Leccin 4. Recursos administrativos. 1.

- Concepto y
naturaleza. 2.- Distincin de figuras afines. 3.- El recurso
potestativo de reposicin. 4.- El recurso de alzada: objeto,
plazo, interposicin y resolucin.

1.- Concepto y naturaleza. 2.- Distincin de figuras

afines.

La LPA de 1958 estableci por primera vez un rgimen

general de este tipo de recursos, poniendo fin a la

diversidad que resultaba de los anteriores reglamentos

ministeriales de procedimiento. Los recursos administrativos

que estableci, los de alzada, reposicin y otros

especiales, tenan carcter preceptivo, constituyendo un

presupuesto de acceso a la va contencioso-administrativa.

Las previsiones de la LPA, unidas a la poco estimulante

prctica administrativa en orden a la resolucin de los

recursos (no todos se examinan con el debido detenimiento,

pocos se resuelven favorablemente y muchos, en cambio, se

desestiman por silencio, sin ningn tipo de fundamentacin)

produjo una insatisfaccin casi unnime entre los juristas

tericos y prcticos.

La va administrativa previa de recurso es, en s

misma, admisible en nuestro Derecho siempre que obedezca a

razonables finalidades de proteccin de bienes e intereses

constitucionalmente protegidos y siempre que no suponga un

obstculo carente de razonabilidad y proporcionalidad

respecto de los fines que lcitamente puede perseguir el

legislador. La existencia de los recursos administrativos

slo est justificada en la medida en que cumplan una serie

de funciones complementarias de la tutela judicial. En
concreto, la va administrativa previa encuentra su sentido

institucional adecuado si constituye tambin una forma de

garanta de los derechos e intereses legtimos de los

particulares, sencilla y efectiva, de manera que ahorre la

necesidad del proceso judicial, que suele ser lento y

costoso, contribuyendo de paso a reducir la avalancha de

recursos contencioso-administrativos. O bien, si se

contempla como una forma de autocontrol administrativo de

tipo jerrquico o cuasi-jerrquico, siempre que no

entorpezca irrazonablemente el ejercicio del derecho a la

tutela judicial. Toda regulacin de la va administrativa

previa que no responda a estas exigencias funcionales no

puede sino contemplarse hoy como una simple carga del

particular, como una mera cortapisa para recurrir ante los

Tribunales, como un privilegio de la Administracin, en

suma.

Lo que se ha criticado del rgimen de recursos de la

LPA eran aquellos aspectos de su regulacin que constituan

autnticos obstculos poco o nada comprensibles para el

acceso a los Tribunales: el carcter preceptivo de los

recursos ordinarios, la fugacidad de los plazos para

interponerlos, la doble instancia, el excesivo formalismo de

su tramitacin, aparte claro est, ciertas deficiencias

tcnicas. De ah que la mayora de la doctrina saludara con

satisfaccin una reforma parcial como la introducida por la

Ley 62/1978, cuyo artculo 7.1 permita interponer el

recurso contencioso-administrativo especial que contemplaba

sin necesidad de recurso administrativo previo de ningn

tipo. La regulacin vigente de este procedimiento especial
(artculos 114 a 122 de la Ley 29/1998) se inclina tambin,

aunque de forma implcita (art.115) por su innecesariedad.

La solucin ms oportuna no consiste, sin embargo, en

hacer desaparecer, pura y simplemente, la va administrativa

de recurso y en generalizar el acceso directo a la va

judicial, lo que, por lo dems, ninguna voz solvente ha

propuesto. Por el contrario, los recursos administrativos

pueden desempear una funcin efectiva en el mbito del

Estado de Derecho, como se ha puesto de relieve. Ni siquiera

parece necesario configurar tales recursos en todo caso con

carcter facultativo, pues, aparte de su funcin de

garanta, pueden jugar un papel en el control interno de la

Administracin o de unas Administraciones sobre otras, sin

contar con los beneficios indirectos que pueden reportar el

buen funcionamiento de la garanta jurisdiccional, en cuanto

que contribuyan a reducir la saturacin de procesos en esa

sede. Con esas finalidades u otras semejantes, el carcter

preceptivo de ciertos recursos administrativos se mantiene

en otros ordenamientos prximos al nuestro.

