Informe Nacional de Competitividad PDF

Informe Nacional
de Competitividad
2015-2016
Informe Nacional
de Competitividad 2015-2016
El Informe Nacional de Competitividad (INC) es una pu-

blicacin anual que proporciona informacin actualizada
y pertinente sobre el estado de algunas de las reas que
se consideran crticas para la competitividad del pas. Este
documento de consulta revisa los avances en materia de
poltica para cada una de esas reas y contribuye, desde
la ptica del sector privado, a la formulacin de nuevas pro-
puestas que permitan superar los obstculos que limitan el
potencial de crecimiento y desarrollo de nuestra economa.
El INC 2015-2016 hace seguimiento a 13 reas fundamenta-

les para la competitividad del pas: i) Educacin, ii) Salud, iii)
Pensiones, iv) Mercado laboral y formalizacin, v) Ciencia,
tecnologa e innovacin, vi) Desempeo logstico: Infraes-
tructura, transporte y logstica, vii) Tecnologas de la infor-
macin y las comunicaciones, viii) Financiamiento para las
empresas en etapa temprana, ix) Sistema tributario, x) Justi-
cia, xi) Corrupcin, xii) Energa y xiii) Poltica comercial. Cada
captulo realiza un diagnstico sobre el estado del pas en
cada una de estas dimensiones, as como una evaluacin de
las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (PND)
relacionadas. Estos tambin incluyen recomendaciones es-
pecficas que apuntan a que el pas avance de manera ms
acelerada en los diversos temas.
El INC 2015-2016, adems de abordar la agenda de compe-

titividad del nivel nacional, analiza las responsabilidades de
actores pblicos y privados del nivel local cuando es perti-
nente, y se enfoca en el anlisis de medidas estructurales
que redunden en una mayor productividad e inclusin social.
Informe Nacional
de Competitividad
2015-2016
miembros de nmero
miembros asociados
consejo privado consejo directivo miembros asociados
de competitividad
Antonio Celia, Presidente Consejo Directivo Bruce Mac Master, ANDI
Rosario Crdoba, Presidente Promigs Gustavo Mutis, Centro de Liderazgo y Gestin
Marco Llins, Vicepresidente Csar Caicedo, Vicepresidente Consejo Directivo Julin Domnguez, Confecmaras
Colombina Camilo Granada, FTI Consulting
equipo tcnico David Bojanini, Grupo de Inversiones Andrs Cadena, McKinsey & Company
Suramericana Rafael Meja, SAC
Juan Felipe Quintero, Secretario General- Carlos Enrique Moreno, Organizacin Corona Henry Bradford, CESA
Investigador Asociado Jos Alejandro Corts, Sociedades Bolvar Jorge Humberto Pelez, Pontificia Universidad
Clara Patricia Martn, Investigadora Asociada Josefina Agudelo, TCC Inversiones Javeriana
Daniel Gmez, Investigador Asociado Pablo Navas, Universidad de los Andes
Paula Castaeda, Investigadora Asociada miembros de nmero Jos Manuel Restrepo, Universidad del Rosario
Lorena Lizarazo, Investigadora Asociada Juan Luis Meja, Universidad EAFIT
Jos Linares, Investigador Asociado Jaime Calvo, AIG Seguros Colombia S.A. Francisco Piedrahita, Universidad ICESI
Vctor Fernndez, Investigador Asociado Luis Alberto Botero, Alianza Team Ramn de la Torre
Ernesto Fajardo, Alpina
Carlos Enrique Cavelier, Alquera
www.compite.com.co Carlos Ral Yepes, Bancolombia
twitter.com/ColombiaCompite Jorge Esteban Giraldo, Bimbo de Colombia
Direccin: Cra 9. No. 70 A - 35 Piso 4, Bogot - Colombia. Carlos Jacks, CEMEX
Telfono: (571) 7427413 Csar Caicedo, Colombina
Manuel Santiago Meja, Corbeta
Mara Aparicio, Federacin Nacional de Cafeteros
Adriana Camacho, Correctora de Estilo Jos Alberto Vlez, Grupo Argos
David Bojanini, Grupo de Inversiones Suramericana
Carlos Ignacio Gallego, Grupo Nutresa
.puntoaparte bookvertising Santiago Piedrahita, Grupo Orbis
Alfonso Ocampo, Harinera del Valle
Andrs Barragn, Director Editorial Eduardo Urdaneta, Harinera del Valle
Mateo Ziga, Director de Arte lvaro Merino, IBM de Colombia
Lina Martn, Directora de Arte Rose Marie Saab, Independence
Catalina Ochoa, Diseadora Carlos Rebelln, Intel
Sara Vergara, Diseadora Harold der, Inversiones Manuelita
Guillermo Torres, Diseador Carlos Andrs Uribe, Ladrillera Santa Fe
Carlos Enrique Moreno, Organizacin Corona
Antonio Celia, Promigs
Jaime Gutirrez, Ptesa
www.puntoaparte.com.co
Daniel Fernndez, Siemens
lvaro Jos Henao, Smurfit Kappa Cartn
ISSN 2016-1430. Copyright 2015 de Colombia
Impreso en Bogot D.C.
Jos Alejandro Corts, Sociedades Bolvar
el 19 de octubre de 2015 por Zetta Comunicadores.
Josefina Agudelo, TCC Inversiones
conos cortesa de Laurent Patain, Olivier Guin, Ben Rex Francisco Jos Barberi, Tecnoqumicas
Furneaux, Anton Khristolubov, Connie Shu, Matthew
Bruno Pietracci, The Coca-Cola Company
Hock, Calvin Goodman, Gregor Cresnar, Till Barz, Katie
Westbrook y Scott Lewis de The Noun Project. Carlos Arturo Londoo, Valorem
consejo privado de competitividad informe nacional de competitividad 2015- 2016
contenidos
10 20 40 64
introduccin educacin salud pensiones
82 106 134 160
mercado laboral ciencia, tecnologa desempeo logstico: tecnologas

y formalizacin e innovacin infraestructura, de la informacin
transporte y logstica y las comunicaciones
180 202 232
financiacin para sistema tributario justicia

el emprendimiento
en etapa temprana
256 276 296
corrupcin energa poltica comercial

Presentacin
El Consejo Privado de Competitividad presenta al pas la

informe nacional de competitividad 2015-2016
novena versin del Informe Nacional de Competitividad.

En esta ocasin, se busca evaluar los avances del pas
en algunas dimensiones clave de la competitividad,
dar recomendaciones puntuales y analizar las metas
y estrategias planteadas por el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 en cada una de las dimensiones
de competitividad incluidas en el reporte. Al respecto,
vale la pena mencionar que si bien algunas de las metas
consignadas en el PND recogen las recomendaciones del
Consejo Privado de Competitividad, las estrategias son
en muchos casos insuficientes para lograr un verdadero
impacto sobre la competitividad de la economa.
consejo privado de competitividad
Este ao, el Informe Nacional de Compe- principales indicadores y ubica al pas en se hace una evaluacin de las metas y
titividad tiene un nuevo formato, el cual el contexto mundial y latinoamericano. De estrategias consignadas en el PND y se
busca transmitir de manera ms grfica ah en adelante, se desarrolla un diagns- realizan recomendaciones para abordar
y directa el diagnstico de cada dimen- tico grfico de las principales variables los principales retos en cada materia.
sin de competitividad analizada en los en cada frente, proveyendo un anlisis Colombia defini hace 9 aos su vi-
diferentes captulos. De esta forma, todos sobre la evolucin en el tiempo de cada sin al ao 2032, fijndose la meta de
los captulos inician con un perfil de Co- indicador para el pas y de su posicin en llegar a ser el tercer pas ms competi-
8 lombia en la materia, el cual resume los el contexto internacional. Posteriormente, tivo de Amrica Latina, con un nivel de
ingreso per cpita equivalente al de un esfuerzos que a este nivel se hagan en y Vctor Fernndez, as como a todo el
pas de ingresos medio altos, a travs materia de innovacin, adopcin de co- personal administrativo.
de una economa exportadora de bie- nocimientos y tecnologas existentes, as De otro lado, felicito a todo el equi-
nes y servicios de alto valor agregado como de formacin de capital humano. po del sector pblico y privado que hace
presentacin
e innovacin, con un ambiente de ne- La competitividad del pas se ges- parte del Sistema Nacional de Competiti-
gocios que incentive la inversin local ta desde las regiones y, por tanto, para vidad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin,
y extranjera, propicie la convergencia avanzar se requiere un completo enten- por su compromiso en el diseo e imple-
regional, mejore las oportunidades de dimiento de lo que ah sucede. Con esto mentacin de nuestra agenda de traba-
empleo formal, eleve la calidad de vida en mente, el Consejo Privado de Competi- jo: a Jaime Bueno, Consejero Presidencial
y reduzca significativamente los nive- tividad, en alianza con la Universidad del para el Sistema Nacional de Competitivi-
les de pobreza y desigualdad. Con esto Rosario, presenta por tercer ao conse- dad, Ciencia, Tecnologa e Innovacin;
en mente, el Informe anterior fij metas cutivo el ndice Departamental de Com- a Cecilia lvarez, Ministra de Comercio,
volantes a 2018, buscando que el pas petitividad 2015. Esperamos que este Industria y Turismo; a Yaneth Giha, Di-
se encarrilara en una va que lo condu- ndice sirva de gua a los recin electos rectora de Colciencias; a Simn Gaviria,
jera a posicionarse como el tercero ms mandatarios de las entidades territoria- Director de Planeacin Nacional y a Ju-
competitivo de la regin en 2032. les para definir los programas de gobier- lin Domnguez, Presidente de Confec-
No obstante los esfuerzos que se no en materia de competitividad. De igual maras. De manera muy especial, al seor
realizan en el marco del Sistema Nacio- forma, el ndice puede ser utilizado por la Presidente de la Repblica, Juan Manuel
nal de Competitividad, Ciencia, Tecnolo- sociedad civil para hacerle seguimiento a Santos, por abrir siempre un espacio de
ga e Innovacin, todava hay mucho por los compromisos adquiridos por dichos discusin para la agenda y por su con-
mejorar en materia de competitividad en mandatarios. fianza en el Consejo Privado de Competi-
el pas. El pas no ha logrado construir Espero que el Informe que se pre- tividad y la labor del Sistema.
los requerimientos bsicos de una eco- senta hoy sea una pieza clave para Por ltimo, agradezco sinceramente
noma para competir. En particular, se mantener el foco y avanzar hacia la Vi- a todos los miembros del Consejo Priva-
requiere un avance fundamental en al- sin 2032. El gran reto hacia delante do de Competitividad su confianza y per-
gunos de los pilares que establecen las es garantizar la continuidad del Siste- manente y generoso apoyo. Su inters y
condiciones bsicas del pas, como los ma Nacional de Competitividad, Ciencia, constante participacin han contribuido
de instituciones, calidad de la salud y la Tecnologa e Innovacin y la ejecucin de manera invaluable al fortalecimiento
educacin primaria e infraestructura, as de la Agenda Nacional de Competitividad institucional de esta entidad en los l-
como en polticas que ayuden a incre- por parte de todas las entidades del Es- timos aos, a la consolidacin de una
mentar la sofisticacin y diversificacin tado que tienen a su cargo la ejecucin agenda de trabajo con prioridades claras
de la economa y garanticen incremen- de las polticas pblicas. De igual mane- y pertinentes y a los resultados concre-
tos en la productividad. ra, el sector privado debe hacer su parte tos conseguidos hasta ahora.
Mejorar la competitividad del pas no y enfrentar el desafo de mejorar la pro- consejo privado de competitividad
es, sin embargo, una responsabilidad ex- ductividad al interior de las empresas.
clusiva del Gobierno. El sector privado es Por su esfuerzo y dedicacin en la
tambin un actor fundamental al momen- elaboracin del IX Informe Nacional de
to de establecer las apuestas productivas Competitividad, agradezco al equipo
de las regiones, as como en la identifica- del Consejo Privado de Competitividad:
cin de los cuellos de botella que podran a Marco Llins, vicepresidente; a Juan
afectar el desarrollo de las mismas. Al Felipe Quintero, Secretario General y a
sector privado le corresponde igualmen- los investigadores Daniel Gmez, quien ROSARIO CRDOBA GARCS
te la responsabilidad de trabajar en el me- estuvo a cargo de la coordinacin del In-
joramiento de la productividad al interior forme, Clara Patricia Martn, Paula Cas- Presidente
de la firma. En este sentido son claves los taeda, Lorena Lizarazo, Jos Linares Consejo Privado de Competitividad 9
consejo privado de competitividad informe nacional de competitividad 2015- 2016
introduccin
Desde la creacin en 2006 del Sistema Nacional de Competitividad
hoy denominado Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia,
Tecnologa e Innovacin (SNCCTeI)1, el pas ha tenido avances
en algunos de los principales rankings de competitividad a

nivel global. En el ndice Global de Competitividad (IGC) del Foro
Econmico Mundial (WEF, por su sigla en ingls), Colombia pas
de ocupar el puesto 63 entre 122 pases en 2006, a ocupar
el puesto 61 entre 140 economas en 2015. En el ranking del
Doing Business del Banco Mundial, el pas pas de ocupar el
puesto 79 en 2006, al puesto 34 en 20142. No obstante, en el
Anuario de Competitividad Mundial del Institute for Management
Development (IMD), el pas retrocedi, al pasar del puesto 40 en
2006, al puesto 51 en 2015 entre 61 pases (Grfico 1).
Es de destacar el gran avance que tuvo cientemente reglamentada mediante el 2010-2015; Eficiencia del Mercado Bie-
el pas entre 2013 y 2014 en el Doing Decreto 1835 del 16 de septiembre de nes, donde hubo un descenso de slo 5
Business, al subir 19 posiciones y con- 2015. El Grfico 2 muestra claramente puestos, pero en el cual el pas se ubi-
vertirse en el pas de Amrica Latina cmo es precisamente en el pilar de De- ca en el puesto 108; y Salud y Educa-
donde ms fcil se hacen negocios, de sarrollo del Mercado Financiero en el cual cin Primaria, en el que el pas perdi
acuerdo a este indicador. Sin embargo, el pas avanz de manera ms significati- 18 puestos, ubicndose en el puesto 97.
hay que reconocer que la principal razn va (54 puestos) en lo que ha transcurrido Preocupan adems los descensos dra-
de este salto, el cual explica en buena de las dos administraciones del Presiden- mticos en pilares como Eficiencia del
medida el avance en el IGC del WEF en te Santos (2010-2015). Mercado Laboral e Innovacin (17 y 11
2015, se debi a la mejora en la varia- No obstante estas mejoras, persis- puestos, respectivamente), que llevan
ble ndice de fortaleza de los derechos ten retos importantes en dimensiones a que el pas se encuentre en posicio-
legales que mide el Doing Business3. El claves para la competitividad. Este es nes muy rezagadas (86 y 76, respec-
progreso en esta variable se explica en el caso de pilares como: Instituciones, tivamente). Adicionalmente, el pilar de
buena medida gracias a la expedicin en donde Colombia se ubica en el pues- infraestructura todava no recoge los
de la Ley de Garantas Mobiliarias (Ley to 114 entre 140 pases, despus de un avances en el diseo del programa de
12 1676 de 2013), la cual fue apenas re- retroceso de 11 posiciones en el periodo 4G, lo que ubica al pas en la posicin 84.
Desde la creacin del Sistema Nacional de
Competitividad en 2006 el pas ha avanzado 0
tanto en el IGC del WEF, como en Doing
Business. Sin embargo, ha perdido posiciones
10
en el Anuario de Competitividad Mundial
introduccin
del IMD, que se concentra en unas pocas
economas de mayor nivel de desarrollo. 20
30
34
Grfico 1. Posicin de Colombia en los
principales rankings internacionales 40
Puesto
de competitividad, 2006-2015. 45 40
51
50
47
Doing Business
61
60
63
IGC del WEF
68
IMD 70
79
80
90
Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base
en WEF, Banco Mundial e IMD. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
LOS AVANCES DE LOS LTIMOS CINCO AOS SE EXPLICAN PRINCIPALMENTE POR EL GRAN SALTO EN EL PILAR DE DESARROLLO DEL MERCADO FINANCIERO. SIN
EMBARGO, SE HAN AGUDIZADO LOS PROBLEMAS EN LA GRAN MAYORA DE LAS DIMENSIONES DE COMPETITIVIDAD.
Grfico 2. Evolucin de Colombia en los 12 pilares del IGC, 2010-2015.
Puesto 2015 (entre 140 pases) Variacin 2010-2015
ndice Global 61 7
Instituciones 114 -11
Infraestructura 84 -5
1.
Condiciones Bsicas Ambiente macroeconmico 32 18
Salud y educacin primaria 97 -18 consejo privado de competitividad
Educacin superior y capacitacin 70 -1
Eficiencia del mercado de bienes 108 -5
2. Eficiencia del mercado laboral 86 -17
Potenciadores
de eficiencia
Desarrollo del mercado financiero 25 54
Preparacin tecnolgica 70 -7
Tamao del mercado 36 -4

3. Sofisticacin de negocios 59 2
Factores de innovacin
y sofisticacin Innovacin 76 -11
Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en WEF. -30 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 13
A nivel latinoamericano, Colombia ocu- en Amrica Latina en 2014, en el ltimo pectivamente. Por el contrario, hubo una
paba el quinto puesto en el IGC en el ao logr recuperar algunos puestos y serie de pases que descendieron signifi-
ao 2006, momento en que se defini situarse nuevamente en el quinto lugar cativamente en el escalafn, como el caso
la Visin 2032 para el pas, de acuer- (ver Cuadro 1). de Venezuela (-47), El Salvador (-42),
do a la cual el pas se convertira para Vale la pena mencionar que en- Argentina (-36), Bolivia (-18), Paraguay
ese ao en el tercero ms competiti- tre los pases latinoamericanos fueron (-11) Brasil (-9), Chile (-8) y Mxico (-5).
vo de Amrica Latina. Si bien durante Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Panam, Por su parte, Colombia avanz dos puestos
la mayor parte del perodo 2006-2015 Per y Uruguay los que ms rpido avan- en el IGC en este periodo.
el pas retrocedi frente a esta visin, zaron durante estos diez aos, logrando Desde hace varios aos el Conse-
llegando a ubicarse en el sptimo lugar subir 18, 16, 13, 10, 9 y 6 puestos, res- jo Privado de Competitividad ha venido
El pas no ha logrado avanzar contundentemente en el IGC, razn por la cual, una dcada despus de fijarse la meta de ser el tercer
pas ms competitivo de Amrica Latina, contina en el quinto puesto.
Cuadro 1. Evolucin de Colombia y pases de referencia en Amrica Latina en el IGC 2006, 2010 y 2015.
Los 10 pases ms competitivos en Amrica latina
Puesto En 2006-2007 entre 122 pases En 2010-2011 entre 139 pases En 2015-2016 entre 140 pases
1 Chile (27) Chile (30) Chile (35)
2 Mxico (52) Panam (53) Panam (50)
3 El Salvador (53) Costa Rica (56) Costa Rica (52)
4 Panam (60) Brasil (58) Mxico (57)
5 Colombia (63) Uruguay (64) Colombia (61)
6 Brasil (66) Mxico (66) Per (69)

7 Costa Rica (68) Colombia (68) Uruguay (73)
8 Argentina (70) Per (73) Brasil (75)
9 Per (78) Guatemala (78) Ecuador (76)
10 Uruguay (79) El Salvador (82) Guatemala (78)
14 Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en WEF.

insistiendo en que para que el pas lo- vial, eficiencia de la justicia, corrupcin, tividad (Grfico 3), determinante funda-
gre mejoras sustanciales en materia de etc.) con una poltica de desarrollo pro- mental del crecimiento de largo plazo de
productividad y competitividad sosteni- ductivo (PDP)4, agenda vertical o pol- una economa. En particular, en un con-
das en el tiempo, es necesario conjugar tica industrial moderna, los que han texto en el cual los vientos de cola que
introduccin
una agenda profunda con dos aristas: logrado altas tasas de crecimiento de empujaron el crecimiento de las eco-
una horizontal y una vertical. Tal como manera sostenida. nomas en desarrollo durante los lti-
lo sugiere Rodrik (2013), han sido los Lo anterior se hace an ms necesa- mos aos a travs de altos precios de
pases que han logrado combinar po- rio si se tiene en cuenta que a pesar de commodities y bajas tasas de inte-
lticas de mejoramiento en dimensio- los evidentes aumentos en inversin, el res se agotaron (Consejo Privado de
nes transversales (e.g. infraestructura pas no ha logrado aumentar su produc- Competitividad, 2014).
Aunque la inversin ha crecido sostenidamente en los ltimos aos, la productividad total de

factores (PTF) ha permanecido constante.
Formacin
ndice PTF
Grfico 3. Evolucin de la Inversin y la Productividad en Colombia, 2000-2014. bruta de Capital
400
369
350
300
245
250
ndice (2000 = 100)

200
150
115 114 consejo privado de competitividad

100
100
50
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013p
2014p
Fuente: DANE; DNP; Clculos OEE- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 15

Si bien en Colombia nunca ha sido contro- como un subconjunto de una agenda ms La falta de respuesta de las exportacio-
vertido desarrollar una agenda horizontal en comprensiva de competitividad debe nes no tradicionales es el resultado de
materia de competitividad, el poco avance apuntar a incrementar el nivel de sofisti- la reprimarizacin de las exportaciones
en varios de los pilares del IGC del WEF re- cacin y diversificacin del aparato pro- colombianas durante la ltima dcada,
fleja que la agenda no ha sido tan profun- ductivo como frmula para incrementar que llev a que Colombia se ubique como
da ni ha avanzado tan rpido como debiera. la productividad de la economa. uno de los pases de menor sofisticacin
Por su lado, luego de ms de cin- La necesidad de tener una agenda de su canasta exportadora entre pases
co aos en los cuales el CPC estuvo in- vertical profunda es ms sentida en la de referencia (Grfico 4). En la misma l-
sistiendo en la necesidad de que el pas actual coyuntura, en la cual las exporta- nea, las exportaciones colombianas han
organizara sus esfuerzos en materia ciones no tradicionales siguen sin reac- permanecido concentradas en unos po-
de agenda vertical (Consejo Privado de cionar a pesar de la profunda devaluacin cos productos, llevando a que slo cin-
Competitividad, 2014), finalmente el Go- que ha tenido el peso colombiano, impi- co productos den cuenta del 69,3% de las
bierno acept construir una Poltica de diendo el cierre del gran dficit comercial exportaciones del pas, lo que lo ubica al
Desarrollo Productivo (PDP) en el mar- que se ha generado luego de la cada en final de la cola entre estos mismos pa-
co del SNCCTeI5. Esta poltica entendida las exportaciones minero-energticas. ses (Grfico 5).
El pas ha venido concentrndose cada vez ms en la exportacin de productos de muy baja sofisticacin.
Grfico 4. Exportaciones segn intensidad tecnolgica de los pases seleccionados, 2014.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Corea del Sur
Costa Rica
Mxico
Malasia
Turqua
Sudfrica
Brasil
Argentina
Colombia
Chile
Per
Productos primarios, Manufacturas Manufacturas de Manufacturas de Manufacturas de

piedras preciosas y basadas en recursos baja calificacin e media calificacin alta calificacin e
oro no monetario y mano de obra intensidad tecnolgica e intensidad intensidad tecnolgica
tecnolgica
16 Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en UNCTAD.

Colombia es de lejos el pas menos diversificado entre los pases de referencia, concentrando
en slo cinco productos cerca de 70% de sus exportaciones.
Grfico 5. Participacin de los cinco primeros productos de la canasta
introduccin
exportadora de Colombia frente a pases de referencia, 2014. Colombia Pases de referencia
80%
69,3%
70%
60%
53,4%
50%
46,0%
40%
33,6%
30,5%
27,6% 30%
24,8%
23,8%
22,5%
20%
12%
10%
0%
Turqua
Sudfrica
Mxico
El Salvador
Guatemala
Malasia
Brasil
Per
Chile
Colombia
Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en Comtrade y DANE. 17

La necesidad de profundizar y acelerar de los esfuerzos de CTeI del pas atien- de otros sectores, clusters, industrias o ca-
los esfuerzos en materia de agenda ho- da las prioridades que surjan en el mar- denas priorizados bajo esta poltica. A este
rizontal, al tiempo que se trabaja en una co de la agenda vertical; Mercado Laboral ltimo conjunto pertenece, por ejemplo,
PDP de gran calado, se refleja a lo largo y Formalizacin, en el que se insiste en el captulo de Desempeo Logstico: In-
del Informe Nacional de Competitividad la importancia de entender la bidireccio- fraestructura, Transporte y Logstica, en
2015-2016. Este ao el Informe aborda nalidad en la relacin entre informalidad la medida en que hay agendas de logstica
13 dimensiones de competitividad, a tra- y productividad y, por tanto, en la nece- e infraestructura especfica que son nece-
vs de los siguientes captulos: i) Educa- sidad de aumentar la productividad em- sarias para aumentar la productividad de
cin, ii) Salud, iii) Pensiones, iv) Mercado presarial a travs de una PDP profunda otros sectores, al tiempo que es necesario
laboral y formalizacin, v) Ciencia, tecno- como mecanismo para atacar la infor- convertir al sector de transporte de carga
loga e innovacin, vi) Desempeo logsti- malidad; Financiamiento para las em- en un sector de talla mundial. Algo similar
co: Infraestructura, transporte y logstica, presas en etapa temprana, cuyo foco es ocurre en el caso del captulo de Tecnolo-
vii) Tecnologas de la informacin y las precisamente abordar el problema de fi- gas de la Informacin y las Comunica-
comunicaciones, viii) Financiamiento nanciacin que enfrentan las empresas ciones (TIC), en tanto el Ministerio de TIC
para las empresas en etapa temprana, ix) nacientes, uno de los principales cuellos ha venido impulsando su estrategia de fo-
Sistema tributario, x) Justicia, xi) Corrup- de botella que limitan el emprendimiento mento a la industria TI (FITI), pero se hace
cin, xii) Energa y xiii) Poltica comercial. y, por ende, la diversificacin de la econo- necesario articular decididamente las TIC
Si bien estos captulos responden a lo ma; Sistema Tributario, que plantea me- como tecnologa habilitante de otros sec-
que tradicionalmente ha sido considerada didas como los beneficios tributarios para tores bajo la PDP.
como la agenda horizontal de competitivi- la CTeI o la exencin al IVA para bienes de Este ao, el Informe Nacional de Com-
dad y a diferencia de aos anteriores capital y Poltica Comercial, el cual, por petitividad 2015-2016 se presenta con
en esta ocasin no se incluy un captulo ejemplo, recomienda la necesidad de un nuevo formato, el cual busca trans-
o una publicacin exclusivamente relacio- priorizar los esfuerzos de admisibilidad mitir de manera ms grfica y directa el
nada con la agenda vertical6, lo cierto es a nuevos mercados en materia sanitaria diagnstico de cada dimensin de com-
que la mayor parte de los captulos hace y de obstculos tcnicos en lnea con los petitividad analizada en los diferentes
referencia tanto a elementos de agenda sectores, clusters, industrias o cadenas captulos. De esta forma, todos los cap-
horizontal como a elementos asociados a que se prioricen en el marco de la PDP. tulos inician con un perfil de Colombia en
la PDP. En este sentido, en la mayora de Ms an, otro conjunto de captu- la materia, el cual resume los principales
ellos se plantea la necesidad de alinear los plantea la importancia de que des- indicadores sobre el tema y ubica al pas
los esfuerzos bajo el captulo con la PDP de los ministerios sectoriales se lideren en el contexto mundial y latinoamericano.
que se viene construyendo en el marco las agendas de PDP bajo sus respecti- De ah en adelante, cada captulo desa-
del SNCCTeI7. vos sectores. Este es el caso de los ca- rrolla un diagnstico grfico de las prin-
En esa medida, por ejemplo, el captu- ptulos de Salud y Energa, en los que se cipales variables, proveyendo un anlisis
lo de Educacin no slo plantea los prin- hace un llamado para que los ministe- sobre la evolucin en el tiempo de cada
cipales retos y recomendaciones para el rios respectivos sean los responsables indicador para el pas y de su posicin
sistema educativo, desde la primera inde apoyar, por ejemplo, las iniciativas en el contexto internacional. Adicional-
fancia hasta la educacin superior y a lo cluster que ya se vienen trabajando en mente, se hace un esfuerzo por analizar
largo de la vida, sino que pone el foco so- diferentes regiones del pas sobre sec- las principales metas y estrategias plan-
bre la necesidad de articular esfuerzos tores bajo su responsabilidad8. teadas en el Plan Nacional de Desarrollo
por identificar y cerrar brechas de capital Finalmente, hay algunos captulos en 2014-2018 (PND)9 a la luz de las metas
humano con las prioridades de talento en los cuales se combinan ambas situacio- y recomendaciones que ha venido plan-
el marco de la PDP. Algo similar ocurre en nes; es decir, se plantea tanto la importan- teando el Consejo Privado de Competitivi-
los captulos de: Ciencia, Tecnologa e In- cia de dinamizar el respectivo sector en el dad a travs de sus Informes. Por ltimo,
novacin (CTeI), en el que se plantea la marco de la PDP, como la necesidad de que al igual que todos los aos, cada captu-
18 necesidad de que una parte importante estos sectores apoyen la transformacin lo expone una serie de recomendaciones
para atender cada una de las problemti- 3. El pas tuvo un avance de 84 posi- bre el sector de salud (en ciudades
cas identificadas. ciones en esta variable del IGC del como Bogot, Medelln, Barranqui-
En general, la conclusin a la que se WEF al pasar del puesto 85 en 2014 lla, Cali, Ccuta y Bucaramanga) y
llega al analizar las diferentes dimensio- al 1 en 2015. El IGC toma esta va- tres trabajndose sobre el sector
introduccin
nes de competitividad y su manifestacin riable del Doing Business del Banco energa (en Bogot, Medelln y Cali).
en el PND, es que las metas y estrategias Mundial con un ao de rezago, da- 9. Se tiene en cuenta tanto la Ley del
planteadas en este, si bien son importan- das las fechas de publicacin de los Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1753
tes, no conducirn al pas al anhelado ter- dos informes. de 2015), como el documento de las
cer lugar en Amrica Latina. Aunque las 4. Una Poltica de Desarrollo Producti- Bases del Plan Nacional de Desarrollo.
metas establecidas responden a los retos vo generalmente incluye una serie
principales del pas y estn, en muchos de prioridades en trminos de activi-
casos, alineadas con las capacidades ac- dades econmicas, sectores, indus-
tuales del pas, no son lo suficientemente trias, y/o clusters, sobre los cuales
ambiciosas como para generar los cam- un pas o regin focaliza sus esfuer-
bios estructurales que requiere el pas zos. Para ms detalle, ver propuesta
para insertarse en una senda de mejo- del Consejo Privado de Competitivi-
ramiento que permita alcanzar la Visin dad de Poltica de Desarrollo Produc- referencias
2032. Las estrategias, por otro lado, dejan tivo para Colombia (Consejo Privado
vacos en muchos temas que el Consejo de Competitividad, 2014). 1 Rodrik, D. (2013). The Past, Present and
Privado de Competitividad ha considera- 5. En el momento de cerrar este In- Future of Economic Growth. Global Citizen
do cruciales para dar un giro a la compe- forme, se estaba construyendo la Foundation.
titividad del pas. Poltica de Desarrollo Productivo del 2 Consejo Privado de Competitividad. (2014).
pas, a travs de la elaboracin de Poltica de Desarrollo Productivo. Bogot
un Conpes en el marco del Sistema D.C.: Consejo Privado de Competitividad.
Nacional de Competitividad, Cien-
cia, Tecnologa e Innovacin. Algu-
nos de los elementos que se estn
incluyendo en este Conpes son re-
flejo de la propuesta de Poltica de
notas Desarrollo Productivo que lanz el
Consejo Privado de Competitividad
1. El Artculo 186 de la Ley 1753 de en una publicacin adicional al In-
2015 (Ley del Plan Nacional de De- forme Nacional de Competitividad
sarrollo) plante la integracin del 2014-2015. consejo privado de competitividad
Sistema Nacional de Competitividad 6. En aos anteriores se haba inclui-
e Innovacin con el Sistema Nacio- do siempre un captulo titulado Po-
nal de Ciencia, Tecnologa e Inno- ltica de Cambio Estructural, que
vacin, con el fin de consolidar un pretenda abordar algunos de los
nico sistema articulador. elementos que sirvieron para cons-
2. El puesto en 2006 corresponde al truir la propuesta de 2014.
ranking del Doing Business 2007, 7. Los nicos captulos en que no se plan-
mientras que la posicin en 2014 co- tea una relacin directa con la PDP son:
rresponde al ranking del Doing Busi- Pensiones, Justicia y Corrupcin.
ness 2015, de acuerdo con la fecha 8. Por ejemplo, existen al menos seis
de publicacin de dichos informes. iniciativas cluster trabajndose so- 19
consejo privado de competitividad informe nacional de competitividad 2015 - 2016
EDUCACIN
23 corea del sur
35 costa rica
55 turqua
70 colombia 36 malasia
mxico 86
per 82
93 brasil
83 sudfrica
chile 33
39 argentina
Educacin Superior y Capacitacin. Puesto entre 140 pases (donde 1 indica el pas con mejor formacin).
Fuente: WEF (2015).
Perfil de Colombia en materia de Educacin.
ltimo dato disponible para comparacin

ltimo dato disponible para Colombia
internacional
Puesto en el Puesto en
Fuente
Tema Subtema Indicador Valor Fuente (Ao) mundo Amrica Latina
(Ao)
(# pases) (# pases)
Tasa de matrcula bruta. Mineducacin UNESCO

37,3% 82 (109) 13 (15)
Preescolar. (2014) (2013)
Primera
Cobertura # nios menores de 5 aos
Infancia
con Atencin Integral a la 1.054.857 SIGOB (2014) x x x
Primera Infancia.
Tasa de matrcula neta. Mineducacin UNESCO

84,2% 79 (98) 13 (14)
Primaria. (2014) (2013)
Tasa de matrcula neta. Mineducacin UNESCO
71,9% 50 (85) 9 (16)
Secundaria. (2014) (2013)
Cobertura
Mineducacin UNESCO
Tasa de matrcula neta. Media. 40,5% 26 (46) 8 (12)
(2014) (2012)
Esperanza de vida escolar en
UNESCO
primaria y secundaria, ambos 10,9 UNESCO (2012) 72 (113) 8 (13)
(2012)
sexos (aos).
Razn de estudiantes por Mineducacin UNESCO
32,7 72 (111) 11 (13)
profesor, primaria. (2013) (2013)
PISA: Promedio en la escala de
PISA OCDE PISA OCDE
matemticas (Puntaje entre 376 62 (65) 7 (8)
(2012) (2012)
Educacin 200 y 800).
Bsica y
Media PISA: Promedio en la escala
PISA OCDE PISA OCDE
de lectura 403 57 (65) 6 (8)
(2012) (2012)
(Puntaje entre 200 y 800).
PISA: Promedio en la escala
PISA OCDE PISA OCDE
de ciencias 399 60 (65) 7 (8)
Calidad (2012) (2012)
(Puntaje entre 200 y 800).
PISA: % alumnos con puntaje
PISA OCDE PISA OCDE
en matemticas por debajo 73,8% 63 (65) 7 (8)
(2012) (2012)
del nivel 2.
PISA OCDE PISA OCDE
en lectura por debajo del 51,4% 58 (65) 6 (8)
(2012) (2012)
nivel 2.
PISA OCDE PISA OCDE
en ciencia por debajo del 56,2% 62 (65) 7 (8)
(2012) (2012)
nivel 2.
Tasa de matricula bruta. Mineducacin UNESCO

45,5% 51 (106) 4 (7)
Educacin terciaria. (2013) (2012)
Cobertura
% doctores y postdoctores Banco
Banco Mundial
(por cada 100 habitantes en 0,59% 61 (66) 6 (7) Mundial
(2012)
edad de educacin superior). (2012)
# universidades en QS
Calidad 3 QS (2014) 33 (229) 3 (19) QS (2014)
Educacin Top 500.
Terciaria
ndice de competencia
48,5% EFI (2014) 42 (63) 9 (14) EFI (2014)
de ingls.
% Graduados de Educacin
Pertinencia Superior en programas
UNESCO
de Ciencia, Ingeniera, 23,7% UNESCO (2013) 29 (72) 2 (7)
(2013)
Manufacturas, Construccin
y Agricultura.
22
Puesto
Desde la primera infancia, pasando por la educacin
terciaria, hasta la formacin para toda la vida, la formacin
de capital humano se convierte en un factor determinante
educacin
de la competitividad. El acceso, la calidad, la flexibilidad y la
pertinencia de la formacin en todos sus niveles influyen
directamente en la productividad laboral. Consecuentemente,
un sistema de formacin ms efectivo permite disminuir el
desempleo y la informalidad, as como aumentar el ingreso
per cpita de un pas.
En particular, cada vez es ms evidente fasis sobre la Educacin, al incluirla como Nacional de Educacin Terciaria (SNET)
la necesidad de conjugar esfuerzos entre uno de los tres pilares de la segunda ad- contenido en el PND3 y, en particular, la
el empresariado y el sector de formacin. ministracin Santos y como eje central construccin del Marco Nacional de Cuali-
Diversos autores caracterizan la escasez para lograr los objetivos de movilidad ficaciones (MNC), deben tener en cuenta
de capital humano como uno de los prin- social y equidad. Las estrategias pro- las apuestas en el marco de esta poltica.
cipales cuellos de botella que limitan el puestas, al igual que las metas fijadas, A continuacin se presenta un diag- consejo privado de competitividad
proceso de transformacin productiva evidencian el compromiso por mejorar el nstico a partir de algunos de los princi-
de una economa (Hausmann & Rodrik, acceso y la calidad de la formacin. No pales indicadores en materia educativa
2006; Rodrik, 2008). Es decir, la incapa- obstante, persiste el reto de mejorar la para cada uno de los niveles de forma-
cidad de un sistema educativo de atraer, pertinencia de la misma en el corto, el cin (i.e. Primera Infancia, Educacin
formar y reentrenar a la fuerza laboral en mediano y el largo plazo, en particular en Bsica y Media, y Educacin Terciaria4),
programas y competencias pertinentes los niveles post secundarios, de tal for- buscando analizar las tendencias hist-
es uno de los principales impedimentos ma que se alinee la oferta de formacin ricas y contrastar la situacin actual del
para la diversificacin y sofisticacin del con las necesidades de capital humano pas con la de algunos pases de referen-
aparato productivo de un pas. del pas, en particular con aquellas en el cia. Posteriormente, el captulo plantea re-
El Plan Nacional de Desarrollo 2014- marco de su Poltica de Desarrollo Produc- comendaciones para mejorar en aspectos
2018 (PND1) sin lugar a dudas hace n- tivo (PDP)2. La configuracin del Sistema clave en cada nivel de formacin. 23
Primera Infancia
El pas ha mantenido una cobertura bruta en preescolar de alrededor de 40% durante la ltima dcada (Grfico 1). Esta dinmica ha
resultado en un rezago evidente frente a pases de referencia (Grfico 2), lo que implicar un esfuerzo superlativo para acortar una
brecha que se debe cerrar si el pas aspira a ser el pas ms educado de Amrica Latina en 2025, como lo ha propuesto el Presidente Santos.
43%
Grfico 1. Cobertura bruta en Preescolar
para Colombia, 2000-2014. 42%
41%
40%
39%
38%
37%
36%
Nota: Se construye a partir de los datos de matrcula
oficial y no oficial reportada por el Mineducacin para 35%
el nivel de Prejardn, Jardn y Transicin y la poblacin
de 3 a 5 aos reportada por el DANE. Fuente: Clcu- 34%
los Consejo Privado de Competitividad con base en
Mineducacin y DANE. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
120%
120%
Grfico 2. Cobertura bruta en Preescolar, 103%
Colombia vs. Pases de Referencia 2013.
100%
86% 84%
77% 76%
Amrica Latina 80%
Colombia
60%
Pases de referencia
39%
40%
28%
20%
0%
Chile
Mxico
Per
Malasia**
Amrica Latina
Sudfrica
Colombia*
Turqua
Fuente: UNESCO *Datos construidos a partir de Mine-

24 ducacin y DANE. **Datos para 2012.
Primera Infancia
educacin
A pesar del ritmo acelerado al que ha crecido la cobertura del programa de atencin integral a la primera infancia, an hay cerca de 1,5
millones de nios y nias en situacin de pobreza y vulnerabilidad que no estn cubiertos. Adems, existen otros dos millones de nios y
nias menores de cinco aos que no han sido objeto de la poltica, sobre los que no se tiene ningn tipo de informacin (Grfico 3).
1.200.000
Grfico 3. Nmero de nios cubiertos
con Atencin Integral a la Primera 1.000.000
Infancia en Colombia, 2010-2014.
800.000
600.000
400.000
200.000
Fuente: SINERGIA. 2010 2011 2012 2013 2014
Si bien la meta de atender dos millones de nios es significativa, es tiempo de que el pas empiece a pensar en una cobertura universal (i.e. garantizar
el derecho a la atencin integral para todos los nios y nias menores de 5 aos). As mismo, es necesario que el sistema de seguimiento permita el
monitoreo de todos los nios y nias menores de 5 aos y no nicamente de la poblacin cubierta, como lo establece el PND5.
Cuadro 1. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con Primera Infancia.
Lnea Base
Indicador Meta 2018 Comentarios
(2014)
Nios y nias con La meta anunciada por el Presidente Santos fue reducida de 2,4 millones (el total
educacin inicial, de nios menores de 5 aos en situacin de vulnerabilidad y pobreza) a slo dos
1.051.005 2.000.000
en el marco de la millones. Adicionalmente, la meta se debera plantear en torno al total de nios
atencin integral. menores de 5 aos, que asciende a unos 4,5 millones.
Sistema de El CPC ha advertido sobre la necesidad de contar con un sistema de informacin

Seguimiento Nio- que monitoree a todos los nios menores de 5 aos y no nicamente a aquellos en
a-Nio para nios x x atencin integral. De igual manera, el sistema debera permitir hacer seguimiento
menores de 5 aos a los nios y nias durante algunos aos posteriores a la primera infancia, en su
cubiertos por AIPI. ingreso a la educacin bsica.
Esto significara que habra un poco ms del doble de agentes educativos

Agentes educativos cualificados, lo que estara en lnea con la meta de atender una poblacin dos
49.672 110.000
cualificados. veces mayor que la inicial. Sin embargo, se debera pensar ms all del ambiente
institucional (educativo) para la atencin integral a la primera infancia.
Entidades Ms all del acompaamiento tcnico para la implementacin de la ruta, el CPC ha

territoriales con venido advirtiendo sobre la necesidad de incentivar la utilizacin de recursos del
acompaamiento en Sistema General de Regalas, al menos mientras se definen recursos recurrentes
150 350
implementacin de (e.g. Sistema General de Participaciones). De tal forma, se debera establecer como
la Ruta Integral de parte integral del acompaamiento, una asistencia tcnica para el diseo y gestin
Atenciones. de proyectos con miras a mejorar la atencin integral a la primera infancia.
Nota: Esta tabla no es exhaustiva, pero pretende mostrar las principales metas consignadas en el PND en la materia. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en 25
PND 2014-2018.
Primera Infancia
recomendaciones en materia para tal fin. A pesar de haber avanzado a las dems dimensiones de la infancia
de primera infancia en el establecimiento de un formato-ti- (e.g. nutricin, salud, proteccin, recrea-
po para proyectos de primera infancia cin, entre otras).
El PND presenta un avance importante en a presentar al SGR, segn datos del De- Por ltimo, se recomienda que el Sis-
cuanto a metas y estrategias relevantes partamento Nacional de Planeacin, slo tema de Informacin de la Primera Infan-
para garantizar una atencin integral a la 58 proyectos de primera infancia se han cia (seguimiento nio a nio) haga un
primera infancia. En primer lugar, el PND presentado y aprobado desde 2012 has- efectivo monitoreo a toda la poblacin
se plantea la meta de duplicar la cobertu- ta la fecha, concentrados en 18 departa- menor de cinco aos y no nicamente a
ra, al pasar de cerca de un milln de nios mentos. De esta manera, y con el fin de la poblacin cubierta con atencin inte-
y nias menores de cinco aos atendidos construir sobre lo propuesto en el PND, se gral8. Esto implica contar con un registro
integralmente, a dos millones. En segun- recomienda asesorar a las regiones para efectivo que vaya ms all de la expedi-
do lugar, busca una mayor calidad en la la construccin de propuestas de proyeccin de un registro de nacimiento o una
implementacin de las estrategias, prin- tos a los fondos de regalas relevantes, tarjeta de identidad. El registro debe per-
cipalmente a travs de la capacitacin de en el marco del acompaamiento que se mitir conocer la situacin de todos los ni-
un gran nmero de agentes educativos dar para la implementacin de la Ruta os y su historial (estn o no cubiertos
y el acompaamiento a municipios y de- Integral de Atenciones. bajo una modalidad de atencin integral),
partamentos en la implementacin de la El aseguramiento de la calidad en la con el fin de garantizar sus derechos (e.g.
Ruta Integral de Atencin6. Por ltimo, el atencin integral a la primera infancia no a la educacin, a la salud, a la proteccin,
PND es enftico en la necesidad de conse debe limitar al componente educativo, a la buena nutricin, etc.). Adems, un
solidar un Sistema de Seguimiento Nio ni mucho menos restringir al entorno ins- sistema de registro de este tipo debe-
a Nio que permita monitorear efectiva- titucional (e.g. escuelas, hogares comuni- ra permitir el seguimiento a los nios en
mente la primera infancia. tarios, centros de atencin, etc.). Si bien edades posteriores a la primera infancia,
Con miras a expandir la cobertura, el ha habido avances en lo relacionado con para garantizar sus derechos una vez in-
Consejo Privado de Competitividad (CPC) el aseguramiento de la calidad, en tanto gresen a la educacin bsica y evitar una
ha apoyado la propuesta de revisin de la se expidieron lineamientos para la forma- ruptura en el desarrollo de la niez. Por lo
composicin de los recursos del Sistema cin de agentes educativos del nivel de tanto, es necesario que la Comisin Inter-
General de Participaciones (SGP)7 o que formacin inicial, lo cierto es que la aten- sectorial para la Primera Infancia (CIPI) y,
se disponga de otros recursos para gacin integral a la primera infancia abarca en particular, el Ministerio de Educacin
rantizar el cumplimiento de los objetivos otras dimensiones diferentes al mbi- Nacional garanticen que el Sistema de Se-
por parte de las regiones. Dado que un to educativo y a la formacin impartida guimiento Nio a Nio en el cual ya se
ajuste al SGP puede no ser factible en el en las instituciones. Por ello, se propone viene trabajando ample su alcance, de
corto plazo, el CPC ha propuesto que en el considerar ampliar los mecanismos de tal forma que permita hacer monitoreo y
entretanto se fomente el uso de recursos control y aseguramiento de la calidad al seguimiento incluso a la poblacin por
del Sistema General de Regalas (SGR) entorno familiar y comunitario, as como fuera del sistema pblico.
26
Educacin Bsica y Media
educacin
cobertura
Si bien las coberturas netas en secundaria y media han aumentado significativamente (Grfico 4), an se encuentran en niveles bajos en
comparacin con pases de referencia (Grfico 5)9. La cobertura en primaria, por otra parte, contina siendo baja a nivel internacional y
ha venido disminuyendo paulatinamente10.
100%
Grfico 4. Tasas de Cobertura Neta en Primaria,
Secundaria y Media para Colombia, 2002-2014.
80%
Primaria
Secundaria
60%
Media
40%
20%
0%
Fuente: Mineducacin. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
100%
Grfico 5. Tasas de Cobertura Neta.
90%
Primaria, Secundaria y Media, 2012.
80%
70%
Primaria
60%
Secundaria
50%
Media 40%
Colombia 30%
20%
10%
0%
Corea del Sur
Cuba
Mxico
Ecuador
Turqua
Chile
Per
Colombia*
Malasia**
Fuente: UNESCO. * Datos Mineducacin **Datos 2011. 27

calidad
Los avances en cobertura deben ir acompaados por mejoras en calidad. No obstante, la gran mayora de estudiantes que toman la prueba
PISA contina por debajo del nivel mnimo establecido por la OCDE (Grfico 6) y el pas contina ubicndose entre los peores puestos de
los pases participantes, de acuerdo con la ltima medicin en 2012 (Grfico 7). Adicionalmente, Colombia tiene pocos estudiantes en los
niveles ms altos de desempeo (entre 1% y 3% en el Nivel 5 y ninguno en el Nivel 6).
80%
Grfico 6. Porcentaje de estudiantes
colombianos por debajo del nivel 2 70%
(mnimo OCDE) en PISA 2006, 2009 y
2012: matemticas, ciencias y lectura.
60%
50%
2006
2009 40%
2012 30%
20%
10%
0%
Fuente: OCDE - PISA. Matemticas Lectura Ciencias
80%
Grfico 7. Porcentaje de estudiantes por
debajo del nivel 2 (mnimo OCDE) en PISA 70%
2012: matemticas, ciencias y lectura.
60%
50%
Matemticas
40%
Lectura
30%
Ciencias
20%
Colombia
10%
0%
Corea del Sur
Turqua
Chile
Malasia
Mxico
Uruguay
Brasil
Colombia
Per
28 Fuente: OCDE - PISA.

25
educacin
Es importante reconocer los esfuerzos
del Gobierno en particular el MinTIC
y el programa Computadores para
20
Educar por dotar de infraestructura
de tecnologas de la informacin y
las comunicaciones (TIC) las escuelas
(Grfico 8). No obstante, el promedio de 15
estudiantes por computador como nico
indicador disponible sobre el tema en
Colombia en el perodo 2010-2014 evidencia
la baja integracin que ha habido hasta el 10
momento entre dotacin de equipos y la
poltica educativa11.
5
Grfico 8. Promedio de estudiantes
por computador en escuelas oficiales
en Colombia, 2010-2014.
0
Fuente: SINERGIA. 2010 2011 2012 2013 2014
Las metas en el PND en materia de cobertura de educacin bsica y media pareceran no estar en lnea con las falencias del sistema. Ahora
bien, las metas en calidad s parecen estar bien enfocadas. Adicionalmente, el PND tiene un foco interesante sobre excelencia docente y
algunas metas relacionadas con el uso de las TIC en educacin. Sin embargo, las primeras dejan de lado la evaluacin docente y las ltimas
hacen ms parte de la seccin de telecomunicaciones del PND, lo que podra significar continuar con la desconexin entre la poltica
educativa y las nuevas tecnologas, y en un liderazgo desde el MinTIC en lugar del Mineducacin, como ha ocurrido en el pasado (CUADRO2).
Cuadro 2. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con Educacin Bsica y Media.
Lnea Base Meta

Indicador Comentarios
(2013) 2018
Segn datos de la UNESCO, ser el tercero en Latinoamrica significara por lo menos

Tasa de cobertura neta en equiparar la tasa de cobertura neta de Bolivia, la cual alcanz 58% en 2012. Hay seis pases
41,3% 50%
educacin media. latinoamericanos con cobertura mayor que la meta propuesta, sin contar con Argentina, Chile,
Brasil y Mxico, para los que no se tienen datos.
% colegios pblicos en
Meta ambiciosa. Sin embargo, mejorar promedio debe pasar primordialmente
niveles alto, superior y muy 32% 45%
por mejorar desempeo de los de abajo.
superior en SABER 11.
% estudiantes con
11% 30% Meta ajustada, teniendo en cuenta plazo (2030) para llegar al 100%.
jornada nica.
Docentes Preescolar, Bsica
Esta y otras metas relacionadas con docentes son ambiciosas y van en lnea
y Media con Formacin 28,5% 38%
con lo propuesto por el CPC y estudio Compartir.
de Posgrado.
Esta y otras metas relacionadas con TIC en educacin estn asociadas a la mirada desde la
# docentes formados en TIC. 38.000 321.000 infraestructura y los servicios de TIC, ms que desde la educacin y los ambientes de aprendizaje.
Por ello, es importante que Mineducacin lidere una poltica integral de TIC en educacin.
Nota: Esta tabla no es exhaustiva, pero pretende mostrar las principales metas consignadas en el PND. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018. 29
recomendaciones en materia quienes ya venan siendo evaluados; es de- En tercer lugar, es necesario que el mo-
de educacin bsica y media cir, quienes se rigen bajo el Decreto 1278 de vimiento ciudadano Todos por la Educa-
2002 (Nuevo Estatuto). En Informes ante- cin, del cual el CPC ha hecho parte, se
Aunque son muchas las posibles agendas riores, el CPC ha advertido sobre la impor- apresure en la definicin de metas claras
para el mejoramiento de la calidad educa- tancia de que la evaluacin incluya a todos para garantizar el cumplimiento de los
tiva en bsica y media, el CPC ha venido los docentes, independientemente del esta- siete puntos bsicos del Gran Acuerdo
realizando recomendaciones enfocadas en tuto al que pertenezcan, ya que pueden pa- Nacional por la Educacin y se convierta
tres reas que considera primordiales: i) la sar alrededor de tres dcadas antes de que en un mecanismo efectivo de veedura
calidad de los docentes, ii) la incorporacin el ltimo de los docentes cobijados bajo el de lo que se avanza, o no, en el pas, en
de TIC en la educacin y iii) la movilizacin antiguo estatuto salga del sistema12. materia educativa. Por ejemplo, a pesar
ciudadana en torno a la educacin. A pesar Por otra parte, llama la atencin la au- de la firma de este acuerdo, ya ha habido
de que ha habido avances alrededor de los sencia en el PND de una estrategia integral inclumpimientos en algunos de los pun-
tres temas, a continuacin se propone una de innovacin educativa con el uso de las tos, como el de aumentar a 7% del PIB el
serie de elementos que contribuyen a pro- TIC, la cual debera ser liderada por el Mine- gasto pblico en educacin.
fundizar y complementar lo realizado hasta ducacin. Si bien se da un paso adelante al Adicional a lo anterior, y dado que el
el momento. incluir metas en el PND en torno a la cuali- PND apuesta por la jornada nica como
En primer lugar, es necesario que la ficacin de docentes en el uso de las TIC y herramienta clave para elevar la cober-
evaluacin docente para la entrada, la de conectividad de las escuelas, an existe tura educativa con calidad, es importante
permanencia y la promocin cobije toda un nfasis sobre liderar la poltica desde la que se evalen y tomen determinaciones
la planta docente del pas, incluidos quie- oferta (en particular, desde el MinTIC), en lu- con base en experiencias recientes, como
nes pertenecen al antiguo estatuto (Decre- gar de la demanda; es decir, se espera que la del caso de Bogot. En particular, se
to 2277 de 1979). Aunque el PND plantea la los cambios en contenidos, ambientes y pe- hace un llamado para que las horas adi-
excelencia docente como estrategia central dagogas resulten de la dotacin de infraes- cionales no se conviertan en una exten-
del mejoramiento de la calidad educativa, tructura tecnolgica, y no al contrario, como sin de la jornada tradicional (ms de lo
las metas y acciones concretas que de ah debera ser. De hecho, no se evidencia nin- mismo), sino que se traduzcan en es-
se desprenden estn ms enfocadas en la guna estrategia en el PND orientada al uso pacios complementarios para la forma-
atraccin de docentes e.g. una meta del pedaggico de las TIC como elemento facili- cin en competencias socioemocionales
PND es aumentar el porcentaje de personas tador de los procesos de enseanza-aprendi- (no-cognitivas), bsicas (cognitivas) y,
que ingresan a programas de licenciatura zaje, ni a generar contenidos que permitan en algunos casos, especficas. Por ejem-
en los quintiles superiores de Saber 11, dicha facilitacin. Llama la atencin, adems, plo, en el caso de la educacin secundaria
su formacin e.g. otra meta del PND es el hecho de que la gran mayora de metas y y media, se propone que parte de estos
aumentar el porcentaje de programas de li- estrategias que se plantean sobre el tema13 ambientes de aprendizaje se construyan
cenciatura con acreditacin de alta calidad se establecen como estrategias de TIC, que- en conjunto con el sector productivo lo-
y su posterior reentrenamiento e.g. otra dan bajo la responsabilidad primordialmente cal, alineando la formacin complemen-
meta del PND es financiar 17.000 docentes del MinTIC y evidencian que la lgica es partir taria y el inters de los jvenes con las
o aspirantes docentes en programas de ni- de la oferta. Sin embargo, hay que reconocer necesidades de recurso humano del
vel de posgrado. el trabajo de planeacin que viene adelantan- pas; reforzando la adquisicin de habili-
Sin embargo, sobre el tema de evaluado el Mineducacin, desde su Oficina de In- dades socioemocionales14, en general, y
cin nicamente se plantea la necesidad de novacin en Educacin con el Uso de las paralelamente formando competencias
formular un nuevo examen como ya se ha TIC, pero mucho depender de su capaci- especficas en lnea con las apuestas pro-
30 acordado con los docentes que aplique a dad de implementacin. ductivas del pas en el marco de la PDP.
Educacin Terciaria
educacin
cobertura
A pesar del rpido ascenso que ha tenido la cobertura en educacin superior impulsada en gran parte por un incremento acelerado de
los cupos del SENA en formacin tecnolgica y del pregrado universitario (Grfico 9), el pas sigue lejos de alcanzar las tasas de los
lderes latinoamericanos (Grfico 10). Adicionalmente, es importante llamar la atencin sobre el peso de la matrcula universitaria que
an representa dos terceras partes de la cobertura total, lo que implica un papel minoritario de la formacin orientada al trabajo, que
resulta crtica para la transformacin productiva a la que le apunta el pas.
50%
Grfico 9. Cobertura bruta en
Educacin Superior en Colombia, por
tipo de formacin. 2005-2013. 40%
Pregrado Universitario
30%
TyT IES
TyT SENA 20%
Total
10%
0%
en Mineducacin. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
95% 100%
Grfico 10. Cobertura en Educacin Superior. 90%

Colombia vs. Pases de Referencia, 2013.
76% 74% 80%
73%
70%
Colombia
60%
Amrica Latina 46% 50%
46% 44%
Pases de referencia 40%
29% 29%
25% 30%
20%
10%
0%
Cuba
Argentina
Chile
Uruguay
Amrica Latina
Colombia
Panam
Mxico
Paraguay
El Salvador
Fuente: Mineducacin, con base en UNESCO. 31

Educacin Terciaria
calidad
La calidad de la educacin terciaria en Colombia an tiene un gran camino por delante. Al hecho de que muy pocas universidades
colombianas estn incluidas en el Top 500 a nivel mundial (Grfico 11) y que haya muy poca capacidad de absorcin de estudiantes para
el gran nmero de potenciales estudiantes (Grfico 12), se suman los problemas de financiacin, del bajo nmero de programas e
instituciones acreditadas de alta calidad15, y de la ausencia de un sistema de aseguramiento de la calidad para la formacin para el
trabajo y el desarrollo humano (FTDH), descritos en Informes anteriores16.
13
Grfico 11. Nmero de universidades

en el ranking QS 2014, Top 500.
Colombia
7 7
Amrica Latina
5 5
Pases de referencia
4
3 3
2
1,2
0
Corea del Sur
Argentina
Brasil
Malasia
Turqua
Sudfrica
Chile
Colombia
Mxico
Amrica Latina
Per
en QS 2014.
3,81
Grfico 12. Nmero de universidades en el

Top 500 de QS por cada milln de habitantes
en edad de educacin terciaria, 2014.
2,33
Colombia
2,06
2,04
1,73
Amrica Latina
Pases de referencia
0,80 0,78
0,69
0,45
0,39
0,18
Corea del Sur*
Costa Rica
Argentina
Chile
Malasia*
Turqua*
Sudfrica*
Colombia
Amrica Latina*
Brasil**
Mxico
Nota: * Datos poblacin 2012. Nota: ** Datos poblacin

2005. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con
32 base en UNESCO y QS.
Educacin Terciaria
57% 60%
educacin
pertinencia
De poco o nada sirve aumentar la cobertura
y la calidad de la educacin terciaria si 50%
los programas no estn sirviendo para
47%
formar el capital humano requerido por 39%
el sector productivo o para reentrenar 40%
35%
la oferta laboral existente. De acuerdo 33%
con ManpowerGroup (2015) la mitad de las
empresas del pas reportan dificultades 30%
a la hora de llenar sus vacantes (Grfico 30%
13). La principal causa es la ausencia de
25%
competencias tcnicas relevantes. 20%
Grfico 13. Porcentaje de empleadores que

reportan dificultades a la hora de encontrar talento 10%
humano para sus empresas, Colombia 2009-2015.
0%
Fuente: ManpowerGroup Encuesta de Escasez de
Talento Humano 2015. 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Si bien las metas en educacin terciaria en el PND buscan aumentar coberturas con calidad, en general no se orientan hacia el cierre de
brechas de capital humano en el corto plazo, Salvo en los casos puntuales del talento para los sectores de TIC y Turismo, as como en el
caso del captulo regional del Eje Cafetero. Esto en la medida que la construccin del SNET y, en particular, el MNC son estrategias de
mediano y largo plazo para facilitar la articulacin entre los sectores productivo y formacin.
Cuadro 3. Principales metas / estrategias en PND relacionadas con Educacin Terciaria.
Lnea Base
(2013)
Argentina y Chile tienen tasas cercanas al 75% (2012). La reorganizacin del

Tasa de cobertura bruta en
45,5% 57% SNET permitiria aumentar las metas propuestas, en tanto parte de la oferta de
Educacin Superior.
programas de FTDH se podra considerar educacin terciaria.
Tasa de cobertura de alta A la tasa actual en que aumenta la acreditacin de programas e instituciones en
14,2% 20%
calidad en Educacin Superior. alta calidad, el pas llegar a esta meta.
% de crditos Icetex
Requiere un enfoque en materia de pertinencia, buscando que parte de estos
destinados a matrcula en consejo privado de competitividad
37,4% 65% crditos se asignen en programas relevantes para las apuestas productivas del
programas o instituciones de
pas.
alta calidad.
Porcentaje de estudiantes del Teniendo en cuenta que el Plan Nacional de Ingls (Colombia Very Well) del primer
sector oficial con nivel B1 o 2,3% 8% gobierno Santos planteaba llegar a 50% en 2025, esta meta no parece adecuada.
superior en ingls. Adicionalmente, hacen falta metas de bilingismo para la formacin post secundaria.
Recurso humano vinculado

al sector turstico capacitado 4.000 5.000
para fortalecer competitividad.
El cierre de brechas de capital humano requiere ms metas de este tipo para otros
sectores priorizados en el marco de la Poltica de Desarrollo Productivo del pas.
Reducir el dficit de
94.431 35.504
profesionales TI.
Nota: Esta tabla no es exhaustiva, pero pretende mostrar las principales metas consignadas en el PND. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018. 33
Educacin Terciaria
recomendaciones en materia apuestas del pas y sus necesidades de particular, el Ministerio debe tener en
de educacin terciaria talento humano. cuenta las apuestas productivas de los
En lnea con lo anterior, es clave que departamentos y del pas en el marco
En trminos generales, las recomen- el Mineducacin y otras entidades pbli- de esta poltica para el desarrollo de
daciones del CPC en Informes pasados cas con responsabilidad en materia de pilotos bajo la construccin del SNET.
han girado en torno a la necesidad de formacin (e.g. SENA, Mintrabajo, Col- Esta recomendacin cobra mayor rele-
garantizar que el sistema de formacin ciencias, etc.) se articulen con actores vancia en la priorizacin de pilotos para
permita cerrar las brechas de capital locales que lideran los trabajos sobre la construccin del MNC 19. Si bien se
humano que limitan la transformacin apuestas productivas o iniciativas cluster ha hablado inicialmente de tres secto-
productiva del pas. De esta manera, y (e.g. Comisiones Regionales de Compe- res prioritarios para el pilotaje del Mar-
de acuerdo con la tipologa de brechas titividad, Cmaras de Comercio, Secreta- co, nicamente dos de ellos coinciden
de capital humano presentada por el ras de Desarrollo Econmico, etc.), con con apuestas productivas departamen-
Consejo Privado de Competitividad, el fin de elaborar planes de accin para tales (i.e. iniciativas cluster) o del nivel
PNUD y CAF (2015), es necesario bus- abordar potenciales brechas de talen- nacional (e.g. Programa de Transforma-
car estrategias para abarcar problemas to humano. En este sentido, y a raz del cin Productiva)20.
de cantidad (i.e. por dficit de oferta o trabajo del CPC, PNUD y CAF (2015) con Para garantizar su articulacin con
demanda de programas), de calidad (i.e. cuatro regiones del pas, desde el Siste- los esfuerzos en materia de PDP, y dadas
en competencias bsicas y especficas) ma Nacional de Competitividad, Ciencia, las dificultades operativas que ha teni-
y de pertinencia (i.e. por falta de articu- Tecnologa e Innovacin (SNCCTeI) se ha do la Comisin Intersectorial de Gestin
lacin entre el sector productivo, el sec- comenzado un trabajo interinstitucional del Recurso Humano creada en el marco
tor de formacin y el sector laboral)17. interesante para apoyar a estas regiones del Conpes 3674 de 2010, se sugiere in-
Dado este escenario, se recomienda en la elaboracin y la implementacin de cluir el proyecto de construccin del SNET
en primer lugar, alinear las estrategias ac- estrategias para el cierre de brechas de como parte del recin creado Comit Tc-
tuales de aumento de coberturas de alta capital humano a nivel sector-regin. En nico Mixto de Capital Humano del SNCC-
calidad con las necesidades de capital paralelo, con el apoyo de las entidades TeI. Adicionalmente, este debera ser un
humano del pas. En este sentido, estra- nacionales relevantes, se debe empezar primer paso en la direccin de crear una
tegias como Ser Pilo Paga, las becas de a replicar la realizacin de diagnsticos agencia o entidad encargada de gestionar
doctorado de Colciencias y los crditos de que permitan tener una buena caracteri- el MNC, como ocurre en otros pases21.
Icetex deberan apuntar no slo a progra- zacin del problema de brechas de capital En lnea con lo anterior, y con miras
mas de alta calidad, sino a aquellos que humano, a partir de herramientas como, a organizar el Esquema de Certificacin
sean ms relevantes para la agenda de por ejemplo, las propuestas por CPC, de Competencias Laborales que actual-
competitividad del pas y, en particular, PNUD y CAF (2015)18. Sin embargo, es ne- mente est en manos del Mintrabajo,
para su PDP. Ms an, estrategias como cesario que este tipo de trabajos se insti- es necesario un rediseo de las mesas
estas deben cubrir no slo la formacin tucionalicen y se doten de presupuesto y sectoriales que coordina el SENA y que
universitaria, sino tambin aquella enfo- herramientas, para que su puesta en mar- actualmente son los espacios de arti-
cada en el trabajo, ya que gran parte de cha, su periodicidad y su sostenibilidad culacin pblico-privada para la norma-
las brechas se encuentra en este tipo de no dependan de la voluntad de quienes lizacin. Dichos espacios se deberan
formacin. Para fomentar la demanda por estn en el gobierno. orientar hacia un modelo similar al de los
las carreras y programas pertinentes, Por otra parte, se recomienda que Sector Skills Councils del Reino Unido, con
adicionalmente es necesaria la orienta- el Mineducacin articule la construc- un alcance mayor al de la normalizacin
34 cin socio-ocupacional en lnea con las cin del SNET con la PDP del pas. En que incentive la participacin activa del
Educacin Terciaria
educacin
sector productivo y con una dimensin cre la Estampilla Pro-Universidad Nacio- Por ltimo, el pas debe fomentar la
regional que podra ser suplida en una nal y otras universidades pblicas) y con la sana competencia entre el SENA y otras
primera instancia por las mesas de edu- extensin de los ingresos provenientes del instituciones de formacin orientada
cacin de las Comisiones Regionales de CREE (impuesto a la renta), que inyectan al trabajo y el trabajo coordinado entre
Competitividad o de las entidades que li- recursos principalmente para inversin en estos. Esto se podra dar como resulta-
deran la PDP a nivel local22. infraestructura, lo cierto es que estos me- do de la organizacin del SNET y de una
Adicionalmente, y en lnea con las canismos legales no corrigen las fallas es- eventual reforma al esquema de finan-
recomendaciones relacionadas con el tructurales del sistema, ni alcanzan para ciamiento de la educacin superior, en
SNET, se sugiere aprovechar esta coyun- cubrir las metas de cobertura, calidad y de- tanto se plantea dar mayor relevancia
tura para ajustar el Sistema de Asegu- sercin en educacin superior23. Por ello, es a la formacin profesional (orientada al
ramiento de la Calidad, de tal forma que importante aprovechar la configuracin del trabajo), la cual puede ser impartida por
se incorpore la FTDH y se mejore lo rela- SNET para contar con un sistema de finan- diversos tipos de entidades de formacin.
cionado con la formacin TyT, buscando ciamiento ms equitativo24, que incentive el Algunos mecanismos que ha planteado
que se entiendan sus particularidades y mejoramiento en calidad y la pertinencia25. el CPC en el pasado pasan por el finan-
diferencias con la formacin universita- Por otro lado, el pas debe implemen- ciamiento desde la demanda, para evitar
ria (e.g. la necesidad de ajustar y crear tar integralmente el Programa Nacional la eleccin del SENA por su gratuidad, por
nuevos programas en lnea con los cam- de Ingls (Colombia Very Well) que fue el financiamiento con recursos del SENA
bios tecnolgicos y organizacionales que construido y lanzado a finales del primer de la formacin de aprendices por fuera
afectan al sector productivo) y que la ca- perodo del Gobierno Santos. Si bien exis- del SENA (en empresas o en institucio-
lidad de estos programas no quede en te este Programa, las estrategias y me- nes elegidas por las mismas empresas)
manos de las entidades territoriales (i.e. tas planteadas en el PND relacionadas y por alianzas entre SENA e instituciones
en el caso de la FTDH). En particular, el con bilingismo (i.e. Colombia Bilinge) de formacin que ofrecen los programas
sector productivo debe ser un actor clave no tienen correspondencia con este y se que buscara ofrecer el SENA. Esta lti-
en el otorgamiento de los permisos para limitan a abordar las problemticas des- ma modalidad viene siendo ejecutada
la imparticin de este tipo de formacin de la ptica de la educacin bsica. Por por el SENA a travs de la denominada
orientada al trabajo. lo tanto, se considera importante incluir Ampliacin de Cobertura, que opera a
Complementariamente, es necesario las estrategias planteadas en el programa nivel nacional formando talento humano
que se replantee el actual sistema de fi- original, en particular aquellas orientadas en alianza con instituciones educativas y
nanciamiento de la educacin superior. Si a la educacin post secundaria y a la for- de FTDH. Sin embargo, hace falta que esto
bien se aliviaron algunos sntomas con la macin en competencias de ingls de la se convierta en una poltica sostenible y consejo privado de competitividad
expedicin de la Ley 1697 de 2013 (que fuerza laboral. de largo plazo.
35
Cuadro 4. Resumen de las principales recomendaciones en materia de Educacin.
Avance Estrategia incluida en PND Principales

No. Recomendacin Plazo Observaciones
2015 2014-2018 responsables
Se podra aadir un componente

Utilizar el Sistema General Slo 58 proyectos se han
de formacin en gestin de
de Regalas para aumentar presentado y aprobado desde
proyectos y presentacin de Alcaldas y
1 cobertura de los programas Mediano 2012 hasta julio de 2015 para
proyectos al SGR como parte del Gobernaciones.
de atencin integral a la proyectos de primera infancia, por
acompaamiento a las entidades
primera infancia. un total de $210.000 millones.
territoriales.
El Sistema de Seguimiento
Construir un Sistema de Nio a Nio planteado contina
El Sistema propuesto
Seguimiento Nio a Nio que limitndose a la poblacin ICBF -
actualmente excluye a la
2 permita el monitoreo y el Mediano cubierta por el programa De Mineducacin
poblacin no focalizada por la
control de todos los nios y Cero a Siempre, cuando debera - CIPI.
estrategia De Cero a Siempre.
nias menores de 5 aos. abarcar toda la poblacin menor
de 5 aos.
El PND plantea financiar

bachilleres para ingresar a
Mejorar la calidad del capital Licenciaturas acreditadas
3 humano que ingresa a la Corto en alta calidad y aumentar el x Mineducacin.
carrera docente. porcentaje de bachilleres con
buenos resultados en el Saber
11 que ingresan a la carrera.
El PND plantea aumentar el

porcentaje de programas de
Fortalecer la calidad de los Licenciatura acreditados en alta
Mineducacin -
4 programas de formacin de Largo calidad, as como mejorar los x
Conaces - CNA.
docentes en el pas. resultados de las pruebas Saber
Pro de los egresados de
estos programas.
Ms all del PND, el Mineducacin

Implementar evaluaciones de ha negociado con FECODE la
desempeo a toda la planta construccin de un nuevo
5 Mediano No se considera en el PND. Mineducacin.
docente del sector oficial examen, pero para aplicar
del pas. nicamente a los docentes del
nuevo estatuto.
Fortalecer el movimiento
Ms all de la creacin del
Todos por la Educacin, a
movimiento y la firma del Gran
travs de la construccin de
Acuerdo Nacional por la Educacin,
6 metas (indicadores clave) y Corto x Ciudadana.
es necesario tener mayor claridad
mecanismos de seguimiento
sobre los indicadores a los que la
y control al cumplimiento
ciudadana le har seguimiento.
de estas.
36
educacin
A pesar de que no se aprovech
la Ley del PND para garantizar
Disear e implementar una No se incluye en el PND.
la construccin de una poltica
poltica de TIC en educacin Sin embargo, el Mineducacin ha
integral de TIC en educacin, se
que integre el acceso, la venido trabajando en el diseo
resalta la inclusin de metas que Mineducacin -
7 formacin del docente en el Corto de una poltica integral del tipo
van ms all de la dotacin de MinTIC - CPE.
uso de TIC para educar, los desde su Oficina de Innovacin
equipos a las escuelas.
ambientes de aprendizaje, la Educativa con el uso de las TIC,
Es necesario implementar la
definicin de contenidos, etc. pero es necesario implementarla.
poltica y articular a las
entidades competentes.
En particular, la estrategia de
Aunque se incluye la estrategia bilingismo planteada en el PND se
Colombia Bilinge en el PND, refiere nicamente a la educacin
Implementar el Programa
las metas y estrategias que bsica principalmente a travs Mineducacin -
8 Nacional de Ingls (Colombia Corto
plantea no van acorde con el Plan de la atraccin de nativos en SENA.
Very Well).
Nacional de Ingls construido en ingls y deja de lado componentes
la anterior administracin. importantes de la educacin post-
secundaria y de la formacin laboral.
Icetex -
Incentivar competencia al
Mineducacin
9 SENA para inducir una mayor Mediano No se incluye en el PND. x
- Mintrabajo -
calidad en la formacin TyT.
SENA.
Empezar a construir el MNC Mineducacin

La propuesta de SNET contempla
en lnea con los esfuerzos - SENA
la construccin del MNC y
de poltica de desarrollo La configuracin del SNET tiene Mintrabajo
el Sistema de Acumulacin
productivo del pas y sus como uno de sus componentes Consejera
de Crditos. Sin embargo,
regiones y articular el principales la construccin Presidencial
10 Mediano no se puede dejar de lado su
proyecto SNET con la Agenda del MNC, pero no se priorizan del Sistema de
articulacin con el Sistema de
del SNCCTeI, como primer sectores con los esfuerzos de Competitividad,
Certificacin de Competencias
paso hacia la creacin de una PDP del pas. Ciencia,
Laborales (parte del Conpes 3674
agencia que se encargue de Tecnologa e
de 2010).
gestionar el MNC. Innovacin.
Aunque en el PND no se incluye

Es necesario que algunas
ninguna estrategia de este Mincomercio
herramientas de aumento de
Cerrar brechas de capital tipo, s se avanza en el tema - Mintrabajo
coberturas con calidad se alineen
11 humano a nivel sector-regin Mediano desde la Agenda Nacional - SENA -
con las necesidades de talento
en el corto y mediano plazo. de Competitividad y hay Mineducacin
humano de las apuestas productivas
herramientas propuestas en el - Colciencias. consejo privado de competitividad
nacionales y regionales.
PND que se pueden ajustar.
Se incluyen propuestas para

La estrategia planteada podra
Reformar el actual sistema financiar temporalmente
corregir algunas fallas de
12 de financiamiento de la Mediano infraestructura y capacitacin Mineducacin.
sostenibilidad del sistema y
Educacin Superior. docente, al igual que estrategias
fomenta la calidad.
de financiacin a la demanda.
Fuente: Anlisis Consejo Privado de Competitividad.
Plazo Avance
37
toreo a gran escala y detalle. Ver, tadas a internet. Las dems metas
por ejemplo, Hughes (2015). y estrategias se plantean desde la
6. De acuerdo con el Cdigo de Infan- ptica del captulo de Tecnologas
cia y Adolescencia Ley 1098 de de la Informacin.
NOTAS 2006, los entes territoriales son 14. La formacin de habilidades socioe-
los encargados de la implementa- mocionales y competencias bsicas
1. En este captulo se hace referen- cin de la poltica. La Ruta Integral cada vez cobra mayor importancia
cia tanto al articulado del PND, de Atencin es la gua para la imple- para la competitividad empresarial.
como al documento de las Bases mentacin de la poltica de infancia Ver, por ejemplo, OCDE (2015).
del PND. en el pas. 15. Slo 38 de las 348 institucio-
2. Una poltica de desarrollo productivo 7. En lnea con Bernal (2014). nes de educacin superior estn
generalmente incluye una serie de 8. Es decir, aquellos que estn cubier- acreditadas de alta calidad (11%)
prioridades en trminos de activi- tos por el sector formal e informal y y 915 de los 12.475 programas
dades econmicas, sectores, indus- los que se quedan por fuera. (7,3%), de acuerdo con Mineduca-
trias, y/o clusters, sobre los cuales 9. La educacin bsica comprende los cin (2015).
un pas o regin focaliza sus esfuer- niveles de primaria y secundaria. 16. Ver, por ejemplo, el Informe Nacional
zos. Para ms detalle, ver propuesta Para efectos de los comparativos de Competitividad 2014-2015.
del Consejo Privado de Competiti- internacionales, se entiende el nivel 17. Tal como se definen en el documen-
vidad de Poltica de Desarrollo Pro- de secundaria como lower secon- to Lineamientos para la Identifica-
ductivo para Colombia (2014). En el dary, mientras el nivel de la media cin y Cierre de Brechas de Capital
momento de cerrar este Informe, se se entiende como upper secon- Humano para las Apuestas Producti-
estaba construyendo la Poltica de dary, de acuerdo con lo reportado vas Departamentales en Colombia,
Desarrollo Productivo del pas, a tra- por la UNESCO. mencionado anteriormente.
vs de la elaboracin de un Conpes 10. Tal como se ha mencionado en 18. La metodologa propuesta compren-
en el marco del Sistema Nacional de anteriores versiones del Informe de dos tipos de anlisis: i) el an-
Competitividad, Ciencia, Tecnologa Nacional de Competitividad, esta re- lisis cuantitativo y cualitativo de
e Innovacin. duccin obedece en parte a la de- brechas en perfiles ocupacionales
3. Ley 1753 de 2015 Plan Nacional de puracin que el Mineducacin ha actuales y ii) el anlisis cualitativo
Desarrollo 2014-2018 "Todos por un hecho a las bases de datos y al ha- de prospectiva de demanda laboral.
nuevo pas" Artculo 58. llazgo de mltiples casos de estu- 19. El MNC es slo uno de los instru-
4. En este Informe, al hablar de educa- diantes fantasma. mentos que debe contener el Sis-
cin terciaria se hace referencia a 11. Actualmente no existen indicado- tema de Cualificaciones. Dicho
toda aquella formacin acadmica res de uso de parte de alumnos y sistema, propuesto en el Conpes
y vocacional que se logra despus maestros que den cuenta del nivel 3674 de 2010, debe adicionalmen-
de la secundaria, de acuerdo con la de apropiacin de dicha infraes- te tener en cuenta la reorganiza-

Clasificacin CINE de la UNESCO, y tructura. Para una batera completa cin del Sistema de Certificacin de
que el pas deber definir y estruc- de indicadores se recomienda ver Competencias Laborales (SICECOL),
turar para las comparaciones inter- Scheuermann (2009). como pieza angular de la estrategia
nacionales. 12. Ver Informe Nacional de Competitivi- y elemento crucial para la aplicacin
5. El desarrollo reciente de las tecno- dad 2013-2014. del MNC. En el momento, el MNC y
logas de la informacin en mate- 13. Slo una de las metas en el captu- el SICECOL son dos trabajos que se
ria de analtica y big data aplicado lo de Educacin del PND se refiere adelantan por separado entre dos
a la educacin ha crecido expo- al tema de TIC en educacin, y lo entidades distintas y no hay clari-
nencialmente en los ltimos aos, hace estrictamente para el tema dad conceptual ni operativa sobre
38 lo cual hace posible dicho moni- de instituciones educativas conec- su articulacin.
20. Para 2015 se ha decidido empezar 2 Consejo Privado de Competitividad, PNUD
por el sector de TIC, el cual s es un y CAF. (2015). Lineamientos para la Iden-
sector priorizado por el nivel nacio- tificacin y el Cierre de Brechas de Capital
nal y algunos departamentos. Los Humano en las Apuestas Productivas De-
educacin
otros dos sectores contemplados partamentales del Pas. Bogot D.C.: CPC,
son los de construccin y servi- PNUD y CAF.
cios financieros. 3 DNP. (2015). Bases del Plan Nacional de
21. Por ejemplo, la New Zealand Qualifi- Desarrollo 2014-2015. Bogot D.C.: DNP.
cations Authority en Nueva Zelanda. 4 Hausmann, R., & Rodrik, D. (2006). Doomed
Para mayor detalle, ver Informes de to Choose: Industrial Policy as a Predica-
aos anteriores. ment. Cambridge, MA: Center for Internatio-
22. Para ms detalle sobre esta pro- nal Development - Harvard University.
puesta, ver Consejo Privado de Com- 5 Hughes, J. (2015). Data Analytics Helps In-
petitividad, PNUD, CAF (2015). diana Change its Approach to Infant Morta-
23. Para ms detalle, ver Snchez y lity. Government Technology. http://www.
Mrquez (2013). govtech.com/data/Data-Analytics-Helps-
24. El actual sistema favorece a las Indiana-Change-its-Approach-to-Infant-
principales universidades pbli- Mortality.html (julio 26 de 2015).
cas, pero pone en desventaja a 6 OCDE (2015). Skills for Social Progress. The
las dems Instituciones de Educa- Power of Social and Emotional Skills. Pars,
cin Superior pblicas, en particu- Francia: Organizacin para la Cooperacin
lar aquellas que ofrecen programas y el Desarrollo Econmico.
tcnicos profesionales y tecnolgi- 7 Mineducacin. (2015). Bases para la Cons-
cos, al igual que de Formacin para truccin de los Lineamientos de Poltica
el Trabajo y el Desarrollo Humano. Pblica del Sistema Nacional de Educacin
25. Slo una porcin pequea de re- Terciaria (SNET). Bogot D.C.: Ministerio de
cursos se entrega con base en indi- Educacin Nacional.
cadores de resultado y no existen 8 Rodrik, D. (2008). Industrial Policy: Dont
mecanismos estructurales para fo- ask Why, ask How. Middle East Develop-
mentar el mejoramiento de la calidad ment Journal, 1-29.
y la pertinencia a partir de la finan- 9 Snchez, F., & Mrquez, J. (2013). La fi-
ciacin (e.g. fondos concursables, nanciacin de la educacin superior en
modelo contrato-programa, etc.). Colombia. In L. E. Orozco, La educacin su-
perior: retos y perspectativas. Bogot D.C.:
Universidad de los Andes.
10 Scheuermann, F. (2009). Conceptual Fra-
meworks for Studying ICT in Education. Is-
pra, Italia: Comisin Europea, CRELL
REFERENCIAS
1 Consejo Privado de Competitividad. (2014).

