades de sociedades anónimas, el cual fue reliquidable a
nivel de los accionistas en su declaración del "global complementario"; con este
paso, se acercó a la integración de los impuestos sobre rentas de empresas y
personas. Adicionalmente, se estableció un impuesto mas simple y mas general
para la pequeña empresa, se eliminó el impuesto sobre ganancias de capital (a
menos que tales ganancias constituyeran una fuente habitual del ingreso) y se
eliminó el impuesto sobre el patrimonio. A la vez, se mantuvo el impuesto
"habitacional", un sobrecargo del 7% sobre la renta de las empresas.

Respecto al impuesto sobre la renta de las personas, la meta central fue la de

sujetar todo tipo de ingreso al mismo tratamiento impositivo, con la misma escala
de tasas progresivas tanto para la renta única como para el global complementario.
también se reestructuró la escala de tasas para asegurar que fueran
"progresivamente" mas progresivas. A la vez, fue mantenida la tasa especial del
7% sobre la renta de los profesionales.

La introducción de la corrección monetaria, la ampliación de las bases, la

unificación de las mismas y la integración casi completa de los impuestos sobre la
renta de las empresas y de las personas representaron todas un movimiento muy
significativo hacia un sistema moderno de tributación. además, se definió una
clara política de incentivos tributarios en la cual los incentives regionales fueron
generalizados, independientemente dela actividad que podría beneficiarse con ellos,
mientras que los incentives para actividades especificas se otorgaron
independientemente de la región en la cual se desarrollara. En el proceso de
definir esta política, se determinó la eliminación de la gran mayoría de las
exenciones, franquicias y otros tratamientos especiales que habían caracterizado
al sistema anterior; particularmente importante fue la eliminación de toda clase de
privilegios para las empresas estatales.

La marcha hacia la modernización quedó corta, sin embargo, en cuanto a las tasas
de impuesto sobre la renta de las personas. El motive inicial, claro está, fue la
necesidad de controlar el déficit fiscal, y por eso la tasa marginal mas alta en 1975
alcanzó al 80%. Dicho máximo fue rápidamente reducido al 60% y, al llegar a 1983,
se había rebajado al 58%, tasa marginal tan elevada que todavía conllevaba
fuertes desincentivos para el trabajo, el ahorro y la inversión. La tasa promedio
implícita en el sistema alcanzó su máximo de 45,1% en marzo de 1975 y bajó al
26,1% en diciembre de 1983, con reducciones relativamente mayores para los
niveles mas bajos del ingreso imponible. De todas maneras, estas tasas
exageradamente altas, junto con la capacidad técnico administrativa y la voluntad
política de cobrar los impuestos, tuvieron el efecto no deseado de disminuir la
capacidad de ahorro de
la economía privada durante el resto de la década.

Sin lugar a dudas, el paso mis importante hacia la modernización tributaria fue la
derogación del impuesto de compraventa y su reemplazo con el impuesto al valor
agregado en el D. L. 825, con tasa uniforme del 20%. Aunque el IV A al principio no
fue general, ya que se establecieron exenciones junto con varios impuestos
selectivos al consume adicionales al IV A, a través del tiempo estas excepciones
fueron eliminados y el IVA llegó a ser la verdadera columna vertebral del sistema
impositivo chileno. Con respecto a los otros impuestos indirectos, se mantuvieron
tributes especiales sobre los alcoholes, tabacos y gasolinas. además, se
introdujeron varias racionalizaciones a los timbres y estampillas flscales.

Otras medidas iniciales del ajuste estructural

además de las anteriores reformas fundamentales al sistema económico, en 1974 el

proceso del ajuste estructural también comenzó en otros frentes. Se traspasaron la
mayoría de las empresas del "área social" a sus dueños originales, se dieron los
primeros pasos para la asignación legal de tierras a los asentados, se eliminaron
casi todas las barreras no arancelarias al comercio internacional y se anunció la
rebaja de aranceles. Sin embargo, a pesar de todos esos progresos, el control del
déficit había sido insuficiente. Parte del problema residía en la falta de manejo
efectivo de las empresas estatales, ya que su gestión deficitaria continuó la presión
para la emisión monetaria. también puede ser que el alto precio mundial del cobre, y
por tanto los buenos ingresos fiscales en la primera mitad del año, permitió que la
autoridad relajara en algo sus esfuerzos de control fiscal, especialmente a la luz de
los fuertes impactos económicos y sociales de la primera ola de ajustes del
sistema de precios en el ultimo cuatrimestre de 1973.

Programa de emergencia de 1975

Sean las que fuesen las razones, fue evidente en la segunda mitad de 1974 que
el país tendría que reducir nuevamente su nivel de gasto. La continuación de la alta
tasa de inflación, junto con la persistente situación de desequilibrio
macroeconómico, exigían un crecimiento restringido del crédito interne. Y la
recesión internacional, a raíz del alza del precio del petróleo, también forzó una
reducción del gasto interne. De hecho, las circunstancias eran especialmente
negativas. Con el aumento del precio internacional del petróleo, el gasto no podía
mantenerse con créditos externos porque simplemente no estaban disponibles
para Chile por razones políticas. Tampoco existían reservas internacionales que
permitieran mantener el gasto por medio de un

déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Por lo tanto, la única

alternativa para no volver a la hiperinflación e inestabilidad macroeconómica que
caracterizó el final del gobierno de la UP era un severo programa de ajuste del gasto
interno.

En abril de 1975, el Ministro de Hacienda Jorge Cauas presentó a la opinión

pública el programa que se había diseñado. El punto central del programa fue una
drástica y rigurosa contracción del gasto publico: una disminución general del
15%, tanto en moneda local como en moneda extranjera. Además, se decretó un
sobrecargo del 10% en el impuesto sobre la renta e igual sobrecargo sobre el
consumo de bienes "suntuarios", la eliminación de casi todas las exenciones del
IVA y la retasación de los bienes inmuebles no agrícolas. El gobierno ejercería un
mayor grado de control presupuestario en todas sus agencias y empresas, y los
administradores serían los responsables de ejecutar la austeridad exigida.

Junto con esta austeridad general, la autoridad acentuaba la descentralización y la

liberalización de la economía. El énfasis se puso en la reducción del tamaño del
estado y simultáneamente en el fortalecimiento del área privada de la economía,
así como nuevos esfuerzos para disminuir la creación de dinero y controlar la tasa de
inflación. A la vez, para aminorar el impacto del programa en la clase trabajadora,
se estableció un reajuste automático de los salarios de acuerdo a la evolución del
IPC, con un alivio mayor para los ingresos mínimos. también se fortaleció el
Programa de Empleo mínimo (PEM) en las municipalidades para suavizar el costo
del ajuste para los desempleados. En materia de comercio internacional, se
aceleró el sistema de minidevaluaciones y se continuó con el programa de
desgravación arancelaria.

El éxito de este programa fue asombroso, no sólo para superar la crisis coyuntural
que lo exigid, sino también porque sentó las bases para el cambio permanente que
se percibe hasta hoy respecto a la necesidad de responsabilidad fiscal. A pesar del
hecho de que Chile fue el país mas afectado por la recesión internacional del
petróleo, la caída en los términos de intercambio le significó una pérdida real (pesos
de 1977) de unos $34.000 millones, aproximadamente el 14% del PGB de!974, el
déficit fiscal fue reducido a tan sólo el 2,6% del PGB en 1975, en comparación al
10,5% registrado en 1974. El déficit siguió bajando al 2,3% en 1976,1,8% en 1977 y
0,8% en 1978, para después convertirse en superávit de 1,7%, 3,1 %y 1,7% del
PGB en 1979,1980 y 1981, respectivamente. Al ver este desempeño fiscal
retrospectivamente, y considerando la falta de éxito en controlar el déficit fiscal que
caracterizó la mayoría de los demás países latinoamericanos a lo largo de la
"década perdida", es difícil evitar la conclusión de que para Chile la casi absoluta
ausencia de asistencia externa de cualquier tipo durante los años del ajuste fue
una bendición ex post, pues se vid obligado a realizar el ajuste fiscal (y
económico) sólo, con sus propios esfuerzos, y lo hizo.

Aparte del proceso mismo de establecer el equilibrio fiscal, aparecieron otros

aspectos de la actividad fiscal que merecen destacarse. Primero, a nivel global el
gasto fiscal total disminuyó año tras año, desde el 32,4% del PGB en 1974 hasta un
22,8% en 1979. Frente a las críticas de que la política económica durante esa
época representaba un experimento en extreme monetarista y antiestatista, debe
recordarse que aún ese menor nivel de gasto fue mas elevado que el nivel real en
cualquier año a lo largo de la década de los sesenta. Mas bien, en vez de un
esfuerzo por reducir el gasto fiscal en general, se reorientó el gasto de acuerdo al
concepto de un estado subsidiario.

Sistema nacional de Inversiones

Parte de dicha reorientación exigía que los gastos fiscales que debieran
emprenderse, fuesen hechos bajo el criterio de eficiencia y de un rendimiento
económico y social que excediera a los costos. Para ayudar en el cumplimiento de
este criterio, se institucionalizó un extenso, estricto y detallado sistema de
evaluación y control de todos los proyectos públicos de inversión. El desarrollo, la
descripción y el análisis de este sistema, único en América Latina, es el típico del
estudio de Sergio Rudolphy, que aparece como capítulo 4 de este libro.

Gasto social

Un segundo aspecto básico de la reorientación del gasto público, de acuerdo con

el concepto del estado subsidiario, fue el énfasis en el gasto social, pero un gasto
social medido en términos de su efectividad en servir a la parte de la población mis
necesitada, no en términos del mero volumen de recursos gastados en tales
programas. La política social del gobierno militar se basaba en dos objetivos
centrales, erradicar la pobreza extrema y promover una real igualdad de
oportunidades para toda la población. Para poder realizar estas metas, fue necesario
determinar quienes eran los mas pobres y, de allí, diseñar las políticas de manera
tal que las necesidades de ese grupo objetivo fuesen atendidas directamente, con
un mínimo de costos de distribución y administración y un máximo de efectividad.

La estrategia general para la política social abarcaba tres dimensiones generales.

Primero, respecto a las necesidades inmediatas de los mas pobres, se renovó y
modernizó la aplicación de programas de asistencia social, tales como la asignación
familiar, previsión, asistencia para los cesantes y programas especiales de empleo,
programas que habían existido ya en años anteriores, para proveer niveles
mínimos de ingreso monetario. Segundo, se desarrolló

una serie de programas en las dreas de la nutrición infantil, la salud y la educación,

para aumentar el capital humano de la población, especialmente de los mas pobres. Y
tercero, se establecieron políticas para incrementar el capital físico de las personas de
menores ingresos, especialmente en las áreas de vivienda, acceso al agua potable y
alcantarillado, tenencia legal de tierras rurales y asistencia técnica para los
empresarios pequeños. En general, las medidas aplicadas en todas estas reas
siguieron la estrategia de proveer, por medio de recursos estatales, el costo completo, o
el suplemento necesario para que toda la población pudiera alcanzar al menos niveles
mínimos en estas dimensiones de desarrollo social.

A la vez, aunque se tomó la decisión de financiar tales beneficios con recursos

fiscales, esto no significaba que los varios programas debieran ser manejados
directamente por el Estado. Al contrario, y de acuerdo siempre con el concepto de un
estado subsidiario, se permitía y fomentaba la participación del sector privado, bajo
adecuados controles y supervisión, en la realización de las distintas actividades
sociales. Por otro lado, si se decidía que el Estado tenía que proporcionar un servicio
social, el manejo de los programas respectivos era, en la medida posible,
descentralizado hacia las regiones y municipalidades del país.

