DIRECTOR NESTOR A. CAFFERATTA KIS E RIG) Mae Ae TEMBER eT el er IV CONGRESO ARGENTINO DE DERECHO AMBIENTAL Autores | Antonio H. ¥. Benjamin - Ricardo L. Lorenzetti- Sergio Mufioz - Arzobispo Mario Poli- Néstor A. Gafferatta | Miguel F.de Lorenzo - Eugenio Llamas Pombo - Edgardo I. Saux - Arturo Enrique C. Muller - Andrea Brusco jont - Carlos E, Camps alentina Duran Barba - Enrique Peretti Ezequiel Santagada - Juan José Martinez Mercadal nibal J. Fallyo ABELEDOPERRINSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL LA UNIDAD ECONOMICA AGRICOLA COMO TECNICA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO Y SU RELACION CON LOS USOS DEL AGUA Por Mauricto Pinto y Mauricio BuccHERI I. InTROoDUCCION El régimen de ordenamiento ambiental del territorio establecido como norma basica en la ley 25.675 ha sido complementado —en la provincia de Mendoza— por la ley 8051 de Ordena- miento y Usos de Suelo’. Esta ditima norma, sancionada en 2009, contemplaba en su art. 24 que dentro de los contenidos basicos de los planes de ordenamiento territorial se debe “regla- mentar y elaborar las normas referidas a la implementacién de la unidad econémica de acuerdo a las previsiones de los arts. 2326 y 3475 del Cédigo Civil’. En el presente trabajo, a partir de tal previsién normativa y motivados por la trascendencia socioeconémica y ambiental que caracteriza al uso del agua en Mendoza, se analizan experien- cias previas que existen en materia de gestiGn hidrica, donde la regulaci6n y practica adminis- trativa ha dado lugar al anélisis de la categoria de uso del agua y su subsistencia en razon de las dimensiones y caracteristicas inmobiliarias. De tal modo, el régimen de la unidad econémica inmobiliaria y el propio del recurso hidrico encuentran un punto de conexi6n que ha permitido re- categorizar derechos o eliminarlds, cuando, en razén de la unidad econémica agricola, pierden las caracteristicas propias del uso concedido, provocando un impacto tributario en el régimen econér financiero del agua. En base a tales experiencias, se pretende determinar la potencial aptitud de la regulacién de las unidades econémicas en torno a la ordenaci6n ambiental del territorio, con el objetivo de con- tribuir en los debates que hacen a la reconduccién de los lineamientos de las politicas territoria- les sobre los procesos de desarrollos del territorio y la dindmica existente en las zonas de inter- faces entre lo urbano y lo rural. Junto a ello, completando el andlisis juridico, se realizan aportes desde la ciencia econémica en relacién a la determinacién metodologica de las unidades econémicas como técnica de de- sarrollo de la ordenacién ambiental del territorio que el derecho debe regular. * Pinto, M., “Coordinacién sistémica de las regulaciones ambientales y territoriales", RDAmb. 32- 349/366.104 INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL, IL. ANTECEDENTES Y ALCANCE DEL TERMINO UNIDAD ECON6MICA —UE— El origen de la UE se deriva de los pensadores clasicos que caracterizaron la existencia de un Problema agrario en las sociedades capitalistas del siglo pasado, al percibir que la concentra. ci6n de la propiedad de la tierra, originaria de los resquicios del feudalismo y de la oligarquia ru- ral, se transformaria en un obstaculo al desarrollo de las fuerzas productivas en el campo y en la industria. Es por ello que la utilizacién de la UE estuvo asociada a las primeras leyes de coloni. zaciOn y a las reformas agrarias que atendian un problema central que giraba en torno a la con- centracién desigual de las tierras rurales. Estas representaron profundas regulaciones al capita. lismo imperante del Gitimo siglo. En la Argentina, desde los albores como organizacién nacional, se hicieron los primeros intentos relacionado con este concepto. La Asamblea General Constituyente del afio 1813 resol. vid que a cada varén liberto se le dieran cuatro cuadras de tierra, a efectos de mantenerlos en actividad, ya que por su condicién no era una persona muy aceptada por la sociedad, En 1826, a partir de la ley Rivadaviana, por enfiteusis se establecié una unidad o suerte de estancia de apro- ximadamente 1870 has, las que eran asignadas a los enfiteutas. En 1854 Castellanos firma un Convenio con el gobernador Crespo para colonizar una zona en el centro de la provincia de Santa Fe, ofreciendo 80.000 has destinadas a inmigrantes europeos, comprometiendo poner en explo- taci6n unas 40.000 has, fraccionadas cada 33 has. Posteriormente, en las Colonias Baraderos y San José —provincia de Buenos Aires— se concede a cada agricultor una cantidad de tierra co. herente con la capacidad de trabajo de la familia? Las Leyes de Colonizacién de Avellaneda en 1876 y la 1256 en 1882 dividian los territorios en lotes de 100 has y entre 25 y 400 has, respectivamente. En 1902 la ley 4167 establecia la po. sibilidad de explorar territorios para determinar tierras aptas y cudles no, fijando superficie maxi- ma de adjudicacién de 100 has a lotes agricolas y de 2500 has para pastoreo. Recién en 1940 ©! Consejo Agrario Argentino, a partir de la ley 12.636 de colonizacién, fila las primeras pautas basadas en las caracteristicas del terreno y las técnicas de explotacién?, El concepto de UE esté presente en la ley 13.246 de Arrendamiento, y