Poltica de Desarrollo Productivo. Bogot
D.C.: Consejo Privado de Competitividad. 39
salud
23 corea del sur
55 costa rica
73 turqua
mxico 71
ecuador 59
per 100
103 brasil
126 sudfrica
57 uruguay
chile 74
Salud y educacin primaria. Puesto entre 140 pases (donde 1 indica el pas con mejor desempeo en salud y educacin primaria). Nota: El pilar de salud y educacin prima-
ria incluye 10 indicadores, de los cuales 8 corresponden a indicadores relacionados con salud. Fuente: WEF (2015).
Perfil de Colombia en materia de Salud.
Puesto en Puesto en
Tema Indicador Valor el mundo Amrica Latina Fuente (Ao)
(# pases) (# pases)
Porcentaje de la poblacin afiliada Ministerio de Salud,

95,4% x x
al sistema de salud. DANE (2014)
Expectativa de vida al nacer Banco Mundial

74 91 (191) 12 (21)
(aos). (2013)
Cobertura
y Calidad
Tasa de mortalidad materna Banco Mundial

83 90 (168) 9 (18)
(por 100.000 nacimientos). (2013)
Tasa de mortalidad infantil Banco Mundial

14,5 89 (191) 11 (21)
(por 1.000 nacimientos).* (2013)
Organizacin Mundial
Gasto en salud (% del PIB). 6,8% 107 (191) 7 (20) de la Salud
(2013)
Gasto per cpita en salud Organizacin Mundial

(a la tasa de cambio promedio). 533 USD 116 (191) 11 (19) de la Salud
(2013)
Organizacin Mundial
Sostenibilidad Gasto de bolsillo
13,9% 39 (191) 2 (21) de la Salud
financiera (% del gasto total en salud).**
(2013)
Recobros al Fosyga por Ministerio de Hacienda y

prestaciones no contenidas en el 2,37 billones x x Crdito Pblico, Fosyga
Plan Obligatorio de Salud.*** (2014)
Hospitales pblicos con riesgo Ministerio de Salud

25% x x
financiero medio o alto. (2015)
Institute for Management

Competitividad
Infraestructura de salud. **** 2,53 56 (61) 4 (7) Development
de la cadena
(2015)
Nota: * Nmero de muertes de menores de un ao. Nota: ** Pagos directos realizados por los hogares correspondientes a
la parte no cubierta por el sistema de salud. Nota: *** Estos pagos son conocidos como Gastos No POS. Nota: **** De 0 a 10,
Puesto
42 donde 10 representa un mejor desempeo.
De acuerdo con el Foro Econmico Mundial (WEF, por su sigla
en ingls), la salud junto con la educacin constituye uno
de los 12 pilares que determinan la competitividad de un
salud
pas (WEF, 2014). Contar con un sistema de salud slido se
convierte en una precondicin para impulsar la productividad,
ya que una poblacin saludable es ms productiva, lo que
se traduce en mayores retornos al sistema productivo y
ms contribuciones al sistema tributario. As mismo, genera
menos costos para los empleadores y para el sistema de
salud (WEF, 2015).
El sistema de salud colombiano ha alcan- y control. As mismo, los aseguradores y modelo vigente hasta ahora como el cl-
zado logros sustanciales en trminos de prestadores de salud se enfrentan a pocos culo de la Unidad de Pago por Capitacin
cobertura en los ltimos 20 aos, luego incentivos para ofrecer una mejor calidad (UPC), mediante la cual se remunera a las
de que la Ley 100 de 1993 estableci el en los servicios, lo que ha trado consigo Entidades Promotoras de Salud (EPS) por
Sistema General de Seguridad Social en una prdida generalizada de la confianza cada afiliado.
Salud (SGSSS). As, actualmente ms de de los usuarios. Dado este contexto, este captulo
95% de la poblacin cuenta con asegura- Recientemente, el Congreso aprob analiza el sistema de salud colombia-
miento en salud, mientras que en 1993 el la Ley Estatutaria en Salud (Ley 1751 de no en tres dimensiones: i) cobertura y consejo privado de competitividad
servicio slo cubra una cuarta parte de la 2015), que establece la salud como un calidad, ii) sostenibilidad financiera y
poblacin (Ministerio de Salud, 2013). derecho fundamental de los ciudadanos y iii) competitividad de la cadena. Segui-
A pesar de los logros en cobertura, que implicar cambios institucionales con- damente, propone recomendaciones
an persisten retos importantes en el sec- siderables en el sector. Dentro de las modi- que apuntan a garantizar un sector sa-
tor, particularmente en materia de soste- ficaciones ms importantes est la nueva lud slido y sostenible, que asegure
nibilidad financiera y de calidad y acceso estructura que tendra el plan de benefi- una poblacin saludable y por esa va
a los servicios mdicos. Al mismo tiem- cios hasta ahora vigente, el cual pasar de contribuya a la competitividad del pas.
po, el ordenamiento actual del sistema es un plan definido va una lista de beneficios Adicionalmente, para cada seccin se
problemtico pues el flujo de recursos es a uno delimitado a travs de exclusiones. presenta un anlisis de las metas que el
complejo y poco transparente, lo cual difi- Esto a su vez implica un replanteamiento Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
culta las labores de vigilancia, inspeccin de algunos elementos que eran propios del (PND) incluye en materia de salud. 43
Cobertura y calidad
cobertura
Uno de los grandes logros de la reforma al sistema de salud a partir de la Ley 100 de 1993 ha sido el incremento en la cobertura de
salud. Actualmente en Colombia ms de 95% de la poblacin est afiliada al sistema de salud (Grfico 1). A medida que la cobertura se
ampli, la composicin entre afiliados al rgimen cambi notablemente: mientras en 1996 el 70% de los afiliados perteneca al rgimen
contributivo, tal proporcin se redujo a 45,6% en 2014 (Grfico 2). Lo anterior genera un gran reto de sostenibilidad financiera.
Grfico 1. Porcentaje de personas afiliadas 100%

al SGSSS, Colombia 1996-2014. 95,4%
90%
80%
70%
60%
51,8%
50%
40%

1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
en Ministerio de Salud y Proteccin Social y DANE.
Grfico 2. Personas afiliadas al SGSSS por 80%

tipo de rgimen, Colombia 1996-2014.
69,7%
70%
Porcentaje del total de afiliados

Subsidiado 60%
50,3%
Contributivo
50%
45,6%
40%
30,3%
30%
20%
10%
0%

1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
44 en Ministerio de Salud y Proteccin Social y DANE.

Cobertura y calidad
salud
calidad
indicadores en salud
Los resultados del sistema de salud colombiano en materia de calidad son menos alentadores que los logros en cobertura. Aunque
Colombia ha logrado aumentos sostenidos en los ltimos 20 aos en materia de expectativa de vida, estos no han sido suficientes para
posicionarse por encima del promedio de Amrica Latina (Grfico 3). De esa manera, pases de referencia, como Per y Mxico, registran
un mejor desempeo en este indicador (Grfico 4).
Grfico 3. Expectativa de vida al 75

nacer, Colombia 1991-2013.
74
Amrica Latina 73
Colombia
Aos
72
71
70
69
68
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Banco Mundial.
Grfico 4. Expectativa de vida al nacer, 85

Colombia vs pases de referencia 2013. 81,5
79,9 79,8 79,2
80
77,4
75,2 75 74,8 74,4 74 73,9
Amrica Latina
75
Aos

Pases de referencia
70
Colombia
65
60
56,7
55
50
Corea del Sur
Costa Rica
Chile
Cuba
Mxico
Turqua
Malasia
Per
Amrica Latina
Colombia
Brasil
Sudfrica
Fuente: Banco Mundial. 45

Cobertura y calidad
As mismo, si bien en indicadores como la tasa de mortalidad infantil el pas ha conseguido mejoras importantes al reducir la cifra hasta
alcanzar con anterioridad la meta con que el pas se haba comprometido bajo los Objetivos del Milenio1 (ODM) para 2015 (Grfico 5),
otros indicadores como la tasa de mortalidad materna muestran un desempeo poco satisfactorio en el tiempo, por lo que Colombia est
todava lejos de alcanzar la meta ODM para 2015 (Grfico 6)2.
Grfico 5. Tasa de mortalidad 35

infantil, Colombia 1990-2013.
29
30
muertes por cada 1.000 nacimientos

Meta ODM a 2015
25
21,2
20
15,9
16,68
14,5 15
10
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Banco Mundial.
Grfico 6. Tasa de mortalidad 140

materna, Colombia 1990-2013. 130
120
muertes por cada 100.000 nacimientos

Meta ODM a 2015 100 97
100
85 83
81
80
60
45
40
20
46 Fuente: Banco Mundial. 1990 1995 2000 2005 2010 2013

Cobertura y calidad
salud
acceso a salud
Si bien la cobertura ha crecido constantemente en los ltimos aos, el acceso a los servicios de salud es decir, la utilizacin efectiva
de los servicios de salud en el momento de requerirlos no ha tenido un desempeo similar. Las barreras de acceso del lado de la
oferta (trmites, calidad del servicio, ubicacin de los puntos de atencin, disponibilidad de recursos mdicos) se incrementaron en
varias ciudades del pas entre 2008 y 2012 (Grfico 7). Adicionalmente, la satisfaccin de los usuarios con el servicio de salud decreci
en el mismo periodo (Grfico 8).
50%
Grfico 7. Porcentaje de personas que
45,5%
citan barreras de oferta para acceder a 45%
servicios de salud, Colombia 2008 y 2012. 41,5%
40%
34,3% 36,2%
34,6%
2008 35%
28,8% 30,8%
30%
2012
25%
20%
16,7%
15%
12% 12%
10%
5%
0%
Cali Cartagena Barranquilla Medelln Bogot

Fuente: Reina (2014).
Grfico 8. Personas satisfechas con 80%

servicio de salud, Colombia 2008 y 2012.
67,9% 67,3% 68,1%
70%
65,3% 64,1%
2008 58,8% 59,4% 57,4%
60%
2012 52,2% 47,3%

50%
40%
30%
20%
10%
0%
Fuente: Reina (2014). Barranquilla Cartagena Medelln Cali Bogot 47

Cobertura y calidad
El eje Movilidad Social del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018 incluye como uno de sus objetivos el mejoramiento del servicio
de salud de la poblacin colombiana, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad. En ese contexto, el PND incorpora
metas que apuntan a consolidar los logros en cobertura, as como metas que buscan garantizar un mejor desempeo de los prestadores
de salud a travs de esquemas como el pago por desempeo para las EPS y medidas para mejorar la operacin de hospitales pblicos.
Cuadro 1. Principales metas/estrategias en el PND relacionadas con cobertura y calidad de salud.
Lnea Base
(2013)
Poblacin afiliada al sistema

96% 97%
de salud.
Aunque la meta se considera positiva, es importante definir estrategias
para continuar ampliando la cobertura de tal manera que se alcance la
universalizacin del servicio.
Personas de entre 18 y 25 aos
95% 99%
afiliadas al sistema de salud.
Introduccin de pago Esta meta se encuentra en lnea con las recomendaciones del CPC referentes
por desempeo para las a alinear los incentivos de los diferentes actores del sistema de salud
EPS mediante incentivos x x (prestadores de salud, usuarios, Gobierno). Es clave disear cuidadosamente
financieros que recompensen este esquema, de manera que las EPS no desatiendan actividades no incluidas
un mejor servicio. en el programa de incentivos.
Avance en la implementacin Minsalud puso en marcha un piloto de modelo de atencin integral en Guaina.
del modelo de atencin La meta de implementar tal modelo en el 100% para zonas con poblacin
29,2% 100%
integral en salud para zonas dispersa se considera ambiciosa dadas las complejidades de atender este
con poblacin dispersa. segmento de poblacin (barreras geogrficas y costos entre otras).
Hospitales pblicos que

La meta es considerable ya que plantea que casi la totalidad de los hospitales
adoptaron alguna de las
0 955 pblicos adopten medidas tales como: ajuste al rgimen laboral, gobierno
medidas expedidas para
corporativo o esquemas de participacin pblico-privado.
mejorar su operacin.
Si bien Colombia ya alcanz la meta fijada por los ODM para el ao 2015, los
Tasa de mortalidad infantil por 17,47
14,5 esfuerzos deben apuntar ahora a reducir la tasa de mortalidad infantil a niveles
1.000 nacidos vivos. (2012)
similares a pases lderes en la regin como Chile (7,1) o Costa Rica (8,4).
Personas que consideran que la Se considera positivo plantear metas en trminos de percepcin de calidad. Lo
prestacin del servicio de salud 85,5% 3 90% anterior requerir implementar sistemas de medicin de la calidad que cuenten
fue buena o muy buena. con un monitoreo permanente.
Notas: Esta tabla no es exhaustiva, pero pretende mostrar las principales metas consignadas en el PND en la materia. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en
48 PND 2014-2018.
Cobertura y calidad
salud
recomendaciones en materia ciera una hoja de ruta que seale un cro- to de un sistema de indicadores que per-
de cobertura y calidad nograma o d seales al sector sobre el mita medir los resultados de calidad de
proceso de reglamentacin, ya que hoy las EPS. Adems de servir de base para
La Ley Estatutaria aprobada en febrero de existe una alta incertidumbre al respec- el esquema de pago por desempeo, un
2015 plantea cambios fundamentales en to. Adicionalmente, se recomienda que el sistema de indicadores al que tenga ac-
la concepcin de la salud en el pas, al es- proceso de redefinicin del plan de bene- ceso el pblico general facilitara a los afi-
tablecer este servicio como un derecho ficios sea apoyado desde el Instituto de liados escoger su EPS de acuerdo con la
fundamental para todos los ciudadanos4. Tecnologa en Salud y desde el Instituto calidad ofrecida por ellas, lo cual impulsa-
Uno de los principales cambios introdu- Nacional de Salud, con el fin de soportar ra la competencia por calidad. Este es un
cidos por la Ley es la delimitacin de los tcnicamente las exclusiones de proce- elemento clave en un sistema de salud de
servicios, procedimientos o medicamen- dimientos y tecnologas y cumplir lo es- competencia regulada, ya que la ausen-
tos susceptibles de ser financiados con tipulado en la Ley Estatutaria referente a cia del principio de libre eleccin de los
recursos pblicos. En contraste con el desarrollar un mecanismo tcnico-cien- usuarios anula los incentivos de los ase-
Plan Obligatorio de Salud (POS) y en l- tfico, participativo y transparente para guradores por competir y por mejorar la
nea con recomendaciones del Consejo excluir servicios o tecnologas de salud. calidad de sus servicios.
Privado de Competitividad (CPC) en ante- El CPC considera necesario alinear Si bien la Ley 1122 de 2007 puso un
riores Informes, el nuevo plan de benefi- los incentivos de los actores del siste- lmite de 30% a la contratacin entre EPS
cios se determinar a travs de una serie ma, con el objetivo de conseguir mejores y sus propios proveedores de servicios
de exclusiones en materia de servicios y resultados en salud. En ese sentido, es de salud (IPS), se recomienda estable-
tecnologas. De acuerdo con la Ley Esta- positivo que el PND incluya una estrate- cer lmites ms estrictos a la integracin
tutaria, los recursos pblicos asignados a gia de pago por desempeo para las EPS, vertical, as como monitorear permanen-
la salud no se podrn destinar a financiar ya que en la actualidad estas reciben uni- temente su cumplimiento. Al respecto,
servicios y tecnologas con fines cosm- dades de capitacin (UPC) por cada usua- la OCDE ha sealado que la integracin
ticos, aquellos prestados en el exterior, rio afiliado, sin que este pago est sujeto vertical reduce las presiones competiti-
los no autorizados por la autoridad com- a mejoras en calidad. Incluso el sistema vas para los proveedores de salud, lo cual
petente, los que se encuentren en fase puede estar desestimulando los avan- va en detrimento de la calidad de los ser-
de experimentacin y los que carecen de ces en calidad por parte de las EPS, en vicios ofrecidos a los usuarios (OCDE,
evidencia cientfica sobre su seguridad, la medida en que la provisin de un me- 2015). Adems de limitar mejoras en el
eficiencia y /o efectividad clnica5. jor servicio puede aumentar los gastos en servicio, la integracin vertical da lugar a
La Ley Estatutaria establece que a salud y, por lo tanto, reducir el margen de estructuras organizacionales complejas consejo privado de competitividad
partir de su expedicin, Minsalud tiene ganancia por afiliado (Bardey, 2015). Por que dificultan las funciones de vigilancia,
dos aos para implementar el plan de be- lo tanto, se recomienda introducir un sis- inspeccin y control y generan posicio-
neficios basado en exclusiones (Artculo tema de remuneracin a las EPS de dos nes dominantes en el mercado.
15 de la Ley 1751 de 2015). Esta regla- componentes: uno fijo, que consista en Debido a que la inspeccin, vigilan-
mentacin ser fundamental para defi- un pago por afiliado, y uno variable, que cia y control a los diferentes actores del
nir la forma como se prestar el servicio dependera del cumplimiento en indica- sistema es un factor clave para fortale-
de salud en adelante, por lo que se reco- dores de calidad. cer la calidad de los servicios de salud,
mienda reglamentar la Ley Estatutaria en As mismo, y dado que la introduccin el CPC reitera la recomendacin de In-
el menor tiempo posible. Mientras tanto, de un sistema de pago por desempeo lo formes anteriores6 de contar con una
sera conveniente que Minsalud estable- requiere, se recomienda el establecimien- Superintendencia Nacional de Salud (Su-
49
Cobertura y calidad
persalud) con la normatividad apropia- hacer ms tcnica su planta de perso- sucede en la actualidad. De la misma
da para implementar medidas de tipos nal. Sin embargo, an es necesario for- manera, es importante blindar las ins-
preventivo y correctivo, as como con las talecer las facultades sancionatorias de tituciones del sector salud del cliente-
capacidades para imponer medidas san- la entidad. En este contexto es clave lismo, para lo cual es fundamental que
cionatorias. Es importante mencionar que la Supersalud cuente con sistemas nombramientos como el del superinten-
que con la expedicin de los decretos de informacin de calidad de tal mane- dente de salud y los directores de ins-
2462 y 2463 de 2013 se logr avanzar ra que la toma de decisiones no quede tituciones relacionadas con el sector
en la organizacin de la Supersalud al sujeta nicamente a la informacin que (Invima, hospitales pblicos) sean in-
modificar su estructura institucional y envan las empresas reguladas, como dependientes del ciclo poltico7.
50
Sostenibilidad financiera
salud
gasto en salud
Con respecto a pases de referencia, Colombia mantiene un nivel promedio de gasto total en salud en relacin con el PIB e incluso se
sita por debajo del nivel latinoamericano (Grfico 9). Sin embargo, el nivel de gasto per cpita en el pas se ha incrementado en los
ltimos aos (Grfico 10), lo que evidencia que al tiempo que se avanza en eficiencia y focalizacin del gasto, es necesario establecer
lmites al gasto en salud para garantizar la sostenibilidad del sistema.
Grfico 9. Gasto total en salud como porcentaje 9,7%

10%
del PIB, Colombia vs. pases de referencia 2013. 8,9%
9%
7,7%
7,5% 8%
Pases de referencia 7,2%
6,8%
Porcentaje del PIB

7%
Amrica Latina 5,6% 6,1% 6,2%
6%
5,3% 5,4%
Colombia
5%
4%
4%
3%
2%
1%
0%
Malasia
Per
Repblica
Dominicana
Turqua
Bolivia
Mxico
Colombia
Corea del Sur
Amrica Latina
Chile
Sudfrica
Brasil
Fuente: Organizacin Mundial de la Salud.
Grfico 10. Gasto per cpita en salud 600

(US$), Colombia 1995-2013. 533
500
400 consejo privado de competitividad

358
Dlares*
300
252
200
171
100
134
0%
Nota: * A la tasa de cambio promedio de cada ao.

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Organizacin Mundial de la Salud. 51

gastos por servicios no incluidos en el plan de beneficios

Un factor de riesgo para la sostenibilidad del sistema de salud es el crecimiento del gasto en servicios y medicamentos no incluidos en
el plan de beneficios, el cual se ha visto impulsado por factores como la falta de actualizacin peridica de dicho plan e incentivos de
las empresas de salud para recobrar al Fosyga8 medicamentos no incluidos (Grfico 11). La ausencia de adecuados lmites al plan de
beneficios tambin se evidencia en el alto nmero de tutelas que invocan el derecho a la salud y que hoy representan un cuarto de las
tutelas interpuestas en el pas (Grfico 12)9.
Grfico 11. Recobros por gastos en 3

procedimientos y medicamentos no
incluidos en el POS, Colombia 2003-2014. 2,6
2,5
2,3 2,4
2,1
Billones de pesos
2
1,8 1,8
1,5
1
1
0,6
0,5
0,3
0,2
0,04 0,1
0
Fuente: Minhacienda con informacin de Fosyga. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
160 45%
42%
Grfico 12. Tutelas que invocan el derecho
140 40%
a la salud, Colombia 2000-2014.
35%
120
% del total de tutelas

Nmero de tutelas (eje primario) 30%
100
Miles
% del total de tutelas

(eje secundario) 24% 25%
80
20%
19%
60
15%
40
10%
20 5%
0 0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
52 Fuente: Anif con base en Defensora del Pueblo.

salud
Minsalud ha puesto en marcha diversas estrategias que apuntan a mejorar la situacin financiera del sistema de salud, lo que evidencia
avances en algunas de las metas incluidas en el PND 2014-2018 relacionadas con la sostenibilidad financiera del sistema.
Cuadro 2. Principales metas/estrategias en el PND relacionadas con sostenibilidad financiera.
Lnea Base
(2013)
Gasto por eventos no El logro de la meta estar asociado a la reglamentacin de la Ley Estatutaria y,
incluidos en el plan en particular, a la definicin de lmites del nuevo plan de beneficios.De acuerdo
1,7* 1,2
de beneficios con dicha Ley, el plan de beneficios se definir a travs
(billones de pesos). de una lista de exclusiones.
Empresas Sociales del De acuerdo con cifras publicadas por Minsalud, a junio de 2015 el 73% de las
Estado sin riesgo financiero 41% 60% Empresas Sociales del Estado se categorizaba como sin riesgo o con bajo riesgo
o riesgo bajo. financiero, lo cual indica que la meta ya fue alcanzada.
Deudas a ms de 180 Minsalud ha emprendido estrategias de compra de cartera para sanear las
das como porcentaje de deudas de los hospitales pblicos. Sin embargo, la meta puede resultar
30% 25%
facturacin anual de los insuficiente para lograr un alivio de la situacin financiera
hospitales pblicos. de estas instituciones.
EPS que cumplen las nuevas El Decreto de habilitacin financiera (2702 de 2014) actualiz las condiciones
condiciones de habilitacin financieras y de solvencia de las EPS. El logro de la meta depender de que se
0% 75%
financiera durante el optimice el flujo de recursos del sistema de tal manera que las EPS
perodo de transicin. mejoren su liquidez.
Ahorros al sistema de salud Segn cifras presentadas por Minsalud a junio de 2015, el ahorro por cuenta
por control de precios de del control de precios de medicamentos asciende a $1,6 billones. La meta,
1 1,3
tecnologas en salud por lo tanto, parece adecuada ya que es factible que el control de precios de
($ billones). tecnologas en salud pueda traer ahorros similares.
Notas: *Esta cifra excluye el pago de glosas (objeciones a las cuentas de cobro presentadas por las IPS que se originan en inconsistencias detectadas en la revisin de facturas
y sus respectivos soportes). Esta tabla no es exhaustiva, pero pretende mostrar las principales metas consignadas en el PND en la materia. Fuente: Consejo Privado de Compe-
titividad con base en PND 2014-2018. 53
recomendaciones en materia Es importante tener en cuenta que se cin de la salud a travs del Presupuesto
de sostenibilidad financiera espera que la reglamentacin de la Ley General de la Nacin constituira un es-
Estatutaria traiga consigo la necesidad quema ms transparente y disminuira
Como se mencion en la seccin anterior, de una transformacin estructural del las distorsiones que los impuestos a la
la definicin de lmites para el plan de be- SGSSS en la medida en que muchas de nmina generan, especficamente los
neficios es fundamental para garantizar las reglas que en la actualidad existen incentivos a la informalidad laboral. La
un sistema financieramente sostenible, resultaran ineficientes o no apropiadas bsqueda de mecanismos eficientes y
ya que hasta ahora el POS se ha amplia- en el marco de esta Ley. As, por ejemplo, sostenibles de financiacin a la salud es
do implcitamente a travs de acciones dado que el clculo de la UPC se basa en especialmente importante en el contex-
de tutela sin que se cuente con certeza los procedimientos, tecnologas y medi- to de la Ley Estatutaria puesto que esta
sobre el financiamiento de tal ampliacin camentos incluidos en el POS y dado que plantea un plan de beneficios conside-
de derechos. el POS tal como est concebido actual- rablemente amplio que puede implicar
Recientemente, el Gobierno nacional mente desaparecera, se requerir una presiones fiscales considerables en el fu-
ha implementado estrategias que han redefinicin de la UPC y del esquema de turo. As mismo, el hecho de que esta ley
contribuido a frenar el crecimiento ex- remuneracin de las EPS. establezca la salud como un derecho fun-
ponencial que venan presentando algu- El CPC considera indispensable bus- damental acenta los incentivos de per-
nas cuentas del sistema. En primer lugar, car alternativas diferentes a la nmina tenecer al Rgimen Subsidiado, ya que tal
Minsalud adopt una poltica de control para la financiacin del sistema de salud. como lo garantiza la Ley, cualquier perso-
de precios a los medicamentos que, de Al respecto, la reforma tributaria de 2012 na tiene derecho a la salud, independien-
acuerdo con cifras del Ministerio, a junio elimin parcialmente los aportes que rea- temente de sus contribuciones, ingresos
de 2015 ha trado consigo ahorros por lizan los empleadores por concepto de o estado de afiliacin.
$1,6 billones. Se espera que los ahorros salud e impuestos parafiscales ICBF y De otro lado, el CPC recomienda ac-
por este concepto se amplen ya que la SENA para los trabajadores con salarios tualizar el clculo de la UPC (o la remu-
Ley Estatutaria establece que el control inferiores a diez salarios mnimos. Como neracin a las EPS que se defina con
de precios, que hasta ahora se vena ejer- mecanismo de compensacin se deter- base en la Ley Estatutaria) usando he-
ciendo sobre el segmento mayorista, se min que parte del impuesto sobre la ren- rramientas tcnicas, estadsticas y epi-
extienda a toda la cadena de distribucin. ta para la equidad (CREE) se destinara a demiolgicas de tal manera que refleje
En segundo lugar, se expidi el Decreto la financiacin de la salud. Actualmente, los verdaderos costos de prestacin de
2702 de 2014, que establece reglas fi- los recursos provenientes del impuesto los servicios de salud. En la actualidad,
nancieras para las EPS como capital m- CREE representan un 20% del total de re- el Gobierno nacional realiza incrementos
nimo, mrgenes de solvencia y reservas cursos que financian el sistema de salud, anuales de la UPC basndose en el ndi-
tcnicas, con el objetivo de asegurar la las cotizaciones salariales representan ce de Precios al Consumidor11, pero no
solidez financiera de las EPS y garantizar un 45% y aportes del Gobierno nacional lleva a cabo actualizaciones que reflejen
los pagos a las IPS. En tercer lugar, se im- y el Sistema General de Participaciones el estado actual de los costos y caracte-
plement el giro directo de recursos a las ascienden a 30% del total10. rsticas de la poblacin y los diferentes
IPS y EPS sin tener que recurrir a las en- Tal como se recomend en anterio- servicios de salud. Esto podra significar
tidades territoriales. La medida ha dismi- res Informes, el aporte que se cubre ac- que la UPC resulte insuficiente para que
nuido en parte las presiones de liquidez tualmente con impuestos a la nmina las EPS cubran los servicios ofrecidos,
de las EPS y hospitales, aunque ha resul- debera ser financiado va recursos del lo que dificulta los pagos que estas de-
tado insuficiente dada la magnitud de la Presupuesto General de la Nacin (ver ben realizar a las IPS. Es importante no-
54 iliquidez del sistema. captulo Sistema Tributario). La financia- tar que dado que la UPC se calcula con
salud
base en los procedimientos, tecnologas tos entran a las EPS e IPS, y ii) simplifi- embargo, es necesario continuar avan-
y medicamentos incluidos en el POS, un car el proceso de traslado de recursos zando en la simplificacin y el monitoreo
nuevo plan de beneficios por exclusio- pblicos desde los diferentes fondos a del flujo de recursos, por ejemplo, redu-
nes como el que plantea la Ley Estatu- las IPS, en particular, reduciendo las ins- ciendo el nmero y la complejidad de los
taria implicara la necesidad de redefinir tancias que intervienen en el proceso. trmites que las EPS deben realizar ante
su metodologa de clculo. De esta manera se reducen las posibili- el Fosyga para acceder a estos12. Lo an-
As mismo, es importante adop- dades de captura por parte de grupos de terior permitira que los recursos fluyan
tar estrategias que mejoren la trans- inters y se da mayor transparencia a la de manera ms oportuna y que no se
parencia de los recursos en el sistema asignacin de recursos (Bonet, 2015). pusieran en peligro los pagos a las IPS.
de salud. Al respecto se propone: i) es- En este sentido y como ya se mencio- De igual manera, es fundamental mo-
tablecer mecanismos de rendicin de n, es positiva la implementacin del nitorear los pagos que las EPS hacen a
cuentas para las EPS y los hospitales giro directo de recursos desde el Go- las IPS por los servicios de salud presta-
pblicos y sus gerentes, ya que actual- bierno nacional a las EPS e IPS, sin que dos, de manera que se evite privilegiar el
mente no existen mecanismos claros de estos tengan que pasar por las entida- pago a IPS propias y se retarden los pa-
seguimiento a los recursos una vez es- des territoriales (Ley 1438 de 2011). Sin gos a prestadores independientes.
55
Competitividad de la cadena
productividad
El sistema de salud colombiano ha avanzado poco en incrementar la productividad y, por tanto, la competitividad de este sector. En los
ltimos aos, la escasa inversin en tecnologa e innovacin, sumada al mnimo avance en adopcin de mejores prcticas empresariales,
ha dado lugar a un deterioro de la productividad de los hospitales pblicos de todas las regiones del pas (Grfico 13).
Grfico 13. Cambio en productividad de hospitales pblicos por regiones 2003-2011, Colombia.
Amazona y
Orinoqua Oriental Pacfica Bogot Central Caribe
0%
0,2%
0,4%
0,6%
Cambio en productividad
0,8%
1%
1,03% 1,03%
1,2%
1,29%
1,4%
1,6%
1,56% 1,58%
1,71%
1,8%
56 Fuente: Orozco (2014).

salud
infraestructura en salud
Las deficiencias en infraestructura en salud tambin explican la baja competitividad del sector. La Encuesta de Opinin Empresarial del
Institute for Management Development (IMD)13 muestra que los lderes empresariales del pas consideran la infraestructura en salud
insuficiente para cubrir las necesidades de la sociedad. Pases como Chile, Argentina y Mxico superan notoriamente a Colombia en este
indicador (Grfico 14).
Pases de Amrica
Colombia
Grfico 14. Infraestructura de salud, Colombia vs. pases de referencia 2015. referencia Latina
8
7,5 7,5
6,1
6
5
5
3,8
4
3,4
2,8
3
2,6 2,5
2,3
2
1,5
0
Colombia
Malasia
Corea del Sur
Turqua
Chile
Argentina
Mxico
Amrica Latina
Sudfrica
Per
Brasil
Nota: De 0 a 10, donde 10 significa que la infraestructura de salud suple las necesidades de la sociedad. Fuente: Institute for Management Development (IMD). 57
El PND 2014-2018 incluye estrategias que pueden impulsar la competitividad del sector salud, principalmente relacionadas con la
inversin en hospitales, el fortalecimiento de la telesalud y la formacin del capital humano. Sin embargo, hay pocas metas cuantitativas
al respecto y el PND se limita a delinear estas estrategias sin establecer detalles de su implementacin. Es notoria adems la ausencia de
metas relacionadas con el desarrollo y apoyo de clusters desde Minsalud.
Cuadro 3. Principales metas/estrategias relacionadas con competitividad de la cadena.
Lnea Base
(2013)
El PND establece que esta estrategia buscar conjugar recursos de la Nacin,

Incentivar la inversin lneas de crdito y esquemas de participacin privada. No obstante, dada
pblica hospitalaria en x x la crtica situacin financiera de los hospitales pblicos, se espera que una
condiciones de eficiencia. estrategia de este tipo se pueda poner en marcha una vez se alcancen mayores
niveles de sostenibilidad financiera.
Puntos de atencin en IPS El CPC considera positiva la meta de ampliar el acceso a servicios de salud
pblicas con servicios de a travs de telemedicina por constituirse en una medida de bajos costos
telemedicina en zonas 34,5 % 43,1 % relativos para alcanzar poblacin en zonas apartadas. Sin embargo, la meta no
apartadas o con problemas es lo suficientemente ambiciosa para fortalecer la telemedicina en el pas. As
de oferta. mismo, el PND no seala estrategias especficas para el logro de esta meta.
Si bien no hay metas cuantitativas especficas, el PND propone como

Avanzar en el desarrollo
estrategias la promocin de becas e incentivos para estudios, formalizar y
de la poltica de talento x x
mejorar las condiciones laborales del capital humano y fortalecer los hospitales
humano en salud.
pblicos universitarios.
Nota: Esta tabla no es exhaustiva, pero pretende mostrar las principales metas consignadas en el PND en la materia. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en
58 PND 2014-2018.
salud
recomendaciones en materia CPC considera prioritario el fortalecimien- Se considera conveniente que Minsalud
de competitividad de la cadena to de esquemas de telesalud en las IPS lidere la PDP para su sector, para lo
pblicas, para lo cual se debe contar con cual se debera alinear con los esfuer-
Uno de los factores que frenan la competi- regulacin que favorezca el desarrollo y zos que se vienen realizando en el
tividad del sector salud es la baja inversin la consolidacin de estos esquemas. nivel nacional a travs del Programa
de las instituciones prestadoras de salud El CPC reitera una vez ms la impor- de Transformacin Productiva (PTP)
y, especialmente, de los hospitales pbli- tancia de disear una agenda para me- del Ministerio de Comercio, Industria y
cos. De acuerdo con Guzmn (2015), las jorar la competitividad del sector salud Turismo (Mincomercio), que incluye el
inversiones que realizaron los hospitales desde el Minsalud en el marco de la Po- sector de turismo de salud dentro de
pblicos en la ltima dcada fueron ape- ltica de Desarrollo Productivo (PDP) que sus apuestas productivas.
nas necesarias para garantizar su funcio- se encuentra actualmente en construc- As mismo, se requiere dar apoyo
namiento, pero insuficientes para mejorar cin, en el marco del Sistema Nacional a las iniciativas cluster del sector sa-
en trminos de avance tecnolgico. Por de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e lud que se han desarrollado en algunas
lo tanto, se recomienda que el Minsalud Innovacin14. Dicha agenda debe incluir ciudades del pas, debido a que tales
implemente una poltica de promocin de diferentes estrategias que aborden cue- iniciativas son clave para entender las
la inversin para hospitales pblicos que llos de botella del sector: formacin de limitaciones y problemas del sector a
les permita a estas instituciones adquirir capital humano relevante para el sector, nivel regional y, por lo tanto, se pueden
nuevas tecnologas, equipos y herramien- promocin del uso de tecnologas de in- convertir en herramientas de solucin
tas para mejorar la calidad de los servicios formacin y comunicaciones, estable- de cuellos de botella regionales. Ac-
prestados. Esta estrategia es fundamental cimiento de sistemas de indicadores y tualmente, se han identificado esfuer-
para consolidar un sector salud slido, inno- desarrollo de clusters que sirvan como zos por desarrollar iniciativas cluster
vador y que responda a las necesidades de espacios de interaccin entre los diver- sobre sectores de salud en ciudades
los usuarios, por lo cual se considera impor- sos actores del sistema y permitan me- como Bogot, Medelln, Barranquilla,
tante avanzar en esta materia y no concen- jorar su productividad. Se hace nfasis Cali, Ccuta, Armenia y Bucaramanga,
trar los esfuerzos de poltica nicamente en en la necesidad de establecer estrate- que buscan avanzar en temas como
estrategias de contencin del gasto. gias que permitan una formacin de ca- turismo de salud, excelencia clnica y
De la misma manera, es importan- pital humano pertinente para el sector, competitividad del sector salud. Si bien
te incorporar herramientas tecnolgi- ya que, como lo ha sealado el CPC en algunas de estas iniciativas han con-
cas que permitan reducir costos en la aos anteriores, las carreras relaciona- tado con el apoyo de las cmaras de
prestacin de los servicios de salud y das con la salud muestran un desempe- comercio de sus respectivas regiones, consejo privado de competitividad
superar barreras de acceso para ciertos o inferior al promedio nacional en las se requiere el apoyo desde el Minsalud
segmentos de poblacin. En particular, el pruebas SaberPro15. para potenciar estos esfuerzos.
59
Cuadro 4. Resumen de las principales recomendaciones en materia de Salud.

A partir de la expedicin de
la Ley Estatutaria (febrero
de 2015), Minsalud cuenta
Minsalud,
con dos aos para definir el
Reglamentar Ley Instituto de
plan de beneficios a travs de
Estatutaria lo antes Se prevn ajustes institucionales Evaluacin
exclusiones.
1 posible, en particular, Corto para poner en vigencia Tecnolgica en
Dado el papel fundamental
definir plan de beneficios a mecanismo de exclusiones. Salud e Instituto
del plan de beneficios dentro
travs de exclusiones. Nacional de
del sistema, se requiere una
Salud.
pronta reglamentacin de la
Ley en ese respecto.
Si bien el PND 2014-2018

plantea como estrategia la
utilizacin de un esquema
de pago por desempeo, no
Adoptar esquema de
define las caractersticas
remuneracin a EPS de dos Introduccin de pago
2 Corto que tal esquema pueda Minsalud.
componentes (fijo, por afiliado; por desempeo.
tomar ni detalles sobre su
y variable, por calidad).
implementacin. No se tiene
claridad sobre si adoptar
la forma de UPC de dos
componentes.
Establecer sistema de El PND menciona que se Aunque se menciona como

3 indicadores para medir Mediano mejorar la informacin para estrategia, no se establecen Minsalud.
desempeo de EPS. la calidad. detalles al respecto.
No existe una estrategia

Adoptar lmites ms estrictos Minsalud y
4 Mediano relacionada con esta x
a integracin vertical. Supersalud.
recomendacin.
Se prev que Supersalud

Fortalecer la capacidad de implemente modelo de
Es necesario otorgar
inspeccin, vigilancia y supervisin basado en riesgo. Minsalud y
5 Corto mayores capacidades
control de los diferentes Diseo de sistema de Supersalud.
sancionatorias a Supersalud.
actores del sistema. alertas tempranas.
60
salud
Implementar alternativas No existe una estrategia Se requiere continuar Minsalud,
6 de financiacin diferentes Mediano relacionada con esta reduciendo distorsiones como Minhacienda y
a la nmina. recomendacin. los impuestos a la nmina. DIAN.
Actualizar remuneracin a No existe una estrategia

7 EPS para que refleje costos Corto relacionada con esta x Minsalud.
de prestacin de servicios. recomendacin.
Creacin de cuentas maestras

en las Empresas Sociales del
Implementar mecanismos Estado, a las cuales se girarn Minsalud,
8 para mejorar transparencia Corto recursos de la Nacin. x entidades
en el flujo de recursos. Simplificacin de procesos a territoriales.
cargo de las IPS.
Establecer poltica de Se fortalecer la capacidad Minsalud,

9 promocin de inversin en Mediano instalada de las Empresas x entidades
IPS pblicas. Sociales del Estado. territoriales.
Segn cifras del PND 2014-

2018, aproximadamente un
Fortalecimiento de capacidad tercio de las IPS pblicas
Minsalud,
instalada en la red hospitalaria en zonas apartadas tienen
Promover esquemas de MinTIC,
10 Corto tendr en cuenta la telesalud servicios de telemedicina. La
telesalud. entidades
para zonas apartadas con inclusin de tales servicios
territoriales.
poblacin dispersa. contribuye a ampliar el acceso
y a mejorar la competitividad
del sector. consejo privado de competitividad
Ciudades como Bogot,

Establecer una agenda de Medelln, Barranquilla, Cali, Minsalud,
transformacin productiva Ccuta y Bucaramanga han Mineducacin,
Mincomercio apoyar la
11 que permita al sector Mediano avanzado en el desarrollo de Mincomercio
consolidacin de clusters.
salud incrementar su clusters de salud. Se requiere y entidades
competitividad. apoyo desde el Minsalud para territoriales.
estas iniciativas.
Plazo Avance
Fuente: Anlisis Consejo Privado de Competitividad. 61
para los superintendentes de Industria de Competitividad sobre Poltica de
y Comercio, Financiero y Sociedades. Desarrollo Productivo para Colom-
No obstante, el decreto no incluy al bia (2014). Al cierre de este Informe,
NOTAS superintendente de Salud. en el marco del Sistema Nacional de
8. El Fosyga es una cuenta adscrita Competitividad, Ciencia, Tecnologa

1. Los Objetivos de Desarrollo del Mile- a Minsalud, manejada por un con- e Innovacin, se estaba construyen-
nio son siete objetivos que los Esta- sorcio de empresas fiduciarias, las do la Poltica de Desarrollo Producti-
dos Miembros de las Naciones Unidas cuales administran los recursos del vo del pas.
convinieron en tratar de alcanzar para Rgimen Contributivo y el Rgimen 15. Ver Informe Nacional de Competitivi-
2015. Los objetivos son: erradicar la Subsidiado, as como los destinados dad 2013-2014 y 2014-2015.
pobreza, lograr la enseanza primaria al seguro de riesgos catastrficos y
universal, promover la igualdad de g- accidentes de trnsito.
nero, reducir la mortalidad infantil, me- 9. En 2008, ante el creciente nmero de
jorar la salud materna, combatir el VIH/ tutelas que reclamaban el derecho a la
SIDA y garantizar la sostenibilidad del salud, la Corte Constitucional profiri la
medio ambiente. sentencia T-760, que reconoce que los
2. En materia de ODM, el pas registra jueces y tribunales no son las instan-
notorios niveles de heterogeneidad cias idneas de resolucin de conflic- referencias
regional. Es as como en departamentos entre usuarios y aseguradores de
tos como Antioquia y Caldas la tasa de salud, y por esta razn, fortalece el pa- 1 Bardey, D. (2015). Pagos por desempeo
mortalidad materna es muy inferior pel de decisin de los Comits Tcni- en el sistema de salud colombiano. Revista
a la media nacional (29,9 y 30,4 res- cos Cientficos de las EPS. Monitor Estratgico. Superintendencia Na-
pectivamente), mientras en La Gua- 10. El 5% restante proviene de otras fuen- cional de Salud.
jira este indicador asciende a 153,8 tes como el SOAT y las Cajas de Com- 2 Bonet, J. y Guzmn,K.(2015). Un anlisis
y en Putumayo a 140,3 muertes por pensacin Familiar (para el Rgimen regional de la salud en Colombia. Documen-
cada 100.000 nacimientos. Fuente: Subsidiado). Cifras provenientes de la tos de Trabajo Sobre Economa Regional.
ndice Departamental de Competitivi- Direccin General de Regulacin Eco- 3 Consejo Privado de Competitividad.
dad 2015. nmica de la Seguridad Social. (2013). Informe Nacional de Competitivi-
3. El PND seala que la fuente de estas 11. Para el ao 2015, el incremento de la dad 2013-2014. Bogot: Consejo Privado
cifras es la Encuesta de Calidad de UPC fue de 2,3% real y en 2014 dicho de Competitividad.
Vida 2013 del DANE. aumento fue de 2,4% real. 4 Consejo Privado de Competitividad.
4. Las leyes estatutarias constituyen un 12. Segn el Ministerio de Salud, el Fosy- (2014). Informe Nacional de Competitivi-
tipo especial de ley por medio del cual ga maneja cerca de 100 procesos para dad 2014-2015. Bogot: Consejo Privado
el Congreso regula derechos y deberes cumplir su funcin (Ministerio de Sa- de Competitividad.
fundamentales. lud, 2013). 5 Consejo Privado de Competitividad.

5. Ley Estatutaria No. 1751. Por medio 13. La Encuesta de Opinin Empresarial (2014b). Poltica de Desarrollo Producti-
de la cual se regula el derecho funda- recoge las percepciones de lderes em- vo para Colombia. Bogot: Consejo Priva-
mental a la salud y se dictan otras dis- presariales de 61 pases en torno a vado de Competitividad.
posiciones. 16 de febrero de 2015. riables que afectan la competitividad y 6 Consejo Privado de Competitividad y Uni-
6. Ver Consejo Privado de Competitividad que no son fcilmente medibles (prc- versidad del Rosario. (2015). ndice De-
(2013) y Consejo Privado de Competi- ticas corporativas, relaciones labora- partamental de Competitividad. Bogot.
tividad (2014). les, corrupcin, factores ambientales y 7 Departamento Nacional de Planeacin.
7. Siguiendo las recomendaciones de la pertinencia de la infraestructura). (2015). Bases del Plan Nacional de De-
OCDE, el Decreto 1817 de 2015 esta- 14. Para mayor informacin sobre PDP, sarrollo 2014-2018. Bogot.: Departa-
62 bleci un perodo fijo de cuatro aos ver propuesta del Consejo Privado mento Nacional de Planeacin.
8 WEF. (2014). The Global Competitiveness
Report 20142015. Ginebra: Foro Econ-
mico Mundial.
9 WEF. (2015). Maximizing Healthy Life
salud
Years: Investments that Pay Off. Ginebra:
Foro Econmico Mundial.
10 Guzmn, K. (2015). Qu hay detrs
de un cambio en la productividad hos-
pitalaria? Documentos de Trabajo sobre
Economa Regional. Centro de Estudios
Econmicos Regionales (CEER), Banco
de la Repblica.
11 Institute for Management Development.
(2015). IMD World Competitiveness Year-
book. Lausana, Suiza: IMD World Compe-
titiveness Center.
12 Ley 1751 de 2015. Por medio de la cual se
regula el derecho fundamental a la salud y
se dictan otras disposiciones.
13 Ministerio de Salud. (2013). Exposicin
de motivos del Proyecto de Ley "Por el
cual se redefine el Sistema General de
Seguridad social en salud y se dictan
otras disposiciones". Bogot.
14 OCDE. (2015). Colombia: Policy Priorities for In-
clusive Development. Pars: OECD Publishing.
15 Orozco, A. J. (2014). Una aproximacin
regional a la eficiencia y productividad
de los hospitales pblicos colombianos.
Documentos de Trabajo Sobre Economa
Regional. Centro de Estudios Econmicos
Regionales (CEER), Banco de la Repblica.
16 Reina, Y. (2014). Acceso a los servicios
de salud en las principales ciudades co-
lombianas (2008-2012). Documentos de
Trabajo Sobre Economa Regional. Cen-
tro de Estudios Econmicos Regionales
(CEER), Banco de la Repblica.
63
Pensiones
70,9 costa rica
31,5 colombia
mxico 34,7
panam 52,9
per 17,2
60,9 brasil
70,8 uruguay
chile 69,7
Cotizantes o afiliados como porcentaje del total de trabajadores.

Fuente: BID (2013).
Perfil de Colombia en materia de Pensiones.
Puesto en Puesto en
Indicador Valor el mundo Amrica Latina Fuente (Ao)
(# pases) (# pases)
OIT
Cotizantes activos (% PEA). 30,50% 70 (166) 8 (20)
(2008-2013)
Porcentaje de adultos mayores con OIT

31% 119 (175) 14 (20)
acceso a pensin. (2008-2013)
OIT
Cobertura pensin no contributiva. 7,70% 67 (94) 14 (17)
(2008-2013)
Beneficio de pensin no contributiva OIT

400,9 24 (103) 1 (16)
(US$ PPP). (2008-2013)
Beneficio de pensin no contributiva OIT

52,70% 1 (85) 1 (15)
(% del salario promedio). (2008-2013)
Gasto en pensin no contributiva OIT

0,02% 53 (57) 11 (11)
(%PIB). (2008-2013)
Edad para acceder a pensin OIT

62 96 (147) 10 (20)
(hombre).* (2013)
OIT
Edad para acceder a pensin (mujer). 57 126 (170) 16 (20)
(2013)
Nota: * Para fines del posicionamiento se asume que una mayor edad de pensin es mejor, dado el
Puesto
66 aumento de expectativa de vida de la poblacin.
El sistema pensional de un pas tiene efectos sobre su
competitividad a travs de diversos canales. Un primer
canal est relacionado con la toma de riesgo de la poblacin
pensiones
trabajadora, pues la garanta de ingreso futuro que generan
los esquemas pensionales permite una toma de riesgos
mayores en el presente, lo que lleva a la poblacin a
aventurarse en materia financiera o de emprendimiento. Un
segundo canal es el de la equidad. Estudios como el de la OIT
(2014) muestran que en los pases de la OCDE, una mayor
cobertura del sistema pblico de pensiones ha conllevado
una disminucin de la pobreza, lo que a su vez ha tenido
efectos positivos sobre las tasas de crecimiento.
Un tercer canal es el del ahorro implcito solo a travs de este canal. Este ahorro si no se maneja correctamente, el pasivo
que genera un sistema pensional y la ca- de largo plazo es indispensable para la in- pensional se puede volver un elemento
pacidad de inversin que conlleva este versin de los pases, especialmente en desequilibrante en las condiciones ma-
ahorro. Villar et al. (2013), por ejemplo, materia de infraestructura. Finalmente, el croeconmicas del pas.
encuentran que el aumento de 1,5% del ltimo canal se refiere al impacto sobre A continuacin se presenta un balan-
PIB en el ahorro que gener el sistema las cuentas fiscales. Por ejemplo, en el ce del sistema pensional en Colombia1,
pensional sobre la economa colombia- caso de Colombia, el rubro pensional ocu- analizndolo a la luz de los tres principa-
na llev a un aumento de 1,25% en la in- p un porcentaje mayor que el destinado les problemas que lo aquejan cobertura,
versin, lo que result en un aumento de a educacin y defensa en el Presupuesto equidad y sostenibilidad, junto con las
0,22 puntos porcentuales de la economa General de la Nacin de 2015. Por tanto, recomendaciones en cada caso. 67
Cobertura
Los esfuerzos por aumentar la cobertura del sistema pensional en el pas han comenzado a mostrar algunos avances. En la ltima
dcada los cotizantes como proporcin de la poblacin econmicamente activa (PEA) han aumentado. Sin embargo, al 2014 esta
proporcin fue alrededor de 30,5% (Grfico 1).
Grfico 1. Cobertura de la poblacin activa (Cotizantes/PEA).
35%
30,5%
30%
29%
28% 28,1%
27,4% 27,5%
26% 26,2%
25%
23%
22% 22,2%
20%
15%
10%
5%
0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
68 Fuente: Acua et al. (2015).

Cobertura
pensiones
Igualmente, se puede observar un avance similar en la cobertura de la poblacin pasiva, es decir, el nmero de pensionados como
proporcin de la poblacin en edad de pensionarse (Grfico 2). Ahora bien, estudios como aquellos de Lpez y Lasso (2008) y Vaca (2013)
apuntan a que este aumento de cobertura no se mantendr en el largo plazo e incluso disminuira, pasando del 30% de cobertura actual
a tan solo 10%, dadas las sendas de cotizacin actuales2. Lo anterior se vuelve an ms preocupante cuando se compara la situacin del
pas en esta materia con la de pases de la regin, donde Colombia aparece con una de las coberturas ms bajas (Grfico 3), aun con los
altos niveles de gasto pblico que se le asigna al sistema pensional3.
35%
Grfico 2. Cobertura de la poblacin
pasiva (Pensionados / poblacin 31% 31% 31%
en edad de pensionarse). 29% 30%
27% 26% 27%
26%
23% 24% 25%
20%
15%
10%
5%
0%
Fuente: Tllez y Tuesta (2009) en Acua
et al. (2015). 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
100%
Grfico 3. Cobertura de la vejez(adultos
mayores a 65 aos recibiendo pensin).
86,27
82,23
1990 80%

60%
2010
1990 (Colombia)
40%
2000 (Colombia)
25,93 25,21
2010 (Colombia) 22,97
20%
0%
Fuente: Banco Mundial (2012). Brasil Chile Per Mxico Colombia 69

Cobertura
Uno de los principales determinantes del

problema de cobertura pensional es la rigidez 300

que en la materia establece la Constitucin, al
determinar, por un lado, que la pensin mnima
debe ser equivalente a un salario mnimo, y por
250
el otro, que la cotizacin mnima no se puede
realizar con una base inferior al salario
mnimo4. De esta manera, se excluye del sistema
pensional gran parte de la poblacin que no
200
alcanza a cotizar lo suficiente para cumplir
este requisito5. Por tanto, no solo resulta la
Dlares
pensin mnima en Colombia una de las ms
altas de Amrica Latina (Grfico 4), sino que 150
se termina excluyendo una gran proporcin
de hogares (en particular a aquellos que se
ubican en los menores deciles de ingreso) de
tener acceso al sistema pensional. 100
Grfico 4. Comparacin entre salario mnimo

y pensin minima en Amrica Latina (2006).
50
Pensin mnima (US$)
Salario mnimo (US$)
Pensin mnima Colombia (US$)

0
Salario mnimo Colombia (US$)
Mxico Per Chile Colombia
Fuente: Tllez et al. (2009).
18.000
Esta rigidez constitucional tambin tiene
impacto sobre el acceso a pensin a travs 15.710
de la modalidad de rentas vitalicias en 16.000
el Rgimen de Ahorro Individual con
Solidaridad (RAIS)6, en la medida en que los
14.000
aumentos de salario mnimo responden
a consideraciones (e.g. polticas) ms
all de variables objetivas. Esto hace que 12.000
el mercado por la modalidad de renta
vitalicia no evolucione al mismo ritmo de la
10.000
modalidad de retiro programado (Grfico 5).
7.234
Grfico 5. Evolucin del nmero de pensionados 8.000
por modalidad de pensin de vejez (RAIS).
6.000
Retiro programado (vejez)

4.000
Rentas Vitlicias
2.000
2.497
1.729
0
Fuente: Superfinanciera (2015), clculos Consejo
70 Privado de Competitividad. Diciembre 2010 Diciembre 2011 Diciembre 2012 Diciembre 2013 Diciembre 2014
Cobertura
pensiones
Un estudio realizado por Nez y Castaeda (2012) muestra los problemas de acceso a una pensin por cuenta de las rigideces
constitucionales en la materia (Cuadro 1). Los nicos capaces de cotizar las semanas suficientes para tener acceso a una pensin en el
momento de llegar a la edad de pensionarse (62 para los hombres y 57 para las mujeres7) son los hombres a partir del sptimo decil de
ingreso y las mujeres a partir del dcimo.
Cuadro 1. Proyeccin pensional de los actuales afiliados al sistema.
Semanas faltantes Montos ahorrados

para pensin a la edad de pensin (dlares)
Aos necesarios para
Decil
pensionarse*
Hombres Mujeres Hombres Mujeres
1 182 1.050 1.085 460 395
2 75 695 781 5.198 4.456
3 45 280 426 18.505 15.861
4 45 297 441 32.179 27.582
5 39 120 288 37.111 31.809
6 37 80 254 49.089 42.077
7 35 -3 180 65.973 56.548

8 34 -60 135 94.384 80.901
9 32 -145 52 159.131 136.398
10 29 -270 -50 449.590 385.363
Nota: *Por ejemplo, un hombre en el primer decil de ingresos necesita 182 aos cotizando activamente para tener acceso a una pensin; es decir, al llegar a su edad de pensin
(62 aos), an le faltaran 1.050 semanas por cotizar. Fuente: Nez y Castaeda (2012). 71
Cobertura
35%
En esta misma lnea, solamente 0,2% de
los hogares del primer decil de ingreso
reciben algn tipo de ingreso pensional, 29,1%
30%
mientras que 29,1% de hogares del ltimo
decil lo hacen (Grfico 6).
25%
Grfico 6. Proporcin de hogares que
20,9%
recibe algn tipo de ingreso pensional
clasificada por deciles de ingreso. 20%
16,9%
15%
11,1%
8,3% 10%
5,9%
4,8%
5%
2,5%
0,2% 0,4%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Fuente: Nieto (2014). Decil de ingreso
25%
Para intentar compensar las limitaciones de
cobertura del sistema pensional colombiano
se han creado dos mecanismos por fuera
de este8 para otorgar recursos a aquellos
que no lograron acceder a una pensin: el 20%
programa Colombia Mayor9 y los Beneficios
Econmicos Peridicos (BEPS)10. Si bien la
cobertura del programa Colombia Mayor ha
aumentado en los ltimos aos, esto se ha
15%
dado a costa de una disminucin del beneficio
per cpita otorgado a la poblacin receptora 13%
de este tipo de ayuda del Gobierno (Grfico 7).

11%
9% 10%
Grfico 7. Porcentaje de los beneficios 8%
de Colombia Mayor con respecto al PIB 8%
per cpita y porcentaje de beneficiarios
con respecto a la poblacin mayor. 5%
5%
Beneficiarios Colombia Mayor / Nmero
de adultos mayores del pas
7% 11% 11% 13% 13% 21%
Beneficios de Colombia Mayor / PIB per cpita
0%
72 Fuente: Acua et al. (2015). 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Cobertura
pensiones
De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se espera aumentar la cobertura de los mecanismos que buscan garantizar
ingresos a la poblacin mayor, tanto por medio del sistema general de pensiones como por los programas por fuera de ste Colombia
Mayor y BEPS. Sin embargo, la mayora de estas metas resultan poco ambiciosas si se tiene en cuenta el bajo nivel de cobertura de estos
esquemas en el pas.
Cuadro 2. Metas Plan Nacional de Desarrollo en materia de Cobertura.
Indicador Lnea Base (2013) Meta 2018 Comentarios
Esto va en lnea con las recomendaciones del Consejo Privado de

Competitividad de aumentar la cobertura de un esquema de ingreso en la
Aumentar la cobertura vejez de carcter no contributivo. Segn datos del Informe de Actividades
del programa 1.260.000 1.500.000 2014-2015 del Ministerio del Trabajo, al 30 de abril de 2015, Colombia Mayor
Colombia Mayor. ha beneficiado a dos millones de personas y alcanzado ya la meta propuesta
para 2018. Sin embargo, vale la pena mencionar que la meta planteada
representa tan solo 56% de la poblacin objetivo*.
Esta meta resulta poco ambiciosa, dado que 31% de los adultos mayores
Adultos mayores con
1.931.000 2.300.000 posea una pensin a 2013. Por tanto, de cumplirse esta meta, tan solo el
pensin.
36% de los adultos mayores tendran una pensin en 2018.
Personas afiliadas Si bien es un objetivo ambicioso dada la cobertura actual de los BEPS, es
a los Beneficios indispensable avanzar en la implementacin y operacin de este sistema
6.000 1.600.000
Econmicos para vincular a los trabajadores que por rigideces constitucionales no
Peridicos. pueden tener acceso a una pensin.
Dada la baja proporcin de cotizantes como porcentaje de la PEA, este

aumento del 18% slo resultara en un aumento de 6% en la cobertura.
Nuevos cotizantes a
1.273.667 1.500.000 Adicionalmente, es indispensable, ms all de aumentar el nmero de
pensiones.
cotizantes nuevos, garantizar que estos se mantengan cotizando durante
su vida laboral.
Nota: * Botero (julio 20, 2015). Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018.
recomendaciones en recibir una pensin tengan disponible un daridad Pensional ya existente. El segun-
materia de cobertura ingreso suficiente para alcanzar un nivel do y el tercer pilar seran los de ahorro
de vida digno. El primero de ellos sera un individual obligatorio y ahorro individual
Se recomienda la adopcin de un sistema pilar solidario cuya financiacin se dara voluntario, respectivamente, los cuales
de varios pilares11, que parta del principio a travs del Presupuesto General de la ya hacen parte del Sistema General de
de que todos los colombianos en edad de Nacin, en conjunto con el Fondo de Soli- Pensiones (SGP). 73
Cobertura
El pilar solidario debe consistir en garan- semanas (en el caso del RPM) o 1.150 (en el 036 de 2015 el artculo 45 de la Ley 1328
tizar una suma de dinero con niveles di- caso del RAIS) se les dara una pensin m- de 2009, a travs del cual se crean los ins-
ferentes entre la que recibira la poblacin nima a la cual se le descontara a partir de trumentos para cubrir el riesgo del incre-
que no ahorr y aquella que ahorr pero no clculos actuariales un valor equivalente mento de las rentas vitalicias con base en
lo suficiente para garantizar una pensin a lo que tendra que cotizar para completar el aumento del salario mnimo, en caso de
a la poblacin en edad de pensionarse12. el nmero de semanas requeridas. De esa que dicho incremento sea superior a la infla-
Actualmente, ese pilar se estara conso- manera, cuando esta persona a partir del cin para el respectivo ao. Esto disminuye
lidando con la expansin del programa valor descontado haya logrado ahorrar el el riesgo que deben afrontar quienes ofrece-
Colombia Mayor y del sistema de BEPS. valor equivalente a las semanas mnimas ran esta modalidad. Sin embargo, esta re-
A partir de cierto umbral de semanas co- de cotizacin, recibira la pensin mnima glamentacin no es suficiente, pues an es
tizadas13, inferior al umbral requerido actual- completa. La propuesta ac presentada se necesario definir de manera ms clara los
mente para recibir una pensin mnima14, podra resumir en el Grfico 8. costos y riesgos asumidos por estos ofe-
se podra hablar del segundo pilar de aho- Con respecto a la cobertura en el RAIS, rentes y permitirles a estos la emisin de
rro individual obligatorio. A aquellas perso- es importante destacar que el Gobierno na- instrumentos de deuda de largo plazo para
nas que hayan cotizado por debajo de 1.300 cional reglament mediante el Decreto reducir el costo de emitir una renta vitalicia.
Grfico 8. Propuesta de incremento de cobertura de un sistema de proteccin a la vejez en Colombia.

Ingreso en la vejez
Salario mnimo = Pensin mnima

Descuento
actuarial*
SGP Propuesta SGP Actual
Colombia Mayor
BEPS Umbral
(Por ejemplo,500 semanas) 1300
Semanas cotizadas
74 Nota: * Esta brecha entre ambos esquemas permite que haya un incentivo a la formalizacin. Fuente: Consejo Privado de Competitividad.
Equidad
pensiones
600
La principal fuente de inequidad del
sistema pensional colombiano son los 536
subsidios desproporcionados que reciben
los pensionados del Regimen de Prima
Media (RPM). Por un lado, estos subsidios 472
son exclusivos a este rgimen, por lo
que un trabajador con la misma historia
laboral pero afiliado al RAIS tendra
acceso a una pensin menor. Por otro,
400
estos subsidios estn concentrados en los
Miles de Dlares
niveles salariales ms altos (Grfico 9).
Grfico 9. Monto del subsidio a pensin 250

en el RPM de acuerdo al nivel salarial.
224
Mujeres 200
Hombres
46 49 46
40
1 2 10 25
Fuente: Fedesarrollo (2012). Nivel salarial (SMMLV)
recomendaciones en do, sino que eliminara la inequidad que pensiones equivalentes a dos salarios m-
materia de equidad puede existir al tener beneficios pensio- nimos16) y debera ser progresivo en pen-
nales diferentes para trabajadores con siones inferiores a este umbral. Al definir la consejo privado de competitividad
Se deben eliminar las inequidades que la misma historia laboral15. cantidad de subsidio para esta poblacin
existen actualmente para aquellas En segundo lugar, una reforma al sis- objetivo dentro del SGP, es importante te-
personas que hacen parte del SGP. En tema pensional debe eliminar la concen- ner en cuenta la magnitud de subsidios
primer lugar, se debe eliminar cualquier tracin de los subsidios en las pensiones que estara recibiendo la poblacin bajo el
diferencial que exista entre pertenecer ms altas. De esta manera, estos subsi- pilar solidario. En la medida en que a tra-
al RPM y al RAIS. De esa manera se es- dios deben pasar a ser exclusivos de las vs de una reforma se procurara apuntar
taran eliminando los incentivos que pensiones bajas (incluido el pilar solida- a mejorar los niveles de progresividad del
existen actualmente para trasladarse rio), independientemente del rgimen al sistema, es clave que los subsidios que re-
al RPM, dados los subsidios que reci- que se pertenece. En este sentido, el sub- ciba la poblacin bajo el pilar solidario sean
ben quienes pertenecen a este. Esto no sidio debera desaparecer luego de cierto mayores a aquellos recibidos por la pobla-
slo corregira los incentivos de trasla- umbral pensional (por ejemplo, luego de cin bajo el pilar de ahorro obligatorio. 75
Sostenibilidad
Como todo sistema pay-as-you-go, el RPM slo es sostenible mientras la pirmide poblacional lo permita, es decir, mientras haya ms
personas cotizando que aquellas que estn recibiendo una pensin. En Colombia slo hay 1,7 trabajadores cotizando por adulto mayor17
(Asofondos, 2013), lo que mina la sostenibilidad del RPM (Grfico 10). Ms an, lo que garantiza en la actualidad la sostenibilidad del
RPM es su baja cobertura.
Grfico 10A. Poblacin mayor de 17 aos.

97
89
Mujeres
81
Hombres
73
65
Edad
57
49
41
33
25
17
Fuente: Asofondos (2013). 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000
Grfico 10B. Cotizantes y pensionados

97
mayores de 17 aos.
89
Mujeres 81
73
Hombres
65
Edad
57
49
41
33
25
17
76 Fuente: Asofondos (2013). 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000
Sostenibilidad
pensiones
Adicionalmente, como se coment anteriormente, existe un incentivo para trasladarse del RAIS al RPM pues, de conseguir acceso a la
pensin, el RPM otorga el subsidio previamente mencionado. Esto se traduce en que los traslados hacia el RPM han sido mayores que
aquellos que ocurren hacia el RAIS (Grfico 11). Este incentivo se hace ms fuerte para personas de mayores ingresos18 y de mayor edad,
lo que explica en parte que la poblacin ms cercana a la edad de jubilacin se concentre en el RPM (Grfico 12). Lo anterior lleva a
aumentar la presin del pasivo pensional sobre las cuentas fiscales del Gobierno en el largo plazo19.
171
180
Grfico 11. Traslados entre regmenes
2010-2014 (miles de personas).
160
131
140
Traslados efectuados del RAIS a Colpensiones 121
116
120
Traslados efectuados de Colpensiones al RAIS
98
100
85
78
80
62
58
60
39
40
20
0
Fuente: Minhacienda (2015) con base en Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre
datos Superfinanciera. 2010 2011 2012 2013 2014
100%
Grfico 12. Distribucin de afiliados 7%
por edad (porcentaje).
18% 93%
80%
RAIS 82%
34%
RPM
66% 60%
51%
49%
67% 40%
79% 33%
84%
20%
93% 90% 21%
16%
10%
7%
0%
Fuente: Minhacienda (2015) con base en datos
Superfinanciera. 0-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 77
Edad
Sostenibilidad
Por otro lado, el aumento de la expectativa de vida de los colombianos no se ha traducido en un aumento proporcional en la edad de
jubilacin de los trabajadores, lo que genera presiones a la sostenibilidad del sistema (Grfico 13). Esto es an ms relevante en
el caso del RPM, pues el Gobierno debe garantizar pensiones por un mayor perodo de tiempo con los mismos ingresos, lo que genera
desbalances fiscales.
Edad de pensin Expectativa de vida

Grfico 13. Expectativa de vida a la edad de pensin y edad de pensin.
100
90
86 86,7
83,3 80
82
80
77
22 28,3
31 31,7 70
17 25
60
60 60 60
Aos
55 55 55
50
40
30
20
Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres
10
1990 2006 2009
78 Fuente: Ministerio de Trabajo, 2013. Fedesarrollo 2010.