De la misma manera, los subsidios sociales fueron diseñados de manera tal que se
mantuvieran en lo posible los incentives a favor de los esfuerzos personales. Por
ejemplo .un desempleado acogido a un programa de asistencia debía percibir
siempre menos ingreso que lo que ganaba en un empleo normal. O una familia que
hacia un esfuerzo mayor para acumular cierto nivel de ahorros obtenía una vivienda
subsidiada de mejor calidad.

Finalmente, para aumentar la probabilidad de que beneficios específicos alcanzaran a

los grupos objetivo que se deseaba ayudar, en algunos casos se combinaron dos o
mas beneficios sociales para fortalecer el efecto y evitar un uso no deseado de los
beneficios. Por ejemplo, la entrega de leche para niños se podía efectuar cuando la
madre los llevaba para el control medico; o se instalaciones preescolares.

Las dreas especificas donde se aplicaron estos principios generales incluyeron la

educación, salud, vivienda, previsión social, asistencia social y el desarrollo regional.
En la educación, se cambio" el énfasis estatal hacia la educación básica y prebásica,
disminuyendo el financiamiento de la avanzada y profesional. De hecho, los institutos y
escuelas profesionales y técnicas fueron traspasados a los gremios de empleadores del
sector privado, y se abrió por vez primera la posibilidad de formar universidades
privadas. Hubo un esfuerzo exitoso de traspasar el control de las escuelas primarias y
secundarias a las municipalidades y se Iiberalizó la entrada de colegios privados al
sector.

En los dos casos, el estado entregaba subvenciones a las instituciones en base a un

monto fijo por alumno.

En el área de la salud, el sistema estatal centralizado fue transformado en 27 servicios

autónomos regionales. Bajo este esquema, el Ministerio de Salud fijaba las decisiones
de política y realizaba transferencias de recursos hacia las instituciones regionales, de
acuerdo a los servicios médicos que se proporcionan. Desde 1981, los trabajadores
tienen la opción de contratar el seguro de salud para ellos y sus familias con la red de
servicios estatales o con instituciones especializadas del sector privado.
En el drea de la vivienda, el gobierno dejó de lado su participación como constructor
directo y concentro" sus esfuerzos en el financiamiento de la vivienda popular, por
medio de una serie de programas de subsidios. En el pasado, los subsidios eran
percibidos mayormente ex post, como consecuencia de eruditos hipotecarios no
reajustables de acuerdo a la inflación y, por lo tanto, las habitaciones mas caras con
hipotecas mayores generaban mayores subsidios. Este sistema regresivo fue
reemplazado por uno consistente en la entrega de un subsidio, cuyo valor variaba
entre el 5% y cl 90% del valor de la vivienda, para ayudar a las familias en sus
esfuerzos por financiar su casa propia. El monto del subsidio dependía, entre otros
factores, del tamaño de la familia, su nivel de ingresos, el ahorro acumulado y el valor
de la vivienda. Como resultado del sistema, casi el 50% de los beneficiarios podía
escoger su propia vivienda subvencionada en el mercado privado.

En la previsión social, el gobierno del Presidente Pinochet realizó una de las reformas
más trascendentales y novedosas en la economía chilena. El antiguo sistema de
reparto fue reemplazado en 1981 por uno basado en la capitalización individual, en la
cual los aportes obligatorios son colocados en cuentas personales para la jubilación.
Estas cuentas son manejadas por instituciones privadas (Administradoras de Fondos
de Pensiones, AFP) que compiten entre si y operan bajo las normas definidas en la ley
y los controles de la Superintendencia de AFP. A la edad de jubilación, si los ahorros
provisionales son insuficientes como para brindar la pensión mínima (determinada por
el estado), el estado debe proporcionar al jubilado un subsidio para suplir la diferencia. Al
instituir el nuevo sistema, los trabajadores tuvieron la opción de permanecer en el
sistema antiguo o cambiar al nuevo; todo nuevo trabajador, sin embargo, debía entrar
al nuevo sistema provisional. Al finalizar el año 1988, había aproximadamente 3
millones de afiliados al nuevo sistema, y los fondos de pensiones acumulados
superaban los US$ 3.000 millones que se encuentran invertidos en una amplia
variedad de instrumentos en el mercado de capitales chileno.

En el Capitulo 3, Maria del Pilar Rozas describe y analiza en detalle todos estos y
varios otros aspectos del gasto social en Chile bajo la nueva estrategia de la
política social introducida por el gobierno militar. Estas políticas constituyen una
parte integral del ajuste estructural que el país experimentó entre 1973 y 1990.

Empresas publicas

Un tercer área general que marcó la política económica y fiscal durante el gobierno
militar fue el tratamiento de las empresas en manos del estado, las publicas
tradicionales y las demás. La primera medida fue "normalizar" las 259 empresas
confiscadas durante la UP; mis de 200 fueron devueltas al sector privado durante
1974, el resto a lo largo de los siguientes cinco años. Además, entre 1975 y 1976
CORFO vendió la mayoría de sus acciones bancarias mediante licitaciones de
paquetes accionarios, y entre 1978 y 1980 se realizaron otras ventas significativas de
empresas. Finalmente, y quizás mas importante para la salud general de la economía y
de las finanzas publicas en particular, CORFO y el resto del sector publico emprendieron
una política generalizada de racionalización de las operaciones de las empresas
publicas, quitándoles todos los privilegios tributarios y anticompetitivos, de manera
que ellas operaran mis eficientemente en un ámbito competitivo y produjeran
resultados positivos, en vez de seguir contribuyendo al déficit fiscal.

De esta manera, entre 1973 y 1981, el sector publico redujo el numero de sus
empresas desde aproximadamente 620 que tenía la UP a 66, dos tercios del numero
que estaba bajo control estatal en 1970. Aunque el esfuerzo fue notable en estos
términos numéricos, los efectos prácticos sobre la ingerencia del estado en la
economía no deben exagerarse. En 1981, el empleo total de las empresas en manos
estatales todavía representaba mis del 3,3% del empleo agregado de la economía.
En 1980, estas empresas "explicaban" aproximadamente el 20% del PGB, mientras
que el patrimonio de tan sólo las 12 filiales mis grandes de CORFO equivalían al 60%
del patrimonio de todas las firmas registradas en la Bolsa de Comercio. Por supuesto,
gran parte del tamaño económico total de las empresas estatales se explicaba por el
hecho de que tres de las mas grandes, CTC, CHILECTRA y especialmente CODELCO,
habían sido privadas hacia finales de la década de los sesenta. De todas maneras, a
pesar de los esfuerzos realizados, y al contrario de la crítica dirigida al exceso de
privatización, durante ese periodo se ve que los efectos de cualquier "fiebre de
privatización" habían sido mayormente controlados, ya que el estado empresario
seguía teniendo una enorme importancia en la economía chilena.

En el sentido práctico, el principal logro de los primeros ocho años de la política fiscal y
empresarial del gobierno militar fue el establecimiento de una economía mixta y un
saneamiento de las finanzas publicas. En las empresas estatales propiamente tales,
se logró implantar un nuevo estilo gerencial, dirigiendo los esfuerzos hacia la
eficiencia de cada una de ellas en su propio rubro y generando dividendos para su
dueño: el estado. De hecho, el progreso en ese sentido, es decir hacia el
autofinanciamiento, fue notable ya que al entrar los años ochenta CORFO en su
conjunto generaba utilidades. Sin embargo, todavía quedaban focos de ineficiencia al
estilo anterior; tan solo tres empresas, CAP, LAN Chile e IANSA generaron en el año
1981 perdidas de US$144 millones". así, no obstante los innegables progresos que
fueron alcanzados en el control y reducción de las empresas publicas entre 1973 y
1981, al final de cuentas, tal como lo expresaron Barddn, Carrasco y Vial:

"El Estado es aun, con mucho, el agente productivo mas importante y su presencia en
la minería de cobre es cuasi monopólico, ocurriendo otro tanto en las
telecomunicaciones, la generación de energía, el salitre, hierro carbón y acero, el
transporte aéreo y ferroviario, la provisión de petróleo, agua, gas y servicios tales
como la salud y educación, obras viales, etc."19

Entre 1981 y 1985, no hubo nuevos progresos en cuanto a disminuir el tamaño del
aparato productivo estatal. Aun ciertas venlas que se habían anunciadas, los cases
de CAP y Laboratorios Chile, fueron detenidas. Durante este período, aunque no
hubo un retroceso a todas las prácticas nocivas del pasado, algunas empresas, entre
ellas CTC, EMPORCHI, LAN, ISE y Laboratorios Chile, se encontraron involucradas
en controversias en torno a un alegado abuse del poder de mercado, competencia
desleal, que surgía del hecho de que no existía para ellas la amenaza de quiebra
(Wisecarver, 1986).

Peor todavía, por lo menos así parecía, fue el hecho de que hubo una "re
estatización" de gran parte de la banca y de muchas de las empresas mas
importantes del país que estaban relacionadas con los bancos que fueron
intervenidos. En efecto, a raíz de la recesión mundial de la deuda de 1982 y 1983, y
en parte debido a ciertas irregularidades acumuladas en la regulación y en el manejo de
los bancos privados durante los años anteriores, el gobierno intervino 16 instituciones
financieras. Como consecuencia de que la propiedad de estas estaba
complejamente interrelacionada con los mayores grupos económicos del país, la
intervención conllevó el control estatal de gran numero de las empresas mis
importantes del sector privado productivo. De esta manera, el estado no sólo volvió a
controlar mis del 60% de los depósitos del sistema financiero y los dos bancos mis
grandes, el Banco de Chile y el Banco de Santiago, sine también las mayores AFP y
grandes empresas industriales, tales como COPEC, INDUS, INFORSA, CCU, Celulosa
Arauco, entre otras. Este conjunto de empresas "desprivatizadas" fue denominado el
"área rara" de la economía chilena, y el hecho de su existencia constituía una gran y
visible incógnita respecto al futuro, no sólo sobre la continuidad del proceso de
privatizaciones, sino también de todas las reformas económicas que se habían
puesto en marcha desde octubre de 1973. Dicha incógnita fue resuelta en 1985, ya
que a partir de entonces y hasta el final del gobierno militar se traspasó al sector
privado el patrimonio y el manejo de unas 50 empresas del "área rara", junto con
unas 17 empresas publicas tradicionales.

Al final del proceso en 1990, las únicas áreas en las cuales el estado todavía
mantenía una presencia dominante eran la gran minería de cobre, la provisión de
petróleo, el servicio de aguay las obras viales. Mas aun, aunque el numero de
empresas en manos estatales no parece haber bajado tan dramáticamente,
desde 48 a fines de 1983 hasta 45 al final de 1989, es importante resaltar que de
estas ultimas, 14 son "nuevas", habiéndose creado precisamente con el objeto de
facilitar su posterior privatización. Tal es el caso, por ejemplo, de las diez
empresas CORFO de servicios sanitarios, una por cada región (menos la quinta y
la metropolitana donde ya existían empresas publicas), que fueron creadas en
reemplazo del Servicio nacional de Obras Sanitarias, dependiente del Ministerio
de Obras Publicas, con la meta de, primero, instituir el criterio empresarial en ese
servicio y, segundo, proceder a su privatización como empresas.