también en el art, 44 de la ley 14.392, pero su actual trascendencia surge a partir del Cédigo Civil de Vélez, En el art, 2326, CCiv., en su texto original, se entendia por cosa divisible “a aquellas que sin ser des- truidas enteramente pueden ser divididas en porciones reales, cada una de las cuales forman un todo homogéneo y anélogo tanto a las otras partes como a la cosa misma”. Esta disposicion Consideraba a las cosas como divisibles 0 no por su condicién natural, o sea por su posibilidad fisica, prescindiendo asi de toda otra condicién, dando lugar a una ilimitada subdivisién de los Predios rurales en porciones que tornaban inconveniente su utilizacién, fundamentalmente en el régimen hereditario, que producia una pulverizacién de la propiedad rural y consecuentemen. te su inutilizaci6n agropecuaria’, La noci6n de la UE con carécter de limitacién cuantitativa del derecho de propiedad fue plas- mada por ley 17.711 de 1968, que abordé el tema de la subdivision de la propiedad de inmue- bles rurales ¢ incorporé un parr. 2° al art, 2326 del CCiv., el cual establece: “...No podran dividir- Se las cosas cuando ello convierta en antieconémico su uso y aprovechamiento. Las autoridades locales podrdn reglamentar en materia de inmuebles, la superficie minima de la unidad econé. mica"; para completar lo antes mencionade, el art. 3475 bis, en lo referente al derecho suceso- Flo, agrega: “La divisién de bienes no podra hacerse cuando convierta en antieconémico el apro- vechamiento de las partes, segtin lo dispuesto en el art. 2326", * Ctedra de Economfa Agraria - Universidad Nacional de Tucumén, Magnitud de la empresa - Unidad conémica, Facultad de Ciencias Agrarias, 2040, p. 4. Disponible en www.economia-agraria.com.ar/joomla/ material/ue.paf. * Pastorino, L., Derecho agrario argentino, AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2009, * Senn, M., “Unidad econ6mica agraria en la provincia de Santa Fe”, Foro de Practica Profesional Digital, afo I, nro. 3, Foro de Abogados Colegiados de la 1 Circunseripcién de Santa Fe, 2009. Disponibie en www.forodeabogados.org.ar/edicion03/tema09. html. AvetedoPenat ©LA UNIDAD ECONOMICA AGRICOLA COMO TECNICA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL. 105 El nuevo Cédigo Civil y Comercial ha mantenido este camino, al fijar en su art. 228 que “Las cosas no pueden ser divididas si su fraccionamiento convierte en antieconémico su uso y apro- vechamiento. En materia de inmuebles, la reglamentacién del fraccionamiento parcelario co- rresponde a las autoridades locales”; reafirmando en materia sucesoria que “Aunque los bienes sean divisibles, no se los debe dividir si ello hace antiecondmico el aprovechamiento de las par- tes” (art. 2375, CCiv.yCom.). TI. La UNIDAD ECONOMICA AGRICOLA Muchos autores sostienen que la UE proviene desde la economia agraria. Se la puede conce- bir como la “superficie que debe poseer un fundo rural con una vinculacién directa a que éste re- sulte productivo, conforme a las técnicas agricolas de cada regién"®. También se la considera como “aquella superficie capaz de lograr ingresos que cubran la totalidad de los costos operativos, que permita realizar reinversiones en infraestructura, maquinarias e implementos, y permita cubrir el costo de oportunidad del capital”®. Para Foulon, es la extensién de tierra necesaria para permitir la vida decorosa de una familia normalmente constituida y asegurar el desenvolvimiento de la empre- sa, admitiendo la intervencién de mano de obra adventicia en una proporcién prudente’. El concep- to es integrado por diversos factores: técnico, agroecologico, econémico, socioldgico y lo juridico. En las provincias argentinas con fuerte perfil agrario, la UE cobra gran importancia. Pero el tema es complejo si tenemos en cuenta las diferentes realidades de cada zona en nuestro pais, carac- teristicas de sus tierras, capacidad de produccién, sustentabilidad de la produccién agropecuaria, conservacién de los recursos naturales, el sostenimiento de la familia rural, los rendimientos pro- Medio, los precios de los insumos y productos, la estructura del capital y la estabilidad de la empre- sa agraria, entre otros. Estos factores justifican que el Cédigo Civil y Comercial remita a las autorida- des locales la facultad de reglamentar en materia de fraccionamiento de inmuebles. Diversas provincias que han reglamentado la UE, conforme resumimos en la Tabla: Tabla 1: Normas provinciales sobre UE* _ Provincia ee Reglamentacion _ Buenos Aires | El Scie F Rural aprobado en 1970 por la ley 7616 incorpora la UE en su titulo hl ~Artfculos N° 43 al 46. Luego, el decreto 1573/1983 determina las superficies minimas segtin refiere ese Cédigo Rural por partidos o zonas agrarias, teniendo en cuenta sobre todo los principales sistemas de produccién y la aptitud de la tie- ra. De esta manera, asigna a sistemas de cultivos intensivos (horticolas y frutihor- ticolas) una superficie minima de 25 has, a cultivos que por su estado, calidad y €I nivel teenolégico alcanzado permita la obtencibn de altos rendimientos, 70 has; para explotaciones que se dedican exclusivamente al cultivo de cereales y/u oleaginosas, 100 has, y para la zona agricola ganadera superficies minimas de 150 has. La zona semiarida tiene