Sostenibilidad
pensiones
recomendaciones en de edad, nmero de semanas de cotiza- pensin en dos aos y reducir las tasas
materia de sostenibilidad cin y tasa de cotizacin se ajusten de de reemplazo de niveles del 65%-80% al
manera dinmica en concordancia con el 45%-50%. Esto, junto con el control de los
Es indispensable que una futura reforma aumento en la esperanza de vida. En este subsidios a las pensiones recomendado
pensional contemple la modificacin de sentido, se debe considerar la propuesta anteriormente, abordara los principales
parmetros, de modo que los requisitos de ANIF (2013) de incrementar la edad de problemas de sostenibilidad del sistema.
Cuadro 3. Resumen de las principales recomendaciones en materia de Pensiones.
Avance Estrategia incluida en Principales

2015 el PND 2014-2018 responsables
Ministerio del
Permitir el acceso a una pensin (descontada) a Trabajo
1 Mediano x x
partir de un menor numero de semanas. Ministerio de
Hacienda.
Aumentar el numero
Ministerio del
de afiliados a Colombia
Universalizar la cobertura del programa Colombia Trabajo
2 Corto mayor en 19% y la x
Mayor y de los BEPS. Ministerio de
cobertura de los BEPS
Hacienda.
de 6.000 a 1.600.000.
Ministerio del
Trabajo
3 Reglamentar el artculo 45 de la Ley 1328 de 2009. Corto x x
Ministerio de
Hacienda.
Complementar la reglamentacin en materia de Ministerio del

rentas vitalicias definiendo de manera ms clara Trabajo
4 Corto x x
los costos y riesgos y permitiendo la emisin de Ministerio de
instrumentos de deuda de largo plazo. Hacienda.
Ministerio del
Focalizar los subsidios pensionales
Trabajo
5 exclusivamente sobre la poblacin de Mediano x x
Ministerio de
menores ingresos (hasta 2 salarios mnimos).
Hacienda.
Ministerio
Ajustar los parmetros pensionales, en del Trabajo
6 Mediano x x
concordancia con la expectativa de vida en el pas. Ministerio de
Hacienda.
Plazo Avance
8. Dada la restriccin constitucional el salario mnimo slo ahorra lo co-
mencionada anteriormente, en es- rrespondiente al 30% de su pensin,
tricto sentido estos mecanismos requiriendo desde este nivel un sub-
Notas no hacen parte del Sistema Ge- sidio de gran tamao.
neral de Pensiones, pero actan 17. Esto es un resultado, en parte, de la

1. El anlisis y las recomendacio- como una especie de sistema de informalidad laboral en el pas.
nes incluidos en este captulo se proteccin a la vejez. 18. En estricto sentido, el incentivo es
focalizan en el tema de pensin 9. El programa Colombia Mayor apun- mayor para las personas que han te-
para la vejez, y dejan de lado el ta a otorgar ciertos recursos (entre nido una senda salarial creciente, en
anlisis de pensiones por sobre- $40.000 y $75.000 mensuales, pa- la medida en que el RPM otorga un ni-
vivencia e invalidez. gaderos cada dos meses) a pobla- vel de pensin asociado al nivel sala-
2. En particular, Lpez y Lasso (2008) cin vulnerable en edad de pensin. rial de los ltimos aos del cotizante.
encuentran que de la poblacin sin 10. Los BEPS son un programa que 19. En el corto y el mediano plazo, los
educacin superior, solo el 1,4% que apunta a incentivar el ahorro para la traslados de las personas facilitan el
cotiza al RAIS y el 1,6% que cotiza al vejez para aquellas personas a quie- pago de las pensiones que existen
RPM tendra acceso a una pensin. nes no les alcanzar el nivel de aho- actualmente por la transferencia de
Para la poblacin con educacin su- rro para obtener una pensin. Este los ahorros a este rgimen. Sin em-
perior, estos porcentajes seran de incentivo se da a travs de un sub- bargo, esto genera presiones a futu-
47,9% y 36,7%, respectivamente. sidio del 20% a la cantidad ahorrada. ro cuando estas personas lleguen a
3. En 2013, Colombia invirti alrededor 11. Anlogo al sistema multipilar en Sui- la edad de jubilacin.
del 23% del Presupuesto General de za, uno de los sistemas pensionales
la Nacin en la financiacin de su ms exitosos y admirados del mun-
sistema pensional (BID, 2015). do (Guerra, 2012).
4. Artculo 48 de la Constitucin Polti- 12. Ac se incluiran las personas que
ca Colombiana y Ley 100 de 1993. cotizaron un nmero de semanas
5. Esto es consistente con el hecho inferior a cierto umbral, luego del
de que el 54,5% de la fuerza labo- cual se aplicara el rgimen que se
ral en Colombia trabaja en condi- explica ms adelante. referencias
ciones de informalidad. 13. Por ejemplo, 500 semanas.
6. Existen dos grandes modalidades 14. En la actualidad son 1.300 sema- 1 A., K., & M., K. (2008). Labor market
de pensin a travs del RAIS: la ren- nas para el RPM y 1.150 semanas effects of payroll taxes in developing coun-
ta vitalicia y el retiro programado. para el RAIS, gracias al Fondo de Ga- tries: Evidence from Colombia.
La primera garantiza un ingreso por ranta de Pensin Mnima. 2 Acua, R. et al. (2015). Cmo fortalecer los
el resto de la vida del pensionado. 15. Vale la pena anotar que esta pro- sistemas de pensiones latinoamericanos.
La segunda solamente garantiza un puesta sera una alternativa a 3 Asofondos. (2013, 19 de Octubre). Lo que
ingreso por un perodo de tiempo la de cerrar el acceso al RPM. En usted an desconoce del Sistema Pensio-
predeterminado, lo que genera un otras palabras, bajo esta propues- nal y de Seguridad Social Perdi Colombia
riesgo de extralongevidad que debe ta el RPM podra seguir existiendo, su Bono Demogrfico?
asumir el pensionado. pero compitiendo en igualdad de 4 Banco Interamericano de Desarrollo.
7. La menor edad de pensin para las condiciones con el RAIS. (2013). Mejores pensiones, mejores traba-
mujeres genera una dificultad adi- 16. Se podra considerar incluso un es- jos: Hacia la cobertura universal en Amri-
cional para ellas, pues tienen que cenario ms extremo y restringir los ca Latina y el Caribe.
cotizar el mismo nmero de sema- subsidios solamente a las pensio- 5 Banco Interamericano de Desarrollo.
nas teniendo cinco aos menos nes de salario mnimo. Esto debido (2015). Diagnstico del sistema previsional
80 para hacerlo, relativo a los hombres. a que una persona que cotiza sobre colombiano y opciones de reforma.
6 Banco Mundial. (2012). Pension coverage 19 Organizacin Internacional del Trabajo.
in Latin America: Trends and determinants. (2014). World Social Protection Report
7 Botero, J.H. (Junio 20, 2015). Como digo 2014/15.
una cosa .Bogot D.C.: Portafolio. 20 OCDE, BID & Banco Mundial. (2015). Pa-
pensiones
8 Consejo Privado de Competitividad. (2014). norama de las pensiones: America Latina
Informe Nacional de Competitividad 2014- y el Caribe.
2015. Bogot, D. C.: Consejo Privado de 21 Tllez, J. et al. (2009). Confianza en el Fu-
Competitividad. turo. Propuestas para un mejor sistema de
9 DNP. (2012). Presentacin: Beneficios pensiones en Colombia.
Econmicos Peridicos (BEPS): Una al- 22 Vaca J.C. (2013). Sistema Pensional Colom-
ternativa de proteccin para los adultos biano: Fuentes de Igualdad o Desigual-
mayores. dad?. Coyuntura Econmica, vol XLIII, No 1.
10 Fedesarrollo. (2012). Importantes mejoras Fedesarrollo.
en el mercado laboral no deben dar lugar
a la complacencia y la inaccin. Tendencia
Econmica, No. 119 marzo.
11 Heckman, J., & Pags, C. (2008). Law and
employment: Lessons from Latin America
and the Caribbean.
12 Hinz, R., Holzmann, R., N.Takayama, &
Tuesta, D. (2012). Matching defined contri-
butions schemes: Role and limits to increa-
se coverage in low and middle
income countries.
13 Lpez, H y F. Lasso. (2008). Salario mni-
mo, salario medio y empleo asalariado en
Colombia, en Borradores de Economa. Bo-
got D.C., Banco de la Repblica.
14 Mintrabajo. (2015). Informe de activida-
des 2014-2015. Bogot, D. C.: Ministerio
de Trabajo.
15 Mintrabajo. (2013). Presentacin: Nuevo
modelo de proteccin para la vejez. Bogo-
t, D. C.: Ministerio de Trabajo.
16 Nieto, A. (2014). El efecto de las pensiones
sobre la desigualdad de ingresos en Co-
lombia. Documentos CEDE, 47. Bogot, D.C.:
Universidad de los Andes.
17 Nez, J. (2009). Incidencia del gasto p-
blico social en la distribucin. Archivos de
Economa(359).
18 Nez, J. y Castaeda. C. (2012). Retos
del Sistema Pensional Colombiano: Nue-
va evidencia utilizando informacin de la
PILA. Consultora para el Banco Mundial. 81
MERCADO LABORAL
Y FORMALIZACIN
83 corea del sur
70 costa rica
127 turqua
mxico 114
per 64
122 brasil
107 sudfrica
chile 63
Eficiencia del Mercado Laboral: Puesto entre 140 pases (1 indica mayor eficiencia).
Fuente: WEF (2015).

Perfil de Colombia en materia de Mercado Laboral y Formalizacin.
ltimo dato disponible para Colombia ltimo dato disponible para comparacin internacional
Puesto en Puesto en
Tema Indicador Valor Fuente (Ao) el mundo Amrica Latina Fuente (Ao)
(# pases) (# pases)
Banco Mundial
Tasa Global de Participacin. 64,2% DANE (2014) 131 (191) 14 (20)
(2013)
Banco Mundial
Tasa de Desempleo. 9,1% DANE (2014) 127 (175) 19 (21)
(2013)
Banco Mundial
Tasa de Desempleo juvenil. 15,8% DANE (2014) 115 (174) 19 (21)
(2013)
Ocupados urbanos en actividades
57,5% CEPAL (2013) x 11 (11) CEPAL (2013)
de baja productividad. *
Informalidad laboral- porcentaje de

62,5% Mintrabajo (2014) x x x
Panorama ocupados que no cotizan a pensin.
laboral
Empleo vulnerables como Banco Mundial
47,5% DANE (2014) 59 (68) 8 (9)
porcentaje del empleo total.** (2012)
Porcentaje de la poblacin
desempleada con duracin en el 14,8% OIT (2013) 9 (56) 4 (6) OIT (2013)
desempleo mayor a un ao.
Informalidad Empresarial No
28,8% DANE (2014) x x x
registro mercantil.
Nmero de inspectores de trabajo
0,34 OIT (2014) 39 (43) 11 (11) OIT (2013)
por cada 10.000 empleados.
Productividad laboral por persona The Conference The Conference

26.948 81 (123) 9 (12)
empleada en 2014 US$. Board (2014) Board (2014)
Indemnizaciones por despido
Fondo Monetario Fondo Monetario
semanas de salario*** (para
30 Internacional 138 (187) 6 (13) Internacional
un trabajador con 10 aos de
(2013) (2013)
permanencia).
Doing Business Doing Business
Salario mnimo como porcentaje del
Distorsiones 35% Banco Mundial 80 (168) 8 (20) Banco Mundial
valor agregado por trabajador. ***
del mercado (2015) (2015)
laboral Recargo de una hora extra nocturna Doing Business Doing Business
Porcentaje del valor de una hora 35% Banco Mundial 171 (200) 13 (14) Banco Mundial
diurna. *** (2015) (2015)
Doing Business Doing Business
Nmero de meses del perodo de
2 Banco Mundial 143 (183) 12 (17) Banco Mundial
prueba.****
(2015) (2015)
Impuestos laborales como Fondo Monetario Fondo Monetario

porcentaje de las ganancias 26,9% Internacional 149 (178) 14 (17) Internacional
comerciales.*** (2014) (2014)
*Se entiende como ocupada en el sector de baja productividad aquella persona que es empleador o asalariado
(profesional y tcnico o no) que trabaja en empresas con hasta cinco empleados (microempresas), que trabaja en
el empleo domstico o que es trabajador independiente no calificado (cuenta propia y familiares no remunerados
sin calificacin profesional o tcnica).
**Se refiere a la suma de trabajadores familiares no remunerados y a los trabajadores autnomos como porcentaje
del empleo total.
*** Para fines del posicionamiento, un menor valor en el indicador resulta en una mejor posicin.
Puesto
84 ****Para fines del posicionamiento, un mayor valor en el indicador resulta en una mejor posicin.
Un mercado laboral dinmico y eficiente es clave para que los
pases alcancen altos niveles de competitividad. Altas tasas
de desempleo e informalidad son resultados recurrentes
mercado laboral y formalizacin

de mercados laborales con poca flexibilidad y bajos niveles
de productividad, en donde coexisten sectores y empresas
modernas de alto valor agregado con otros de menor
productividad, incluido en este ltimo grupo el sector informal.
Ms an, las mismas inflexibilidades laborales impiden que el
factor trabajo migre de las actividades y empresas de menor
productividad a las de mayor, lo que limita la posibilidad de
aumentar la productividad de la economa1.
As mismo, es importante resaltar que El desempeo del mercado laboral colom- las cuales deben basarse indiscutible-
existe una relacin bidireccional entre biano en la ltima dcada se ha caracte- mente en mejoras sostenibles en la pro-
formalidad y productividad. Por un lado, rizado por tres hechos principales: i) la ductividad (Alaimo et al., 2015).
slo en la medida en que las empresas o reduccin del desempleo en alrededor de Por lo anterior, este captulo tiene consejo privado de competitividad
trabajadores sean productivos tendrn los 10 puntos porcentuales, ii) el comienzo por objetivo presentar un panorama ge-
incentivos y las capacidades para asumir de una tendencia decreciente en la infor- neral del mercado laboral colombiano,
los costos que implica ser formal. Por otro, malidad, y iii) el aumento de la mano de analizar la relacin bidireccional entre
las empresas o trabajadores formales que obra calificada y la disminucin en la can- productividad e informalidad, revisar a
tienen mayor acceso a financiamiento y tidad de personas con menores niveles la par las metas establecidas por el Go-
a canales formales de comercializacin de educacin. A pesar de estos avances, bierno nacional en el Plan Nacional de
muestran mayores niveles de productivi- influidos principalmente por el aumento Desarrollo (PND) 2014-2018 Todos por
dad. Esta bidireccionalidad lleva a diferen- del precio de las materias primas y el un nuevo pas en la materia, y plantear
tes opciones de poltica para combatir la bono demogrfico, es necesario avanzar una serie de recomendaciones que per-
informalidad, tal como se plantea a lo largo en la bsqueda de nuevas estrategias mitan un mejor desempeo del mercado
de este captulo. para mantener los logros evidenciados, de trabajo en Colombia. 85
Panorama general del mercado laboral en Colombia
El pas ha logrado tasas de desempleo de un dgito y aumentos significativos en la tasa de ocupacin y de la tasa global de participacin
(Grfico 1). Sin embargo, contina con una de las tasas de desempleo ms altas en el contexto internacional y frente a pases de
referencia (Grfico 2), an cuando ha sido una de las economas con mayores avances en la materia durante el ltimo decenio.
Grfico 1. Evolucin Tasa Global de 64,5 64,2 70

Participacin, Tasa de Ocupacin y Tasa 62,2 61,5 62,7
59,1 58,5
de Desempleo en Colombia, 2001-2014. 58,4 60
57,8
52,6 55,4
53,1 52 51,9
Tasa de Desempleo 50
Porcentaje
Tasa Global de Participacin
40
Tasa de Ocupacin
30
20
15,6 13,6 12 11,3 11,8 10,4
9,1
10
0
Fuente: Mintrabajo, clculos Consejo Privado de
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Competitividad.
67,5 68,6
Grfico 2. Tasa Global de Participacin 70,0
y Tasa de Desempleo 2014. 64,2
62,4 61,0
59,8 59,8
56,8 60,0
Tasa de desempleo (pases
de referencia) 50,5
50,0
(pases de referencia)
Porcentaje
Tasa de desempleo (Colombia) 40,0

(Colombia) 30,0
24,7
20,0
9,1 9,9
6,0 6,4 10,0
3,5 4,8 4,8
2,9
0,0
Malasia
Corea del Sur
Mxico
Brasil
Per
Chile
Colombia
Turqua
Sudfrica*
Nota: * Datos 2013. Fuente: Banco Mundial y Organiza-

86 cin Internacional del Trabajo (OIT).

Estas tasas de desempleo son ms elevadas para los jvenes, particularmente para las mujeres (Grfico 3). Adicionalmente, se sigue
evidenciando, a pesar de la disminucin de los ltimos aos, un alto porcentaje de jvenes NI-NI2(Grfico 4). Lo anterior ratifica la nece-
sidad de focalizar acciones de generacin de ingresos e insercin laboral hacia grupos poblacionales con mayores barreras de acceso
al mercado de trabajo como, por ejemplo, los jvenes, las mujeres y la poblacin con menores niveles educativos.
Grfico 3. Evolucin de la tasa de desempleo 35,0%

juvenil y por sexo, 2001-2014. 31,2 31,6
30,3 29,9
30,0%
27,1 26,9 26,7 26,4
Tasa de desempleo
juvenil en mujeres 24,9 24,8 25,4 24,9
24,2 23,8 25,0%
Tasa de desempleo 23,3 22,9
21,7
juvenil en hombres
20,7
Porcentaje
20,5 20,3 19,5 20,1 20,0
Tasa de desempleo juvenil 18,9 18,6 20,0%
20,0 17,7
19,1 16,4 15,8
18,0 17,8
15,0%
15,8 15,7
14,8 15,4 15,5 15,4
14,2
13,3
12,5 12,2 10,0%
5,0%
0,0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: DANE, clculos Consejo Privado
de Competitividad.
40,0
34,6 33,7 35,0

Grfico 4. Evolucin de la proporcin de 32,2 31,8 31,2
jvenes NI-NI entre 14 y 28 aos 2008-2014. 29,9 29,0
30,0 consejo privado de competitividad
24,4
23,6
Porcentaje
22,5 22,0 25,0

Hombres 21,6 20,9 20,3
20,0
Mujeres
14,2 13,5
Total Nacional 15,0
12,8 12,4 12,1 12,0 11,7
10,0
5,0
0,0
Fuente: Mintrabajo, clculos Consejo Privado
de Competitividad. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 87
En Colombia la informalidad laboral3afecta a ms del 60% de los ocupados (Grfico 5). As mismo, este fenmeno es mayor en la poblacin
con menores niveles educativos, llegando al 83,7% para los ocupados que tienen slo formacin primaria. Los sectores econmicos
que presentan las mayores tasas de informalidad laboral son el de comercio, hoteles y restaurantes, y construccin (Gallego, 2013).
Frente a pases de referencia, Colombia presenta una de las mayores tasas de informalidad laboral, slo superada por Per (Grfico 6).
Grfico 5. Evolucin de la tasa de informalidad 100,0

total y por niveles educativos (*).
86,8 86,9 86,9 86,7 86,2 90,0

84,1 83,7
Primaria
80,0
80,4 81,4 81,6 81,0
79,6
Secundaria 68,7 75,5
67,9 68,6 68,4 75,0 70,0
67,4
64,4 62,5
Media
Porcentaje
63,8 60,0
62,9 62,5 63,1 62,9 62,6 60,7
Superior o Universitaria
50,0
Total
40,0
32,8 33,6 34,3 34,2 33,2
32,5 31,5
30,0
20,0
10,0
Nota: * Medida como la no cotizacin al Sistema Pen- 0,0

sional. Fuente: Mintrabajo, clculos Consejo Privado
de Competitividad. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Grfico 6. Informalidad laboral en 70,0

pases de referencia 2013 (*). 61,9
59,5
60,0
47,3
Pases de referencia 45,3 50,0
Porcentaje
38,5 39,4
Colombia
33,8 34,9 40,0
31,6 32,7
30,0
20,0
10,0
Nota: * Para efectos de esta comparacin internacio-
nal se considera trabajador informal si es asalariado 0,0
en una pequea firma (con menos de cinco trabajado-
Chile
Sudfrica
Turqua
Uruguay
Costa Rica
Argentina
Brasil
Mxico
Colombia
Per
res), si es un trabajador por cuenta propia no profesio-

nal o si es un trabajador sin ingreso.
88 Fuente: OIT - SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial).

En cuanto a la informalidad empresarial entendida como las empresas que no cumplen sus obligaciones legales en materia
empresarial, el mayor incumplimiento se da en la obligacin de pago de la seguridad social de sus empleados (64,6%), a pesar de los
avances en los ltimos aos en esta materia. Este incumplimiento es seguido por la operacin sin contabilidad (29,2%), sin registro
mercantil (28,3%) y sin Registro nico Tributario (RUT) (23%) (Grfico 7). As mismo, es importante mencionar que alrededor del 71% de los
micronegocios no se encuentran registrados ante alguna Cmara de Comercio (GEIH 2014 mdulo de micronegocios).
Grfico 7. Informalidad empresarial en microestablecimientos (*). 2012 2013 2014
80,0
70,8
70,2
70,0
64,6
60,0
50,0
Porcentaje
40,0
30,3
29,3 29,2
28,1 28,3 30,0
23,3 22,7
21,8
19,9
20,0
10,0
0,0
RUT Registro Mercantil Contabilidad Salud y pensin
Nota: * La Encuesta de Microestablecimientos es un estudio de caso evaluado desde el ao 2012. La poblacin objetivo son unidades econmicas que desarrollan actividades
de industria comercio y servicios con ms de un ao de operacin. El tamao de muestra es de 48.000 fuentes en 24 ciudades principales y sus reas metropolitanas.
Se aplica en empresas con menos de diez empleados. Fuente: DANE Encuesta de Microestablecimientos, clculos Consejo Privado de Competitividad. 89
El nivel de ambicin de las metas a 2018 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 en cuanto a generacin de empleo y aumento de la formalidad
laboral y empresarial no es suficiente para permitirle al pas convertirse en el tercer pas de Amrica Latina en 2032 en esta materia4.
Cuadro 1. Principales metas / estrategias en el PND 2014-2018 en materia del mercado laboral.
Siendo la informalidad uno de los principales problemas estructurales

del mercado laboral colombiano, la meta es poco ambiciosa, ms an
Tasa de formalidad
si se tiene en cuenta la relacin inversa existente entre informalidad y
nacional (Tasa de
34,6% 36% productividad. Segn clculos del Consejo Privado de Competitividad, es
cotizacin al Sistema
necesario aumentar la formalidad laboral a 63% en 2018 para alcanzar
Pensional).
la meta de ser la tercera economa de Amrica Latina en 2032 en esta
materia (ver Informe Nacional de Competitividad 2014-2015).
Si Colombia quiere ser la tercer economa de Amrica Latina en 2032

Tasa de desempleo. 9,6% 8,0% debe reducir su desempleo a tasas cercanas al 5% en 2018 (ver Informe
Nacional de Competitividad 2014-2015).
Esta meta requiere la articulacin con estrategias integrales concretas

Tasa de desempleo
para enfrentar las fallas de informacin y la acumulacin de capital
de jvenes (14 - 28 15,8% (base 2014) 13,9%
humano para los jvenes, es decir garantizar trayectorias de xito al
aos).
primer empleo.
Tasa de desempleo Los esfuerzos se deberan enfocar tambin sobre las brechas de
11,9% 10,5%
femenino. participacin entre la poblacin femenina y masculina.
90 Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018.


recomendaciones en materia concepto armonizado de informalidad como Por su parte, para el anlisis de la in-
de caracterizacin y medicin parte de la agenda de este Comit. formalidad laboral se proponen cinco
de la informalidad Cindose a los lineamientos de la Orga- dimensiones: (i) la existencia de un
nizacin Internacional del Trabajo (OIT) en la contrato de trabajo; (ii) los aportes al
En lo que va de este captulo es fcil discer- materia5, se recomienda definir informalidad sistema de salud;(iii) al sistema de pen-
nir que existen mltiples caracterizaciones como: el conjunto de actividades producti- siones; (iv) a riesgos profesionales; (v)
del fenmeno de informalidad. Para lograr vas desarrolladas bajo el incumplimiento y al sistema de subsidio familiar10. En
disear polticas y acciones contundentes de la ley en materia empresarial o laboral. este caso un trabajador, debera cumplir
que permitan disminuir las tasas de informa- En esa lnea, se propone caracterizar el fe- con todas las dimensiones que le sean
lidad en el pas, se requiere como paso previo nmeno de manera multidimensional tanto aplicables para considerarse formal.
definir un concepto estndar y unificado de para la informalidad empresarial como para Esta caracterizacin permitira
informalidad, al igual que mediciones que la laboral (diagrama 1). Para caracterizar la identificar realmente dnde estn los
permitan su plena caracterizacin. En esa informalidad empresarial se proponen las mayores rezagos en materia de infor-
lnea, el Consejo Privado de Competitividad siguientes dimensiones: (i) la de registro malidad y disear estrategias particu-
(CPC) reconoce el avance que ha represen- mercantil6; (ii) la tributaria y contable7; (iii) lares que permitan a estas unidades
tado la reactivacin del Comit de Formali- la laboral8; y (iv) la normativa sectorial9. As productivas (empresas o trabajado-
zacin en el marco del Sistema Nacional de las cosas, una empresa tendra que cumplir res) total o parcialmente informales
Competitividad, Ciencia, Tecnologa e Innova- todas las dimensiones que le sean aplicables superar las barreras que impiden su
cin (SNCCTeI) y la discusin para llegar a un para considerarse verdaderamente formal. completa formalizacin.
Diagrama 1. Anlisis multidimensional de la informalidad. Universo de unidades productivas

{empresas o trabajadores}
Unidades productivas totalmente informales
Parcialmente formales (1/n)
Parcialmente formales (2/n)
Unidades productivas totalmente formales
Dimensin 1 consejo privado de competitividad
Dimensin n Dimensin 2
Fuente: Consejo Privado de Competitividad. 91

De la formalidad a la productividad
Las polticas pblicas de los ltimos aos encaminadas a reducir la informalidad se han implementado bajo el supuesto de que a travs
de la formalidad se puede incrementar la productividad de las empresas y del pas. En este sentido, muchas de las acciones se han
centrado en mejorar y alterar la relacin costo-beneficio de ser formal11. Lo anterior a pesar de que Levy (2015) encuentra que la
informalidad y la baja productividad estn conjuntamente determinadas por las distorsiones derivadas, entre otras, de una regulacin
imperfecta del mercado laboral. Lo cierto es que a pesar de las acciones implementadas, el mercado laboral colombiano sigue
presentando distorsiones que llevan a que sea an atractivo permanecer en la informalidad.
Una primera distorsin y quiz la ms importante12 es el alto nivel del salario mnimo relativo a la productividad de la mano de obra de
baja calificacin. Lo anterior se refleja en que Colombia tiene una de las relaciones ms altas entre salario mnimo e ingresos medios
en comparacin con pases de referencia (Grfico 8). As mismo, se observa que la existencia del salario mnimo se traduce en mayores
niveles de informalidad en departamentos cuyo nivel de ingreso mediano es relativamente bajo (Grfico 9).
Grfico 8. Relacin entre salario Per 54,8%

mnimo y salario medio 2012.
Colombia 52,8%
Chile 43,0%
Pases de referencia
Mxico 38,0%
Colombia Brasil 35,7%
Malasia 33,7%
Corea del Sur 32,0%
Turqua 27,0%
Sudfrica 16,7%
Fuente: OCDE, OIT. Clculos Consejo Privado

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
de Competitividad.
Sucre
Grfico 9. Mediana de los ingresos Nario Crdoba
Caquet 80
laborales y tasa de informalidad a Cauca La Guajira Choc
Magdalena Cesar
nivel departamental 2014 (*). Norte de Santander
Huila
Bolivar
Boyac Tolima 70
Tasa de informalidad
Meta
Atlntico
Santander
Quindo Cundinamarca
Valle del Cauca 60
Caldas
Risaralda
Antioquia
50
Bogot
40
Nota: * Medida como la no cotizacin al Sistema

200 400 600 800
Pensional. Fuente: Mintrabajo, Clculos Consejo
92 Privado de Competitividad. Mediana de los ingresos laborales (miles de pesos)

Otra de las grandes inflexibilidades que contina afectando el mercado de trabajo son los altos costos laborales no salariales (CLNS),
que disminuyen las posibilidades de formalizacin y afectan negativamente la generacin de empleo formal (Mondragn et al., 2012).
A pesar del avance que represent la Reforma Tributaria de 2012, al reducir en 13,5 puntos porcentuales estos costos13, el pas sigue
teniendo altas cargas asociadas a la contratacin formal frente a pases de referencia (Grfico 10). En particular, an los CLNS son del
orden de 52% para los trabajadores que devengan un SMMLV, del orden de 39% para aquellos que devengan entre dos y diez SMMLV y de
52% para quienes devengan ms de diez SMMLV, lo anterior sin tener en cuenta los costos indirectos(periodos de prueba, incapacidades,
aprendices SENA) (Clavijo et al., 2015).
Grfico 10. Impuestos laborales como porcentaje

Colombia Pases de referencia
de las ganancias comerciales.
45,0
40,3
40,0
35,0
30,0
26,9
25,9
Porcentaje
25,0
19,2
20,0
16,4
13,6 15,0
11,0
10,0

4,0 4,0
5,0
0,0
Chile
Sudfrica
Per
Corea del Sur
Malasia
Turqua
Mxico
Colombia
Brasil
Nota: Porcentaje de los impuestos y contribuciones obligatorias laborales que ha pagado la empresa, como porcentaje de los beneficios comerciales. En el caso de Colombia
este indicador no refleja todos los CLNS. Fuente: Banco Mundial Doing Business 2015. 93
Adicional a estas inflexibilidades, en Colombia existen una serie de subsidios que terminan generando incentivos para permanecer en
la informalidad ya que, de formalizarse, los individuos se expondran a perderlos14. Por ejemplo, Camacho, Conover & Hoyos (2009)
establecen que el Rgimen Subsidiado en salud y la expansin de los servicios de salud que se dio despus de la Ley 100 de 1993 crearon
incentivos a la informalidad y generaron un aumento del empleo informal entre el 2% y el 4%. Actualmente, a nivel nacional alrededor
del 40% de los ocupados se encuentran afiliados al rgimen subsidiado, llegando a niveles del 70% en las reas rurales (Grfico 11).
Grfico 11. Ocupados por tipo de rgimen de afiliacin al Sistema de Salud 2010-2014. 2010 2014
80,0
70,5
69,3
70,0
60,0
56,7
52,8
48,8
50,0
44,6
Porcentaje
41,5
40,3
40,0
33,0
32,1
30,0
20,1
20,0
17,0
10,0
Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado Contributivo Subsidiado
Nacional Cabecera Resto
94 Fuente: DANE, clculos Consejo Privado de Competitividad.


Finalmente, segn el informe Doing Business 2015, el pas an presenta un alto costo en el valor del recargo de las horas extras
nocturnas (35% adicional al valor de una hora de trabajo diurna)15, altos costos de despido (30 semanas de salario) si se comparan con
el promedio de la OCDE (13 semanas) (Grfico 12), y un perodo de prueba reducido (dos meses)16.
Pases de
Colombia
Grfico 12. Costos de indemnizacin por despido - semanas de salario (*). referencia
50,0
43,3 43,3 43,3
40,0
33,3
30,0 30,0
Semanas de salario
30,0
17,1 20,0
16,6
10,0
0
Sudfrica
Brasil
Per
Colombia
Mxico
Malasia
Chile
Corea del Sur
Turqua
Nota: * Esta comparacin se realiza para un trabajador con 10 aos de permanencia. Fuente: Banco Mundial Doing Business 2015. 95
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 no establece metas directas que tengan por objetivo reducir las inflexibilidades descritas. Las
metas indirectamente relacionadas son el fortalecimiento y el aumento de la cobertura del Mecanismo de Proteccin al Cesante, al igual
que el aumento de la cobertura del Servicio Pblico de Empleo.
Cuadro 2. Principales metas / estrategias en el PND 2014-2018 relacionadas con la flexibilizacin del Mercado Laboral.
Lnea Base
(2013)
Es importante revisar la capacidad del Mecanismo de Proteccin al Cesante para

Beneficiarios del
suavizar el consumo de los desempleados, con el fin de que estos por el afn no
mecanismo de 40.283 320.000
tomen empleos que no calcen con sus competencias, lo que redunda en ms alta
proteccin al cesante.
rotacin laboral y menor productividad en el pas.
Es relevante que los emparejamientos que se logren mediante las acciones del Servicio
Poblacin colocada Pblico de Empleo sean de calidad y estn articulados con un seguro de desempleo
a travs del Servicio 180.000 450.000 eficiente, as como con esquemas de reentrenamiento. Lo anterior teniendo en
Pblico de Empleo. cuenta que la alta inestabilidad laboral desincentiva la formacin y la capacitacin del
trabajador, lo que se traduce en bajos niveles de productividad.
Poblacin orientada
Es importante garantizar estndares mnimos de calidad en la prestacin de servicios de
laboralmente y remitida
240.000 2.000.000 gestin y colocacin, con el fin de habilitar efectivamente a la poblacin en proceso de
a servicios de gestin
bsqueda de empleo a las vacantes disponibles.
y colocacin.
Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018.
recomendaciones en Desarrollo Econmico (OCDE, 2015). As de compensacin sigue pesando en es-

materia de flexibilizacin mismo, dada la evidencia del impacto netos costos. Por lo tanto, se debera rea-
del mercado laboral gativo del salario mnimo sobre la infor- lizar una evaluacin del costo-beneficio
malidad a nivel regional y poblacional, el de las cajas, en particular de la figura del
En primer lugar, es clave que el salario m- pas debe evaluar la posibilidad de tener subsidio familiar. En caso de encontrarse
nimo refleje la productividad de la mano un salario mnimo diferencial a nivel re- efectos positivos de este subsidio, se de-
de obra de baja calificacin. Para ello, se gional o por grupos poblacionales17. bera buscarle una fuente alternativa de
podra indexar por un tiempo el creci- En segundo lugar, en lnea con los financiacin diferente a la nmina. Ade-
miento del salario mnimo nicamente al avances de la Reforma Tributaria de ms de lo anterior, en el corto plazo, se
aumento de la inflacin. Esta recomenda- 2012, es crucial continuar con la dismi- deben fortalecer las actividades de ins-
cin, que el CPC ha hecho en el pasado, nucin de los costos laborales no sala- peccin, vigilancia y control de los recur-
est en lnea con los planteamientos de riales asociados a la contratacin formal. sos parafiscales que se les destinan.18
96 la Organizacin para la Cooperacin y el Por ejemplo, la financiacin de las cajas Esto ltimo teniendo en cuenta los ml-

tiples problemas de regulacin e infor- siguiendo los resultados de Galiani et articulacin se evidencia en el proceso
macin asimtrica que generan este al. (2015), quienes encuentran que la de implementacin de la Ventanilla ni-
tipo de Entidades y el alto grado de he- disminucin de los costos de entrada20 ca Empresarial y Laboral.
terogeneidad en cuanto a la calidad de o una disminucin progresiva de estos, As mismo, es importante resaltar
los servicios ofrecidos y la poblacin tiene impactos positivos nicamente los avances en materia de polticas ac-
atendida actualmente. en el corto plazo y conlleva a un re- tivas y pasivas del mercado laboral, ta-
En tercer lugar, es necesario eliminar los torno a la informalidad en el mediano les como la implementacin del Servicio
incentivos perversos para que los individuos plazo. Es importante recordar que los Pblico de Empleo (SPE) y de la Unidad
permanezcan en condiciones informales, a impactos esperados de la Ley 1429 de Administrativa Especial que lo adminis-
raz de la forma en que operan diferentes es- 2010 no fueron los ms alentadores, tra, as como la definicin de un segu-
quemas de subsidios en el pas. En este sen- segn la evaluacin de impacto con- ro al desempleo mediante la creacin
tido, se recomienda que el Sistema de Salud tratada por el Gobierno nacional.21 del Mecanismo de Proteccin al Cesan-
se financie completamente va Presupuesto Adems de lo anterior, la reduccin te (Ley 1636 de 2013). Sin embargo, es
General de la Nacin (ver captulo de Siste- de la informalidad implicar adoptar en necesario replantear el diseo del segu-
ma Tributario de este Informe), en particu- el corto plazo medidas tales como: i) ro de desempleo con el fin de acercarlo a
lar ahora que no existe diferencia entre los simplificacin de trmites para ser for- la forma en que operan estos esquemas
regmenes subsidiado y contributivo. En el mal y la flexibilizacin de la cotizacin a nivel mundial24.Adicionalmente, hay
corto plazo, mientras se mantenga la distin- a seguridad social, mediante, por ejem- que articular las acciones del SPE con
cin entre afiliados de los dos regmenes, se plo, el desarrollo de un Sistema nico la oferta de formacin para el trabajo y
recomienda difundir ampliamente los bene- de Afiliacin al Sistema de Seguridad de actualizacin de competencias a des-
ficios de la libre movilidad entre regmenes Social y la cotizacin por das o por in- empleados, de manera que estos sean
de salud19. As mismo, es importante defi- gresos inferiores al salario mnimo 22; capaces de retomar su senda de creci-
nir claramente las condiciones de salida y ii) fortalecimiento de los mecanismos miento laboral (Alaimo et al., 2015). Es
duracin de los programas sociales que es- de inspeccin, vigilancia y control para importante que existan acciones parti-
tn anclados al Sistema de Identificacin de aquellos que incumplan la legislacin cularmente dirigidas hacia grupos pobla-
Potenciales Beneficiarios de Programas So- laboral mediante la interoperabilidad de ciones de dficil insercin laboral como
ciales (SISBEN), de manera que no se cons- bases de datos (PILA y bases tributa- son los jvenes, las mujeres y la pobla-
tituyan en incentivos a la informalidad. rias) y el aumento del nmero de inspeccin con menores niveles educativos.
Adicionalmente, como se coment, tores23 que contribuya a mayor eficacia Por ltimo, es clave que las reco-
en los ltimos aos han existido polti- en las acciones de fiscalizacin; iii) pro- mendaciones planteadas en esta sec- consejo privado de competitividad
cas encaminadas a mejorar la relacin fundizacin en la articulacin de las accin, al igual que otras opciones que
costo-beneficio de ser formal, en par- ciones institucionales del Ministerio del surjan, sean parte de la agenda del Co-
ticular disminuyendo los costos de en- Trabajo (Mintrabajo) con las del Minis- mit de Formalizacin recientemente
trada al sector formal. Sin embargo, es terio de Comercio, Industria y Turismo reactivado, con el fin de plantear una
necesario disear e implementar estra- (Mincomercio) que tengan por objetivo agenda contundente que permita redu-
tegias para etapas posteriores al mo- atacar la informalidad y el fortalecimien- cir de forma importante los niveles de
mento de formalizacin. Lo anterior to empresarial. Un claro ejemplo de esta informalidad en el pas.
97
De la productividad a la formalidad
Comparada con pases de referencia, Colombia tiene la menor productividad laboral (Grfico 13). En particular, un trabajador en Corea del
Sur es alrededor de 2,6 veces ms productivo que uno colombiano. Esta baja productividad tiene entre sus causas principales la debilidad
de las polticas de desarrollo productivo25que hasta ahora ha implementado el pas. En otras palabras, hasta ahora no se ha formulado
una poltica contundente que busque incrementar la productividad como forma de atacar el problema de informalidad, tal como es la tesis
central del reciente trabajo del BID en la materia (Alaimo et al., 2015).Entre los elementos a abordar por una poltica de este tipo estara
el desacople entre las competencias requeridas por el sector productivo y las disponibles por la oferta laboral26(Bassi, Busso, Urza, &
Vargas, 2012), lo cual redunda en una menor productividad laboral (ver captulo de Educacin de este Informe).
Pases de
Colombia
Grfico 13. Productividad laboral por persona empleada en 2014. referencia
80.000
70.549
60.000
58.099
55.180 55.904
Dlares de 2014
41.708 42.496
40.000
29.050
27.397
26.948
20.000
Colombia Per Brasil Sudfrica Mxico Chile Malasia Turqua Corea del Sur
98 Fuente: The Conference Board (2015).


Esta baja productividad resulta de una alta heterogeneidad en la productividad intersectorial. Se evidencia que los sectores con mayor
participacin en el empleo total tienen menores niveles de productividad y viceversa (Grfico 14). Lo anterior muestra un gran espacio
de mejora de productividad al interior de cada uno de los sectores de la economa, en especial en los sectores menos productivos, pero
tambin espacio para una mejor asignacin de factores de produccin (incluido el factor trabajo) hacia sectores de mayor productividad.
Grfico 14. Brechas en la productividad laboral por sector econmico 2014.

Explotacin
de minas y
canteras
100%
90%
80%
Productividad relativa (explotacin de minas y canteras = 100%)

70%
Suministro de
Electricidad,
Gas y Agua
60%
50%
financieros Actividades
40%
Establecimientos
inmobiliarias
30%
sociales y personales
Servicios comunales
y comunicaciones
Manufacturera
almacenamiento
Construccin
20%
Agricultura, pesca,
Industria
Transporte
restaurantes y
ganadera, caza
y silvicultura
Comercio,
10%
hoteles
0%
Participacin en el empleo (Suma=100%)
Fuente: DANE. Clculos Consejo Privado de Competitividad. 99

Vale la pena destacar que el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018 plantea una serie de acciones estrategias que apuntan a
incrementar la productividad del pas. En particular, se resaltan la construccin de una nueva Poltica de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin de largo plazo y los lineamientos para la construccin de una Poltica de Desarrollo Productivo (Poltica Industrial
Moderna) para el pas.
Cuadro 3. Principales metas / estrategias en el PND 2014-2018 relacionadas con aumentos en productividad.
Lnea Base
(2014)
Este objetivo del Plan est en lnea con la propuesta de una Poltica
Incrementar la productividad de las
de Desarrollo Productivo (PDP) por parte del CPC. Se resaltan los
empresas colombianas a partir de
x x avances actuales en la construccin de un Conpes para concretar los
la sofisticacin y diversificacin del
lineamientos de la PDP y las estrategias de articulacin necesarias
aparato productivo.
que permitan dar cumplimiento a lo establecido en el Plan.
Contribuir al desarrollo productivo y

Teniendo en cuenta la importancia de contar, a la par de una PDP, con una
la solucin de los desafos sociales
x x poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, se resaltan los esfuerzos en
del pas a travs de la ciencia,
la construccin del Conpes en la materia.
tecnologa e innovacin.
Esta meta apunta a una formacin pertinente y adecuada a las

necesidades del sector productivo durante la trayectoria laboral,
sin embargo, hay que redoblar esfuerzos teniendo en cuenta que la
Personas formadas en empresas. 15.000 100.000
poblacin ocupada en el pas es de alrededor 21 millones y que el 45%
de las empresas considera que sus trabajadores tienen una formacin
inadecuada para el desarrollo de sus actividades.
Personas vinculadas a programas Esta meta debera evidenciar una mayor articulacin con
de asociatividad y desarrollo 38.895 45.000 estrategias de diversificacin e innovacin productiva y de

empresarial rural. mejoras tecnolgicas en el agro.
Inversin en actividades de ciencia, Esta meta se encuentra en lnea con las estimaciones del CPC para
tecnologa e innovacin como 0,5% 1% lograr ser la tercera economa ms competitiva de Amrica Latina en
porcentaje del PIB. materia de CTeI.


recomendaciones en ceso a financiamiento por parte de las ciones que soportar al Sistema Nacio-
materia de productividad empresas, y v) apuestas productivas a nal de Educacin Terciaria.
partir de las ventajas comparativas de Por ltimo, es necesario fortalecer
Tal como lo establecen Alaimo et al. las regiones28. las capacidades locales para llevar a
(2015), es posible lograr una mayor As mismo, con miras a consolidar cabo estrategias integrales de desarro-
formalidad y estabilidad en el empleo una estrategia de cierre de brechas de llo productivo que ayuden a aumentar
si la poltica econmica, en general, y capital humano de largo plazo y de la productividad de sus sectores y, por
la poltica laboral27, en particular, con- forma paralela a la construccin del ende, a incrementar la capacidad de
centran mayores esfuerzos en promo- Marco Nacional de Cualificaciones (ver absorcin de empleo formal. Un ejem-
ver la productividad. En esa lnea, el captulo Educacin de este Informe), plo del tipo de trabajos que se pueden
CPC reitera la necesidad de lograr me- el sector trabajo debe trabajar en la re- implementar a travs de actores loca-
joras significativas en la productividad organizacin del Sistema Nacional de les es el modelo de fortalecimiento em-
del pas, de tal manera que estas reper- Certificacin por Competencias (SICE- presarial que se ha venido trabajando
cutan en menores niveles de informa- COL), de acuerdo con los lineamien- en convenio entre el BID-FOMIN y al-
lidad. Por tanto, el pas debe avanzar tos establecidos en el Conpes 3674 gunas Cmaras de Comercio del pas.
en el diseo e implementacin de de 2010. La organizacin del SICECOL Dicho modelo, que en principio se plan-
una Poltica de Desarrollo Productivo cobra mayor relevancia en la medida te como un modelo de formalizacin,
contundente que incluya, entre otras, en que el actual esquema de certifica- se ha convertido en un esquema de
estrategias en materia de: i) cierre de cin es poco eficiente y todos los pro- identificacin y abordaje de cuellos
brechas de capital humano; ii) procesos asociados a la certificacin se de botella a la productividad empresa-
gramas de emprendimiento y asocia- encuentran altamente centralizados rial 30. Este tipo de trabajos se podra
tividad con alto grado de innovacin, en una misma entidad (i.e. SENA) 29. fomentar en el marco de las Comisio-
acceso a crdito y redes comerciales; Vale la pena reiterar que contar con un nes Regionales de Competitividad,
iii) planes de transferencia tecnolgica sistema de certificacin ms eficiente para asegurar su alineacin con sec-
y de mejora en los encadenamientos y flexible es una precondicin para el tores priorizados en el marco de las po-
productivos; iv) profundizacin del ac- xito del Sistema Nacional de Cualifica- lticas de desarrollo productivo locales.
101
Cuadro 4. Resumen de las principales recomendaciones en materia de Mercado Laboral y Formalizacin.
Avance Principales
No. Recomendacin Plazo Estrategia incluida en PND 2014-2018 Observaciones
2015 responsables
Modificacin del Programa de

CPC,
Transformacin Productiva (PTP),
Se inici la Mincomercio,
Diseo e implementacin en cuanto a su financiamiento y
construccin de un Confecmaras,
de una Poltica de Desarrollo el aprovechamiento de ventajas
Conpes de Poltica de DNP
Productivo y una Poltica de comparativas.
1 Corto Desarrollo Productivo Consejera
Ciencia, Tecnologa e Innovacin Consolidar el uso de herramientas de
y otro de Poltica de Presidencial
que apunten a aumentar la informacin sobre ventajas comparativas
Ciencia, Tecnologa e del Sistema de
productividad laboral en el pas. a nivel departamental, como los mapas
innovacin. Competitividad
productivos y el Atlas de Complejidad
e Innovacin.
Colombiano.
Indexar temporalmente el salario

Mintrabajo, DNP-
2 mnimo exclusivamente a Corto No se considera en el PND.
Minhacienda.
aumentos en inflacin.
Es importante que
el pas avance en
Evaluar posibilidad de un salario la lnea de atacar Mintrabajo,DNP-
3 mnimo a nivel regional o Mediano No se considera en el PND. estructuralmente Minhacienda.
por edades. los problemas
institucionales y
estructurales del
Continuar disminuyendo los mercado laboral,
costos laborales no salariales. puesto que son las
principales causas
Evaluar la efectividad e impacto de altas tasas
del subsidio familiar (cuota Fortalecer el papel de supervisin de la de desempleo e
monetaria) y modificar su fuente Superintendencia del Subsidio Familiar informalidad. Mintrabajo, DNP,
4 de financiacin diferente a la Corto en el mejoramiento de la provisin de
Minhacienda.
nmina formal. servicios a los afiliados y beneficiarios de
las cajas de compensacin familiar.
Fortalecer las acciones
de IVC realizadas por las
Superintendencia del Subsidio
Familiar.
Para avanzar en el
Mincomercio,
diseo de estrategias
DANE, CPC,
Estandarizar un concepto que permitan
Consejera
y una forma de medicin superar las barreras
Presidencial
5 que permita una clara Corto No se establece en el PND. a la formalidad, es
del Sistema de
caracterizacin del fenmeno necesario consolidar
Competitividad
de informalidad en el pas. un concepto nico y
e Innovacin,
adaptado a la realidad
DNP.
del pas.
Revisar y actualizar el marco normativo de

Es necesario
prevencin, inspeccin, vigilancia y control
articular las acciones
del trabajo.
de generacin Mintrabajo
Desarrollar el enfoque de inspeccin
de ingresos con Mincomercio,
Fortalecer las acciones de preventivo, con nfasis en el sector
6 Corto las de IVC, as DIAN,
Inspeccin, Vigilancia y Control. rural y sectores crticos como el minero,
como fortalecer UGPP-
hidrocarburos y puertos.
institucionalmente las Confecmaras.
Formular pruebas piloto de inspeccin
laborales de IVC a nivel
mvil de trabajo orientada a ampliar la
regional.
cobertura en el sector rural.
102
Avance Principales
No. Recomendacin Plazo Estrategia incluida en PND 2014-2018 Observaciones
2015 responsables

Adoptar las medidas necesarias para Si bien se establece
fortalecer la operacin del Mecanismo en fortalecer el
Fortalecer el seguro de
de Proteccin al Cesante como principal seguro de desempleo,
7 desempleo (Mecanismo de Mediano Mintrabajo.
herramienta para la integracin de polticas no se habla de
Proteccin al Cesante).
activas de empleo y la mitigacin de los evaluar y/o redisear
efectos nocivos del desempleo. el esquema actual.
Crear y desarrollar la estructura
El proyecto de Decreto
institucional y de funcionamiento
Diseo de la arquitectura reglamentario se
del Esquema de Certificacin de
institucional e implementacin construy desde
Competencias. Mintrabajo-
8 del Sistema Nacional Mediano el ao 2014, sin
Mineducacin.
de Certificacin de embargo, no se
Desarrollar una estrategia nacional y
Competencias Laborales. evidencian mayores
local para la construccin de estudios de
avances.
prospectiva y perfiles ocupacionales.
Desarrollar una ventanilla nica para la
creacin de empresas y para disminuir
el tiempo y los costos en el proceso de
formalizacin.
Establecer medidas para afiliar a

los trabajadores, dependientes e
independientes, con ingresos inferior
a un SMMLV al sistema de seguridad Estas estrategias Mintrabajo-
social integral. deben ser una primera Minsalud,
etapa para lograr Mincomercio,
Fortalecer la red nacional de formalizacin mejoras significativas DIAN,
Simplificacin de trmites
y la implementacin de la estrategia de en el mercado de Confecmaras,
de operar en la formalidad
9 Corto seguridad social para todos. trabajo. Es importante Asofondos,
y flexibilizar la cotizacin al
tener una agenda Asocajas,
Sistema de Seguridad Social.
Impulsar la simplificacin de trmites para para el mediano Fasecolda,
la vinculacin a la proteccin laboral. plazo que aborde ACEMI,
las distorsiones del Operadores
Desarrollar e implementar esquemas que mercado laboral. de PILA.
reduzcan los costos de transaccin para
el empleador y el trabajador en todas las
gestiones relativas a la seguridad social.
Disear modelos operativos para que

las poblaciones que se encuentren en
sectores informales contribuyan a la
seguridad social.
Implementar programas de empleo
temporal rural y urbano, con enfoque
diferencial para poblaciones vulnerables, consejo privado de competitividad
jvenes y mujeres.
Es importante que
Desarrollar rutas de atencin para jvenes estas estrategias
que promuevan su empleabilidad. se articulen de
Generar incentivos para que las empresas manera particular a la
Implementacin de programas
faciliten el acceso de las mujeres al Poltica de Desarrollo
10 de insercin laboral para grupos Corto Mintrabajo.
mercado laboral. Productivo, con el
poblacionales de difcil insercin.
Fortalecer la estrategia Equipares. fin de lograr mejores
resultados de las
Fortalecer la ruta de empleo y autoempleo polticas de generacin
rural y urbano para la poblacin vctima del de ingresos.
conflicto armado.
Implementar un esquema de ventanillas

nicas de atencin en los centros de empleo.
103
Plazo Avance
Fuente: Anlisis Consejo Privado de Competitividad.
pago de impuestos que le sean aplicables, 18 Actualmente estos aportes ascienden a cinco
al igual que con llevar registros contables. billones de pesos anuales, aproximadamente.
8 Evidenciara si la empresa cumple las 19 Consiste en la libre movilidad del rgimen
NOTAS obligaciones laborales de sus trabajado- subsidiado hacia el rgimen contributivo y
res, principalmente con los aportes a se- viceversa, sin que exista interrupcin en la
1 Ver McMillan & Rodrik (2011). guridad social. afiliacin, ni cambio de EPS. Este mecanis-
2 Se define como el porcentaje de la pobla- 9 Medira el cumplimiento de regulaciones mo se cre mediante el Decreto 3047 del
cin entre 14 y 28 aos que no trabaja, no especficas al sector econmico al cual 2013 y se reglament mediante las resolu-
estudia, ni se encuentra buscando trabajo. pertenece la empresa, como podran ser ciones 2635 y 2629 del 2014.
3 Medida como la no cotizacin al por ejemplo normativas en materia de 20 En particular en la progresividad del pago
Sistema Pensional. inocuidad para el sector de alimentos. de impuestos (incluidos parafiscales) y de
4 En la puesta en marcha del actual Sistema 10 Como se ver ms adelante, se est proponien- matrcula mercantil y su respectiva renova-
Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnolo- do buscar una fuente alternativa de financiacin, durante los primeros cuatro aos en
ga e Innovacin hace nueve aos, se esta- cin para este sistema de subsidio, por lo que la formalidad.
bleci que en 2032 Colombia sera uno de de lograrse habra que eliminar esta dimen- 21 No hay impactos significativos en los ingre-
los tres pases ms competitivos de Amrica sin para la medicin de informalidad laboral. sos de las empresas beneficiarias, ni sobre
Latina y tendra un elevado nivel de ingre- 11 Por ejemplo a travs de la Ley 1429 de el cambio en el nmero de trabajadores con
so por persona equivalente al de un pas de 2010 (Ley de Formalizacin y Generacin contrato laboral y prestaciones sociales y
ingresos medios altos, a travs de una eco- de Empleo), la Ley 1607 de 2012, las Briga- tampoco sobre mejoras en formacin para
noma exportadora de bienes y servicios de das para la formalizacin, el Decreto 2616 el trabajo. Se encuentra un aumento de 0,66
alto valor agregado e innovacin, con un am- de 2013, y el Decreto 567 de 2014. trabajadores contratados e impactos positi-
biente de negocios que incentive la inversin 12 En conversacin reciente con el CPC, San- vos en los contratos por prestacin de servi-
local y extranjera, propicie la convergencia tiago Levy, experto en materia laboral del cios. As mismo, se encontr que del total de
regional, mejore las oportunidades de empleo BID, manifest que Colombia no poda pen- las empresas acogidas al beneficio de regis-
formal, eleve la calidad de vida y reduzca sus- sar en reducir sus niveles de informalidad tro mercantil, tan slo el 17% han realizado
tancialmente los niveles de pobreza. si no abordaba la distorsin que represen- aportes en PILA, el 3,5% ha aplicado al des-
5 Conjunto de actividades econmicas de- ta su alto salario mnimo. cuento en parafiscales, y tan slo el 1,6% se
sarrolladas por los trabajadores y las unida- 13 Correspondientes al 3% destinado al admiti para la progresividad en el pago del
des econmicas que, tanto en la legislacin ICBF, 2% destinado al SENA y 8,5% al impuesto de renta. Fuente: Unin Temporal
como en la prctica, estn insuficientemen- aporte a salud que realizan los emplea- Econometra SEI S. A.
te contempladas por sistemas formales o dores. La anterior reduccin aplica para 22 Es importante resaltar que el Gobierno nacio-
no lo estn en absoluto. Las actividades de trabajadores que devenguen menos de nal permiti, con la expedicin del Decreto
esas personas o empresas no estn re- diez salarios mnimos. 2616 de 2013, la cotizacin por semanas. Sin
cogidas por la ley, lo que significa que se 14 O al menos eso creen muchas personas. embargo, se debe avanzar a permitir la coti-
desempean al margen de ella; o no estn En el caso de salud, como se explica ms zacin por das y/o por ingresos base de coti-
contempladas en la prctica, es decir que adelante, ya existe libre movilidad entre re- zacin menores a un salario mnimo.
si bien estas personas operan dentro del gmenes contributivo y subsidiado. 23 Colombia pas de tener 0,2 inspectores de
mbito de la ley, esta no se aplica o no se 15 En el contexto internacional, Colombia ocupa trabajo por cada 10.000 habitantes en 2013 a
cumple; o la propia ley no fomenta su cum- el puesto 171 entre 200 pases analizados. 0,34 en 2014. Sin embargo, es necesario con-
plimiento por ser inadecuada, engorrosa o 16 En el contexto internacional, Colombia tinuar avanzando en la materia para alcanzar
imponer costos excesivos (OIT, 2002). ocupa el puesto 143 entre 183 pases el promedio de los pases de la OCDE (0,7 por
6 Medira si la empresa tiene el registro mer- analizados. cada 10.000 habitantes).
cantil actualizado. 17 En particular, la OCDE (2015) recomienda que el 24 En el caso colombiano el seguro slo cubre
7 Capturara si la empresa cumple con tener pas adopte un salario mnimo por edades en el aportes a salud, pensiones y la cuota moneta-
104 el registro nico tributario (RUT) y con el mediano plazo. ria del subsidio familiar, mientras que en otros
pases este se traduce en una tasa de reem- Banco Interamericano de Desarrollo (BID). paper 21292. National Bereau Of Economic
plazo a partir del ltimo salario devengado. Washington D.C. Research. Cambridge, USA.
25 Para ms detalle sobre polticas de desarrollo 2 Arango, L., Posada, C., & Gmez, M. (2010). 13 Gallego, J. (2013). Informalidad Laboral en Co-
productivo, ver propuesta del Consejo Priva- La demanda de trabajo informal en Colombia: lombia: Un anlisis multinivel. Bogot, Colom-

do de Competitividad de Poltica de Desarrollo determinantes e implicaciones de poltica. En bia: New York University.
Productivo para Colombia (2014). B. Jalil, M. A., & L. Mahadeva, Mecanismos de 14 Galvis, L. (2012). Informalidad Laboral en
26 Segn la Encuesta de escasez de talento hu- transmisin de la poltica monetaria en Colom- las reas Urbanas de Colombia. Documen-
mano de ManPowerGroup 2015, el 47% de las bia. Bogot: Banco de la Repblica: Universidad tos de Trabajo sobre Economa Regional.
empresas en Colombia tienen dificultades Externado de Colombia. Banco de la Repblica.
para conseguir talento humano, en Amrica 3 Bernal, R. (2009). The Informal Labor Market 15 Lasso, F., Frasser, C. (2013). Calidad del em-
Latina alrededor del 42% y el promedio global in Colombia: Identification and Characteriza- pleo y bienestar: un anlisis con escalas de
llega al 38%. As mismo, para mayor detalle de tion. Revista Desarrollo y Sociedad, 145-208. equivalencia. Borrador de Economia No 791.
brechas de capital humano, ver Lineamientos 4 Banrep. (2012). El Mercado de Trabajo en Co- Banco de la Repblica.
para la Identificacin y el Cierre de Brechas de lombia: hechos, tendencias e instituciones. Bo- 16 Levy, S. (2015). Informality, Productivity and
Capital Humano para las Apuestas Producti- gota: Luis Eduardo Arango; Franz Hamann. Economic Growth in Mexico. Presentation. New
vas Departamentales del Pas. 5 Bassi, M., Busso, M., Urza, S., & Vargas, J. York: Columbia University.
27 En esa lnea, Alaimo et al. (2015) plantean (2012). Desconectados: habilidades, educa- 17 McMillan, M., Rodrik, D., Ciccone, A., Papaioan-
adems que las polticas laborales tendran cin y empleo en Amrica Latina. . Washing- nou, E. (2006). Adjustment to target capital, fi-
mayor xito si se coordinan con el resto de ton: Banco Interamericado de Desarrollo. nance and growth. Universitat Pompeu Fabra.
polticas en materia de desarrollo productivo. 6 Camacho, A., Conover, E., Hoyos, A. (2009). 18 McMillan, M., & Rodrik, D. (2011). Globalization,
28 En el momento de cerrar este captulo, se Effects of Colombias social protection sys- structural change and productivity growth. Na-
estaba construyendo la Poltica de Desa- tem on workers choice between formal and tional Bureau of Economic Research.
rrollo Productivo del pas, a travs de la informal employment. Documentos Cede. 19 Mondragon, C., Pea, X., Wills, D. (2012). Labor
elaboracin de un Conpes en el marco del Universidad de los Andes. Market rigidities and informality in Colombia
Sistema Nacional de Competitividad, Cien- 7 Clavijo, S; Cullar, E; Ros, V; Vera, A. (2015). en: El Mercado de Trabajo en Colombia: Hechos,
cia, Tecnologa e Innovacin. Costos No Salariales en Colombia Pos-Ley tendencias e instituciones.
29 Para mayor detalle, ver Informe Nacional de 1607 de 2012. Centro de Estudios Econ- 20 Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Eco-
Competitividad 2013-2014 e Informe Nacional micos. Asociacin Nacional de Instituciones nmico OCDE- (2015). Estudios Econmicos
de Competitividad 2014-2015. Financieras (ANIF). de la OCDE: Colombia.
30 Existen otros modelos de fortalecimiento 8 Comisin Econmica para Amrica Latina y el 21 Organizacin Internacional del Trabajo OIT.
empresarial para la formalizacin en el pas, Caribe. (2009). Polticas para la insercin labo- (2002). Conclusiones sobre el trabajo decente
como el caso de las alianzas con empresas ral de mujeres y jvenes en Colombia. y la economa informal. 90 Conferencia Inter-
ancla que ha venido trabajando Mincomer- 9 Consejo Privado de Competitividad. nacional del Trabajo.
cio en sectores como el de la moda. (2013). Informe Nacional de Competitivi- 22 Puyana, R., Ramos, M., & Zrate, H. (2012).
dad 2013-2014. Determinantes del subempleo en Colombia:
10 Consejo Privado de Competitividad. (2014). Po- Un enfoque por medio de la compensacin
ltica de Desarrollo Productivo. Bogot, D.C. salarial en: Mercado de Trabajo: Hechos,
11 Consejo Privado de Competitividad, PNUD y Tendencias e instituciones. Banco de la Re-
CAF. (2015). Lineamientos para la Identifica- pblica. Bogot D. C.
cin y el Cierre de Brechas de Capital Humano
en las Apuestas Productivas Departamentales
referencias del Pas. Bogot D.C.: CPC, PNUD y CAF.
12 Galiani, S; Melndez, M; Navajas, C. (2015).
1 Alaimo, V., Bosch, M., Kaplan, D., Pags, C., On the effect of the co sts of operating for-
Ripani, L.. (2015). Empleos para Crecer. mally: new experimental evidence. Working 105
Ciencia, Tecnologa
e Innovacin
19 corea del sur
39 costa rica
60 turqua
mxico 59
panam 45
per 116
84 brasil
38 sudfrica
chile 50
Nivel de innovacin. Puesto entre 140 pases (donde 1 indica el pas con mayor nivel de innovacin).
Fuente: WEF (2015).

Perfil de Colombia en materia de Ciencia,Tecnologa e Innovacin.
ltimo dato disponible para Colombia ltimo dato disponible para comparacin internacional
Tema
Puesto en Puesto en
Indicador Valor Fuente (Ao) el mundo Amrica Latina Fuente (Ao)

(# pases) (# pases)
Observatorio Colombiano Red Iberoamericana

Inversin en Actividades de Ciencia,
0,57% de Ciencia y Tecnologa x 6 (8) de Ciencia y Tecnologa
Tecnologa e Innovacin (% del PIB).*
(2014) (2012)
Observatorio Colombiano
Inversin en investigacin y desarrollo
0,19% de Ciencia y Tecnologa 61 (77) 6 (9) Banco Mundial (2011)
(% del PIB).
Inversin
(2014)
Observatorio Colombiano Red Iberoamericana
Porcentaje de la inversin en ACTI
29,7% de Ciencia y Tecnologa x 2 (5) de Ciencia y Tecnologa
financiada por el sector privado (%).*
(2014) (2012)
Porcentaje de la inversin en Observatorio Colombiano
Global Innovation Index
investigacin y desarrollo financiada por 44,5% de Ciencia y Tecnologa 50 (91) 4 (12)
(2015)
el sector privado (%). (2014)
Global Innovation Index Global Innovation Index

Investigadores por milln de habitantes. 346 76 (119) 7 (15)
Generacin de conocimiento y
(2014) (2014)
Nmero de publicaciones cientficas y
Global Innovation Index Global Innovation Index
tecnolgicas de alto impacto por cada mil 5,1 97 (140) 7 (18)
(2015) (2015)
tecnologa
millones de PIB en US$ PPP.

Nmero de aplicaciones de patentes World Intellectual
World Intellectual Property
presentadas por residentes por cada 4,6 39 (50) 5 (11) Property Organization
Organization (2013)
milln de habitantes. (2013)
Ingresos por la utilizacin de propiedad
0,02% Banco Mundial (2013) 14 (21) 9 (13) Banco Mundial (2013)
intelectual como % del PIB.
Calidad de la gerencia (puntaje World Management Survey World Management

conocimiento y tecnologa
2,6 24 (34) 5 (6)

entre 0 y 5). (2013) Survey (2013)
Transferencia de
Diferencia entre autocalificacin y resultado World Management Survey World Management

1,3 6 (34) 2 (6)
de la encuesta de calidad gerencial. (2013) Survey (2013)
Pagos por utilizacin de propiedad

0,15% Banco Mundial (2013) 19 (34) 9 (20) Banco Mundial (2013)
intelectual como % del PIB.
Porcentaje de empresas manufactureras

consideradas como innovadoras en 21,7% DANE (2011-2012) x x x
Innovacin
sentido amplio o en sentido estricto.

Porcentaje de empresas del sector
servicios consideradas como innovadoras 23,9% DANE (2012-2013) x x x
en sentido amplio o en sentido estricto.
Exportaciones de alta tecnologa (%

del valor total de las exportaciones 7,4% Banco Mundial (2013) 61 (126) 8 (16) Banco Mundial (2013)
Sofisticacin y diversificacin
manufactureras).
Clculos Consejo
Clculos Consejo Privado
Diversificacin de la canasta exportadora Privado de
de Competitividad con
(0-1, donde un menor valor implica una 0,2 107 (138) 13 (16) Competitividad con
informacin del Banco
mayor diversificacin). informacin del Banco
Mundial (2013)
Mundial (2013)
Participacin de los cinco principales
productos de exportacin en el total de 72% IMD (2013) 56 (61) 6 (7) IMD (2013)
exportaciones (%).
108 Nota: * Esta informacin incluye los recursos aprobados a proyectos del fondo de Ciencia, Tecnologa e
Puesto
Innovacin del Sistema General de Regalas.
El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (PND 2014-
2018), promulgado por la Ley 1753 de 2015, contiene
disposiciones y metas ambiciosas en materia de Ciencia,
Ciencia,tecnologa e innovacin
Tecnologa e Innovacin (CTeI) que, si son implementadas
de manera adecuada, mejorarn ostensiblemente el
desempeo del pas en esta materia. Tambin facilitarn que
los esfuerzos que se realicen en CTeI realmente impacten la
competitividad y las condiciones de vida de los colombianos.
Entre los elementos del PND 2014-2018 re- 1,0% del PIB entre 2014 y 2018. Si bien se es- de largo aliento pero que se deben tomar
lacionados con la CTeI se destaca la unifica- pera que la inversin del sector pblico au- muy en serio en el corto plazo. Slo con
cin del Sistema Nacional de Competitividad mente, el incremento de la inversin deber un ecosistema de CTeI dinmico, bien fi-
e Innovacin y del Sistema Nacional de Cien- provenir principalmente del sector privado. nanciado y focalizado, en el marco de una
cia, Tecnologa e Innovacin. Este cambio es Para el Consejo Privado de Compe- Poltica de Desarrollo Productivo robus-
una clara seal de que el Gobierno nacional titividad (CPC), el contenido del PND ta1, ser posible dar pasos contundentes
entiende que la CTeI, ms que un fin en s 2014-2018 constituye un gran avance para contar con un sector empresarial
mismo, es un medio para generar desarrollo para que el pas realmente pueda ce- que pueda mejorar las perspectivas de
econmico y para proveer soluciones a los rrar las brechas existentes en diferen- crecimiento econmico y, de esa mane-
grandes problemas que enfrenta la socie- tes aspectos de la CTeI. Sin embargo, es ra, lograr mayores niveles de prosperidad
dad colombiana. De la misma manera, se importante recalcar que el reto est en para la poblacin colombiana. Si bien es
resalta la intencin que tiene el Gobierno asegurarse de que estas acciones se tarea del Gobierno nacional definir la po-
nacional de focalizar los esfuerzos de CTeI implementen y que las metas se cum- ltica de CTeI, as como dar seales pre-
con el fin de incrementar su impacto sobre plan. Para ello, no slo es crucial contar supuestales y administrativas que hagan
reas estratgicas para el desarrollo del con una institucionalidad robusta que creble la implementacin de dicha polti-
pas. Efectivamente, el PND 2014-2018 in- planifique, implemente, evale y modi- ca a travs de los aos, tambin es cierto
corpora dos estrategias de focalizacin: una fique las estrategias de CTeI de manera que el sector privado debe jugar un pa- consejo privado de competitividad
dirigida a definir reas estratgicas en las sistmica y coherente, sino asegurar pel ms activo para que el ecosistema de
que el pas puede ser un lder en la regin los flujos de inversin pblicos y pri- CTeI sea cada vez ms fuerte.
en el mediano plazo, y otra que identifica vi- vados necesarios para que las metas En este contexto, este captulo ana-
siones, programas y proyectos regionales se materialicen. Esto ltimo es un de- liza las metas y estrategias planteadas
alineados con las apuestas productivas de safo significativo ante el deterioro de frente a la visin de que Colombia sea uno
los departamentos para ser financiados con las finanzas pblicas. Desafo que ha- de los tres pases latinoamericanos ms
los recursos de regalas para CTeI. br que sortear si se quiere sentar las innovadores en 2025. Adicionalmente,
Adicionalmente, este Plan Nacional de bases para que la economa colombia- plantea recomendaciones para fortale-
Desarrollo se pone la meta de que la inver- na se sofistique y se diversifique. cer las estrategias planteadas en el PND
sin en actividades de ciencia, tecnologa e La sofisticacin y la diversificacin 2014-2018 y para facilitar su implementa-
innovacin (ACTI) pase de 0,57% del PIB a de la economa colombiana son tareas cin en el corto y el mediano plazo. 109
Institucionalidad para la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin
En las ltimas ediciones del Informe Na- En segundo lugar, dado que el PND 2014- de reas estratgicas del conocimiento
cional de Competitividad, el CPC ha hecho 2018 establece que el pas debe contar en las que Colombia tiene potencial para
especial nfasis en la necesidad de con- con una visin de largo plazo en materia ser un lder a nivel latinoamericano. Este
solidar la institucionalidad para que la CTeI de CTeI y un conjunto de polticas integra- enfoque top-down es un buen comienzo
contribuya decididamente a la solucin de les que permitan alcanzar dicha visin, el para focalizar esfuerzos y alinear fuentes
los problemas de gran calado que enfrenta Comit Tcnico Mixto de Innovacin del de inversin alrededor de programas de
el pas, entre los cuales se destaca la baja SNCCTeI se ha enfocado en la elaboracin gran calado a nivel nacional. De otro lado,
sofisticacin y diversificacin del apara- de un documento Conpes que contendr el artculo 7 de la Ley 1753 de 2015 es-
to productivo. En particular, el Informe la poltica de largo plazo en CTeI bajo la vi- tablece que los proyectos que se presen-
Nacional de Competitividad 2014-2015 sin de que Colombia debe ser uno de los ten al fondo de CTeI de regalas debern
(CPC, 2014) llam la atencin sobre la tres pases ms innovadores de Amrica estar ajustados a los planes y acuerdos
importancia de que i) se culmine la rees- Latina en 2025. Este documento deber departamentales de CTeI que estructuren
tructuracin de Colciencias, ii) se definan contener estrategias y acciones especfi- Colciencias y los departamentos2. Este
objetivos estratgicos comunes para el cas para incrementar la disponibilidad de enfoque puede ser muy til para mejorar
Sistema Nacional de Competitividad e In- capital humano de alto nivel, para fortale- la eficiencia de las inversiones del fondo
novacin (SNCeI) y el Sistema Nacional de cer la generacin de conocimiento y tec- de CTeI de regalas en la medida en que
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTeI), nologa de calidad y de alto impacto, para estos acuerdos estn focalizados hacia
iii) se definan las funciones y responsa- dinamizar los procesos de transferencia las apuestas productivas de las regiones.
bilidades de cada entidad gubernamental de conocimiento y tecnologa, as como Finalmente, se recalca que no ha
que contribuyan a alcanzar los objetivos para promover la innovacin empresa- habido avances significativos en la re-
de largo plazo en materia de CTeI, y iv) se rial. Es importante sealar que este do- estructuracin de Colciencias y en la
implemente un sistema de informacin cumento Conpes tambin deber incluir implementacin de un sistema de infor-
unificado de beneficiarios de recursos estrategias de gobernanza con el objetivo macin unificado de beneficiarios de los
pblicos para la promocin de la CTeI. de que el pas cuente con el andamiaje programas del Gobierno Central en CTeI,
El PND 2014-2018 incluye disposicio- institucional requerido para implemen- dos procesos fundamentales para tener
nes importantes que fortalecen la institu- tar una poltica de largo plazo con metas una institucionalidad slida en la materia.
cionalidad del pas para que la CTeI tenga concretas que faciliten su monitoreo y su
un impacto mayor sobre la competitivi- evaluacin. De la misma manera, se de- recomendaciones en materia de
dad del pas. En primer lugar, el artculo bern definir las funciones y responsabi- institucionalidad para la ctei
186 de la Ley 1753 de 2015 (Ley que pro- lidades de las agencias gubernamentales,
mulga el PND 2014-2018) integra elSNCeI as como implementar mecanismos que Para que el documento Conpes sobre la po-
con el SNCTeI en un nico Sistema Nacio- aseguren la disponibilidad de los recur- ltica de CTeI cumpla sus objetivos, el CPC
nal de Competitividad, Ciencia, Tecnologa sos necesarios para llevar a cabo una recomienda que este contenga metas con-
e Innovacin (SNCCTeI). Esta unificacin poltica de esta naturaleza. cretas y medibles a 2018 y 2025. Estas
es positiva, pues facilitar que los es- En tercer lugar, el PND 2014-2018 es- metas deben reflejar la visin de ser uno
fuerzos que se realicen en materia de tablece dos mecanismos de focalizacin de los pases lderes de la regin en CTeI.
CTeI realmente contribuyan a la agenda de la inversin en CTeI. Por un lado, se or- En particular, es fundamental que las me-
de competitividad del pas y sean un pi- dena a Colciencias definir, con la partici- tas no estn limitadas a insumos de CTeI
lar fundamental de la Poltica de Desarro- pacin de actores clave del mundo de la como inversin y disponibilidad de recurso
110 llo Productivo mencionada anteriormente. CTeI y del sector productivo, un conjunto humano de alto nivel, sino que incluyan
Institucionalidad para la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin
variables resultado tales como sofistica- En cuanto al nuevo SNCCTeI, se reco- CTeI ser el anlisis de gasto pblico en
cin del aparato productivo, diversificacin mienda que este espacio sea la instan- CTeI que se est implementando con la
de la canasta exportadora y productividad cia donde se tomen decisiones para cooperacin tcnica del Banco Mundial.
de los diferentes sectores econmicos. mejorar el desempeo de la CTeI y su En cuanto a la focalizacin de los es-
Claramente, estos objetivos tambin de- impacto en el desarrollo productivo del fuerzos en CTeI, se recomienda que las dos
bern estar alineados con las metas que pas. Para que este sistema realmente estrategias planteadas (la definicin de
se definan en el documento Conpes de pueda articular a las diferentes entida- reas estratgicas y los acuerdos depar-
Poltica de Desarrollo Productivo. des que tienen responsabilidad en di- tamentales) cuenten con mecanismos de
Adicionalmente, es clave contar con un sear e implementar las estrategias de cofinanciacin definidos con el fin de ali-
presupuesto de inversin por parte del Go- CTeI, se recomienda que las entidades near la inversin de los diferentes actores
bierno nacional que sea consistente con las pblicas, en el marco del Comit Ejecu- (regiones y sector privado, entre otros) al-
metas propuestas a 2025 y con aquellas in- tivo del SNCCTeI liderado por Presiden- rededor de iniciativas de calado y de alto
cluidas en el PND 2014-2018. Con este fin, cia de la Repblica, tomen decisiones impacto. En particular, el CPC (2014) reco-
se recomienda que este documento Conpes de distribucin presupuestal en mate- mienda la implementacin de un esquema
sea declarado de importancia estratgica y ria de CTeI de acuerdo con los retos que de contrapartidas para lograr esta alinea-
que los flujos de inversin pblica necesa- se planteen en el documento Conpes y cin, la cul ser ms relevante debido a
rios para llevar a cabo esta estrategia sean con anlisis de desempeo peridicos que se espera que la participacin del Go-
aprobados por el Consejo Superior de Poltica de los distintos programas de CTeI eje- bierno en la inversin en ACTI disminuya.
Fiscal (Confis) y por el Consejo Nacional de cutados por las diferentes entidades Finalmente, se recomienda que los
Poltica Econmica y Social (Conpes)3. Esta del nivel central4. Es importante sea- acuerdos departamentales en CTeI se
recomendacin es vital para que el docu- lar que un insumo fundamental para focalicen prioritariamente en las apues-
mento Conpes no se quede en el papel y real- la toma de decisiones presupuestales tas productivas regionales, bajo un es-
mente pueda ser implementado a 10 aos. en el marco del SNCCTeI en materia de quema de especializacin inteligente5.
111
Inversin en actividades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Entre 2012 y 2014, la inversin en ACTI de Colombia como porcentaje del PIB (incluidos los recursos aprobados para financiar proyectos
de CTeI del Sistema General de Regalas) ha sido la mitad de la inversin promedio en Amrica Latina. El PND 2014-2018 incluye la meta de
alcanzar el 1% del PIB en 2018 y, por lo tanto, que la inversin del pas represente el 70% de la inversin promedio de la regin (Grfico 1).
Grfico 1. Inversin en Actividades de Ciencia, Tecnologa e Promedio Amrica