Aunque los planes y la estrategia para adicionales privatizaciones habían sido

fijados, ellas terminaron durante los últimos meses de la gestión del gobierno militar,
ya que a partir del segundo trimestre de 1989 se tomó la decisión de ceder ante las
presiones políticas en contra de la continuación del proceso de privatización. En
consecuencia, el numero de empresas legadas al nuevo gobierno fue mayor dele
que habría sido. La importancia económica del sector global, sin embargo, se
habría mantenido en todo caso, dados los mandatos constitucionales respecto a la
gran minería del cobre, y por tanto CODELCO y en algún grado ENAMI, y ENAP. En
el capítulo 2 de este libro, Rolf Liiders describe y analiza tanto la historia del estado
empresario en Chile, como todo el proceso de las privatizaciones que se realizaron
entre 1973 y 1989, y los impactos del proceso en la economía nacional y en la
riqueza así generada para el fisco.

Esto ultimo ha sido tal vez lo más controvertido del proceso de privatización, ya que
en su momento se argumentó que los precios de venta habían sido bajos en relación
a los flujos netos que podían esperarse de estas empresas en el futuro. En un intento
por medir la "pérdida fiscal" que pudiera haber surgido en la venta de las empresas,
Liiders señala que aún con fuertes sesgos a favor de la hipótesis de una perdida,
ésta no habría excedido nunca, ni en el peor de los casos, al 15% del valor de las
ventas realizadas. En todo caso, para que esta critica tuviera siquiera una validez
potencial, sería necesario suponer que en el futuro las políticas gerenciales que
conducían a los flujos netos positivos de las empresas vendidas serían
mantenidas. Sin embargo, si tal

supuesto no es sostenible, y mis bien se argumenta que la próxima autoridad

volvería a las prácticos de antaño, en las cuales las empresas publicas eran
fuentes de pérdidas netas anuales para el erario fiscal, entonces cualquier precio
positivo percibido en la venta de las empresas representaría una clara ganancia
para el país.

Política tarifaria

Como ya se mencionó, una parte central de la preparación previa para la

privatización de las empresas publicas consistió en la eliminación de los
privilegios legales de que gozaban, para forzarlas a operar en un ambiente de
mercado competitivo. De esta manera, los inversionistas potenciales podían
evaluar sus posibles adquisiciones en base al desempeño de cada empresa en el
mercado, y no como monopolios protegidos por prebendas y barreras estatales
contra la entrada de otros competidores.

Sin embargo, para los servicios públicos, donde es poco probable que aparezca
una competencia efectiva, los llamados monopolios naturales tales como
electricidad, telefonía, agua potable y alcantarillado, se requería de una
estrategia mas compleja. además de someter a las empresas publicas en estos
sectores al régimen general dela política económica, fue necesario desarrollar una
política tarifaria.

Desde el comienzo del gobierno militar, las autoridades enfatizaron dos criterios en
esta materia: primero, que los precios pertinentes reflejaran los verdaderos costos
de producción y segundo, que las empresas en cuestión recibieran ingresos
suficientes para permitir el autofinanciamiento. Para electricidad y teléfonos, las
pautas que se siguieron inicialmente fueron dictadas por la legislación de 1959 que
garantizaba, al menos formalmente, un 10% de retorno sobre el capital invertido,
descontados los costos de operación y la depreciación; para los otros sectores, las
reglas no eran tan claras, ni siquiera en principio.

En la determinación de las tarifas eléctricas, sin embargo, se mantuvo una serie

de subsidios implícitos, por un lado, y sobrecargos por otro, favoreciendo a ciertos
grupos a expensas de los demás. Como los subsidios excedían los sobrecargos,
las empresas de electricidad no percibían suficientes ingresos, ni siquiera para
cubrir sus costos de operación, y menos aun para pagar algún retorno sobre el
capital invertido. En el esfuerzo para resolver estos y otros problemas, el gobierno
creó en 1978 la Comisión Nacional de energía(CNE), la cual llegó a establecer un
sistema completo y generalizado de tarificación eléctrica en base al costo marginal,
con cobros diferenciados para épocas de demanda "peak" versus horas y
estaciones fuera del peak.

La estructura tarifaria distingue explícitamente tres productos: energía, capacidad

normal (generación, transmisión, distribución en horas fuera de peak) y capacidad
adicional en las horas de peak. El costo marginal (de largo plazo) de energía se
calcula mediante un programa de optimización que determina la combinación de
costo mínimo de inversiones en las capacidades de generación y transmisión
necesarias para satisfacer la demanda proyectada para los 10 años futuros. Dado
el resultado de este programa, la capacidad de almacenamiento del Lago Laja y las
condiciones hidrológicas en los últimos 36 años, se calcula el precio de transferencia
de energía desde las empresas generadoras hasta las distribuidoras.

A la vez, el costo del capital para las nuevas inversiones marginales en capacidad
se define en términos de la mejor alternativa tecnológico económica disponible para
el país en el corto plazo; durante algún tiempo, esta fuente marginal ha sido la
instalación de turbinas de gas. Finalmente, para pasar desde los costos marginales
de energía y capacidad (potencia) a las tarifas que 1 as empresas distribuidoras
pueden cobrar a sus clientes, se agregan los costos de capital para expansiones
marginales de la red de distribución y las perdidas inevitables de energía que
ocurrirían a los largo de una red de distribución Optima.

Cabe destacar que en ningún punto en la determinación de las tarifas eléctricas

se reconocen los costos contables reales (o no tan reales) de las empresas
existentes; mas bien, las tarifas se fijan de acuerdo a lo que la electricidad
debería costar en Chile, los costos de una empresa ideal o "modelo", y las
empresas deben ajustar sus operaciones a estas tarifas para evitar incurrir en
perdidas; así, el sistema da vuelta al procedimiento tradicional, en el cual las tarifas
fueron fijadas en base a las operaciones de las empresas. Además, con este
sistema de tarificación objetivo, se ha logrado disminuir significativamente el
elemento político en la fijación de las tarifas de electricidad.

Este sofisticado sistema de tarifas fue introducido paso a paso a partir de principios
de 1980, con la aplicación informal de precios de transferencia de ENDESA a
CHILECTRA. En mayo del mismo año se inició la negociación de tarifa libre para los
clientes con capacidad instalada que excedía los 4.000 Kw, y se introdujo por
primera vez el recargo de invierno (la poca de peak en el sistema eléctrico chileno).
Dado que la aplicación inmediata del sistema completo (en octubre de 1980) habría
causado incrementos severos en algunas cuentas mensuales, particularmente para
los clientes residenciales con consumos bajos, se puso en práctica un programa de
ajustes transaccionales para eliminar la brecha entre las nuevas tarifas objetivas y
las antiguas que todavía contenían los subsidios cruzados.

Para completar la reforma de la regulación de este sector, se publicó una nueva ley
general de servicios eléctricos en septiembre de 1982 (DEL 1 del

Ministerio de minería). La ley es extensiva, cubriendo tópicos como reglas para

otorgar concesiones para las operaciones de nuevas empresas, estándares de
seguridad y calidad del servicio, los principios generales de la política tarifaria, y
otros. En la preparación de la nueva legislación se aplicaron consistentemente
dos principios básicos. Primero, en lo máximo posible, la ley permite abrir el sector
eléctrico a la participación de la empresa privada. Segundo, en aquellos aspectos
en los que no es posible eliminar la regulación gubernamental, por ejemplo la mayor
parte de la estructura tarifaria, las reglas que se dictaran debieran ser lo mas claras
y objetivas que se pudiera. Se dio especial énfasis a la limitación de juicios políticos
puramente subjetivos o discriminatorios, privilegiándose así la aplicación de
criterios objetivos y generales.

Un aspecto interesante del DFL 1 que merece destacarse fue la introducción de

los llamados "aportes reembolsables". Aunque todos los costos de capital (de una
empresa modelo) están incluidos en la estructura de las tarifas, estos se calculan
para recuperarse a lo largo de la vida económicamente útil de las inversiones. Sin
embargo, los términos financieros en los cuales las empresas responsables de
efectuar las inversiones de expansión pueden tomar prestado, no calzan
necesariamente con la vida económica de las instalaciones construidas. Para
evitarles a las empresas perdidas por este concepto, y dado el hecho de que
cualquier empresa que cuenta con la concesión legal está obligada a proveer el
servicio a todo cliente que se lo pide, la ley contempla el cobro a nuevos clientes de
aportes reembolsables cuyo valor se determina en función del costo de inversión
que la nueva conexión significaría para la empresa. El reembolso, en cambio,
puede tomar cualquiera de una variedad de formas; la mas interesante, al menos
desde el punto de vista de la política incipiente de privatización en el sector, era la
entrega de acciones de la misma empresa. Esto constituyó una de las maneras,
aunque fuera de las menos importantes en términos cuantitativos, en la cual se
procedió a privatizar las empresas publicas en el tea energética.
Similares reformas tarifarias para los otros sectores monopólicos nunca fueron tan
detalladas ni exitosas. Para las tarifas telefónicas, por ejemplo, aunque hubo varios
intentos de establecer un sistema mas objetivo y técnico, especialmente con la
introducción del servicio local medido en 1981, las tarifas aplicadas mantenían
distorsiones, ya que no obedecieron a los conceptos de costo marginal. En la
segunda mitad de la década de los ochenta, se promulgó una nueva ley de
telecomunicaciones que, en la parte tarifaria, fijó una estructura basada en los
preceptos del sistema tarifario para la electricidad. Todo este sector fue privatizado
hacia finales del gobierno militar.

Para el agua potable y alcantarillado, en cambio, se logró algún grado de éxito hacia
la racionalización de la estructura tarifaria, mas notablemente con

la introducción de tarifas diferenciadas para reflejar la relativa escasez de agua en el

verano. Sin embargo, a diferencia del sector eléctrico, no se contaba con el mismo
grado de información o investigación para refinar los valores de las tarifas. también
para este sector, en la segunda mitad de los ochenta se publicó un procedimiento
legal para fijar las tarifas basado en la estructura tarifaria para la electricidad.

Estabilización macroeconómica

Retomando el tema de la estrategia del nuevo gobierno para ordenar y reactivar a

la economía chilena, ya se mencionó que en 1973 el diagnostico que se había
preparado serial 0 a la falta de responsabilidad fiscal, y en especial al creciente gasto
del estado, como la causa principal de la emisión monetaria y, por lo tanto, de la
inflación y las crisis sucesivas en la balanza de pagos. Coherente con dicho
diagnostico, desde su inicio el gobierno militar dedicó importantes esfuerzos a la
eliminación de esta fuente de inestabilidad macroeconómica, aplicando primero
medidas de austeridad para el gasto fiscal y, a partir del mes de abril de 1975,
implantando el programa de emergencia ya descrito para controlar directamente al
déficit fiscal.

En el capítulo 12 de este libro, Luis Felipe Lagos analiza el éxito relativo de las
políticas de estabilización emprendidas en los años setenta. Concluye que, si bien
la estrategia ortodoxa adoptada tuvo éxito en llevar a la economía a un nivel de
inflación permanentemente mas bajo, la rapidez con la cual se alcanzó este nuevo
ritmo inflacionario fue menor, y los costos de hacerlo fueron mayores, de lo que
podría haberse logrado de no haber emitido simultáneamente señales
contradictorias a la estabilización. En especial, Lagos señala a las políticas salarial
y cambiaria como elementos que, al contrario de contribuir a la rápida eliminación
de la inflación, mas bien introdujeron grades de inercia al proceso inflacionario.
En este mismo sentido, los anuncios respecto a la garantía estatal para los
depósitos del SINAP plantearon dudas respecto a la determinación de las
autoridades de lograr un verdadero control sobre el déficit fiscal.
No obstante estas incongruencias, el hecho es que Chile si tuvo relativo éxito en la
lucha antinflacionaria, especialmente en comparación con los (varios) programas
heterodoxos ensayados en Argentina y Brasil. Es más, el compromiso respecto al
control del déficit fiscal, bajo casi cualquier circunstancia, pareciera haberse
enraizado en Chile. De hecho, al comienzo de la crisis de la deuda, la
determinación de no incurrir en déficit fiscal probablemente contribuyó a la
profundidad de la recesión que experimentó Chile en 1982. En respuesta al
aumento notable del gasto fiscal, —mas de la mitad del aumento del gasto
agregado del país—, el fisco aumentó sus

ingresos en más del crecimiento del PGB en 1981. así, todo el peso del ajuste que
requería la economía en ese entonces recayó en el sector privado, lo cual profundizó
la caída en la actividad interna. después, el déficit creció desde 2,8% del PGB en
1982 hasta 6,3% en 1985, pero volvió a caer rápidamente durante los restantes
años de la década (todo dentro de los convenios acordados con el FMI). Y en los
primeros dos años del nuevo gobierno democrático, el manejo fiscal ha sido
sorprendentemente conservador.