una superficie minima entre 400 y 1.000 has. No obstante, el Cédigo Rural permite la subdivisién de inmuebles por debajo de las superficies referidas en aquellos casos en que, mediante un estudio agro-econémico suscripto por un ingeniero agrénomo, se demuestre la con- veniencia para ello. ® Pastorino, L., Derecho agrario argentino, cit., p. 404. * Brandi, A., Unidad econémica minima. Resultados para el cultivo de durazno industria, Instituto de Desarrollo Rural, Mendoza, 2008, p. 13. Disponible en www.fepedi.com.ar/resultados_dzno_ind_2009-07- 29-494.pdf. 7 Cétedra de Economia Agraria - Universidad Nacional de Tucuman, Magnituc... cit. ® Senn, M., "Unidad econémica..., cit.; Pastorino, L., Derecho agrario argentino, cit. Revista de Derecho Ambiental N46,106 INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL [Provincia | Reglamentacion aS Santa Fe La UE esté regulada por la ley 9319 de 1983, que en su articulo 2 la define “como la superficie minima, de conformacién adecuada, que asegure la renta- bilidad de la empresa agraria de dimensién familiar y un adecuado proceso de reinversién que permita su evolucién favorable...”. Posteriormente, por decre- to reglamentario 242/1994, se determina la superficie minima por regiones agroecondémicas, dividiéndola en nueve regiones que van desde las 20 has (zonas frutihorticolas cercanas a Rosario y Santa Fe y frutillera de Coronda) a las 2500 has (departamentos al norte, de ganaderia extensiva). No toda subdivision de inmuebles debe ser sometida a estudio de factibilidad sino aquellas parcelas en que se pretendan subdivisiones por debajo de los minimos de cada zona, las solicitudes deberan ir acompajiadas por un estu- dio agro-econémico sintético, suscripto por ingeniero agrénomo o forestal, en su caso. En el afio 2008, la nueva ley 12.749 y su decreto reglamentario 1346/2008 permitieron a los propietarios de predios risticos subdividir sus campos de explotacién agricola en fracciones menores a la UE. Este nuevo régimen fue aprobado bajo el fundamento de atenuar las urgencias de los pequefios pro- ductores agrarios que, apremiados por problemas legales (herencias) o finan- cieros (deudas 0 moras impositivas), no podian explotar sus parcelas con total libertad, con este régimen de excepcidn se les presenta a los propietarios rurales que estén en condiciones de hacerlo la posibilidad de poder disponer libremente de sus fundos por el término de dos afios. ‘Chaco El Cédigo Rural provincial, en su articulo 37, considera UEA “...a todo inmueble rural, cuya cantidad y calidad de tierra, mejoras y demés condiciones de pro- duccién permita a una familia tipo, desarrollando las actividades corrientes de las zonas y coordinando racionalmente los factores de produccién, lograr subvenir a sus necesidades y a una evoluci6n favorable de la empresa agrope- cuaria”. Establece como regla que toda subdivisién con destino a la actividad agropecuaria deberd ser aprobada por la autoridad competente, para lo cual los titulares del dominio deben acompajiar al plano que proponen un estudio agroeconémico demostrativo de la conveniencia (articulo 38). Catamarca En la ley 4086 de 1984 se utiliza el concepto de UE para el parcelamiento de las tierras objeto de colonizacién (articulo 6). En el articulo 8 se establece que la UE ser aplicada con criterio flexible conforme al plan de colonizacién por el que se opte, considerdndose que el predio respande a esta exigencia cuan- do por superficie, condiciones agroeconémicas, ubicacién, mejoras y demas cualidades, racionalmente trabajados por una familia agraria tipo que aporte la mayor parte de las tareas necesarias y desarrolle las actividades corrientes de la zona, permita subvenir a sus necesidades y una evolucion favorable de la empresa. Mendoza La ley 8051 de 2009, en su articulo 21, se refiere a los contenidos basicos det Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. Establece, entre otros presupues- tos, reglamentar y elaborar las normas referidas a la implementacién de la UE de acuerdo a las previsiones de los articulos 2326 y 3475 del Civ. AboledoPenat ©LAUNIDAD ECONOMICA AGRICOLA COMO TECNICA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL... 107 | Provincia | oe ___ Reglamentacion = = Cérdoba Mediante la resolucién 194/2012 del Ministerio de Agricultura, Ganaderia y Alimentos, se establece en el articulo 1 que para determinar la UE minima no sélo deberé tomarse la extensién del inmueble afectado a determinada actividad agropecuaria sino también la ubicaci6n de los predios, los indices de productividad, la aptitud agricola de los suelos, las mejoras y especialmente la aplicacién de innovadores métodos tecnologicos que permiten obtener un mayor aprovechamiento de las parcelas. Luego establece la superficie minima para los distintos usos. Para la explo- tacién agropecuaria intensiva un minimo de 5 has (articulo 2). Las parcelas destinadas a explotacién agricola extensiva, con mejoras, deberan contar con una superficie minima de 15 has (articulo 3). Las parcelas destinadas a explo- tacién ganadera, con mejoras, deberan contar con una superficie minima de 30 has (articulo 4). Para aquellos predios 0 lotes sin mejoras deberén contar con una superficie minima de 100 has (articulo 5). El articulo 