Colombia
Innovacin (ACTI) como porcentaje del PIB, 2010-2018. Latina y el Caribe
1,60%
1,42%
1,40%
1,24%
1,19%
1,17%
1,15% 1,20%
1,13%
1,0%
Inversin en ACTI como % del PIB

1,00%
0,80%
0,63%
0,55% 0,57% 0,60%
0,48% 0,48%
0,40%
0,20%
0,00%
2010 2011 2012 2013 2014 Meta 2018
Fuente: Clculos del Consejo Privado de Competitividad con base en informacin del Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa y la Red Iberoamericana e Interamericana de Ciencia
y Tecnologa. La inversin de Amrica Latina y el Caribe para los aos 2013-2018 se proyecta con la tasa de crecimiento promedio anual que alcanz durante 2003-2012 (3,6% anual). A
partir de 2012, los datos de inversin de Colombia tambin incluyen los recursos del fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del Sistema General de Regalas aprobados para financiar
los proyectos regionales clasificados como de CTeI. Si bien no hay informacin relacionada con el estado de ejecucin de estos recursos, se tom la decisin de incluirlos en el clculo de
112 inversin en ACTI, pues representan una parte importante de recursos. Los datos presentados de ACTI en Colombia corresponden al Grfico 1.5 de OCYT (2014).
La meta de alcanzar 1% del PIB en inversin en ACTI en 2018 implica que los flujos de inversin en el cuatrienio 2015-2018 deben ascender
a $26,6 billones, 46,9% superior a los flujos de inversin alcanzados en el cuatrienio 2010-2014 ($18,1 billones). El plan financiero del
Gobierno espera que la participacin del sector privado pase de 32% al 45% para el cuatrienio 2015-2018 (en 2018 se espera que sea 50%) y
que la del sector pblico pase de 64% a 53%, lo que acercara al pas a estndares internacionales (Grfico 2).
Grfico 2. Inversin en Actividades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (ACTI) por Privados Internacionales
fuente de financiamiento (billones de pesos corrientes), 2010-2014 y 2015-2018.
Contrapartidas Pblico
regalas (incluye regalas)
2010-2014: 18,1 billones en inversin en ACTI
$5,9 billones
$11,6 billones
32%
$0,3 billones
64% (2%)
$0,3 billones
(2%)
Meta 2015-2018: $26,6 billones en inversin en ACTI
$11,8 billones
$14,1 billones consejo privado de competitividad
53%
45%
$0,3 billones $0,4 billones

(1%) (1%)
Fuente: Clculos del Consejo Privado de Competitividad con base en informacin del Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa, la Red Iberoamericana de Ciencia y
Tecnologa, el DANE y el Fondo Monetario Internacional. 113
Las metas de inversin en ACTI para el cuatrienio 2015-2018 son adecuadas para que Colombia pueda cerrar de manera importante su
rezago frente al nivel de inversin promedio de Amrica Latina y son consistentes con las recomendaciones que hizo el CPC en su
Informe Nacional de Competitividad 2014-2015 (CPC, 2014) (CUADRO 1). Sin embargo, se debern hacer esfuerzos muy potentes para
asegurar los recursos adicionales provenientes del Presupuesto General de la Nacin. As mismo, se debern implementar acciones
contundentes para que la inversin en ACTI del sector privado alcance los montos previstos.
Cuadro 1. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con la inversin en Actividades de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (ACTI).
Inversin en actividades Esta meta es consistente con la recomendacin del Consejo

de ciencia, tecnologa e Privado de Competitividad (CPC, 2014) y es necesaria para que
innovacin (ACTI) como 0,57% 1,0%
el pas est en camino de igualar la inversin promedio en ACTI
porcentaje del PIB.* (como % del PIB) de Amrica Latina en 2032.
El CPC estima que esta meta implica un aumento de la

inversin privada en ACTI de 35,6% promedio anual en 2015-
2018, al pasar de $5,9 billones en el cuatrienio 2010-2014 a
$11,8 billones en el cuatrienio 2015-2018. Si bien acciones
como ejecutar pactos por la innovacin en ocho ciudades
(meta del PND) y mejorar algunos aspectos de acceso a los
Participacin del sector
30% 50% beneficios tributarios a la CTeI a travs de la expedicin del
privado en la inversin
Conpes 3834 de 2015 pueden dinamizar la inversin privada,
total en ACTI.
se considera improbable un aumento tan significativo en tan
corto tiempo si no se realizan acciones adicionales como las
que se recomiendan en este captulo. Por su parte, el CPC
estima que la inversin del sector pblico (incluidas regalas)
debe pasar de $11,6 billones en el cuatrienio 2010-2014 a
$14,1 billones en el cuatrienio 2015-2018.
Nota: *En este cuadro se incluyen los recursos aprobados por el fondo de CTeI del Sistema General de Regalas. Sin estos recursos, la inversin en ACTI del pas es de 0,5% del
PIB en 2014. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018.
recomendaciones en anterior), la inversin del sector pblico del Conpes de un cupo presupuestal para
materia de inversin en (incluidas regalas) se ubique en $14,1 las entidades del Gobierno nacional que
actividades de ciencia, billones (22,3% superior a la de 2010- disean y ejecutan programas de CTeI de
tecnologa e innovacin 2014) y la inversin del sector privado $11,4 billones para el perodo 2015-2018,
sea $11,8 billones (100,4% superior a la y as contar con los recursos necesarios
Es necesario que el Gobierno implemen- del cuatrienio anterior). para cumplir la meta correspondiente al
te las estrategias concretas que harn En un contexto de restriccin fiscal sector pblico7. Este flujo de inversin im-
que para el cuatrienio 2015-2018 la como el que atraviesa el pas6, se reco- plica un incremento de 16,9% con respecto
inversin total del pas alcance $26,6 mienda que las entidades del SNCCTeI so- a la inversin total del Gobierno nacional
114 billones (46,9% superior al cuatrienio liciten la aprobacin por parte del Confis y en el cuatrienio anterior ($9,6 billones).
Estos montos son los que se deben finan- mento Conpes, que fue estructurado en ga a 4,3% cuando la sobretasa del CREE
ciar a travs del Presupuesto General de el Comit Tcnico Mixto de Innovacin alcance 9%. As las cosas, se recalca la im-
la Nacin si se quiere alcanzar la meta de del SNCCTeI, estableci 22 acciones con- portancia de que se restablezca el benefi-
1% del PIB en inversiones en ACTI y si se cretas con el objetivo de dinamizar la in- cio real neto de estas deducciones al nivel
quiere reducir la participacin del sector versin privada en CTeI. En particular, se de 2012 (28,3%), independientemente de
pblico a 50% en dicha inversin. destacan las siguientes acciones: i) pre- la estructura tributaria que adopte el pas
En cuanto a la meta de inversin pri- sentacin de una propuesta integral so- en un futuro (ver captulo sobre el Siste-
vada, el CPC considera que se deben im- bre este instrumento a la Comisin para ma Tributario). Adicionalmente, el impacto
plementar estrategias adicionales a las la Equidad y Competitividad Tributaria, de estas deducciones sobre la inversin
actuales para lograr los crecimientos pro- con el objetivo de proponer alternativas total en ACTI es limitado debido a que
puestos en el PND 2014-2018. Como se para que el beneficio real de estas de- el costo fiscal mximo anual fijado en
mencion anteriormente, se recomienda ducciones sea lo suficientemente atrac- $125.000 millones por el Consejo Nacio-
un esquema de contrapartidas que alinee tivo para incentivar la inversin privada nal de Beneficios Tributarios (CNBT) slo
las diferentes fuentes de financiamiento en CTeI; ii) realizacin de un documen- apalancara inversiones en ACTI hasta por
provenientes de las regalas y del sector to que contenga las proyecciones de au- $500.000 millones. De esta manera, es
privado en torno de proyectos en reas mento del cupo fiscal de las deducciones fundamental que los anlisis que se de-
de inters y de impacto. Para cumplir los tributarias que sean consistentes con la riven del documento Conpes 3834 lleven
crecimientos de inversin incluidos en meta del PND 2014-2018 de alcanzar 1% a un incremento efectivo del costo fiscal
el presupuesto financiero del PND 2014- de inversin en ACTI en 2018; iii) imple- mximo anual de las deducciones tribu-
2018 es necesario que estos esquemas de mentacin de un piloto para la aplica- tarias para apalancar un mayor flujo de
contrapartidas apalanquen al menos 2,3 cin automtica de estos beneficios a inversin privada en ACTI.
pesos de inversin privada por cada peso empresas calificadas como altamente As las cosas, la meta de inversin
de inversin pblica (incluidas regalas). innovadoras11; iv) implementacin de del Gobierno central se puede obtener
Es importante hacer nfasis en que este un piloto en tres parques tecnolgicos a partir de una combinacin de deduc-
esquema de contrapartidas debe estar para que las empresas ubicadas en ellos ciones tributarias e inversin directa a
enfocado a iniciativas de calado y de alto puedan acceder automticamente a travs del esquema de contrapartidas
impacto sobre la sofisticacin y la diversi- este instrumento; y v) definicin de los propuesto. La composicin del esfuer-
ficacin del aparato productivo del pas8. criterios para reconocer a las unidades zo fiscal depende de la preferencia del
El Gobierno cuenta con las deduccio- empresariales del I+D+i y as permitir Gobierno nacional de asumir dicho cos-
nes de renta a inversiones en CTeI como que las empresas puedan aplicar direc- to fiscal va prdida de ingresos o va consejo privado de competitividad
instrumento para apalancar inversin tamente a las deducciones de renta. Presupuesto General de la Nacin. Tam-
privada en ACTI. Con este instrumento, El CPC hace especial nfasis en la ne- bin depende del inters del Gobierno
cada peso de ingreso dejado de recibir cesidad de restablecer el beneficio real de focalizar los esfuerzos de CTeI en
por la Nacin apalanca cuatro pesos de neto de las deducciones de renta a in- reas estratgicas lo cual es ms fac-
inversin privada9. Dada la importancia versiones en CTeI, el cual pas de 28,3% tible va inversin.
de este instrumento10, recientemente a 8,3% del monto de la inversin entre
se aprob el documento Conpes 3834 2012 y 2015, debido a la sustitucin del
de 2015, Lineamientos de Poltica para impuesto de renta por el CREE y a la crea-
Estimular la Inversin Privada en Cien- cin de la sobretasa del CREE, sobre los
cia, Tecnologa e Innovacin a travs cuales no aplica el beneficio. Se estima
de Deducciones Tributarias. Este docu- que para 2018, el beneficio real neto cai- 115
Generacin de conocimiento y tecnologa
9.000
8.034
Colombia presenta un rezago significativo
8.000
en cuanto al nmero de investigadores
por milln de habitantes no slo frente 7.000
lderes mundiales como Corea del Sur, sino
ante pases de Amrica Latina (Grfico 3). 6.000
5.000
Grfico 3. Investigadores por 4.000
milln de habitantes, 2012.
1.941 3.000
1.827
2.000
872 818 735 629
598 413 386 1.000
346 265 245 232 181 172 148 96
44
Fuente: Clculos del Consejo Privado de Competiti- 0
vidad con informacin de la Red Iberoamericana e
Costa Rica (2011)
Brasil (2010)
Sudfrica
Uruguay
Amrica Latina
y el Caribe
Chile
Cuba
Mxico (2011)
Venezuela (2011)
Ecuador (2011)
Paraguay
Per (2011)
Bolivia (2010)
Panam (2011)
El Salvador
Guatemala
Corea del Sur
Argentina
Colombia
Interamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa,
el Banco Mundial y el DANE. Para Corea del Sur y Sud-
frica la fuente es la OCDE. Para Mxico y Per la fuente
es el Global Innovation Index 2014.
Requerido para tercer Proyectado PND

Real
Entre 2010 y 2014 el nmero de lugar LATAM 2032 2014-2018
investigadores por milln de habitantes
700
se contrajo 1,7% al pasar de 382 a 375. En 694
el mejor de los casos, la meta de 10.000 Se requieren por lo menos 9.574
becas del PND 2014-2018 contribuira a que investigadores adicionales 600
el nmero de investigadores por milln entre 2015 y 2018
502
de habitantes aumente 33,7% y se ubique
en 502 en 2018. Lo anterior implica que 500
es necesario implementar estrategias
adicionales a la de otorgamiento de becas 382
400
para alcanzar los 694 investigadores
por milln de habitantes en 2018, cifra 375
necesaria para que el pas pueda ser 300
el tercer pas de la regin con mayor
nmero de investigadores por milln de
habitantes en 2032 (Grfico 4). 200
100
0
Grfico 4. Investigadores por milln de
habitantes en Colombia, 1996-2018.
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Fuente: Clculos del Consejo Privado de Competitividad con informacin de la Red Iberoamericana e Interamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa, las bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 y el DANE. Es importante sealar que la estimacin del impacto de las becas sobre el nmero de investigadores en el pas es el mximo posible
debido a que: i) se supone que el 100% de los becarios de doctorado son investigadores despus de cinco aos de haber recibido la beca, ii) se supone que el 100% de los becarios
de maestra son investigadores despus de dos aos de haber recibido la beca, iii) no se tiene en cuenta que los becarios que estn estudiando en Colombia pueden ser parte del
inventario de investigadores antes de su graduacin, y iv) no se incluyen datos sobre desercin de investigadores. A pesar de lo anterior, se presenta este escenario maximalista
116 para poner en perspectiva la meta de las 10.000 becas en relacin con la brecha de investigadores que presenta el pas con respecto al tercer mejor pas de la regin (Brasil).
En 2014, Colombia fue el sptimo pas latinoamericano con mayor nmero de publicaciones de alto impacto por cada mil millones de
dlares de PIB despus de Chile, Uruguay, Brasil, Argentina, Costa Rica y mxico. El cumplimiento de las metas del PND 2014-2018 pondra
al pas muy cerca del tercer puesto en Amrica Latina en este frente (Grfico 5).
Grfico 5. Nmero de publicaciones cientficas y tecnolgicas de Pases de

Colombia
alto impacto por cada mil millones de PIB (US$ PPP), 2014. referencia
35
29,8
30
25
20
17,2
16,6
15,4
13,9 15
12,6
11,8
10
8,5
7,2
5,5
5,1
4,6 5 consejo privado de competitividad
3,2 3,0
2,4 2,1
1,5 1,0 1,0 0,9 0,9 0,4
0
Corea del Sur
Turqua
Chile
Sudfrica
Malasia
Uruguay
Brasil
Argentina
Costa Rica
Mxico
Colombia
Panam
Bolivia
Ecuador
Per
Nicaragua
Venezuela
Guatemala
Paraguay
Honduras
El Salvador
Repblica
Dominicana
Fuente: Global Innovation Index, 2015. Es importante sealar que las publicaciones incluidas son principalmente las del Web of Science que comprenden artculos publicados
en Science Citation Index y Social Science Citation Index. Estas bases de datos se caracterizan por su rigurosidad y por sus altos estndares de impacto y calidad. 117
A pesar de que la tasa de crecimiento promedio anual de las aplicaciones de patentes de invencin de residentes en el pas creci 11,6% en la
ltima dcada, en 2012 estas aplicaciones solo sumaron 4,6 por milln de habitantes, muy por debajo de los lderes latinoamericanos (Grfico 6).
Grfico 6. Nmero de aplicaciones de patentes

1.400
de invencin presentadas por residentes.
Nmero de patentes solicitadas por residentes

1.281
1.200
Panel A. Nmero de solicitudes de patentes
presentadas por residentes, 1999-2025. 1.000
800
Real 600
600
Meta PND 2014-2018
400
Proyectado a 2025 276
200
Fuente: Clculos Consejo Privado de Competitividad

1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
con base en WIPO, PND 2014-2018.
Panel B. Nmero de solicitudes de patentes

presentadas por residentes por milln
45,0
de habitantes en pases seleccionados
Nmero de patentes solicitadas por residentes por milln de habitantes

de Amrica Latina, 2012-2025. 39,3 39,4
37,9 40,0
36,2
Brasil
35,0
Chile
30,0
Argentina
23,7
Mxico 25,0
Colombia 19,3 19,5

18,5 20,0
17,0 17,6
Fuente: Clculos del Consejo Privado de Competitividad 14,8
15,0
con informacin de WIPO. Las proyecciones para Colom- 11,9 12,6
bia suponen que se cumple la meta del PND a 2018 y 10,7
que a partir de dicho ao las solicitudes de patentes por 10,0
milln de habitantes crecen a la tasa de crecimiento pro-
medio anual alcanzada entre 2004 y 2013 (10,7% anual). 4,6
5,0
Por su parte, las proyecciones de los dems pases
suponen que la tasa de crecimiento anual entre 2014 y
2025 es la misma que la tasa promedio anual registrada 0,0
entre 2004 y 2013: Argentina (-3,0% anual), Brasil (1,4% 2012 2018 2025
118 anual), Chile (-2,6% anual), y Mxico (8% anual). (Proyectado) (Proyectado)
Las metas del PND 2014-2018 en cuanto a formacin de capital humano de alto nivel y de publicaciones son adecuadas (CUADRO 2). No
obstante, es fundamental que estas metas se complementen con acciones contundentes para la atraccin de capital humano de alto nivel
ya formado y que se establezcan mecanismos de focalizacin robustos para que el conocimiento generado tenga el mayor impacto posible.
Adicionalmente, se debe fortalecer la demanda por capital humano altamente especializado por parte de los diferentes actores del
sistema de CTeI, en particular del sector productivo.
Cuadro 2. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con la generacin de conocimiento de alto impacto.
Lnea Base
(2014)
Publicaciones cientficas y Esta meta acercara al pas al registro actual del tercer pas de Amrica Latina
tecnolgicas de alto impacto con mejor desempeo en este indicador (Brasil con 11,8). Es clave focalizar la
6,4 11,5
por cada US$1.000 millones produccin de conocimiento en reas estratgicas que tengan impacto sobre
de PIB. la competitividad y las condiciones de vida del pas.
Artculos cientficos
publicados por investigadores La produccin de conocimiento debe estar focalizada en reas estratgicas
7.059 10.000
colombianos en revistas que tengan impacto sobre la competitividad y las condiciones de vida del pas.
cientficas especializadas.
El CPC estima necesario incorporar al menos 9.574 investigadores adicionales

entre 2015 y 2018 para alcanzar 694 investigadores por milln de habitantes
en 2018 y as facilitar que el pas sea el tercer pas latinoamericano con mayor
Becas para maestras nmero de investigadores por milln de habitantes en 2032. Lo anterior resalta
7.540 10.000
y doctorados. la importancia de contar con una poltica robusta de atraccin de capital
humano de alto nivel ya formado. Es clave focalizar la formacin y la atraccin
de capital humano de alto nivel en reas estratgicas que tengan impacto
sobre la competitividad y las condiciones de vida del pas.
El CPC estima que de cumplirse la meta a 2018 y bajo el supuesto de que a

partir de dicho ao las patentes crecen a la tasa histrica en todos los pases
Registros de patentes
de la regin (para Colombia esta tasa sera 11,6% anual), se podra llegar a
solicitadas por residentes en 270 600 1.281 aplicaciones de patentes de residentes en 2025. As, el CPC proyecta que
oficina nacional y PCT (Patent
Colombia ocupara el tercer lugar de Amrica Latina en 2025, al alcanzar 23,7
Cooperation Treaty).
solicitudes de patentes de residentes por milln de habitantes, superando a
Argentina (12,6) y Chile (17,6).
Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018. 119

recomendaciones en Estratgico Institucional 2015-2018 de gacin y de desarrollo tecnolgico que

materia de generacin de Colciencias se incluye un programa para se destaquen por la calidad y la perti-
conocimiento y tecnologa mejorar la vinculacin de doctores en el nencia de sus productos cientficos y
mercado laboral del pas, el cual consta tecnolgicos. Este programa de forta-
En el pas existe un consenso sobre la de acciones como el diseo y la imple- lecimiento incrementara la absorcin
necesidad de incrementar significativa- mentacin de una plataforma de oferta del creciente capital humano especia-
mente la generacin de conocimiento y y demanda para la vinculacin de docto- lizado disponible.
su impacto sobre la sociedad colombia- res al mercado laboral, el CPC recomienda De otro lado, el incremento de la dis-
na. Es importante destacar la reciente que estos esfuerzos sean complementa- ponibilidad de capital humano de alto
aprobacin del documento Conpes 3835 dos con una estrategia contundente de nivel y el aumento de las publicaciones
de 2015Declaracin de Importancia atraccin de capital humano especializa- cientficas y tecnolgicas deben estar,
Estratgica del Proyecto de Apoyo a la do ya formado, tanto nacional como ex- necesariamente, acompaados de una
Formacin del Capital Humano Altamen- tranjero12. Un programa potente de este clara estrategia de focalizacin, con el
te Calificado en el Exterior, que asegur tipo es necesario para que se pueda in- fin de que el impacto de estos esfuerzos
$700.000 millones para financiar las be- corporar los casi 10.000 investigadores sea el mayor posible. Si bien el PND 2014-
cas de estudios de maestra y doctorado adicionales que se requieren a 2018 y as 2018 incluye varios mecanismos de fo-
en el exterior que se otorgan a travs de recortar el rezago en cuanto a investiga- calizacin de las becas de formacin de
Colfuturo para el perodo 2017-2025. dores por milln de habitantes en el me- alto nivel, entre los que se encuentran
A pesar de lo anterior, llama la aten- diano plazo. El CPC estima que el costo de las disciplinas acadmicas relaciona-
cin que en el PND 2014-2018 no se incorporar estos investigadores en un pe- das con Ciencia, Tecnologa, Ingeniera
incluye una estrategia concreta y contun- rodo de cuatro aos es de $1,3 billones y Matemticas (STEM), se recomienda
dente para incorporar investigadores ya aproximadamente13. que los esfuerzos de formacin y atrac-
formados en las diferentes instituciones Adicionalmente, se recomien- cin de capital humano sean relevantes
que pueden generar conocimiento rele- da complementar las estrategias de y pertinentes al desarrollo de las apues-
vante, tales como universidades, centros formacin y de atraccin de capital tas productivas del nivel nacional y de los
de investigacin y de desarrollo tecnol- humano con programas de fortaleci- departamentos en el marco de la Poltica
gico y el sector privado. Aunque en el Plan miento a grupos y centros de investi- de Desarrollo Productivo.
120
Transferencia de conocimiento y tecnologa
El panel A del Grfico 7 ilustra que existe una correlacin positiva entre las habilidades gerenciales y el PIB per cpita de los pases.
Como se puede observar, la calidad gerencial promedio de Colombia es la ms baja entre una muestra de pases. Adicionalmente, la
calidad de la gerencia colombiana se encuentra por debajo del nivel que se esperara dado su PIB per cpita. Colombia es, adems, uno
de los pases donde la sobreestimacin entre la autocalificacin de los propios gerentes y el resultado objetivo sobre la calidad de su
gestin es ms significativa (Panel B). Lo anterior Implica que las estrategias de transferencia de conocimiento y de tecnologa que se
implementen en el pas deben incluir programas para mejorar la calidad de la gerencia en las empresas.
Grfico 7. Calidad de la gerencia en Colombia.

Pases de
Colombia
Panel A. PIB per cpita y calidad de la gerencia referencia
(puntaje de 0-5), pases seleccionados.
3,4
Estados Unidos
Japn
Alemania
Suecia 3, 2
Canad
Calificacin promedio de la calidad gerencial

Francia
Italia
3
Australia
Mxico
Polonia
Singapur
Nueva
Zelanda 2,8
Portugal
Chile
China Irlanda
Grecia
Brasil Argentina
India
2,6
Colombia
2,4
8 9 10 11
Logaritmo del PIB per cpita (US$ PPP)
Fuente: World Management Survey (2013). 121
Panel B. Sobreestimacin de la calidad gerencial. Diferencia entre autocalificacin y resultado objetivo de la encuesta.
Mozambique 1,78
Nicaragua 1,63
Etiopa 1,54
Tanzania 1,41
Ghana 1,29
Colombia 1,28
Zambia 1,27
Turqua 1,19
Mxico 1,14
Brasil 1,10
Kenia 1,08
Chile 1,02
Argentina 1,02
Grecia 0,97
India 0,95
Nigeria 0,95
Espaa 0,92
Portugal 0,84
Irlanda 0,81
China 0,79
Irlanda del Norte 0,75
Nueva Zelanda 0,72
Canad 0,58
Australia 0,57
Polonia 0,52
Italia 0,48
Gran Bretaa 0,47

Alemania 0,35
Estados Unidos 0,25
Francia 0,19
Suecia 0,19
Japn 0,13
Singapur -0,34
-1,0 -0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0
122 Fuente: World Management Survey (2013).

1%
5%
1%
1%
3%
3%
0%
8%
8%
100%
La baja participacin de investigadores en el
6%
sector empresarial colombiano tambin limita 9% 8% 5%
1%
los procesos de transferencia de conocimiento 14% 90%
5%
y de tecnologa. En efecto, slo 0,7% de los 28% 24%
30%
investigadores colombianos estn vinculados
80%
al sector productivo, cifra que es menor a la 24%
Distribucin de los investigadores por sector

de Chile (25%), Argentina (7%), El Salvador (3%),
y Uruguay (2%). Es importante sealar que 70%
Colombia presenta la participacin ms alta de
investigadores en instituciones de educacin
60%
superior de la muestra (90,5% del total de 70%
61,5%
investigadores) (Grfico 8).
77% 50%
89%
Grfico 8. Distribucin de los
81% 90,5%
investigadores por sector, 2012. 40%
62,5% 72%
69%
68%
30%
Educacin
Superior
Empresas 20%
25% 25%
Gobierno 10%
14%
2%
0%
0%
%
Organizaciones sin 7%
0,7
0,
0,
nimo de Lucro 3%
0%
Guatemala
Corea del Sur
Turqua
Chile
Sudfrica
Argentina
El Salvador
Uruguay
Colombia
Paraguay
Fuente: Clculos del Consejo Privado de Competitividad
con informacin de la Red Iberoamericana e Interameri-
cana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa y la OCDE.
0,80%
Los pagos por utilizacin de propiedad
0,74%
intelectual en Colombia, una variable
Pagos por el uso de propiedad intelectual como % del PIB

utilizada para medir la absorcin de 0,70%
conocimiento, aumentaron 5,7% promedio
anual entre 2005 y 2014, al pasar de 0,08% 0,60%
0,60%
a 0,13% del PIB (Grfico 9). Es importante
0,53%
sealar que estos pagos en Amrica Latina
decrecieron 0,6% promedio anual entre 0,50% consejo privado de competitividad
0,45%
2005 y 2013.
Grfico 9. Pagos por utilizacin 0,40%

de propiedad intelectual como 0,33%
porcentaje del PIB, 2005 y 2014. 0,28%
0,30%
0,25%
0,22%
0,18%
2005 0,16% 0,17% 0,20%
0,15% 0,13% 0,11%
0,10%
2014 0,08% 0,10%
0,00%
Fuente: Clculos del Consejo Privado de Competitivi-
dad con informacin del Banco Mundial. Corea del Sur Chile Pases OCDE Brasil Amrica Latina Mxico Colombia Per 123
(2013) (2013) (2013)
Se destaca que el PND 2014-2018 establece que se debe disear una poltica de transferencia de conocimiento y tecnologa (TCT) (CUADRO
3). esta poltica deber integrar los diversos instrumentos de TCT, algunos de ellos planteados en el mismo PND 2014-2018, de manera
coherente y articulada, si se quiere dinamizar la TCT en el pas significativamente.
Cuadro 3. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con la transferencia de conocimiento y tecnologa.
Lnea Base Meta

(2014) 2018
Si bien esta meta implica un crecimiento de 181,9% frente al nmero de

Pequeas y medianas empresas empresas beneficiadas durante el cuatrienio anterior (160), la cobertura de
beneficiadas del programa de extensin 160 451
tecnolgica. este tipo de programas es insuficiente para generar un impacto importante en
materia de transferencia de conocimiento.
La apropiada reglamentacin de la cesin de derechos del Estado en este tipo de
Cesin a ttulo gratuito de los derechos de proyectos es fundamental para fortalecer la participacin de terceros en su ejecucin
propiedad intelectual del Estado (artculo 10 x x y para contar con un marco jurdico que facilite la transferencia y la comercializacin
de la Ley 1753 de 2015). de los productos resultantes de los proyectos financiados con recursos pblicos, en
particular con regalas.
Estrategia para la promocin de Parques Para el CPC la estrategia de PCTI debe estar enmarcada dentro de una poltica
Cientficos, Tecnolgicos y de Innovacin x x
(PCTI) (artculo 12 de la Ley 1753 de 2015). integral de TCT que sea construida desde las necesidades del aparato productivo.
El CPC considera que esta accin es fundamental dado que el 82% del
incremento en productividad necesario para mantener un crecimiento
Diseo e implementacin de una poltica econmico dinmico en el largo plazo proviene de la adopcin de buenas
de transferencia de conocimiento y x x prcticas y de tecnologas existentes, y slo el 18% de este incremento
tecnologa (TCT). necesario en productividad proviene de nuevos conocimientos (McKinsey
Global Institute, 2015). Esta estrategia debe ser integral y debe partir de las
necesidades de las empresas del pas.
Estrategia de aprovechamiento de la Se considera que esta accin debe estar comprendida dentro de la estrategia
informacin tcnica disponible. Apoyo a integral de TCT que el Gobierno nacional piensa disear e implementar. Esta
universidades para la promocin de spin- accin, que est dirigida a fomentar la transferencia y la comercializacin de
offs como mecanismos de emprendimiento x x conocimientos relativamente avanzados, debe ser complementada con programas
basados en desarrollo tecnolgico e que fortalezcan las capacidades de transferencia de conocimientos menos
innovacin. avanzados pero con un impacto potencial en productividad importante.

recomendaciones en lderes nacionales de cada sector (CPC, contribucin a objetivos integrales en

materia de transferencia de 2014b). En este contexto, se considera materia de TCT. Incluso, es fundamen-
conocimiento y tecnologa que los elementos incluidos en el PND tal que la estrategia de TCT identifique
2014-2018, tales como el programa de los esfuerzos ms importantes que se
Para el CPC, uno de los aspectos vi- extensionismo tecnolgico, la poltica estn realizando en el pas desde dife-
tales en los que el pas debe mejorar de parques cientficos, tecnolgicos y rentes sectores de la sociedad, con el
es la transferencia de conocimiento y de innovacin y la estrategia de utili- fin de entender los desafos que se en-
tecnologa (TCT), debido a que la gran zacin de conocimiento disponible en frentan en esta materia14. A partir de lo
mayora de firmas colombianas tienen la literatura y en las oficinas de pro- anterior, la poltica de TCT debe incluir
niveles de productividad muy bajos y piedad intelectual no se deben imple- todas las acciones y estrategias perti-
124 alejados de los niveles de las empresas mentar aisladamente y sin definir su nentes de manera articulada, con el fin
de que su implementacin incremente las empresas, utilizando tecnologas no slo alineara esfuerzos, sino que
la productividad y la sofisticacin del probadas17. De la misma manera, estas permitira contar con una implementa-
aparato productivo. estrategias deben nacer de las necesi- cin mucho ms costo-efectiva.
Dado que el 82% del incremento en dades de cada sector y de las oportu- Con respecto a la financiacin de
productividad necesario para mante- nidades existentes en el mercado. As, esta estrategia de TCT bsica, se re-
ner un crecimiento econmico dinmi- es fundamental que los esfuerzos par- comienda evaluar la posibilidad de es-
co en el largo plazo en las economas tan de la identificacin de tipologas tablecer esquemas de cofinanciacin
emergentes proviene de la adopcin de brechas de conocimiento y tecno- Nacin-regalas-sector privado. Se es-
de buenas prcticas y de tecnologas loga que limitan el crecimiento de las perara que los recursos pblicos fi-
ya existentes y slo el 18% de este in- firmas pertenecientes a los sectores nancien prioritariamente actividades
cremento necesario en productividad productivos del pas. relacionadas con fallas de informa-
proviene de nuevos conocimientos Adicionalmente, la estrategia de cin, tales como la identificacin de
(McKinsey Global Institute, 2015)15,16, TCT bsica debe contener un plan de las brechas con respecto a estndares
para el CPC es de vital importancia accin de TCT a nivel sector/regin en internacionales, y que los privados fi-
que la estrategia de TCT juegue un pa- donde se d prioridad a las reas de nancien la adquisicin de las nuevas
pel preponderante en la poltica de CTeI intervencin que tengan un mayor im- tecnologas as como la implementa-
del pas. En particular, es clave que pacto potencial, de manera ordenada y cin de los nuevos procesos. Para la
esta estrategia no solamente tenga en articulada. Este plan de accin es ne- escalabilidad de este programa es cla-
cuenta las acciones tendientes a forta- cesario para implementar un programa ve que una parte importante sea finan-
lecer mecanismos de TCT avanzados de cierre de brechas a la medida que ciada por el propio sector privado, en
tales como licenciamientos, spin-offs, responda eficazmente a las necesida- particular cuando este tipo de inter-
parques cientficos y tecnolgicos, en- des de las firmas de acuerdo con su venciones generan principalmente re-
tre otros, sino quiz ms importante sector productivo y su ubicacin geo- tornos privados.
es que incluya acciones contundentes grfica. En particular, estos planes de Finalmente, y con el fin de com-
para promover la adopcin de conoci- accin sectoriales/regionales de TCT plementar las acciones incluidas en
mientos y tecnologas menos avanza- deben incluir esfuerzos concretos para el PND 2014-2018 relacionadas con la
das pero necesarias para que la gran mejorar las capacidades gerenciales y promocin de la transferencia de co-
mayora de las empresas del pas in- para fortalecer la incorporacin de re- nocimiento y tecnologa ms avan-
crementen su productividad en el corto curso humano adecuado para que los zada, se recomienda fortalecer los
y el mediano plazo. procesos de transferencia y apropia- servicios de transferencia tecnolgi- consejo privado de competitividad
Para lograr una adecuada transfe- cin de tecnologas sean ejecutados ca tales como vigilancia, negociacin,
rencia de conocimientos y tecnologas exitosamente 18. Estos planes de ac- compra, adaptacin, y explotacin co-
probadas, se recomienda la implemen- cin debern estar en sintona con las mercial, entre otros. Adicionalmente,
tacin de una estrategia de TCT que sea iniciativas cluster y/o apuestas pro- se recomienda establecer un marco de
ofrecida a las empresas para promo- ductivas definidas en el marco de las incentivos potente para que tanto in-
ver la modernizacin tecnolgica. Si- Comisiones Regionales de Competiti- vestigadores como instituciones uni-
guiendo a Shapira et. al. (2015), este vidad, de conformidad con el artculo versitarias tengan suficientes motivos
tipo de estrategias se debe enfocar 186 de la Ley 1753 de 201519. Trabajar para desarrollar y explotar nuevos co-
en mejoras concretas en la operacin esta estrategia de TCT bsica en lnea nocimientos y tecnologas junto con el
y la adopcin de buenas prcticas de con las apuestas de los departamentos sector privado.
125
Innovacin
El porcentaje de empresas clasificadas como innovadoras en sentido amplio o en sentido estricto ha cado de manera significativa
en los ltimos aos20 (Grfico 10). En efecto, este porcentaje pas de 37,8% en 2007-2008 a 21,7% en 2011-2012 para el caso del sector
manufacturero (Panel A) y se contrajo de 47,2% en 2008-2009 a 23,9% en 2012-2013 en el sector de servicios (Panel B). La meta del PND
2014-2018 de incrementar este porcentaje a 30% busca reversar parcialmente esta tendencia negativa que presenta la innovacin
empresarial en el pas21.
100%
Grfico 10. Distribucin de las empresas
colombianas manufactureras y de servicios
de acuerdo con su nivel de innovacin.
80%
Panel A. Distribucin de las empresas del sector
57,1% 56,8% 60,6%
manufacturero segn niveles de innovacin.
73,6%
60%
No innovadoras
Potencialmente innovadoras 5,3% 40%

9,2% 5,1%
Innovadoras en sentido amplio
21,9% 4,7%
Innovadoras en sentido estricto 33,2% 20%
33,8%
Innovadoras en sentido amplio 30,0%
21,5%
o en sentido estricto
6%
11,8%
2%
0,
0,
4,6%
0%
2005-2006 2007-2008 2009-2010 2011-2012 Meta 2018
100%
Panel B. Distribucin de las empresas del

sector servicios segn niveles de innovacin.
80%
45,8%
No innovadoras 63,6%
71,8%
60%
Potencialmente innovadoras

6,9%
Innovadoras en sentido estricto 40%

5,0%
o en sentido estricto 4,3%
44,6%
20%
31,1% 30,0%
23,8%
%
6%
3%
05
2,
0,
0,
0%
Fuente: DANE. Encuesta de Desarrollo e Innovacin
126 Tecnolgica y Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. 2008-2009 2010-2011 2012-2013 Meta 2018
Innovacin
En el PND 2014-2018 se destaca la meta de lograr que el 30% de las empresas sean consideradas innovadoras en sentido amplio o en
sentido estricto. Para lograr lo anterior, se plantea un incremento importante en el nmero de empresas apoyadas en procesos de
innovacin, en el diseo de un programa de compra pblica innovadora y en el fortalecimiento de la financiacin al emprendimiento
y a la innovacin (CUADRO 4).
Cuadro 4. Principales metas / estrategias en el PND con relacin a la innovacin.
Lnea
Meta
Indicador Base Comentarios
2018
(2014)
Esta meta implica un incremento de 8,3 puntos porcentuales en el

porcentaje de empresas clasificadas como innovadoras en sentido
amplio o en sentido estricto en el sector manufacturero. De la misma
Porcentaje de empresas clasificadas como innovadoras manera, en el sector de servicios esta meta es consistente con un
crecimiento de 6,1 puntos porcentuales en este tipo de empresas. El
en sentido amplio o en sentido estricto pertenecientes a 22,5% 30%
cumplimiento de esta meta solo reversara parcialmente la tendencia
los sectores de industria y servicios.* negativa que en trminos de innovacin ha presentado el sector
privado en los ltimos aos. Se necesitarn esfuerzos adicionales
(ver seccin de recomendaciones sobre innovacin) para alcanzar
los niveles de innovacin adecuados en el futuro.
Aunque esta meta multiplica por casi cinco el nmero de empresas

Empresas apoyadas en procesos de innovacin por apoyadas durante el cuatrienio pasado (1.416), es importante
1.416 7.000
Colciencias.* incluir variables adicionales a la cobertura para evaluar el efecto de
dicho programa sobre la innovacin empresarial.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y

Bancldex desarrollarn la cadena de financiamiento
del emprendimiento y la innovacin, con la creacin de El anlisis sobre el financiamiento al emprendimiento y la
mecanismos de financiacin alternativa que se ajusten x x innovacin se aborda en el captulo sobre la financiacin para el
a las necesidades del sector privado. Se implementarn emprendimiento en etapa temprana de este informe.
y difundirn herramientas de validacin temprana en
mercados, mecanismos de incubacin y de aceleracin.
Esta accin tiene un potencial muy importante para promover

Diseo e implementacin de un Programa de Compra la innovacin empresarial, debido a que la destinacin del 1% de
x x la totalidad del presupuesto de compra pblica del Estado a la
Pblica Innovadora. modalidad de compra pblica innovadora representara $1 billn en
el ao 2018 (IDOM & SILO, 2015).
Nota: * La lnea base corresponde a 2013. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018.
recomendaciones en materia productivos, as como tener estudios a la empresa, es fundamental contar

de innovacin que identifiquen cules son los moti- con informacin robusta para identi-
vos que impiden que las empresas in- ficar las palancas de poltica pblica
Para promover decididamente la inno- crementen sus niveles de innovacin. ms adecuadas para promover la in-
vacin empresarial es necesario cono- Dado que la innovacin empresarial es novacin empresarial.
cer, de manera detallada y oportuna, un resultado de un sinnmero de fac- En este contexto, es importante se-
estadsticas que reflejen la capacidad tores de entorno, as como de condi- alar el trabajo de Colciencias, el DANE y
innovadora de los diferentes sectores ciones sectoriales e, incluso, internas el Observatorio Colombiano de Ciencia y 127
Innovacin
Tecnologa para disear e implementar el te en el fomento a la innovacin en algu- gacin y desarrollo de manera exitosa
Plan Estadstico Sectorial de Ciencia, Tec- nos pases23, producen externalidades de en el tiempo esperado24. En este con-
nologa e Innovacin. Dentro de este Plan generacin de conocimiento importantes texto, se recomienda que se evale la
es clave incluir acciones para mejorar la en materia de inversin en investigacin posibilidad de contar con un sistema
Encuesta de Desarrollo e Innovacin Tec- y desarrollo, as como de aplicacin de pa- de regulacin-incentivos en sectores
nolgica (EDIT) del DANE en cuanto a co- tentes por parte del sector privado (OCDE, en donde exista espacio para la impo-
bertura sectorial (solo cubre el sector 2015). En este contexto, se recomienda sicin de estndares con un nivel de
manufacturero y el sector de servicios), que Colombia Compre Eficiente, con el exigencia importante y cuyo cumpli-
a su representatividad departamental y acompaamiento del Comit Tcnico Mix- miento dependa de actividades de in-
a su periodicidad (esta encuesta solo se to de Innovacin del SNCCTeI, implemen- vestigacin y desarrollo sofisticadas.
publica cada dos aos). te el plan de accin para implementar el Finalmente, para el CPC es clave que
Por otro lado, es clave que la Unidad Programa de Compra Pblica Innovadora, los esfuerzos que se realicen para incre-
de Diseo y Evaluacin de Polticas de cuyo diseo ya fue completado. En parti- mentar la actividad innovadora de las em-
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (UDEP) cular, se recomienda que se defina y se presas no solo conlleven a una mayor
que Colciencias est estructurando con implemente una senda creciente del por- sofisticacin y diversificacin del apara-
la asesora de la Universidad de Sussex, centaje del presupuesto de compras p- to productivo, sino que contribuyan deci-
tenga la responsabilidad de conducir es- blicas del Gobierno que se destinar a didamente a que el pas incremente sus
tudios para identificar los determinantes compras pblicas innovadoras. Esta sen- exportaciones no minero-energticas de
de la actividad innovadora de las empre- da deber ser consistente con las metas manera importante, tal como lo propone el
sas colombianas, as como de disear y de inversin en ACTI del PND 2014-2018 y PND 2014-2018. Por lo tanto, se recomien-
evaluar instrumentos de poltica pblica con la madurez del programa de compra da que uno de los criterios que se utilicen
para solucionar los problemas que limitan pblica innovadora. para focalizar las estrategias de innova-
la innovacin empresarial. Dado que las Otro mecanismo que ha sido eficaz cin empresarial sean los sectores econ-
causas de la baja innovacin empresarial en fortalecer la innovacin empresa- micos de cada regin con mayor potencial
pueden ser amplias, el trabajo de la UDEP rial es acompaar la imposicin de es- exportador, los cuales han sido identifica-
es necesario para que las acciones que tndares regulatorios para mejorar la dos por el Ministerio de Comercio, Indus-
tome el Estado sean integrales y tengan calidad de los bienes y servicios, con tria y Turismo. Adicional a lo anterior, se
el impacto deseado22. la implementacin de incentivos finan- recomienda que este Ministerio, Colcien-
De otro lado, se hace nfasis en la im- cieros en materia de investigacin y cias y representantes del sector privado
portancia de que el pas cuente con un pro- desarrollo. Esta estrategia dual de ga- de cada sector, en el marco del SNCCTeI,
grama robusto y amplio de compra pblica rrote y zanahoria incentiva a las em- establezcan un plan de accin concreto
innovadora, con el fin de dinamizar la in- presas a invertir en innovacin para para financiar las actividades de innova-
versin privada en actividades que impli- poder cumplir los estndares pero, a cin que contribuiran a cumplir las metas
quen la generacin de nuevo conocimiento la vez, provee financiacin para que de exportaciones no minero-energticas,
y tecnologas. En efecto, la evidencia sea- dichas empresas, universidades y lo cual puede ser incluido explcitamente
la que este tipo de programas, que estn centros de investigacin y desarrollo en los Acuerdos Departamentales de CTeI
jugando un papel cada vez ms importan- lleven a cabo los procesos de investi- que est liderando Colciencias.
128
Cuadro 5. Resumen de las principales recomendaciones en materia de Ciencia Tecnologa e Innovacin.

El PND establece que Colciencias
especializar sus funciones de
A pesar de la importancia de la Colciencias y
Culminar proceso de formulacin, implementacin
reestructuracin de Colciencias, Ministerio de
1 reestructuracin de Corto y evaluacin de polticas, y
esta accin no ha sido Hacienda y
Colciencias. mejorar la eficiencia de aquellas
culminada. Crdito Pblico.
relacionadas con la ejecucin de
instrumentos de poltica.
Estas recomendaciones debern Entidades
Definicin de objetivos
estar incluidas en el Conpes sobre del Sistema
estratgicos en Es importante que dentro
la poltica de CTeI de largo plazo, Nacional de
CTeI para el nuevo del Conpes se incluya metas
2 Corto que incorpora la visin de que Competitividad,
Sistema Nacional de concretas y medibles a 2018
Colombia ser uno de los tres Ciencia,
Competitividad, Ciencia, y 2025.
pases latinoamericanos ms Tecnologa e
Tecnologa e Innovacin.
innovadores en 2025. Innovacin.
Estas recomendaciones debern Entidades
Definicin de roles
estar incluidas en el Conpes del Sistema
y responsabilidades
sobre la poltica de CTeI de largo Nacional de
de cada entidad
3 Mediano plazo, que incorpora la visin de Competitividad,
gubernamental que
que Colombia ser uno de los Ciencia,
contribuyan a alcanzar
tres pases latinoamericanos Tecnologa e
los objetivos definidos.
ms innovadores en 2025. Innovacin.
Sistema de informacin
4 unificado de Mediano No est incluida. Colciencias.
beneficiarios.
Se incluye la meta de Conpes de la poltica de Entidades
alcanzar una inversin en largo plazo de CTeI debe ser del Sistema
ACTI equivalente al 1% del PIB declarado como de importancia Nacional de
Incrementar inversin
en 2018. Esta meta implica estratgica. Los flujos de Competitividad,
de las entidades
que la inversin del sector inversin pblica necesarios Ciencia,
5 gubernamentales en Mediano
pblico (incluyendo regalas) deben ser aprobados por el Tecnologa e
actividades de ciencia,
debe pasar de $11,6 billones Consejo Superior de Poltica Innovacin y
tecnologa e innovacin.
en el cuatrienio 2010-2014 a Fiscal (Confis) y por el Consejo Ministerio de
$14,1 billones en el cuatrienio Nacional de Poltica Econmica y Hacienda y
2015-2018. Social (Conpes). Crdito Pblico.
Un programa de atraccin de
investigadores nacionales
Programa de atraccin No est incluida. Solo se y extranjeros es necesario
de capital humano incluye la meta de otorgar para que el pas recorte el
6 Mediano Colciencias.
especializado residente 10.000 becas de formacin significativo rezago que tiene
en el exterior. avanzada. en materia de disponibilidad de
capital humano en un perodo
razonable de tiempo.
Se debe restablecer el beneficio
real neto al nivel de 28,3% de consejo privado de competitividad
las inversiones en CTeI. Se
debe evaluar el aumento del
Colciencias y
Se expidi Conpes 3834 costo fiscal mximo anual (hoy
Modificaciones a los dems entidades
de 2015 con acciones para en $125.000 millones) para
beneficios tributarios a del Consejo
7 Mediano incrementar la inversin que este instrumento tenga
la ciencia, tecnologa e Nacional de
innovacin. privada en ACTI a travs de impacto real sobre los flujos de
Beneficios
estas deducciones de renta. inversin privada. El Conpes
Tributarios.
3834 recomienda que se hagan
los anlisis correspondientes
para implementar estas
recomendaciones.
129
Entidades
Incluye dos estrategias de del Sistema
Estas dos estrategias de
focalizacin. No obstante Nacional de
focalizacin planteadas deben
no se incluyen mecanismos Competitividad,
Esquema de estar complementadas por
concretos de alineacin de Ciencia,
9 contrapartidas Corto un esquema de cofinancin
para CTeI. las diferentes fuentes de Tecnologa e
robusto que facilite la alineacin
financiamiento (Nacin- Innovacin y
de diferentes fuentes de
regalas-privados) alrededor Ministerio de
financiamiento.
de las reas focalizadas. Hacienda y
Crdito Pblico.
Nuevas recomendaciones
Entidades
Para que el nuevo sistema
Incluye la unificacin del Sistema
Sistema Nacional unificado realmente pueda
del Sistema Nacional de Nacional de
de Competitividad, articular las diferentes entidades
Competitividad e Innovacin y Competitividad,
Ciencia, Tecnologa e del gobierno central en cuanto
el Sistema Nacional de Ciencia, Ciencia,
10 Innovacin debe contar Corto a la CTeI, es necesario que este
Tecnologa e Innovacin Tecnologa e
con responsabilidades espacio tenga las facultades
en el Sistema Nacional de Innovacin y
de distribucin para distribuir partidas
Competitividad, Ciencia, Ministerio de
presupuestal en CTeI. presupuestales de CTeI entre las
Tecnologa e Innovacin. Hacienda y
diferentes agencias ejecutoras.
Crdito Pblico.
Establece que se Se considera que la poltica de

disear una poltica TCT debe integrar de manera
de TCT. Adicionalmente, articulada y coherente todos los
incluye algunos de los instrumentos de TCT, incluidos Entidades
instrumentos que seran los mencionados en el PND 2014- del Sistema
Poltica de transferencia parte de una poltica de 2018. Esta poltica se debe basar Nacional de
11 de conocimiento y Corto TCT como programas de en una identificacin robusta Competitividad,
tecnologa (TCT). extensionismo tecnolgico, y amplia de las necesidades Ciencia,
parques cientficos, y brechas de las empresas, y Tecnologa e
tecnolgicos y de innovacin, a partir de esta identificacin, Innovacin.
y aprovechamiento de implementar programas de
tecnologas y propiedad cierre de brechas especficos a
intelectual existente. regiones y sectores productivos.
La estrategia propusta por el

CPC incluye: i) fortalecimiento
de las deducciones de renta
Se incluyen acciones
a inversiones en CTeI, ii)
como el apoyo en gestin
programa robusto y amplio de
de innovacin a 7.000 Entidades
compra pblica innovadora, iii)

empresarios, diseo de del Sistema
establecimiento de estndares
poltica de compra pblica Nacional de
Estrategia de innovacin regulatorios complementado
12 Corto innovadora, entre otras. Se Competitividad,
empresarial. con la provisin de incentivos
destaca que se propone que Ciencia,
financieros para llevar a cabo
el 30% de las empresas sean Tecnologa e
actividades de investigacin y
consideradas innovadoras Innovacin.
desarrollo, y iv) definicin de
tanto en sentido amplio como
planes de accin de innovacin
en sentido estricto.
concretos para incrementar
exportaciones no minero-
energticas.
Plazo Avance
130 Fuente: Anlisis Consejo Privado de Competitividad.
consistencia con el Marco de Gasto de una estrategia de Poltica de De-
de Mediano Plazo y el Marco Fiscal sarrollo Productivo grande que pro-
de Mediano Plazo. Para mayor infor- mueva la aparicin de actividades
NOTAS macin, ver el artculo 10 de la Ley productivas altamente sofisticadas.
819 de 2003 y el artculo 21 del De- Para mayor informacin, ver CPC
1. En el momento de publicar este In- creto 4730 de 2005. (2014b) y Mazzucato, M. (2013).
forme, se estaba construyendo la 4. Es importante sealar que esta re- 9. Esta razn de apalancamiento est
Poltica de Desarrollo Productivo del comendacin implica realizar ajustes calculada con las condiciones vigen-
pas, a travs de la elaboracin de un legales en el procedimiento presu- tes en 2012, es decir, una tasa de ren-
documento Conpes en el marco del puestal. A pesar de lo anterior, se ta del 33% y la no aplicacin del CREE.
Sistema Nacional de Competitividad, considera que esta recomendacin 10. De acuerdo con Parra (2013), las
Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Este es necesaria para alinear las accio- empresas que accedieron a este
proceso ha contado con el acompa- nes de las diferentes entidades gu- instrumento presentaron un incre-
amiento del Banco Interamerica- bernamentales. Otra opcin es que mento de la productividad total de
no de Desarrollo (BID). Esta poltica realmente se utilice el Marco de In- los factores de entre 4% y 16%, un
apunta a incrementar la productivi- versin en Ciencia, Tecnologa e Inno- aumento en el empleo total de 8%, y
dad del pas a partir del abordaje de vacin creado por el artculo 21 de la una ampliacin de la actividad ex-
fallas de mercado que limitan los pro- Ley 1286 de 2009, que es una herra- portadora de 5% en relacin con em-
cesos de diversificacin y sofistica- mienta de programacin de media- presas similares que no accedieron
cin del aparato productivo. no plazo del gasto pblico en CTeI. Se a los beneficios tributarios.
2. Cada acuerdo departamental define esperara que el SNCCTeI juegue un 11. De acuerdo con el Conpes 3834 de
una visin de largo plazo en CTeI (a papel preponderante en la validacin 2015, las empresas altamente inno-
10 aos) e incluye lneas program- de dicho marco de inversin. vadoras (EAI) sern aquellas que
ticas y proyectos estratgicos que 5. De acuerdo con OCDE (2013), el enfo- demuestren la realizacin, de manera
hagan que dicha visin se materialice. que de especializacin inteligente con- sistemtica, de actividades conducen-
Al 15 de octubre de 2015, se haban siste en la concentracin de recursos tes a la innovacin, a travs de proce-
firmado 18 acuerdos en los siguientes pblicos en actividades e inversiones sos establecidos, recursos asignados
departamentos: Tolima, Putumayo, en el campo del conocimiento para for- y resultados verificables. Para ser
Norte de Santander, Amazonas, San- talecer las ventajas comparativas en reconocida como EAI la empresa de-
tander, Caquet, Cauca, Atlntico, Cal- nuevos sectores o en los existentes. ber: i) contar con procesos y estruc-
das, Huila, Bolvar, Guaina, Casanare, 6. En efecto, el Marco de Gasto de Me- tura organizacional definidos para la
Boyac, Magdalena, San Andrs y Pro- diano Plazo aprobado por el Con- innovacin; ii) contar con presupues-
videncia, Guaviare y Crdoba. pes el 14 de julio de 2015 incluye to anual asignado para actividades de
3. La declaratoria de importancia es- un presupuesto de inversin del I+D+i no inferior al 0,3% de las ventas consejo privado de competitividad
tratgica del documento Conpes de Gobierno Central de $40,6 billones brutas o evidenciar una tasa de cre-
CTeI por parte del Consejo Nacional para el ao 2016, 11,3% inferior al cimiento anual de su presupuesto de
de Poltica Econmica y Social im- presupuesto de inversin del ao I+D+i no inferior al 10%, acumulado
plica que el Gobierno nacional pue- 2015 ($45,8 billones). en los ltimos tres aos; iii) acreditar
de comprometer presupuesto con 7. Los recursos de regalas que com- idoneidad profesional de las personas
cargo a vigencias futuras que supe- pletaran los $14,1 billones del sec- vinculadas al proceso de I+D+i en tr-
ren el perodo actual de gobierno, tor pblico se estiman en alrededor minos de formacin acadmica, co-
en este caso, hasta 2025. La decla- de $700.000 millones al ao ($2,7 nocimientos especficos o experiencia
ratoria de importancia estratgica billones para 2015-2018). certificada relacionada con I+D+i; y iv)
requiere del concepto previo y favo- 8. En particular, se espera que este comprobar la introduccin de innova-
rable del Confis, donde se valide la esquema apoye iniciativas dentro ciones en el mercado (en alguna de 131
las categoras definidas por el manual cidades gerenciales y de incorporar tcnica organizacional o de comerciali-
de Oslo) equivalentes a por lo menos personal con conocimiento cientfi- zacin nueva o significativamente me-
el 10% del portafolio de productos o co y tcnico en los procesos de TCT. jorada; y iv) no innovadoras: empresas
servicios de la empresa, durante los 19. Este artculo establece que las distin- que no obtuvieron innovaciones, ni
ltimos tres aos. tas instancias departamentales que reportaron tener en proceso o haber
12. Para el caso del capital humano ex- promueven agendas de competitivi- abandonado algn proyecto para la
tranjero es necesaria la implementa- dad, productividad, y ciencia, tecnolo- obtencin de innovaciones.
cin de una poltica migratoria que se ga e innovacin se debern integrar a 21. Es importante sealar que una de las
ajuste para tal fin. las Comisiones Regionales de Compe- causas de la cada en las cifras de acti-
13. Esta estimacin se realiza de acuer- titividad, las cuales sern la nica ins- vidad innovadora en el sector privado
do con las condiciones financieras tancia de interlocucin con el Gobierno colombiano es el ajuste en las medicio-
del programa Es tiempo de volver nacional para la implementacin de la nes que han presentado las Encuestas
de Colciencias. Para mayor detalle Agenda Nacional de Competitividad, de Desarrollo e Innovacin Tecnolgica
de este programa, ver CPC (2014). Ciencia, Tecnologa e Innovacin. del DANE. Adicionalmente, es posible
14. Una lista no exhaustiva de esfuer- 20. El DANE clasifica a las empresas en que el creciente entendimiento sobre
zos de TCT incluye los siguientes cuatro categoras dependiendo del los conceptos relacionados con la CTeI
programas: pilotos de extensio- avance alcanzado en trminos de re- en el sector privado y su aplicacin
nismo tecnolgico liderados por el sultados de innovacin: i) innovadoras ms rigurosa tambin expliquen la
Departamento Nacional de Planea- en sentido estricto: aquellas empresas contraccin en las cifras de actividad
cin y el Programa de Transforma- que en el perodo de referencia obtu- innovadora en las empresas.
cin Productiva, las convocatorias vieron al menos un bien o servicio nue- 22. Por ejemplo, BID (2014) presenta
para la creacin o fortalecimiento vo o significativamente mejorado en el estimaciones en las que la brecha
de Oficinas para la Transferencia de mercado internacional; ii) innovadoras de inversin privada en investiga-
Resultados Tecnolgicos (OTRIS) de en sentido amplio: aquellas empresas cin y desarrollo de Amrica Lati-
Colciencias, el modelo de servicios que obtuvieron al menos un bien o ser- na con respecto a pases OCDE en
empresariales de la Cmara de Co- vicio nuevo o significativamente mejo- el perodo 1995-2010 se explica
mercio de Bogot, y los servicios de rado en el mercado nacional, o un bien en el 26% por la estructura de pro-
extensionismo que proveen los gre- nuevo o significativamente mejorado duccin, en el 25,8% por el capital
mios agropecuarios que se finan- para la lnea de produccin principal o humano, en el 23,7% por el stock
cian con recursos parafiscales. para las lneas de produccin comple- de conocimientos y en el 15,3%
15. Es decir, de mover las empresas hacia mentarias, o una forma organizacional por el desarrollo financiero. De la
la frontera eficiente de produccin y de o de comercializacin nueva o signifi- misma manera, Lederman et. al.
mover tal frontera, respectivamente. cativamente mejorada; iii) potencial- (2014) afirma que el rezago en
16. Estos clculos son para el grupo de mente innovadoras: empresas que innovacin en Colombia puede
pases G-19 y Nigeria que represen- no haban obtenido ninguna innova- estar explicado por el acceso a fi-
tan el 80% del PIB mundial y para cin pero reportaron tener en proceso nanciamiento y a la competencia
los siguientes sectores: agricultura, o haber abandonado algn proyecto en bienes y servicios transables.
alimentos, automviles, comercio al de innovacin, ya fuera para la obten- 23. De acuerdo con IDOM & SILO (2015),
por menor y salud. cin de un producto nuevo o signifi- la compra pblica innovadora es una
17. Es importante sealar que los con- cativamente mejorado en el mercado actuacin administrativa orientada
ceptos tecnologas probadas y internacional, en el mercado nacional, a potenciar el desarrollo de merca-
modernizacin tecnolgica tam- o para la empresa; o para la obten- dos innovadores desde la demanda
bin incluyen tecnologas blandas. cin de un proceso productivo para la a travs de compras pblicas rea-
18. OCDE (2015) documenta la impor- lnea de produccin principal o para lizadas por el Gobierno. Varios pa-
132 tancia de contar con buenas capa- las lneas complementarias, o de una ses han fijado que un porcentaje del
presupuesto de compras pblicas se Innovation Index 2014: The human factor in 17 OCDE (2013). Innovation-driven growth in re-
dirija a compras pblicas innovado- innovation. Fontainebleau, Ithaca y Ginebra. gions: the role of smart specialization. Paris:
ras: Estados Unidos (3,6%), Finlandia 6 Decreto 4730 de 2005. (2005). Por el OCDE Publishing.
(3,0%), Espaa (3,0%), Reino Unido cual se reglamentan normas orgnicas 18 OCDE (2015).The future of productivity.Paris:
(3,0%) e India (2,0%), entre otros. del presupuesto. OCDE Publishing.
24. McKinsey Global Institute (2015) 7 DNP (2015). Bases del Plan Nacional de De- 19 OCYT (2014). Indicadores de Ciencia y Tecno-
menciona, entre otros, la experiencia sarrollo 2014-2018. Todos por Un Nuevo Pas. loga, Colombia 2014. Bogot: Observatorio
de Estados Unidos en el sector auto- Versin para el Congreso. Colombiano de Ciencia y Tecnologa, 2014.
motriz cuando se adoptaron estn- 8 DNP (2015). Conpes 3834: Lineamientos de 20 Parra, M. (2013). Exenciones fiscales para la
dares de consumo de gasolina ms Poltica para Estimular la Inversin privada en I+D+i, experiencias en Amrica Latina y retos
exigentes. La imposicin de este Ciencia, Tecnologa e innovacin a travs de pendientes. Evaluacin del caso colombiano.
estndar y la implementacin de in- Deducciones Tributarias. 21 Shapira, P., Youtie, J., Cox, D., Uyarra, E., Gk, A.,
centivos para que las empresas se 9 DNP (2015). Conpes 3835 de 2015: Declara- Rogers, J. & Downing, C. (2015). Institutions
ajustaran a las nuevas regulaciones cin de Importancia Estratgica del Proyecto for Technology Diffusion.
dinamizaron la innovacin en el sec- de Apoyo a la Formacin del Capital Humano
tor automotriz estadounidense. Altamente Calificado en el Exterior.
10 IDOM & SILO (2015). Diseo de la Poltica de
Compra Pblica Innovadora del Sistema de
Compras y Contratacin Pblica y su Plan de
Implementacin.Presentacin para Colombia
Compra Eficiente.
11 Lederman, D., Messina, J., Pienknagura, S.
& Rigolini, J. (2014). Latin American Entre-
REFERENCIAS preneurs: Many Firms but Little Innovation.
Washington,DC: World Bank.
1 Banco Interamericano de Desarrollo (2014). 12 Ley 819 de 2003. (2003). Por la cual se dic-
Cmo repensar el desarrollo producti- tan normas orgnicas en materia de presu-
vo? Polticas e instituciones slidas para puesto, responsabilidad y transparencia fiscal
la transformacin econmica. Editado por y se dictan otras disposiciones.
Gustavo Crespi, Eduardo Fernndez-Arias y 13 Ley 1286 de 2009. (2009). Por la cual se mo-
Ernesto Stein. Washington, DC: Banco Inte- difica la Ley 29 de 1990, se transforma a Col-
ramericano de Desarrollo. ciencias en Departamento Administrativo, se
2 Consejo Privado de Competitividad. (2014). fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tec-
Informe Nacional de Competitividad 2014- nologa e Innovacin en Colombia y se dictan
2015. Bogot. otras disposiciones.
3 Consejo Privado de Competitividad. 14 Ley 1753 de 2015. (2015). Por la cual se pro-
(2014b). Poltica de Desarrollo Productivo mulga el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
para Colombia. Bogot. 2018 Todos por un nuevo pas.
4 Cornell University, Insead & World Inte- 15 Mazzucato, M. (2013). The entrepreneurial
llectual Property Organization (2015). The state: debunking public vs. private sector
Global Innovation Index 2015: Effective In- myths. Anthem Press.
novation Policies for Development. Fontaine- 16 McKinsey Global Institute (2015). Global
bleau, Ithaca y Ginebra. growth; can productivity save the day in an
5 Cornell University, Insead & World Intellectual ageing world? Londres, Nueva York, Paris San
Property Organization (2014). The Global Francisco y Shanghai. 133
Desempeo logstico:
Infraestructura, Transporte
y Logstica
20 corea del sur
40 panam
33 turqua
mxico 65
ecuador 45
per 112
123 brasil
59 sudfrica
chile 48
Infraestructura en general. Puesto entre 140 pases (donde 1 indica el pas con la infraestructura ms sofisticada a nivel general).
Fuente: WEF (2015).

Perfil de Colombia en materia de Infraestructura, Transporte y Logstica.
Tema Indicador Valor mundo Amrica Latina Fuente (Ao)
(# pases) (# pases)
Densidad vial (Km de carreteras por cada

18,8 66 (92) 5 (13) Banco Mundial (2011)
100 metros cuadrados).
Infraestructura en general/1. 3,2 110 (140) 13 (19) WEF (2015)
Red vial/1. 2,7 126 (140) 16 (19) WEF (2015)
Red frrea/1. 1,4 123 (140) 14 (19) WEF (2015)

Infraestructura
Infraestructura portuaria/1. 3,6 85 (140) 11 (19) WEF (2015)
Infraestructura area/1. 4,2 74 (140) 9 (19) WEF (2015)
Densidad vial (Km de carreteras por

0,17 45 (56) 3 (5) IMD (2015)
cada Km cuadrado).
Densidad frrea (Km frreos por

0,001 55 (58) 6 (6) IMD (2015)
Km cuadrado).
Calidad del transporte areo/2. 6,5 40 (61) 2 (7) IMD (2015)
Estado de la red primaria en buen

57,0 x x Mintransporte (2014)
estado (%).
ndice de Desempeo Logstico/3. 2,6 97 (160) 16 (20) Banco Mundial (2014)
Tiempo requerido para exportar

14,0 60 (98) 9 (19) Doing Business (2014)
(No. de das).
Costo de exportar (US$ por contenedor). 2.355,0 163 (189) 18 (19) Doing Business (2014)
Logstica
Tiempo requerido para importar

13,0 47 (189) 6 (19) Doing Business (2014)
(No. de das).
Costo de importar (US$ por contenedor). 2.470,0 159 (189) 18 (19) Doing Business (2014)
Procedimientos Aduaneros/4. 3,5 95 (140) 10 (19) WEF (2015)
Nota 1: ndice de 1 a 7 (donde una puntuacin ms alta representa una mejor calidad en la infraestructura).
Nota 2: ndice de 0 a 10 (donde una puntuacin ms alta representa una mejor calidad). Nota 3: ndice de 1 a 5
(donde una puntuacin ms alta representa un mejor desempeo). Nota 4: ndice de 1 a 7 (donde una puntua-
Puesto
136 cin ms alta representa una mejor calidad de los procedimientos aduaneros).
El buen desempeo logstico es un factor fundamental para
la competitividad de un pas. De acuerdo con estndares
internacionales, a Colombia no le va bien en este tema.
Desempeo Logstico
Segn el ndice de Desempeo Logstico del Banco Mundial,
en 2014 el pas ocup el puesto 97 entre 160 economas y
el 16 entre 20 pases de Amrica Latina. Este resultado del
pas en materia logstica es similar frente a otras mediciones
internacionales. Por ejemplo, en el ltimo informe del
Institute for Management Development (IMD), Colombia
ocup el lugar 57 entre 61 pases y fue quinto entre siete
pases de la regin.
Uno de los factores claves que determi- 126 y 123, respectivamente, en la clasi- que juegan un papel fundamental en el consejo privado de competitividad
nan el desempeo logstico de un pas ficacin general y en los lugares 16 y 14, desempeo logstico de un pas.
es la infraestructura. De acuerdo con el respectivamente, en la regin. Pero el Este captulo plantea un diagns-
ltimo ndice Global de Competitividad buen desempeo logstico no depende tico sobre el desempeo logstico de
(IGC) del Foro Econmico Mundial (WEF, slo de la calidad de la infraestructura. Colombia, a partir de varios de los ele-
por su sigla en ingls), Colombia ocup La competitividad y la calidad en los ser- mentos que inciden en el mismo. Para
el puesto 110 entre 140 economas y 13 vicios de transporte, as como la eficien- cada uno de estos elementos se propo-
entre 19 pases de Amrica Latina. Dicha cia y eficacia en aduanas y puertos, la nen algunas recomendaciones que per-
situacin es producto especialmente de capacidad de seguimiento y localizacin mitirn mejorar en esta materia, para as
la baja calificacin que obtiene el pas en de mercancas, la utilizacin de mejores alcanzar la meta propuesta de convertir
materia de calidad en la infraestructura prcticas en la materia por parte de los el pas en la tercera economa ms com-
vial y frrea ubicndose en los puestos generadores, entre otros, son factores petitiva de Amrica Latina en 2032. 137
Desempeo Logstico
Durante los ltimos aos, el desempeo logstico del pas se ha deteriorado drsticamente. Colombia pas del puesto 72 entre 155 pases
en 2010, al puesto 97 entre 160 pases en 2014. Esto significa que mientras en 2010, el 46,5% de los pases tenan un mejor desempeo
logstico que Colombia, en 2014 lo tienen ms del 60% (Grfico 1). En el contexto latinoamericano, Colombia slo est por encima de
Honduras, Hait y Bolivia, y con respecto a pases de referencia ocupa el ltimo lugar (Grfico 2).
80%
Grfico 1. ndice de desempeo logstico:
posicin de Colombia y porcentaje de pases
con mejor desempeo, 2007-2014.
60,6%
60%
54,7%
% de pases con mejor desempeo logstico
46,5%
Posicin 41,3%
40%
64
72
82
20%
97
Nota 1: Donde una menor posicin representa un me-

jor desempeo logstico. Nota 2: 2007 posicin entre 0%
150 pases, 2010 y 2012 posicin entre 155 y 2014
posicin entre 160. Fuente: Banco Mundial. 2007 2010 2012 2014
97
100
Grfico 2. ndice de Desempeo Logstico:
Colombia y pases de referencia, 2014.
71 80
65
Puesto pases de referencia
60
50
Puesto Colombia 45
42
34 40
30
25
21
20
0
Corea del Sur
Malasia
Turqua
Sudfrica
Chile
Panam
Mxico
Brasil
Per
Colombia
Nota 1: Donde una menor posicin representa un

mejor desempeo logstico. Nota 2: Posicin entre 160
138 pases en 2014. Fuente: Banco Mundial.
Desempeo Logstico
Desempeo Logstico
Ms all de los rezagos en 97
ndice de
infraestructura, el bajo desempeo
Desempeo Logstico 72
logstico se explica por factores como
la LIMITADA capacidad de los envos de 111
llegar a su destino a tiempo, la falta Capacidad de los envos de
de seguimiento y localizacin de las llegar a su destino a tiempo 64
mercancas, y la dificultad de contratar
108
envos a precios competitivos. Capacidad de seguimiento y
localizacin de mercancas 82
Grfico 3. Colombia: Posicin en el
Calidad de la infraestructura 98
ndice de Desempeo Logstico y sus
componentes, 2010 vs. 2014. (puertos, carreteras, TIC) 62
Facilidad para contratar en- 95

2010 vos a precios competitivos 112
2014 Competencia y calidad de 91

los servicios logsticos 61
Eficiencia y eficacia (velocidad 79
Nota 1: Donde una menor posicin representa un y simplicidad) de aduanas 66

mejor desempeo logstico. Nota 2: Posicin entre 155
para 2010 y posicin entre 160 pases para 2014.
Fuente: Banco Mundial. 0 20 40 60 80 100 120
Los costos de exportacin e importacin de 2.500

2.355
Colombia entre 2010 y 2014 se incrementa-
ron 4,7% y 7,8% en promedio anual, respec-
tivamente. Los elevados costos se deben 4,7%
en gran parte a los costos de transporte, 2.000
los cuales representaron ms de 65% del 1.870 34,8% Otros
costo total en 2014.
Grfico 4. Costos de exportar una mercanca en 1.500

Colombia, 2010 vs. 2014 (US$ por contenedor).
1.000
Costos de
65,2%
transporte
500
0
en Doing Business (2014). 2010 2014 139
Desempeo Logstico
calidad de la infraestructura
Mientras en 2010, 69,8% de los pases estaba en una mejor posicin que Colombia en materia de calidad de la infraestructura, en 2015
este porcentaje se increment a 78,6% (Grfico 5). Este retroceso se debe principalmente a la baja calidad de la infraestructura vial y
frrea. Dicha situacin ubica al pas en el puesto 110 entre 140 pases, en la posicin 13 en Amrica Latina y en uno de los ltimos lugares
respecto a pases de referencia (Grfico 6).
79,1%
78,5% 80%
Grfico 5. Calidad de la infraestructura: 75,0% 75,0%
posicin de Colombia y porcentaje de
69,8%
pases con mejor infraestructura. 67,9%
65,6% 66,9%
62,7% 62,4%
% de pases con mejor infraestructura 60%
Posicin
82 84 83 40%
89
97 95
108 108
110
117
20%
Nota 1: Donde una menor posicin representa una

mejor infraestructura. Nota 2: 2006 posicin entre
125 pases, 2007: 131 pases, 2008: 134 pases,
2009: 133 pases, 2010: 139 pases, 2011: 142 pases, 0%
2012: 144 pases, 2013: 148 pases, 2014: 144 pases
y 2015: 140 pases. Fuente: WEF. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Grfico 6. Calidad de la infraestructura: 6

5,6 5,6
Colombia vs. Pases de referencia, 2015.
4,9 4,8
4,6 4,6 5
4,3
4,1
Pases de referencia
4
3,2 3,2
Colombia 2,9
3
0
Malasia (16)
Corea del Sur (20)
Turqua (33)
Panam (40)
Ecuador (45)
Chile (48)
Sudfrica (59)
Mxico (65)
Colombia (110)
Per (112)
Brasil (123)
140 Fuente: WEF, 2015. Puntaje entre 140 pases.