Mercado de capitales

Mientras que el gobierno se dedicaba a ordenar la situación fiscal en todos sus

aspectos, y dentro de los esfuerzos por reformar el marco de operación de los
mercados de bienes y servicios para promover la competencia económica, también
se dieron pasos importantes hacia la creación de un mercado de capitales moderno
y una legislación laboral que permitiera el desarrollo económico liderado por el
sector privado, sin perjudicar los legítimos derechos de la clase trabajadora.
Aunque se lograron progresos muy significativos en estas dos dreas, también es
cierto que estos dos mercados fundamentales de factores de producción
presentaron algunos de los contratiempos mas negativos que Chile debió superar
en el camino hacia un complete ajuste estructural de su economía.

El Capitulo 9 de Salvador Valdés presenta una detallada descripción analítica de

toda la evolución del mercado de capitales en Chile, comenzando con un breve
repaso de la situación imperante de control estatal del sector desde 1940 hacia su
casi completa estatización durante el gobierno de la UP. El documento cubre los
pasos metódicos tornados durante los años setenta hacia la instauración de la
banca libre, la determinación de mercado de las tasas de interés y la asignación
de créditos, y el desarrollo de nuevos instrumentos financieros en el mercado de
capitales chileno.

El trabajo también analiza en detalle los tropiezos que surgieron a lo largo del
proceso y la aparente indecisión y claros errores de la autoridad económica frente
a las diferentes instancias de insolvencia que surgieron a lo largo del período entre
1975 y 1983. De especial interés es el análisis pormenorizado que ofrece Valdés
de los cambios legales y del enfoque y atribuciones de las distintas
Superintendencias que tienen ingerencia en el mercado de capitales y que se
institucionalizaron durante 1 a época en respuesta a las dificultades que emergieron.

inversión extranjera

Otro típico central para el desarrollo económico en general y para el mercado de

capitales en particular se refiere al tratamiento de la inversión extranjera. En el
capítulo 5, Jorge Desormeaux analiza el enfoque adoptado por el gobierno militar en
esta materia y los efectos que la inversión extranjera ha tenido en el desempeño de
la economía chilena bajo este enfoque. La presentación señala cómo Chile paso"
de ser el país latinoamericano que más inversión extranjera recibía a uno para el
cual los flujos de inversión prácticamente desaparecieron, gracias a la adhesión del
país a los acuerdos del Pacto Andino, las expropiaciones del cobre y el intento de
estatizar la economía privada. Luego, con el gobierno militar, se promulgó<5 el
Decreto Ley 600, que dio amplias garantías de tratamiento no discriminatorio a los
inversionistas extranjeros, y se compensaron las expropiaciones a los anteriores
dueños extranjeros de la gran minería del cobre. Con esos pasos y el inequívoco
vuelco en favor de un desarrollo liderado por el sector privado en una economía
de mercado, la inversión extranjera volvió a ser una importante fuente de
financiamiento de proyectos para el país. Desormeaux también explica las
diversas maneras en las cuales los inversionistas extranjeros participaron en la
estrategia chilena de privatizaciones y en la conversión de la deuda extranjera del
país en capital, ayudando así a Chile salir de la crisis de la deuda y aprovechar
todos los beneficios del paquete de características que constituye la inversión
extranjera.

Legislación laboral

Respecto a las reformas introducidas en la legislación laboral, hay una serie de

aspectos que merecen enfatizarse. Primero, dada la naturaleza política que habían
adquirido los sindicatos a lo largo de los años anteriores y su estrecha relación
con el gobierno de la UP, las actividades sindicales y de negociación colectiva
fueron suspendidas hasta 1979. Hasta ese año, las relaciones laborales estuvieron
más bien dedicadas al desarrollo de mecanismos de ajustes salariales en función de
la evolución del IPC y la puesta en marcha de programas, en especial el Plan de
Empleo mínimo, PEM, para aliviar la situación de los desempleados frente a los
impactos de la recesión de 1975 y el ajuste económico interno efectuado en
materia fiscal. De hecho, la alta y persistente tasa de desempleo entre 1974 y la
segunda mitad de la siguiente década fue sin lugar a dudas el problema
económico mas visible que no se Iogró resolver con facilidad. Por supuesto, la
fuente mas importante de desempleo fueron las dos recesiones que la economía
enfrentó, pero también contribuyeron los cambios fundamentales de toda la
actividad económica en

respuesta a la apertura y el nuevo énfasis en la competencia y la eficiencia, la

notable reducción en el empleo del sector publico y un importante aumento en la
tasa de participación en la fuerza laboral, especialmente la participación femenina.

La verdadera política laboral del gobierno militar emergió con una serie de iniciativas
legales entre 1979 y 1981, incluyendo, muy significativamente, la Constitución
política de la Republica en 1980. El punto central que motivaba todas las
reformas fue la creación de un marco institucional que respetara los derechos
legítimos de todos los afectados por las relaciones laborales, tanto los
trabajadores, como los empresarios, así como los consumidores y otros sectores
que no eran parte directa en las negociaciones.

En 1979 se introdujo, por medio de leyes sobre la organización sindical y la

negociación colectiva, el llamado Plan Laboral. El Plan establecía la absoluta
libertad de asociación, siempre y cuando los miembros votaran para formar y
aceptar al sindicato como su agente negociador. Tanto la afiliación como la
desafiliación se hicieron voluntarias, mientras que ningún sindicato tendría el
derecho exclusivo para organizarse, ni siquiera dentro de una sola empresa. No se
permitía la obligación de afiliarse a un determinado sindicato, la gerencia de la
empresa no podía tener parte alguna en las finanzas del sindicato y la distinción
legal entre obreros y empleados desapareció. Todas las negociaciones debían
tener lugar a nivel de la empresa, en el caso de empresas con varias plantas, la
negociación era a nivel de planta, y sólo las relaciones de trabajo que afectaban
directamente a los miembros del sindicato podían discutirse en negociaciones
formales. Además, la fecha para la próxima ronda de negociaciones fue fijada en
el mismo contrato colectivo entre la empresa y el sindicato.

Para los trabajadores sindicalizados, el Plan estableció el claro derecho de recurrir

a la huelga como herramienta de presión en las negociaciones. Una vez iniciada
la huelga, el empleador tenía el derecho de instituir un lockout por un plazo no
mayor a 30 días. también podía contratar trabajadores temporales para reemplazar
a los huelguistas, pero éstos no podían ser reemplazantes permanentes antes de
transcurridos 60 días desde el inicio de la huelga. Tampoco podía el empleador
ofrecer condiciones diferentes o especiales, en base individual, a ningún miembro
del sindicato durante los primeros 30 días de la huelga.

A su vez, aunque los empleados sindicalizados tenían el derecho exclusivo a sus

puestos de trabajo por un plazo máximo de 60 días desde el inicio de la huelga,
después de 30 días de huelga, ellos podían, en base individual, exigir ser
recontratados en las mismas condiciones que prevalecieron al término del contrato
colectivo anterior. después de 60 días de huelga, sin embargo, se entendía por
terminado el vínculo contractual.
Para ciertas empresas publicas consideradas "estratégicas", en cambio, el Plan
prohibió la huelga. Si en las negociaciones no se alcanzaba un acuerdo, se aplicaba
arbitraje obligatorio, y al árbitro se le exigía que escogiera entre una de las dos
posiciones finales de las partes.

El Plan Laboral, sin embargo, institucionalizó uno de los pocos aspectos

incongruentes de la política económica del gobierno militar, el llamado piso salarial.
En las negociaciones colectivas, la mínima oferta que los empleadores estaban
legalmente autorizados a hacer era el paquete salarial del contrato anterior,
indexado por la evolución del IPC para el período transcurrido. Esta inflexibilidad
legal, junto con la persistente política de conceder incrementos salariales periódicos
en compensación por la inflación a los empleados del sector publico y otros del
sector privado cuyos salarios no estaban determinados mediante negociación
colectiva, significó que de hecho el gobierno estaba fijando un mínimo para los
salarios reales, lo que resultó nefasto para el ajuste de la economía en la recesión
de 1982. Esta aberración fue corregido solamente a finales de 1982.

En febrero de 1981, el Decreto Ley N° 3.621 eliminó los monopolios amparados

por los colegios profesionales. En base a la provisión de la Constitución que
garantiza la libertad de trabajo, este D. L. también establece la libertad de asociación.
En particular, a nadie puede exigírsele ser miembro de ningún colegio para poder
ejercer su profesión, y ningún empleador puede hacer de tal requisito una condición
explicita para dar empleo. Con esto, si los colegios deseaban continuar existiendo
como entidades legales, era necesario que se registraran como asociaciones
gremiales, pudiendo haber múltiples asociaciones gremiales en cada profesión.

Respecto a los trabajadores no afiliados a colegios o a ningún sindicato, es decir,

aquellos protegidos sólo por el Código de Trabajo, la legislación junto" una serie de
medidas que encarecieron la contratación, en especial las indemnizaciones por
despido, las gratificaciones y la inamovilidad de trabajo, por medio de otro pago de
indemnización por despido "injustificado". Las reformas al Código de Trabajo
tenían por meta permitir mas libertad a los trabajadores para negociar todos los
beneficios contemplados por la ley y reducir los desincentivos al empleo al limitar
las indemnizaciones y gratificaciones. también, aunque fuera por sólo un corto
período antes de revertirse, se redujo en 1981 el ámbito de la restricción al empleo
en el que regía el salario mínimo, haciendo que las personas menores de 21 años y
mayores de 65 no estuvieron sujetas a ello, eliminando así uno de los obstáculos
mas directos a su posibilidad de encontrar empleo.

Reforma provisional
Ya se ha hecho referenda alas reformas realizadas al sistema chileno de previsión
social, quizás la reforma mas significativa y duradera en el campo laboral. El
proceso de reforma empezó en 1974, cuando paso a paso se eliminaron los
beneficios discriminatorios, se uniformaron las asignaciones familiares y la edad de
retire y se redujeron las tasas de contribuciones. Los elementos netamente
redistributivos, asignaciones familiares, la pensión mínima y beneficios por
.cesantía, salieron del sistema de previsión y su financiamiento fue traspasado al
presupuesto general de la nación.