7 establece la posibilidad de que a los fines de la subdivision de inmuebles rurales se debera garantizar mediante declaracién jurada, con fire mas del peticionante y del profesional interviniente matriculado en ciencias agropecuarias y/o ingenieros civiles, que las parcelas resultantes y/o rema- nentes de la subdivision planteada aseguran el equilibrio econdmico de la explotaci6n o unidad agraria. IV. EL REGIMEN DE AGUAS ¥ LA UNIDAD ECONOMICA AGRICOLA 1. El uso de las aguas para la agricultura Las caracteristicas agroecolégicas de la provincia de Mendoza y otras provincias aridas de! este argentino han determinado un modelo de desarrollo y ocupacién territorial que ha sido or- ganizado en oasis irrigados artificialmente para un desarrollo intensivo de las actividades antro- picas®, todo ello con un particular sustento juridico que vincula intensamente la estructuracion social del territorio y los mecanismos de uso de las aguas. Dentro del derecho comparado, aunque sin una aplicaci6n real, resalta el régimen de la Ley de Aguas 2577, de Catamarca, que regula de manera especifica la UE en relaci6n al uso de las ‘aguas, entendiendo por tal a la superficie de tierra con agua suficiente a los fines de su explo- tacion racional, que produzca la renta necesaria para amortizar las inversiones de capital y sos- tener confortablemente, dejando un remanente de reserva, a una familia tipo de agricultores; en caso de empresas, las superficies de tierra que aseguren el normal desarrollo de su explota- cién conforme a su naturaleza (art. 56). En esta norma, a la vez que dispone que las divisiones de tierra y el fraccionamiento de concesiones deben constituir una UE (arts. 11 y 55), segin la superficie que a tal fin determine la autoridad de agua para cada zona (art. 11). Sobre ese con- cepto, establece que la disminuci6n o fraccionamiento por debajo de la UE es causa de caduci- dad automitica de la concesion de agua respectiva (art. 62), pudiendo ademas, en tal supues- to, procederse a la expropiacion del inmueble con destino a ampliar otros minifundios en orden a constituir UE agrarias (art. 35). En el caso particular de Mendoza, diversas normas del régimen de las aguas presentan un marcado impacto en la configuracién del territorio". En este sentido, la Constitucién provincial © Zamorano, M., “Regién Cuyana de los oasis agroindustriales”, en Roccatagliata, J. (coord.), La Argen- tina: geografia general y marcos regionales, Planeta, Buenos Aires, 1992, p. 646. 1° Pinto, M., “Coordinacién entre la nueva ley de ordenamiento territorial y el régimen hidrico mendoci- no”, RDAMb, 23-243/255. Revista de Daveci Ambiental 46108 INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL ha dispuesto que los derechos @ nuevos usos del agua deben ser concedidos legisiativamente —con una exigente mayoria especial en base a un estudio técnico previo que sobre Ia disponibi- lidad hidrica debe realizar un 6rgano autarquico de origen constitucional —el Departamento Ge- eral de Irrigacién— (art. 194, Const. de Mendoza), siendo tales derechos inherentes al predio al que se conceden (art. 186, Const. de Mendoza), lo que impide su trastacion a otros ambitos te- rritoriales. Y la apertura al uso del agua de nuevos Ambitos territoriales también exige un analisis previo y una decision politica de nivel legislativo (art. 195, Const. de Mendoza). Los derechos al uso del agua otorgados se encuentran condicionados en funcisn del titulo concesional y las obligaciones fijadas normativamente y el incumplimiento a tales condiciones apareja la potestad publica de sancionar pecuniariamente o caducar el derecho (arts. 125 y 203 de Ley de Aguas). En principio, el concesionario debe usar las aguas conforme con el objeto de la concesién (uso y destino) bajo riesgo de sancién**. Una vez otorgados los derechos al uso del agua, sin embargo, pueden ocurrir cambios en la actividad a la que se destinan, la que puede reconvertirse en otra. En algunos de estos casos, muchas veces vinculados al problema territorial del avance del area urbana sobre la rural, se e- neran cambios en el estado de fraccionamiento y uso del suelo, con la consiguiente alteracion del uso del agua. Es importante soslayar que en la provincia de Mendoza el ordenamiento terti- torial, como politica publica regulada desde 2009, deberd atender ese problema, fenémeno ob- servado principalmente sobre los limites difusos que dividen ambas zones, evidenciando la falta de zonificacién de 4reas de interfaces o complementarias en la gestidn del territorio. Dentro de la practica administrativa de la gestién hidrica mendocina, no ha existido hasta la fecha una politica sancionatoria frente a las situaciones de cambio de uso, sino mas bien una accién piblica tendiente a convalidar las nuevas situaciones de uso mediante una reconversion aa las nuevas necesidades sociales del derecho o concesion de agua preexistente. En este sentido, existen dos antecedentes de especial interés, donde la UE ha sido atendida a los efectos de determinar el tipo de uso del agua y readecuar el empadronamiento. En estos casos, en base a las caracteristicas catastrales y productivas del inmueble con derecho al uso de agua, se dispone la recategorizacién de un uso concedido en el pasado o la eliminaci6n del derecho. 