Desempeo Logstico
Desempeo Logstico
Algunas metas incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (PND) en materia de infraestructura resultan poco ambiciosas,
en particular las relacionadas con la red frrea y el buen estado de la red vial. Con respecto a la ejecucin del programa 4G, si bien
el PND propone metas para incrementar la inversin privada en infraestructura, no hace referencia a metas en materia de inversin
pblica requerida.
Cuadro 1. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con infraestructura.
Lnea Base Meta

(2014) 2018
Calzadas construidos En el cuatrienio pasado de acuerdo con las etapas

a travs de concesin: 1.796 Km 3.116 Km definidas en los contratos se lograron construir
1.320 Km. 85% de los Km propuestos.
Avanzar en la Vas intervenidas bajo Frente a esta meta se deduce que el programa de
6.595 Km 11.968 Km
ejecucin del esquema APP: 5.373 Km. 4G va ms all de 2018 .
programa 4G:
40 proyectos:
involucran Inversin privada en
alrededor de 7.000 Infraestructura de $11,4 billones $24 billones
Km de la red vial carretera. Se estima que la inversin privada en
nacional, 141 Km de infraestructura crezca ms de 16% en
Inversin privada en
tneles y 150 Km promedio por ao.
infraestructura frrea, 4,18 billones 4,77 billones
de viaductos. aeroportuaria y portuaria:
0,59 billones.
Mientras en Argentina -tercer pas de Amrica
Red frrea en operacin - Latina con ms Km de vas frreas- hay 0,9 Km de
628 Km 1.283 Km
ANI: 655 nuevos Km. vas frreas por metro cuadrado, en 2018 el pas
tendra apenas 0,1.
Porcentaje de red vial nacional Meta poco ambiciosa. Colombia debera contar con
48,0% 62,0%
(red primaria) en buen estado. el 100% de la red vial nacional en buen estado.
En el cuatrienio pasado se cumpli ms del 100%

Vas con pavimento - Invas: 255 Km. 8.454 Km 8.709 Km
de la meta propuesta (1.785,42 Km) /1.
En este cuatrienio se est proponiendo realizar

Obras de mantenimiento y profundizacin seis obras en los canales de acceso al igual que
8 14
a canales de acceso. en el pasado PND. Cabe sealar que entre 2010 y consejo privado de competitividad
2014 se lograron realizar cinco obras /1.
Aeropuertos con obras de construccin y ampliacin

16 17 En el cuatrienio pasado fueron realizadas 62
de aeropuertos terminados Aerocivil.
intervenciones en aeropuertos no concesionados
Intervenciones terminadas en mantenimiento de y en 17 aeropuertos concesionados se hicieron
infraestructura aeroportuaria 75 130 obras de modernizacin /1. Para este cuatrienio
la meta es parecida, se ha propuesto 77
(iguales o superiores a $800 millones).
intervenciones en infraestructura aeroportuaria.
Cabe destacar que entre 2010 y 2014 entraron
en servicio las nuevas terminales nacional e
Aeropuertos para la prosperidad internacional de pasajeros del aeropuerto El
32 54
intervenidos - Aerocivil. Dorado en Bogot.
Nota 1: https://sinergia.dnp.gov.co/PortalDNP/default.aspx. Consulta realizada el 12 de junio de 2015. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018. 141
Desempeo Logstico
recomendaciones para presentacin de proyectos de infraestruc- proceso de consulta, desarrollar una he-
fortalecer la infraestructura tura de transporte ante el Gobierno nacio- rramienta de informacin sobre la ubica-
nal y los gobiernos locales. Cabe destacar cin de las comunidades y usarla como
Si bien son distintos los esfuerzos que que para promover la inversin privada en nica fuente para determinar los sujetos
el Gobierno nacional ha realizado para fi- sectores prioritarios, como los sistemas de legitimados a participar. As mismo, es
nanciar el programa de cuarta generacin transporte masivo y los servicios pblicos clave incluir la definicin de compensa-
de concesiones (4G)1, es probable que domiciliarios entre otros, el PND modi- ciones a comunidades.
dado el monto de recursos que requiere fic el artculo 17 de la Ley 1508 de 2012, Ms all de la implementacin de la
este programa, la banca nacional no pue- al ampliar el presupuesto estimado con re- agenda 4G, es necesario contar con una
da apalancar la totalidad de la inversin. cursos pblicos de 20% a 30%3. planeacin continua que permita identi-
Por lo tanto, es necesario otorgar garan- As mismo, se requiere la pronta re- ficar nuevos corredores estratgicos y
tas suficientes para atraer inversionistas glamentacin y puesta en funcionamien- nuevos proyectos que seran parte de la
como los bancos extranjeros y los fondos to del Fondo Nacional para el Desarrollo siguiente generacin de concesiones. Si
institucionales. En este sentido, es clave de la Infraestructura (FONDES), creado bien a la fecha de cierre de este Informe,
ofrecer una remuneracin apropiada que por la Ley del PND (artculo 144) y diri- en cabeza de la Financiera de Desarrollo
cubra riesgos que an persisten como gido a inversin y financiamiento de pro- Nacional (FDN), se estaba estructurando
las demoras en las consultas a comu- yectos de infraestructura4. Lo anterior es el Plan Maestro de Transporte Intermodal,
nidades, las licencias ambientales y la fundamental en la medida en que se rees necesaria la implementacin del De-
inestabilidad jurdica y tributaria, con el querira contar con recursos suficientes creto 946 de 2014, mediante el cual se
fin de garantizar la viabilidad de los pro- para la financiacin de tercera ola5. crea la Unidad de Planeacin de Infraes-
yectos de infraestructura. Cabe destacar En general, es necesario acelerar el tructura de Transporte. Es importante
que para afrontar estos riesgos, el PND cumplimiento de la agenda del programa tambin que dicha Unidad d continuidad
otorg al Estado la posibilidad de redistri- 4G. A la fecha de cierre de este Informe a este Plan y cree espacios de coordina-
buir los recursos entre las subcuentas de se haba adjudicado el 100% de los pro- cin entre los sectores pblico, privado
los Fondos de Contingencias una vez se yectos tanto de la primera como de la se- y la academia, que permitan generar una
superen los riesgos de cada proyecto, lo gunda ola. Se espera en 2018, de acuerdo planeacin participativa. Se requiere dar
que permitir mantener la disponibilidad con el PND, avanzar en la ejecucin de 40 prioridad a los proyectos de acuerdo con
de recursos en caso de que exista alguna proyectos, los cuales involucran alrede- la relevancia para la conectividad regio-
eventualidad en cualquier otro proyecto. dor de 7.000 kilmetros de la red vial na- nal, la capacidad de integrar los distintos
Esto, sin duda, es una buena noticia dado cional, 141 kilmetros de tneles y 150 modos de transporte y las agendas de
que facilitar la gestin de los pasivos kilmetros de viaductos. competitividad departamental, por lo que
contingentes del sector. De otro lado, es importante el esta- se deberan utilizar el Comit de Logstica
En particular con respecto a la atrac- blecimiento de un procedimiento cla- y las Comisiones Regionales de Competi-
cin de inversionistas institucionales, es ro, expedito y equilibrado en materia de tividad en el marco del Sistema Nacional
prioritario que las potenciales emisiones consultas previas, que permita el rpido de Competitividad, Ciencia, Tecnologa e
de bonos que se realicen para financiar desarrollo de los proyectos de infraes- Innovacin (SNCCTeI) para tal fin.
proyectos de infraestructura satisfagan tructura. Si bien el PND propuso realizar As mismo, es importante continuar
los requerimientos de este tipo de inver- un estudio para identificar y dar prioridad promoviendo, a travs de la Comisin In-
sionistas2. Igualmente, se requiere con- de manera concertada con las comuni- tersectorial de Infraestructura, la ejecu-
tinuar incentivando la participacin del dades indgenas a las vas dentro de sus cin eficiente y oportuna de Proyectos de
142 sector privado en la estructuracin y la territorios, se requiere reglamentar este Inters Nacional y Estratgicos (PINE)6.
Desempeo Logstico
Desempeo Logstico
A travs de este mecanismo de gerencia cidad (Post-Panamax). En este sentido, En particular, con respecto al aeropuer-
se ha permitido la articulacin de distin- en el PND se ha propuesto realizar seis to El Dorado, si bien ya entraron en ser-
tas entidades, la actualizacin de la re- obras adicionales en los canales de ac- vicio las nuevas terminales nacional e
glamentacin para la optimizacin de ceso. Adicionalmente, es necesario trazar internacional de pasajeros, es necesa-
procedimientos y trmites y la gestin y ejecutar un plan que articule los flujos rio cumplir con la implementacin de su
y seguimiento continuo de la ejecucin de acceso a los puertos, para lo cual se Plan Maestro, de manera que se puedan
de los PINE. Al respecto, el PND dio herra- recomienda que dicha competencia est solucionar los problemas de capacidad
mientas claves para fortalecer la gestin a cargo de la Nacin. Al respecto, el PND que tendr el aeropuerto en el mediano
de los PINE, al crear el Sistema Nacional propone continuar con la iniciativa del In- plazo9. As mismo, es necesario conti-
de Proyectos de Inters Nacional y Es- tegrador de Sistemas de Enturnamiento nuar con la incorporacin de tecnologa
tratgicos (SINAPINE), centralizar los para garantizar la continuidad de los flu- de aeronavegacin y radioayudas que
trmites ambientales ante la Autoridad jos logsticos en los nodos portuarios7. permita extender los horarios de opera-
Nacional de Licencias Ambientales y re- Es importante tambin continuar cin y ofrecer mayor cobertura. Aunque
glamentar el procedimiento para la impo- con la modernizacin de aeropuertos. el PND no propone acciones especficas
sicin de servidumbres y declaratoria de Para esto, el PND mantendr, a travs frente a esto, destaca que este tipo de
utilidad pblica e inters social. de contratos de Asociaciones Pblico ayudas se deben impulsar a travs de
De otro lado, en materia de puertos, Privadas (APP), el flujo de inversin en proyectos nacionales de ciencia, tecno-
se requiere continuar con las obras y la los aeropuertos de las grandes ciuda- loga e innovacin. Adicionalmente, es
adecuacin de canales de acceso y ga- des y de las ciudades intermedias, y a prioritaria la modificacin de la licencia
rantizar que estos soporten la nueva la vez avanzar en la regulacin y mo- ambiental que regula el tema de ruido,
generacin de buques de mayor capa- dernizacin de equipos aeronuticos8. la cual limita la operacin de la pista sur.
143
Desempeo Logstico
otros cuellos de botella que afectan el desempeo logstico
falta de competitividad del sector de transporte de carga

El bajo desempeo logstico del pas se debe tambin a la baja competitividad del sector transporte. Mientras en Colombia en promedio
se necesitan 4,5 trabajadores para producir lo que produce un trabajador en EE.UU., en el sector transporte se requieren casi nueve
trabajadores. Entre 2005 y 2013, la productividad relativa de este sector en Colombia no super el 17% de la productividad del mismo
sector en EE.UU.
Grfico 7. Productividad laboral relativa de Colombia frente Productividad relativa Transporte, almacenamiento
a Estados Unidos (EEUU=100%), 2005-2013. promedio de Colombia y comunicaciones
26%
24%
24,2%
23,8%
23,2%
22,9%
22,7% 22%
22,1% 22,2%
21,9%
21,4%
20%
18%
16,6%
16,1% 16,1%
16%
14,7%
14,0%
14%
12,3%
12,0% 11,9% 11,9%
12%
10%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Nota: La productividad laboral relativa del sector transporte de Colombia equivale a la productividad laboral de este sector (PIB del sector/nmero de trabajadores) como
144 porcentaje de la productividad laboral del mismo sector en Estados Unidos. Fuente: DANE - BEA. Clculos Consejo Privado de Competitividad.
Desempeo Logstico
25
Desempeo Logstico
23
En lnea con lo anterior, despus de
Nicaragua, Colombia registra la flota con 21
20
la edad promedio ms elevada entre 15 20
pases de Amrica Latina. Tener una flota 17 17
16
antigua genera externalidades negativas 15 15 15
como problemas de seguridad vial y de
15
la carga, congestin en los corredores y 13 13 13
dao al medio ambiente, incrementa los 12
11
costos de transporte y reduce la calidad 10
del servicio prestado. 10
Grfico 8. Edad promedio de 5

la flota (aos), 2012.
Pases de referencia 0
Nicaragua
Colombia
Repblica
Dominicana
Mxico
Paraguay
Uruguay
Costa Rica
Guatemala
Honduras
Argentina
Per
Brasil
Panam
El Salvador
Chile
Colombia
Fuente: BID.
Las metas y acciones incluidas en el PND relacionadas al sector transporte se quedan cortas si se quiere aumentar de manera
considerable la productividad de este sector.
Cuadro 2. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con el Sector Transporte.
Lnea Base Meta

(2014) 2018
Se estima para el cuatrienio desintegrar 14.000 vehculos. Si bien

esta cifra parace ser elevada, cabe destacar que de acuerdo con
Vehiculos desintegrados con el Conpes 3759/2013, se cuenta con un finaciamiento de $1,1
peso bruto vehicular mayor a 8.000 22.000 billones para ser gastado progresivamente entre 2013 y 2018, los
10,5 toneladas. cuales, segn dicho Conpes, alcanzaran para la desintegracin de
aproximadamente 30.000 vehculos. Lo anterior implica que la meta consejo privado de competitividad
establecida en el Conpes se redujo en 8.000 vehculos.
Edad promedio de vehculos de Si bien en las bases del PND se propone reducir la edad promedio
transporte automotor de carga del parque automotor para los vehculos con peso superior a 10,5
19 15
con peso bruto vehicular mayor toneladas, se requiere una reglamentacin que lo regule. Al respecto,
a 10,5 toneladas. la Ley del Plan no estableci ninguna disposicin en este sentido.
Reportes en el Registro
Nacional de Despachos de 1.500.000 6.000.000 x
Carga (RNDC).

Desempeo Logstico
recomendaciones en materia Al cierre de este Informe se conoce que perspectivas de las empresas usuarias
de competitividad del sector se crear una Misin de Transporte para y prestadoras de servicios logsticos12.
de transporte de carga definir y analizar en distintas mesas de En materia regulatoria, son distintos
trabajo todos los temas que estn afec- los aspectos que esta agenda de compe-
Desde hace ms de cinco aos, el Con- tando estructuralmente la competitividad titividad para el sector transporte debe
sejo Privado de Competitividad (CPC) del sector transporte. Este trabajo invo- abordar. En primer lugar, la generacin de
viene reiterando la importancia de dise- lucrar actores tanto pblicos como pri- condiciones de competencia y de liber-
ar e implementar una agenda integral vados relevantes y definir lineamientos tad de mercado. Si bien es til contar con
que permita convertir el sector de trans- de poltica para mejorar la competitividad costos de referencia, como los que arroja
porte en un sector de talla mundial. Sin del sector. Por lo tanto, se espera que esta el Sistema de Informacin de Costos Efi-
embargo, dicha recomendacin no ha Misin aborde una agenda como la que cientes (SICE) del Ministerio de Transpor-
sido acogida, llevando a que la mayora aqu se propone. Dado que el SNCCTeI te, la reglamentacin actual es bastante
de las acciones de los ltimos aos so- cuenta con el Comit de Logstica que compleja y ha generado diversas inter-
bre este sector hayan sido coyuntura- fue reactivado en 2015 se recomienda pretaciones e incertidumbre. De acuerdo
les y desarticuladas. Ms an, varias de aprovechar dicha instancia como espacio con esta, existe la posibilidad de inter-
estas acciones han ido en contra de la de articulacin entre los distintos actores vencin y establecimiento de sanciones
misma competitividad del sector. para desarrollar esta agenda. Cabe desta- por parte de entes de control si el flete se
Una agenda integral debe involu- car que la reactivacin de este Comit ha encuentra por debajo de los costos efi-
crar acciones concretas en materia llevado a una priorizacin de proyectos a cientes de operacin, sin dar la oportu-
de ajustes normativos y de regulacin los cuales se le har seguimiento. nidad de que las empresas demuestren
que fomenten la eficiencia del mer- Por otro lado, recientemente el Depar- y justifiquen las eficiencias incorpora-
cado; de fortalecimiento del capital tamento Nacional de Planeacin (DNP), das en sus relaciones econmicas par-
humano; de formalizacin del sec- con el apoyo del Banco Mundial, contra- ticulares. Lo anterior claramente va en
tor; de coordinacin entre generado- t un estudio que disea una propuesta contra de la competitividad del sector13.
res y transportistas; de provisin de de Plan Estratgico para el Sector Trans- Cabe destacar que segn las recomenda-
infraestructura logstica especfica; porte Automotor de Carga. El CPC consi- ciones de la OCDE (2014), es necesario
de utilizacin de TIC en el sector (e.g. dera que es bastante completo y puede favorecer la competencia en este sector
peajes electrnicos, herramientas para ser una base para el diseo de la agen- e implementar regulaciones apropiadas
el seguimiento y localizacin de mer- da integral aqu propuesta. Este Plan Es- que permitan reducir los costos logsti-
cancas), y de ciencia, tecnologa e in- tratgico cuenta con seis programas con cos. Sin embargo, contrario a todos estos
novacin, entre otros aspectos10. objetivos y enfoques concretos, as como argumentos, el PND da continuidad a la
Es importante destacar que el CPC acciones especficas a implementar11. Por Poltica de Libertad Vigilada14 y al conge-
ha realizado consultas con diferentes lo tanto, es fundamental incluir este estu- lamiento del parque de camiones15.
actores privados relevantes tanto dio del DNP como insumo para la Misin. En relacin con esto ltimo, el PND pro-
del sector generador como del sector Es necesario tambin que la Misin pone dar continuidad a la implementacin
transporte sobre la necesidad de im- y el Comit de Logstica tomen como in- del Programa de Renovacin y Reposicin
plementar una agenda de este estilo, sumo los resultados de la Encuesta Na- del Parque Automotor16. Sin embargo, a dife-
y en todos los casos parecera existir cional de Logstica de 2015 Colombia rencia de lo que se ha venido promoviendo
voluntad y compromiso para partici- es logstica, iniciativa que tiene como desde el CPC y del estudio del DNP, el PND no
par e invertir recursos en el desarro- propsito analizar el desempeo logsti- hace referencia a la importancia de ponerle
146 llo de esta. co e identificar las necesidades, retos y fin al congelamiento del parque automotor.
Desempeo Logstico
Desempeo Logstico
As mismo, es fundamental la reglamen- la regulacin de tipologas de vehculos cin de empresas de transporte de carga
tacin de la vida til para los vehculos de manera que se deje de hablar de peso (Decreto 173 de 2001). Al respecto, el Con-
de carga. Aunque el PND propone reducir bruto y se tenga en cuenta la distribucin pes 3759 de 2013 trae lineamientos claros
la edad promedio del parque automotor de la carga de acuerdo con el nmero de para la modificacin de estos requisitos y
de 19 a 15 aos, se requiere una regu- ejes del vehculo18. propone desarrollar una norma tcnica de
lacin que lo reglamente. Por lo tanto, se De otra parte, un avance en materia administracin integral de la flota como
propone reglamentar la vida til para los regulatoria fue la definicin del estn- condicin para la formalizacin de las em-
vehculos nuevos. Para los vehculos ma- dar tecnolgico para el recaudo a travs presas. Al cierre de este Informe se cono-
triculados antes de la entrada en vigencia de peajes electrnicos Decreto 2846 ce la existencia de un proyecto de decreto
de la reglamentacin se propone otorgar de 2013. Al respecto, el PND, en cabeza que desarrolla estos lineamientos de pol-
un perodo de gracia, luego del cual nin- del Ministerio de Transporte, se ha pro- tica. Este proyecto tambin incluye medi-
gn vehculo podra circular si supera la puesto el diseo y la implementacin de das que reglamentan las actividades y la
edad mxima permitida. mecanismos que permitan la interopera- responsabilidad de los agentes de carga y
Es preciso tambin continuar con el bilidad comercial entre los operadores y de los operadores logsticos, lo que es clave,
fortalecimiento de los controles para la los estndares, protocolos y funciona- en la medida en que en el pas no existe nin-
revisin tcnico-mecnica, los cuales lidad de los sistemas de informacin y guna regulacin que defina el papel, la res-
son un mecanismo para presionar la sa- tecnologa. Por lo tanto, se recomienda ponsabilidad y los requisitos de estos para
lida de camiones viejos. En la actualidad agilizar el diseo y la implementacin de acceder al mercado. Igualmente, el proyec-
no existe control suficiente sobre el cum- dichos mecanismos. Contar con un sis- to de decreto establece normatividad para
plimiento de esta normatividad17. Por lo tema de peajes electrnicos permitir regular los seguros asociados con el trans-
tanto, se propone una revisin exhaus- reducir los tiempos muertos y los cos- porte de mercancas, lo que tambin es im-
tiva de las normas tcnico-mecnicas tos de combustible, as como el riesgo portante en la medida en que hoy ante un
y una nueva formulacin para hacerlas de administracin de altas sumas de di- dao o prdida de la carga, el transportador
ms exigentes. De acuerdo con el PND, nero en carretera por parte de los con- cobra el seguro y con el dinero indemniza al
se dar continuidad y fortalecimiento a ductores de vehculos de carga19. dueo de la carga. Lo anterior desincentiva
los sistemas de informacin existentes, Tambin es importante revisar las el profesionalismo del transporte y la adop-
en especial al Registro nico Nacional de restricciones horarias a la circulacin de cin de medidas de seguridad.
Trnsito (RUNT) y al Registro Nacional de vehculos de carga, de manera que se le- Esta agenda integral tambin debe
Despachos de Carga (RNDC). vanten muchas de estas en lugares y fe- incluir aspectos relacionados con la pro-
En materia de regulacin de este chas especficas, ya que incrementan los mocin del sector. Por ejemplo, debe consejo privado de competitividad
sector tambin es necesario permitir la costos de transporte20. crear incentivos para que las empresas
entrada al mercado de vehculos combi- Adicionalmente, es necesario inde transporte inicien procesos de mejora
nados de carga de alto rendimiento, los centivar la eficiencia de la logstica de y modernizacin de sus estructuras ad-
cuales cuentan con mayor capacidad de ltima milla o logstica urbana21. Por ministrativas. Para esto es fundamental
transporte y son utilizados en otros pa- ejemplo, se podran tomar medidas implementar esquemas de transferencia
ses desde hace muchos aos, lo que ge- como la implementacin de entregas de buenas prcticas de gestin a empre-
nera reducciones importantes en costos nocturnas en los centros urbanos con sas y actores del sector transporte. Lo
logsticos e impacto ambiental. Lo ante- las condiciones de seguridad adecuadas anterior debe implicar acciones como la
rior sin comprometer el buen estado de la para llevar a cabo estos procesos. capacitacin a conductores y dueos de
malla vial y la seguridad de las carreteras. Igualmente, se debe actualizar la nor- empresas de transporte, la formalizacin
En este sentido, se recomienda actualizar matividad sobre requisitos para la habilita- de los transportadores como bancariza- 147
Desempeo Logstico
cin y afiliacin a la seguridad social, la tre generadores y transportadores es mejorar la gestin logstica, la genera-
implementacin de esquemas de trans- clave para la optimizacin de los tiem- cin de una logstica ms amigable con
porte 24 horas es decir, dos o ms con- pos, la planificacin de operaciones y, el medio ambiente, entre otros22.
ductores por vehculo, la instalacin de por consiguiente, para la reduccin de Finalmente, en lnea con el pro-
GPS unificados y de rastreo, la fijacin de los costos logsticos. En este sentido, se psito de convertir el sector en uno
estndares de calidad y de seguridad, en- requiere una adecuada planeacin logs- de talla mundial, hay que trabajar en
tre otros. Cabe destacar que el Conpes tica, la cual debe implicar adems de iniciativas cluster sobre el sector de
3759 de 2013 establece lineamientos la definicin de estndares de calidad logstica como las que se vienen im-
para la profesionalizacin de los conduc- mnimos para la prestacin del servicio plementando en los departamentos
tores. Sobre el particular, el proyecto de de carga el establecimiento de procedi- del Atlntico y Valle del Cauca. Ambas
decreto contiene una seccin especial mientos especiales y la provisin de in- iniciativas, adems de identificar las
para la contratacin de conductores y la fraestructura adecuada para atender al restricciones del orden nacional, bus-
jornada de trabajo de los mismos. transportador en los sitios de cargue y can abordar los cuellos de botella que
Como se ha reiterado en distintas descargue, la mayor apropiacin de tec- enfrenta el sector a nivel local (e.g.
oportunidades, esta agenda no puede nologa que soporte los procesos logsti- brechas de capital humano, exceso
recaer slo en manos de los actores cos, la implementacin de esquemas de de trmites, tarifas elevadas, entre
pblicos y del sector transportador. El desarrollo de proveedores de servicios otros). Se requiere la articulacin de
sector generador juega tambin un pa- logsticos y modelos de colaboracin, la una agenda integral como la propuesta
pel muy importante en el desarrollo de generacin de una cultura de medicin para este sector con este tipo de inicia-
la misma. Por eso la coordinacin en- del desempeo logstico que permita tivas del nivel local.
148
Desempeo Logstico
Desempeo Logstico
ausencia de transporte multimodal y carencia de plataformas logsticas
la combinacin de diferentes modos de transporte permite optimizaciones en materia logstica. Sin embargo, la falta de una poltica de transporte
multimodal y de un desarrollo de los diferentes modos ha conllevado a que el 72% de la carga en el pas sea transportada por carretera y el 27%
por modo frreo23. Esta dependencia del modo vial contrasta en el contexto internacional, en la medida en que este modo en el pas registra un
porcentaje significativamente ms alto que en pases de referencia .
Grfico 9. Carga interna transportada por distintos modos, % de carga transportada. Vial Frreo Fluvial
100%
10% 11%
18%
90%
27%
18%
80%
70%
30%
46%
60%
50%
40%
72% 72%
30%
52% consejo privado de competitividad

43%
20%
10%
0%
Colombia Mxico Brasil Canad
Fuente: BID (2014). 149

Desempeo Logstico
Vale la pena destacar que las metas incluidas en el PND relacionadas con el transporte multimodal y plataformas logsticas recogen
las recomendaciones hechas por el CPC en el INC 2014-2015. En particular, se propone metas concretas para incrementar el transporte
de carga por distintos modos ms all del modo vial y establece la construccin de cuatro plataformas logsticas a 2018.
Cuadro 3. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con el transporte multimodal y plataformas logsticas.
Lnea Base Meta

(2014) 2018
A primera vista parece ser una meta poco ambiciosa. No

Transporte de carga por los modos 1,4 millones de 2 millones de obstante, hay que tener en cuenta que ms del 72% de la
frreo, fluvial y areo (sin carbn). toneladas toneladas carga en Colombia se realiza por carretera y 27% por modo
frreo de la cual 99,9% corresponde a carbn.
Corredor fluvial mantenido El PND propone mantener los mismos corredores fluviales.
1.025 Km 1.025 Km
Cormagdalena. Con respecto al ro Magdalena, el ao pasado fue adjudicado
un contrato para su recuperacin a lo largo de 908 Km. De
estos Km, 256 son nuevos Km navegables -lo que implica que
tendran obras de encausamiento. Se estima que esta obra
Corredores fluviales mantenidos (rio est culminada completamente en siete aos, a partir de la
390 Km 390 Km
Magdalena). adjudicacin del contrato.
Espacios de Infraestructura dedicada

31 44 x
a la intermodalidad.
El CPC en sus distintos Informes de Competitividad, ha

propuesto la importancia de establecer gerencias de
Disear e implementar un sistema corredores logsticos que velen por el buen mantenimiento
de informacion para el monitoreo de x x y la ejecucin de los corredores y busquen formas ms
la gestion en los corredores logisticos. eficientes de transportar la carga utilizando diferentes modos
de transporte. Por lo tanto, la implementacin de este tipo de
sistemas de monitoreo, contribuirn con este propsito.
Plataformas logstica para cultivos

estratgicos entregada en la regin 0 2
Centro-Occidente.
Desde 2008, a partir del Conpes 3547, se identific la
importancia de establecer plataformas logsticas en ciertos
lugares del territorio nacional. No obstante, hasta el momento
no existe la primera plataforma. Por lo tanto, haber planteado
la meta de contar con cuatro plataformas logsticas es de vital
Plataformas logstica para cultivos importacia para el desarrollo logstico del pas.
estratgicos entregada en la regin 0 2
Pacfica.

Desempeo Logstico
Desempeo Logstico
recomendaciones en materia tucionales y regulatorias pertinentes25. Es importante tambin establecer geren-
de transporte multimodal En particular, es importante definir una cias de corredores logsticos que adems
y plataformas logsticas poltica pblica para el transporte multi- de velar por el buen mantenimiento y la
modal de carga, que permita que una mis- ejecucin de los corredores, busquen
Para mejorar el desempeo logstico del ma mercanca viaje por un corredor sin formas ms eficientes de transportar
pas se requiere adems de la infraes- que necesariamente deba ser transporta- la carga utilizando diferentes modos de
tructura vial el desarrollo y la articulada en un nico modo. Para esto, es nece- transporte. Dichas gerencias facilitaran
cin de otros modos de transporte, as sario generar incentivos suficientes que la coordinacin con los entes territoriales
como la consolidacin de plataformas lo- fomenten la integracin o al menos, la y la regulacin eficiente del trnsito du-
gsticas que faciliten el almacenamiento articulacin de las empresas de trans- rante festividades y coyunturas especia-
y la distribucin de carga. porte de carga de los diferentes modos. les26. Es la oportunidad para demostrar
Con respecto al desarrollo y la arti- En particular en materia fluvial, se las bondades de esta figura, teniendo en
culacin de otros modos de transporte, requiere crear navegabilidad en los ros cuenta que a partir del prximo ao se
en materia de regulacin, el ao pasa- del pas, razn por la cual es fundamental intensificarn las obras de infraestructu-
do se expidi el Decreto 736 de 2014, que las obras para la recuperacin del ro ra por la puesta en marcha del programa
el cual reglament la planeacin de los Magdalena se lleven con celeridad. 4G. Cabe resaltar que el PND establece la
proyectos de infraestructura de trans- El Plan Maestro de Transporte In- implementacin de un sistema de infor-
porte para asegurar la intermodalidad y termodal se debe constituir en una macin para el monitoreo de la gestin en
la multimodalidad. As mismo, a travs solucin para mejorar los niveles de corredores logsticos.
del Decreto 1478 de 2014, fueron fijados servicio. As, en lnea con lo sealado De otro lado, dadas las demoras en la
los lineamientos para el establecimiento por Roda (2012), un solo actor debe implementacin de la Poltica Nacional Lo-
de corredores logsticos de importancia trazar y ejecutar un plan ptimo para gstica (Conpes 3547/2008), el CPC vie-
estratgica para el pas, que fueron pos- articular los flujos de trnsito de acce- ne insistiendo en la necesidad de agilizar
teriormente definidos a travs de la Re- so a las grandes zonas urbanas y a los el proceso de estructuracin y puesta en
solucin 164 de 2015. puertos y aeropuertos, de manera que marcha de los estudios que en la actuali-
Como se seal anteriormente, en el crecimiento urbano sea ms orde- dad existen sobre plataformas logsticas.
cabeza de la FDN se est estructurando nado, haya un mejor uso del suelo y se Al respecto, el PND propone el estableci-
el Plan Maestro de Transporte Intermodal, optimice la articulacin logstica entre miento de cuatro plataformas logsticas a
el cual recoge planes y estudios previos la red de carreteras, los otros modos y 2018, dos en la regin Centro-Occidente
como el Plan Estratgico de Infraestruc- las instalaciones de almacenamiento y y dos en la regin Pacfica. Igualmente, el consejo privado de competitividad
tura Intermodal de Transporte y el Plan distribucin de la carga. Por lo tanto, se artculo octavo de la Ley del PND, habili-
Maestro Fluvial24. Este Plan Maestro con- recomienda que la Nacin tenga compe- ta las operaciones aduaneras que defina
tendr una lista de proyectos priorizada tencia para resolver los accesos de la la DIAN en este tipo de infraestructuras.
por corredores, y unas recomendaciones red nacional en las reas urbanas. Para Por lo tanto, se espera que al culminar el
para redes regionales, accesos y logsti- esto es necesario definir el costo de las cuatrienio, el pas cuente con estas plata-
ca. Se recomienda entonces establecer soluciones de distribucin de trnsito en formas conectadas con los proyectos 4G
acciones concretas que permitan imple- las redes urbanas e identificar las fuen- y los identificados en el Plan Maestro de
mentarlo y adelantar las reformas insti- tes de financiacin a utilizar. Transporte Intermodal.
151
Desempeo Logstico
falta de eficiencia en trmites de comercio exterior y en puertos

Los elevados costos de exportacin no slo se explican por los costos de transporte sino tambin por aquellos en que deben incurrir
los empresarios por las ineficiencias en las aduanas y en la documentacin exigida para los trmites. Con respecto a pases de
referencia, despus de Brasil, Colombia registra los mayores costos en aduanas y en preparacin de documentos.
Transporte interior y manejo Puertos y manejo terminal

Grfico 10. Costos de exportar una
mercanca, 2014 (US$ por contenedor). Autorizacin de aduana
Preparacin de documentos
y control tcnico
2.500
2.000
1.535
700
1.500
1.100
900 1.000
500
280 170
400
285
400 500
390 350
500 300 200
260 190 90
100 150
130 355 325 300
220 200
160 150
85
0
Malasia
Panam
Corea del Sur
Per
Chile
Mxico
Sudfrica
Brasil
Colombia
152 Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en Doing Business.

Desempeo Logstico
Desempeo Logstico
(+8,2%) 299,1
Los tiempos de espera en puertos
suelen ser normalmente entre 11 y 12
horas, lo que genera SOBRECOSTOS EN
las mercancas de hasta 12,1% que, en el (+7,5%) 297,2
caso de la ruta Bogot-Buenaventura, se
reflejan en un COSTO ADICIONAL de hasta
$22.778 por tonelada.
(+10,9%) 231,4
Grfico 11. Costos por demoras
logsticas (cargue y descargue) en los
puertos (miles de $ por tonelada). (+10%) 229,4
(+12,1%) 211,3
0 horas 276,4
(+11,1%) 209,4
Sobrecosto con 11 horas de retraso
Sobrecosto con 12 horas de retraso

208,6
188,5
Bogot Medelln Bogot

Fuente: ANIF. Buenaventura Cartagena Santa Marta
Las metas y acciones incluidas en el PND relacionadas con trmites de comercio exterior y puertos no abordan de manera contundente
esta problemtica. En particular, se plantean lineamientos muy generales para reducir el tiempo de desaduanamiento.
Cuadro 4. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con los trmites de comercio exterior y puertos.
Lnea Base Meta

(2014) 2018
Para facilitar los trmites de comercio exterior, el PND ha

Tiempo de desaduanamiento (horas). 22 18
propuesto reducir el tiempo de desaduanamiento y adquirir
equipos de inspeccin no intrusiva (scanners). Sin embargo,
Equipos de inspeccin no intrusiva. 0 8 plantea lineamientos muy generales para alcanzar
dichas metas.
Proporcion de subfacturacion Para reducir la subfacturacin y el contrabando, el PND

y contrabando dentro de las 14,7% /1 12,20% propone reglamentar e implementar la Ley de lucha contra el
importaciones legales. contrabando y el lavado de activos.
Nota 1: Cifra para 2013. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018. 153
Desempeo Logstico
recomendaciones en materia docking y carga extradimensionada en de el ao 2011 (Decreto 3568) y al

de trmites de comercio puertos. As mismo, se prev extender cierre de este Informe slo se haba
exterior y en puertos este proceso para importaciones de todo implementado para cuatro empresas
tipo de carga a finales de 201627. exportadoras. Adicionalmente, se reco-
Aunque en materia de costos relacio- Es clave entonces consolidar el mienda ampliar este mecanismo para
nados con trmites de comercio al pas Sistema de Inspeccin Simultnea la importacin, lo que implica modifi-
no le va bien, se destaca el avance para tanto para exportaciones como para caciones a la normatividad existente.
agilizar estos trmites durante los lti- importaciones. En particular, no slo Por ltimo, a finales del ao pasa-
mos aos. Por ejemplo, en materia de es necesario extender este proceso do se expidi el Decreto 2155 de 2014,
exportaciones, el Sistema de Inspeccin para las exportaciones de todos los por medio del cual se definen los estn-
Simultnea de la Ventanilla nica de Co- tipos de carga, sino tambin imple- dares de tecnologa de equipos de ins-
mercio Exterior (VUCE) ha permitido que mentarlo tanto en puertos como en peccin no intrusiva (scanners). Sin
el tiempo promedio de operacin haya pa- fronteras y aeropuertos. As mismo, embargo, ms all de la expedicin de
sado de tres das a uno o dos. As mismo, dado que para importaciones este este Decreto, se requiere su pronta im-
se elimin la exigencia de presentacin procedimiento exige una modificacin plementacin. Aunque, de acuerdo con
de carta de responsabilidad para carga del estatuto aduanero, es fundamental el Ministerio de Comercio, Industria y Tu-
contenerizada documento exigido por acelerar su expedicin. rismo, se determin la necesidad de 36
la Polica Antinarcticos. Se espera en el Igualmente, se debe agilizar la scanners con los cuales se contara
segundo semestre de 2015 incluir en el masificacin de la figura del Ope- en el primer semestre de 2016, el PND
Sistema de Inspeccin Simultnea las rador Econmico Autorizado (OEA), propuso como meta para el ao 2018 ad-
exportaciones de carga suelta, cross cuya normatividad fue expedida des- quirir tan slo ocho de estos equipos.
154
Cuadro 5. Resumen de las principales recomendaciones en materia de Desempeo Logstico.
Avance Estrategia incluida en el Principales

2015 PND 2014-2018 responsables
Desempeo Logstico
Dado el monto de recursos que requiere
el programa 4G, es probable que la banca
nacional no pueda apalancar la totalidad de la
inversin. Es fundamental otorgar garantas
suficientes para atraer inversionistas como
Realizar pagos a los
bancos extranjeros y fondos institucionales.
concesionarios para
En este sentido, es clave ofrecer una
Otorgar compensar los sobrecostos ANI - FDN -
remuneracin apropiada que cubra riesgos
garantas o mayores plazos que Mintransporte
que an persisten con el fin de garantizar la
suficientes se presenten por riesgos - DNP.
viabilidad de los proyectos de infraestructura.
1 para atraer ms Mediano que son inherentes a la
Para afrontar estos riesgos, el PND otorg la
inversionistas administracin pblica.
posibilidad de redistribuir los recursos entre
a financiar el las subcuentas de los Fondos de Contingencias
programa 4G. una vez se superen los riesgos de cada
proyecto. Esto facilitar la gestin de los
pasivos contingentes del sector.
Se requiere la pronta reglamentacin y puesta
Creacin del FONDES para la ANI - FDN -
en funcionamiento de este Fondo en la medida
inversin y financiamiento Mintransporte
en que es necesario contar con recursos
de la infraestructura. - DNP.
suficientes para la financiacin de tercera ola.
Avanzar en ejecucin del
Implementar
programa 4G: 40 proyectos
la agenda de A la fecha de cierre de este Informe se haba
que involucran alrededor ANI -
2 infraestructura Mediano adjudicado el 100% de los proyectos tanto de la
de 7.000 Km de red vial Mintransporte.
incluida en el primera como de la segunda ola.
nacional, 141 Km de tneles
programa 4G.
y 150 Km de viaductos.
Si bien es fundamental concertar con las

comunidades, no es claro la fuerza que
Estudio para identificar
conllevara la realizacin de un estudio. Se
Reglamentar y priorizar, de manera
requiere reglamentar el proceso de consulta
el proceso de concertada con las
3 Corto previa y desarrollar una herramienta de Mininterior.
consulta previa comunidades indgenas,
informacin sobre la ubicacin de las
a comunidades. las vas dentro de sus
comunidades y su utilizacin como nica
territorios.
fuente. Se debe tambin incluir la definicin de
compensaciones a comunidades.
Dar continuidad a la
implementacin del Durante los ltimos aos, el CPC ha insistido
Programa de Renovacin y en la importancia de disear e implementar
Reposicin. una agenda integral que establezca acciones
Dar continuidad a la Poltica concretas para elevar la competitividad del
de Libertad Vigilada en sector. Sin embargo, esta recomendacin
materia de regulacin de las no ha sido acogida y a pesar de que el
relaciones econmicas. PND incluye algunos aspectos como la consejo privado de competitividad
importancia de continuar con el programa Mintransporte -
Convertir el Dar continuidad y fortalecer
de Renovacin y Reposicin, deja por fuera DNP - Presidencia
sector de los sistemas de informacin
muchos otros como la reglamentacin de de la Repblica.
transporte de existentes, en especial el
4 Largo la edad mxima de los vehculos de carga - SENA - Sector
carga en un RUNT y el RNDC.
y la eliminacin de normas que afectan Privado
sector de talla
la competitividad del sector como el (generadores-
mundial. Disear e implementar
descongelamiento del parque automotor y la transportadores).
mecanismos que permitan la
Poltica de Libertad Vigilada -a la cual el PND
interoperabilidad comercial
da un espaldarazo. Esta agenda debe incluir
entre operadores y los
tambin aspectos de capital humano, como
estndares, protocolos
capacitaciones a conductores y buenas
y funcionalidad de los
prcticas, as como de promocin del sector
sistemas de informacin
e infraestructura especfica necesaria para
y tecnologa (peajes
su competitividad.
electrnicos).
155
El PND establece la obligacin de consolidar

La conectividad fsica no slo
el Plan Maestro de Transporte Intermodal con

Disear e estar enfocada en obras
planes y estudios como el Plan Estratgico
implementar viales, sino a proyectos
Intermodal de Infraestructura de Transporte Mintransporte
5 una poltica Largo multimodales que permitan
y el Plan Fluvial. Se recomienda entonces - DNP - FDN.
de transporte reducir costos de transporte,
establecer acciones concretas que permitan
multimodal. el consumo energtico y los
implementarlo y adelantar las reformas
impactos ambientales.
institucionales y regulatorias pertinentes.
Implementar la
Poltica Nacional
Avanzar en el diseo y puesta
Logstica y
en marcha de mecanismos
atraer al sector
innovadores para la gestin de El PND propone el establecimiento de cuatro Mintransporte
6 privado a que Mediano
proyectos de infraestructura plataformas logsticas a 2018. - DNP - ANI.
invierta en el
que faciliten la creacin de
establecimiento
plataformas logsticas.
de plataformas
logsticas.
Modernizacin de las
aduanas y mejoras en los
procesos fronterizos.
Fortalecer los sistemas de

informacin aduanera.
Fortalecer la gestin de
riesgo aduanero para
identificar el nivel de
conformidad reglamentaria,
autorizacin y calificacin de
usuarios y perfilamiento de Si bien el PND plantea metas concretas para
operaciones. la reduccin del tiempo de desaduanamiento
y la adquisicin de equipos de inspeccin
no intrusiva, las acciones que se proponen
Facilidades en Garantizar la infraestructura en materia de modernizacin de aduanas Presidencia de
los trmites tecnolgica que soporte los y mejoras en los procesos fronterizos son la Repblica -
de comercio sistemas de informacin generales. Mintransporte
aduanera.
7 exterior y Mediano Es necesario consolidar totalmente el - DNP -
eficiencia en Sistema de Inspeccin Simultnea tanto para Mincomercio
puertos y exportaciones como para importaciones. - DIAN - INVIAS
aeropuertos. Reglamentar e implementar Tambin es clave agilizar la masificacin de la - ICA.
la Ley de lucha contra el figura del OEA y la implementacin del Decreto
contrabando y el lavado de 2155 de 2014, por medio del cual se definen
activos. los estndares de tecnologa de equipos de
inspeccin no intrusiva.
Realizar operaciones
aduaneras que defina
la DIAN dentro las

plataformas logsticas.
Adoptar las TIC como

herramienta facilitadora de
actividades logsticas y de
transporte.
Continuar con el
Integrador de Sistemas de
Enturnamiento.
Plazo Avance
tos de infraestructura y disminuir d. Se estima que estas intervencio-
la necesidad de vigencias futuras nes sean del orden de $2 billones.
como fuente de pago, el PND permi- 9. Se estima que la capacidad de di-
NOTAS ti a las entidades pblicas utilizar cho aeropuerto en el mediano plazo
Desempeo Logstico
los predios de su propiedad como ser insuficiente, dado que se pre-
1. Como, por ejemplo, la creacin de la Fi- contribucin a los proyectos de in- v un crecimiento anual en el flu-
nanciera de Desarrollo Nacional (FDN), fraestructura. Igualmente, otorg jo de pasajeros superior a 7% hasta
crditos con menores tasas en el Ban- la posibilidad de explotar econ- 2016 y entre 3% y 4% en promedio
co Agrario y lneas de crdito con BID. micamente aquellos inmuebles de por ao hasta 2041. Algo similar su-
2. Los bonos de infraestructura son propiedad de la Nacin que no se en- cede con el trfico de carga y con el
instrumentos financieros emitidos cuentren relacionados con el objeto nmero de operaciones, los cuales
por las sociedades concesionarias del contrato de Asociacin Pblico- se espera crezcan anualmente en
con el fin de conseguir, a travs del Privada (APP) o vender aquellos que promedio en ms de 4% y 5%, res-
mercado de capitales, grandes vo- son susceptibles de financiar pro- pectivamente, hasta 2041.
lmenes de recursos a plazos co- yectos de infraestructura. 10. Si bien el Conpes 3759 de 2013 defi-
herentes con la duracin de estos 6. A travs de este mecanismo, por ne ciertas condiciones para la pres-
proyectos. Para atraer inversionis- ejemplo, se ha logrado la culmina- tacin del servicio de transporte y
tas institucionales, es necesario cin exitosa de trmites frente a dis- establece unos estndares para
mitigar los riesgos sobre los ingre- tintas entidades de proyectos como ello, dicta lineamientos de poltica
sos futuros. Una forma de hacerlo la malla vial del Valle del Cauca, el para la renovacin del parque auto-
es a travs de compaas de segu- tramo Buenaventura-Loboguerrero, motor con una serie de regulaciones
ros internacionales (monoliners) el tnel de La Lnea, el tramo Bucara- que podran incluso atentar contra
o por entidades multilaterales, las manga-Ccuta, el proyecto de pro- la competitividad del sector. Una
cuales deben garantizar el 100% de fundizacin y ampliacin del canal agenda como la que propone el CPC
la inversin, de manera que el ries- de acceso a la Baha de Cartagena, la va mucho ms all de estos linea-
go del emisor sea sustituido por el modernizacin y ampliacin del ae- mientos de poltica.
de la entidad garante. Otra forma ropuerto de Cali, entre otros. 11. El primer programa est relaciona-
puede ser a travs de un seguro 7. Los sistemas de enturnamiento do con el aumento de la eficiencia
del Estado, cuyo riesgo es asumido son espacios de tiempo reserva- econmica. El segundo hace refe-
por el Estado. Para mayor detalle, do por los transportadores o las rencia al apoyo del Estado a la for-
ver Cmara Colombiana de la In- Agencias de Aduanas en los cua- malizacin y la modernizacin del
fraestructura (2013). les se permitir el ingreso de los sector. El tercer y el cuarto progra-
3. Para proyectos de infraestructura camiones para retirar contenedo- ma abordan el mejoramiento de
vial de carreteras dicho porcentaje res de importacin. las condiciones de seguridad y de consejo privado de competitividad
se mantuvo en 20%. 8. Durante el cuatrienio se ha previsto la informacin. El quinto programa
4. Dicho fondo contar con recursos culminar la contratacin de las con- hace alusin al mejoramiento de las
del Gobierno nacional producto de cesiones para la modernizacin de labores de inspeccin, control y vigi-
la enajenacin de la participacin los aeropuertos de Neiva, Armenia y lancia. El sexto est relacionado con
accionaria de la Nacin, los rendi- Popayn; ejecutar las obras de am- la estructura organizacional para la
mientos que genere y los recursos pliacin del Aeropuerto de Cali, y es- implementacin del plan.
que obtenga a travs de sus propias tructurar y ampliar el aeropuerto El 12. Esta iniciativa fue liderada por el
operaciones de crdito pblico y de Dorado y la infraestructura aeropor- DNP en conjunto con una serie de
tesorera, entre otros. tuaria de los aeropuertos de Mede- entidades dentro de las cuales se
5. Cabe destacar que para garanti- lln, Cartagena, Bucaramanga, Santa encuentra el CPC, con el objetivo
zar el cierre financiero en proyec- Marta, Montera, Valledupar y Quib- de obtener informacin que per- 157
mita analizar las necesidades de y donde el libre juego de la oferta y ca del 24% del ao, los vehculos de
los actores del mercado y consoli- la demanda establecera el costo y carga no pueden circular por ciertas
dar registros fiables y actuales en el precio eficiente. desde el pun- vas nacionales.
cuanto a oferta y demanda de ser- to de vista de la libre competencia, 21. La llamada ltima milla de la dis-
vicios logsticos, apropiacin tecno existe ninguna razn para es- tribucin de mercancas puede
nolgica y talento humano, entre tablecer una regulacin de tarifas representar menos del 15% del reco-
otras variables. para el transporte de carga. rrido, pero ms del 30% de los cos-
13. En lnea con esta perspectiva, el 15. En la actualidad el parque auto- tos (Archila, 2015).
estudio del DNP hace referencia a motor est congelado y su renova- 22. Argos es un ejemplo de este tipo de
las ineficiencias que genera la exis- cin est sujeta a la desintegracin esquemas. Esta empresa construy
tencia de este esquema de libertad uno a uno de camiones viejos una estrategia para vender y entre-
vigilada y destaca que este desco- (Conpes 3759/2013). gar cemento basada en parte en un
noce diferencias importantes para 16. Cabe destacar que con respec- proceso de formalizacin y profesio-
ciertas condiciones de operacin y to al Programa de Renovacin y nalizacin de sus transportadores.
sobreestima la capacidad del Esta- Reposicin, el ao pasado el Go- Este proceso incluy aspectos como
do de calcular costos para condi- bierno nacional super la meta bancarizacin, eliminacin de tiem-
ciones especficas y economas de propuesta para 2014 2.800 ve- pos largos de espera, capacitaciones,
escala que se puedan dar. hculos y logr la chatarrizacin requerimientos de seguridad social,
14. El Ministerio de Transporte argu- de 4.404 vehculos. Igualmente, a entre otros. Para mayor informacin,
menta que se requiere implementar junio de 2015, se ha logrado des- ver http://www.compite.com.co/site/
esta libertad vigilada con posibilida- integrar 47,5% de 1.563 vehculos wp-content/uploads/2013/05/CPC_
des de intervencin en el mercado propuestos para este ao. Compite20.pdf.
en la medida en que existen prcti- 17. Segn el estudio del DNP, el 50% de 23. A pesar de que Colombia cuenta
cas desleales a la libre competencia los vehculos motorizados no cuen- con 18.000 kilmetros de ros na-
que afectan el eslabn ms dbil ta con dicha revisin o cuenta con vegables y 3.300 kilmetros de
de la cadena: el camionero. Si bien un documento adulterado. derechos sobre vas frreas, estos
el CPC est de acuerdo con que se 18. Est comprobado que en la medida modos son subutilizados por proble-
sancione cualquier violacin de la en que se incorporan ms ejes a un mas de regulacin, mantenimiento,
libre competencia, considera que no vehculo, el peso se distribuye y ge- conectividad y demanda. Por ejem-
existe ninguna circunstancia micro- nera menos dao al pavimento. plo, en el caso frreo, tan slo 800
econmica excepcional en el mer- 19. De acuerdo con la ANDI, los tiempos kilmetros se encuentran en opera-
cado de transporte de carga que muertos en el pago de peajes son cin (Archila, 2015).
justifique este esquema. Ms an, considerables dado el gran nme- 24. El Plan Estratgico de Infraestruc-
segn concepto emitido por la Su- ro de estos en el pas. Si se tiene en tura Intermodal de Transporte es
perintendencia de Industria y Co- cuenta que en promedio por cada un estudio del Ministerio de Trans-
mercio al Ministerio de Transporte peaje un vehculo de carga pesada porte publicado a finales del ao
(radicado No. 2013-321-028200-2), se demora 10 minutos, se estima 2013. El Plan Maestro Fluvial fue
la regulacin de tarifas mnimas que en rutas como Bogot-Cartage- lazado recientemente por este Mi-
para el transporte de carga es una na y Bogot-Santa Marta, la espera nisterio y el DNP.
medida que, por esencia, es anti- puede alcanzar hasta dos y tres ho- 25. Colombia no cuenta con una regula-
competitiva y contraria al espritu ras, respectivamente (ANDI, 2012). cin sobre el contrato de transporte
de las normas de la libre compe- 20. Segn la ANDI, se estima que con la multimodal. El Cdigo de Comercio
tencia. Ms cuando el mercado de actual regulacin, se tendran apro- slo regula este tipo de transpor-
transporte de carga es uno de aque- ximadamente 87 das restringidos te en su artculo 987, pero deja por
158 llos que por esencia es competitivo al ao. Lo anterior significa que cer- fuera la formacin del contrato, los
documentos de transporte y la res- 7 Cmara Colombiana de la Infraestructura. 20 Umaa, L. y Daz, M. (2014). Renovacin
ponsabilidad de las partes. (2013, abril). Colocacin de Bonos y Finan- del Parque Automotor de Carga: Una Op-
26. Como la ocasionada por la Resolu- ciamiento de Infraestructura. Infraestruc- cin Integral. Bogot, D.C.: Revista Fase-
cin 4306 de 26 de junio de 2015, tura & Desarrollo. colda No.156.
Desempeo Logstico
que determina un cierre parcial de 8 Colombia Congreso de la Repblica. Ley 21 WEF. (2015). Global Competitiveness Re-
la va a Buenaventura en el sector 1753 de Junio 9 de 2015. Por la cual se export. Geneva: World Economic Forum.
de Loboguerrero. pide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
27. Otro avance a destacar es el hecho 2018 Todos por un nuevo pas.
de que los pases de la Alianza Pac- 9 Consejo Privado de Competitividad. (2014). In-
fico, a travs de la Red Interamerica- forme Nacional de Competitividad 2014-2015.
na de VUCE, estn trabajando en un Bogot: Consejo Privado de Competitividad.
piloto de interoperabilidad de certifi- 10 CAF . (2013). La Infraestructura en el De-
cado fitosanitario para el ao 2016. sarrollo Integral de Amrica Latina.
Igualmente, a nivel de origen, desde 11 DNP. (2008). Conpes 3547: Poltica Nacio-
octubre de 2014, el pas intercambia nal de Logstica.
certificado digital con Ecuador. 12 DNP. (2015). Estrategia Nacional para el
Desarrollo de Infraestructura: Estudio sec-
torial de transporte de carga. Bogot D.C.:
Departamento Nacional de Planeacin.
13 DNP. (2015). Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018: Todos por un nuevo pas.
14 DNP. (2013). Conpes 3759: Lineamientos
de poltica para la modernizacin del trans-
REFERENCIAS porte automotor de carga y declaratoria de
importancia estratgica del programa de
1 ANDI. (2012). Anlisis de Peajes, Niveles reposicin y renovacin del parque auto-
de Servicio. Boletn Gerencia de Logstica, motor de carga.
Transporte e Infraestructura. 15 Efron, A. (2012). Los vehculos combina-
2 ANIF. (2014). Costos de Transporte, Multi- dos de carga de alto rendimiento. Concepto
modalismo y la competitividad de Colom- Logstico, 6-21.
bia. Bogot D. C.: Asociacin Nacional de 16 Mintransporte. (2013). Plan Estratgico In-
Instituciones Financieras. termodal de Infraestructura de Transporte.
3 Archila, A. (2015). Memorando sobre Logs- Bogot, D.C.: Ministerio de Transporte
tica en Colombia. Bogot D. C.: Logyca in- 17 OCDE, CAF & CEPAL . (2014). Perspectivas
vestigacin consultora acadmica. econmicas de Amrica Latina 2014: Lo-
4 Banco Mundial - IFC. (2014). Doing Busi- gstica y competitividad para el desarrollo.
ness 2015. 18 Roda, A. y Perdomo, F. (2011). Costos de
5 Banco Mundial. (2014). Haciendo negocios transporte y eficiencia econmica en Co-
en un mundo ms transparente. Washing- lombia, Revisin del proceso de urbaniza-
ton, D. C.: Banco Mundial IFC. cin en Colombia, Fase II, Informe Final.
6 BID. (2015). Anuario de Transporte de Car- 19 Roda, A. (2012). Conectividad Interurba-
ga y Logstica 2014. Observatorio Regional, na. Misin del Sistema de Ciudades. Bogo-
Amrica Latina y el Caribe. t, D.C.: DNP.
159
TECNOLOGAS DE LA
INFORMACIN Y LAS
COMUNICACIONES
12 corea del sur
49 costa rica
48 turqua
mxico 69
per 90
84 brasil
75 sudfrica
46 uruguay
chile 38
ndice de Preparacin Tecnolgica. Puesto entre 143 pases (donde 1 indica el pas mejor preparado).
Fuente: WEF (2015).
Perfil de Colombia en materia de TIC.
Tema Subtema Indicador Valor mundo Amrica Latina Fuente (Ao)
(# pases) (# pases)
Internet de banda ancha

internacional* 76,05 35 (142) 1 (17) WEF (2015)
(Kbps por usuario).
Tarifa de internet fijo banda

31,41 64 (140) 7 (17) WEF (2015)
ancha (PPP US$/mes).
Oferta: Penetracin de internet en

Infraestructura y 35,66 74 (142) 6 (18) WEF (2015)
los hogares, %
Servicios
TIC en la
Hogares con computador, %. 42,17 73 (142) 6 (18) WEF (2015)
Agenda
Horizontal
Servidores seguros de internet

33,5 68 (141) 7 (18) WEF (2015)
(por cada milln de habitantes).
Individuos usando internet, %. 51,7 63 (143) 5 (18) UIT(2015)

Demanda:
apropiacin de
las TIC
ndice de Gobierno Electrnico Naciones Unidas
0,62 50 (193) 4 (20)
(de 0 a 1, 1 mejor valor). (2014)
Mipymes formales con acceso

60,6 x x MinTIC (2014)
a internet, %.
TIC como tecnologa
habilitante de otros
sectores
Absorcin de tecnologa a
nivel de empresa 4,36 89 (143) 11 (19) WEF (2015)
(de 1 a 7, 7 mejor valor).
TIC en la
Agenda Vertical
Valor agregado del sector TIC
(como % del valor agregado del 25,2 x x MinTIC (2015)
sector servicios).
El sector de las
TIC como apuesta
sectorial Nmero de solicitudes de
patentes de TIC bajo el Tratado
0,18 75 (132) 8 (18) WEF (2015)
de Cooperacin de Patentes
(PCT), por milln de habitantes.
Nota: * Internet de banda ancha internacional es la capacidad contratada de conexiones

Puesto
162 internacionales entre pases para transmitir el trfico de Internet.
Las tecnologas de la informacin y las comunicaciones
(TIC) se han convertido en motor del desarrollo social y
econmico de los pases. Por un lado, permiten incrementar las
tecnologas de la informacin y las comunicaciones

probabilidades de logro de los principales objetivos del milenio,
como la reduccin de la pobreza, el acceso a la educacin
y a la salud, la participacin ciudadana, entre otros (UIT,
2014). Por otro lado, se estima que un aumento de 10% en la
penetracin de internet de banda ancha se podra traducir en
un incremento de la tasa de crecimiento del PIB de entre 0,25%
y 1,38% (UIT, 2012). Por lo anterior, la cobertura, la apropiacin
y el fomento a las TIC han venido cobrando mayor relevancia
dentro de la agenda de competitividad a nivel mundial.
En lnea con lo anterior, el Foro Econmi- como de la agenda vertical de competiti- En este contexto, este captulo evala
co Mundial (WEF, por su sigla en ingls), vidad1. En el marco de la agenda horizon- la situacin del pas en materia de TIC
adems de incluir un pilar de prepara- tal, algunos de los principales elementos con un enfoque deliberado sobre los
cin tecnolgica en el ndice Global de son: la provisin de infraestructuras de servicios de internet y la industria de
Competitividad, produce el Informe Glo- soporte; la ampliacin de coberturas, y la tecnologas de la informacin y su consejo privado de competitividad
bal de Tecnologas de la Informacin, el promocin del uso de las TIC para su apro- evolucin en los ltimos aos tanto en
cual reporta sobre el estado de las TIC piacin en los hogares, el sector pblico, la agenda horizontal como en la vertical.
en un gran nmero de pases. En su ver- la educacin, entre otros. En el marco de En cada seccin, adicional al anlisis de
sin ms reciente (2015), Colombia se la agenda vertical, las TIC se pueden en- la evolucin en el tiempo de algunos de
ubic en el puesto 64 entre 143 pases, tender tanto como un sector de alto po- los principales indicadores y su compa-
nueve puestos adelante con respecto a tencial al que el pas ha priorizado en el racin con referentes internacionales,
la primera vez que se elabor el reporte marco de sus esfuerzos de Poltica de se plantea un anlisis de las principa-
en el ao 2012. Desarrollo Productivo (PDP)2, como una les metas y estrategias contenidas en el
En el marco de una poltica de com- tecnologa habilitante que permite alcan- Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
petitividad, las TIC cumplen el doble papel zar mayores niveles de productividad en (PND)3 y se hacen recomendaciones
de ser parte tanto de la agenda horizontal otros sectores econmicos. puntuales para el mejoramiento. 163
Agenda Horizontal
oferta: infraestructura y servicios
cobertura
la penetracin de internet en el pas ha crecido notablemente en los ltimos aos promovida por el Plan Vive Digital, la estrategia
de masificacin del uso de internet del MinTIC y ha alcanzado 21 % (10 millones de suscriptores). Sin embargo, la meta trazada en el
PND de alcanzar 27 millones de suscriptores en 2018 ser difcil de alcanzar si se tiene en cuenta que gran parte de los potenciales
suscriptores seran personas de bajos ingresos4. A pesar de los avances recientes en materia de penetracin, existe un rezago frente a
pases de referencia en cuanto a internet fijo banda ancha (Grfico 2).
Grfico 1. Penetracin de internet fijo 60% 30

y mvil banda ancha y nmero de
suscriptores, Colombia 2010-2015*.
Nmero de suscriptores (millones)

50% 25
54,2%
% Penetracin
Penetracin (eje primario) 40% 20
Meta 2018 (eje primario)

30% 15
Suscriptores (eje secundario)

20% 10
21,0%
18,7%
10% 14,1% 5
10,7%
6,3% 7,5%
Nota: *Los datos corresponden al primer 0% 0
trimestre de cada ao. Fuente: SIUST-MinTIC.
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Meta 2018
45%
Grfico 2. Penetracin de internet fijo banda 38,8%
ancha, Colombia vs. pases de referencia 2014. 40%
35%
Colombia 30%
24,6%
25%
Pases de referencia
20%
14,7% 14,1%
Amrica Latina 11,7% 11,6% 11,5% 10,3% 15%
10,1%
7,4%
5,7% 10%
3,2%
5%
0%
Sudfrica
Corea del Sur
Uruguay
Argentina
Chile
Turqua
Mxico
Brasil
Colombia
Malasia
Amrica Latina
Per
Fuente: International Telecommunication Union: ITU World

164 Telecommunication/ICT indicators database (2015).
Agenda Horizontal

calidad
Adems de una mayor penetracin de tecnologa, es importante contar con servicios de calidad. En materia de velocidad de internet, Colombia
ha registrado avances considerables desde 2008, cuando el promedio de velocidad del pas era de apenas 0,67 Mbps (Grfico 3). Si bien
al primer trimestre de 2015 la velocidad promedio se haba incrementado a 4,53 Mbps, el nivel es todava bajo con respecto a pases de
referencia en la regin, como Uruguay y Chile, cuyas velocidades promedio son 49% y 26% superiores, respectivamente (Grfico 4).
Grfico 3. Velocidad promedio de 5

4,53
internet, Colombia 2008-2015*.
4,5
3,5
3,00
2,64 3
Mbps
2,43
2,5
1,82
2
1,45 1,44
1,5
0,67
1
0,5
Nota: *Los datos corresponden al primer trimestre 0

de cada ao. Fuente: Akamai State of the
Internet Report. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
25
Grfico 4. Velocidad promedio de internet,
23,6
Colombia vs. pases de referencia 2015.
20
Colombia consejo privado de competitividad

Mbps
15
Pases de referencia
Amrica Latina
10
6,7 6,3
5,7 4,9 4,5 4,5 4,3 5
3,8 3,4 3,4
0
Corea del Sur
Uruguay
Turqua
Chile
Mxico
Colombia
Per
Malasia
Amrica Latina
Brasil
Sudfrica
Fuente: Akamai State of the Internet Report. 165

Agenda Horizontal
demanda: apropiacin de las tic
apropiacin individual de las tic

el aumento de la oferta de infraestructura y servicios relacionados con las TIC debe estar acompaado de una mayor apropiacin. Al
respecto, el Grfico 5 muestra que el porcentaje de personas que utiliza internet creci considerablemente entre 2010 y 2014, al pasar
de 36,5% a 52,6%. Esta tasa de apropiacin es superior a la de pases como Per y Mxico (Grfico 6), pero Colombia debe apuntar a alcanzar
los niveles de pases como Chile (72,4%), Argentina (64,7%) y Uruguay (61,5%), as como promover el uso centrado en la produccin de
contenidos para conseguir un verdadero impacto de las TIC sobre la competitividad5.
55%
Grfico 5. Porcentaje de individuos que
utiliza internet, Colombia 2010-2014. 52,6%
51,7%
49,0% 50%
Porcentaje
45%
40,4%
40%
36,5%
35%
Fuente: International Telecommunication Union: 30%

ITU World Telecommunication/ICT indicators
database (2015). 2010 2011 2012 2013 2014
Grfico 6. Porcentaje de individuos que utiliza 84,3% 90%

internet, Colombia vs. pases de referencia 2014.
80%
72,4%
67,5%
64,7% 70%
61,5%
Colombia 57,6%
52,6%
60%
51,0% 49,0%
Pases de referencia 44,4% 42,5% 50%
40,2%
40%
Amrica Latina
30%
20%
10%
0%
Corea del Sur
Chile
Malasia
Argentina
Uruguay
Brasil
Colombia
Turqua
Sudfrica
Mxico
Amrica Latina
Per
Fuente: International Telecommunication Union: ITU World

166 Telecommunication/ICT indicators database (2015).
Agenda Horizontal

uso de tic en el gobierno
el ndice de Gobierno Electrnico (IGE)6 muestra que Colombia se ha posicionado en los ltimos aos entre el puesto 31 y el 57 entre 193
pases (Grfico 7) y, si bien ha venido perdiendo posiciones en los ltimos aos en este ranking, se ha mantenido en el grupo de pases con
IGE alto (UNDESA, 2014). As mismo, diversas estrategias para incorporar las TIC en el sector pblico han permitido que el pas se mantenga
en niveles cercanos a los lderes regionales (Grfico 8).
20
Grfico 7. Puesto de Colombia en el ndice
de Gobierno Electrnico, 2003-2014.
25
31
30
35
40
44 43
45
50
52 50
54
57 55
60
Fuente: Naciones Unidas. 2003 2004 2005 2008 2010 2012 2014
0,95 1,00
Grfico 8. ndice de Gobierno Electrnico,
Colombia vs. pases de referencia 0,90
2014 (puntaje y puestos).
0,74 0,71 0,80
0,63 0,62 0,61 0,70

0,57 0,54 0,54
Colombia 0,60
0,49 0,49
0,50
Pases de referencia
0,40
Amrica Latina 0,30
0,20
0,10
0,00
Sudfrica (93)
Amrica Latina
Corea del
Sur (1)
Uruguay (26)
Chile (33)
Argentina (46)
Colombia (50)
Malasia (52)
Brasil (57)
Mxico (63)
Turqua (71)
Per (72)
Nota: El ndice de Gobierno Electrnico se mide en

un rango de 0-1, donde 1 es el mejor puntaje posible.
Fuente: Naciones Unidas. 167
Agenda Horizontal
En contraste con el nfasis de las polticas de aos anteriores en torno a la oferta de infraestructura y servicios de TIC, el PND hace un
intento por privilegiar estrategias orientadas a la apropiacin de las TIC para el perodo 2014-2018, en lnea con las recomendaciones del
Informe Nacional de Competitividad 2014-2015.
Cuadro 1. Principales metas / estrategias en el PND 2014-2018 relacionadas con la agenda horizontal en TIC.
Lnea Base
(2014)
Municipios La meta propuesta en el PND equivale a lograr que todos los municipios de Colombia
con cobertura tengan cobertura de servicios 4G. Si bien a 2014 slo 4,5% de los municipios contaba con
tecnologa 4G 51 1.115 esta tecnologa, los operadores mviles que recibieron espectro para prestar servicios 4G
(alta velocidad adquirieron obligaciones de cobertura en los municipios del pas, por lo cual la meta se
inalmbrica). considera factible de alcanzar.
El Consejo Privado de Competitividad (CPC) considera conveniente la meta de implementar

Zonas Wi-Fi 1.000 zonas Wi-Fi pblicas gratuitas en la medida en que estas permitiran que personas de
0 1.000
pblicas. bajos ingresos accedan al servicio de internet, lo que impulsa el uso y la apropiacin de las
TIC en todos los segmentos de la poblacin.
El Gobierno ha planteado una meta ambiciosa para 2018 buscando acercarse a estndares
Conexiones a
OCDE. Sin embargo, el logro de esta meta plantea retos considerables, ya que mientras los
internet de banda 9,7 27
avances iniciales en esta materia se consiguieron en los segmentos de ingresos medios y
ancha (millones).
altos, los nuevos suscriptores se concentraran en el segmento de bajos ingresos.
Para el logro de esta meta el Gobierno ha propuesto definir proyectos dirigidos a estratos 1 y 2.
En lnea con recomendaciones anteriores del CPC, se ha avanzado en el esquema de entrega de
Acceso a internet vivienda nueva con conexin a internet. Se considera conveniente mantener en el corto plazo
46,3% 63%
en hogares. esta estrategia y los incentivos tributarios y subsidios a internet banda ancha y dispositivos.
Sin embargo, es crucial encontrar alternativas de largo plazo para fomentar la conexin en estos
estratos debido a la dificultad de sostener financieramente las actuales estrategias.
Ciudadanos y La Carpeta Ciudadana Digital busca que los ciudadanos cuenten con una identificacin digital
empresas haciendo y un espacio en la nube para acceder a los servicios del Gobierno en internet. En julio de este
0 1.500.000
uso de la Carpeta ao, se contrat un proyecto para implementar la Carpeta Ciudadana. Se considera positivo
Ciudadana Digital. este primer paso para conseguir la meta.
Sectores de la
Administracin
Pblica nacional
que adoptan el
0 24
marco de referencia
La implementacin de modelos de gestin de las TIC para las entidades pblicas hace parte
de arquitectura
de la estrategia de fomentar el uso y la apropiacin de las TIC en el Gobierno. El PND seala
empresarial para la
que se promover que cada entidad pblica cuente con un lder a cargo de la estrategia TI
gestin de las TIC.
(CIO, por la sigla en ingls de Chief Information Officer). As mismo, se busca fortalecer el
intercambio de informacin y datos entre entidades pblicas.
Entidades pblicas
que adoptan
instrumentos del 0 210
modelo de gestin
de TIC.
Servidores pblicos
Si bien la meta para 2018 es ambiciosa con respecto a la lnea base, el PND seala que se
capacitados para
406 4.000 adelantarn programas de formacin para 10.000 lderes y funcionarios del Gobierno, por lo
fortalecer la gestin
cual se considera que la meta es alcanzable.
de TIC en el Estado.
168 PND 2014-2018.
Agenda Horizontal

recomendaciones en materia tiempo que permitira ofrecer servicios de otros referentes en el ndice de Gobierno
de tic en la agenda horizontal mayor velocidad. En este mismo sentido, el Electrnico. Por ello, es interesante la es-
MinTIC y sus entidades reguladoras adscri- trategia incluida en el PND de promover que
Con el fin de lograr la meta de penetracin tas en particular la Comisin de Regulacin cada entidad pblica cuente con un CIO, ade-
trazada por el Gobierno en el PND, y teniendo de Comunicaciones (CRC) deberan actuar ms de formar ms de 3.500 funcionarios
en cuenta los recortes de presupuesto en el en dos sentidos. Por un lado, como se ha se- en el uso de herramientas informticas. Sin
rubro de comunicaciones, el MinTIC debera alado de manera recurrente en anteriores embargo, ms all de la formacin de ser-
optar por estrategias diferentes a las que uti- Informes del CPC y como se ha establecido vidores pblicos en la gestin de las TIC en
liz durante el perodo 2010-2014. Se resal- en el artculo 39 del PND, la CRC debe regu- el Estado, de manera general, se requiere la
ta la importancia de que el PND 2014-2018 lar la definicin de banda ancha en el pas, formacin de funcionarios en el uso de Big
haya incluido metas y estrategias como la buscando tener paridad con los pases de la Data, as como promover el uso de Open
de lograr cobertura total de municipios con OCDE. Por otro lado, ms all de la adjudica- Data para fomentar la toma de decisiones
la red 4G en lnea con recomendaciones cin del espectro e independientemente de informada. Al respecto, se han emprendido
anteriores del CPC y la creacin de mil la redefinicin que se haga de la banda an- esfuerzos interesantes como el Centro de
zonas Wi-Fi por todo el pas. Dado que el cha, el pas debe buscar aumentar el nme- Excelencia y Apropiacin en Big Data con el
grueso de la poblacin que ser objetivo ro de Puntos de Intercambio de Trfico (IXP, objetivo de crear capacidades de anlisis de
para cumplir la meta de suscriptores per- por su sigla en ingls), lo que se traducira grandes volmenes de datos. Se recomien-
tenece a los estratos bajos o vive en zonas en mejor calidad y menor costo de los servi- da vincular funcionarios a esta iniciativa de
rurales, se considera conveniente mantener cios de internet (Flores-Roux, 2015). manera que ganen competencias en Big
en el corto plazo esquemas como el de en- Finalmente, en cuanto a la apropiacin Data que puedan ser incorporadas a las en-
trega de vivienda de inters social o priori- de las TIC ms all de los hogares, el CPC ha tidades pblicas.
tario con equipos y conexin a internet, as venido recomendando su impulso tanto en Por ltimo, siguiendo las recomenda-
como esquemas de subsidios y exenciones el Gobierno nacional y regional, como en ciones planteadas en anteriores Informes,
a equipos e internet banda ancha7. No obs- otros sectores transversales8. En primer lu- y como se menciona en los respectivos ca-
tante, teniendo en cuenta que esto slo es gar, es importante mencionar que el Gobier- ptulos de este Informe, se debe fomentar
sostenible en el corto plazo y que el Gobierno no ha avanzado en la creacin de la Carpeta la apropiacin de las TIC en sectores trans-
no puede subsidiar en el largo plazo estos Digital, en lnea con lo que ha sido una de las versales prioritarios, como el educativo a
servicios, se sugiere disear con ayuda principales recomendaciones del CPC en ma- travs de una estrategia integral de inno-
de los proveedores de servicios modelos teria de TIC en anteriores Informes. No obs- vacin educativa con el uso de las TIC que
de negocio ms flexibles que los actuales. tante, ms all de lograr el registro digital, trascienda la dotacin de infraestructu- consejo privado de competitividad
Por ejemplo, se debera pensar en identificar es necesario articular algunos de los prin- ras (ver captulo Educacin); el sector
polticas que incentiven los esquemas pre- cipales mecanismos de la seguridad social de la salud por ejemplo, a travs del uso
pago y por demanda de banda ancha mvil. (e.g. mecanismo de proteccin al cesante, de la telesalud y otras acciones de la Agen-
Por otro lado, con el objetivo de aumen- Servicio Pblico del Empleo, etc.) con esta da de Innovacin del Nodo de Salud9 (ver
tar las coberturas y la calidad de los servi- estrategia, con el fin de incentivar su uso y captulo Salud) y la Rama Judicial pun-
cios, se recomienda al MinTIC adjudicar lo apropiacin por parte de la ciudadana. tualmente mediante la implementacin del
ms pronto posible el espectro disponible Por otra parte, se debe profundizar la Plan Estratgico Tecnolgico de la Justi-
en la banda de 700 MHz y dems bandas apropiacin de TIC en el Gobierno, en parti- cia (ver captulo Justicia).
disponibles para banda ancha mvil. La ad- cular teniendo en cuenta que el pas fue l-
judicacin de esta porcin del espectro es der en la materia durante un tiempo, pero
necesaria para aumentar la cobertura, al progresivamente pierde terreno frente a 169
Agenda Vertical
las tic como tecnologa habilitante en la pdp

La adopcin de TIC por parte de las empresas cumple un papel fundamental en el marco de la PDP al permitir que estas logren mejoras en
productividad y se acerquen a la frontera eficiente de produccin. A este respecto, el desempeo del pas no es alentador, pues las firmas
han venido retrocediendo en absorcin tecnolgica, al tiempo que no se ha avanzado notablemente en el impacto de las TIC en nuevos bienes
y servicios (Grfico 9). As mismo, el Grfico 10 muestra que Colombia se ve superada por pases de referencia en ambos aspectos.
4,74 4,8
Grfico 9. Absorcin de tecnologa a nivel
de empresa e impacto de las TIC en nuevos
4,7
bienes y servicios en Colombia, 2012- 4,62 4,61
2015 (1-7, donde 7 es mayor puntaje).
4,55 4,6
4,50
4,5
Absorcin de tecnologa a nivel de empresa 4,44
Impacto de las TIC en nuevos 4,4

4,36 4,36
bienes y servicios
4,3
4,2
4,1
Fuente: WEF-GITR (2015). 2012 2013 2014 2015
6,0
Grfico 10. Absorcin de tecnologa a nivel de
empresa e impacto de las TIC en nuevos bienes
y servicios, Colombia vs pases de referencia
5,0
2015 (1-7, donde 7 es mayor puntaje).
4,0
Absorcin de tecnologa a nivel de empresa
Impacto de las TIC en nuevos

3,0
bienes y servicios
2,0
1,0
0,0
Malasia
Corea del Sur
Sudfrica
Panam
Turqua
Chile
Costa Rica
Guatemala
Brasil
Mxico
Per
Amrica Latina
Colombia
170 Fuente: WEF-GITR (2015).