La reforma de las pensiones consistió en la creación de un sistema basado en

el pleno principio de capitalización individual, traspasando el manejo de los
fondos provisionales al sector privado, lo que probablemente constituye el paso
mas decisivo para reducir el rol del estado en la economía. En el nuevo sistema,
cada trabajador dependiente debe "contribuir" el 10 por ciento del salario mensual
a su cuenta personal para su pensión; los independientes también pueden
afiliarse si lo desean. Cada afiliado escoge, de acuerdo a su propio criterio, la AFP
que manejar su fondo, y puede cambiar de AFP cuando quiera. Para establecer una
AFP, se exige un capital mínimo relativamente modesto con el objeto de permitir el
ingreso de nuevas AFP y fomentar así una mayor competencia. Las
operaciones de estas AFP, normadas en detalle por la ley, están controladas por la
Superintendencia de AFP. La introducción de estas instituciones y el buen
funcionamiento del sistema han significado beneficios directos para los
pensionados e indirectos para la economía chilena, especialmente en materia del
desarrollo del mercado de capitales y las privatizaciones de empresas publicas (y
las reprivatizaciones de empresas del "área rara").

Comercio internacional

Otra delas grandes Iineas de reformas al sistema económico en Chile fue la apertura
al comercio internacional. A comienzos de 1974, el gobierno anunció su decisión
de efectuar una reforma arancelaria, tanto para aprovechar las ventajas del
comercio internacional y fomentar el sector exportador, como para introducir un
elemento externo de competencia en los mercados chilenos internes. Con tres
sucesivas rebajas de tarifas durante ese año, se redujo el promedio aritmético de
los aranceles desde el 105% hasta el 57% y la tasa máxima desde 750% hasta
120%24. también se creo el Comité Asesor de política Arancelaria, encargado de
elaborar un programa de reforma arancelaria. En menos de cinco años, y después
de modificar el programa recomendado por el Comité, en junio de 1979 se alcanzó la
meta de un arancel uniforme del lO por ciento. Aunque a raíz de la recesión de
los años ochenta, esta política sufrió un retroceso temporal, los aranceles subieron
en 1983 al 20% y después, en 1984, al 35%, en 1985 se volvió<5 a rebajarlos, primero
hasta el 30% y, en junio del mismo año, al 20%. Mas adelante, en enero de 1988,
fueron rebajados al 15% (y a mediados de 1991, bajo el nuevo gobierno, al 11%).

La política arancelaria del gobierno militar ha tenido un profundo impacto en el

desarrollo de la economía a lo largo de los últimos 16 años. Los efectos no solo se
limitan al crecimiento explosivo que han experimentado las exportaciones, sino
también se han manifestado en la creciente eficiencia y competencia que se ha
hecho evidente en casi todos los sectores de la economía. En el capítulo 8 de este
libro, Fernando Ossa describe el rol central que la reforma arancelaria desempeñó
en el fomento de las exportaciones chilenas. Ossa explica la manera en la cual
todas las medidas han influido en el desarrollo del sector, enfatizando la necesidad de
políticas macroeconómicas prudentes y la coherencia entre las políticas de gasto,
crédito interno, cambiaria y salarial para evitar crisis en la balanza de pagos que,
de otra manera, podrían haber significado el fin de la apertura y del auge de las
exportaciones. Concluye que las políticas de fomento de exportaciones han sido
altamente exitosas y que, para mantener el dinamismo del sector, será necesario no
sólo continuar estas mismas políticas, sino también emprender un importante
esfuerzo de ahorro interno para poder financiar las inversiones que exigirá el
crecimiento económico hacia el futuro.

Uno de los argumentos fundamentales en favor de la reforma arancelaria fue la

eliminación de gran parte del sesgo antiexportador inherente a la protección contra
las importaciones, y el análisis de Fernando Ossa demuestra que el resultado en
este sentido ha sido altamente positivo. Sin embargo, un aspecto negativo que
debe esperarse de tal reforma es una inevitable reducción en el nivel de actividad,
y por lo tanto de empleo, de los sectores, particularmente la industria en Chile,
que debían su existencia a la protección, especialmente con niveles de protección
tan elevados como aquellos que caracterizaban al régimen chileno de sustitución
de importaciones.

Dominique Hachette investiga esta cuestión para la reforma arancelaria chilena en el

capítulo 6. Hachette concluye que si hubo un impacto negativo en la producción y
en el empleo del sector industrial que se puede atribuir a la liberalización de la
economía, pero ese impacto se había terminado en 1979 1980. De allí en adelante,
el impacto fue positivo. además, los subsectores que mas sufrieron fueron aquellos
de sustitución de importaciones; hubo un claro auge del subsector industrial para
las exportaciones, mientras que el efecto en los subsectores dedicados a bienes no
transadles fue ambiguo. Todo el impacto negativo, sin embargo, fue necesario para
alcanzar la modernización global del sector industrial y el ajuste al nuevo mundo de
la competencia externa.

Por otro lado, Hachette distingue dos efectos de la apertura, un efecto precio cuyo
impacto fue negativo pero estático, y otro dinámico, debido al cambio de eficiencia,
la adopción de nuevas tecnologías y de mezclas mas económicas de factores de
producción. Este efecto dinámico dominó después del efecto precio y especialmente
después de la recesión de 1982/83. Dentro del efecto, se detecta una mayor
productividad de la inversión, una gran diversificación de producción, una nueva
composición de 1 a producción y el empleo y, en general, un sector dinámicamente
eficiente. Finalmente, se concluye que la liberalización del comercio exterior tuvo
un impacto claramente positivo en el empleo total de la economía, absorbiendo los
sectores agropecuario y pesca mas empleo de lo que se había perdido en el
sector industrial.

Sector agrícola

Mientras que las políticas de sustitución de importaciones vigentes en las décadas

anteriores se orientaron mayormente al fomento de la industria, el sector que por lo
general mas sufrió los impactos negativos fue el agropecuario. De hecho, la historia
de la agricultura en Chile constituye uno de los casos mas claros de los efectos
nocivos de la intervención masiva estatal, en general, y el control de empresas e
instituciones públicas en particular. Entre 1935 y 1973, el sector agropecuario se
transformó de exportador neto a uno crecientemente deficitario. El que esto fue el
resultado de las propias políticas encuentra respaldo en el calculo de las tasas de
protección efectiva para el sector bajo el antiguo régimen arancelario. Para casi
todos los cultivos anuales, dicha tasa fue fuertemente negativa, mas del 50% y
alcanzando 92,2% para los raps. Asimismo, a comienzos de 1974, existían al
menos 14 tipos diferentes de políticas específicas en el sector que manipulaban
los precios de productos y/o insumos.

Además, el agro experimentó en pleno la aplicación de la Reforma Agraria. Aunque

creada por ley en 1962 por el gobierno del Presidente Alessandri, el programa
comenzó a funcionar en serio durante el gobierno de la democracia cristiana del
Presidente Frei; entre 1965 y 1970, el gobierno adquirió 1.415 campos. Y con el
gobierno de la UP, entre 1971 y 1973, fueron confiscados otros 4.354 campos
adicionales. La reforma agraria le dio al estado el control sobre el 43% de la tierra
agrícola. Como suele suceder con tales programas, el estado es relativamente
eficaz en adquirir los predios pero muy reticente en distribuirlos entre los supuestos
beneficiarios. Lo que si se logró fue la creación de un fuerte movimiento sindical en el
agro, que adquirió singular fuerza en el gobierno de la UP De hecho, la política
agrícola implantada durante estos años, además de reducir las exportaciones y
aumentar la dependencia del país de las importaciones de productos agropecuarios,
condujo a la migración desde el campo hacia los barrios marginales de las grandes
ciudades, especialmente hacia Santiago.

En el capítulo 7 de este libro, Rodrigo Mujica analiza la evolución del sector agrícola
bajo las políticas impulsadas por el gobierno militar para el período 1974 a 1987.
Argumenta que probablemente la política de mayor impacto inmediato para la
reactivación del sector agropecuario fue la restauración del derecho de propiedad.
además de garantizar este derecho a los dueños titulados de tierras, el gobierno
realizó" una enorme tarea de creación de títulos de dominio; se regularizaron casi
110.000 títulos de pequeños agricultores y casi 67.000 mas para indígenas, y se
vendieron casi 53.000 parcelas a los campesinos rurales. En total, se crearon
aproximadamente 230.000 nuevos propietarios legales durante este gobierno.
En materia de políticas económicas mas generales, el agro quedó sujeto a las mismas
reglas no discriminatorias que se aplicaron en el resto de la economía, incluyendo la
libertad de precios, la aplicación del régimen tributario y la apertura al comercio
internacional, aunque primero fue necesario deshacer la complicada red de monopolios
estatales de comercialización. Con todo, fue en el agro donde se mantuvieron algunas de
las excepciones mas notables a estas reglas generales. En especial, se mantuvo la
intervención de precios por medio de bandas de precio para el trigo, remolacha y
oleaginosas hasta 1980, cuando los mismos agricultores pidieron su derogación.
además, se sujetó al agro a la tributación en base a la "renta presunta" (el 10% del
avaluó fiscal) en vez del régimen de impuesto a la renta. también, en un programa
más bien de ingeniería veterinaria que de rentabilidad económica, se prohibió
prácticamente la importación de animales en pie de los países vecinos para lograr el
estatus de país libre de la fiebre aftosa. Aparte de este ultimo programa, lo mas cerca
que Ilegó el sector al sistema de libre determinación de precios fue durante 1980
1981, cuando solo los productores de leche y azúcar recibían una protección
excepcional. Resultado de las políticas y de las condiciones económicas generales, el
sector agrícola creció entre 1974 y 1981 a una tasa promedio anual del 5,7%,
excediendo el crecimiento global de la economía.

Después, bajo el pretexto de la recesión de los ochenta, se volvieron a establecer las

bandas de precios para el trigo (junto con un poder de compra oficial para este cultivo),
la remolacha y las oleaginosas, una de las pocas áreas en las cuales el gobierno
permitió un retroceso en materia de política de precios, aún frente a los impactos de la
recesión.

En su trabajo, Mujica documenta la manera en que el sector respondió frente a los

nuevos incentives económicos generales (y especiales en su caso). Primero, al salir de
Ia recesión, el agro registró un crecimiento promedio anual del 6,8% entre 1984 y 1987,
mientras que las exportaciones agrícolas aumentaron en términos de volumen en la
tasa de 18% por año en el mismo periodo. Y entre 1983 y 1987, las exportaciones
agrícolas, lideradas por la fruta fresca, crecieron a la tasa anual de 20%. Con la
Liberalización del comercio internacional, Chile se convirtió en el mayor exportador de
fruta fresca del hemisferio sur y Iíder absoluto en exportaciones de uva de mesa,
duraznos, nectarines y manzanas. Dadas las inversiones ya realizadas y la expansión
y diversificación de mercados logradas en los últimos años, es probable que este
crecimiento continúe en el futuro, bajo el supuesto de que el país no experimente
ningún retroceso significativo en materia de políticas económicas generales.

Sector forestal

Otro sector económico basado en la explotación del campo que ha llamado la

atención y ganado la admiración a nivel mundial por su elevado desarrollo es el
forestal. En el capítulo 11, analiza el conjunto de políticas que ha conducido al
desarrollo del bosque, y sus industrias anexas, como fuente de creciente
importancia productivo y exportadora. Por supuesto, la restauración del derecho de
propiedad privada fue nuevamente indispensable para despertar el interés en las
inversiones de largo plazo que son típicos en un sector como cl forestal, y las demás
políticas económicas generales también han estimulado el aprovechamiento del
recurso.