2. Fliminacién del derecho por dejar de constituir una UE agricola En el afio 1993, el Departamento General de Irrigacién —en su cardcter de autoridad hidrica de la provincia de Mendoza—, basado en un relevamiento catastral de riego, dict6 la resoluci6n 4107/1993 del Honorable Tribunal Administrativo—HTA— “con el objeto de producir un saneamien- to de las situaciones irregulares detectadas en los empadronamientos existentes” (consideran- do 1). Este régimen fue completado y adecuado por las resoluciones 52/1994 y 63/1995, HTA. Los fundamentos de las referidas normas dan cuenta de que en el proceso de relevamien- to se ubicaron gran cantidad de empadronamientos de derechos de riego en lotes de hasta 5000 m? de superficie, los que casi en su totalidad se encontraban fisicamente situados en zo- nas urbanas, donde el sistema de riego se ha visto seriamente afectado por los fraccionamientos y loteos, consideréndose que estos lotes urbanos con derechos de riego habian dejado de cons- tituir una “unidad econémica agricola” y como tales habian dejado de hacer uso de las dotacio- nes correspondientes, expreséndose la necesidad de eliminar los registros citados, por cuanto ‘el mantenimiento de su insoripoién producfa distorsiones no s6lo en lo que hace al manejo finan- ciero sino también practico de los cauces. Bajo estas argumentaciones, el régimen referido dispuso facultar a la autoridad ejecutiva a disponer la eliminaci6n de los derechos de riego que se registren en parcelas cuyas superficies sean de hasta 5000 m?, cuando a través del relevamiento catastral surja la no utilizacion del re- + Pinto, M. (coord.); Andino, M. - Rogero, G., Ley de Aguas de 1884. Comentada y concordada, Irriga- cién Edita, Mendoza, 2006, p. 134. ‘AzeiedoPenct ©LA UNIDAD ECONOMICA AGRICOLA COMO TECNICA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL... 109 curso hidrico y que el predic haya dejado de constituir una unidad econémica agricola, requirién- dose el consentimiento expreso de los concesionarios en los casos que registren pagos parciales del Ultimo ejercicio vencido y tengan regularizadas sus deudas anteriores a éste. Sin perjuicio de ello, la norma contempls la posibilidad de los interesados de requerir la reins- cripcién del derecho en un plazo de hasta cinco aiios, siempre que el solicitante efectuara el pago de la deuda existente con anterioridad a la baja registral y la que corresponda con posterioridad a tal baja por conceptos no retributivos de servicios; si hubiere existido uso efectivo del agua en ese Litimo periodo, también deberia efectuarse el pago de los conceptos retributivos de servicio. De este modo, en el régimen mendocino de aguas se ha establecido una presuncién iuris tantum en relacién a que las fracciones inmobiliarias menores a 5000 m? que no se encuentren en uso actual del agua han dejado de constituir una unidad econémica agricola a los efectos de la depuracién registral del derecho de riego de tales unidades. 3. Recategorizacién del derecho por cambio del uso En los casos de proyectos de urbanizacién que involucran predios agricolas, lejos de sancio- nar el cambio de uso, se ha regulado e implementado la recategorizaci6n de los derechos de agua a la nueva realidad. Esta prdctica, segtin explica Cano, tuvo su punto de partida en una re- solucién dispuesta en 1957 a efectos de atender la satisfaccién del crecimiento urbano a partir de caudales destinados al riego, reconvirtiendo el destino de concesiones agricolas alos fines de abastecer los nuevos lotes urbanos que se constituyen al fraccionarse un predio agricola, tanto en lo que hace al abastecimiento poblacional como al riego de espacios piiblicos". Normativamente, la Ley de Loteos 4341 contemplo esta conversi6n en relacién a los espa- cios piblicos de los proyectos urbanos, al estatuir que los proponentes debian certificar el dere- cho de agua del predio a lotear, emprendimiento que sélo seria admitido si la autoridad hidrica aprobaba el sistema de riego a implementar —arts. 2°, incs. c.3) y d), y 29, inc. e)}~. Esta practica fue reglamentada por resoluciones 623/1984 y 1282/1984 de la Superintendencia General de Irrigaci6n, fijéndose la emisin de un certificado de factibilidad que —entre otros aspectos— fije los lineamientos requeridos a los efectos del futuro riego de espacios ptiblicos y la aprobacién del sistema de riego a implementar en la urbanizacién. La resolucién 723/205 HTA ha avanza- do en esta linea, creando una categoria de uso para consorcios y urbanizaciones que a partir de predios agricolas se constituyan en los términos de los arts. 2070 y ss. del CCivyCom. Mas alld de ese régimen reglamentario que encauza la reconversién de los derechos de agua para riego agricola hacia el regadio de espacios verdes y lotes en urbanizaciones que se de- sartollan sobre los antiguos campos de cultivo, la praxis administrativa ha desarrollado un and lisis casuistico a efectos de determinar si el uso observado en cada fraccién o lote con derecho de agua responde al riego agricola otorgado, o si presenta alteraciones que justifican una reca- tegorizacion-en otros usos. De este modo, en el caso de inmuebles que por su dimensién y par- ticularidades han dejado de constituir una unidad agricola, la