Agenda Vertical

Recuadro 1. Institucionalidad del sector y adopcin de TIC por parte de las empresas
Un adecuado marco institucional y regulatorio cumple un papel relevante interferencia poltica por parte del Gobierno en las labores de la CRC,
para facilitar la adopcin de TIC por parte de las empresas a travs de dos pues dos de los cinco comisionados provienen del Gobierno nacional.
vas. Primero, porque si las instituciones y la regulacin dan lugar a mayor Aunque el artculo 207 de la Ley del PND redujo parcialmente este
competencia entre los operadores de servicios TIC, los usuarios pueden riesgo al establecer que la presidencia de la junta de la CRC debera
contar con un mejor servicio o menores tarifas y esto puede incentivar una rotar entre los comisionados, es importante continuar minimizando la
mayor adopcin de servicios TIC (OECD, 2014). Segundo, una regulacin posibilidad de injerencia del Gobierno.
simple y clara disminuye los costos de transaccin asociados a la adopcin
de servicios TIC por parte de las empresas, ya que, por ejemplo, a las firmas Adicionalmente, en la actualidad existe una multiplicidad de
les resulta menos costoso informarse sobre las reglas que rigen el sector. Lo instituciones que cumplen funciones regulatorias o de vigilancia en
anterior contribuye a reducir las barreras de acceso a las que se enfrentan el sector: la CRC, la Agencia Nacional del Espectro (ANE), la Autoridad
las empresas a la hora de adoptar servicios TIC. Nacional de Televisin (ANTV) y el MinTIC. Esta situacin no solamente
dificulta el establecimiento de una regulacin simple y clara, sino
De acuerdo con un diagnstico reciente de la OCDE (OECD, 2014), que podra dar lugar a problemas de coordinacin entre ellas, o a la
si bien Colombia cuenta con un marco regulatorio del sector TIC generacin de reglas que se duplican o se contradicen entre s.
relativamente avanzado, persisten algunas deficiencias en el diseo
del esquema institucional que regula el sector. En particular, la CRC Lo anterior muestra que hay espacios de mejora en el esquema de
tiene limitaciones que le impiden ejercer un papel ms decisivo en regulacin del sector que podran traer consigo logros en eficiencia y
la promocin de competencia: i) carece de capacidad sancionatoria, calidad de los servicios TIC, para facilitar as la adopcin en las empresas
lo cual le dificulta la aplicacin de sus normas, y ii) existe riesgo de (ver seccin Recomendaciones en materia de TIC en la agenda vertical).
Fuente: Consejo Privado de Competitividad.
Recuadro 2. VORTIC: Conectando oferta y demanda por servicios y productos del sector TIC
En el marco de la estrategia de fortalecimiento de la industria TI (FITI) En este ejercicio, VORTIC se ha focalizado en el fortalecimiento de la generacin
del MinTIC, se ha impulsado la puesta en marcha de instrumentos que de intercambios comerciales en ocho sectores demandantes de TIC:
estimulen de un lado, la oferta de servicios TIC, y de otro, su adopcin Logstica y transporte (Caribe), Energa (Antioquia), Minera e Hidrocarburos
por parte de las empresas de sectores importantes en diferentes (Santanderes), Agroindustria BIO (Pacfico), Agroindustria (Eje cafetero), Banca
regiones del pas. y Servicios financieros (Bogot) y tres sectores de inters comn para todas consejo privado de competitividad
las regiones: Salud, Turismo y Gobierno. Vale la pena resaltar que si bien la gran
Por lo anterior, el MinTIC con el apoyo de Colciencias ha venido mayora de estos sectores corresponde a las apuestas productivas o iniciativas
apoyando la estrategia VORTIC, la cual fue implementada para fomentar cluster de los departamentos de estas regiones, no existe una directriz clara
el intercambio comercial entre oferta y demanda de productos o de alineacin con los esfuerzos priorizados por el pas y sus regiones (i.e. PTP,
servicios TIC del pas y de Amrica Latina. VORTIC se apalanca en una Rutas Competitivas de Innpulsa, iniciativas cluster de las Cmaras de
plataforma tecnolgica donde interactan los actores interesados Comercio, etc.).
(www.vortic.co) y cuenta con una herramienta de autodiagnstico,
adems de un espacio que facilita la interaccin y la retroalimentacin A la fecha se han vinculado ms de 450 empresas provenientes
entre empresas que buscan incorporar soluciones de TIC (demanda) y de diferentes regiones, gremios, iniciativas cluster o apuestas
empresas de tecnologa que desarrollan las soluciones (oferta). productivas de ms de diez departamentos de Colombia.
Fuente: Consejo Privado de Competitividad. 171

Agenda Vertical
el sector de las tic como apuesta en el marco de la pdp

En la Red Cluster Colombia10 se registran iniciativas cluster11 del sector de las TIC en al menos 11 departamentos del pas. Adicional
a estas iniciativas de nivel local, el MinTIC tambin ha impulsado una poltica de fomento al sector iniciada a travs de la estrategia
de Fortalecimiento de la Industria TI (FITI), al tiempo que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Mincomercio) ha apoyado
decididamente el sector a travs del Programa de Transformacin Productiva (PTP).
Figura 1. Mapa de Clusters TIC en el pas, 2015.
Atlntico- Bolvar- Cesar- Crdoba-

La Guajira- Magdalena- San Andrs- Sucre
(CaribeTic)
1
Antioquia
(1. Red Empresarial Intersoftware
2. Cluster Tecnologa,
Informacin y Comunicacin)
Norte de Santander- Santander

(Cluster de Empresas TIC
de los Santanderes)
Meta
2 (Orinoco Cluster TIC)
1
Caldas- Quindo- Risaralda

(NetworkIT) 1
Risaralda 1
2
(Iniciativa Novitas)
Valle del Cauca 1

(PacifiTIC)
Bogot- Cundinamarca 1
(1. Asociacin
Alianza Sinertic
2. Cluster de Software y TI)
1
Cauca
(Cluster CreaTIC)
172 Fuente: Mapa de Clusters Red Cluster Colombia (2015).

Agenda Vertical

De acuerdo con MinTIC (2015), las actividades TIC constituyen el segundo sector que mayor valor agregado genera en el sector servicios
con una participacin de 25% en el total del valor agregado. Adicionalmente, como se muestra en el Grfico 11, el valor agregado del
sector aument cerca de 32% en el perodo 2009-2013, llegando a 15,6 Billones de pesos.
Grfico 11. Valor agregado del sector TIC, Colombia 2009-2013. Valor agregado Tasa de crecimiento
(eje primario) (eje secundario)
18.000 14%
13,3%
16.000 11,5%
12%
15.560
14.000
14.296
10%
12.622
12.000 8,8%
Miles de mllones de pesos
8%
Porcentaje
11.316
10.816
10.000
6%
8.000
4,6%
4%
6.000
2%
4.000
2.000 0%
2009 2010 2011 2012 2013p
Fuente: MinTIC Panorama TIC (2015). 173

Agenda Vertical
Cuadro 2. Principales metas / estrategias en el PND 2014-2018 relacionadas con la agenda vertical en TIC.
Lnea Base
(2014)
Segn cifras del Centro Nacional de Consultora12, 74% de las mipymes formales
cuenta con conexin a internet, lo que indica que la meta fijada para 2018 ya fue
Acceso a internet
60,6% 70% alcanzada. Es importante continuar acompaando las mipymes en la apropiacin
en Mipymes.
de las TIC, ya que de acuerdo con el PND, el 87% de los microestablecimientos sin
conexin a internet no la consideran necesaria.
El Centro Nacional de Consultora encontr que 34% de las mipymes tiene

Mipyme formales con presencia en internet a travs de una pgina web. Esto significa que ya se ha
21% 50%
presencia web y/o mvil. avanzado en 50% en el logro de la meta, por lo cual se considera altamente
probable que la meta se alcance antes de 2018.
La meta se considera alcanzable ya que el programa ha resultado exitoso

Personas beneficiadas del
50.000 90.000 en trminos de personas beneficiadas: slo en el primer ao se capacitaron
programa Apps.co.
alrededor de 20.000 personas.
Empresas de la
Si bien la meta es ambiciosa (aumento de 78% en el nmero de empresas de la
industria TI (software,
industria TI), el PND presenta una estrategia de fortalecimiento de la industria
emprendimiento, servicios 1.800 3.200
TI que incluye los siguientes elementos: talento humano TIC, emprendimiento,
asociados y conexos,
clsteres regionales y ecosistemas regionales de innovacin TIC.
contenidos digitales).
Para el logro de esta meta, el PND plantea como estrategia incentivar (a travs
de becas, crditos condonables y otros apoyos) a estudiantes de bachillerato

Dficit de profesionales TI. 94.431 35.504
para contar con 75.000 nuevos estudiantes en carreras TI y reconvertir 9.000
ingenieros de otras ramas hacia carreras TI.
La meta est en lnea con las recomendaciones del CPC referentes a

Apoyo a clusters
institucionalizar la participacin de las TIC como eje de apoyo a las apuestas
tecnolgicos alrededor de
productivas del pas. No obstante, si bien la mayora de iniciativas cluster y
las industrias de acuerdo x x
apuestas productivas del pas giran en torno a las vocaciones productivas, no
con la vocacin productiva
se limitan a ello. Por tanto, el apoyo a los clusters TIC y su conexin con otras
de cada regin.
industrias debe darse en el marco de los esfuerzos de PDP locales.
Nota: Esta tabla no es exhaustiva, pero pretende mostrar las principales metas consignadas en el PND en la materia. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND
174 2014-2018.
Agenda Vertical

recomendaciones en materia el Ministro de las TIC ya no preside la CRC y la de Software y TI, para evitar la duplicacin
de tic en la agenda vertical presidencia de la CRC se rota entre los comi- de esfuerzos.
sionados, es fundamental seguir avanzando En esta misma lnea, se han focalizado
Las recomendaciones referentes a las TIC en en materia de independencia del regulador. esfuerzos en el desarrollo de aplicaciones
la agenda vertical se plantean desde los dos Esto asegurara que la regulacin contribu- para el sector social. No obstante la impor-
enfoques en que se ha dividido esta seccin. ya a generar un sector competitivo que faci- tancia de apoyar desarrollos tecnolgicos
En primer lugar, es necesario impulsar la lite a las empresas avanzar en productividad. para atender problemas sociales, es nece-
adopcin de estas tecnologas por parte del Por otra parte, sera conveniente unificar las sario articular los esfuerzos de fomento de
sector productivo, en general, y de las em- labores de vigilancia, regulacin y sancin la industria con los nichos de mercado a los
presas que hacen parte de sectores prioriza- en una sola entidad, pues en la actualidad in- que apuntan las iniciativas cluster en las di-
dos en el marco de la PDP, en particular. Con tervienen en el sector diversas instituciones ferentes regiones del pas14. En el PND se
miras a lograr que el sector productivo utilice que dificultan el establecimiento de un mar- establece como estrategia el fortalecimien-
estas tecnologas, es necesario trabajar en co regulatorio simple y eficiente que facilite to de los cluster TIC en lnea con la demanda
una estrategia de divulgacin y capacitacin la adopcin de TIC por parte de las empresas. de las vocaciones productivas regionales. Si
sobre las bondades de utilizar las TIC para Complementario a lo anterior, y en lnea bien esto es interesante, es necesario que
hacer negocios y para relacionarse con el con la estrategia VORTIC propuesta por el dicha alineacin se haga con los esfuerzos
Gobierno de manera efectiva y veloz. Una po- MinTIC, se deben alinear esfuerzos de ofer- de PDP de los niveles nacional y locales, que
sible manera de acercar estas tecnologas a ta de productos y servicios especializados bien pueden darse en sectores que no se
las mipymes puede ser a travs de trabajos del sector TIC con la demanda en sectores han revelado como parte de la vocacin pro-
como el de las Cmaras de Comercio de for- prioritarios. En este sentido, lo importante ductiva regional15.
malizacin y fortalecimiento empresarial13 ser reconocer las TIC como tecnologa ha- Por ltimo, si bien la estrategia de FITI
o los programas preexistentes de Mipyme bilitante de otros sectores y buscar su ali- propone un trabajo integral para el abordaje
Vive Digital que utilizaron empresas ancla neacin con los objetivos de sofisticacin y de cuellos de botella que limitan la produc-
para la formalizacin y adopcin de las TIC. diversificacin de sectores en el marco de tividad del sector, el PND slo ha estableci-
Adicionalmente, con el objetivo de lograr la PDP. Adicional a la plataforma VORTIC, se do metas claras y estrategias para abordar
una reduccin en los costos de transaccin podra potenciar el trabajo de la Red Cluster los problemas de brechas de talento huma-
asociados a la utilizacin de servicios de TIC, Colombia, con miras a desarrollar trabajos no que enfrenta el sector (ver captulo Edu-
el Gobierno debe trabajar en la simplificacin de cooperacin inter-cluster entre aquellas cacin). Ms an, con el fin de alinear las
del sistema regulatorio. Siguiendo las reco- aglomeraciones del sector TIC, con otras estrategias de MinTIC con la poltica que se
mendaciones de la OCDE (OECD, 2014), se priorizadas por el pas y sus regiones. construye en el marco del Sistema Nacio- consejo privado de competitividad
propone dotar a la CRC de mayores faculta- En segundo lugar, se hace necesario nal de Competitividad, Ciencia, Tecnologa
des sancionatorias de manera que se faci- formalizar y articular todos los esfuer- e Innovacin (Conpes de PDP), se deberan
lite la implementacin de su normativa y se zos por dinamizar el sector de las TIC en definir planes de accin similares al de ta-
promueva la competencia en el sector, ya el marco de una PDP. Al igual que otros lento digital en dimensiones como: calidad;
que actualmente la capacidad de imponer ministerios sectoriales, el MinTIC deber infraestructura especfica; ciencia, tecno-
sanciones es limitada. As mismo, es clave liderar la PDP para su sector, como lo ha loga e innovacin; promocin de exporta-
minimizar el riesgo de que el Gobierno nacio- venido haciendo a travs de la estrategia ciones, entre otros. Definir como objetivo el
nal interfiera con las labores de la CRC, para FITI, desde la Direccin de Polticas y Desa- cumplimiento de estndares de calidad in-
lo cual es necesario restringir el nmero de rrollo de TI. No obstante, esto implicar una ternacionales, por ejemplo, podra abrir el
comisionados que provienen del Gobierno. Si mejor alineacin con el trabajo desarrolla- mercado de bienes y servicios de TIC ms
bien se han hecho avances al respecto, pues do por el PTP del Mincomercio en el sector all de la frontera nacional. 175
Cuadro 3. Resumen de las principales recomendaciones en materia de TIC.
Estrategia incluida en Principales

No. Recomendacin Plazo Avance 2015 Observaciones
PND 2014-2018 responsables
Adjudicar el espectro
CRC establecer una senda de disponible en la banda de
crecimiento para la definicin 700MHz.
regulatoria de banda ancha.
Ajustar la definicin de
Mejorar el servicio de Se promover la instalacin banda ancha, de manera que
internet mvil banda de puntos de intercambio de gradualmente se acerque
MinTIC - ANE -
1 ancha en el pas y Corto Internet (IXP). a la definicin utilizada por
CRC.
aumentar coberturas la OCDE.
regionales. Se establecern 1.000 zonas de
Wi-Fi pblico gratuito. Disear una estrategia
pblico-privada para la
Cobertura de tecnologa 4G para expansin de Puntos de
todos los municipios. Intercambio de Trfico (IXP)
en el pas.
Potenciar el esquema de
entrega de vivienda nueva
con conexin a internet para
la poblacin de estratos
Definir una estrategia
Se revisarn los mecanismos 1 y 2.
de fomento a la
de focalizacin y asignacin de MinTIC -
2 apropiacin de las TIC en Largo
subsidios de acceso al servicio Trabajar con prestadores Minvivienda.
hogares, con criterios de
de Internet. de servicio para desarrollar
sostenibilidad.
modelos de negocio ms
flexibles para la provisin
de servicios de internet de
banda ancha.
Articular algunos de los

principales mecanismos
Implementar un sistema Implementar Carpeta de la seguridad social con MinTIC
3 de identificacin digital Mediano Ciudadana Digital que contenga la Carpeta Digital con el fin - Mintrabajo -
en el pas. identificacin digital. de incentivar su uso y su Minsalud - DPS.
apropiacin por parte
de la ciudadana.
Adoptar el uso de Big Se deben promover

Data en el Gobierno iniciativas de Open Data
nacional y los gobiernos en el Gobierno y mejorar
El DNP liderar la estrategia de
4 locales para reducir Mediano las capacidades de los MinTIC.
Big Data del Estado.
costos administrativos funcionarios pblicos para
y fomentar la toma de hacer anlisis basados en
decisiones informada. Big Data.
176
Estrategia incluida en Principales
No. Recomendacin Plazo Avance 2015 Observaciones

Se continuar con el programa
Apps.co, fortaleciendo Articular las estrategias del
Impulsar el el enfoque de apoyo a MinTIC con esfuerzos de
entendimiento de la emprendedores. Mincomercio y Cmaras de MinTIC - Cmaras
5 Mediano
utilidad de las TIC en Comercio, como estrategia de Comercio.
sectores productivos. Se promover el uso de las TIC y integral de fortalecimiento
el comercio electrnico por parte empresarial (BID-FOMIN).
de las mipymes.
CRC tiene limitadas

capacidades sancionatorias.
Se ha avanzado en disminuir
Simplificar el sistema Fortalecimiento institucional el riesgo de interferencia del
CRC - MinTIC -
6 regulatorio y fortalecer el Mediano de la CRC de acuerdo con las Gobierno en la CRC.
ANE - ANTV.
regulador. recomendaciones de la OCDE.
Es conveniente unificar
las labores de vigilancia,
regulacin y sancin en una
sola entidad.
Utilizar en mayor medida

estrategias como VORTIC y
la Red Cluster Colombia para
identificar posibilidades de
Articular el trabajo sobre articulacin entre oferta y
Apoyo a la consolidacin de
las apuestas productivas demanda por productos y
clusters tecnolgicos alrededor
del pas -tanto del nivel servicios de TIC. MinTIC -
7 Corto de las industrias acordes con la
nacional como del local- Mincomercio.
vocacin productiva de
con los esfuerzos por Institucionalizar la
cada regin.
desarrollar el sector TIC. participacin del sector de
las TIC como eje de apoyo
a las apuestas productivas
del pas y las regiones, en el
marco de la PDP.
A pesar de que el MinTIC ha

liderado su poltica, ha habido consejo privado de competitividad
duplicidad de esfuerzos y
esta no se ha enmarcado en
El MinTIC debe liderar
una PDP coordinada desde el
la PDP de su sector, Consejera
MinTIC y DNP definirn los ms alto nivel.
en el marco del Presidencial
lineamientos de poltica para
8 Sistema Nacional de Corto para el SNCCTeI
el desarrollo de proyectos El MinTIC debe regionalizar
Competitividad, Ciencia, - Mincomercio -
regionales de TIC. su poltica, apalancndose
Tecnologa e Innovacin MinTIC.
en las institucionalidades
(SNCCTeI).
locales, en particular las
Comisiones Regionales de
Competitividad, de acuerdo
con el artculo 186 del PND.
Plazo Avance
4. De acuerdo con cifras de la Comi- crear sinergias entre entidades que
sin de Regulacin de Comunica- lideran iniciativas cluster en el pas,
ciones (CRC), entre 2012 y 2014 las as como recortar la curva de apren-
NOTAS nuevas conexiones a internet en es- dizaje del pas en la materia.
tratos 1 y 2 ascendieron a 675.000. 11. Una iniciativa cluster es un esfuerzo

1. La agenda horizontal de competi- Esta cifra, aunque representa un deliberado para catalizar el desarro-
tividad se puede entender como el avance, evidencia la dificultad de llo de las aglomeraciones econmi-
conjunto de polticas, programas conseguir la meta de alcanzar 27 cas. Para ser considerado un cluster
o esfuerzos que buscan mejorar millones de suscripciones. con iniciativa en el mapa de la Red
los fundamentales microeconmi- 5. De acuerdo con datos de la Encues- Cluster Colombia, debe existir una
cos que afectan a todos los agen- ta de Calidad de Vida 2014 del DANE, institucionalidad mnima para liderar
tes de una economa o sociedad. 44% de los hogares tiene un compu- y coordinar la hoja de ruta del sector.
La agenda vertical se puede enten- tador, pero slo un 25% de la pobla- 12. Caracterizacin de las MIPyMEs Colom-
der como la Poltica de Desarrollo cin lo usa a diario. bianas en relacin con las TIC. Encues-
Productivo (PDP) o la Poltica In- 6. El ndice de Gobierno Electrnico ta contratada por Bancldex-Innpulsa y
dustrial Moderna de un pas. Una est compuesto por tres elemen- realizada entre 1,24 millones de em-
agenda de este tipo se concentra tos: i) alcance y calidad de servicios presas formales en Colombia.
en el mejoramiento de la producti- electrnicos, ii) desarrollo de la in- 13. Ver, por ejemplo, el modelo de for-
vidad a travs de mayor diversifi- fraestructura en telecomunicacio- malizacin y fortalecimiento
cacin y sofisticacin del aparato nes y iii) capital humano. empresarial que trabaja el Banco In-
productivo. Para mayor informa- 7. Al respecto, el artculo 194 del PND teramericano de Desarrollo Fondo
cin, ver Consejo Privado de Com- seala que el MinTIC podr estable- Multilateral de Inversiones (BID-FO-
petitividad (2014). cer planes de masificacin de las MIN) con varias Cmaras de Comer-
2. Una Poltica de Desarrollo Producti- TIC y que dichos planes podrn in- cio del pas descrito en el captulo
vo generalmente incluye una se- corporar subsidios a grupos espe- Mercado Laboral y Formalizacin.
rie de prioridades en trminos de cficos de poblacin en condiciones 14. Por ejemplo, el Cluster TIC de Mede-
actividades econmicas, secto- socioeconmicas y geogrficas me- lln busca que sus empresas sean
res, industrias, y/o clusters, sobre nos favorables. lderes en tres nichos de mercado:
los cuales un pas o regin foca- 8. Se entiende por sectores transver- i) Smart City (Ciudad Inteligente),
liza sus esfuerzos. Para ms de- sales todos aquellos que tienen la ii) Creative Transmedia (Conteni-
talle, ver propuesta del Consejo facultad de afectar positivamen- dos Creativos) y iii) Smart Service
Privado de Competitividad de Pol- te otros sectores de la economa y Outsourcing (tercerizacin de pro-
tica de Desarrollo Productivo para sociedad. Algunos ejemplos de este cesos inteligentes).
Colombia (2014). En el momento tipo de sectores son: el educativo, la 15. Un ejemplo de este tipo de situa-
de cerrar este Informe, se estaba justicia, la salud y la logstica. ciones se manifiesta en el reciente
construyendo la Poltica de Desa- 9. La Agenda de Innovacin del Nodo proceso de Especializacin Produc-
rrollo Productivo del pas, a travs de Salud ha concentrado esfuerzos tiva Inteligente que se est llevando
de la elaboracin de un Conpes en para avanzar en este sentido, pero a cabo en Bogot-Regin. A travs
el marco del Sistema Nacional de an falta fortalecer las acciones para de esta metodologa se han definido
Competitividad, Ciencia, Tecnologa digitalizar y aprovechar informacin cinco reas de especializacin in-
e Innovacin. de usuarios del sistema de salud. teligente y nichos de mercado den-
3. En este captulo se hace referencia 10. La Red Cluster Colombia es un es- tro de estas. Si bien la gran mayora
tanto al articulado del PND, como al quema de Innpulsa y el Mincomer- de apuestas responde al potencial
documento de las Bases del PND. cio, ejecutado por el CPC, que busca actual de la regin, algunas de las
178
reas y nichos de mercado respon- 10 UIT. (2014). The state of broadband: Broad-
den a potenciales de mercados no band for all. Geneva: UNESCO.
explorados o a problemas sociales o 11 UNDESA. (2014). United Nations E-Gover-
ambientales cuya solucin se po- nment Survey 2014: E-Government for the

dra dar desde el mercado. Future We Want. New York: United Nations.
12 WEF. (2015). The Global Information Technol-
ogy Report. Geneva: World Economic Forum.
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nes. (2015). IV Reporte de Industria del
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de Comunicaciones.
4 Consejo Privado de Competitividad. (2014).
Poltica de Desarrollo Productivo para Co-
lombia. Bogot: Consejo Privado
de Competitividad.
5 Departamento Nacional de Planeacin.
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Nacional de Planeacin.
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fraestructura Regional para la Interco-
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Exchange Points (CRC).
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miento del sector TIC en Colombia. Bogot.
8 OECD. (2014). Estudio de la OCDE sobre po-
lticas y regulacin de telecomunicaciones
en Colombia. Paris: OECD Publishing.
9 UIT. (2012). Impact of Broadband on Eco-
nomic Growth. Geneva: Telecommunication
Development Bureau. 179
Financiacin para el
Emprendimiento en
Etapa Temprana
87 corea del sur
27 guatemala
64 turqua
mxico 46
panam 15
per 30
58 brasil
12 sudfrica
chile 21
Desarrollo del mercado financiero. Puesto entre 140 pases (donde 1 indica el pas con el sistema financiero de mayor desarrollo).
Fuente: WEF (2015).

Perfil de Colombia en materia de Financiacin.
Puesto en Puesto en
(# pases) (# pases)
Crdito al sector privado como % Global Innovation Index

50,2% 67 (141) 5 (17)
del PIB. (2015)
Disponibilidad de servicios
4,8 51 (140) 7 (18) WEF (2015)
financieros (1-7, donde 7 es mejor).
Costo de los servicios financieros

3,6 114 (140) 17 (18) WEF (2015)
(1-7, donde 7 es mejor).
General
Facilidad para acceder a crdito
2,8 77 (140) 13 (18) WEF (2015)
Fortaleza de los bancos (1-7, donde

5,8 24 (140) 5 (18) WEF (2015)
7 es mejor).
ndice de Proteccin Legal (1-12,

12 1 (140) 1 (18) WEF (2015)
donde 12 es mejor).
Disponibilidad de capital
emprendedor (venture capital) 2,7 70 (140) 8 (18) WEF (2015)
Fondos de Inversin en Fondos de Capital

0,18% x 3 (11) LAVCA (2015)
capital privado Privado como % del PIB.
Calificacin del ecosistema para

Fondos de Capital Privado (0-100, 60 x 4 (11) LAVCA (2015)
donde 100 es mejor).
Capitalizacin burstil como % Global Innovation Index

70,8% 22 (141) 2 (17)
del PIB. (2015)
Valor de las acciones transadas Global Innovation Index

7% 45 (141) 4 (17)
como % del PIB. (2015)
Mercado de
capitales
Financiamiento a travs del
mercado de capitales local (1-7, 3,5 73 (140) 6 (18) WEF (2015)
donde 7 es mejor).
Regulacin del mercado de

4,4 58 (140) 10 (18) WEF (2015)
capitales (1-7, donde 7 es mejor).
Puesto
182
En el pasado, el captulo sobre el sistema financiero del
Informe Nacional de Competitividad se ha enfocado en los
retos que tiene el pas para contar con una mayor inclusin
financiacin para el emprendimiento en etapa temprana

financiera, una mejor regulacin y supervisin bancaria y un
mercado de capitales ms dinmico. El Consejo Privado de
Competitividad (CPC) ha realizado varias recomendaciones
para que Colombia mejore en estas reas1.

Este ao, el captulo sobre financiamien- Este captulo provee evidencia de que rrollo Productivo robusta3, este captulo se
to se enfoca en analizar y proveer reco- el crecimiento empresarial en Colombia concentrar en analizar las necesidades de
mendaciones sobre la disponibilidad de est rezagado en relacin con un grupo financiamiento de dichas empresas.
financiamiento para las empresas en de pases de ingresos altos y que para Siguiendo a OCDE (2013), este cap-
etapa temprana con alto potencial de revertir esta tendencia es clave promover tulo analiza las siguientes alternativas de
crecimiento. Este enfoque se debe a la el crecimiento de las empresas en etapas financiamiento para empresas en etapa
importancia creciente de este segmento tempranas. Si bien el surgimiento y la con- temprana: capital semilla, redes de nge-
de empresas en la generacin de empleo2 solidacin de empresas dinmicas con alta les inversionistas, fondos de capital pri-
y al hecho de que las opciones de finan- capacidad de crecimiento y de generacin vado y crdito bancario. Adicionalmente,
ciamiento para este tipo de empresas en de empleo es un resultado que depende de se analiza la importancia de la incubacin
el pas todava son limitadas. la implementacin de una Poltica de Desa- y la aceleracin de empresas. 183
Crecimiento empresarial en Colombia
Las empresas jvenes (hasta cuatro aos de antigedad), independientemente de su tamao, son las que muestran crecimientos del empleo
ms altos en Colombia4. Por el contrario, las firmas antiguas (ms de 15 aos) destruyen empleo sin importar su tamao (Grfico 1).
Grfico 1. Crecimiento del empleo en

Colombia por tamao y edad de las
firmas (todos los establecimientos).
0,6%
Todas las firmas
Tasa de crecimiento
0 a 4 aos 0,4%
5 a 9 aos
10 a 14 aos 0,2%
15 aos
en adelante
0%
Fuente: Eslava & Haltiwanger (2013). La tasa de

crecimiento del empleo se calcula como el cambio
0,2%
en el empleo en dos perodos consecutivos dividido
por el nmero de empleados promedio entre los dos
Pequea Mediana Grande
perodos de tiempo. Pequea empresa: menos de 50
empleados. Mediana empresa: 51-200 empleados.
Tamao de la firma
Gran empresa: ms de 200 empleados.
La densidad de nuevas empresas formales en Colombia creci 16,1% promedio anual entre 2009 y 2012 y se ubic en dos empresas
formales por cada 1.000 personas en edad de trabajar en 2012. A pesar de que esta tendencia ha logrado cerrar el rezago en relacin
con Amrica Latina, la brecha con respecto al promedio de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE) se ha ampliado de manera importante (Grfico 2).
limitada por cada 1.000 personas en edad de trabajar

8,O
Grfico 2. Densidad de nuevas empresas
formales. Nmero de empresas de 7 6,8
Nmero de empresas de responsabilidad
7,O
responsabilidad limitada por cada 1.000 6,4 6,2
6,1
personas en edad de trabajar, 2004-2012. 5,8 5,8 6,0
5,5
5,1
5,O
Promedio OCDE
3,8 3,6 4,O
Promedio Amrica Latina y el Caribe 3,2 3,3
2,7 2,6 2,7 2,7 3,O
2,4
Colombia
2,O
1,8 2
1,5 1,0
1,1 1,1 1,2 1,3 1,3
0,O
Fuente: Clculos Consejo Privado de Competitividad con
184 informacin del Doing Business del Banco Mundial. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Adicionalmente, el crecimiento de las empresas colombianas, medido como su capacidad de generacin de empleo, es bastante inferior al de
las empresas de un grupo de pases de ingresos altos. Como se observa en el grfico 3, las empresas colombianas jvenes (1-4 aos) tienen
en promedio 58,1 empleados, 39,3% ms que el nmero de empleados de las empresas jvenes de un grupo de pases de ingresos altos (41,7).
No obstante, las empresas colombianas no incrementan significativamente su nmina a medida que pasa el tiempo, pues las empresas de
ms de 40 aos tienen 104,1 empleados en promedio, slo el 33,9% de la nmina promedio de las empresas de ms de 40 aos en pases con
ingresos altos (306,5 empleados).
Grfico 3. Nmero de empleados promedio por edad de las empresas. Promedio de pases
Colombia
de ingreso alto
350
306,5
300
250
Nmero de empleados promedio

200
150
135,2
100
84,4 82,4 104,1
72,5
58,1 62,7 61,9 65,9 consejo privado de competitividad

50
41,7 54,9
1a4 5a9 10 a 19 20 a 29 30 a 39 ms de 40
Antigedad de la empresa (aos)
Fuente: Clculos del Consejo Privado de Competitividad con informacin del Enterprise Survey del Banco Mundial. El grupo de pases de ingresos altos est compuesto por
los pases que hacen parte de esta encuesta: Chile, Repblica Checa, Estonia, Israel, Polonia, Eslovenia, Suecia, Eslovaquia, Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Croacia,
Letonia, Lituania, Rusia, Trinidad y Tobago y Uruguay. 185
El acceso a financiamiento tiene efectos positivos en la actividad innovadora de las empresas en Amrica Latina y el Caribe. Como se
muestra en el grfico 4, el acceso a financiamiento incrementa la probabilidad de que las empresas lleven a cabo actividades que las
haran crecer ms rpidamente, como el mejoramiento de productos y procesos, la inversin en investigacin y desarrollo (I+D), la
solicitud de patentes o de marcas registradas, y las inversiones para fortalecer los procesos de control de la calidad.
Grfico 4. Efecto de la financiacin en actividades de innovacin en empresas de Amrica Latina y el Caribe.
Proceso nuevo
o mejorado 0,5
significativamente
Solicitud de patente o
de marca registrada 0,07
Inversin para control

de calidad u obtencin 0,09
de certificacin
Producto nuevo
o mejorado 0,09
significativamente
Inversin en inversin 0,11

y desarrollo (I+D)
0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,1 0,12
Efecto marginal del acceso a financiamiento
186 Fuente: Lederman et. al. (2014). El acceso a financiamiento se refiere a crditos bancarios. Los efectos marginales son significativos al 10%.
Fuentes de financiamiento para las empresas

Las alternativas de financiamiento para empresas jvenes en Colombia son limitadas con respecto a los dems pases de Amrica Latina. De
acuerdo con el ndice de Condiciones Sistmicas para el Emprendimiento Dinmico, Colombia ocupa el noveno lugar entre 15 pases de la
regin en materia de acceso a financiamiento a empresas jvenes. Como se observa en el grfico 5, el pas es superado por Panam, Chile,
Per, Brasil, Ecuador, Guatemala, Mxico y Uruguay.
Grfico 5. Puntaje en el componente de financiamiento (0-100) del ndice de Condiciones Sistmicas para el Emprendimiento Dinmico.
60
50
48,1 47,6
Puntaje (de 0 a 100) en el componente de financiamiento

40
38,7
36,2
33,1
31,3
30,3
30
28,5 28,1
26,1
24,4
20
15,3
10
10
8,2
1
0
Panam
Chile
Per
Brasil
Ecuador
Guatemala
Mxico
Uruguay
Colombia
Bolivia
Costa Rica
Venezuela
El Salvador
Argentina
Repblica
Dominicana
Fuente: Kantis, H. et. al. (2014). El puntaje vara entre 0 y 100, donde 100 representa el pas con mejores condiciones de financiamiento para empresas jvenes. El componen-
te de financiamiento incluye: i) facilidad de acceso a venture capital, ii) facilidad de acceso a crdito bancario, y iii) financiamiento emprendedor. 187
capital semilla
La principal iniciativa pblica de capital semilla es el Fondo Emprender administrado por el SENA5. En 2014 el Fondo Emprender ejecut
$43.646 millones en aportes semilla a 455 empresas. En 2015, el Fondo tiene un presupuesto de $48.957 millones y la meta es apoyar 477
empresas. Si bien este Fondo ha contribuido a la creacin y a la supervivencia de emprendimientos, su impacto sobre la generacin de
empleos y el crecimiento empresarial es limitado (Cuadro 1).
Cuadro 1. Principales impactos del Fondo Emprender, 2002-2013.
Indicador Impacto
Incrementa la probabilidad de que la empresa exista actualmente en 46 puntos porcentuales (de 5% a 51%).
Sostenibilidad.
Incrementa tiempo de supervivencia del negocio en 10 meses (de 4 a 14 meses).
Rentabilidad. Slo hay efecto estadsticamente significativo para poblacin vulnerable: incrementa el ingreso en $6.000.000.
Empleabilidad. Generacin de cuatro empleos en promedio.
Fuente: Econometra et. al. (2014).
Innpulsa ha implementado convocatorias para ofrecer capital semilla a empresas en etapa temprana con potencial de alto crecimiento.
Como se observa en el Cuadro 2, desde febrero de 2012 a diciembre de 2014, Innpulsa invirti $35.320 millones en convocatorias de capital
semilla para beneficiar a 113 empresas6.
Cuadro 2. Convocatorias de capital semilla de Innpulsa, 2012-2014.
Convocatoria Inversin Innpulsa ($ millones) Empresas beneficiadas
Capital Semilla (EDI07). 15.703 50

Capital Semilla para Industrias

1.529 13
Culturales y Creativas (EDI19).
Capital en Etapa Temprana (CEE004). 11.946 44
Capital Semilla para Bioempresas (CEE005)

6.142 6
y equipo gestor de alto nivel (CEE006).
Total. 35.320 113
188 Fuente: Innpulsa (2015).


redes de ngeles ngeles de El Salvador
ES Enlaces
RD COL ngeles
15 70 Inversionistas
inversionistas Bavaria
A 2012, existan dos redes de ngeles 110
inversionistas en el pas, que agrupaban
Capitalia
alrededor de 125 inversionistas. De
15
acuerdo con el grfico 6, el nmero
estimado de ngeles inversionistas slo
es superado por Mxico (292 ngeles
inversionistas en seis redes) y Argentina
(133 ngeles inversionistas en dos
redes). En la actualidad, se estima que Fundacin E
120
MEX
existen alrededor de 10 redes de ngeles
inversionistas de diversos tamaos Angel Ventures
(Innpulsa, 2015). 115
Guadalajara
Investors Network
Grfico 6. Redes de ngeles inversionistas 22
en Amrica Latina, 2003-2012.
Innovateur Capital
15
Venture Club
26
PA
AR Argentina MEX Mxico
MTY Global Ventures
10
CH Chile PE Per
MTY
Incapital
PE
COL Colombia PA Panam 10
9
ES El Salvador RD Repblica
Dominicana
Fuente: IESE Business School & Fomin (2013). El

ngeles DICTUC
30
CH AR IAE
105
nmero corresponde a la cantidad de ngeles inver-
sionistas en cada red. El dato para la red de ngeles Chile Global Angels Club IG
inversionistas de Bavaria es de 2014. 23 28
Desde su creacin, las dos redes de ngeles inversionistas ms consolidadas del pas han invertido US$6,5 millones en 38 empresas
(Cuadro 3).
Cuadro 3. Inversiones cerradas por la Red de ngeles Inversionistas Bavaria y por la Red de ngeles Inversionistas de Capitalia.
Red de ngeles Inversionistas Nmero de empresas que han recibido inversin Monto de la inversin (US$)
Bavaria. 14 US$3,5 millones
Capitalia. 24 US$3 millones
Fuente: Red de ngeles Inversionistas Bavaria y Capitalia. 189

fondos de capital privado

El capital comprometido por los fondos de capital privado en Colombia ha crecido 56% promedio anual entre 2005 y 2014, hasta alcanzar
un total acumulado de US$7.742 millones. Si bien este crecimiento extraordinario demuestra que este tipo de financiamiento es cada
vez ms relevante en el pas, es importante sealar que slo 3% de este capital comprometido se encuentra en fondos de capital
emprendedor, mientras que 16% de este capital se encuentra en fondos de crecimiento. Por el contrario, 42% del capital se encuentra
en fondos inmobiliarios y 24% en fondos de adquisicin. los fondos de capital privado han realizado inversiones en Colombia por un
valor de US$3.228 millones, cifra que corresponde a 43% del valor del capital comprometido en este tipo de fondos. Solamente 1% de las
inversiones (US$26 millones) corresponde a fondos de capital emprendedor, mientras que 31% de las inversiones (US$993 millones)
corresponde a fondos de crecimiento. La gran mayora de las inversiones se han hecho en fondos inmobiliarios (US$ 1.435 millones, 44%
del total). Estas tendencias son consistentes con Mondragn (2012) quien estima que la edad promedio de las empresas en Colombia que
reciben inversin de los fondos de capital privado es 19 aos.
Grfico 7. Fondos de Capital Privado en Colombia, 2005-2014 (US$ millones).
57 US$ 7.742 US$ 3.228 US$ 4.215
1% US$ 26
3% US$ 192 4% US$ 166
12% 7 5% US$ 376 9% US$ 285 2% US$ 91
9% US$ 363
5% 3 10% US$ 764
12% US$ 401 4% US$ 187
9% 5
16% US$ 1.180
31% US$ 993 40% US$ 1.702

39% 22
42% US$ 3.137
44% US$ 1.435

25% 14
40% US$ 1.706
24% US$ 1.793

11% 6
3% US$ 88
Nmero de fondos Compromisos de capital Capital invertido Capital disponible
Capital Recursos
Infraestructura Crecimiento Inmobiliario Adquisicin
emprendedor naturales
190 Fuente: ColCapital & EY Colombia (2015). Slo se presenta el capital comprometido para ser invertido en Colombia.

crdito a empresas jvenes
Las empresas jvenes colombianas (1-4 aos) perciben mayores limitaciones de acceso al crdito que el resto de las firmas del pas.
Como se observa en el grfico 8, slo 33,9% de las empresas jvenes manifiestan que el acceso al crdito no es obstculo o es un
obstculo menor (el promedio para todas las firmas es 41,1%). Es importante sealar que 57,1% de las empresas de ms de 40 aos
percibe que el acceso al crdito no es obstculo o es un obstculo menor.
Grfico 8. Facilidad de acceso al crdito por edad de las firmas. Promedio Colombia
60%
57,1%
% de empresas que manifiestan que el acceso a crdito no es obstculo o es un obstculo menor

50%
41,7%
41,1% 40,4% 40,4% 41,1%
40%
37,1%
33,9%
30%
20%
0%
1a4 5a9 10 a 19 20 a 29 30 a 39 ms de 40
Antigedad de la empresa (aos)
Fuente: Clculos del Consejo Privado de Competitividad con informacin del Enterprise Survey del Banco Mundial. 191
Instituciones de apoyo:
incubadoras y aceleradoras de empresas
El hecho de que los fondos de capital privado en el pas slo hayan invertido 43% de los compromisos de capital sugiere que es
necesario incrementar el nmero de empresas que sean lo suficientemente atractivas para recibir los flujos de inversin que ya
estn disponibles. Como se observa en el grfico 9, la subejecucin de la inversin es relativamente alta en los fondos de adquisicin
(inversiones realizadas por 4,9% del capital disponible) y en los fondos de capital emprendedor (inversiones equivalentes a 13,5% del
capital comprometido). Para este ltimo caso, las incubadoras y las aceleradoras son fundamentales para incrementar el nmero y la
calidad de las empresas en etapa temprana que sean aptas para recibir inversiones de este tipo de fondos.
Grfico 9. Distribucin de los compromisos de capital de los fondos de

Monto
capital privado en Colombia: montos invertidos y no invertidos, 2005-2014. Monto invertido
no invertido
3.500
3.000
2.500
US$ millones
1.702
2.000
1.500
187
1.000
1.705
1.435 993
363
500
91
401
285 166
88 26 0
Adquisicin Inmobiliario Crecimiento Infraestructura Recursos naturales Capital emprendedor
192 Fuente: ColCapital & EY Colombia (2015).

Instituciones de apoyo:
incubadoras y aceleradoras de empresas

En el pas no existe un registro formal de las instituciones que incuban y aceleran empresas7, lo que dificulta entender las
oportunidades y los retos que tienen este tipo de entidades de apoyo al emprendimiento dinmico. Un mapeo no exhaustivo de estas
entidades, proveniente de las convocatorias que ha implementado Innpulsa entre 2012 y 2014, concluye que existen por lo menos
46 instituciones en el pas que realizan actividades de incubacin y aceleracin. Adicionalmente, existe una alta multiplicidad de
instituciones que incuban o aceleran empresas.
Grfico 10. Instituciones que han participado en convocatorias de Innpulsa para realizar actividades de incubacin o aceleracin de empresas.
12
11
10
7 7
6
6
3 3
2 2 2 2
2
0
Incubadora
Corporacin sin nimo

de lucro / Fundacin
Universidad
Cmara de
Comercio
Consultora
Fondo de inversin
Centro de
investigacin
Empresa
Gremio
Parque
tecnolgico
Centro de desarrollo
tecnolgico
Fuente: Innpulsa (2015b). 193

El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (PND 2014-2018) contiene acciones importantes para profundizar el financiamiento hacia
las empresas. El principal reto consiste en que estas acciones puedan ser implementadas rpidamente, especialmente en lo que tiene
que ver con las garantas mobiliarias, la factura electrnica, la definicin de tamao empresarial y el desarrollo de la cadena de
financiamiento integral al emprendimiento y a la innovacin.
Cuadro 4. Principales metas y estrategias en el PND 2014-2018 en materia de financiamiento empresarial.
Lnea Base
(2014)
Despus de cinco aos de su creacin, todava no hay ningn emisor en el segundo mercado.
Nmero de emisores
0 10 Aunque es positivo que en el PND 2014-2018 se incluya la meta de tener 10 emisores en 2018,
en el segundo mercado.8
no son claras las estrategias que se implementarn para lograr este objetivo.
Para este propsito el artculo 9 de la Ley 1753 de 2015 (Ley del PND 2014-2018) crea el Registro
de Facturas Electrnicas, que ser administrado por el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo. Este Ministerio debe reglamentar la puesta en marcha del registro, el cual debe permitir
Masificar uso de factura
x x la trazabilidad de las facturas electrnicas y debe garantizar el cumplimiento de los principios
electrnica como ttulo valor.
de unicidad, autenticidad, integridad y no repudio de las facturas electrnicas. Para el CPC,
es fundamental que este registro se implemente rpidamente para que este mecanismo de
financiacin pueda ser una realidad para los empresarios.
El decreto reglamentario de la Ley 1676 de 2013, necesario para que se expanda el acceso al
crdito a travs de un mayor nmero de garantas mobiliarias, se expidi ms de dos aos despus
Mayor uso de las garantas
x x de la promulgacin de esta Ley. Es clave que se complete la reglamentacin (modificaciones al
mobiliarias.
Decreto 2555 de 2010 y a la Circular 100 de la Superintendencia Financiera de Colombia) para que
las garantas mobiliarias realmente mejoren el acceso al crdito por parte de los empresarios.
$6 billones
Crditos de largo plazo. x para 10.000
empresas
La capacidad de crecimiento empresarial no est determinada por el tamao de las empresas.

Por lo tanto, esta clasificacin debe tener en cuenta criterios que estn relacionados con los
Nueva clasificacin de los
determinantes del crecimiento empresarial como la edad para facilitar que las polticas pblicas
diferentes tamaos x x
realmente promuevan el desarrollo de las empresas. Adicionalmente, se debe priorizar la
empresariales.
implementacin de la nueva clasificacin, la cual est planteada desde el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
Inversin en fondos de capital

$88.343 $126.343 Ver recomendaciones.
de riesgo ($ millones).
Desarrollo de la cadena
de financiamiento del
emprendimiento y la El pas cuenta con herramientas aisladas y en desarrollo para financiar emprendimientos
innovacin, con la creacin de x x innovadores. Es completamente necesario que se cuente con una estrategia integral para
mecanismos de financiacin atender las necesidades de financiamiento de las empresas jvenes dinmicas.
alternativa que se ajusten a las
necesidades de las empresas.
Implementacin y difusin de
herramientas de validacin
temprana en mercados, as como x x Ver seccin recomendaciones.
mecanismos de incubacin
y de aceleracin.

194
Recomendaciones

Las recomendaciones de este captulo se clasifican en dos reas: i) oferta de financiamiento y ii) nmero y calidad de las empresas.
oferta de financiamiento de apoyo al emprendimiento que exis- evaluacin de impacto muestra que los
ten en las ciudades colombianas. Este emprendimientos apoyados no se carac-
En cuanto a la oferta de financiamiento, bien pblico no slo ampliara la infor- terizan por tener sendas de crecimiento
se considera que el Gobierno tiene un pa- macin sobre empresas con potencial de empleo extraordinarias. Por su parte,
pel fundamental para solucionar las fa- de recibir financiacin, sino que dismi- las convocatorias de Innpulsa que pro-
llas de mercado que limitan esta oferta nuira los costos de bsqueda de em- veen capital semilla a empresas de alto
a niveles inferiores a los deseables so- presas por parte de los inversionistas. potencial no cuentan con un presupues-
cialmente. Por ejemplo, la existencia de El PND 2014-2018 pretende incre- to de inversin estable y no son conti-
fallas de informacin entre los inversio- mentar la inversin pblica en fondos nuas en el tiempo. Ante esta situacin,
nistas y el empresario en cuanto a la ca- de capital privado de $88.343 millones se recomienda que el Gobierno disee e
pacidad y probabilidad de que este ltimo en 2014 a $126.343 millones en 2018. implemente un fondo de capital semilla
cumpla sus obligaciones financieras pue- Al respecto, el CPC recomienda que este especfico para atender necesidades de
de reducir la oferta de financiamiento a tipo de mecanismos, que buscan redu- financiamiento de empresas jvenes con
proyectos empresariales que son desea- cir la exposicin del riesgo de los inver- alto potencial de crecimiento. De esta
bles desde un punto de vista social (BID, sionistas y, por lo tanto incrementar la manera, los criterios de seleccin de los
2014). En este contexto, se recomienda financiacin a empresas jvenes din- proyectos a apoyar con este fondo de-
que el desarrollo de la cadena de financia- micas, cuente con un mayor presupues- ben responder nica y exclusivamente a
miento para el emprendimiento y la inno- to y cobije tambin fondos de capital su potencial de crecimiento rpido, ren-
vacin parta de una identificacin clara semilla y redes de ngeles inversionis- table y sostenido. Adicionalmente, se re-
de las fallas de mercado existentes que tas. En particular, se considera que Ban- comienda que se evale la posibilidad de
limitan el acceso a financiamiento por cldex puede jugar un papel de liderazgo que la ejecucin de este fondo se haga a
parte de empresas jvenes dinmicas, as como lo ha hecho con la promocin travs de operadores privados que sean
entre la cuales se destacan las fallas de de la industria de fondos de capital pri- los encargados de seleccionar y hacer
informacin. Este diagnstico es necesa- vado. Es importante sealar que estos seguimiento a las empresas. Este es-
rio para asegurar que las inversiones que mecanismos pueden ser cofinanciados quema de ejecucin, con los incentivos
realice el sector pblico slo apoyen los por gobiernos locales interesados en for- adecuados a los privados, no slo gene-
emprendimientos que son deseables so- talecer el financiamiento a los empren- rara eficiencias de operacin, sino que consejo privado de competitividad
cialmente pero que no seran llevados a dedores ubicados en sus ciudades. permitira fortalecer la seleccin de las
cabo sin la intervencin del Estado. En cuanto al capital semilla, el Es- empresas ms promisorias.
Para disminuir las fallas de infor- tado debe fortalecer sus iniciativas con Por su parte, la regulacin financiera
macin, se recomienda que el Gobier- el fin de contar con una herramienta po- colombiana estipula que las sociedades
no publique, de manera ordenada y tente, estable y con suficientes recur- gestoras de los fondos de capital priva-
sistemtica, informacin relevante de sos que est enfocada a proveer este do deben contratar los servicios de enti-
empresas jvenes que estn interesa- tipo de financiamiento a empresas j- dades vigiladas por la Superintendencia
das en obtener financiamiento para el venes de alto potencial de crecimiento. Financiera de Colombia (por ejemplo, fi-
desarrollo de sus negocios. Este siste- Aunque el Fondo Emprender ha contri- duciarias) como parte de su andamiaje
ma de informacin se podra implemen- buido a incrementar el nmero y la du- operativo. Aunque esta exigencia es nece-
tar con la colaboracin de las entidades racin de emprendimientos jvenes, su saria para proteger el ahorro del pblico, 195
Recomendaciones
es probable que los costos adicionales de financiera, dado que existe evidencia de sido la venta a inversores estratgicos11,
dicha regulacin limiten la constitucin que pequeas y medianas empresas pase recomienda que se propicien encuen-
de un mayor nmero de fondos de capital recen no reconocer los beneficios de in- tros entre grandes compaas, fondos
privado. En este contexto, se recomienda gresar al sector financiero, y por ello se de capital privado y emprendedores de
que el Gobierno analice alternativas re- autoexcluyen de ste (Anif, 2015). sectores afines para promover alianzas
gulatorias que puedan ser menos costo- Es importante sealar que un com- o compras estratgicas. Las entidades
sas y que, al mismo tiempo, protejan los ponente importante de la estrategia de apoyo al emprendimiento regionales
ahorros del pblico adecuadamente. Se para el fortalecimiento de la oferta de son fundamentales para llevar a cabo
podra pensar, por ejemplo, en tener re- financiamiento para empresas en eta- estos encuentros.
quisitos ms flexibles para fondos de capa temprana est relacionado con el
pital privado con un capital comprometido apoyo al surgimiento de gestores de nmero y calidad
relativamente pequeo. inversin profesionales. Estos actores de las empresas
El CPC considera que las iniciativas son claves para incrementar la calidad
del Gobierno para masificar la utilizacin de las inversiones en etapa temprana, La disponibilidad de financiamiento tam-
de las garantas mobiliarias y de las factu- a travs de la aplicacin de altos estn- bin depende del nmero y la calidad de
ras electrnicas son vitales para que las dares financieros y de su agregacin de las empresas jvenes del pas. Un eco-
empresas jvenes cuenten con mayores valor a las compaas en reas misio- sistema emprendedor dinmico con un
posibilidades de acceso al crdito. Para el nales que faciliten el crecimiento renta- buen nmero de empresas jvenes de
caso de las garantas mobiliarias es preo- ble extraordinario. De esta manera, se alto potencial atrae ms inversionistas,
cupante la velocidad de implementacin recomienda evaluar la implementacin tanto nacionales como extranjeros. No
de este esquema, pues a pesar de que se de un plan para incrementar el nme- obstante, como se pudo observar en el
cuenta con el registro nico de garantas ro y la calidad de gestores de inversin diagnstico, el nmero y el potencial de
mobiliarias en lnea desde hace meses, profesionales especializados en empre- crecimiento de las empresas en Colom-
el decreto reglamentario necesario para sas en etapa temprana. bia siguen siendo limitados. Se conside-
que realmente se ample el universo de En cuanto a la salida de inversiones, ra clave que entidades de apoyo como
garantas idneas solo se expidi el 16 el CPC celebra la meta del PND 2014- las incubadoras y las aceleradoras jue-
de septiembre de 2015, ms de dos aos 2018 de alcanzar 10 emisores en el se- guen un papel ms importante para vi-
despus de la aprobacin de la Ley sobre gundo mercado para 2018. Esta meta sibilizar emprendimientos existentes de
este tema. As, es fundamental que las di- es ambiciosa si se tiene en cuenta que alto potencial as como para mejorar la
ferentes entidades del Gobierno aceleren en los 10 aos de operacin de los fon- calidad de estos emprendimientos. En
la implementacin de las acciones que se dos de capital privado no se ha presen- este contexto, se recomienda imple-
derivan del decreto para que la expansin tado una salida a travs de emisin de mentar un programa de fortalecimien-
del universo de garantas sea una reali- acciones. Sin embargo, no son claras to robusto para entidades que presten
dad9. Para el caso de las facturas electr- las estrategias que se implementarn servicios de incubacin y aceleracin de
nicas se solicita celeridad por parte del para cambiar la tendencia de emisiones empresas. Este programa debe comen-
Gobierno para que a la mayor brevedad de los ltimos aos. As, se recomien- zar por definir los requisitos que debe
se ponga en funcionamiento el registro da que se establezca un plan de accin cumplir una institucin para que sea
correspondiente creado por la Ley 1753 concreto para que se logre la meta de denominada incubadora o aceleradora
de 2015. Adicionalmente, se recomien- tener 10 emisiones en el segundo mer- y con la publicacin de un registro de
da profundizar los esfuerzos que se vie- cado a 201810. Dado que una de las es- dichas instituciones que son avaladas
196 nen realizando en materia de educacin trategias de salida ms empleadas ha por el Gobierno, en cabeza de Innpulsa12.
Recomendaciones

De otro lado, es clave que los incentivos vamente la calidad de los servicios em- centivan el crecimiento empresarial. Por lo
econmicos que reciban estas institu- presariales que prestan13. tanto, se recomienda que los programas
ciones dependan de la calidad de los em- Finalmente, es importante reconocer de apoyo empresarial sean diseados y
prendimientos que incuben y aceleren y que los programas de apoyo empresarial focalizados teniendo en cuenta las fallas
no solamente del nmero de empresas basados en tamao de las firmas puede mercado que limitan el nacimiento de
atendidas. Un buen sistema de incenti- de ser una causa del bajo crecimiento de empresas de alta productividad, con un
vos que remunere a estas entidades por las empresas colombianas. Este tipo de nfasis especial en las empresas jvenes,
el impacto econmico de las empresas programas, al tener condiciones ms fa- las cuales tienen un potencial de genera-
que atienden incrementara significati- vorables para la pequea empresa, desin- cin de empleo significativo.
197
Cuadro 5. Resumen de las principales recomendaciones en materia de financiacin para el empredimiento en etapa temprana.

Debe comenzar con la

identificacin de las
fallas de mercado que se
Ministerio
quieren corregir. Como
Desarrollo de la cadena de Comercio,
parte de esta estrategia
de financiamiento para Industria
1 Mediano S. se debe implementar
el emprendimiento y la y Turismo,
plataforma de informacin
innovacin. Bancldex e
de emprendimientos para
Innpulsa.
reducir costos de bsqueda
por parte de inversionistas.
Este mecanismo tambin

Implementacin de debe cubrir capital Ministerio
un mecanismo de Parcialmente. Solo se semilla y redes de de Comercio,
financiamiento pblico mencionan mayores ngeles inversionistas. Industria
2 Mediano
para reducir exposicin inversiones pblicas en Los gobiernos locales y Turismo,
al riesgo de los fondos de capital privado. deben cofinanciar el Bancldex e
inversionistas. funcionamiento de este Innpulsa.
mecanismo.
Ministerio
Diseo e implementacin
de Comercio,
de fondo de capital semilla
Industria
3 dirigido exclusivamente a Mediano No. x
y Turismo,
emprendimientos con alto
Bancldex e
potencial de crecimiento.
Innpulsa.
Analizar alternativas
que puedan ser menos Ministerio de

costosas que las actuales Hacienda y
Evaluar la flexibilizacin
y que aseguren proteccin Crdito Pblico
4 de la regulacin a fondos Corto No.
de ahorro del pblico, y Unidad de
de capital privado.
especialmente para Regulacin
fondos de capital privado Financiera.
pequeos.
198

Ministerio
de Comercio,
Es clave que el Gobierno Industria
complete todas las acciones y Turismo,
Implementacin garantas para que las garantas Ministerio
5 mobiliarias y factura Corto S. mobiliarias y las facturas de Hacienda
electrnica. electrnicas realmente y Crdito.
incrementen el acceso al Pblico y
financiamiento. Superintendencia
Financiera de
Colombia.
Ministerio de
Implementacin de un Este plan es necesario Hacienda y
plan de accin concreto para poder cumplir la meta Crdito Pblico
6 Mediano S.
para las emisiones en el del PND 2014-2018 de y Unidad de
segundo mercado. tener 10 emisiones. Regulacin
Financiera.
Debe contener registro

Ministerio
Programa de de instituciones que
de Comercio,
fortalecimiento cumplan con unos
Industria
7 de incubadoras Mediano S. requisitos especficos y un
y Turismo,
y aceleradoras esquema de incentivos que
Bancldex e
empresariales. incrementen la calidad de
Innpulsa.
los servicios prestados.
Los programas de apoyo

empresarial deben ser consejo privado de competitividad
enfocados teniendo en
cuenta las fallas de mercado
Ministerio
Criterios para la que limitan el crecimiento
de Comercio,
8 focalizacin de programas Corto S. empresarial y no por el
Industria y
de apoyo empresarial. tamao de las firmas. Dado
Turismo.
que esta clasificacin est
planteada desde el PND 2010-
2014, es fundamental que se
implemente lo antes posible.
Plazo Avance
pital semilla como Velum Ventures y t un desarrollo importante en un
SocialAtom, entre otras. perodo corto de tiempo. Entre las
7. De acuerdo con Innpulsa (2015), el acciones implementadas en estos
NOTAS proceso de incubacin est enfocados mercados se destacan las pol-
do en el desarrollo temprano de los ticas de seguimiento y acompaa-

1. Ver Consejo Privado de Competitivi- negocios y trabaja sobre el perfeccio- miento a las empresas pioneras.
dad (2014). namiento de una idea, buscando una 11. ColCapital & EY Colombia (2015).
2. Haltiwanger et. al. (2013) presen- validacin del modelo de negocio por 12. Este plan de fortalecimiento tambin
ta evidencia para Estados Unidos. expertos y por el mercado. Adicional- podra promover la creacin de una
Ayyagari, et. al. (2011) presenta mente, ofrece alternativas de redi- asociacin de incubadoras y acele-
evidencia para todo el mundo. reccionamiento cuando se enfrentan radoras que permita la identificacin
3. Para mayor informacin sobre la Po- dificultades organizativas, operati- de estas entidades de fortalecimien-
ltica de Desarrollo Productiva que vas o estratgicas. Por su parte, el to y la adopcin de buenas prcticas
necesita el pas, ver Consejo Privado proceso de aceleracin est enfoca- y estndares internacionales al res-
de Competitividad (2014b). do en alcanzar el crecimiento rpido, pecto. Ejemplos de estas asociacio-
4. Es importante sealar que las pe- rentable y sostenido de empresas, a nes son The Canadian Association of
queas y medianas empresas con- travs de un programa intensivo de Business Incubation (CABI) y Korea
tribuyen con alrededor del 30% del asistencia dirigido al escalamiento Business Incubation Association. En
stock de empleo en un momento de las empresas. Entre los servicios Colombia, un esfuerzo similar se lle-
dado del tiempo. No obstante, las que prestan incubadoras y acelera- v a cabo en la industria de fondos
cifras presentadas indican que las doras se encuentran: networking, de capital privado, lo que se vio refle-
empresas jvenes (sin importar ta- mentoras, bsqueda de financia- jado en la creacin de la Asociacin
mao) son las que ms contribuyen miento, internacionalizacin y servi- Colombiana de Fondos de Capital Pri-
al crecimiento del empleo. cios fsicos, entre otros. vado (ColCapital).
5. El Fondo Emprender es una cuenta 8. El segundo mercado fue creado 13. Por ejemplo, se podra pensar en la
independiente y especial adscrita mediante el Decreto 2555 de 2010 implementacin de un incentivo para
al Servicio Nacional de Aprendiza- con el fin de facilitar el acceso al las incubadoras y aceleradoras que
je (SENA) y reglamentado por el mercado de valores de un mayor sean a su vez inversionistas en las
Decreto 934 de 2003, cuyo obje- nmero de emisores. compaas que apoyan. Un esquema
to exclusivo es financiar iniciati- 9. Adicionalmente, es necesario llevar que cofinancie esta inversin priva-
vas empresariales que provengan y a cabo la modificacin del Decreto da alinea incentivos hacia el apoyo
sean desarrolladas por aprendices 2555 de 2010 para que la garanta financiero de empresas con alto po-
o asociaciones entre aprendices, mobiliaria sea considerada una ga- tencial de retorno y crecimiento.
practicantes universitarios o profe- ranta idnea y la modificacin de la
sionales. El Fondo Emprender otor- Circular 100 de la Superintendencia

ga recursos hasta por el 100% del Financiera de Colombia, que ajusta
valor del plan de negocios. El mon- la reglamentacin de provisiones. A
to del apoyo vara entre 80 y 180 la fecha de publicacin de este In-
salarios mnimos mensuales lega- forme, estas dos modificaciones se
les vigentes (entre $51.548.000 estaban llevando a cabo.
y $115.983.000 para 2015), de 10. Se sugiere que el plan contemple las REFERENCIAS
acuerdo con el potencial de genera- acciones llevadas a cabo por la Bol-
cin de empleo del proyecto. sa de Londres (AIM) y del Mercado 1 Anif (2015). Gran Encuesta Pyme.
6. Es importante sealar que existen Alternativo Burstil (MAB) de Espa- 2 Ayyagari, M., Demirgc-Kunt, A. & Mak-
200 iniciativas privadas que ofrecen ca- a, mercados en los que se presen- simovic, V. (2011). Firm Innovation in
Emerging Markets: The Role of Finance, cin y anlisis de la industria de fondos 26 SENA (2015). Informe estadstico a
Governance, and Competition. Journal of de capital privado. Reporte 2015. agosto de 2015.
Financial and Quantitative Analysis 46 14 Eslava, M., & Haltiwanger, J. (2013). Young 27 World Economic Forum (2015). The Glo-
(6): 154580. Businesses, Entrepreneurship, and the bal Competitiveness Report 2015-2016.

3 Bancldex. (2015). Fondos de Capital Dynamics of Employment and Output in Geneva: World Economic Forum.
Privado en Colombia 2014-2015 Colombias Manufacturing Industry.
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(2014). Cmo repensar el desarrollo pro- 15 Haltiwanger, J., Jarmin, R., & Miranda, J.
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para la transformacin econmica. Edi- Large versus Young. NBER Working Paper
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dez-Arias y Ernesto Stein. Washington, DC: search, Cambridge, MA.
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5 ColCapital.(2015). Encuesta ColCapital 2014. Innpulsa Colombia. Tres aos innpulsan-
6 Consejo Privado de Competitividad. do el crecimiento empresarial extraordi-
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7 Consejo Privado de Competitividad. capacidades de incubacin y acelera-
(2014b). Poltica de Desarrollo Producti- cin de empresas. Infografa.
vo para Colombia. Bogot. 18 Kantis, H., Federico, J. & Ibarra, S. (2014).
8 Cornell University, Insead & World Inte- ndice de condiciones sistmicas para el
llectual Property Organization (2015). emprendimiento dinmico. Una herramien-
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tive Innovation Policies for Development. 19 LAVCA (2015). 2015-2016 Scorecard.
Fontainebleau, Ithaca y Ginebra. The private equity and venture capital
9 Decreto 2555 de 2010. (2010). Por el environment in Latin America.
cual se recogen y reexpiden las normas 20 Lederman, D., Messina, J. Pienknagura,
en materia del sector financiero, asegu- S. & Rigolini, J. (2014). Latin American
rador y del mercado de valores y se dic- Entrepreneurs: Many Firms but Little
tan otras disposiciones. Innovation. Washington, DC: World Bank.
10 Decreto 1835 de 2015. (2015). Por el cual 21 Ley 1676 de 2013. (2013). Por la cual se
se modifican y adicionan normas en ma- promueve el acceso al crdito y se dic-
teria de Garantas Mobiliarias al Decreto tan normas sobre garantas mobiliarias.
nico Reglamentario del Sector Comer- 22 Ley 1753 de 2015. (2015). Por la cual se
cio, Industria y Turismo, Decreto 1074 de promulga el Plan Nacional de Desarrollo
2015, y se dictan otras disposiciones. 2014-2018 Todos por un nuevo pas.
11 DNP (2015). Bases del Plan Nacional de 23 Mondragn, C. (2012). Private equi-
Desarrollo 2014-2018. Todos por Un Nue- ty and venture capital in Latin America.
vo Pas. Versin para el Congreso. Early draft. Washington, DC: International
12 Econometra Consultores, Oportunidad Finance Corporation - World Bank Group.
Estratgica & SEI S.A. (2014). Evaluacin 24 OCDE. (2013). Start-up Latin America:
del Fondo Emprender. Resumen ejecutivo. Promoting Innovation in the Region.
13 ColCapital & EY Colombia. (2015). Nave- Development Centre Studies, OECD Publishing.
gando la economa colombiana. Evolu- 25 SENA. (2014). Informe de gestin 2014
201
Sistema Tributario
48 corea del sur
82 turqua
ecuador 53
per 65
134 brasil
60 paraguay 32 sudfrica
chile 37
Tasa total de impuestos como porcentaje de las utilidades, 2014. Puesto entre 140 pases (donde 1 indica el pas con menor tarifa de impuestos).
Nota: Esta variable es una combinacin de impuestos sobre la renta y otros impuestos. Fuente: WEF (2015).
Perfil de Colombia en materia Tributaria.
Puesto en Puesto en
(# pases) (# pases)
Tasa de renta sociedades (%). 39,0 147 (151) 18 (18) Trading Economics (2015)
Tasa de impuestos total (% de ganancias comerciales)/1. 75,4 181 (187) 17 (19) Doing Business (2014)
Tasa efectiva de tributacin Fedesarrollo con base en

59,6 x x
(% de utilidad comercial antes del impuesto de renta). Supersociedades (2014)
Tasa efectiva de tributacin (% de renta lquida del periodo DIAN con base en las
fiscal (neta de prdidas) eliminando la reduccin causada por 61,0 x x declaraciones de renta y en
deducciones de origen fiscal). Supersociedades (2015)
Impuesto
Tasa efectiva de tributacin ANDI con base en encuesta a
de renta 64,9 x x
(% de utilidad del ejercicio antes de impuestos). 253 firmas (2014)
Impuesto a las ganancias (% de ganancias comerciales). 19,9 115 (187) 8 (19) Doing Business (2014)
Impuestos a los ingresos, a las utilidades y a las ganancias

19,7 48 (110) 4 (11) Banco Mundial (2012)
de capital (% de los ingresos pblicos)/2.
Impuestos reales a las sociedades/3. 2,4 57 (61) 5 (7) IMD (2015)

Tasa de renta personas naturales (%)/4. 33,0 81 (145) 13 (17) Trading Economics (2015)
IVA Tasa de impuesto al valor agregado - IVA (%)/4. 16,0 77 (173) 12 (19) Trading Economics (2015)
Entre
Colombia y Per son
Impuesto a la 0,20%
Tasa de impuesto a la riqueza. x los nicos con este Fedesarrollo (2014)
riqueza y
tipo de gravamen.
1,15%
GMF Tasa del Gravamen a los Movimientos financieros (GMF) (%). 0,4% x 3 (5) CIAT
Impuestos laborales y contribuciones

26,9 158 (187) 16 (19) Doing Business (2014)
(% de ganancias comerciales).
Impuestos a la Tasa de seguridad social/4. 48,2 110 (114) 14 (14) Trading Economics (2015)
nmina Tasa de seguridad social para las sociedades/4. 40,2 112 (114) 14 (14) Trading Economics (2015)
Efectos del sistema tributario sobre los incentivos a trabajar/5. 2,9 122 (144) 15 (18) WEF (2014)
Ingreso tributarios (% del PIB)/6. 13,3 87 (111) 9 (11) Banco Mundial (2012)
Recaudo Ingresos tributarios totales (% del PIB)/7. 19,0 x 12 (18) CIAT (2015)
Recaudo de impuestos a personas naturales (% del PIB)/8. 5,0 31 (60) 6 (6) IMD (2015)
Recaudo de impuestos a sociedades (% del PIB)/9. 4,8 52 (60) 6 (6) IMD (2015)
Puesto
Nota 1: Mide el monto de impuestos y contribuciones obligatorias que pagan las empresas despus de justificar las exenciones y deducciones permitidas como porcin de las utilidades
comerciales. Se excluyen los impuestos retenidos (como impuesto al ingreso personal) o cobrados y remitidos a autoridades fiscales (como impuestos al valor agregado, impuestos a las
ventas o impuestos a los bienes y servicios). Nota 2: Donde el menor valor evidencia menos impuestos a los ingresos, utilidades y ganancias del capital, lo que implica una mayor eficiencia
en trminos de competitividad. Nota 3: ndice de 0 a 10 (donde el menor valor representa un mayor desestmulo para la actividad empresarial). Nota 4: La mayor parte de la informacin
corresponde a 2015, no obstante, para algunos pases es de 2014. Para Colombia, en el caso del impuesto de renta para personas naturales, la informacin corresponde a 2014. Nota 5:
ndice de 1 a 7 (donde el menor valor reduce significativamente el incentivo a trabajar). Nota 6: Transferencias obligatorias al gobierno central para fines pblicos. Ciertas transferencias
obligatorias como multas y contribuciones a seguridad social estn excluidas. Nota 7: Este porcentaje incluye los ingresos tributarios del orden nacional y territorial. La menor posicin en el
ranking representa un mayor porcentaje de recaudacin. Nota 8: Impuestos sobre utilidades, ingresos y ganancias de capital de personas naturales. La informacin para Colombia corres-
204 ponde a 2012. Nota 9: Impuestos sobre utilidades, ingresos y ganancias de capital de sociedades. La informacin para Colombia corresponde a 2011.
La Constitucin Poltica de 1991 establece tres principios
fundamentales que deben regir el sistema tributario:
equidad, progresividad y eficiencia. Esto implica que para
sistema tributario
cumplirlos, el sistema tributario colombiano adems de
dar estabilidad a las finanzas pblicas, debe minimizar en
lo posible las distorsiones que genera la introduccin de
impuestos sobre el aparato productivo.
Uno de los grandes logros en materia de el desmonte del gravamen a los movi- PIB son bajos para el nivel de desarro-
competitividad y eficiencia econmica mientos financieros (GMF). llo, esencialmente porque muy pocos
de los aos recientes fue la reduccin de Son varios los estudios que han calcu- pagan mucho2. Segn el Centro Intera-
13,5 puntos porcentuales de los costos lado el nivel de las tasas efectivas de tribu- mericano de Administraciones Tributa-
laborales no salariales en la Ley 1607 tacin en Colombia y todos han llegado a rias (CIAT), los ingresos tributarios de
de 2012. De hecho, gracias a la misma estimaciones similares de tasas por enci- Colombia estn por debajo del prome-
se han creado miles de nuevos puestos ma de 50%, que son en definitiva extrema- dio de los pases de Amrica Latina.
de trabajo formales1 . Con el fin de com- damente elevadas. Esta situacin pone en Mientras en el pas estos representa-
pensar dicha reduccin y dotar al fisco evidencia el exceso de tributacin para las ron 19% del PIB, en pases como Bra-
de recursos necesarios para el financia- empresas colombianas frente a sus com- sil, Uruguay y Argentina, la recaudacin
miento de la salud, del ICBF y del SENA, la petidores en otras partes del mundo. De impositiva supera el 30% del producto.
misma Ley introdujo el impuesto sobre la acuerdo con el ltimo reporte del Doing Bu- Este captulo profundiza el diagns-
renta para la equidad (CREE), el cual fij siness, por ejemplo, el pas registra una de tico de los principales tributos del orden
en 9% sobre la utilidad neta gravable y a las tasas efectivas de tributacin ms ele- nacional a la luz de los principios de equi-
la vez redujo el impuesto de renta a 25%. vadas y se ubica en el puesto 181 entre dad, eficiencia y progresividad. As mis-
De esta forma, la tasa total de renta para 187 pases y en el 17 entre 19 pases de mo, analiza los resultados del pas en consejo privado de competitividad
las sociedades qued en 34%. Amrica Latina. As mismo, segn el Re- materia de recaudo y hace nfasis en los
Desafortunadamente, dos aos porte Global de Competitividad del Foro tributos a cargo de las entidades territo-
ms tarde, la Ley 1739 de 2014 dio un Econmico Mundial (WEF , por su sigla en riales. El captulo aborda, igualmente, los
paso en sentido contrario a la compe- ingls), por primera vez, las altas tasas de principales elementos del Plan Nacional
titividad, al crear no solo la sobre tasa tributacin le ganan a la corrupcin como de Desarrollo 2014-2018 (PND) en mate-
al CREE, que elev la tasa de renta de el factor ms problemtico para hacer ne- ria tributaria. Por ltimo, plantea algunas
las sociedades a niveles muy superio- gocios en Colombia. recomendaciones que se espera sean
res a las de la OCDE e incluso de Amri- Lo preocupante, sin embargo, es recogidas por la Comisin de Estudio del
ca Latina, sino tambin al mantener el que pese a las elevadas tasas de tribu- Sistema Tributario Colombiano en la pro-
impuesto al patrimonio bajo el nombre tacin de las empresas, los ingresos tri- puesta de reforma tributaria estructural
de impuesto a la riqueza, y postergar butarios del pas como porcentaje del que viene trabajando. 205
Impuestos del orden nacional
impuesto de renta
impuesto de renta para personas jurdicas

Como se mencion anteriormente,la Ley 1607 de 2012 redujo la tasa de renta para las sociedades de 33% a 25% e introdujo el impuesto
sobre la renta para la equidad (CREE), elevando la tarifa total de las empresas a 34%. Posteriormente, la Ley 1739 de 2014 cre una
sobre tasa creciente al CREE que increment la tasa de la tributacin directa de las empresas al 39% para 2015 y que aumentar
progresivamente, llegando en 2018 a 43%. Esta elevada tasa de tributacin nominal para las empresas ubica a Colombia en la posicin 147
entre 151 pases, y en el ltimo puesto entre 18 pases de la regin y entre pases de referencia.
Grfico 1. Tasa de renta para 50%

personas jurdicas, 2015. 43% 45%
39% 40%
34% 35%
Colombia
30% 30%
28% 30%
Pases de
24% 25%
referencia
22% 22,5% 25%
20%
20%
15%
10%
10%
5%
0%
Paraguay
Turqua
Ecuador
Chile
Corea del Sur
Malasia
Sudfrica
Mxico
Per
Brasil
Colombia
2015
Colombia
2018
Nota: El impuesto para Colombia incluye la tasa y
sobretasa del CREE. Fuente: Trading Economics.
Los incrementos en la tasa de renta, junto con otros impuestos y contribuciones que deben pagar las sociedades que no son
descontables de este tributo 3, generan una tasa efectiva en el pago de impuestos exageradamente elevada. Con respecto a pases de
referencia, Colombia registra la tasa efectiva de tributacin ms alta. En el contexto latinoamericano slo Bolivia y Argentina superan
la tasa efectiva de tributacin de Colombia.
Grfico 2. Tasa efectiva de tributacin 75,4% 80%

de las sociedades: Colombia vs. 70%

Pases de referencia, 2013.
60%
50%
39,2% 40,1%
Colombia 35,0% 36,0% 40%
32,4% 33,0%
27,9% 28,8%
Pases de 30%
referencia
20%
10%
0%
Chile
Sudfrica
Corea del Sur
Ecuador
Paraguay
Per
Malasia
Turqua
Colombia
206 Fuente: Doing Business.