Sin embargo, el desarrollo del recurso forestal constituye una de las escasas áreas
donde el gobierno militar aplicó una política específica de fomento. En efecto, y
siguiendo una larga historia de incentives especiales para la plantación y explotación
de los bosques, la política excepcional hacia el sector consistió en un subsidio a los
costos tanto de plantación como de administración de los bosques. Wisecarver
describe el sistema de incentives que se diseñó, analiza los enormes resultados
habidos en la generación del recurso y considera los distintos argumentos que
podrían esgrimirse para justificar la intervención específica en este sector. El trabajo
pone especial énfasis en el hecho de que la mera existencia del recurso no basta para
garantizar su contribución a la riqueza del país. también son crucialmente necesarias
políticas económicas que permiten el aprovechamiento complete y eficiente del
recurso. Las políticas de apertura al comercio exterior y de eficiencia en la operación
de los puertos, junto con la garantía del derecho de propiedad y las reformas
modernizadoras a la legislación laboral, han probado ser eficaces hasta la fecha para
incentivar la producción y exportación de los bienes derivados del bosque chileno, al
contrario de la experiencia del pasado, con el recurso pero sin el aprovechamiento
económico correspondiente. De mantenerse este nuevo ambiente de políticas
económicas, el futuro del sector forestal chileno es en extreme promisorio.

Sector transporte

Tal como se ha señalado antes en este resumen de las políticas regulatorias e

intervencionistas en Chile antes de septiembre de 1973, virtualmente todos los
sectores económicos del país habían estado sujeto a una amplia variedad de
medidas e instituciones que sirvieron para distorsionar y atrofiar el desarrollo, no
solo de los sectores directamente afectados, sino también de toda la economía. El
nuevo enfoque introducido por el gobierno del Presidente Pinochet fue dirigido a
establecer reglas Claras, uniformes y estables para permitir el desarrollo
económico bajo la tutela del sector privado en mercados libres y competitivos.
Consecuente con este enfoque, también fue necesario introducir reformas
profundas en todos los sectores del transporte chileno, terrestre, marítimo,
portuario y aéreo, para pasajeros y carga.

Aunque seria difícil destacar a un solo sector como el mis distorsionado de la

economía antes de las políticas de Iiberalización económica, es evidente que el
sector transporte ciertamente califica como uno de los candidatos a ser
considerado. El transporte terrestre se caracterizó por la presencia de empresas
estatales protegidas, tales como Ferrocarriles del Estado y la Empresa de
Transportes Colectivos del Estado. Al erigir fuertes barreras a la entrada, el mercado
de taxis era sencillamente un monopolio, mientras la serie de controles ejercidos por
la Subsecretaría de Transportes dominaba el transporte colectivo. En los puertos y
en el transporte marítimo, las empresas estatales y monopólicos y los privilegios
otorgados legalmente a los sindicatos, especialmente para los estibadores,
constituían una verdadera restricción en contra del comercio internacional. Y el
control estatal de todo el transporte aéreo para fomentar los intereses de la
empresa publica de este sector, LAN Chile, generaba otra serie mis de
ineficiencias.

En el capítulo lO de este libro, Carlos Williamson describe en detalle los principales

cambios legal es e institucionales que el gobierno militar instituyó para modernizar el
transporte en Chile. Además, el trabajo presenta elementos de evidencia empírica
sobre los impactos de estas reformas. El análisis cubre la política de "cielos
abiertos" para el transporte aéreo, las desregulaciones paulatinas efectuadas en el
transporte terrestre y la asombrosa mejoría en la productividad de los puertos, —
mejoras de factores de dos, tres y mas, dependiendo del tipo de carga—, generada
por las reformas en las operaciones de EMPORCHI y en la legislación laboral; en
ambos casos, la medida principal fue la apertura a terceros para llevar a cabo los
servicios portuarios en competencia con los monopolios establecidos. Williamson
también enfatiza el hecho de que el proceso de reformar el transporte chileno no fue
ni continúe ni repentino. De hecho, en el caso del transporte urbano, hubo un
retroceso significativo en las políticas de Liberalización del sector, creando
nuevamente sen as barreras en contra de la libre entrada y funcionamiento del
transporte colectivo urbano y de taxis y taxis colectivos. sólo al final del gobierno,
en 1988 y 1989, se retomó en parte la iniciativa hacia la libertad de entrada en estos
sectores.

La Recesión de los Ochenta y la Renovación del Ajuste Estructural

Entre 1973 y 1981, el gobierno militar puso en practica un conjunto de políticas

económicas enteramente novedosas para Chile en cuanto a su profundidad y
extensión. Todas estas políticas fueron diseñadas para modernizar el proceso de
desarrollo en el país c instaurar un esquema de economía social de mercado. No
se tomaron todas las medidas simultáneamente, y no todas encontraron el mismo
grado de éxito. No obstante, después de la profunda recesión de 1975 y la reforma
de fondo del sector fiscal, todos los sectores de la economía crecieron a tasas muy
elevadas para los estándares históricos del país. Pero la recesión aun mas profundo
de los primeros años de los ochenta amenazó acabar con la estructura completa
de políticas económicas que se había establecido.

Por supuesto, Chile no podía aislarse y evitar esta recesión mundial, de la misma
manera en la cual no se pudo evitar el impacto negativo de ninguna recesión
mundial a lo largo de los últimos sesenta años. No es ésta la ocasión para entrar en
los detalles respecto alas causas de la profundidad de esta ultima recesión en
Chile; es claro que hubo factores tanto internes como externos que influyeron. Por el
lado de la política interna, es evidente que la inconsistencia entre la política de tipo
de cambio fijo, la virtual indexación, a la baja, por lo menos, de los salarios, y la
precaria situación patrimonial del sistema financiero interne, junto con la tardía e
incompleta supervisión regulatoria de los bancos, complicó enormemente el ajuste
necesario de la economía frente a la recesión y contribuyó a profundizar la crisis
interna.

Asimismo, existían al menos tres factores que debieran haber forzado una
contracción del gasto interno: (1) Chile es un exportador neto de minerales y todos
estos precios bajaron al comienzo de la recesión mundial, disminuyendo el ingreso
del país; (2) con el alza sin precedentes en las tasas de interés real, el sector
construcción se detuvo repentinamente; y (3) el ingreso de capitales externos en
1982 bajo" a la cuarta parte del flujo del año anterior. Sin embargo, el estado no
rebajó su gasto; al contrario, tal como se ha mencionado, lo aumentó en 3,6
puntos de porcentaje del PGB e intentó financiar el aumento con mayores niveles de
tributación. Por eso, la exigencia macroeconómica de rebajar el gasto del país fue
traspasado por completo al sector privado. Además, hubo un reajuste salarial en
agosto de 1981 que trajo un importante aumento en los salarios reales en ese
momento. así, la reducción del gasto privado, junto con el incremento en los costos
de trabajo y capital y la inflexibilidad a la baja de los precios (especialmente los
salarios), condujo casi directamente al aumento en la cesantía y la disminución de
la actividad productiva.

Es cierto, sin embargo, que la magnitud de los efectos externos fue también
notablemente significativa. Por ejemplo, la pérdida de ingreso que el país sufrió por
la caída en los términos de intercambio en 1982, relativo a 1980, ascendió (en
pesos de 1977) a $18.900 millones, un 5,7% del PGB; para 1983, la pérdida por esta
causa fue similar. A la vez, el mayor costo por concepto de servicio de la deuda
externa alcanzó los $ 15.500 millones en 1982 y $20.500 millones en 1983. La suma
de estas pérdidas de origen externo excedió a la disminución del PGB en estos
mismos dos años.

Sea cual fuera la causa principal de la recesión en Chile, su impacto en el nivel de la

actividad económica (una caída de mas del 15% en dos años) y especialmente en la
tasa de desempleo (cifras que oscilan entre el 25 y mas del 30%, dependiendo del
concepto de desempleo utilizado) fue devastador. Obviamente, tales hechos
también tuvieron efectos laterales, ya que todos los perjudicados pidieron que el
gobierno tomara medidas para aliviarla recesión. habían presiones tremendas para
abandonar el esquema económico vigente y volver a las políticas del pasado, la
emisión monetaria, el gasto deficitario, el cierre parcial de la economía al comercio
exterior, la restitución de controles y regulaciones discriminatorios.

De hecho, durante los años recesivos hubo vueltas atrás en materia de política
económica. En los meses después de abandonar el régimen de cambio fijo en junio
de 1982, la autoridad pasó de tropiezo en tropiezo en busca de un nuevo régimen
cambiario en el cual los agentes económicos confiaran. En el proceso, se implantó
el control de cambios y se creo el "dólar preferencial" (léase: subsidio) para los
deudores en dólares. Se duplicó, como medida "transitoria", la tasa uniforme de
aranceles al 20% y unos meses después al 35%. Se estrenó una política
"antidumping", con sobrecargos arancelarios en contra de la importación de varios
bienes, frente a acusaciones de competencia desleal de parte de los países
exportadores. Se llevó a cabo un fuerte aumento de créditos del Banco Central, con
lo cual se perdió gran parte de las reservas internacionales. Se volvieron a erigir
barreras a la entrada en el transporte colectivo urbano, y se restauró la política de
bandas de precio, junto con un poder comprador con precio piso para el trigo y, mas
adelante, para unos pocos cultivos adicionales. Y quizás lo más significativo, se
intervino nuevamente en el sector bancario, lo cual conllevó la estatización de facto
de las empresas del "área rara".

El panorama en cuanto a las demás políticas de libre mercado y la responsabilidad

fiscal era francamente oscuro. Sin embargo, el gobierno siguió adelante durante
este período con la reforma provisional y el establecimiento de un sistema de
tarificación a costo marginal para la electricidad, para mencionar sólo dos ejemplos
de medidas consecuentes con el enfoque que había regido durante los diez años
anteriores. En este mismo sentido, el nombramiento de Carlos Cáceres como
Ministro de Hacienda en marzo de 1983, y su desempeño subsecuente, ayudó a
calmar el ambiente y moderar las iniciativas hacia el retroceso en políticas
económicas. Y en mayo de 1983, el panorama parecía esclarecerse mas, cuando
Chile logró entrar en un convenio con el FMI y el Banco Mundial, lo cual se condición
a la vigencia renovada de políticas de recuperación coherentes y moderadas.

La incertidumbre persistió por algún tiempo, sin embargo, especialmente con la

destitución en abril de 1984 del Ministro Cáceres y el nombramiento en los
Ministerios de Hacienda, Economía y ODEPLAN de personas que habían
participado en la formulación de políticas económicas en gobiernos anteriores.
Medidas adoptadas por estas nuevas autoridades económicas en 1984 incluyeron,
entre otras, el alza de los aranceles al 35%, la reversión de algunas de las
reformas al Código del Trabajo y una verdadera purga de técnicos y profesionales
del sector publico, particularmente en ODEPLAN pero también en Economía y el
Banco Central, cambios que dieron una serial aparente de que habría habido un
nuevo rumbe en la política económica.

En el mes de febrero de 1985, sin embargo, el ambiente de nebulosa

incertidumbre se despejó con el nombramiento de Hernán Buchi como Ministro
de Hacienda. Buchi comenzó inmediatamente a reencauzar la política económica
hacia las modernizaciones inherentes en la creación de una economía de mercado;
fue el comienzo del "ajuste estructural" con nombre y apellido, esta vez avalado
explicita y financieramente por el Banco Mundial. En la presentación del programa
económico, este ministro explicó que se pensaba seguir la estrategia de todo país
que había logrado desarrollarse, basando "su éxito en la libre iniciativa privada, el
establecimiento de mercados libres y la apertura comercial al exterior. El programa
recogió también la experiencia acumulada en Chile después de trece años
levantando un régimen de economía social de mercado"27.