Administracién recategoriza el uso del agua concedida hacia otras actividades, como el riego recreativo propio de parques y jardi- nes en émbitos residenciales. Un muestreo de esta practica administrativa se refleja en los expedientes administrativos 722.269, caratulado “Inspeccién Arroyo Carrizal s/Cambio de Uso’, y 722.266, caratulado “Ins- peccién Arroyo Carrizal s/Cambio de Uso”. En ellos, representativos de un universo mayor, se ha recategorizado como uso recreativo a propiedades con derecho de riego agricola fraccionadas en superficies menores a 5000 m?. Esta recategorizacién, al igual que en el caso de la eliminacién regulada en Ia resolucién 4107/1993, HTA, es realizada bajo una presuncién juris tantum de que en esos casos ha de- 2 Cano, G., Resejia critica de la legislaci6n y administracién de aguas de Mendoza, Mendoza, 1967, p77. Revita de Deracho Ambiental N? 46440 INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL saparecido la unidad econémica minima para considerar el riego existente como agricola. Pero esa presuncién puede ser rebatida por probanza en contrario: asf, en el expediente 77.010-SM, caratulado “Vecinos Loteo B® Cicerone s/Cambio de Uso”, se ha discutido la recategorizacion efectuada en razén de que los usuarios mantienen, en sus fracciones prediales, ejemplares de frutales que correspondian a le antigua plantacién agricola que fuera fraccionada en un empren- dimiento inmobiliario. Sin embargo, en este caso, en consideraci6n de las areas juridica y técnica de la Administracién, la reinscripcién en la categoria agricola inicial debe producirse si se acredi- ta fehacientemente que —més que las plantaciones— subsiste la explotacion agricola. 4, Impacto tributario en torno al derecho de aguas frente al cambio de uso del suelo En base a lo expresado, ante un cambio de uso del suelo que implique la transformacion de un érea agricola en urbana, las posibilidades juridicas pueden dar lugar a distintas politicas en la materia. Desde la extincién de los derechos de agua concedidos, que es habilitado el art. 125 de la Ley de Aguas o la resolucién 107/1993, HTA, si se dejase de cumplir el objeto al cual se desting 61, hasta la reconversi6n del derecho hacia el uso no urbano que es facultado por la ley 4341 y las resoluciones 623/1984 y 1282/1984 —a las que se agrega la 723/2015, HTA—. En esos casos, ja autoridad hidrica actia fijando los lineamientos requeridos a los efectos del futuro riego de es- pacios pilblicos y aprobando el sistema de riego a implementar en la urbanizacion, lo que luego se materializa en la recategorizaci6n de los derechos de agua que originalmente eran para uso agr- cola en usos de tiego public —arbolado piiblico— o recreativo —parques y jardines particulares~, @ incluso usos categorizados ad hoc para los conjuntos inmobiliarios regidos por Ia ley de fondo. Estas alternativas, ademds de favorecer o dificultar la reconversi6n del uso del suelo en un Ambito donde el agua resulta una variable esencial de todo emprendimiento, presentan ademas un impacto en el sistema tributario. Es que este ultimo, de indudable conexién con los derechos expresados en el registro de aguas", exteriorizaré consecuencias en funcién de la extinciOn 0 re- categorizacion de los derechos de agua, lo que deberia ser objeto de andlisis en los procesos de evaluacién de impacto territorial que regula la ley 8051. En el caso de la eliminacién de los derechos de agua correspondientes a areas rurales que se urbanizan, la sostenibilidad econémica de las inspecciones de cauce a las que pertenecen tales reas puede verse comprometida, en cuanto disminuye la cantidad de usuarios-contribuyentes para sostener la infraestructura de riego de la zona. Contrariamente, la reconversi6n de la catego- ria de uso de los derechos de agua de esas areas puede resultar favorable a la economia de tales consorcios de usuarios, en la medida en que las categorias no agricolas presentan una exigencia tributaria notoriamente mayor. En este sentido, los aportes de los usuarios agricolas son multipli- cados por un coeficiente que aumenta la contribucién en los restantes usos, conforme la Tabla 2: ‘Tabla 2: Coeficiente tributario segiin categoria de uso Categoria | Coeficiente | Agricola a Riego publico 45 Riego recreativo 3 Uso industrial 15 Abastecimiento poblacional 5,78 Fuente: Elaboracién propia basada en la resoluci6n 758/2015 HTA. 23 Pinto, M., “Régimen econémico-financiero del agua en Argentina’, en Embid Irujo, A., Regimen eco- némico-financiero del agua. Los precios del agua, Aranzadi, Navarra, 2009, p. 235 y ss. ApetocoPerot ©LA UNIDAD ECONOMICA AGRICOLA COMO TECNICA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL. Add De esta forma, en la medida en que un predio agricola se reconvierte en un rea urbana, el producido tributario de las nuevas categorias de uso —abastecimiento poblacional, riego publi- co y/o riego recreativo— impactan positivamente en las finanzas publicas vinculadas al uso del agua. Empero, la eliminaci6n de derechos importa una merma en tal financiacién. Ase impacto tributario se suma, ademés, el efecto multiplicador que produce el fracciona- miento de propiedades. La ley 1920 ha fijado a la “hectérea” como unidad tributaria, con lo que las fracciones menores