sistema tributario
Pese a la alta tasa de tributacin que terminan pagando las empresas formales en particular las pertenecientes al grupo de "Grandes
Contribuyentes", la existencia de mltiples beneficios tributarios a diferentes sectores, as como los contratos de estabilidad
jurdica, la informalidad y la evasin, terminan erosionando la base del impuesto de renta a las sociedades. Lo anterior adems de
tener un elevado costo fiscal, genera inequidad horizontal que se refleja en una alta dispersin de las tasas efectivas de tributacin
para distintas empresas e incluso para aquellas que pertenecen a un mismo sector. Por ejemplo, mientras que en 2013, para el sector
comercio la tasa efectiva de tributacin se ubic entre 99% y 115%, para el sector de minera oscilaba entre 39% y 43%.
Grfico 3. Tasas efectiva de tributacin de las sociedades por actividad econmica, 2013. Lmite Lmite
inferior superior
120%
115%
102%
99%
100%
95%
86%
81%
80%
72%
69% 68%
62%
59%
57% 60%
51%
43% 44%
39%
40%

20%
0%
Agropecuario
Minera
Manufactura
Construccin
Comercio
Transporte y
comunicaciones
Sector
Inmobiliario
Resto
de servicios
Nota: La tasa efectiva de tributacin equivale a los impuestos pagados como porcentaje de sus utilidades operacionales antes de impuestos. Fuente: Fedesarrollo (2014). 207
recomendaciones en materia sobre la renta y complementarios apli- ginal ms elevada para las personas
del impuesto de renta para cado a cualquier tipo de sociedad, de naturales 8, descontando el impuesto
personas jurdicas manera que su actividad comercial no proporcional al nivel de dividendos pa-
constituya una competencia desleal gados por la empresa. De forma an-
Unificacin, reduccin y simplificacin frente al resto de empresas. loga, los dividendos que reciba un
del impuesto a personas jurdicas En este mismo sentido, resulta ne- nacional por su participacin en una
cesario ejercer un mayor control sobre sociedad en el extranjero tendran el
Se recomienda unificar el impuesto de las ESAL. Algunas de estas entidades mismo nivel de tributacin. De he-
renta y CREE y establecer, con los ajus- contratan con el Estado con el fin de cho, en este ltimo caso, la legisla-
tes fiscales pertinentes, las utilidades obtener ventajas tributarias, por lo que cin actual permite un descuento del
comerciales que arrojen las Normas el control que debe ejercer la DIAN debe impuesto pagado en el pas de origen
Internacionales de Informacin Finan- estar encaminado a verificar el verda- respecto de los ingresos que origina-
ciera (NIIF) como base del impuesto dero desarrollo de sus actividades ron los dividendos distribuidos.
sobre la renta4. meritorias y sancionar severamente a
Adicionalmente, se propone reducir aquellas entidades dedicadas a activi- Incentivos tributarios a la Ciencia, la
la tarifa de renta a 30% y compensar di- dades tendientes a la defraudacin o Tecnologa y la Innovacin
cha reduccin en trminos de recaudo evasin fiscal.
con una ampliacin de la base de este Para compensar la reduccin en la Aunque resulta fundamental incre-
tributo, as como con otras fuentes de tarifa de renta tambin se recomienda mentar el recaudo, es conveniente uti-
recaudo. Esta ampliacin debe implicar gravar parte de los dividendos en ca- lizar el sistema tributario para abordar
la eliminacin de las exenciones exis- beza de los accionistas hasta la tasa ciertas distorsiones de mercado que
tentes 5, salv aquellas consideradas mxima impuesta a las personas na- estn asociadas a externalidades de
necesarias para contrarrestar fallas de turales, descontado el impuesto pa- informacin, como es el caso del ac-
mercado, de manera que no exista dis- gado por la empresa en la proporcin tual beneficio tributario para la Cien-
persin en las tasas efectivas de tribu- que le corresponda a cada uno de es- cia, Tecnologa e Innovacin (CTeI) 9.
tacin de las sociedades y se cumpla tos. De esta manera se trataran los Este beneficio ha sido subutilizado
con el principio de equidad horizontal. ingresos por dividendos integralmen- en el pas por problemas de diseo10.
Algunas de estas exenciones son te y no como una renta cedular 6, de Frente a esta situacin particular, el
las concedidas a las denominadas En- forma tal que la tributacin conjunta PND propuso la introduccin de un
tidades Sin nimo de Lucro (ESAL), (sociedad socio) alcance una tasa ajuste normativo, con el fin de eli-
como es el caso de las cooperativas. marginal mayor a la actual (e.g. 35%) minar el requisito a los proyectos
Al respecto, es preciso sealar que la en el caso de las personas naturales presentados a travs de grupos de
decisin de pertenecer al rgimen so- de ms altos ingresos. Esto, adems investigacin. Igualmente, el PND fij
lidario de la economa debe obedecer de compensar el recaudo de una me- como meta aumentar de 64% a 100% la
a criterios muy diferentes al del ahorro nor tasa de renta, introducira progre- asignacin del cupo de inversin para
y ventajas tributarias que concede el sividad al sistema tributario 7. dicha deduccin.
actual rgimen tributario a estas enti- En el caso de dividendos a inver- Recientemente, el Conpes 3834 de
dades. Por lo tanto, se recomienda que sionistas en el exterior se debera 2015 propuso acciones para dinami-
las cooperativas tributen de acuerdo aplicar la retencin con el mismo pro- zar la inversin privada en CTeI, den-
con el rgimen ordinario del impuesto cedimiento, es decir, con la tasa mar- tro de las cuales est la elaboracin
208
sistema tributario
de una propuesta a la Comisin de Es- por las empresas. Adicionalmente, se de la Ley 1739 de 2014. Se estima que
tudio del Sistema Tributario Colombia- requiere restablecer el beneficio real para 2018, el beneficio real neto caiga a
no que busque alternativas para que neto de las deducciones de renta a in- 4,3%, cuando la sobretasa del CREE lle-
el beneficio real de estas deducciones versiones en CTeI, el cual pas de 28,3% gue a 9%. As mismo, si se logra unificar
sea suficientemente atractivo para in- a 8,3% del monto de la inversin entre el impuesto de renta y CREE y, adicio-
centivar la inversin privada en CTeI11. 2012 y 2015. Lo anterior, debido a la nalmente, reducirlo, es necesario llevar
Por lo tanto, se recomienda realizar reduccin del impuesto de renta y a la a cabo los ajustes pertinentes de ma-
las modificaciones legales que permi- instauracin del CREE con la Ley 1607 nera que el beneficio real neto de estas
tan deducir del impuesto de renta los de 2012 y, posteriormente, a la crea- deducciones alcance 28,3%, que fue lo
proyectos de innovacin realizados cin de la sobretasa del CREE a partir inicialmente otorgado.
209
impuesto de renta para personas naturales

la Ley 1607 de 2012 introdujo diferentes formas de tributacin dependiendo de la clasificacin de los contribuyentes, esto conlleva a
que personas con la misma capacidad econmica tributen de manera diferente, lo que vulnera el principio de equidad establecido en la
Constitucin Poltica 12.
Grfico 4. Impuesto de renta para una persona con renta de $360 millones.
28,9% 30%
25%
21,0%
20%
13,9% 15%
11,9%
10%
9,0%
5,0%
4,7%
3,9% 5%
2,8%
1,9% 1,9%
1,4%
0%
TCP - Comercio / 1
TCP - Agropecuario / 1
TCP - Alimentos / 1
TCP - Restaurantes / 1
TCP - Construccin / 1
TCP - Transporte / 1
TCP - Textil / 1
TCP - Financiero / 1
Asalariado
sometido al IMAN
Asalariado no
sometido al IMAN
Independiente
Rgimen Ordinario
210 Nota 1: TCP: Trabajadores por cuenta propia. Fuente: Pardo & Asociados (2015).
sistema tributario
Adicionalmente, las tasas marginales del impuesto mnimo alternativo nacional (IMAN) y del impuesto mnimo alternativo simple (IMAS)13
contienen errores tcnicos que hacen que ingresos ms altos no necesariamente se traduzcan en mayores tasas marginales, lo que va en
contra del principio de progresividad (Grficos 5 y 6).
Grfico 5. Tasas marginales del IMAN.
30%
25,3%
25%
19,7%
20%
Tasa marginal
13,1%
15%
11,1%
8,7% 10%
7,3%
5,5%
7,9% 5%
2,6% 3,0%
0,3% 1,7%
0%
5,8
6,0
6,4
6,6
6,7
7,0
7,2
7,4
7,7
8,0
8,3
8,9
9,2
9,5
10,1
10,4
11,0
11,6
12,2
12,8
13,1
13,7
14,0
15,6
16,4
17,1
20,1
21,6
23,8
25,3
26,8
27,6
30,5
35,7
40,2
41,0
46,2
49,2
1,0
Renta gravable alternativa en smMlv
Nota: smMlv: Salario Mnimo Mensual Legal Vigente. Fuente: Consejo Privado de Competitividad. Clculos propios.
Grfico 6. Tasas marginales del IMAS.
18%
16,5% 16,4%
16%
14%
Tasa marginal
11,2% 12%
8,8% 10%
8,4%
8%
6,3%
5,6%
6%
2,7% 3,0% 4%
2%
0,1% 0,3% 0,4%
0%
1,0
5,8
6,0
6,1
6,3
6,4
6,6
6,7
6,9
7,0
7,2
7,3
7,4
7,7
8,0
8,3
8,6
8,9
9,2
9,5
11,6
11,9
12,2
14,0
14,3
14,6
14,9
15,6
16,4
17,1
17,9
Renta gravable alternativa en smMlv
Nota: smMlv: Salario Mnimo Mensual Legal Vigente. Fuente: Consejo Privado de Competitividad. Clculos propios. 211
recomendaciones en materia En este sentido, se recomienda la imple- bajas para los primeros niveles de in-
del impuesto de renta para mentacin de una estructura de tarifas greso, por ejemplo, del orden de 0%,
personas naturales progresivas entre 0% y 35%14. Igualmente, 5% y 10%, permitira reducir el mnimo
resulta necesario revisar las minoracio- exento, que actualmente es de 1.090
La introduccin de distintas reglas en el nes rentas exentas y deducciones que UVT ($30,8 millones de 2015, es decir,
impuesto de renta a personas naturales existen actualmente en el impuesto so- $2,6 millones mensuales).
a partir de la Ley 1607 de 2012 le gener bre la renta de personas naturales y re- Se estima que un cambio en las ta-
mayor complejidad al tributo y ms in- ducirlas al mximo posible. sas marginales y una ampliacin de la
equidad y regresividad. Como lo ha reco- Se recomienda tambin reducir el base gravable a partir de dos salarios
mendado el CPC en Informes anteriores, umbral a partir del cual se comienza a mnimos podra traer un incremento no-
urge una reforma tributaria que defina un pagar el impuesto de renta. De acuerdo minal en la recaudacin de las personas
rgimen nico, con base en los ingresos, con la DIAN, las minoraciones de este naturales cercano a 13%.
sin hacer distincin entre tipos de perso- tributo disminuyen el ingreso de las Es conveniente introducir para los
nas. Por lo tanto, se propone eliminar las personas en promedio en 58%, lo que trabajadores independientes es decir,
categoras (IMAN e IMAS) y la clasifica- implica que una persona con un ingre- las personas naturales diferentes a los
cin de contribuyentes establecidas en so anual de $73,4 millones (es decir, asalariados que no llevan contabilidad
la reforma de 2012. $6,1 millones mensuales) no paga im- una presuncin adicional sobre el nivel
Adicionalmente, es fundamental ga- puesto de renta. Lo anterior permite inde sus ingresos brutos que establezca
rantizar tasas marginales mayores en la ferir que urge reducir el mnimo exento un lmite mnimo para su tributacin. Lo
medida en que aumenta el nivel de ren- y limitar o eliminar algunas de las mi- anterior, dado que en este segmento de
ta de las personas, evitando los errores noraciones que tiene el tributo. La pro- personas, el control de la Administracin
de diseo mencionados anteriormente. puesta de introducir tasas marginales Tributaria resulta muy precario y limitado.
212
sistema tributario
impuesto al valor agregado (iva)
Si bien la tasa del IVA en Colombia est dentro del promedio de la regin, el porcentaje de recaudo de este tributo con respecto al PIB es
bajo. En 2013, represent 4,9% del PIB, con lo cual el pas se ubic en la posicin 14 entre 18 economas de Amrica Latina, slo por encima
de Costa Rica, Repblica Dominicana, Mxico y Panam.
IVA / PIB Tasa de IVA

Grfico 7. Tasa de IVA en pases de Amrica Latina v.s. recaudo de IVA como porcentaje del PIB.
10% 25%
9% 22%
21%
8% 20%
19%
7%
16% 16% 16%
15%
6% 15%
Tasa de IVA
IVA / PIB
13%
5% 12% 12% 4,9%
10%
4% 10%
3% 7%
2% 5%
1%
0% 0%
Uruguay
Brasil
Chile
Bolivia
Venezuela
Argentina
Per
El Salvador
Ecuador
Paraguay
Nicaragua
Honduras
Guatemala
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Mxico
Panam
Fuente: OCDE (2014) - Trading Economics. 213

La DIAN estima una evasin del IVA cercana a 23%. Asumiendo que esta cifra es correcta y que la tasa mxima de IVA (16%) se aplicara a toda
la produccin nacional, el recaudo de este tributo debera ser aproximadamente 12,3% del PIB15. Sin embargo, en 2014 esta recaudacin
represent cerca de 5,5% del PIB, o 5,8% si se incluye el impuesto al consumo. Estos resultados permiten inferir que la base del IVA es la
mitad de la produccin nacional16. Dicha situacin se debe, adems de a la existencia de tasas diferenciales (0% y 5%), a la categora de bienes
y servicios excluidos del IVA, la cual genera adicionalmente protecciones negativas a la produccin nacional. Se estima que esta proteccin
conlleva un arancel implcito a los productos nacionales que puede estar entre 1,1% y 9,7%, dependiendo de la proporcin del IVA gravado en
el consumo intermedio17.
Grfico 8. Proteccin negativa a productores de bienes excluidos del IVA. Costo bien Costo bien Proteccin negativa al
nacional importado productor nacional / 2
$112 12%
$110
10%
9,7%
$108
8,8%
7,9%
$106 8%
Costo bien nacional - Costo bien importado
Proteccin negativa al productor nacional

7,0%
$104
6,0%
6%
$102 5,1%
4,1%
$100 4%
3,1%
$98 2,1%
2%
1,1%
$96
$94 0%
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%
Consumo Intermedio Gravado
Nota 1: 25% de renta + 9% de CREE. Se asume 3% de inflacin. Nota 2: La proteccin negativa equivale a la relacin entre el IVA neto pagado y el costo del bien nacional.
214 Fuente: Estatuto Tributario 2015. Clculos Consejo Privado de Competitividad.
sistema tributario
Colombia es uno de los pocos pases que no permite el descuento total del IVA para la adquisicin de bienes de capital18 (Grfico 9). Esto,
adems de poner en desventaja a los empresarios colombianos frente a sus pares extranjeros, restringe el proceso de sofisticacin
y diversificacin productiva que tanto necesita el pas19. Sin considerar la rentabilidad de un bien de capital y suponiendo que el precio
por su adquisicin es de $100, hasta 2014 el efecto neto de los tributos aumentaba el costo de su inversin en $18,720. La Ley 1739 de
2014 permiti el descuento de dos puntos en el IVA para los bienes gravados a la tasa general y redujo el impuesto a la riqueza, lo que
disminuy el mayor valor de la inversin a $17 (Grfico 10). No obstante, la tributacin a la inversin en el pas contina siendo elevada,
en particular debido a la imposibilidad de descontar plenamente el IVA.
$ 10,0
$ 9,2
Grfico 9. IVA pagado por una inversin de $100
$ 9,0
en un bien de capital: Colombia vs. otros pases.
$ 8,0
$ 7,0
$ 6,0
$ 5,0
$ 4,0
$ 3,0
$ 2,0
$ 1,0
$ 0,0 $ 0,0 $ 0,0 $ 0,0 $ 0,0
$ 0,0
Fuente:CIAT, Ministerio de Relaciones Exteriores de
Argentina, BCI Empresarios - Chile. Estatuto Tributario Colombia Chile Estados Unidos Mxico Paraguay Per
de Colombia.
$ 20
$0
Grfico 10. Efecto de la tributacin para una

,4
,7
inversin de $100 en un bien de capital (2015).

$0
$ 18
$0
,4
,7
$1,5
$0
$ 16
$1,1
GMF consejo privado de competitividad
$ 14
$5,5
Registro $ 12
$5,5
Patrimonio $ 10
Presuntiva $8
$6
IVA
$9,2
$10,6 $4
$2
Nota: El impuesto de renta presuntiva fue estimado
tomando una tasa de impuesto de renta+CREE de 34%. $0
Fuente: Estatuto Tributario 2015. Clculos Consejo
Privado de Competitividad. Hasta 2014 2015 215
recomendaciones en materia de iva Con el fin de corregir las distorsiones y servicios de consumo nacional a ta-
del IVA, es necesario hacer una revi- sas diferenciales.
Es clave corregir las distorsiones ms im- sin profunda de todos los bienes y A manera de ejemplo, el CPC ha esti-
portantes que genera la forma como se servicios destinados al consumo na- mado que si se gravaran todos los bie-
aplica el IVA, evitar las fugas de recauda- cional y mantener en la categora de nes y servicios exentos y excluidos a
cin del mismo e incrementar su recaudo. exentos (tasa cero) solamente los la tarifa general exceptuando los efec-
efectivamente exportados. Por lo tan- tivamente exportados, el impacto sobre
Bienes y servicios excluidos, exentos to, se recomienda eliminar la categora el recaudo podra ser superior al 3% del
y gravados a la tasa de 5% de excluidos y gravar todos los bienes PIB (Cuadro 1).
Cuadro 1. Recaudo adicional por gravar al 16% los bienes y servicios excluidos, exentos y los gravados a la tasa del 5%.
Gravados a tasa
Sector Excluidos Exentos Total
de 5%
Agropecuario 0,33% 0,09% 0,02% 0,44%
Agua 0,04% x x 0,04%
Construccin 0,29% x x 0,29%
Energa elctrica 0,18% x x 0,18%
Gas domiciliario 0,02% x x 0,02%
Industrial 0,35% 0,06% 0,05% 0,47%
Hoteles y restaurantes x x x x
Minera 0,20% x x 0,20%
Otros servicios 0,05% x 0,10% 0,15%
Servicios de comunicaciones 0,00% x x x

Servicios de enseanza 0,36% x x 0,36%
Servicios de transporte 0,26% 0,01% x 0,26%
Servicios financieros 0,01% x x 0,01%
Servicios inmobiliarios y de alquiler 0,67% x x 0,67%
Servicios sociales y de salud 0,17% x x 0,17%
Total 2,93% 0,16% 0,18% 3,26%
Nota: El efecto tributario fue estimado con base en la matriz insumo-producto de 2010 y en la Encuesta Anual Manufacturera del DANE. Fuente: DANE - DIAN. Clculos Consejo
216 Privado de Competitividad.
sistema tributario
Dado que el IVA es un impuesto indirecto plo, si se decide gravar los bienes y servi- la adquisicin de bienes de capital. El he-
que pagan todos los individuos sin tener cios exentos y excluidos con una tasa de cho de permitir el crdito total en el IVA
en cuenta su nivel de ingreso, esta pro- 5%, se debe limitar el crdito del IVA paga- reducira el mayor costo de un bien de ca-
puesta afectara a las familias de bajos do por las materias primas utilizadas en pital con valor de $100 de $17 a $7,7. Si se
ingresos. Por lo tanto, con el fin de reducir su produccin hasta 5%. considera adicionalmente la eliminacin
el impacto regresivo del tributo, se reco- del impuesto a la riqueza y el GMF previs-
mienda destinar parte del recaudo adi- Eliminacin del IVA a bienes de capital tos en la Ley 1739 de 2014, nominalmen-
cional para los hogares que pertenecen te el mayor costo en la inversin del bien
a los niveles uno y dos del Sisbn. Esta Es prioritario eliminar el sesgo anti-inver- de capital bajara a $6,2, dado que los ni-
redistribucin se podra realizar median- sin que tiene el IVA en Colombia. Si bien, cos impuestos que recaeran sobre este
te una transferencia directa, utilizando y de acuerdo con la DIAN, el costo fiscal de tipo de bienes seran el de renta presun-
ampliando el sistema operativo a travs otorgar el crdito a los bienes de capital tiva y el impuesto de registro.
del cual se implementa hoy en da el pro- puede ascender a $5 billones (0,66% del Una alternativa a esta opcin sera
grama Familias en Accin21. PIB), el efecto de reducir los costos de la permitir el descuento total del IVA en el
Adicionalmente, de gravarse los bie- inversin generara una mayor dinmica impuesto sobre la renta24. Si bien esta op-
nes y servicios exentos y excluidos a en la adquisicin de estos bienes que cin nominalmente puede ser equivalen-
tarifas diferenciales, por razones de re- ms que compensara su costo fiscal. te al crdito en el mismo IVA, no lo es en
caudacin se debe permitir el crdito de Lo ideal sera pasar de un IVA tipo ren- trminos de valor presente puesto que el
los bienes y servicios hasta el lmite de la ta22 a uno tipo consumo23, otorgando el plazo de retorno se extendera por lo me-
tasa en que queden gravados. Por ejem- crdito total del IVA causado y pagado en nos un ao (Cuadro 2).
Cuadro 2. Efecto de otorgar el crdito del IVA en una inversin de $100 en un bien de capital.
IVA tipo consumo IVA tipo renta

Impuesto / Crdito
2015 Efecto Ley 1739/2014 Efecto Ley 1739/2014
Impuestos
IVA $ 16,0 x x $ 16,0 $ 16,0

Registro $ 0,7 $ 0,7 $ 0,7 $ 0,7 $ 0,7
Riqueza $ 1,2 $ 1,2 x $ 1,2 x
Presuntiva $ 5,5 $ 5,5 $ 5,5 $ 5,5 $ 5,5
GMF $ 0,5 $ 0,5 x $ 0,5 x consejo privado de competitividad
Subtotal $ 23,8 $ 7,8 $ 6,2 $ 23,8 $ 22,2
Crdito fiscal
IVA $ 6,8 x x $ 16,0 $ 16,0

Registro $ 0,0 x x x x
Riqueza $ 0,0 x x x x
Presuntiva $ 0,0 x x x x
GMF $ 0,1 $ 0,1 x $ 0,1 x
Subtotal $ 6,8 $ 0,1 $ 0,0 $ 16,1 $ 16,0
Total neto $ 17,0 $ 7,7 $ 6,2 $ 7,7 $ 6,2
VPN (7%) /1 $ 15,9 $ 5,8 $ 4,4 $ 6,8 $ 5,4
Nota 1: Se estima el valor presente neto con una tasa de descuento de 7%. Fuente: Clculos Consejo Privado de Competitividad con base en Estatuto Tributario. 217
Rgimen simplificado dan pertenecer a este rgimen sean carias (Cuadro 3). Lo anterior, man-
verdaderamente los comerciantes, teniendo las exigencias actuales de
Se recomienda reducir los umbrales artesanos y agricultores pequeos. que en los establecimientos no se de-
que aplican para determinar si un En este sentido, se deben disminuir sarrollen actividades con franquicias,
actor econmico pertenece al rgi- los umbrales en materia de ingresos que se posea un solo establecimien-
men simplificado, de manera que las por ventas y prestacin de servicios, to comercial, y que el responsable no
nicas personas naturales que pue- as como los de consignaciones ban- sea usuario aduanero.
Cuadro 3. Propuesta de reduccin de umbrales para el rgimen simplificado.
Actual Propuesta
Concepto
UVT 2015* UVT 2015* Var %
Ingresos ao anterior 4.000 $113.116.000 2.000 $56.558.000 -50%
Ventas o servicios ao t y t -1 3.300 $93.320.700 2.000 $56.558.000 -39%
Consignaciones aos t y t-1 4.500 $127.255.500 3.000 $84.837.000 -33%
* Para 2015, el valor de la UVT es de $28.279.
Dependiendo del monto exento que se defina bajo del volumen de sus ventas o servicios De otra parte, la auto-retencin que debe
para ser contribuyente en el impuesto sobre menos el total de sus compras se podra realizar el responsable del rgimen co-
la renta, los requisitos del rgimen simplifica- pensar en una tasa del 3%25. mn cuando compra bienes al rgimen
do deberan ser congruentes con este monto, simplificado se debera aumentar al 100%
de forma tal que exista equivalencia entre los Retenciones en el IVA del valor del IVA. En este sentido, el trata-
topes de uno y otro tributo. Adicionalmente, miento debe ser igual al IVA que pagara
el CPC considera que los responsables de La retencin del 15% que se practica a en caso de adquirir el bien a otro respon-
este rgimen deben inscribirse en el Regis- ttulo del IVA en los casos de las ventas sable del rgimen comn, de manera que
tro nico Tributario (RUT), conservar las fac- de un responsable del rgimen comn no exista incentivo para la informalidad.
turas por sus compras, emitir una boleta o a un retenedor se debera eliminar. Esta
factura sin los requisitos exigidos para los del retencin tiene un efecto negativo para Servicios de restaurante
rgimen comn, y llevar un libro o cuaderno la empresa vendedora en la recuperacin
donde registren sus ventas y compras. As del IVA pagado en sus materias primas, en En lnea con la propuesta de un IVA ge-
mismo, es clave que estos presenten una especial para aquellas actividades con un neralizado, se debe corregir la distorsin
declaracin anual simplificada con un im- valor agregado inferior a 17,6%, que es el que genera excluir del tributo al servicio
218 puesto presunto equivalente a un porcentaje que supone la retencin del 15%. de restaurantes en la medida en que
sistema tributario
estos no pueden descontar el IVA paga- Sea cual fuere la decisin, a este incre- tanto, si se gravan todos los bienes y
do por sus insumos. En este sentido, se mento en el recaudo habra que restarle servicios a la tasa de 16%, se tendra
debera eliminar el impuesto al consumo el efecto que traera permitir el pleno que devolver a cada hogar alrededor de
y gravar con IVA este servicio. descuento a los bienes de capital y la $1.403.710 anuales. Asumiendo que di-
redistribucin que se debe realizar a cho programa se ampla a 3,5 millones
Efecto total de las propuestas del IVA los hogares de ms bajos ingresos. Con de hogares, el costo total de esta de-
respecto al primero, la DIAN estima que volucin podra estar por el orden del
De manera general, el CPC ha estimado el costo fiscal puede ser alrededor de 0,65% del PIB. Si se gravara a tarifas di-
que gravar a la tasa de 16% todos los 0,66% del PIB. ferenciales, la devolucin debera ser
bienes y servicios destinados al con- Como se seal, la redistribucin a cerca de 0,21% (Cuadro 4).
sumo nacional generara un recaudo los hogares se podra realizar median- El efecto total de gravar todos los
adicional en el IVA superior al 3% del te una transferencia directa, utilizan- bienes y servicios a la tasa general,
PIB. Dado que una propuesta de este do y ampliando el sistema operativo a luego de permitir el descuento del IVA
estilo es poco probable que se pueda travs del cual se implementa hoy en a bienes de capital y realizar la redis-
implementar, la alternativa como se da el programa Familias en Accin. De tribucin a los hogares ms pobres,
propuso debera ser gravar los bie- acuerdo con el Departamento Nacional traera un incremento en el recaudo
nes y servicios a tasas diferenciales. de Planeacin (DNP), se estima que cercano a 1,95% del PIB. En tanto que
Si se supone una tasa de 5% para los aproximadamente 3.095.855 hogares el efecto neto de gravar los bienes y
bienes y servicios exentos y excluidos podran ser potenciales beneficiarios servicios exentos y excluidos a la tasa
y a su vez se incrementa a 10% la tasa de este programa26. As mismo, esta ende 5% e incrementar a 10% la tasa de
de los bienes y servicios gravados al tidad estima, con base en la Encuesta los bienes y servicios gravados al 5%,
5%, se estima que el incremento sobre de Calidad de Vida del ao 2014, que conllevara a un incremento en el re-
el recaudo sera cercano a 1,04% del cada uno de estos hogares tiene un in- caudo aproximadamente de 0,17% del
PIB (Cuadro 4). greso aproximado de $731.099. Por lo PIB (Cuadro 4).
Cuadro 4. Impacto total de las propuestas del CPC en el IVA.
Propuesta ptima Propuesta alternativa

Concepto Exentos-Excluidos y Gravados al 5% pasan a la Exentos-Excluidos pasan a 5%
tasa de 16% Gravados al 5% pasan a 10%
Bienes y servicios excluidos 2,93% 0,91%

Bienes y servicios exentos 0,16% 0,05%
Bienes y servicios gravados a tasa de 5% 0,18% 0,08%
Subtotal 3,26% 1,04%
Costos
IVA Bienes de capital 0,66% 0,66%

Eliminacin de regresividad 0,65% 0,21%
Total 1,95% 0,17%
Nota: El efecto tributario fue estimado con base en la matriz insumo-producto de 2010 y en la Encuesta Anual Manufacturera del DANE. Los datos fueron estimados suponiendo
una evasin de 30%. Fuente: DANE - DIAN - DPN. Clculos Consejo Privado de Competitividad. 219
impuesto a la riqueza a personas jurdicas27

el impuesto a la riqueza para las personas jurdicas es altamente distorsionante, estimula el endeudamiento en detrimento de la
capitalizacin y se convierte en un desestmulo para la inversin, lo que pone al pas en gran desventaja frente a otros de la regin que
no lo tienen28. Este impuesto, al ser no constitutivo de renta, recae sobre una base que ha sido previamente gravada, lo que lo convierte
en antitcnico. Adicionalmente, incentiva el enanismo econmico en la medida en que estimula a las empresas a crecer hasta cierto punto,
para no sobrepasar los umbrales a partir de los cuales se es sujeto de pago del impuesto.
Cuadro 5. Estructura del impuesto a la riqueza para personas jurdicas en pases de Amrica Latina.
Pas Impuesto Tarifa Descuentos Aplicacin
Argentina x x x x
Chile x x x x
Activos superiores a
Colombia x Entre 0,20% y 1,15% x
$1.000 millones
Ecuador x x x x
Mxico x x x x
Se deduce del impuesto de renta.

Impuesto Temporal a Activos superiores a
Per 0,40% Permite descontar acciones y
Activos Netos US$350.000.
participaciones de otras empresas.
Uruguay x x x x
Fuente: Fedesarrollo (2014).
recomendacin en materia del impuesto a la riqueza
Como lo ha recomendado el CPC en anteriores oportunidades, es necesario eliminar el impuesto a la riqueza para personas jurdicas
220 dado que es un impuesto antitcnico que desestimula el ahorro y la inversin, y fomenta el enanismo econmico.
sistema tributario
gravamen a los movimientos financieros (gmf)29
Este tributo ms conocido como 4x1.000 obstaculiza el acceso al crdito, distorsiona las actividades del mercado de capitales y
promueve la economa informal y la evasin y la elusin de las cargas tributarias30. En el contexto internacional, luego de Argentina,
Colombia tiene el impuesto a los movimientos financieros ms elevado de la regin.
Cuadro 6. Pases en Amrica Latina con GMF.
Pas Nombre del impuesto Tarifa Aplicacin
Impuesto sobre los dbitos y los

- Crditos y dbitos.
Argentina crditos en cuentas bancarias 0,6%
- Movimientos financieros.
y otras operaciones.
-Crditos y dbitos.
Impuesto a las transacciones - Movimientos financieros.
Bolivia 0,15%
financieras. - Estn exentos los depsitos y retiros en cajas de ahorro en moneda
extranjera de personas naturales.
Impuesto a las - Crditos y dbitos.

Per 0,005%
transacciones financieras. - Movimientos financieros.
Gravamen a los - Crditos y dbitos.

Colombia 0,4%
movimientos financieros. - Movimientos financieros.
Impuesto sobre las Variable entre 0% - Crditos y dbitos.

Brasil
operaciones financieras. y el 1,5% - Movimientos financieros.
Fuente: CIAT.
recomendacin en materia del gravamen a los movimientos financieros
Si bien la Ley 1739 estableci un cronograma de desgravacin de este tributo, es preocupante el aplazamiento continuo que ha
tenido su desmonte. Como lo ha sealado en distintas oportunidades el CPC, es clave la eliminacin de este tributo, para lo cual es
necesario dar cumplimiento al ltimo cronograma pactado. 221
impuestos a la nmina
Los elevados costos laborales no salariales siguen siendo un obstculo para la formalizacin31. Si bien la Ley 1607 de 2012 logr
una reduccin parcial de los impuestos a la nmina, los costos asociados a la contratacin formal siguien siendo altos en el pas. Por
ejemplo, esta Ley no elimin el impuesto parafiscal que financia a las cajas de compensacin familiar, bajo el argumento de que no
pueden ser financiadas con recursos del Estado. Con respecto a pases de referencia, despus de Brasil, Colombia registr los impuestos
laborales y contribuciones ms elevadas como porcentaje de las utilidades comerciales.
Grfico 11. Impuestos laborales y contribuciones (% de las utilidades), 2013. Pases de

Colombia
referencia
45%
40,3%
40%
35%
30%
26,9%
25,9%
25%
19,2% 20%
16,4%
13,6% 15%
11,0%
10%
4,0% 4,0% 5%
3,2%
0%
Honduras
Chile
Sudfrica
Per
Corea del Sur
Malasia
Turqua
Mxico
Colombia
Brasil
Fuente: Doing Business (2015).
recomendaciones relacionadas con impuestos a la nmina
Como en aos anteriores, el CPC insiste en continuar reduciendo los tributos a la nmina. En este sentido, se recomienda eliminar
los parafiscales asociados a las Cajas de Compensacin Familiar32, as como los aportes al ICBF, SENA y al rgimen contributivo
222 en salud para los trabajadores que ganan ms de 10 salarios mnimos. Se requiere buscar alternativas de financiacin para estos
rubros diferentes a la nmina formal (ver captulos Salud y Mercado Laboral y Formalizacin). Precisamente, las modificaciones
al IVA y al impuesto de renta planteadas anteriormente, deberan servir como alternativas para la financiacin de estos rubros.
sistema tributario
eficiencia en el recaudo y en la administracin tributaria
durante los ltimos 15 aos los ingresos tributarios totales del pas incluidos tanto los recaudados por la DIAN como los del orden
regional se incrementaron en ms de cinco puntos porcentuales como proporcin del PIB. Mientras en el ao 2000 representaban 13,9%
del PIB, en 2013 pasaron a 19%. Sin embargo, entre 18 pases de Amrica Latina, Colombia es uno de los que menor recaudo genera, lo cual
es debido, entre otros factores, a la alta evasin tributaria33.
Grfico 12. Tasa de recaudo como porcentaje del PIB, 2013.
Colombia 33,1% 35%

29,8%
30%
Pases de referencia
25%
22,0%
19,9% 19,0% 20%
14,9%
12,4% 15%
10%
5%
0%
Brasil
Uruguay
Argentina
Bolivia
Costa Rica
Nicaragua
Ecuador
Chile
Panam
Honduras
Per
Colombia
El Salvador
Paraguay
Venezuela
Rep. Dominicana
Guatemala
Mxico
Fuente: CIAT.
La OECD mide la autonoma de la administracin tributaria de acuerdo con nueve aspectos, de los cuales Colombia no cuenta con cuatro: autonoma en
el diseo de su estructura interna, en la asignacin de presupuesto, en el establecimiento de niveles y distribucin de su planta de personal, y en
la capacidad de influir en criterios de contratacin de personal. Dicha situacin aleja a la DIAN de las administraciones tributarias de la mayora de
los pases de la OCDE y de algunos en la regin, como, por ejemplo, Chile y Mxico.
Grfico 13. Autonoma de la 9

administracin tributaria,2015. 2 2 2 8
4 7
Sin autonoma 6
5
5
Con autonoma 9 9 9 9 9
4
7 7 7
6 3
5
2
3
1
0
Espaa
Francia
Estados Unidos
Australia
Canad
Chile
Mxico
Alemania
Argentina
Colombia
Brasil
Fuente: OCDE (2015). 223

El PND ha propuesto incrementar el recaudo en ms de 7% en promedio anual, para lo cual espera reducir la tasa de evasin del IVA de
23% a 11%, y la evasin del impuesto de renta para sociedades de 33,9% a 30%. Adicionalmente, ha propuesto incrementar el recaudo en
$2,7 billones a travs de una mayor fiscalizacin.
Cuadro 7. Principales metas / estrategias en el PND en materia de recaudo tributario.
Lnea Base Meta

(2014) 2018
De acuerdo con el PND, se espera que durante el cuatrienio se logre incrementar el

recaudo tributario en ms de 40 billones, lo que implica una tasa de crecimiento anual
Recaudo bruto DIAN en promedio superior a 7%. Dado el actual dficit fiscal y frente a la cada de los precios
105,5 /1 153,6
($Billones). internacionales del petrleo, se hace necesaria una reforma tributaria que adems de
incrementar el recaudo, genere mayor equidad, progresividad y
eficiencia al sistema tributario.
Tasa de evasin en el IVA. 23% /1 11%

Contar con un mayor recaudo no depende solamente de realizar una reforma tributaria
sino tambin de implementar acciones que permitan combatir la evasin tributaria. En
Tasa de evasin en el particular se considera que la meta propuesta en el PND en materia de reduccin de la
impuesto de renta de 33,9% 30,0%
evasin en renta para personas jurdicas es poco ambiciosa.
personas jurdicas.
Con el fin de mejorar el proceso de recuperacin de cartera de la DIAN, el PND ha propuesto

Valor del recaudo por
renovar el proceso de administracin de cartera para incrementar el recaudo de los crditos
gestin de fiscalizacin 4,4 7,1
fiscales. Para esto se modificar el proceso administrativo de cobro coactivo y se dotar a la
tributaria (Billones).
DIAN de recursos tecnolgicos, de infraestructura y de talento humano en el rea de cobranzas.
Nota 1: Corresponde a 2013. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018.
recomendaciones para el fraude fiscal. Al respecto, el PND establece Adicionalmente, con el propsito
incrementar la eficiencia acciones para modernizar la DIAN con el fin de que la DIAN se dedique exclusiva-
en el recaudo y en la de elevar el recaudo y reducir la evasin. De mente a la administracin tributaria,
administracin tributaria hecho se ha propuesto como meta reducir se recomienda plantear la creacin
la tasa de evasin de IVA y de renta a socie- de un Tribunal que resuelva todos
Si bien se han realizado esfuerzos impor- dades a 11% y 30%, respectivamente esta los recursos e impugnaciones de los
tantes para contrarrestar la evasin y la ltima es poco ambiciosa. Como comple- contribuyentes y realice las interpre-
elusin tributarias en Colombia, es clave que mento, el PND cre el Registro de Facturas taciones de la ley, tal como existe en
se contine trabajando arduamente en este Electrnicas, el cual permitir la consulta de Espaa y Mxico.
sentido con el propsito de incrementar el informacin de las mismas y contribuir a Con el propsito de fortalecer la
recaudo y ampliar la base tributaria tanto de combatir la evasin y la elusin tributarias lucha contra la evasin y la elusin
personas jurdicas como naturales. y controlar el lavado de activos. El PND tam- tributarias, es necesario establecer
Por lo tanto, es preciso dotar a la DIAN de bin ha propuesto como estrategia adelan- sanciones administrativas y econ-
recursos suficientes humanos, tecnolgi- tar un proceso de recuperacin de cartera micas a los infractores de acuerdo
cos y financieros, de forma tal que forta- para incrementar el recaudo de los crditos con la gravedad de la falta y el perjui-
224 lezca los controles para detectar y combatir fiscales y garantizar la sostenibilidad fiscal. cio causado.
Impuestos del orden territorial
sistema tributario
Los niveles de recaudo, as como el diseo de las estructuras de los impuestos regionales, son claves para el xito de la administracin
tributaria, en la medida en que les permiten a las entidades territoriales contar con mayor autonoma fiscal. Sin embargo, la capacidad de
recaudo de los entes territoriales es baja y bastante dismil para cada departamento.
Grfico 14. Capacidad local de recaudo local.
5%
4,8%
4%
3%
2,7%
2%
1,3%
1%
0%
Cundinamarca
Atlntico
Quindo
Risaralda
Antioquia
Sucre
Bogot
Magdalena
Caldas
Valle del Cauca
Nte. de Santander
Caquet
Crdoba
Choc
Tolima
Bolvar
Boyac
Huila
Nario
Santander
Cesar
Cauca
La Guajira
Putumayo
Meta
Nota: Recaudo tributario total (incluye el recaudo de cada departamento y sus municipios) como % del PIB. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en Minhacienda. 225
recomendaciones en materia de impuestos territoriales

Si bien es necesario realizar muchos es- travs de los Comits Permanentes de Es- como donde desarrollan su actividad comer-
fuerzos en materia de impuestos nacio- tratificacin de los municipios. As mismo, cial, de acuerdo con el nivel de ingresos que
nales, es clave tambin abordar el tema es necesario que los municipios y departa- perciben en cada ente territorial. Esta situa-
de tributacin territorial. Como lo ha reco- mentos trabajen de manera coordinada en cin incrementa los costos de las empresas
mendado el CPC en informes anteriores, la actualizacin de los catastros, con el obje- puesto que deben llevar de manera desagre-
se debe realizar una reforma que mejore tivo de acercar los valores catastrales a los gada las operaciones de ventas e ingresos
la gestin tributaria e incremente el re- valores comerciales. Es clave que dicha ac- en cada municipio. Al respecto, el PND pro-
caudo de los entes territoriales. tualizacin se realice de forma continua por pone modernizar los procedimientos tributa-
Uno de los principales cambios que de- lo menos cada cinco aos. Con respecto al rios de manera que faciliten el cobro de este
bera contemplar esta reforma sera el de dar- impuesto predial, el PND propone evaluar la tipo de tributos.
les mayor progresividad, eficiencia y equidad posibilidad de asignarles competencia a las Adicionalmente, paralelo a estos
a impuestos como el predial y el de registro ciudades capitales para que actualicen el ca- ajustes en la tributacin territorial, es
y anotacin. Se ha evidenciado que la mala o tastro e implementen el autoavalo catastral. fundamental fortalecer el capital huma-
escasa estratificacin, los bajos rangos tari- El impuesto de Industria y Comercio no y la infraestructura tecnolgica de
farios y la falta de actualizacin de los catas- (ICA) es otro de los impuestos que se de- las Secretaras de Hacienda de los entes
tros, explican parte de la baja capacidad de ben revisar ante una eventual reforma tri- territoriales. Frente a esta propuesta, el
recaudo del impuesto predial en los munici- butaria territorial. Este tributo, cuyo objetivo PND estableci en cabeza del DNP brindar
pios y del impuesto de registro y anotacin es gravar las ventas de todas las activida- acompaamiento a un grupo de entes te-
en los departamentos. Lo anterior implica des comerciales, industriales y de servicios rritoriales a travs del Programa de Gene-
que es necesario corregir en los municipios que se realizan en los municipios, vulnera racin y Fortalecimiento de Capacidades
los problemas de tarifas y su aplicacin a pre- el principio de eficiencia en la medida en Institucionales para el Desarrollo Territo-
dios. Por lo tanto, se propone revisar la estra- que las empresas deben liquidarlo tanto en rial, con el fin de corregir ineficiencias en
tificacin de las zonas urbanas y rurales a el municipio donde tienen su sede principal procesos administrativos de recaudo.
226
Cuadro 8. Resumen de las principales recomendaciones en materia tributaria.

sistema tributario
Unificar el impuesto Aunque el PND no hace
de renta y CREE y referencia a estas
establecer como base recomendaciones, cabe
1 del impuesto sobre la x
destacar que la Ley 1739
renta, las utilidades de 2014 cre la Comisin
comerciales que de Estudio del Sistema
arrojen las NIIF. Tributario Colombiano
para analizar y realizar La ampliacin de la base debe implicar
Reducir la tarifa de recomendaciones que la eliminacin de todas las exenciones y Minhacienda -
2 renta a 30% y ampliar Corto permitan implementar contratos de estabilidad jurdica, de manera DIAN.
la base de este tributo. una reforma tributaria que no exista dispersin en las tasas
estructural. efectivas de tributacin de las sociedades.
Uno de los temas a
Gravar parte de los estudiar por parte de esta De esta manera se trataran los ingresos
dividendos en cabeza Comisin es la equidad, por dividendos integralmente de forma tal
de los accionistas progresividad y eficiencia que la tributacin conjunta alcance una
3
hasta la tasa mxima del impuesto a la renta de tasa marginal mayor a la actual (e.g. 35%)
impuesta a las personas jurdicas. en el caso de las personas naturales de
personas naturales. ms altos ingresos.
Para incentivar la inversin en CTeI, el PND

propuso establecer un ajuste normativo a
Ajustar el actual
los beneficios tributarios, fijndose como
beneficio tributario Realizar un ajuste
meta en 2018 alcanzar el 100% del cupo
para fomentar la normativo, con el fin de
de inversin asignado para esta deduccin Minhacienda -
ciencia, la tecnologa eliminar el requisito a los
4 Corto tributaria frente a un 64% de 2014. Para DIAN -Colciencias
y la innovacin, de proyectos presentados
lograr esta meta, adems de los ajustes -DNP.
manera que responda a travs de grupos de
legales que permitan deducir del impuesto
a las necesidades del investigacin.
de renta los proyectos realizados por las
sector privado.
empresas, es clave reestablecer este
beneficio al nivel de 2012 (28,3%).
Eliminar las categoras
(IMAN e IMAS) y
la clasificacin de
contribuyentes
Las tarifas progresivas a implementar
establecidas en la
deberan estar entre 0% y 35%. Estas Minhacienda -
5 reforma de 2012, Corto
podran ser 0%, 5%, 10%, 15%, 20%, 25%, DIAN.
fijando tasas
30% y 35%.
marginales mayores
en la medida en que
aumenta el nivel de Otro tema a estudiar por
renta de las personas. la Comisin es la equidad,
progresividad y eficiencia
del impuesto a la renta de La propuesta de introducir tasas marginales
personas naturales. bajas para los primeros niveles de ingreso,
por ejemplo, del orden de 0%, 5% y 10%,
Reducir el umbral permitira reducir el mnimo exento, que
salarial a partir del cual actualmente es de 1.090 UVT ($30,8
Minhacienda -
6 se comienza a pagar Corto millones de 2015, es decir, $2,6 millones
DIAN.
impuesto de renta para mensuales). Sera conveniente introducirles
personas naturales. a los trabajadores independientes una
presuncin adicional sobre el nivel de sus
ingresos brutos que establezca un lmite
mnimo para su tributacin.
227
Eliminar la categora
El CPC ha estimado el efecto neto -luego
de excluidos y gravar
del descuento del IVA a bienes de capital y
todos los bienes y
7 Corto la devolucin a los hogares ms pobres-

servicios de consumo
podra tener un impacto sobre el recaudo
nacional a tasas
entre 0,17 y 1,95% del PIB.
diferenciales.
Lo ideal sera pasar de un IVA tipo renta a
uno tipo consumo otorgando el crdito total
Eliminar el IVA a los Otro tema a estudiar por la del IVA causado y pagado en la adquisicin
8 Corto Minhacienda -
bienes de capital. Comisin es la eficiencia y de bienes de capital. Una alternativa a esta
DIAN.
productividad del IVA. opcin, sera permitir el descuento total del
IVA en el impuesto sobre la renta.
Reducir umbrales de Se debera reducir los umbrales de

ingresos por ventas, manera que las nicas personas que
9 prestacin de servicios Corto puedan pertenecer a este rgimen
y consignaciones del sean los comerciantes, artesanos y
rgimen simplificado. agricultores pequeos.
Eliminar impuesto La Ley 1739 de 2014 extendi el plazo de

Minhacienda -
10 a la riqueza para Corto x eliminacin del impuesto al patrimonio, al
DIAN.
sociedades. cual lo llam impuesto a la riqueza.
Mediante la Ley 1739 de 2014 fue ampliado
Cumplir cronograma de Minhacienda -
11 Corto x el plazo de desgravacin de este tributo
desgravacin del GMF. DIAN.
hasta el ao 2021.
Reducir tributos atados Eliminar los parafiscales asociados a las Minhacienda -

12 Corto x
a la nmina. Cajas de Compensacin Familiar. DIAN.
Acciones de
modernizacin de la DIAN Adicional a implementar acciones
Dotar de recursos para elevar el recaudo y para combatir la evasin y elusin,
suficientes a la DIAN, reducir la evasin. es necesario considerar estos delitos
de forma tal que como delitos penales. Tambin se debe Minhacienda -
13 pueda fortalecer los Mediano Registro de Facturas crear un Tribunal que resuelva todos DIAN - Fiscala
controles para detectar Electrnicas. los recursos de los contribuyentes y -Minjusticia.
y combatir la evasin y realice las interpretaciones de la ley, de
elusin tributarias. Adelantar un proceso de manera que la DIAN se dedique solo a la
recuperacin de cartera. administracin tributaria.
Fortalecer el impuesto
predial a travs de la
actualizacin de catastros
en municipios.
Desarrollar instrumentos
de gestin de ingresos que
puedan ser adoptados por
Realizar una reforma las entidades territoriales.
Si bien el PND establece acciones para
tributaria que mejore

mejorar la tributacin regional, es Departamentos -
la gestin tributaria Revisar la normatividad
14 Mediano necesario realizar una reforma que mejore Municipios -DNP
e incremente el tributaria territorial.
la gestin tributaria e incremente el - Minhacienda.
recaudo de los entes
Estudiar alternativas para recaudo de los entes territoriales.
territoriales.
mejorar el recaudo de los
impuestos a las bebidas
alcohlicas.
Brindar acompaamiento a
un grupo de entes territoriales
con el fin de corregir
ineficiencias en procesos
administrativos de recaudo.
Plazo Avance
minar la tributacin a partir de las ciencias, situacin que es inconve-
normas contables anteriores. niente porque las empresas pueden
5. Las zonas francas son un claro contar con capacidades de investi-
NOTAS ejemplo de estas exenciones. Si bien gacin y desarrollo adecuadas para
sistema tributario
son un incentivo a las exportacio- presentar los proyectos directamen-
1. De acuerdo con ANIF (2015), con la re- nes, cuando desde estas se venden te. Por otro lado, esta Ley estableci
forma de 2012 los costos no salariales mercancas al interior del pas se que este beneficio slo aplica a in-
pasaron en promedio de 62% a 49%. vulnera el principio de equidad, en la versiones en proyectos de I+D y no a
2. En 2014 el IVA represent 38,2% del medida en que el descuento otorga- inversiones en innovacin.
recaudo total a cargo de la DIAN, do en el impuesto de renta constitu- 11. De acuerdo con Parra (2013), las
seguido por el impuesto de renta ye una competencia desleal frente a empresas que accedieron a este
(tanto para personas jurdicas como las empresas que no se encuentran instrumento presentaron un incre-
naturales) con 34,5%, el CREE con en zona franca. mento de la productividad total de
11,3%, el GMF con 5,6% y el impues- 6. Un sistema cedular es una meto- los factores entre 4% y 16%, un au-
to a la riqueza y los aranceles cada dologa de clculo en la que se bus- mento en el empleo total de 8%, y
uno con 3,8% del total recaudo. Los ca fundamentalmente clasificar las una ampliacin de la actividad ex-
otros impuestos representaron el rentas de acuerdo con la fuente que portadora de 5% en relacin con em-
2,8% restante. las produce, para de esa forma apli- presas similares que no accedieron
3. Varios de los impuestos y contribu- car una tarifa de impuestos diferen- a los beneficios tributarios.
ciones que deben pagar obligatoria- cial en cada caso particular. 12. En el caso de los empleados dicha
mente las compaas en desarrollo 7. Bajo el sistema colombiano una Ley estableci la obligacin de li-
de sus actividades generadoras de empresa debe pagar la misma tasa quidar el impuesto de renta con
ingresos no son deducibles en el de renta, independientemente de base en el tributo de mayor valor
impuesto a la renta. En los casos su tamao y su capacidad de gene- entre el sistema ordinario y el Im-
en que se acepta su deduccin, las rar utilidad. puesto Mnimo Alternativo Nacio-
empresas recuperan el equivalente 8. Independientemente de que el giro nal (IMAN). En tanto que para las
a la tasa del impuesto sobre la ren- de los dividendos sea a otra socie- personas naturales clasificadas
ta ms el CREE y la sobretasa: 39% dad en el exterior. bajo las categoras de no emplea-
en 2015. 9. Este beneficio se traduce en una dos y por cuenta propia, la Ley les
4. Las NIIF pueden implicar mayores deduccin equivalente al 175% permiti continuar tributando bajo
utilidades, cuya distribucin en con- del valor invertido en los proyec- el rgimen ordinario. No obstan-
diciones normales no sera gravable tos de investigacin y/o desarro- te, para los trabajadores por cuen-
y podran en algn momento gra- llo tecnolgico, durante el perodo ta propia con ingresos inferiores a
varse, en la medida en que no estn gravable en el que se realiz la 27.000 UVT estableci un Impuesto consejo privado de competitividad
contempladas en el artculo 49 del inversin. Dicha deduccin no Mnimo Alternativo Simple (IMAS)
Estatuto Tributario, el cual est re- puede exceder el 40% de la renta especial sujeto al tipo de actividad
lacionado con la determinacin de lquida, determinada antes de res- econmica, umbral que fue poste-
las utilidades no gravables distribui- tar el valor de la inversin. riormente limitado por la Ley 1736
das a los accionistas. No obstante, 10. El escaso uso de este beneficio se de 2014 a un patrimonio inferior a
la Ley 1607 de 2012 estableci que debe principalmente a dos razones. 12.000 UVT. Este sinnmero de re-
durante cuatro aos siguientes a la Por un lado, la Ley 1450 de 2011 glas conlleva a que actores con la
adopcin de las NIIF, las sociedades (Plan Nacional de Desarrollo) sujet misma capacidad econmica tribu-
no estn obligadas a tributar con el beneficio a la realizacin de pro- ten de forma diferente.
base en estas y, por lo tanto, man- yectos a travs de centros o grupos 13. El IMAN y el IMAS tienen 86 y 42 ta-
tienen la forma habitual de deter- de investigacin reconocidos por Col- sas marginales, respectivamente. 229
14. Podran ser de 0%, 5%, 10%, 15%, 20. Esta cifra asume que el bien de ca- declaracin anual y pagar un monto
20%, 25%, 30% y 35%. Cabe desta- pital tiene una vida til de 10 aos reducido, no es otra que el ir gene-
car que en pases como Chile la tasa e incluye el IVA neto pagado luego rando una cultura tributaria entre
mxima llega a 40% y en otros como de deducir el gasto por depreciacin estos responsables.
Francia, Reino Unido, Espaa y Por- ($10,6); el impuesto de registro 26. Informacin estimada con la base
tugal supera el 50%. ($0,7), de riqueza ($1,5) causados certificada del Sisbn III con corte
15. Es decir, 77% de un mximo de por la compra del bien de capital. diciembre 2014.
16%, que corresponde a la tasa As mismo, esta cifra contiene los 27. La Ley 1739 de 2014 posterg el
mxima de IVA. impuestos pagados por renta pre- desmonte del impuesto al patrimo-
16. De acuerdo con clculos recientes suntiva durante los 10 aos de vida nio bajo el nombre de impuesto a
del Fondo Monetario Internacional, til del bien (3% del 34% teniendo la riqueza.
la tasa de evasin del IVA en Colom- en cuenta la depreciacin del bien, 28. Especficamente en el caso de la in-
bia es ms alta que la estimada por es decir, $5,5). Tambin incluyen el versin extranjera, este tributo no
la DIAN (OECD, 2015). Segn este 50% del total pagado por el grava- califica como un impuesto de renta,
organismo, esta estara en alre- men a los movimientos financieros lo que impide la recuperacin en su
dedor de 40%, lo que implica que causado en la adquisicin del bien pas de origen.
este tributo debera representar y del dinero retirado para pagar los 29. La Ley 1739 de 2014 extendi el
9,6% del PIB. Sin embargo, todava otros impuestos del bien durante plazo de desmonte de este grava-
quedara un porcentaje amplio por los 10 aos ($0,4). men hasta el ao 2022. De acuerdo
recaudar (3,8%), el cual como se 21. En la actualidad este programa con la Ley, la tarifa de este impues-
seal es producto de la reducida est focalizado slo en el nivel uno to se reducir en 2019 al 3x1.000,
base gravable. del Sisbn. en 2020 al 2x1.000 y en 2021 al
17. Para los productores nacionales de 22. Es cuando se permite el crdito to- 1x1.000.
bienes excluidos, el IVA incremen- tal (descuento) o parcial (deduc- 30. En particular, genera un efecto negati-
ta los costos de produccin y, por cin) del IVA en el impuesto a las vo sobre las pequeas empresas que
consiguiente, el precio de sus bie- ganancias (renta). En el primer son las que terminan teniendo menor
nes, en la medida en que no pueden caso, el IVA pagado en los bienes de acceso al crdito por los mayores cos-
descontar el IVA pagado por los insu- capital es considerado un pago ade- tos que impone, lo que se traduce en
mos utilizados en la produccin y lantado del tributo a las ganancias. ms informalidad.
la venta de sus bienes. Por su parte, El segundo caso se presenta cuan- 31. Los costos laborales no salariales
los bienes importados ingresan al do se permite el crdito fiscal del incluyen el pago de impuestos para-
mercado nacional sin IVA producto IVA, limitado por la va del gasto de fiscales como lo asociados a las ca-
de la devolucin de este tributo en depreciacin del bien de inversin. jas de compensacin y los aportes al
su pas de origen. Este hecho, aso- 23. En esta categora, los bienes de ICBF y SENA y al rgimen contributi-
ciado a la desgravacin arancelaria inversin son tratados como cual- vo en salud para los trabajadores que
que exige la internacionalizacin de quier insumo gravado, es decir, en el ganan ms de 10 salarios mnimos.
la economa, ha generado una pro- momento de realizar la declaracin 32. ANIF (2015) estima que la elimina-
teccin efectiva negativa a los pro- del IVA es permitida su deduccin cin de los cuatro puntos porcen-
ductores nacionales. 24. En esta opcin, la totalidad del IVA tuales de la nmina destinados a
18. Tratando de esa manera los bienes se recuperara en el tributo a la ren- las Cofamiliares estara reduciendo
de capital como un insumo ms en ta un ao despus por la va del el desempleo en 0,8% y elevando la
el proceso de produccin. descuento de $16. formalidad en un 1,6%.
19. Ver Poltica de Desarrollo Productivo 25. La idea del registro de sus ventas 33. Como ya se seal, la DIAN estima
para Colombia, Consejo Privado de y compras, la conservacin de las que la evasin en el IVA es alrede-
230 Competitividad (2014b). facturas, el hecho de presentar una dor de 23% (cerca de 2 puntos del
PIB), mientras que el Fondo Mo- 7 Direccin de Apoyo Fiscal, Ministerio de
netario Internacional sugiere que Hacienda y Crdito Pblico. (2014). Base
se ubica en cerca del 40%. De otro de datos: Ingresos tributarios departamen-
lado, de acuerdo con Cruz (2015), tales e Ingresos tributarios municipales.
sistema tributario
la tasa de evasin promedio del im- Bogot, Colombia.
puesto de renta de personas jurdi- 8 Fedesarrollo (2014). La Reforma Tributa-
cas se ubic en cerca a 39% entre ria y su impacto sobre la Tasa Efectiva de
2007 y 2012 (lo que equivale a 2,3 Tributacin de las firmas. Proyecto para el
puntos del PIB anuales). En cuanto Consejo Privado de Competitividad, Conse-
a la evasin a la proteccin social, jo de Empresas Americanas y la Cmara de
la Unidad de Gestin Pensional y Comercio Colombo Americana (AMCHAM).
Parafiscales (UGPP) calcul que en 9 Moller, L. C. (2012). Poltica Fiscal en Co-
2012 esta fue de 26,8% ($14,6 bi- lombia: aprovechamiento de su potencial
llones anuales). para lograr una sociedad ms equitativa.
Bogot: Fedesarrollo, Banco Mundial y Fun-
dacin Adenauer.
10 OCDE. (2015). OECD Economic Surveys:
Colombia 2015.
11 OCDE. (2015). Estudios econmicos de la
OCDE: COLOMBIA, VISIN GENERAL.
12 Parra, M. (2013). Exenciones fiscales
referencias para la I+D+i, experiencias en Amrica
Latina y retos pendientes. Evaluacin del
1 ANIF (2015). Costos no salariales en Co- caso colombiano.
lombia Pos-Ley 1607 de 2012. 13 Perry, G. (2010). Hacia una reforma tribu-
2 vila, J. & Cruz A. (2011). Anlisis del taria estructural. Bogot: Debates presi-
Impuesto sobre la renta para Asalaria- denciales: propuestas econmicas de los
dos: Progresividad y beneficios tributa- candidatos, CAF-Fedesarrollo.
rios. Bogot: Sudireccin de Gestin de 14 Perry, G. (2012). Informe final de la comi-
Anlisis Operacional - DIAN, Documento sin para el fortalecimiento de los departa-
Web 042. mentos Versin actualizada. Bogot.
3 vila, J. & Cruz A. (2012). Elementos para 15 Steiner, R. & Medelln J. (2014). Elementos
la discusin de una reforma del IVA con para una nueva reforma tributaria. Bogo-
Colombia. Bogot: Sudireccin de Gestin t: Fedesarrollo - Perspectivas Fiscales
de Anlisis Operacional - DIAN, Documen- 2014-2018.
to Web 046. 16 Villar, L. y Forero, D. (2014). Escenarios al-
4 vila, J. (2015). Tarifas efectivas prome- ternativos y necesidades de recursos para
dio de las personas jurdicas - Ao 2013. el cuatrenio. Bogot: Fedesarrollo - Pers-
Por publicar. pectivas Fiscales 2014-2018.
5 Banco Interamericano de Desarrollo. (2012).
Recaudar no basta: los impuesto como ins-
trumento de desarrollo. Washington D. C.
6 Consejo Privado de Competitividad.
(2014b). Poltica de Desarrollo Productivo
para Colombia. Bogot. 231
JUSTICIA
69 corea del sur
30 costa rica
107 turqua
mxico 100
per 112
92 brasil
24 sudfrica
20 uruguay
chile 31
Grado de independencia judicial*. Puesto entre 140 pases (donde 1 indica un pas con mayor independencia judicial).
Nota: * De acuerdo con el Foro Econmico Mundial, la independencia judicial se define como el grado de imparcialidad de los jueces. Fuente: WEF (2015).
Perfil de Colombia en materia de Justicia.
Puesto en Puesto en
(# pases) (# pases)
ndice de imperio de la ley (De 0 a 1,

World Justice Project
donde mayor valor significa 0,50 62 (102 ) 8 (17 )
(2015)
mejor resultado).
Credibilidad
Percepcin de la corrupcin en la Barmetro global de la corrupcin
3,8 59 (106 ) 3 (11 )
rama judicial. (2013)
Nmero de das para hacer cumplir

1.288 178 (189 ) 18 (19 ) Doing Business-Banco Mundial (2015)
un contrato.
Costos asociados al cumplimiento
de un contrato (Porcentaje de la 47,9% 165 (189 ) 19 (19 ) Doing Business-Banco Mundial (2015)
cantidad demandada)
Eficiencia del marco legal para

resolver disputas (De 1 a 7, donde
mayor valor significa 3,10 106 (140 ) 9 (19 ) WEF (2015)
mejor desempeo).
Demanda formal de justicia Consejo Superior de la Judicatura

ordinaria/1 (Ingresos por ao). 2.326.698 x x
(2014)
Demanda formal de justicia Consejo Superior de la Judicatura

281.306 x x
administrativa. (Ingresos por ao). (2014)
Oferta de justicia ordinaria Consejo Superior de la Judicatura

2.183.949 x x
Eficiencia (Egresos por ao). (2014)
Oferta de justicia administrativa Consejo Superior de la Judicatura

(Egresos por ao). 231.287 x x
(2014)
Inventario final de la justicia Consejo Superior de la Judicatura
ordinaria. 1.439.089 x x
(2014)
Inventario final de la justicia
administrativa. 220.164 x x Consejo Superior de la Judicatura.
ndice de eficiencia parcial efectiva- Consejo Superior de la Judicatura
Justicia Ordinaria/2 (%). 94% x x
(2014)
ndice de eficiencia parcial efectiva- Consejo Superior de la Judicatura
Justicia administrativa (%). 82% x x
(2014)
Participacin Sector Jurisdiccional

en el Presupuesto Nacional /3. 1,63% x x Ley de Presupuesto (2015)
Presupuesto de Descongestin
Sala Administrativa del Consejo
Sector Jurisdiccional 358.308 x x
Superior de la Judicatura (2014)
(Millones de pesos).
Independencia judicial (De 1 a 7,

Calidad donde mayor valor significa mejor 2,69 114 (144) 10 (19 ) WEF (2015)
desempeo).
1/ Por cuestiones metodolgicas, estos resultados difieren levemente de los clculos realizados por la Corporacin Excelencia en la Justi-
cia. 2/ El ndice de eficiencia parcial es la razn entre la oferta y la demanda de justicia. 3/ El Sector Jurisdiccional incluye el Consejo Supe-
Puesto
234 rior de la Judicatura, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, los Tribunales y los Despachos Judiciales.
Un sistema judicial ineficiente y de baja calidad, que adems
no otorgue seguridad a sus ciudadanos, es uno de los
principales obstculos para lograr incrementos sostenibles
Justicia
en productividad y en crecimiento econmico. En particular,
el bajo cumplimiento de contratos y la incertidumbre sobre
derechos de propiedad sntomas de un pobre desempeo
de la justicia de un pas desincentivan la inversin
y explican en cierta medida los rezagos en desarrollo
econmico de los pases (North, 1990).
En este sentido, resulta alarmante la per- Si bien ha habido varios intentos por abor- presente captulo pretende analizar
cepcin que hoy en da se tiene sobre la dar estas problemticas por ejemplo, la justicia colombiana1 a la luz de tres
justicia colombiana, la cual es vista como a travs de la Reforma de Equilibrio de temas interrelacionados que resultan consejo privado de competitividad
poco eficiente, altamente congestionada, Poderes recientemente aprobada por el clave para la competitividad del pas:
de baja calidad, con un acceso limitado Congreso, y la reforma del Cdigo General i) percepcin y credibilidad de la rama
y con retos importantes en trminos del Proceso (CGP), an no existe una res- judicial; ii) eficiencia en la gestin de la
de transparencia y credibilidad. Esta puesta contundente por parte del Gobierno justicia; y iii) calidad de la justicia. Para
percepcin se ha visto exacerbada por nacional a muchos de los problemas es- cada uno de estos temas se hace un
los escndalos mediticos que la rama tructurales de la justicia colombiana. Esto diagnstico general, una revisin de las
judicial ha suscitado durante el ltimo se explica, en parte, por la baja capacidad respuestas a estos dentro del Plan Na-
ao. Todo lo anterior es especialmente de implementacin de estas estrategias. cional de Desarrollo 2014-2018 (PND)
problemtico ante un escenario de even- Sin abordar el tema desde un pun- y una serie de recomendaciones enca-
tual posconflicto, donde la justicia est to de vista legal, sino desde una pers- minadas a mejorar el funcionamiento
llamada a jugar un papel fundamental. pectiva de desarrollo econmico, el de la justicia en Colombia. 235
Percepcin y credibilidad de la rama judicial
90%
Uno de los principales problemas que 83%
aquejan a la justicia colombiana es la poca
credibilidad que tiene el sistema judicial 77% 80%
entre los ciudadanos. Lo anterior se 74%
refleja en la encuesta hecha por Gallup,
la cual revela que la imagen desfavorable 71%
70%
del sistema judicial ha aumentado de
manera dramtica en los ltimos diez aos,
57% 57%
llegando a 74%. 60%
46% 43% 47% 48% 47%

Grfico 1. Porcentaje de encuestados que
50%
tienen una opinin favorable o desfavorable
del sistema judicial colombiano 2005-2015*.
40%
40% 43% 41% 41% 44%
Favorable
34% 35% 30%
Desfavorable
25%
20%
20%
*Los datos corresponden a las encuestas hechas el 19%
mes de diciembre de cada ao, excepto para el 2015, 15%
10%
ao en el que se tomaron los datos del mes de junio.
Fuente: Gallup (2015). 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
3,9
Los resultados anteriores estn en
lnea con la percepcin de corrupcin
que aqueja al aparato judicial del pas. 3,8 3,8 3,8
3,8
Colombia ha vuelto a los altos niveles de
percepcin de corrupcin en la justicia de
hace diez aos. 3,7
Grfico 2. Percepcin de la corrupcin en la 3,6

rama judicial 2005-2013 (de 1 a 5, donde 5

significa mayor percepcin de corrupcin).
3,5 3,5
3,5
3,4
3,4
3,3
3,2
236 Fuente: Barmetro Global de la Corrupcin (2013). 2005 2006 2007 2009 2011 2013
Justicia
Por su parte, el indicador de imperio de la ley calculado por el World Justice Project2 muestra los rezagos que tiene el sistema judicial
colombiano en trminos de su credibilidad y de su capacidad para hacer cumplir las normas, lo que ubica el pas incluso por debajo del
promedio latinoamericano (Grfico 3). Ms an, a lo largo del tiempo el pas no ha avanzado en este indicador (Grfico 4).
0,9
Grfico 3. ndice de Imperio de la Ley, 2015 (De
0,79
0 a 1,donde 1 significa mejor desempeo). 0,8
0,71
0,68 0,68 0,7
0,58 0,57 0,54 0,6
Colombia 0,51 0,50 0,50
0,47 0,46 0,5
Amrica Latina
0,4
Pases de referencia 0,3
0,2
0,1
0
Corea
del Sur
Uruguay
Costa Rica
Chile
Sudfrica
Malasia
Brasil
Amrica
Latina
Colombia
Per
Mxico
Turqua
Fuente: World Justice Project (2015).
Grfico 4. ndice de Imperio de la 0,69 0,69

0,68 0,68 0,70
Ley, 2012-2015 (De 0 a 1,donde 1
significa mejor desempeo).
0,65
Colombia
Chile (Tercer pas Amrica Latina) 0,60
0,55 0,55 consejo privado de competitividad

0,55
0,50 0,50
0,50
0,45
0,40
Fuente: World Justice Project (2015). 2012 2013 2014 2015 237
El PND cuenta con pocas estrategias encaminadas a mejorar la credibilidad de la justicia. Adems, no se trazan metas cuantitativas, ni son
claros los responsables o los mecanismos a travs de los cuales se van a lograr dichas metas para el ao 2018. As mismo, para todos los
temas tratados en este captulo, se hace necesario garantizar la articulacin entre las acciones que contempla el PND y aquellas que
se encuentran en el Plan Sectorial de Desarrollo la Rama Judicial 2015-20183, de manera que exista una mayor coordinacin entre las
ramas ejecutiva y judicial en estos temas.
Cuadro 1. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con credibilidad de la justicia.
El sistema de informacin estadstica de la

gestin de la rama judicial tiene rezagos en su
Fortalecimiento y certificacin en materia de
implementacin, pues se estima que para 2014
produccin de estadsticas del Sistema de Justicia.
este proyecto tena un avance del 37%, a pesar
Diseo y actualizacin de un sistema de indicadores
de que la ejecucin de recursos del mismo se
bsicos del sistema judicial.
encontraba en 73%. Se debe entonces redoblar
esfuerzos para alcanzar las metas propuestas.
Implementacin de un observatorio de la justicia

Es importante definir mecanismos y
que permita contar con anlisis, estudios y
responsables directos para la implementacin de
recomendaciones para la poltica judicial y el
este observatorio.
fortalecimiento del sistema de justicia.
Esta estrategia apunta en la direccin correcta,

teniendo en cuenta la percepcin de corrupcin
en la justicia. Sin embargo, la definicin de
Transparencia, rendicin de cuentas y Plan
la estrategia es an muy vaga, pues no se
Anticorrupcin para la Administracin de Justicia.
establecen mecanismos, responsables o
estndares concretos de transparencia a los que
se espera llegar en el 2018.

Justicia
recomendaciones en materia vo de la Reforma de Equilibrio de Poderes. ticia que cuente con estadsticas com-
de credibilidad de la justicia En dicha Ley se podra hacer obligatoria la pletas y actualizadas sobre la gestin
presencia de actores externos de la rama ju- de todo el sistema de justicia y que in-
En primer lugar, se recomienda incluir acto- dicial en el Consejo. Adems de esto, se debe cluya una batera de indicadores de
res externos a la rama judicial en el Consejo velar para que la seleccin de los tres miem- seguimiento a las metas planteadas
de Gobierno Judicial, rgano que reemplaza bros permanentes del Consejo sea comple- en el Plan Sectorial de Desarrollo de la
la Sala Administrativa del Consejo Superior tamente transparente, garantizando que Rama Judicial 2015-2018. La creacin
de la Judicatura. Lo anterior es necesario dichos miembros cumplan los requisitos de este observatorio debe ser priorita-
pues sin nimo de comprometer la autono- tcnicos exigidos. ria, en especial si se tiene en cuenta
ma de la rama judicial las voces externas En segundo lugar, se debe fomen- que a pesar de los esfuerzos recien-
pueden hacer control y seguimiento sobre tar la rendicin de cuentas del Consejo tes del Ministerio de Justicia y del De-
la labor de este Consejo, lo que fomenta la de Gobierno Judicial, pues en la men- recho (Minjusticia) en la compilacin
transparencia y evita el llamado corporati- cionada Reforma de Equilibrio de Pode- de estadsticas judiciales, y de que
vismo judicial (Uprimny, 2015). Si bien la Re- res no se hace explcita la necesidad de hace ms de 15 aos existe la obliga-
forma de Equilibrio de Poderes deja abierta que este rgano haga una rendicin de cin de crear un sistema nico de es-
la posibilidad de que abogados en ejercicio cuentas peridica, lo cual puede com- tadsticas judiciales4 no hay avances
y la academia participen como invitados en prometer su transparencia. Por lo tanto, satisfactorios en este frente.
reuniones del Consejo de Gobierno Judicial, se sugiere incluir en la Ley Estatutaria En este sentido, se sugiere que el De-
su presencia no es permanente, ni se espe- una periodicidad, al menos anual, de partamento Administrativo Nacional de
cifican los temas para los cuales deben ser rendicin de cuentas de este Consejo, Estadsticas (DANE) sea el encargado de
convocados estos actores. as como los temas que debe tratar la administrar el observatorio y, en general, de
En este sentido, una manera para in- rendicin de cuentas. producir todas las estadsticas de la Rama
cluir estos actores en este rgano es a Como tercera medida, y en lnea Judicial, de manera que exista una mayor
travs de la Ley Estatutaria que se debe con el PND, se recomienda crear en el verificacin, independencia y transparencia
presentar para desarrollar el acto legislati- corto plazo un observatorio de la jus- sobre esta informacin.
239
Eficiencia en la justicia
el marco legal colombiano para resolver disputas en el sector privado se percibe como ineficiente. Dicha percepcin no ha mejorado en los
ltimos aos (Grfico 5). En consecuencia, a pesar de que Colombia supera el promedio latinoamericano, la justicia colombiana est lejos de
ser lder regional en materia de eficiencia (Grfico 6).
Grfico 5. Eficiencia en el marco legal 4,4

para resolver disputas 2009-2015.
4,2
Honduras(Tercer pas Amrica Latina)

4
Colombia
3,8
3,75
3,6
3,36 3,35 3,37 3,37 3,4

3,31 3,30
3,2
3,11
3,09
Fuente: WEF (2015). 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
6
Grfico 6. Eficiencia en el marco legal
para resolver disputas, 2015. 5,28 5,28
5
Colombia
4,03 3,98 3,87 3,75 4
Amrica Latina 3,53
3,11 3,11 3,04
Pases de referencia 3
2,77
2,65
0
Sudfrica
Malasia
Chile
Uruguay
Corea del Sur
Honduras
Turqua
Mxico
Colombia
Amrica Latina
Brasil
Per
240 Fuente: WEF (2015).