Este ajuste estructural renovado contenía un numero de elementos claves, todos

diseñados para sentar las bases realistas para el crecimiento sostenible en el
tiempo, con un énfasis central en el fomento de las exporta

clones como motor para el desarrollo. A su vez, para que las exportaciones
pudiesen seguir creciendo, se requería de sustanciales inversiones y, dada la
coyuntura difícil que enfrentaba la economía chilena, coyuntura que incluía los
todavía bajos precios mundiales de los principales productos de exportación,
notablemente para el cobre, y el elevado nivel de la deuda externa que restringía
el acceso del país a recursos externos de los mercados internacionales de
capitales, era necesario emprender un esfuerzo significativo de ahorro interno.

Fomento de exportaciones

Consecuente con estas metas, entre 1985 y marzo de 1990 se siguió una política
cambiaria consistente en devaluaciones diarias en función de la diferencia entre la
tasa de inflación interna y la externa, con el objetivo de mantener el tipo de
cambio real en un nivel suficientemente alto como para estimular las
exportaciones. En este mismo sentido, en mayo de 1985 se volvió a rebajar la
tasa uniforme de aranceles al 30% y en junio al 20%; en ambas instancias, la
rebaja arancelaria fue "compensada" por medio de una devaluación adicional que
en principio dejaría inalterada la posición económica de las industrias que
competían con importaciones. Mas adelante, en 1988 el nivel de aranceles fue
reducido nuevamente al 15%, con la devaluación adicional correspondiente; además,
en esa oportunidad se estableció el nivel de los aranceles por ley, eliminando así la
atribución del Ministro de Hacienda de alterarlos por medio de un simple Decreto
Ministerial. también se introdujeron varias medidas relativamente menores para
fomentar las exportaciones y, tal como documenta Fernando Ossa en el capítulo
8, la respuesta de parte de los exportadores fue excepcional, especialmente en
cuanto al crecimiento de las exportaciones no tradicionales.

déficit fiscal

Respecto a la política fiscal, cabe recordar primero que, como parte de la respuesta
gubernamental a la recesión, el déficit del gobierno central había aumentado
notoriamente, desde un superávit del 1,7% del PGB en 1981 a un déficit del 2,3%
en 1982, 3,8% en 1983, 4,0% en 1984 y 6,3% en 1985. En cambio, con la renovada
gestión económica, el déficit bajó al 2,8% del PGB en 1986 y al 0,1% en 1987; de
allí en adelante, el déficit fue mantenido a niveles por debajo de los acordados en
sucesivos convenios con el FMI. Cabe destacar también que este control del déficit
se logró sin perjudicar ni al programa de inversiones publicas, ya que el ahorro del
gobierno aumentó significativamente, ni a los gastos sociales, aunque la presión
sobre estos últimos comenzó a disminuir debido a la eliminación paulatina de los
programas PEM y POJH, que fue posible gracias a las reducciones continuas en la
tasa de desempleo a lo largo del quinquenio.

Reforma tributaria

mas notable aun es el hecho de que el control del déficit fue logrado mientras
simultáneamente entraba en vigencia una segunda reforma tributaria que redujo las
tasas y cambió las bases del impuesto sobre la renta. A ese efecto, en 1982 el
entonces Ministro de Hacienda Rolf Liiders nombró una comisión de reforma
tributaria, en un esfuerzo por encontrar un nuevo régimen impositivo mas acorde
con la reactivación económica del sector privado en base a, entre otras cosas, la
capitalización en vez del endeudamiento de las empresas. además de una serie de
modificaciones menores, dicha comisión recomendó un cambio radical en el
sistema tributario, un cambio que involucraría la sustitución del impuesto sobre la
renta por un impuesto general sobre el consumo.

después de deliberar todo el año 1983, el Órgano legislativo decidió rechazar la

propuesta de un impuesto al consumo. No obstante, las reformas introducidas el 31
de enero de 1984 respecto al impuesto sobre la renta fueron sustanciales. Para las
personas, se aprobó una gradual reducción en las tasas marginales del impuesto y
una ampliación simultanea de los tramos en la escala progresiva. Con un mínimo
exento de diez Unidades Tributarias por mes, mas del 80% de la población
económicamente activa ya se encontró totalmente exenta del impuesto sobre la
renta. En el otro extreme de la escala, sin embargo, no se logró una modernización
significativa, ya que la tasa marginal máxima fue reducida desde el 58% hasta la
todavía excesiva tasa de 50%. Lo que si se hizo fue derogar la tasa especial del
7% sobre los profesionales.

La reforma trascendental fue la modificación del impuesto sobre la renta de las

empresas. Para estimular la inversión y la capitalización propia, se eliminó, en
pasos escalonados, la tasa adicional del 40% para las empresas nacionales. El
impuesto de primera categoría del 10% sobre las utilidades se mantuvo, pero ahora
fue reliquidable de parte delas personas en su declaración del global
complementario. De esta manera, se redujo sustancialmente el desincentivo a la
inversión que había regido en el impuesto sobre la renta y se mejoró la integración
de los impuestos sobre empresas y personas. Mas adelante, en 1989, también se
eliminó el impuesto de primera categoría. De esta manera, aunque esta norma duró
tan solo un año, las utilidades no generaban obligación tributaria alguna hasta que
fuesen retiradas de la empresa, en cuyo caso fueron gravados como renta, de
acuerdo a la escala

progresiva, de las personas dueñas de las empresas. Con estas medidas, las
empresas de hecho reinvirtieron mayores fracciones de sus utilidades, disminuyendo
así sus niveles de endeudamiento externo e interno.

Para las empresas extranjeras, en cambio, la tasa adicional no fue eliminada, pero
mas tarde el nivel de dicha tasa fue rebajado desde 40% hasta aproximadamente 34%,
en concordancia con la reforma tributaria realizada en los Estados Unidos, de manera
tal que el impuesto chileno a la renta no constituyera un desincentivo a la inversión
extranjera. En este mismo sentido, entre 1986 y 1988 se introdujeron otras
modificaciones para incentivar en el país (mejor dicho, para no seguir desincentivando)
la inversión de instituciones y fondos mutuos extranjeros.

Otro aspecto de la política tributaria del quinquenio que merece señalarse fue la
introducción de ciertos incentives tributarios, fundamentalmente para inducir mayores
niveles de ahorro e inversión, —los ahorros adicionales al 10% obligatorio en los
fondos personales manejados por las AFP fueron eximidos del impuesto a la renta;
se puede deducir anualmente de la base imponible el 20% del monto (hasta un tope)
que las personas invierten en acciones, depósitos y otros valores, siempre y cuando los
plazos de vencimiento sean de a lo menos un año—, pero también en concepto de
contribuciones al financiamiento de las universidades y otras instituciones de
investigación y educación superior. En cierto sentido, la introducción de tales
incentives tributarios representó un retroceso respecto a la política establecida de
uniformar y simplificar al máximo todos los tratamientos impositivos; sin embargo,
frente a las tasas marginales de impuesto personal tan alias, el use de incentives se
convierte en un instrumento de política viable, aunque claramente del tipo "segundo
mejor".

Otras modificaciones al sistema tributario, aparte de las reducciones arancelarias,

incluyeron la incorporación del sector construcción al IVA en 1986. Mucho mas
significativo, en 1988 el gobierno redujo la tasa del IVA, desde el 20% que se había
mantenido desde la introducción del impuesto en 1985 hasta el 16%.

Deuda externa

Aunque las políticas de ajuste estructural, desde 1973 hasta 1990, fueron generalmente
diseñadas no en función de la coyuntura, sino con miras a alcanzar las metas de
largo plazo de impulsar el desarrollo y combatir la pobreza, siempre surgían
problemas coyunturales que debían enfrentarse. Esto fue especialmente importante
durante la segunda ronda del ajuste estructural después de la recesión de 198283 y
sus secuelas en torno a la

deuda externa del país, por un lado, y el colapso e intervención de gran parte del
mercado privado de capitales, por el otro.

La formulación de una política para la deuda externa se hizo una exigencia inevitable,
dados los eventos que rodeaban la crisis internacional y sus efectos en Chile. El país
gozó de un enorme aumento de créditos del exterior entre 1979 y 1982,
especialmente en 1981, pero es muy importante tener presente que la mayor parte
fue deuda del sector privado. Muy explícitamente, el estado no daba su aval a ningún
crédito otorgado por la banca comercial internacional a los deudores del país. Sin
embargo, con la recesión, el corte repentino del flujo de créditos hacia el país, el alza
de las tasas reales de interés y la devaluación del peso chileno en 1982, muchos de
estos deudores se volvieron insolventes y las presiones de los acreedores externos
para que el estado asumiera las responsabilidades correspondientes crecieron
frenéticamente. Al fin, cuando en 1983 el estado tomó la decisión de intervenir la banca
local, también se convirtió en deudor de facto frente a los acreedores externos.

Entre 1983 y 1985, la autoridad económica tomó una serie de medidas frente a la crisis,
incluyendo la creación de un subsidio a los endeudados en dolares,
reprogramaciones de deudas internas y externas y la firma de convenios con el EMI
y el Banco Mundial. Con la relativa garantía de un programa macroeconómico serio
tras estos convenios, entre 1983 y 1986, Chile logró reprogramar el 100% de las
amortizaciones que habrían vencido, junto con el 76% de los intereses, siendo
capitalizado el resto.

Durante el segundo quinquenio de los ochenta, la política de deuda externa tenía

varios matices. Reconociendo que la magnitud del servicio de la deuda constituía un
serio obstáculo al crecimiento, lo primero que se determinó fue el nivel de la máxima
transferencia neta al exterior que sería tolerable para el país, tanto en el corto como
el mediano plazo. Dado ese parámetro, se entraba en negociaciones con los
acreedores de la deuda vigente y se buscaba otras fuentes de financiamiento, tales
como los organismos oficiales y multilaterales, los creditos y refinanciamientos de
proveedores y flujos relacionados con el comercio internacional. El enfoque chileno
en todas las negociaciones siempre se basaba en el realismo y el profesionalismo,
evitándose los esquemas y posturas irrealistas y/o confrontacionales.

además de renegociar, Chile utilizó un número de mecanismos imaginativos para

reducir la deuda externa comercial, mas notablemente los esquemas de conversión
de la deuda en capital interno (véase cl capítulo 5 de Desormeaux); este mecanismo,
que llegó a ser un modelo para otros países endeudados, fue también instrumental en
la reprivatización del área rara de la economía, así como en el posterior proceso de
privatización de empresas

1. nuevas, lo que se llamaba una política de "fine tuning" de la trayectoria de la

economía. El hecho de que tal enfoque parecía dar buenos resultados se debía
menos a la muchas veces alegada capacidad de controlar las expectativas, el tipo
de cambio real, el salario real y la tasa real de interés que a la casi absoluta
confianza que los agentes económicos tenían en la persona y capacidad del
Ministro de Hacienda. también ayudaba el hecho de que, al fin, Chile comenzó" a
tener algo de buena suerte, en el sentido de que los términos de intercambio
mejoraban; lentamente en 1986 con la baja del precio mundial de petróleo, y mas
firmemente después, cuando el precio del cobre y de la mayoría de los otros
productos de exportación aumentaron.

Logros del ajuste estructural

En esta segunda ronda del ajuste estructural, se acentuaron las exportaciones, el

ahorro interne, las inversiones, la reducción de los índices de endeudamiento
externo y la reconstrucción del mercado de capitales y bancario. Y los resultados
económicos fueron excepcionales, no sólo términos de la tasa de crecimiento sino
también en la rápida reducción en la lasa de desempleo. En 1988, dicha tasa bajo"
al 7,1% y continúe" bajando al orden del 6% al final del gobierno militar. Estas tasas
de desempleo no sólo fueron las más bajas vistas en Chile desde el comienzo de
la década de los 1970, sino que también se comparaban muy favorablemente con
las tasas que existían en varios países europeos y en Estados Unidos.