El Gobierno al proponer la Ley 30/1992 y el Legislador

al aceptarla han pretendido una modificacin sustancial del

rgimen anterior, cuyos ejes son la simplificacin del

sistema de recursos administrativos y la ampliacin de las

posibilidades de revisin de los actos en va

administrativa. No obstante, la Ley no impide que se

establezcan recursos administrativos especiales. De hecho,

no hubiera podido hacerlo, pues slo regula el procedimiento

administrativo comn. Prev, adems, un nuevo tipo de

impugnacin o reclamacin, sustitutiva de los recursos
administrativos ordinarios, consistente en procedimientos de

conciliacin, arbitraje o recursos ante comisiones

especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas.

Lo que no pareca elogiable fue la supresin sin ms

del recurso de reposicin, recuperado, con carcter

potestativo, en virtud de la Ley 4/1999. Con toda

probabilidad la opcin del legislador en la Ley 30/1992 se

explic por meras razones de eficacia administrativa, ya que

debi pesar decisivamente en ella el bajsimo porcentaje de

recursos de este tipo que venan estimndose, es decir, la

consideracin de la inutilidad prctica de la reposicin y

de la futilidad del tiempo y del trabajo destinado a

tramitar y resolver estos recursos. Sin embargo, dicha

opcin supuso, en principio, condenar a todos cuantos

deseaban impugnar un acto que pusiese fin a la va

administrativa a interponer el correspondiente recurso

contencioso.

La situacin de relativa indefensin prctica a que dio

lugar la desaparicin del recurso de reposicin era ms

sensible en el mbito de la Administracin local, ya que en

ella casi todas las resoluciones se adoptan por rganos que

carecen de superior jerrquico y, por tanto, ponen fin a la

va administrativa. Esta circunstancia, que no pas

inadvertida al legislador, resultaba paradjica, porque es

precisamente en la esfera local donde la mayora de los

actos administrativos tienen aquella escasa entidad o

relevancia econmica que hace, en la prctica, poco

recomendable su impugnacin en la va judicial.

En definitiva, lo oportuno es, como realiz la Ley
4/1999, preservar el recurso de reposicin con carcter

potestativo.

Del mismo modo, la Ley que comentamos poda haber

servido para poner un poco de orden en el complejo mundo de

los llamados "recursos corporativos", es decir, en la

regulacin de los recursos administrativos internos contra

actos de las Corporaciones de Derecho pblico, empezando por

los Colegios profesionales. Pero la disposicin transitoria

primera se remite tambin, en general, a su legislacin

especfica y slo atribuye valor supletorio a la propia Ley

30/92. Sera igualmente deseable que esa legislacin

especfica se adaptara a los principios de la Ley 30/92.

Los recursos administrativos pueden definirse como los

actos por los que un administrado insta al rgano
competente de la Administracin la revisin y anulacin
total o parcial de un acto administrativo anterior y
eventualmente su sustitucin por otro conforme a Derecho.
Se regulan con carcter general y bsico en el captulo II
del Ttulo VII de la Ley 30/92, artculos 107 y ss.

Los recursos deben distinguirse de las alegaciones de

defectos de tramitacin del procedimiento que los

interesados pueden formular en todo momento durante el curso

del mismo (art. 79.2) y de lo que el artculo 107.1, en su

prrafo 2, denomina la oposicin a los restantes actos de

trmite, es decir, a los no cualificados.

Tambin hay que distinguir los recursos administrativos

de las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones

civiles y laborales contra la Administracin, que regulan
los artculos 120 a 126, as como de las solicitudes,

peticiones e instancias dirigidas a la Administracin que

carecen de carcter impugnatorio.

Por ltimo, es preciso diferenciar tambin los recursos

de las solicitudes de revisin de oficio de los actos

administrativos nulos que pueden formularse al amparo del

artculo 102. Sucede, sin embargo, que a partir de la Ley

30/1992, la diferenciacin no es tan ntida como antes. En

realidad, ambos son medios impugnatorios de los actos

administrativos, previos a la va judicial contencioso-

administrativa. La diferencia tiene que ver ms bien con su

raz histrica, ya que, en principio, la solicitud de

revisin de oficio no es sino, como su propio nombre indica,

una peticin a la Administracin para que acte sus

potestades de revisin de sus propios actos. Ahora bien, al

haberse transformado esa peticin en una verdadera accin de

nulidad, tal como se sanciona clara y terminantemente en el

artculo 102.1, la Administracin tiene la obligacin de

resolver esa solicitud de revisin en derecho, al igual que

si fuera un recurso administrativo, excepto si la solicitud

de revisin de oficio de los actos nulos de pleno derecho no

se basa en alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o

carecen manifiestamente de fundamento, as como en el

supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo

otras solicitudes sustancialmente iguales.