tributan por tal unidad, de modo que a mayor fraccionamiento, mayor es el efecto multiplicador sobre el sistema recaudatorio publico. V. DETERMINACION METODOLOGICA DE LA UE Sin perjuicio de la casuistica analizada en relacion al agua, es importante avanzar en el ana- lisis de una metodologia que permita caloular la UE en caso de conflictos o disidencia. Especial mente en la medida en que en los casos analizados se acttia bajo una presunci6n juris tantum, que en caso de impugnacién requiere la debida validaci6n técnica. Como habiamos mencionado, la UE agricola se define como “todo predio que por su superfi- cie, calidad de tierra, ubicacién, mejoras y demés condiciones de explotacién, racionalmente tra- bajada por una familia agraria que aporte la mayor parte del trabajo necesario, permita subvenir a sus necesidades y a una evolucién favorable de la empresa”. “En Italia —antes del nacimiento del derecho agrario— es donde en 1913 ya se comienzan las investigaciones de los estadisticos para lograr las medidas de concentracién de la tierra... Des- de la obra de Gilberto Loyo (La Concentracién Agraria del Mundo, México, 1933) hasta el pre- sente, ha pasado mucha agua bajo los puentes y hoy se utilizan otros sistemas como los del Ing. Raiil U. Fernandez (parabola hiperbélica para los costos de produccién) o el Ing. Luis Foulon (que considera una cuenta de explotacion y costo sin considerar el nivel de vida)..."*®. Ambos méto- dos ofrecen una manera de determinar la estructura de explotacién, el cdlculo matemético y la resolucién grafica’®. En el primero de ello, propuesto en 1945 por Ratil Fernandez, la UE agricola minima de una unidad de explotacién se obtiene a partir de una curva de ingresos —de forma lineal—y una fun- cidn de costes de produccién, para lo cual “se adopta el sistema corriente para el trazado de una parébola hiperbolica, que es la forma tipica del desarrollo de los costos en funcidn de éreas"”. EI punto donde se cruzan ambas curvas, suponiendo una representacion grafica, se correspon- de con la cantidad de superficie de suelo apto necesario, como minimo, para la subsistencia eco- némica de esa explotaci6n agricola. Dentro de la funcién de costos se incluye el ingreso que debe permitir cierto nivel de vida y consumo familiar; ademés, se incrementa con una utilidad razonable a efectos de que el colo- no cuente con un fondo de previsi6n y de reserva que le permita desarrollar favorablemente su empresa. Una forma practica de resolver este Ultimo punto es considerar: 10 a 12% para explo- taciones de cria; 12 a 15% para actividades agricolas; 15 a 20% en explotaciones més especia- lizadas y 20 a 25% donde se exigen otras técnicas como los viveros*®, + Castignani, M. |. - Cursack, A. M. - Rossier, N. - Castignani, H. - Osan, 0. - Maina, M., “Tecnologia y escala: un andlisis de umbrales de rentabilidad en empresas predominantemente lecheras de la cuenca central santafesina’, en Actas XXXIX Reunidn Anual de la Asociacién Argentina de Economia Agraria, Monte- video, 2008, p. 3. * Giletta, F., Lecturas de derecho agrario, Universidad Nacional de Litoral, Santa Fe, 2000, p. 79. © Cétedra de Economia de la Produccién - Universidad Nacional de Mar del Plata, Material didéctico nro. 13 2010, Facultad de Ciencias Agrarias, 2010, p. 13. Disponible en www.mdp.edu.ar/agrarias/gra- do/738_Eeonomia_de_la_Produccion. +7 Cétedra de Economia Agraria - Universidad Nacional de Tucuman, Magnituc..., ci 4% Cétedra de Economia Agraria - Universidad Nacional de Tucuman, Magnitud.. p.5. cit, p.6 Revita 6e Derecho Ambiental NE AS112 INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL La UE minima necesaria para el normal desenvolvimiento del proyecto responde al punto en el cual la funcién que relaciona el costo con la superficie (x) se cruza con la forma lineal de ingre- 80 (y), lo que Supone una Ecuacién 4, que es: Ecuacion 1 Y=C?, donde ¥-es:la-cumva de ingresos con la forma Y = bx; donde (b) acta como constante, Ces la funcién de costo con la forma exponencial C? = 2ax; donde (2a) es una constante. La interseccién de ambas curvas se logra primeramente tomando datos de una explotacion conocida como “modal”, seleccionada de entre las explotaciones de la zona bajo estudio, que tiene una determinada estructura de costos, asi como ciertos ingresos y superficie, los que por supuesto pueden estar por encima o por debajo del Sptimo buscado, pero que, al servir como punto de referencia, resuelven la ecuacién —pues se define con ella el ingreso por hectarea y se supone que sus costos estén incluidos en la parébola®®. EI método se representa como se mues” tra en la Figura 1: El segundo método, propuesto por Luis Foulon en 1967, es similar al planteado por Fernan- dez, diferenciéndose en que la funcién de costo es de forma lineal a la superficie implantada. “Esta parte de un punto CF en el eje de ordenadas que representa el costo fijo de producir —se entiende, a pequefia escala—_mas un componente directamente proporcional a la superficie tra- bajada, que equivale a los costos variables de explotacion y a la obtencién de un beneficio de 18 Feméndez, D. A., “2Cémo calcular la unidad econémica en el agro? La incidencia de la renta de la tierra”, Programa de Investigacién UBACyT 2008-2010, CIEA - FCE-UBA/CONICET, 2010, p. 4. Avstecorerct ©LAUNIDAD ECONOMICA AGRICOLA COMO TECNICA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL... 113 tasa normal, que se postula relacionado al ingreso bruto... ademas que para obtener el valor de la UEA se deben recuperar los costos y adicionar también un monto que cubra las necesidades familiares, que se expresa en el desplazamiento de la curva inicial para tomar como interseccién con el eje vertical el punto CFNF””*. Esto se representa en la Figura 2: ~~ ~~ Costos mas consume familiar (B) Mateméaticamente, se lo refieja mediante dos expresiones que el autor lo denomina saldos, conforme las siguientes Ecuaciones 2 y 3: Ecuacién 2 _ $1= VP-CT, donde VP es el valor de la produccién —precio multiplicado por cantidad—; CT se configura a través de los costos fijos y variables sin considerar el Nivel de Vida (NV). Ecuacién 3 $2 = NV +UT, donde UT es la Utilidad de la Empresa en condiciones de competencia. Cuando ambos saldos se igualan, significa que el valor de la produccién menos su costo cu- bre en nivel de vida necesario mas la utilidad necesaria para la empresa. A los efectos de la de- Ferndndez, D. A., “gCémo calcular...2", cit. p. 2. Revsta se Derecho Ambiental N° 46114 INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL terminacién, Foulon considera una estructura de 200 has y sobre ella determina la produccién y su costo, asegurandole al productor un buen nivel de vida y una utilidad razonable”, VI. ConcLusi6n Cuando referimos a la UE no sélo hacemos alusi6n a un concepto estrictamente territorial, sino también a su contexto ambiental, social y econémico. Es un instrumento desarrollado en tor- no a la dimensién inmobiliaria, presentandose tradicionalmente como apto para evitar las sub- divisiones parcelarias (ya sea por la herencia u otra causa) por debajo de un limite econémica- mente rentable. Su definicin esta vinoulada a las caracteristicas productivas y econémicas de la propiedad en funcién al tipo de uso de suelo asignado por el ordenamiento territorial. La dimensién o guarismo de la UE debe ser establecido por las provincias, de acuerdo a las particularidades locales aplicables propiamente a esa situacién, y no extensibles o generaliza- bles a una macro zona o para una amplia gama de actividades. Es decir, no es lo mismo la UE minima en la Pampa Hémeda 0 en relacién a la monoproduccién lanera de la Patagonia, o si se posee agua subterrénea o derecho a riego superficial. De este modo, segtin las particularidades que ofrece la provincia de Mendoza, la dimensién econémica de la propiedad no sélo variard del oasis a las 4reas no irrigadas, y, dentro de tales Ambitos, de las dreas urbanas, a las areas rurales, naturales o de aprovechamiento extractivo que define la ley 8051, sino que también presentaré alternativas segtin las caracteristicas pro- ductivas que correspondan a cada zona y actividad. Sin perjuicio de la determinacién técnica de la UE minima en cada supuesto, la experiencia analizada en torno a la gestion del agua muestra que es un instituto con una aptitud potencial para reconducir los lineamientos de las politicas territoriales sobre los procesos de desarrollo del territorio y la dindmica existente en las zonas de interfaces entre lo urbano y Io rural, contribuyen- do al cumplimiento de la ley 8051. No debemos olvidar que los contenidos basicos que debe presentar el Plan Provincial de Or- denamiento Territorial que regula el art. 21 de la ley 8051 deben propender al cuidado de! sue- lo utilizable, considerado como recurso escaso y estratégico que contemple los regimenes para su proteccién en todas las formas, definiendo delimitaciones adecuadas para la funcién urbana, la explotaci6n rural, la actividad industrial y las extractivas, de acuerdo a sus potencialidades ac- tuales y disponibilidad futura. Este plan, ademas de desarrollar el régimen de UE minima, entre otros aspectos debe fijar los lineamientos y directrices necesarias para propender al desarrollo equilibrado de los centros urbanos del interior de la provincia, con especial referencia a la pro- teccién de los suelos productivos, ocupacién eficiente del espacio, equipamiento y servicios pt- blicos y administrativos. Yen este diltimo sentido, el analisis casufstico-realizado muestra que la UE presenta utilidad a los efectos de presumir el uso del agua —y conexamente del suelo— en relacién a las dimen- siones y caracteristicas de las actividades agricolas o de otro género que se presentan sobre un inmueble, lo que puede resultar adecuado tanto para fijar usos del agua en fraccionamientos do- miniales que desvirtuarian la categoria de uso previamente planificada, como asi también para recategorizar zonas de interface o complementarias del territorio en funcién de la dindmica so- cial que contienen. ‘Ademés de ello, la experiencia analizada en torno a la gestién del agua muestra cémo a partir de la UE minima agricola pueden introducirse categorias tributarias que incentiven ciertas activi- dades y usos del suelo por encima de otros, permitiendo politicas regulatorias basadas en incen- tivos econémicos que reconduzcan la utilizacién del territorio. 21 Cétedra de Economia Agraria - Universidad Nacional de Tucumdn, Magnitud..., cit. ps. 4/5. AbeledoPerot ©