Sin desconocer en absoluto los notables logros de las políticas enfatizadas en estos
últimos años, también es cierto que lo fundamental fue la vuelta a los lineamientos
económicos trazados e iniciados en el ajuste estructural que comenzó en 1973, tal
como lo expresó el mismo Ministro Buchi:

"Las buenas perspectivas que hoy ofrece la economía chilena, son en buena
medida el resultado de los esfuerzos emprendidos a mediados de la década
pasada en orden a abrir la economía al comercio exterior, desarrollar el mercado
de capitales, modernizar la legislación laboral, eliminar los controles de precios y
regulaciones excesivas, racionalizar el gasto publico y el sistema tributario y
transferir al sector privado la propiedad de ciertas empresas estatales. El objeto de
todas estas reformas es darle curso libre a la iniciativa de las personas. La llave del
desarrollo y la superación de la pobreza están en la libre iniciativa particular.

"Estas trascendentales reformas toman tiempo en mostrar sus efectos y, en el caso

de Chile, debieron ser emprendidos bajo condiciones inusualmente

adversas....Pero las positivas consecuencias de estas reformas sobre el

desarrollo nacional ya comienzan a hacerse evidentes y, paulatinamente, a ser

valoradas por la ciudadanía. La comparación con otras naciones, de similar
desarrollo en el continente, es particularmente elocuente: nuestras perspectivas
son mejores, en gran medida, porque iniciamos antes la tarea del ajuste estructural.

"A partir de la crisis que en 19821983 sacudió a toda América Latina, en Chile se
ha venido aplicando una política económica que ha redoblado los esfuerzos de
ajuste estructural"2.
Esta declaración hace eco de la declaración del Ministro de Hacienda Jorge Cauas
en el mes de abril de 1975, cuando le tocó presentar a la opinión publica chilena el
programa de austeridad en la política fiscal; también refleja, en gran medida, el
comienzo de la cosecha de lo plantado en ese entonces: "Los llamados milagros
económicos no son tales. Son sólo el resultado del trabajo y el ahorro realizados en
el marco de una política económica coherente. Ellos normalmente se han
producido después de situaciones de

agudo sacrificio de los ciudadanos La etapa económica que hoy

iniciamos conducirá. .a un desarrollo nunca antes conocido en el país. El

camino de la recuperación está plagado de sacrificios y abstinencias. Debemos

entrar en 61 con optimismo y con la esperanza cierta de que una vez traspuesto,
nos encontraremos en una comunidad libre y pujante ...

CONCLUSIÓN: PERSPECTIVAS FUTURAS Y REFLEXIONES

RETROSPECTIVAS

El proceso de ajuste estructural que fue llevado a cabo en Chile entre septiembre
de 1973 y marzo de 1990 fue profundo y alcanzó virtualmente todos los sectores y
actividades de la economía. Aunque no todas las medidas tomadas fueron
consecuentes, y aunque se cometieron algunos claros errores en el camino, por lo
general el conjunto de políticas económicas tuvieron el efecto de transformar y
modernizar la economía. El resultado es un sistema económico basado, por sobre
todo, en la libre iniciativa privada, un crecimiento pujante liderado por el sector
exportador, la eficiencia en la asignación de los recursos disponibles al país y
mayores perspectivas para alcanzar un mejoramiento generalizado del bienestar
de todos los chilenos. Es el propósito de los estudios contenidos en este libro
describir lo que se hizo en materia de política económica a lo largo del gobierno
militar y los resultados generados. Por la aplicación constante y persistente de
principios básicos, a nivel macroeconómico, la responsabilidad fiscal; a nivel
microeconómico, la libre determinación de precios en un ambiente competitivo
bajo la iniciativa privada, la garantía del derecho de propiedad, la apertura al
comercio internacional y un régimen de reglas claras, generales y no discrecionales, el
gobierno militar Iegó al nuevo régimen democrático una economía sana y creciente,
con amplias perspectivas para el desarrollo sostenible hacia el futuro.

No todos los problemas pudieron solucionarse; en particular, la crisis de la deuda dejó

como secuela una cartera voluminosa de créditos malos en manos del Banco Central.
Aunque existe el compromiso de los bancos privados a volver de contrarrestos
créditos, al menos dedos casos importantes (los Bancos de Chile y de Santiago), es
dudoso que el mecanismo diseñado permita cancelar alguna vez todo este compromiso
financiero. Mientras tanto, las pérdidas generadas por esta cartera constituyen una
fuente importante de emisión, dificultades en el manejo de la política monetaria y, a lo
largo, y un obstáculo al logro de menores tasas de inflación.

Tampoco se alcanzaron todas las metas trazadas. No se Iogró privatizar un gran

numero de empresas publicas, mas notablemente el Banco del Estado y las nuevas
empresas de servicios sanitarios. Mas aun, todavía el estado chileno tiene una gran
influencia en la economía, con gastos fiscales totales del orden de 30% del PGB . No
obstante, el resultado del ajuste estructural esta a 1 a vista, una economía moderna y
pujante, una que, especialmente ahora, con cl régimen democrático, recibe fuertes
elogios de las mas alias fuentes a nivel mundial. Lo que no se señala suficientemente
es que los elogios deben en justicia dirigirse a los 17 años de trabajo duro y
persistencia en alcanzar la modernización de la economía chilena.

Perspectivas futuras para el sistema económico

duradera la modernización del sistema económico? sólo el tiempo y la voluntad

política del país darán la respuesta definitiva. Hasta la fecha, el nuevo gobierno
democrático ha dado señales que nos permitiría ser razonablemente optimistas. El
gobierno ha mantenido una política presupuestaria sorprendentemente conservadora
y, en materia de comercio internacional, rebajó aun mas el nivel uniforme de aranceles al
1 1 %. No ha habido ninguna mención de regresar al régimen de control de precios y,
aunque constantemente criticada, la política de privatización no ha sido revertida.
(Claramente, tampoco se ha insinuado la posibilidad de estudiar nuevas
privatizaciones de las empresas que siguen en manos estatales).

Por otro lado, sin embargo, si han habido esfuerzos para dar vuelta hacia el pasado
en materia de Legislación laboral, iniciativas que conllevan una amenaza verdadera
al crecimiento sostenido de la economía, especialmente para el sector exportador. De
hecho, la tasa de crecimiento económico surtió una significativa disminución en 1990
en comparación a la de 1989, lo cual, es cierto, debe asociarse a una política de
ajuste en el gasto para frenar la inflación, pero también es cierto que ello coincidió con
lo que fue prometido por el programa de la oposición política a lo largo de la campaña
presidencial: se aumentaron los impuestos y se propusieron modificaciones a la
legislación laboral que restablecerían algunas de las prácticas anti empleo y anti
inversión del pasado.

Quedarán dos pruebas serias que el nuevo sistema económico debería aprobar para
poder concluirse que la modernización ha enraizado. ¿Cual será la respuesta de las
autoridades económicas y políticas a la próxima recesión a nivel mundial,
cuandoquiera que surja? Y ,¿cómo se perfilará la evolución de la próxima campana
política para elegir un nuevo presidente y congreso? Si a través de estas dos pruebas
se logra evitar la vuelta a las políticas estatistas, intervencionistas y populistas,
entonces efectivamente se habría dado un paso fundamental en el camino del
desarrollo con la consolidación del sistema económico construido a lo largo de todo el
proceso del ajuste estructural.

Reflexiones retrospectivas

Al examinar las políticas económicas que constituyeron el ajuste estructural chileno, se

puede concluir que por lo general no fueron ideas nuevas o revolucionarias, aunque la
manera en la cual varias de las políticas pudieron ser establecidas reflejó el ingenio y la
imaginación de las autoridades y sus asesores, mas bien representaron la aplicación
directa y constante de recomendaciones que siempre han emanado de la ciencia
económica tradicional. Por eso, surge la incógnita de cómo fue posible que tales
políticas fueran puestas en práctica en Chile y no en otros países. Aquí no se pretende
saber la respuesta, por lo menos no para sugerir recetas y prescribir a otros países. Lo
que si pueden señalarse son algunos de los factores que condujeron, al menos al
juicio del autor, a la adopción de este estilo de política económica en Chile.

Primero, cabe recordar que aún antes de la caída del gobierno de la UP, un numeroso
grupo de economistas profesionales había preparado un extenso documento sobre el
estado de la economía, la necesidad de reformas profundas y un programa amplio para
realizarlas. Con la llegada al poder del gobierno militar, pareciera que este plan
satisfacía las necesidades percibidas por la autoridad política, quizás especialmente
en cuanto a su rechazo del control centralizado de la economía que venía
propiciándose por los gobiernos anteriores, en particular por los socialistas de la UP;
también puede ser que fue ésta la única alternativa que estaba disponible para el
nuevo gobierno.

Segundo, mucho mas que un simple documento, todo el proceso de prepararlo tuvo el
efecto de juntar el núcleo de un equipo de profesionales que

estarían dispuestos a trabajar en el gobierno para alcanzar un fin por todos

compartido. De hecho la característica de la gestión del gobierno militar que mas
impresiona fue la calidad y cantidad de personas altamente preparadas que se
encontraron para realizar las tareas involucradas en efectuar las profundas y
extensivas reformas al sistema económico del país. Además de las personas que
se mencionaron en secciones anteriores de esta introducción (particularmente Jorge
Cauas y Hernán Biichi), es indispensable reconocer el liderazgo del principal
arquitecto y gerente del ajuste estructural, Sergio de Castro, primero como asesor y
Ministro de Economía y después, durante cinco años como Ministro de Hacienda.
Pero la lista de los miembros del equipo que hicieron contribuciones significativas
es muy largo e incluye a Miguel Kast, José Piñera, Pablo Baraona, Alvaro Bardón,
Sergio de la Cuadra, Juan Carlos Méndez, Martín Costabal, Bruno Philippi, Maria
Teresa Infante, Felipe Lamarca y muchas otras personas.

A lo largo del proceso de ajuste estructural, este equipo de profesionales preparó los
proyectos de ley, manejó el compromiso del gobierno dispuso el instrumental
requerido para dar forma a las modernizaciones y convenció a los gobernantes de las
bondades de las reformas que se proponían llevar a cabo. Es demasiado simple
protestar, como muchos lo han hecho constantemente, que esta labor, al realizarse
bajo un gobierno de facto, fue políticamente fácil. Sin embargo, dicho régimen,
después de efectuar amplias y detalladas consultas entre las partes afectadas,
instituyó todas estas políticas económicas que, en el fondo y de hecho, le quitaron
a si mismo, como gobierno, instrumentos de poder discrecional al instaurar la
libertad económica.

Al repasar todo el proceso de reformas económicas de estos años, surge siempre

una conclusión inescapable. Aunque a lo mejor no basta como una explicación de
por qué se logró implantar este nuevo esquema económico dentro de una realidad
como la chilena, es claro en todo caso que el liderazgo y la férrea voluntad del
Presidente Pinochet fueron decisivos para su éxito. A pesar de las dos crisis
económicas mundiales que el país tuvo que enfrentar y superar durante su gestión,
el Presidente Pinochet mantuvo la constancia de propósitos, la perseverancia y la
convicción que permitieron llevar a cabo el ajuste estructural de la economía
chilena y entregar al nuevo gobierno democrático la economía sana, eficiente y
dinámica que a nivel mundial constituye el ejemplo del éxito que puede realizarse
mediante la adopción de políticas económicas modernas y progresistas.