Por supuesto, lo que cambia es el rgimen jurdico

aplicable en cada caso: plazos, procedimiento de resolucin,

etc. Pero estas diferencias ya no son conceptuales o de

naturaleza como en el pasado, no obstante su trascendencia
prctica.

Igualmente deben diferenciarse los recursos de la

solicitud de correccin de errores materiales, de hecho o

aritmticos de los actos administrativos.

Desde otro punto de vista, los recursos administrativos

son procedimientos administrativos de tipo impugnatorio.

Esta precisin es importante porque, al fin y al cabo se les

aplica supletoriamente el rgimen general del procedimiento,

a falta de preceptos especficos que regulen sus diferentes

trmites.

3.- El recurso potestativo de reposicin.

A diferencia del recurso de alzada, tradicional en

nuestro Derecho y ligado siempre a la exigencia de agotar la

va administrativa, el de reposicin no fue regulado por la

Ley Azcrate de 1889, sino que se fue generalizando en forma

un tanto anrquica a travs de los Reglamentos de

Procedimiento de los distintos Departamentos ministeriales y

de diversas leyes especiales, hasta la promulgacin de la

LJCA de 1956, que, con la finalidad de garantizar una

regulacin unitaria de, al menos, este recurso

administrativo, lo incluy en su normativa configurndolo

como una diligencia preliminar y un requisito previo al

acceso a la va jurisdiccional.

Este recurso cabe interponerlo ante el rgano autor del

acto, con carcter potestativo, contra los actos que pongan

fin a la va administrativa. En el mbito de la

Administracin local hay una excepcin a la regla general
del carcter potestativo (art. 14 TRLHL, Real Decreto-

legislativo 2/2004).

El particular puede, debido a su naturaleza

facultativa, prescindir de la interposicin de este recurso

administrativo acudiendo directamente al recurso

contencioso-administrativo. Una vez que el administrado ha

optado por la interposicin del de reposicin no puede

interponer el recurso contencioso-administrativo hasta que

sea resuelto expresamente o se haya producido su

desestimacin presunta (art. 116 LRJAP).

El plazo para la interposicin del recurso de

reposicin ser de un mes, si el acto fuera expreso. El

plazo se computa desde el da siguiente a la correcta

notificacin del acto impugnado, notificacin que debe

realizarse en el plazo de diez das desde que se dicta la

resolucin. Debe tenerse presente que en los plazos

sealados por meses, y aunque el cmputo de fecha a fecha se

inicie al da siguiente de la notificacin o publicacin, el

da final de dichos plazos ser siempre el correspondiente

al mismo nmero ordinal del da de la notificacin o

publicacin del mes o ao que corresponda (por ej., STS

13.II.1998). Si se notifica, por ejemplo, el 23 de enero de

2013, el plazo se inicia el 24 pero el ltimo da para

interponerlo es el 23-II-2013.

Si el acto no fuera expreso, el plazo ser de tres

meses y se contar, para el solicitante y otros posibles

interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de

acuerdo con su normativa especfica, se produzca el acto

presunto. Transcurridos dichos plazos, nicamente podr
interponerse, en su caso, el recurso administrativo

extraordinario de revisin.

Conforme a la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional (vase STC 220/2003) cuando el recurso se

interpone contra un acto ficticio que tiene sentido negativo

que resulta del silencio administrativo nunca llega a ganar

firmeza y puede ser impugnado en cualquier momento para

evitar un resultado injusto para el ciudadano. El TC opta

por proteger la justicia frente a la seguridad jurdica,

permitiendo que el silencio negativo pueda ser combatido en

cualquier momento, incluso despus de haber precluido el

plazo procesal para impugnarlo. La Administracin pblica,

en fin, no puede verse beneficiada por el incumplimiento de

la obligacin de resolver expresamente.

El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin

del recurso ser de un mes. Es un plazo muy breve, pero hay

que tener en cuenta que el rgano que resuelve ya conoce el

asunto, por eso en alzada es ms amplio (tres meses).

Contra la resolucin de un recurso de reposicin no

podr interponerse de nuevo dicho recurso (art. 117).

El recurso podr fundarse en cualquiera de los motivos

de nulidad o anulabilidad previstos en los artculos 62 y 63

de la LRJAP.

El error en la calificacin del recurso por parte del

recurrente no ser obstculo para su tramitacin, siempre

que se deduzca su verdadero carcter (art. 110.2 LRJAP).

El recurso de reposicin podr ser sustituido por los

procedimientos a que se refiere el prrafo anterior,

respetando el carcter potestativo para el interesado (art.
107.2).

4.- El recurso de alzada: objeto, plazo, interposicin y

resolucin.

La Ley 30/1992 establece las reglas propias del recurso

de alzada en los artculos 114 a 117.

El artculo 114.1 dispone que el recurso de alzada

podr interponerse contra las resoluciones y actos de

trmite cualificados que no pongan fin a la va

administrativa. El artculo 109, que determina las

resoluciones que ponen fin a la va administrativa es un

precepto clave, ya que traza la lnea divisoria entre los

actos cuya impugnacin debe pasar previamente por el recurso

administrativo de alzada y aquellos otros que son

susceptibles del recurso potestativo de reposicin o

directamente impugnables en va contenciosa. Ahora bien, el

artculo 109 puede y debe ser completado por otras leyes, al

objeto de determinar con toda precisin qu actos ponen fin

a la va administrativa en las diferentes Administraciones

pblicas. Hecha esta primera consideracin y respetando en

lo posible la sistemtica del artculo 109, la regulacin

del fin de la va administrativa y, en consecuencia, de los

casos en que procede o no el recurso de alzada, queda como

sigue.

a) Segn el artculo 109.a) ponen fin a dicha va las

resoluciones de los recursos de alzada (no cabe interponer
una segunda alzada ni cualquier otro recurso administrativo

ordinario, salvo el extraordinario de revisin) y las

resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se

refiere el artculo 107.2, esto es, de los procedimientos de

arbitraje, conciliacin o reclamaciones ante comisiones u

rganos colegiados no sometidos a instrucciones jerrquicas

que pueden sustituir al recurso de alzada.

b) Ponen tambin fin a la va administrativa las

resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de

superior jerrquico, salvo que una Ley establezca lo

contrario. Esta categora debe ser precisada por las normas

relativas a las distintas Administraciones pblicas. Pero,

adems, la regla admite excepciones, pues la Ley aade la

expresin salvo que una Ley establezca lo contrario. La

propia Ley 30/1992, en su disposicin adicional novena

seala, en conexin con el apartado c) del artculo 109, qu

actos de la Administracin General del Estado ponen fin a la

va administrativa. Son stos: a) los adoptados por el

Consejo de Ministros y sus Comisiones Delegadas; b) los

adoptados por los Ministros en el ejercicio de las

competencias que tienen atribuidas los Departamentos de los

que son titulares; c) los adoptados por Subsecretarios y

Directores generales en materia de personal.

Est claro tambin que ponen fin a la va

administrativa las resoluciones dictadas por delegacin de

un Ministro o de otro rgano cuyas decisiones ponen fin a

dicha va ("se considerarn dictadas por el rgano

delegante").
Por respeto a la autonoma organizativa de las
Comunidades Autnomas, la nueva Ley no precisa qu

resoluciones de estas ponen fin a la va administrativa por

carecer de superior jerrquico. Por lo que se refiere a la

Administracin local, hay que estar a lo dispuesto en el

artculo 52.2 de la LRBRL.

c) Finalizan la va administrativa las dems

resoluciones de rganos administrativos cuando una

disposicin legal o reglamentaria as lo establezca y los

acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la

consideracin de finalizadores del procedimiento. El

supuesto est previsto lgicamente para resoluciones de

rganos que tienen superior jerrquico, a las que por ley o

reglamento se confiera excepcionalmente la cualidad de

agotar la va administrativa, sin que quepa contra ellas

interponer recurso de alzada.

d) Tambin ponen fin a la va administrativa las

resoluciones recadas en el procedimiento de revisin de

oficio regulado en el artculo 102, pues tales resoluciones

no son susceptibles de recurso administrativo alguno, as

como las resoluciones de los recursos extraordinarios de

revisin.

Tambin hay que recordar ahora la inimpugnabilidad

directa de los reglamentos en la va administrativa (art.

107.3), regla que viene a zanjar la vieja polmica doctrinal

y jurisprudencial abierta sobre el particular.

El rgano competente para resolver el recurso de alzada

es el superior jerrquico del que dict el acto impugnado.

Debe recordarse en este momento que la potestad o

competencia para resolver los recursos administrativos no
puede delegarse en los rganos administrativos que hayan

dictado los actos objeto de recurso (art. 13.2 c) de la

30/1992).

Al igual que en la legislacin anterior, el artculo

114.2 dispone que el recurso podr interponerse ante el

rgano que dict el acto que se impugna o ante el rgano

competente para resolverlo. En el primer caso la Ley reitera

que el rgano que dict el acto impugnado deber remitir el

recurso al rgano competente para resolverlo en el plazo de

diez das, junto con su informe y con una copia completa y

ordenada del expediente.

Legitimacin para interponer el recurso administrativo

de alzada la tienen todos los interesados, hayan sido o no

parte en el procedimiento originario. Adems de los

recurrentes puede haber otros interesados en el recurso, ya

recaiga su inters en el mantenimiento o en la anulacin o

modificacin del acto impugnado. A todos ellos, si

estuvieron personados en el procedimiento originario o si

fueran conocidos por la Administracin por otra causa, debe

drseles audiencia en el recurso, como dispone el artculo

112.2.

El recurso de alzada ha de interponerse contra los

actos expresos en el plazo de un mes (art. 115.1), computado

de fecha a fecha (art. 48.2) a partir del da siguiente de

la notificacin o publicacin del acto impugnado (art.

48.4). Si el acto impugnado es expreso y ha sido notificado

defectuosamente, hay que estar a lo que dispone el artculo

58.3 de la Ley.
Si el acto no fuera expreso, el plazo ser de tres
meses y se contar a partir del da siguiente a aquel en

que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzcan

los efectos del silencio administrativo. Volvemos a recordar

la jurisprudencia sentada por el TC, STC 220/2003.

El artculo 115.1 dispone tambin que, transcurridos

dichos plazos sin que se haya interpuesto el recurso, la

resolucin ser firme a todos los efectos, sin perjuicio, en

su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de

revisin, a lo que debera haberse aadido sin perjuicio

igualmente de la procedencia de la revisin de oficio

prevista en el artculo 102.

En cuanto a los motivos del recurso ordinario, puede

fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o

anulabilidad previstos en los artculos 62 y 63 de la Ley.

Tambin se reitera que los vicios y defectos que hagan

anulable el acto no podrn ser alegados por los causantes de

los mismos (art. 110.3).

El plazo mximo para la resolucin y notificacin del

recurso de alzada es de tres meses desde su interposicin.

Transcurrido dicho plazo sin que recaiga resolucin, el

recurso podr entenderse desestimado, salvo en el supuesto

previsto en el artculo 43.2. La regla general tratndose de

recursos administrativos es la del silencio negativo, pero

se invierte cuando lo que se recurre en alzada es la

desestimacin presunta de una solicitud por el transcurso

del plazo. En estos casos, si tampoco recae resolucin del

recurso en el plazo de tres meses, dictada por el rgano

competente y no por cualquier otro, se entender estimado.

Con esta regla especial se intenta evitar que la
Administracin pblica se enroque una vez tras otra en el

silencio sistemtico.

La resolucin expresa o presunta del recurso de alzada

pone fin a la va administrativa y, en los trminos que se

acaban de exponer, abre paso a la contencioso-

administrativa. Contra la resolucin de un recurso de alzada

no cabr ningn otro recurso administrativo, salvo el

extraordinario de revisin (art. 115.3 LRJPAC).

Con carcter general, es necesario para acceder al

contencioso interponer recurso de alzada previo contra los

actos que no ponen fin a la va administrativa, de manera

que este recurso en tales casos sigue siendo requisito

previo y obligatorio de la impugnacin judicial.

Sin embargo, recordamos, como el artculo 7.1 de la Ley

62/1978 dispuso que, para la interposicin del recurso

contencioso-administrativo especial que esa Ley regulaba en

materia de derechos fundamentales y libertades pblicas, no

era necesaria la utilizacin de ningn recurso

administrativo previo. La Ley 29/1988 no alude expresamente,

como la 62/1978, a la innecesariedad de cualquier recurso

administrativo previo, pero ya avanzamos que parece

implcito en el artculo 115.1. Por tanto, el recurso de

alzada tiene tambin, cuando proceda, simple carcter

potestativo.