Justicia
Los retos en eficiencia del aparato judicial colombiano son evidentes al observar el nmero de das que se toma la justicia para resolver
disputas contractuales. Mientras en Colombia se necesitan 1.288 das para hacer cumplir un contrato lo equivalente a tres aos y
medio el promedio latinoamericano es de 693 das, y en pases como Mxico, Per y Chile esta cifra no supera 500 das (Grfico 7)5. En
este contexto, si para el 2032 Colombia quiere posicionarse como el tercer pas latinoamericano en esta dimensin, necesitara reducir en
los prximos 18 aos los das para cumplir contratos en 9736, meta que parecera bastante ambiciosa (Grfico 8).
1.288 1.400
Grfico 7. Nmero de das para hacer
cumplir un contrato, 2014 (1). 1.200
1.000
Colombia 693 731 800

600
Amrica Latina 480 600
460
420 425 426
389 400
Pases de Referencia 230
200
(1) Aunque la Corporacin Excelencia en la Justicia cuenta

0
con estimaciones de tiempos procesales, arrojando resul-
tados diferentes por rea, se insiste en utilizar el indicador
Corea del Sur
Mxico
Turqua
Malasia
Per
Repblica
Dominicana
Chile
Sudfrica
Amrica
Latina
Brasil
Colombia
Doing Business del Banco Mundial, en la medida en que
permite la comparacin internacional.
Fuente: Doing Business.
1.600
Grfico 8. Nmero de das para hacer
cumplir un contrato 2003-2032.
1.400
Colombia
1.200
Repblica Dominicana
(Tercer pas de Latinoamrica)
1.000
600
400
200
0
*Datos proyectados bajo la visin de que Colombia sea
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015*
2016*
2017*
2018*
2019*
2020*
2021*
2022*
2023*
2024*
2025*
2026*
2027*
2028*
2029*
2030*
2031*
2032*
el tercer pas de Amrica Latina en esta dimensin.

Fuente: Doing Business. 241
Para el ao 2014, la rama judicial registr un ndice de evacuacin parcial7 (IEP) del 104%, lo cual indica que por cada 100 casos que
ingresan al sistema, se evacan 104. Aunque este ndice parecera adecuado, es menor a los valores registrados en el ltimo cuatrienio
y no es suficiente para tener una justicia totalmente al da en el 2018, lo cual requerira contar, en promedio, con un IEP de 112% en los
prximos cuatro aos.
Grfico 9. ndice de evacuacin parcial 2010-2018.
120%
119%
115%
114%
112% 112% 112% 112%
Inventario esperado 2018: 0
111%
110%
109%
105%
104%
Inventario final 2014: 1.698.233
100%
2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016* 2017* 2018*
*Datos proyectados para contar con una justicia al da en 2018.

242 Fuente: Consejo Superior de la Judicatura.
Justicia
Al observar el ndice de evacuacin parcial efectiva (IEPE) que tiene en cuenta nicamente la demanda nueva de justicia y los procesos
evacuados por su culminacin8, es evidente que existe un reto en todas las jurisdicciones para poder responder totalmente a la
creciente demanda en la justicia. En particular, se observa que la jurisdiccin de lo contencioso administrativo cuenta con un IEPE
relativamente bajo.
Promedio
Grfico 10. ndice de evacuacin parcial efectiva por jurisdiccin, 2014.
120,0%
98,8%
100,0%
95,3% 93,9%
82,2%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
Administrativa Constitucional Disciplinaria Ordinaria
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura. 243

Si bien el PND incluye algunos elementos que apuntaran a mejorar la eficiencia en la justicia para el ao 2018, estas estrategias no parecen
responder a las necesidades de corto plazo de la justicia en trminos de eficiencia y descongestin, ni responden de manera directa a
problemas especficos en la gestin de la rama judicial abordados anteriormente. Particularmente, muchas estrategias consisten en
planes y programas de un alcance muy amplio, que eventualmente podran mostrar resultados tan slo en el mediano y el largo plazo.
Cuadro 2. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con eficiencia en la justicia.
Lnea Base
(2013)
A pesar de que las estrategias ac mencionadas coinciden

con algunas recomendaciones que ha hecho el Consejo
Privado de Competitividad en el pasado, as como con
Implementacin de programas como Justicia
elementos del Plan Estratgico Tecnolgico de la Rama
En Lnea, Cultura Digital en lnea, y Expediente x x Judicial aprobado desde el 2012 y del Plan Sectorial de
Digital en Lnea.
Desarrollo de la Rama Judicial 2015-2018, existen rezagos
importantes en la implementacin de TIC en la Justicia; en
particular en lo relacionado con el expediente digital en lnea.
El Plan Decenal del Sistema de Justicia debera tomar

como punto de referencia el Plan Sectorial de Desarrollo
de la Rama Judicial 2015-2018, que ya contiene algunos
Creacin del Plan Decenal del Sistema de
x x pilares sobre los cuales debe trabajar el sector. Adems,
Justicia por parte del Minjusticia.
dado que en el PND se da un plazo de dos aos para
la creacin del Plan Decenal, este no responde a las
necesidades de corto plazo que tiene la rama judicial.
La meta parece quedarse corta si se tiene en cuenta

que en la jurisdiccin ordinaria se tramitan ms de
dos millones de casos. La meta, en vez de enfocarse
en el nmero de casos, debera apuntar a aumentar la
Casos tramitados por los ciudadanos ante
107.938 110.000 participacin de los mecanismos alternativos de solucin
conciliadores en derecho y en equidad.
de conflictos (MASC) en el total de conflictos, pues de
acuerdo con la informacin del PND, los casos tramitados
ante conciliadores equivale a alrededor de 5% del total de
casos de la jurisdiccin ordinaria.
244
Cuadro 2. Continuacin principales metas / estrategias en el PND relacionadas con eficiencia en la justicia.
Justicia
Lnea Base
(2013)
La implementacin de este Plan se debera alinear con

las acciones del Plan Decenal de Justicia previamente
Implementacin del Plan Sectorial de mencionado. As mismo, se deberan priorizar acciones
x x
Desarrollo de la Rama Judicial 2015-2018. dentro del Plan Sectorial encaminadas a mejorar la
eficiencia, tales como la Poltica Tecnolgica y la Poltica de
Rediseo Organizacional, entre otras.
Apoyo desde el Gobierno nacional a la

Rama Judicial en la implementacin
de ajustes a los modelos de gestin Si bien esta medida apunta a la reduccin de la congestin
que permitan aumentar la eficacia y la en la rama, no considera otro tipo de estrategias que
x x
eficiencia de la administracin de justicia, podran resultar igual o ms efectivas, como lo es la poltica
con el fin de avanzar en la conversin pblica de especializacin judicial y la difusin de los MASC.
gradual de cargos de descongestin en
cargos permanentes.
Existen avances en este frente, pues la Superintendencia

de Sociedades viene trabajando en un piloto de litigio
en lnea, el cual permite llevar a cabo la gestin y el
Implementacin de un expediente digital
seguimiento de los procesos judiciales en un ambiente
para los procesos jurisdiccionales de la x x
digital. Dicho piloto ya se encuentra en fase de
Superintendencia de Sociedades.
implementacin y podra servir como experiencia para
otras entidades del Estado.
recomendaciones en materia Plan Sectorial de Desarrollo la Rama Judi- Por otro lado, se sugiere buscar mecanis- consejo privado de competitividad
de eficiencia de la justicia cial 2015-2018 y se viene implementando mos para agilizar los trmites de tutela
a paso muy lento. Lo anterior a pesar de en el pas. Sin nimo de menoscabar una
Recomendaciones para la existencia de un Plan Estratgico Tec- de las herramientas ms poderosas para
mejorar la gestin judicial nolgico desde el ao 2012. De manera acercar a los ciudadanos a la justicia,
puntual, se requiere en el corto plazo la como lo es la tutela, se podran estable-
Como primera medida, el Consejo Privado creacin del expediente digital judicial cer mecanismos que apunten a racio-
de Competitividad (CPC) vuelve a insistir que, adems de hacer ms eficiente la nalizar el uso de este instrumento y a
en la necesidad de implementar una es- interaccin del ciudadano con la rama descongestionar los ingresos por tutelas.
trategia ambiciosa de adopcin de TIC en judicial, puede acelerar la evacuacin de En este sentido se destaca la expedicin
la justicia, estrategia que, adems de es- procesos y resolver los problemas de ar- del Decreto 1834 de 2015, que establece
tar consignada en el PND, se incluye en el chivo de la rama. la facultad de acumulacin de tutelas in- 245
terpuestas por mltiples demandantes, 2014 de mejora normativa, el cual apun- casos abiertos hace ms de tres aos a
es decir, habilita la posibilidad de que se ta a realizar un anlisis de impacto de la nuevos jueces y la digitalizacin de la in-
acumulen en una sola decisin casos si- creacin de nuevas regulaciones, con lo formacin (Armytage, 2009).
milares. As mismo, valdra la pena eva- que se podra evitar la produccin norma- Bajo este contexto, una primera reco-
luar la creacin de jueces especializados tiva innecesaria, situacin que finalmente mendacin consistira en replicar o adap-
para la resolucin de tutelas9, de manera podra reducir la congestin de la justicia. tar la experiencia indonesia en trminos
que las tutelas no interrumpan el flujo de de obtencin y anlisis de informacin de
trabajo de jueces de cada jurisdiccin. Otras recomendaciones basadas en los inventarios de la rama judicial12. A pe-
Como tercera medida, el CPC considera mejores prcticas internacionales sar de que ya existi un esfuerzo en este
necesario tomar medidas para acelerar la frente pues en el Cdigo de Procedimien-
implementacin del cdigo general del pro- Adems de las anteriores recomendacio- to Administrativo y de lo Contencioso Ad-
ceso (CGP), el cual tiene como uno de sus nes, el pas puede avanzar mucho si toma ministrativo (CPAyCA), expedido en el ao
objetivos principales mejorar la celeridad como ejemplo experiencias de otros pa- 2011, se estableci la realizacin de un in-
de los procesos, y que efectivamente ha ses que han logrado surtir procesos exi- ventario real de los procesos acumulados
logrado reducir en cierta medida el inven- tosos de reformas a la justica, buscando en cada despacho, dicho inventario no se
tario de la rama judicial (Consejo Superior particularmente mejoras en su eficiencia. realiz al 100% de los procesos de la rama,
de la Judicatura, 2014). Resulta preocu- En primer lugar, tanto la experiencia dejando un vaco en trminos de informa-
pante que en el ao 2014 se haya suspen- internacional como la literatura sugieren cin13. En este sentido, este proceso de
dido el cronograma de implementacin del que es necesario contar con una base anlisis se podra concentrar en actuali-
CGP, a pesar de que para ese mismo ao slida y confiable de datos cuantitativos zar y completar la informacin previamen-
se esperaba tener finalizado todo lo rela- sobre el estado de la rama judicial, a parte recolectada y debera ser desarrollado
cionado con modelos de gestin e infraes- tir de los que se puedan identificar pro- por un auditor externo a la rama, de ma-
tructura de los despachos judiciales. Por blemticas puntuales sobre las cuales nera que se pueda contar con resultados
tanto, se debe dejar en manos del Conse- trabajar en un proceso de reforma (Ban- antes del 2018. Adicionalmente, se podra
jo de Gobierno Judicial la implementacin co Mundial, 2012; Stephenson, 2007; Ar- recopilar y analizar informacin sobre los
del CGP, haciendo explcita la obligacin de mytage, 2009). Un ejemplo de esto se egresos de los despachos judiciales, con
contar con un avance mayor al 90% para el encuentra en el programa de auditora el fin de identificar cuellos de botella en la
ao 2018. Ms an, y en lnea con la Cor- de casos de Indonesia10, el cual consis- culminacin de procesos.
poracin Excelencia en la Justicia, se su- ti en realizar una auditora fsica a todos En segundo lugar, las experiencias
giere en el corto plazo adoptar un plan de los casos que se encontraban en inven- internacionales en torno a mejorar la efi-
contingencia que permita avanzar en dis- tario en cada una de las jurisdicciones11. ciencia en la justicia coinciden en que es
posiciones del CGP que no requieren de un Este proceso no solo permiti estable- necesario adoptar un enfoque mucho ms
monto muy elevado de recursos. cer la edad real de los procesos, sino que gerencial y estratgico en la administra-
Finalmente, se hace un llamado para proporcion informacin suficiente para cin de la justicia. La iniciativa de admi-
avanzar en la simplificacin de la legisla- determinar en qu fase del proceso de nistracin del flujo de casos en Filipinas
cin vigente. Lo anterior se hace necesa- evacuacin de un caso se encontraban es un buen ejemplo de esto. Dicho progra-
rio pues muchas veces la promulgacin de los cuellos de botella (e.g. evaluacin, ma se enfoc en definir una categoriza-
nuevas leyes y normativas culmina inexo- firma, correccin, etc). Adems, a partir cin de todos los casos que ingresaban a
rablemente aumentando la demanda por de la auditora fue posible identificar ac- la rama, con tiempos definidos de resolu-
justicia. En este sentido, se sugiere avan- ciones a trabajar, entre las que se encon- cin para cada categora, de la siguiente
246 zar en el marco legal del CONPES 3816 de traban, por ejemplo, la redistribucin de manera: i) Casos rpidos (menos de seis
Justicia
meses); ii) Casos estndar (menos de sus sentencias, con lo que se promueve nifiesta y consecuencia de una accin cla-
12 meses); iii) Casos complejos (menos no solo la eficiencia de los juzgados, sino ra e indiscutiblemente arbitraria (art. 25
de 18 meses); y iv) Casos en espera (sin tambin la transparencia. As mismo, se del Decreto 2591 de 1991). Contar con un
tiempo definido). El cumplimiento de es- debera monitorear y evaluar el cumpli- precedente de costas podra desincentivar
tos tiempos es obligatorio, as como el re- miento de este cronograma y, a manera el uso reiterado de la tutela en un mismo
porte de avance en la resolucin por parte de incentivo, registrar el grado de cum- caso, e incluso mejorar la prestacin de
de cada juez. Dicho enfoque logr dismi- plimiento en la evaluacin de desempe- servicios que usualmente son demanda-
nuir los tiempos por casos, a la vez que o de los jueces. dos con tutelas (Lalinde, 2015).
permiti hacer un monitoreo ms efectivo Por otro lado, las mejores prcticas Un segundo tipo de estrategias con-
de la productividad de cada juez. internacionales coinciden en que mejorar siste en incentivar el uso de mecanismos
En este orden de ideas, se sugiere la oferta de justicia en un pas podra no alternativos de solucin de conflictos
implementar criterios gerenciales en los ser suficiente para contar con una justicia (MASC), de manera que estos se con-
despachos judiciales, de manera que se eficiente si no se acta simultneamente viertan en un sustituto cercano a la re-
lleven a cabo procedimientos ms giles por el lado de la demanda; diseando, por solucin de casos dentro de las cortes.
y se busquen soluciones estructurales a ejemplo, incentivos para que los usuarios En este sentido se podra revisar la ex-
la descongestin, ms all de la creacin minimicen el uso del sistema judicial ni- periencia de Cambodia con su Concejo de
de jueces de descongestin, estrategia camente en ocasiones estrictamente ne- Arbitraje, organismo alternativo de reso-
temporal que no resuelve de manera es- cesarias. En este sentido, valdra la pena lucin de conflictos que surgi como con-
tructural el problema de congestin en la evaluar dos tipos de estrategias. La pri- secuencia de la creciente demanda por
rama judicial14. Para la implementacin de mera de ellas consiste en ajustar los in- justicia. Este Concejo, a pesar de tener un
estos criterios se hace necesaria la sepa- centivos va costos, tal como sucedi en modelo no vinculante de sus decisiones,
racin entre funciones administrativas y la experiencia de Italia, donde se aumen- atrajo una cantidad importante de usua-
jurisdiccionales en cada despacho pues, taron las tarifas judiciales, lo que condujo rios y logr resolver de manera exitosa
por ejemplo, hoy en da los jueces son a a una reduccin de los ingresos de menor ms del 70% de los casos, sin necesidad
su vez gerentes de su despacho. De esta cuanta en cerca de 40% (Esposito, 2014). de que se pasaran a la justicia formal
manera, se podra crear una figura geren- Si bien replicar de manera exacta esta ex- (Banco Mundial, 2012). Por lo tanto, se
cial en cada despacho, la cual se encarga- periencia podra no ser viable para el caso recomienda realizar una campaa de pro-
ra de implementar estrategias similares colombiano16, se podra pensar la aplica- mocin de los MASC, recomendacin que
a las de la experiencia filipina, como la cin de la figura de costas en las tutelas, se encuentra en lnea con el PND y que
categorizacin de casos y la creacin un la cual se encuentra establecida en la nor- podra ser coordinada por el Minjusticia. consejo privado de competitividad
cronograma de estricto cumplimiento matividad que regula la tutela. Esta figura As mismo, se sugiere trabajar en la arti-
para la evacuacin de estos por parte de consiste en sanciones econmicas a los culacin de los MASC con todo el sistema
los jueces15. Este cronograma podra es- demandantes que presentan ms de una de justicia, para garantizar el cumplimien-
tablecer, entre otras cosas, plazos mxi- vez la misma tutela y a los demandados to de las decisiones y acuerdos que se
mos a los juzgados para la publicacin de cuando la violacin del derecho sea ma- deriven de este tipo de mecanismos.
247
Calidad en la justicia17
una proporcin importante de magistrados de las altas cortes no provienen de universidades con acreditacin de alta calidad. En
particular, la mayora de magistrados del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Suprema de Justicia son egresados de
universidades no acreditadas18. Esto se podra deber a varias razones como, por ejemplo, el hecho de que los magistrados provienen
generalmente de la misma rama judicial, la cual ha venido perdiendo atractivo para reclutar a los egresados de las mejores facultades
de Derecho del pas.
Grfico 11. Porcentaje de magistrados egresados de universidades acreditadas, 2015.* Acreditada No acreditada
100%
90%
33% 33% 64% 71%

80%
70%
60%
50%
40%
30%
67% 67% 36% 29%
20%
10%
0%
Corte Consejo de Consejo Superior Corte Suprema

Constitucional Estado de la Judicatura de Justicia
* Es importante mencionar que en el Sistema de Informacin y Gestin del Empleo Pblico (SIGEP) an no se ha publicado la informacin sobre el recurso humano del sector
jurisdiccional, a pesar del mandato legal establecido en la reglamentacin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Esta situacin impidi replicar este
ejercicio a niveles de jueces, informacin que resulta relevante dado que los datos ac presentados podran dar una visin optimista de la situacin, en el entendido de que el
cargo de magistrado es el de mayor estatus dentro de la rama judicial.
248 Fuente: Consejo Privado de Competitividad, con base en La Silla Vaca (2011) y Eleccin Visible.
Calidad en la justicia
Justicia
De acuerdo con el Foro Econmico Mundial, Colombia se percibe como un pas con baja independencia judicial, lo cual sugiere que
las decisiones judiciales en el pas se encuentran influenciadas por diferentes actores, lo que afecta adems de la calidad, la
transparencia de la justicia. Colombia obtiene el peor resultado en esta materia en comparacin con pases de referencia (Grfico 12).
Ms an, en los ltimos ocho aos el pas ha retrocedido de manera significativa en este indicador (Grfico 13).
Grfico 12. Independencia judicial, 2015* 5,69 6

5,44
(De 1 a 7, donde 7 representa un mejor desempeo). 5,08 5,03
4,96
5
Colombia
3,84 4
3,38 3,17
Amrica Latina 3,17
2,96 2,80 2,69 3
Pases de referencia
0
Uruguay
Sudfrica
Costa Rica
Chile
Malasia
Corea del Sur
Brasil
Mxico
Amrica Latina
Turqua
Per
Colombia
Fuente: WEF (2015).
4,5
Grfico 13. Independencia judicial en
Colombia, 2006-2015(De 1 a 7, donde 4,3
7 representa un mejor desempeo). 4,08
4,1
Colombia
3,9
3,64 3,7
3,48 3,50
3,5
3,53
3,3
3,17
3,04 3,1
* Como se ha documentado, la independencia judicial
se puede entender en al menos tres dimensiones: 2,84 2,9
i) Imparcialidad de los jueces, ii) Autonoma inter-
pretativa y iii) Insularidad poltica de la rama judicial 2,7
(Uprimny, 2014). En este sentido, la informacin ac 2,69
presentada nicamente tiene en cuenta la primera 2,5
dimensin. Fuente: WEF (2015). 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
249
El PND toca de manera tangencial el tema de calidad en la justicia. A pesar de que incluye una estrategia en esta dimensin, no existen
metas cuantificables ni se definen de manera clara los responsables del cumplimiento de la misma.
Cuadro 3. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con calidad de la justicia.
Indicador Comentario
Fortalecimiento del ejercicio de la profesin jurdica

La meta resulta muy amplia y no establece un
mediante planes de mejoramiento en la calidad de los
horizonte temporal, ni estrategias y responsables de
programas de derecho y de los actuales abogados. Ello
las mismas.
implica la preparacin de un proyecto de regulacin
Tampoco hace referencia al mejoramiento de la
sobre los requisitos para los abogados que interactan
carrera judicial.
con el sistema de justicia.
recomendaciones en materia necesarios para responder de manera sa- criterio mucho ms preciso para desem-
de calidad de la justicia tisfactoria a los diferentes casos. En este pear su cargo.
sentido, un aspirante a juez del rea civil Como segunda medida, es importan-
Es importante elevar los estndares para necesitara contar con especializacin en te realizar una evaluacin de desempe-
el ejercicio de la carrera judicial y, en gene- derecho civil o con experiencia especfica o peridica a los actuales magistrados
ral, la profesin jurdica en el pas. Especfi- en el rea, requisitos que hoy en da no y jueces, para identificar el grado de co-
camente se recomiendan tres estrategias existen. Este mismo requisito de entra- nocimientos en el rea especfica que
que apuntan hacia este objetivo general. da para los jueces llevara a contar con desempean, as como otro tipo de com-
En primer lugar, se debe mejorar el jueces con mayor experiencia y conoci- petencias necesarias para desenvolver-
concurso de mritos y elevar los requi- mientos, algo que elevara el estndar se de manera exitosa en la rama judicial.
sitos necesarios para ser juez. En par- del oficio. As mismo, se debera requerir Los resultados de dicha evaluacin, que
ticular, se debera requerir a todos los mayor experiencia a los jueces de cono- debera ser por lo menos anual, permiti-
aspirantes a jueces cierto nivel de pro- cimiento que a los de control de garan- ran identificar las principales falencias
fundizacin/especializacin en el rea en tas, pues los jueces de conocimiento al de los magistrados y jueces sobre las
que se van a desempear, lo cual garanti- ser los encargados, entre otras cosas, de cuales se debera trabajar para as ni-
250 zara que cuenten con los conocimientos emitir sentencias necesitan tener un velar la calidad profesional de estos fun-
Justicia
cionarios. En este mismo orden de ideas, (municipales y de circuito) y magistra- lo cual implica que los jueces deben res-
la evaluacin de desempeo se podra dos es muy baja, lo cual permite atraer y petar el precedente jurdico, llevando a
extender a abogados litigantes, fiscales retener a capital humano altamente califi- la unificacin de interpretacin norma-
y dems actores que hacen parte del cado en la labor de juez (Lalinde, 2015b). tiva en casos reiterados. El sistema de
sistema integral de justicia. Ahora bien, esta nivelacin salarial debe- precedentes judiciales vinculantes des-
Como tercera medida, se recomienda ra estar sujeta a los resultados de la eva- incentiva la adopcin de decisiones par-
realizar una nivelacin salarial entre las luacin de desempeo de los jueces, para cializadas en la medida en que permite
diferentes jerarquas de la rama judicial, garantizar que el incentivo salarial efec- que se sancione a los jueces cuyas de-
de manera que se ofrezcan salarios ms tivamente se est traduciendo en jueces cisiones sean contradictorias con los
competitivos a la parte ms baja de la pi- con un mejor desempeo. precedentes. Ahora bien, claramente la
rmide de la rama judicial. Sin descono- Ms all del tema de capital huma- vinculacin del precedente judicial debe
cer los esfuerzos que se han hecho en el no, la calidad de la justicia podra mejo- asegurar un equilibrio entre coherencia
pas en nivelacin salarial de la rama des- rar en trminos de su previsibilidad. En y autonoma interpretativa, lo cual se
de el ao 2012, se debera adoptar un sis- este sentido, en trminos de seguridad podra lograr, por ejemplo, estableciendo
tema similar al de Estados Unidos, donde jurdica el CPC insiste en hacer vinculan- casos especficos en los cuales se haga
la brecha salarial existente entre jueces te la aplicacin del precedente judicial, obligatorio el uso del precedente.
251
Cuadro 4. Resumen de las principales recomendaciones en materia de Justicia.
Estrategia incluida en el Principales

No Recomendacin Plazo Avance 2015 Observaciones
Incluir actores La composicin del Consejo de Gobierno

externos a la rama Judicial excluye actores importantes
1 Corto x Minjusticia.
judicial en el Consejo que pueden hacer control y seguimiento
de Gobierno Judicial. a la administracin de la rama.
Establecer una No es explcita la necesidad de una

Rama Judicial/
rendicin de cuentas rendicin de cuentas constante en la
Secretara de
2 por parte del Consejo Corto x Reforma de Equilibrio de Poderes, por lo
Transparencia/
de Gobierno de la que se debe desarrollar en la
Minjusticia.
Rama Judicial. Ley Estatutaria.
Implementacin de un
observatorio de la justicia
que permita contar
Consejo de
Crear un observatorio con anlisis, estudios
3 Mediano x Gobierno
de la justicia. y recomendaciones
Judicial.
para la poltica judicial
y el fortalecimiento del
sistema de justicia.
Independizar la
produccin de DANE/
4 Mediano x Esta labor podra estar a cargo del DANE.
estadsticas de la Minjusticia.
rama judicial.
Los avances en este tema son muy

pocos, a pesar de la insistencia y
Implementacin de Consejo de
Acelerar la la inclusin de este tema en varios
programas como justicia Gobierno
implementacin de documentos. Sin embargo, se destaca
5 Corto en lnea, cultura digital Judicial/
adopcin de TIC el lanzamiento del portal legalapp,
en lnea, y expediente MinTIC/
en la justicia. herramienta que tiene el objetivo de
digital en lnea. Minjusticia.
acercar al ciudadano a los trmites del
sector justicia.
Incentivar el uso
Casos tramitados por La experiencia de Cambodia con los
de Mecanismos
los ciudadanos ante centros de arbitraje es un buen ejemplo
6 Alternativos de Mediano Minjusticia.
conciliadores en derecho de la necesidad de incentivar el uso de
Solucin de Conflicto
y en equidad los MASC.
(MASC).
El uso de costas en la tutela apunta

adecuadamente hacia este objetivo.
Agilizar los trmites
7 Corto x Se podra pensar en implementar la Rama Judicial.
en la tutela.
facultad de acumulacin de tutelas
interpuestas por mltiples demandantes
Acelerar la
Consejo de
implementacin del Mediano
8 x x Gobierno
Cdigo General del
Judicial.
Proceso.
252
Estrategia incluida en el Principales
No Recomendacin Plazo Avance 2015 Observaciones
Justicia
Recopilar y analizar
Se necesita contar con informacin
informacin sobre
9 Mediano x exacta y confiable de los procesos, para Rama Judicial.
la gestin de los
identificar cuellos de botellas.
despachos judiciales.
Implementar criterios
10 gerenciales en los Mediano x x Rama Judicial.
despachos judiciales.
Avanzar en la
Se debe avanzar en el marco legal del
11 simplificacin de la Mediano x DNP.
Conpes 3816 de mejora normativa.
legislacin vigente.
Mejorar el concurso de Se destaca la inclusin de la

Consejo de
mritos y elevar los convocatoria pblica para la eleccin de
12 Mediano x Gobierno
requisitos necesarios magistrados en la Reforma de Equilibrio
Judicial.
para ser juez. de Poderes.
Realizar una
evaluacin de
Consejo de
desempeo a los
13 Corto x x Gobierno
actuales magistrados
Judicial.
y jueces, y a los
abogados litigantes.
Consejo de
Realizar una nivelacin Gobierno
salarial entre las Judicial/
14 Largo x x
diferentes jerarquas Ministerio de
de la rama judicial. Hacienda y
crdito pblico.
Se necesita lograr un equilibrio entre

Adoptar el precedente
15 Corto x autonoma interpretativa y Minjusticia.
judicial vinculante.
seguridad jurdica.
Plazo Avance
6. Esta proyeccin se hace bajo el 13. La Corporacin Excelencia en la
supuesto de que Repblica Domi- Justicia y USAID identificaron que
nicana pas que ocupa la tercera adems de no haber realizado un
posicin hoy en da mantiene la inventario total, no se evalu una
Notas tendencia promedio de reduccin de serie de requerimientos para la des-

tiempo para cumplimiento de con- congestin en los despachos, tales
1. Aunque el sistema de justicia es tratos de los ltimos 10 aos. como el uso de las TIC (Corporacin
ms amplio que la rama judicial, 7. El ndice de eficiencia parcial resulta Excelencia en la Justicia, 2012).
pues muchos actores diferentes a de la divisin entre los egresos tota- 14. Ver Captulo de Justicia del Infor-
esta prestan servicios de justicia, les y los ingresos totales. me Nacional de Competitividad
este captulo se enfocar en anali- 8. El IEPE se calcula como la razn entre 2014-2015.
zar principalmente la rama, tenien- egresos efectivos e ingresos efectivos. 15. La creacin de una gerencia de
do el papel fundamental que juega Los egresos efectivos corresponden a despacho judicial podra ser via-
en todo el sistema de justicia. los egresos totales menos los egresos ble con los recursos que anterior-
2. El indicador de imperio de la ley del remitidos a otros despachos, egresos mente se daban para juzgados de
World Justice Project se mide tenien- desistidos, egresos por desconges- descongestin, y hoy en da se
do en cuenta ocho factores: i) Res- tin, egresos por prdida de compe- asignan para la creacin de car-
tricciones en el poder del gobierno; ii) tencia, egresos rechazados e ingresos gos permanentes en las reas
Ausencia de corrupcin; iii) Gobierno de cambio de radicacin. Los ingresos que se consideren necesarias.
Abierto; iv) Derechos fundamenta- efectivos corresponden al total de in- 16. En el ao 2014 se declar inconstitu-
les; v) Orden y seguridad; vi) Cumpli- gresos menos los ingresos por des- cional la Ley 1653 de 2013, que regu-
miento de la regulacin; vii) Justicia congestin y por reingreso. laba el arancel judicial, al ir en contra
civil; y viii) Justicia Criminal. 9. La viabilidad de la adopcin de esta del derecho de acceso a la justicia.
3. El Plan Sectorial de Desarrollo estrategia requiere, entre otras cosas, 17. Aunque el tema de calidad de la
la Rama Judicial 2015-2018 se de una evaluacin del impacto fiscal justicia es muy amplio y abordar-
enmarca en la estrategia trans- que sta generara. lo a plenitud implicara realizar
versal Seguridad, Justicia y de- 10. Este programa se enmarcaba en una serie de anlisis que esca-
mocracia para la construccin de una ambiciosa reforma a la justicia pan del alcance de este Informe
paz del Plan Nacional de Desarro- de Indonesia que tena dentro de como, por ejemplo, la evaluacin
llo 2014-2018. sus objetivos principales reducir el de la calidad de sentencias y de-
4. La Ley Estatutaria 270 de 1996 inventario de la rama judicial. cisiones judiciales, esta seccin
plante la creacin de un Sistema 11. Dicho proceso fue realizado por au- se limita a evaluar algunos ele-
Nacional de Estadsticas Judicia- ditores externos y no se basaba en mentos relacionados con calidad
les, el cual deba estar coordina- los reportes hechos por los mismos que, a juicio del CPC, resultan vi-
do por el Consejo Superior de la funcionarios de la rama judicial, lo tales para la discusin.

Judicatura. cual permita contar con informa- 18. Si bien podra existir el caso de
5. Estos resultados se corroboran con cin mucho ms precisa y confiable que magistrados de las altas
los resultados la Encuesta Nacional sobre el estado real del inventario cortes tengan altos estndares
de Necesidades Jurdicas realizada en cada una de las jurisdicciones. de calidad, independientemente
por la Cmara de Comercio de Bo- 12. Ya en varias ocasiones la falta de inde la universidad de la que pro-
got y Dejusticia, la cual revela que formacin precisa y confiable en Co- vienen, esta informacin da al-
ms del 80% de los encuestados lombia ha sido identificada como un gunas seales sobre la calidad
que han tenido contacto con autori- impedimento para debatir de manera de la formacin de los magistra-
dades judiciales consideran que la informada una reforma a la justicia dos, situacin que puede incidir
254 justicia es lenta o muy lenta. (Uprimny, 2014; Cuero, 2015). en su desempeo.
14 World Justice Project. (2015). The Rule
of Law Index.
15 WEF (2014). Global Competitiveness Re-
REFERENCIAS port 2014-2015. Geneva: World Econo-
Justicia
mic Forum.
1 Banco Mundial (2015). Doing Business
2015. Washington D.C.: Banco Mun-
dial.Consejo Superior de la Judicatura.
(2014). Informe al congreso de la
Repblica. Bogot, D.C.
2 Corporacin Excelencia en la Justicia.
(2012). Segundo reporte sobre la reduc-
cin de inventarios y la implementacin
de la reforma al Procedimiento Conten-
cioso Administrativo. Bogot, D.C.: Re-
porte elaborado para la revisin de la
Agencia de Estados Unidos para
Desarrollo Internacional.
3 Durn, J. (2014). La accin de tutela:
problemas crticos y alternativas de
reforma. Bogot.
4 Gallup. (2015). Gallup Poll Colombia.
5 La Silla Vaca. (2011). El linkedin de las
altas cortes. La Silla Vaca.
6 Lalinde, S. (2015a). Tutela y Congestin
Judicial. Semana.
7 Lalinde, S. (2015b). Rama Judicial: no
solo los mejores salarios sino una justi-
cia ms horizontal. La Silla Vaca.
8 North, D. (1990). Institutions, Institu-
tional Change, and Economic Perfor-
mance. Cambridge University Press.
9 Stephenson, M. (2007). Judicial Reform
in Developing Economies: Constraints
and opportunities.
10 Transparencia Internacional. (2013).
Global Corruption Barometer. Transpa-
rencia Internacional.
11 Uprimny, R. (2014a). Un DANE inde-
pendiente? El Espectador.
12 Uprimny, R. (2014b). El grado
adecuado de independencia judicial.
El Espectador.
13 Uprimny, R. (2015). Corporativismo Ju-
dicial. El Espectador. 255
Corrupcin
43 corea del sur
47 costa rica
64 turqua
mxico 103
per 85
69 brasil
67 sudfrica
21 uruguay
chile 21
ndice de percepcin de la corrupcin 2014. Puesto entre 175 pases (Donde 1 indica el pas con menor percepcin de corrupcin).
Fuente: Transparencia Internacional (2014).

Perfil de Colombia en materia de Corrupcin.
Puesto en Puesto en
(# pases) (# pases)
ndice de percepcin de la corrupcin. (De

Transparencia Internacional
0 a 100, donde 100 representa un pas con 37 94 (175 pases) 8 (20 pases)
(2014)
cero corrupcin).
Control de la corrupcin. (De -2,5 a 2,5

-0,43 120 (209 pases) 8 (20 pases) Banco Mundial (2014)
donde 2,5 representa mejor desempeo).
Rendicin de cuentas del Gobierno

nacional. (De -2,5 a 2,5 donde 2,5 -0,12 118 (211 pases) 12 (20 pases) Banco Mundial (2014)
representa mejor desempeo).
Desvo de fondos pblicos. (De 1 a 7, donde

2,18 131 (140 pases) 14 (19 pases) WEF (2015)
7 representa el mejor desempeo).
Sector pblico
ndice de Gobierno Abierto

Procuradura General de la
Gobernaciones. (De 0 a 100, donde mayor 70,7 x x
Nacin (2014)
valor implica un gobierno ms abierto).
ndice de Gobierno Abierto- Ciudades

capitales. (De 0 a 100, donde mayor valor 73,15 x x
Nacin (2014)
implica un gobierno ms abierto).
ndice de Gobierno Abierto- Municipios no

capital. (De 0 a 100, donde mayor valor 65 x x Nacin (2014)
implica un gobierno ms abierto).
Favoritismo en las decisiones de los

funcionarios pblicos. (De 1 a 7, donde 7 2,39 115 (140 pases) 9 (19 pases) WEF (2015)
representa el mejor desempeo).
Transparencia en las polticas del Gobierno.

(De 1 a 7, donde 7 representa el 3,86 86 (140 pases) 11 (19 pases) WEF (2015)
mejor desempeo).
Comportamiento tico de las firmas. (De 1

a 7, donde 7 representa el 3,48 109 (140 pases) 11 (19 pases) WEF (2015)
mejor desempeo).
Pagos irregulares y sobornos. (De 1 a 7,

3,40 97 (140 pases) 10 (19 pases) WEF (2015)

donde 7 representa el mejor desempeo).
Sector privado
Porcentaje de empresarios que perciben

Transparencia por Colombia/
que se ofrecen sobornos en el entorno de 91% x x
Universidad Externado (2014)
negocios.
Empresas que admiten haber ofrecido un

Barmetro Global de la
soborno a alguna agencia del 30% x x
Corrupcin (2013)
orden nacional.
Puesto
La corrupcin es un fenmeno que impone costos muy
altos en la economa, los cuales adems se perpetan a lo
largo del tiempo. Lo anterior se explica porque ms all de
corrupcin
las consideraciones ticas de este fenmeno, la corrupcin
reduce los niveles de productividad a travs de diversos
canales: entornos altamente corruptos desincentivan la
inversin, asignan de manera ineficiente los recursos,
reducen la competencia entre firmas e incluso pueden
estancar los niveles de innovacin al no garantizar un
entorno propicio para esta actividad (Graf Lambsdorff, 2005;
CIPE, 2011). En consecuencia, los pases con altos niveles
de corrupcin suelen tener bajas tasas de crecimiento
econmico y bajos niveles de competitividad.
Colombia no es ajena a esta realidad, lo lar a travs del Conpes 167 de 2013, que transparencia en las firmas y en su inte-
cual se hace evidente al observar que de formula la Poltica Pblica Integral Anti- raccin con el sector pblico.
acuerdo con el Foro Econmico Mundial corrupcin (PPIA). Sin embargo, como En este sentido, este captulo hace consejo privado de competitividad
(WEF, por su sigla en ingls) la corrupcin se ver ms adelante, es necesario im- un balance sobre la situacin de corrup-
es el segundo factor ms problemtico para pulsar la implementacin de esta poltica cin en los sectores pblico y privado.
hacer negocios en el pas. En ese sentido, y garantizar diseos institucionales que Para ambos casos se analizan las res-
y teniendo en cuenta que la corrupcin se desincentiven prcticas corruptas y au- puestas a esta problemtica consigna-
origina tanto desde el sector pblico como menten la transparencia. das en el Plan Nacional de Desarrollo
desde el sector privado, se necesitan ac- Por su parte, el sector privado debe 2014-2018 (PND). Por ltimo, en cada
ciones concretas y coordinadas de ambos asumir una actitud proactiva en la lucha uno de los casos se plantean algunas re-
actores para lograr reducirla. contra la corrupcin, al adoptar mejores comendaciones que apuntan a que Co-
Se destacan, desde el lado pblico, prcticas que garanticen la denuncia de lombia reduzca de manera notable sus
los avances del gobierno nacional en la casos de corrupcin, eliminen la toleran- niveles de corrupcin y, de esa manera,
lucha contra la corrupcin, en particu- cia hacia este fenmeno y premien la mejore su competitividad. 259
Corrupcin en el sector pblico
80
corrupcin a nivel nacional
73 73
70
panorama general
Los niveles de percepcin de corrupcin
en el pas son muy altos, lo cual se hace 60
55 54
evidente al observar que en esta dimensin 52
Colombia nicamente supera a Mxico y est 50
muy lejos de pases como Chile y Corea del 45 44 43
Sur. En consecuencia, Colombia est lejos
de ser el tercer pas1 de la regin con 38 37 40
menor percepcin de corrupcin, posicin 35
que hoy en da tiene Costa Rica.
30
Grfico 1. ndice de percepcin de la

20
corrupcin 2014 (0 a 100, donde 100
representa un pas con corrupcin nula).
10
Colombia
0
Pases de referencia
Chile
Uruguay
Corea del Sur
Costa Rica
Malasia
Turqua
Sudfrica
Brasil
Per
Colombia
Mxico
Amrica Latina
Fuente: Transparencia Internacional (2014).
90%
Las cifras anteriores se confirman 83%
81%
con los resultados de la encuesta de
79%
Gallup, la cual muestra que en el 2015, 80%
83% de los encuestados consideraban 72%
que la corrupcin en el pas estaba
70%%
en aumento, porcentaje que crece 63%
considerablemente desde 2008, ao
en el que 49% de los encuestados 60%
% de respuestas
compartan la misma apreciacin. 53%
51%
49%
50%
Grfico 2. Porcentaje de encuestados que

consideran que la corrupcin est mejorando
40%
o empeorando en Colombia, 2008-2015.
38%
30%
Empeorando 31%
26%
20%
Mejorando 22%
17%
10%
10% 10% 9%
Nota: * Los datos corresponden a las encuestas
hechas el mes de diciembre de cada ao, excepto para 0%
2015, cuando se tomaron los datos del mes de abril.
260 Fuente: Gallup (2015). 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
corrupcin
Una rendicin de cuentas efectiva que otorgue visibilidad sobre la labor del gobierno y garantice un monitoreo continuo sobre dicha
labor es un mecanismo eficaz para reducir riesgos de corrupcin. En este sentido, vale la pena destacar que de acuerdo con el Banco
Mundial2, el Gobierno nacional ha tenido avances importantes en rendicin de cuentas en la ltima dcada (Grfico 3). No obstante,
a pesar de estos avances, Colombia obtiene el peor resultado en esta dimensin entre varios pases de la regin (Grfico 4), lo cual
muestra que an falta un camino largo por recorrer en este tema.
0
Grfico 3. Desempeo de Colombia en
materia de rendicin de cuentas del Gobierno
nacional 2002-2013 (de -2,5 a 2,5, donde
2,5 representa un mejor desempeo). -0,1
-0,11
Colombia
-0,2
-0,3
-0,4
-0,5
-0,49
Fuente: Banco Mundial (2013). 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
1,5
Grfico 4. Rendicin de cuentas del Gobierno
nacional, 2013 (de -2,5 a 2,5, donde 2,5 1,1 1,1
representa un mejor desempeo). 1,0
1
0,7
Colombia 0,6
0,4 0,5
Pases de referencia
0,1 0,0
Amrica Latina -0,1 -0,3 -0,3 -0,8
0
-0,5
-1
Chile
Uruguay
Costa Rica
Corea del Sur
Sudfrica
Brasil
Mxico
Per
Colombia
Turqua
Malasia
Amrica Latina
Fuente: Banco Mundial (2013). 261

corrupcin en entidades pblicas del orden nacional

De acuerdo con el ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas Nacionales, el cual captura riesgos de corrupcin de las entidades
nacionales en trminos de visibilidad, institucionalidad, y control y sancin, todas las entidades evaluadas tienen algn espacio de
mejora en trminos de prcticas anticorrupcin. Se destaca el hecho de que las ramas judicial y legislativa son las que cuentan mayores
riesgos de corrupcin.
riesgo de corrupcin
Grfico 5. ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas Nacionales, 2013
(De 0 a 100, donde 100 representa mayor transparencia). Muy alto Alto Medio Moderado
Superintendencia Financiera de Colombia 82,8
Comisin de Regulacin de Energa y Gas-CREG 81,5
Ministerio de Educacin Nacional 79,2
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico 79,0
Ministerio de Comercio,Industria y Turismo 78,6
Agencia Nacional de Hidrocarburos 75,2
Ministerio de Salud y Proteccin Social 73,2
Agencia Nacional de Infraestructura 72,6
Ministerio de las Tecnologas de la Informacin 72,4
Ministerio de Minas y Energa 72,1
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales 69,8
Instituto Colombiano Agropecuario-ICA 66,9
Ministerio del Transporte 62,7
DANE 62,7
Ministerio de Justicia y del Derecho 62,4
Colciencias 61,2
Ministerio del Trabajo 59,4
Departamento Nacional de Planeacin 57,8

Agencia Nacional de Minera 52,9
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 52,1
Agencia Nacional de Contratacin Pblica 52,0
Consejo Superior de la Judicatura 49,8
Senado de la Repblica 45,4
Cmara de Representantes 24,3
0 20 40 60 80 100
262 Fuente: Transparencia por Colombia (2015).
corrupcin
Por su parte, al observar el indicador compuesto de rendicin de cuentas de las entidades pblicas del orden nacional el cual pondera
cinco aspectos fundamentales de la rendicin de cuentas de las entidades pblicas3 se identifica que en varios de los temas claves
para la competitividad abordados en este Informe4, no existe una rendicin de cuentas adecuada. Ms an, en temas tan importantes como
Trabajo, TIC, y Agricultura y Desarrollo Rural, la situacin es crtica.
Grfico 6. Indicador compuesto de rendicin de cuentas de las entidades En alerta Crtico

pblicas del orden nacional, 2013*(Porcentaje de cumplimiento).
Funcin Pblica 66%
Ciencia, Tecnologa
64%
e Innovacin
Salud y Proteccin
62%
Social
Minas y Energa 62%
Justicia y del Derecho 59%
Educacin 55%
Comercio, Industria
52%
y Turismo
Trabajo 48% consejo privado de competitividad
TIC 33%
Agricultura y
29%
Desarrollo Rural
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Nota: Las categoras de crtico y en alerta son definidas por el Observatorio Anticorrupcin. Fuente: Observatorio Anticorrupcin (2015). 263
corrupcin en el nivel local

A nivel subnacional, se observa en Colombia una fuerte heterogeneidad en los riesgos de corrupcin entre departamentos, lo cual pone
en evidencia el rezago de algunas regiones en esta materia.
riesgo de corrupcin
Grfico 7. ndice de Transparencia Departamental 2014 (De 0 a
100, donde 100 representa mayor transparencia). Muy alto Alto Medio Moderado
Antioquia 82,4
Santander 81,2
Caldas 75,7
Meta 74,8
Valle del Cauca 74,4
Quindo 73,5
Tolima 73,5
Risaralda 73,4
Cundinamarca 72
Boyac 71,1
Norte de Santander 69,5
Huila 65,5
Casanare 64,9
Nario 64
Crdoba 61,1
Cauca 60,9
Bolvar 58,6
Cesar 57,8
Atlntico 57,3
Vichada 56,1
Guaviare 54,8
Magdalena 53,2
Arauca 51,2
San Andrs y Providencia 50,2
Sucre 49,7
Amazonas 48
Putumayo 42,7
La Guajira 39,8
Caquet 37
Guaina 34,2
Vaups 32,4
Choc 31
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
264 Fuente: Transparencia por Colombia (2015).

corrupcin
25
Ms an, se observa una correlacin
inversa entre el riesgo de corrupcin
de un departamento y su nivel de PIB per
PIB per cpita no minero energtico 2013 (millones de pesos)

cpita no minero-energtico5, lo cual
revela la relacin entre gobiernos 20
locales transparentes y el nivel de
desarrollo de un territorio.
15
Grfico 8. ndice de transparencia
departamental vs PIB per cpita (excluido
el sector minero-energtico). Antioquia
10
Choc
5
Vaups R2=0,6051
30 40 50 60 70 80 90
Fuente: Transparencia por Colombia (2015) y DANE. ndice de transparencia departamental 2014 (De 0 a 100)
74
Al observar el desempeo de alcaldas 73,15
y gobernaciones en el ndice de
Gobierno Abierto, es evidente el espacio 72
de mejora que tienen las entidades
territoriales para contar con gobiernos 70,7
locales ms transparentes. Los retos
70
son ms profundos en las alcaldas de
municipios que no son capitales, as como
en las gobernaciones.
Grfico 9. ndice de Gobierno Abierto

2014 -2015 (de 0 a 100, donde 100 66
65
representa un mejor desempeo).
64
62
60
Fuente: Procuradura General de la Nacin. Alcaldas ciudades capitales Gobernaciones Alcaldas resto municipios 265
Las metas incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (PND) relacionadas con corrupcin en el sector pblico recogen de
manera parcial las recomendaciones hechas por el CPC en el Informe Nacional de Competitividad 2014-2015. Se observa una presencia
incipiente de estrategias encaminadas a reducir la corrupcin a nivel local.
Cuadro 1. Estrategias / metas del Plan Nacional de Desarrollo relacionadas con corrupcin en el sector pblico.
Lnea Meta
Base 2018
La meta se queda corta si realmente se quiere posicionar a Colombia como uno de

Mejoramiento en el ndice de los pases ms transparentes de la regin. Un ndice de 40% es relativamente bajo,
23%* 40%
integridad INTEGRA. ms an si se tiene en cuenta que el INTEGRA mide nicamente la probabilidad de
cumplimiento de la regulacin anticorrupcin, y no el cumplimiento real de la misma.
Entidades de los rdenes nacional,
departamental, distrital y municipal con 0** 100% No existe claridad sobre el responsable de esta meta, ni sobre la implementacin de la misma.
sistema de seguimiento y monitoreo.
Logro en el ndice de la Poltica Pblica La meta parece adecuada y alcanzable, especialmente si se tiene en cuenta que para
34** 100
Integral Anticorrupcin. 2014 el ndice de cumplimiento de dicha poltica se encontraba en 45%.
Entidades pblicas con plan Ms all de contar con un plan anticorrupcin completo, se debera hacer seguimiento
139** 157
anticorrupcin completo. al cumplimiento de los mismos.
La Procuradura General de la Nacin ya ha identificado algunos campos donde existen

debilidades en el cumplimiento de la Ley 1712 de Acceso a la Informacin. Por ejemplo,
para diciembre de 2014, cerca de 25% de las entidades an no reportaban al Sistema de
Entidades nacionales que cumplen la
0** 157 Informacin y Gestin del Empleo Pblico (SIGEP).
Ley de acceso a la informacin. La meta se queda corta, en el entendido de que tambin se debera apuntar al
cumplimiento de la Ley por parte de las entidades territoriales, pues son ellas las que
tienen potencialmente ms retos en el acceso a la informacin.
Entidades utilizando el Sistema Para la fecha de elaboracin de este Informe, el SECOP II ya se encontraba en
funcionamiento en fase de pilotos, por lo que la meta parece ser adecuada. El reto
Electrnico de Contratacin Pblica 0** 4.076
consiste en difundir el uso de SECOP II en todas las entidades pblicas labor en la cual
(SECOP II). viene trabajando Colombia Compra Eficiente dado que su uso an no es obligatorio.
Obligatoriedad del suministro de El acceso a la informacin entre entidades pblicas es un mecanismo de control interno
x x
informacin entre entidades pblicas. para aumentar la transparencia.
Creacin de un portal de transparencia Esta estrategia constituye una buena prctica en trminos de transparencia y
visibilidad de la informacin. Es importante garantizar el lanzamiento de dicho portal en
fiscal que administre el Ministerio de x x
los plazos establecidos (seis meses para entidades del gobierno nacional y 12 meses
Hacienda y Crdito Pblico. para entidades territoriales), a partir de la reglamentacin del Plan.
Se deben definir los mecanismos a travs de los cuales se cumpla esta meta, en
Garantizar transparencia de la especial si se tiene en cuenta que de acuerdo con la Secretara de Transparencia de la
x x
democracia en los partidos polticos. Presidencia de la Repblica, los partidos polticos no cumplen cabalmente la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin (Meja, 2015).
Desarrollar y poner en marcha la

Ventanilla nica de Denuncias y las
Es importante que se materialice esta meta, pues la creacin de la Ventanilla nica de
Veeduras Ciudadanas Temticas, x x
Denuncias es fundamental para reducir la impunidad en los casos de corrupcin.
especializadas en sectores de
intervencin del Estado.
Desarrollar la Ley de Lucha contra el

x x La Ley Anticontrabando fue aprobada en junio del 2015.
Contrabando y el Lavado de Activo.
Incrementar la incidencia del control Esta estrategia se podra utilizar a travs de la aplicacin de auditoras en diferentes
x x
social en la prevencin de la corrupcin. temticas a las entidades territoriales.
Nota: (1) El ndice de la Poltica Pblica Integral Anticorrupcin es un indicador que mide el grado de cumplimiento de la PPIA, a partir del avance en todos los componentes que
266 hacen parte de esta poltica.*Nota: Lnea base 2014.**Nota: Lnea base 2013. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en PND 2014-2018.
corrupcin
recomendaciones en las instancias locales que garanticen el rio garantizar el cumplimiento de los pla-
materia de corrupcin cumplimiento de la normativa anticorrup- nes anticorrupcin por parte de todas las
en el sector pblico cin a nivel local y desarrollen iniciativas agencias/ministerios del Gobierno nacio-
que promuevan la transparencia y la ren- nal, pues a pesar de que la construccin
En primer lugar, se recomienda imple- dicin de cuentas entre los funcionarios y la divulgacin de dichos planes estn
mentar una serie de acciones que apun- locales. Infortunadamente, en la actuali- reglamentadas por el Decreto 2641 de
ten a abordar el problema de corrupcin dad dichas Comisiones tienen una baja 2012, una cantidad importante de enti-
a nivel local. Por un lado, la creacin de visibilidad y muchas de ellas no cuentan dades de la rama ejecutiva del orden na-
un portal central de transparencia fiscal con un plan de accin definido. cional no elaboran dicho plan de manera
(PCTF) que tiene como objetivo promo- Siguiendo con el tema de corrupcin integral8. En este sentido, se podra pen-
ver la interaccin del ciudadano con la del nivel local, se deberan adoptar progra- sar en adelantar acciones preventivas
informacin sobre gestin fiscal y hacer mas de auditoras en los gobiernos locales. para aquellas entidades que no constru-
ms visible el manejo de recursos, en los Si bien existen ciertas iniciativas en este yan estos planes, y en crear un sistema
niveles tanto nacional como local es sentido, como por ejemplo las visitas inde evaluacin y seguimiento de acciones
una estrategia del PND que apunta co- tegrales que realiza el DNP a las regiones de corto, mediano y largo plazo consigna-
rrectamente en esta direccin y que ha para hacer seguimiento a la ejecucin de das en los planes, lo cual se podra liderar
sido reiterada por parte del CPC. los recursos del Sistema General de Rega- desde la Secretara de Transparencia de
Por otro lado, y en lnea con el PND, las, estos esfuerzos se podran replicar en la Presidencia de la Repblica.
se debe garantizar el cumplimiento de otros temas. En particular, se podra repli- En tercer lugar, se hace necesario for-
la Ley de Transparencia y Acceso a la In- car la experiencia de Brasil con su progra- talecer las mediciones de corrupcin en
formacin Pblica en todos los niveles, ma de inspeccin pblica aleatoria7. Este todos los niveles9, en particular realizar
la cual establece criterios claros sobre la selecciona aleatoriamente las alcaldas a minera de datos que permita hacer un
obligacin en las entidades territoriales auditar, con lo que elimina la posibilidad de anlisis predictivo para anticiparse a los
respecto a la divulgacin de informacin. que los gobiernos locales oculten o modi- posibles riesgos de corrupcin, y hacer
Esto resulta muy potente para visuali- fiquen las cifras de su gestin antes de la visible dicho anlisis. Dichas mediciones
zar no slo la funcin pblica, sino tam- visita, riesgo que se tiene presente en vi- de corrupcin se podran hacer visibles a
bin las actividades de los privados que sitas planeadas con anticipacin. Dicho travs del observatorio anticorrupcin de
ejercen funcin pblica. Por lo tanto, se programa ha permitido no solamente iden- la Secretara de Transparencia de la Pre-
recomienda avanzar en el piloto de acom- tificar la desviacin irregular de recursos, sidencia de la Repblica.
paamiento a las Entidades Territoriales sino tambin profundizar sobre las causas Como cuarta recomendacin, el consejo privado de competitividad
en la Ley de Transparencia, el cual ya se y los focos donde la corrupcin es ms re- CPC considera necesaria la creacin
encontraba contratado para la fecha de currente en el nivel local (Ferraz & Finan, de un grupo multidisciplinario que
elaboracin de este Informe. Adicional- 2010). Para avanzar en este frente, se realice investigaciones relevantes
mente, se sugiere incentivar el cumpli- puede aprovechar la estrategia planteada que permitan establecer el tipo de es-
miento en Transparencia Activa por parte en el PND relacionada con la implementa- tructuras institucionales, sistemas de
de las entidades territoriales, lo cual sig- cin de experimentos de campo para pre- incentivos, y aspectos culturales que
nifica que las entidades locales publiquen venir la corrupcin local. promueven conductas corruptas, re-
informacin de manera voluntaria. En segundo lugar, se recomienda comendacin en la que se ha venido
Adems de esto, existe el reto funda- avanzar en programas y estrategias an- insistiendo en los ltimos aos y que
mental de fortalecer y visibilizar las Comi- ticorrupcin en temticas clave para la hace parte de la PPIA, pero que ha te-
siones Regionales de Moralizacin6 como competitividad. En especfico, es necesa- nido un avance nulo. 267
Una quinta recomendacin hace refe- nico de Contratacin Pblica (SECOP II), Como sptima medida, se recomienda
rencia a la creacin de herramientas que permite realizar todo el proceso de fortalecer la regulacin que incentive y
que reduzcan la impunidad en actos de contratacin en lnea, lo cual permite vi- proteja el papel de los denunciantes o
corrupcin y, por lo tanto, desincentiven sibilizar todas las fases del proceso de whistleblowers de casos de corrupcin en
este fenmeno. Resulta preocupante que, contratacin a los ciudadanos. A la fe- el sector pblico11. Regulaciones de este
a pesar de la insistencia desde hace va- cha de elaboracin de este Informe, el tipo han tenido una amplia difusin y xito
rios aos por parte del CPC en la creacin SECOP II ya se encontraba funcionando en diferentes pases y constituyen una de
de una Ventanilla nica de Denuncias y en fase de piloto con algunas entidades, las maneras ms eficientes para prevenir,
de la inclusin de dicha estrategia en el lo que implica que ya se estn realizan- detectar y castigar a funcionarios corrup-
PND, a la fecha de elaboracin de este do procesos de contratacin pblica a tos (Transparencia Internacional, 2013).
Informe dicha ventanilla apenas se en- travs de este sistema. En este sentido, En esta lnea se destaca el avance en la
cuentra en su versin beta10. Ms an, el reto consiste en fomentar el uso del redaccin de un proyecto de Ley que crea
todava estn por definirse los responsa- SECOP II en todas las entidades pblicas, un marco legal de proteccin de denuncian-
bles de la administracin de la misma. lo cual se puede hacer inicialmente a tra- tes. Se debe apuntar a que la construccin
Una sexta recomendacin hace re- vs de programas de capacitacin sobre de este proyecto cuente con el acompaa-
ferencia a la necesidad de acoger las su uso a proveedores y compradores, y miento de expertos en el tema y, en parti-
recomendaciones de la OCDE en temas eventualmente con la creacin de una cular, asegurar que no se creen incentivos
anticorrupcin. En este sentido, se des- reglamentacin que haga obligatorio el perversos en el mismo. As mismo, se espe-
taca el avance en la implementacin de uso del SECOP II, tal como se hace hoy rara que antes de acabar el ao 2015 dicho
la segunda versin del Sistema Electr- en da con el SECOP I. proyecto de ley ya se haya presentado.
268
Corrupcin en el sector privado
corrupcin
La percepcin sobre el buen comportamiento tico de las firmas en Colombia en interacciones con funcionarios, polticos u otras firmas es
relativamente baja y aunque igual al promedio latinoamericano (Grfico 10), se ha alejado en los ltimos aos de pases como Costa Rica, que tiene
el tercer mejor desempeo en la regin (Grfico 11). Estos resultados muestran a Colombia como un pas con alta tolerancia a la corrupcin por
parte del sector productivo, y donde es persistente la presencia de este fenmeno en las prcticas empresariales.
6
Grfico 10. Comportamiento tico de las
5,2
firmas 2015 (1 a 7, donde 7 representa un
4,9
mejor desempeo). 4,5 5
4,4
4,2
3,6 3,6
Colombia 3,5 3,5 3,5 3,5 4
3,0
Pases de referencia
3
Amrica Latina
2
1
Malasia (23)
Uruguay (29)
Chile (32)
Sudfrica (38)
Costa Rica (50)
Corea del Sur (95)
Turqua (99)
Per (106)
Colombia (109)
Mxico (111)
Amrica Latina
Brasil (133)
0
Fuente: WEF (2015).
Grfico 11. Comportamiento tico de 5

4,7
las firmas 2006- 2015 (1 a 7, donde 7
4,4
representa un mejor desempeo). 4,5
4,1 4,2
3,9 3,9
4,4
3,7 4
3,6 3,6
Colombia 3,5 3,5
3,5
Costa Rica (Tercer pas
Amrica Latina)
2,5
1,5
0,5
Fuente: WEF (2015). 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 269
100%
Las cifras anteriores se confirman con

los resultados de la Encuesta Nacional 95%
sobre prcticas contra el soborno
en empresas colombianas realizada 94% 90%
93%
por Transparencia por Colombia y la 91% 91%
Universidad Externado, la cual revela 85%
que en los ltimos cuatro aos ms de 90%
de las empresas encuestadas consideran 80%
que se ofrecen sobornos en el entorno de
75%
negocios 12. En esta misma lnea, de acuerdo
con el barmetro global de la corrupcin,
70%
cerca de 30% de empresas en Colombia
aceptan haber ofrecido un soborno a
65%
alguna agencia del orden nacional.
60%
Grfico 12. Porcentaje de empresarios 55%

que consideran que existen sobornos
en el entorno de negocios. 50%
45%
Fuente: Transparencia por Colombia y Universidad
Externado (2015). 2008 2010 2012 2014
Son pocas las estrategias incluidas en el PND para impulsar mejores prcticas anticorrupcin en el sector privado. Sobresalen los
avances en las recomendaciones de la OCDE, pero es notable la ausencia de metas de corto plazo relacionadas con este tema.
Cuadro 2. Estrategias / metas del PND relacionadas con corrupcin en el sector privado.
Lnea Base
(2013)
El cumplimiento de esta estrategia va por buen

Presentar al Congreso de la Repblica un proyecto
camino. Para la fecha de redaccin de este Informe,
de ley de responsabilidad administrativa de x x
dicho proyecto de ley ya se encontraba aprobado en
personas jurdicas por actos de corrupcin.
primer debate.
Implementar una gua de trabajo de cumplimiento y

Es necesario tener resultados en el corto plazo de
ajuste a los estndares OCDE con el sector privado,
dichos registros pro-tica, pues a pesar de haber
y una metodologa de medicin de programas de
x x establecido dicha meta hace unos aos y de ser una
cumplimiento de tica empresarial para aumentar
recomendacin de la OCDE, no existen avances en la
la competitividad y fortalecer las relaciones pblico-
creacin de estos registros.
privadas a travs de estndares de integridad.
Este tipo de proyectos debera contar con la

participacin de muchos actores, incluida la sociedad
Empresas/gremios siguiendo el Pacto
0 30 civil. Adems, se debe hacer un programa de
Anticorrupcin.
visualizacin y difusin de las ventajas que se tienen
desde el sector privado al firmar este Pacto.

corrupcin
recomendaciones en extender la responsabilidad a personas tratgicos para el pas. En este sentido, se
materia de corrupcin jurdicas en todo tipo de soborno. reconoce la inclusin de Colombia como
en el sector privado candidato de la Iniciativa de Transparen-
Una segunda estrategia que responde a cia de la Industria Extractiva (EITI, por su
El sector privado ha venido adquiriendo las recomendaciones hechas por la OCDE sigla en ingls), programa encaminado a
un papel protagnico en la lucha contra consiste en crear y fortalecer programas aumentar la transparencia en las empresas
la corrupcin, por lo que cada vez es ms dentro de y entre las empresas para privadas del sector extractivo y las agencias
importante trabajar desde este sector en adoptar mejores prcticas anticorrup- pblicas relacionadas con este sector; parti-
estrategias que resalten y materialicen cin. En esta lnea, se debe reconocer cularmente en la medida en que la inclusin
los beneficios que se obtienen al empren- el avance en la creacin del programa en la EITI fue una recomendacin plantea-
der prcticas de alta transparencia y baja Empresas activas en el cumplimiento da en el Informe Nacional de Competitivi-
tolerancia a la corrupcin. A continuacin anticorrupcin, iniciativa de la Secreta- dad 2014-2015. Ahora bien, el proceso debe
se presenta una serie de recomendacio- ra de Transparencia que agrupa una se- avanzar hacia la construccin de un plan de
nes para avanzar en este frente. rie de grandes empresas interesadas en accin por parte del Gobierno de Colombia
En primer lugar, el CPC insiste en la implementar mejores prcticas de lucha en el marco de esta iniciativa. As mismo, se
necesidad de acoger de manera integral contra la corrupcin en la firma. Si bien debe pensar en replicar este tipo de estra-
las recomendaciones hechas por la OCDE este es un primer paso importante para tegias en otros sectores econmicos que
para reducir la corrupcin en el sector promover la cultura de la legalidad dentro hayan sido identificados como estratgicos
privado, pues dichas recomendaciones de las empresas, se deben evaluar meca- para el pas.
han probado ser mecanismos eficien- nismos para garantizar la sostenibilidad As mismo, se recomienda considerar
tes en otros pases. En este sentido, se de esta iniciativa. Esto se podra hacer, tres estrategias que pueden llevar a cabo las
recomienda avanzar principalmente en por ejemplo, a travs de dos acciones. empresas y que han probado ser exitosas en
dos estrategias. La primera consiste en La primera de ellas consiste en inde- la reduccin de la corrupcin. La primera de
aprobar el proyecto de Ley que establece pendizar gradualmente esta iniciativa ellas se refiere a la adopcin de estndares
responsabilidad de tipo administrativo a del Gobierno nacional y hacer que su contables muy elevados en las empresas,
las personas jurdicas que se vean invo- liderazgo recaiga sobre algn actor de que permitan detectar de manera relativa-
lucradas en un caso de soborno trasna- la sociedad civil, apuntando hacia una mente sencilla aquellos espacios donde es
cional a funcionarios. Dicha Ley adquiere mayor apropiacin de esta por parte del ms probable que aparezca la corrupcin.
importancia especial, pues fortalece el sector privado. La segunda consiste en Al igual que en las entidades pblicas de los
sistema de penalidad de la corrupcin eliminar la presencia de los gremios en el rdenes nacional y local, la visibilidad de in- consejo privado de competitividad
al llevar la responsabilidad a toda la em- comit evaluador de esta iniciativa, pues formacin en el sector privado es una de las
presa. Si bien a la fecha de elaboracin el hecho de que las empresas sean juez y maneras ms efectivas de realizar segui-
de este Informe este proyecto de ley se parte de esta le puede restar credibilidad miento y monitoreo a las finanzas de las fir-
encontraba aprobado en primer debate, y neutralidad. Por otro lado, se recomien- mas, y de garantizar los correctos ejecucin
es necesario garantizar su aprobacin da ampliar el programa a medianas y pe- y manejo de los ingresos y gastos.
lo ms pronto posible, si se quiere dar queas empresas, pues estas podran La segunda constituye la creacin de
cumplimiento a la convencin de la OCDE tener mayores retos en el cumplimiento un sistema de monitoreo efectivo de par-
para prevenir el cohecho. As mismo, a de prcticas anticorrupcin. te de grandes empresas que delegan al-
pesar de que este proyecto de ley est Por otro lado, es altamente recomenda- gunas funciones a otras organizaciones.
enmarcado en el soborno trasnacional, ble avanzar en programas de prevencin de Es decir, es necesario garantizar que en
valdra la pena evaluar la posibilidad de la corrupcin en sectores econmicos es- una situacin de principal-agente, donde 271
el principal son las empresas que de- anticorrupcin, auditoras, o incluso gremios empresariales. En particu-
legan ciertas funciones a filiales, con- la cooperacin entre empresas que lar, los gremios podran premiar a las
tratistas, u otro tipo de intermediarios compartan informacin sobre sus in- empresas asociadas con mejores es-
(agentes), estos ltimos no incurran termediarias13. tndares anticorrupcin, e imponer
en actos corruptos. Para esto, el sec- Finalmente, la tercera recomen- algn tipo de castigo a aquellas em-
tor privado puede utilizar estrategias dacin consiste en incentivar el con- presas que se vean envueltas en ca-
como diseo de programas, talleres trol de la corrupcin a travs de los sos de corrupcin.
272
Cuadro 3. Resumen de las principales recomendaciones en materia de Corrupcin.

No Recomendacin Plazo Observaciones
corrupcin
A pesar de que la Ley de Acceso a la
Informacin pblica entr en vigencia
para las entidades territoriales en
Portal central de
marzo de 2015, se identific una
transparencia fiscal
Implementar programas evaluacin de cumplimiento de dicha Ministerio
(PCTF). Entidades de
de prevencin y mejores Ley en municipios y departamentos. Pblico/
los rdenes nacional,
1 prcticas anticorrupcin Mediano No se ha logrado visibilizar las Secretara de
departamental, distrital
en las entidades Comisiones Regionales de Moralizacin Transparencia/
y municipal con
gubernamentales. como instancias de promocin de MinTIC.
sistema de seguimiento
transparencia a nivel local. Algunas de
y monitoreo.
estas no cuentan con un plan de accin
o informes de rendicin de cuentas
visibles a los ciudadanos.
Se destaca el avance en la creacin
Implementar programas de mapas anticorrupcin sectoriales.
Entidades nacionales Secretara de
de prevencin y mejores Para 2014, nicamente ocho de los
2 Mediano que cumplen Ley de transparencia
prcticas anticorrupcin en 24 sectores de la rama ejecutiva
acceso a la informacin. /Ministerios.
sectores estratgicos. cumplan con ms de 80% de sus planes
anticorrupcin.
Fortalecer el observatorio El observatorio funciona con indicadores

Secretara de
anticorrupcin e implementar relevantes de seguimiento y control.
3 Corto x Transparencia/
estrategias de minera de No existen an estrategias de anlisis
MinTIC.
datos y anlisis predictivo. predictivo.
Crear un grupo
multidisciplinario con el fin No ha existido avance en la creacin de Secretara de
4 Corto x
de identificar las fuentes este grupo. Transparencia.
anticorrupcin.
Desarrollar y poner en
marcha la Ventanilla
La Ventanilla nica de Denuncias se
nica de Denuncias
Fortalecer las herramientas encuentra en su fase beta, y an no Secretara de
y las Veeduras
5 de denuncia que reduzcan Corto se ha definido la entidad responsable Transparencia/
Ciudadanas Temticas,
la impunidad. de su operacin, ni su fecha de MinTIC.
especializadas
entrada en operacin.
en sectores de
intervencin del Estado.
Acoger las recomendaciones Entidades del orden Secretara de

El SECOP II se encuentra implementado
6 de la OCDE en materia de Corto nacional utilizando Transparencia/
en fase de pilotos.
corrupcin en el sector pblico. SECOP II. MinTIC. consejo privado de competitividad
Se est trabajando en un borrador

Crear una regulacin de proyecto de ley que contenga
que incentive el papel de normativa integral de proteccin a Secretara de
7 Corto x
denunciantes de actos de los denunciantes. Se esperara que la Transparencia.
corrupcin. preparacin de este proyecto acoja
recomendaciones de diferentes actores.
273
No Recomendacin Plazo Observaciones
En 2014 se acept la candidatura

Adoptar programas de de Colombia para hacer parte de Sector privado/
prevencin y cumplimiento la Iniciativa de Transparencia de Ministerio
8 de mejores prcticas Corto x Industria Extractivas (EITI). Es de Minas y
anticorrupcin en sectores necesario tener un reporte para abril Energa / Otros
econmicos estratgicos. de 2016 sobre el avance del pas en la ministerios.
creacin del Plan de Accin.
Se present el proyecto de ley de

responsabilidad de personas jurdicas
en sobornos transnacionales. Se cre
Implementar una el programa empresas activas en el
Acoger las recomendaciones
gua de trabajo de cumplimiento anticorrupcin, que
9 de la OCDE en materia de Corto Sector privado.
cumplimiento y ajuste a busca incentivar buenas prcticas
corrupcin en el sector privado.
los estndares OCDE. anticorrupcin en diferentes empresas.
La penalidad hacia empresas con casos
de soborno se debera extender a todos
los casos.
Asegurar la sostenibilidad
Este programa se debe independizar del Sector privado/
y la cobertura del programa
10 Corto x Gobierno nacional y se debe ampliar a Gobierno
Empresas activas en el
pequeas y medianas empresas. nacional.
cumplimiento anticorrupcin.
Los gremios podran premiar a

Realizar programas de las empresas lderes en prcticas
11 control de la corrupcin Corto x anticorrupcin y castigar a aquellas Gremios.
desde los gremios. que se vean involucradas en algn
caso de corrupcin.
Garantizar altos estndares

12 contables dentro de Mediano x x Sector privado.

las empresas.
Crear sistema de monitoreo

entre grandes empresas y
13 Largo x x Sector privado.
sus filiales/intermediarias/
contratistas.
Plazo Avance
6. Las Comisiones Regionales de Morali- Soborno de Transparencia Inter-
zacin son las instancias departamen- nacional, que contienen una se-
tales encargadas de poner en marcha rie de elementos voluntarios que
Notas los lineamientos de la Comisin Na- pueden adoptar las empresas.
corrupcin
cional de Moralizacin y coordinar las
1. El Informe Nacional de Competitividad acciones de los rganos territoriales de
plantea la comparacin de Colombia prevencin, investigacin y sancin de
con el tercer pas de mejor desempeo la corrupcin.
en la regin teniendo en cuenta que la 7. Una explicacin ms detallada so-
visin 2032 del SNCCTeI establece que bre dicho programas se encuentra en
para ese ao ()Colombia ser uno http://www.cgu.gov.br/. Referencias
de los tres pases ms competitivos 8. De acuerdo con el ltimo informe de
de Amrica Latina y tendr un elevado Gestin de la Secretara de Transparen- 1 Banco Mundial. (2013). World Governance In-
nivel de ingreso por persona, equiva- cia de la Presidencia de la Repblica, dicators. Obtenido de http://databank.world-
lente al de un pas de ingresos medios nicamente ocho de los 24 sectores bank.org/
altos, a travs de una economa ex- que componen la Rama Ejecutiva del 2 CIPE. (2011). Combating Corruption:A Private
portadora de bienes y servicios de alto Orden Nacional cumplan en su totali- Sector Approach. Washington D.C.: CIPE.
valor agregado e innovacin, con un dad con la elaboracin del plan y sus 3 Cisneros, E., Hargrave, J., & Kis-Katos, K.
ambiente de negocios que incentive cuatro componentes. (2013). Unintended consequences
las inversiones local y extranjera, pro- 9. Dado que la corrupcin es una prctica of anti-corruption.
picie la convergencia regional, mejore oculta que hace imposible su medicin 4 Gallup. (2015). Gallup Poll Colombia.
las oportunidades de empleo formal, precisa, dichas mediciones se podran 5 Graf Lambsdorff, J. (2005). Consequences and
eleve la calidad de vida y reduzca sus- enfocar en riesgos de corrupcin y/o causes of corruption: What do we know from a
tancialmente los niveles de pobreza. prcticas a favor de la transparencia. cross-section of countries? Passauer Diskus-
(Conpes 3527 de 2008). 10. La versin beta de la ventanilla nica sionspapiere: Volkswirtschaftliche Reihe.
2. El indicador de rendicin de cuentas de denuncias se encuentra en https:// 6 Meja, Daniel. (27 de Mayo de 2015). Partidos
del Banco Mundial mide la percepcin www.denunciecorrupcion.gov.co. Polticos Colombianos se rajan en transparen-
respecto a la capacidad que tienen los 11. Actualmente existe una serie de nor- cia. El Colombiano.
ciudadanos de un pas en participar en mas mediante las cuales se protege el 7 OCDE. (2013). Colombia: Implementing Good
la seleccin de su gobierno, as como papel de los denunciantes, tales como Governance. OECD Public Governance Reviews.
al alcance de libertad de expresin y li- los artculos 35 y 43 de la Ley 1474. Sin 8 Secretara de Transparencia. (2015). Obser-
bertad de prensa. embargo, dicha regulacin no protege vartorio Anticorrupcin. Obtenido de
3. Los cinco componentes que integran integralmente la labor de los denun- htttp://www.anticorrupcin.gov.co
este indicador son: i) Planeacin ; ii) In- ciantes. 9 Transparencia Internacional. (2013). Interna-
formacin ; iii) Dilogo ; iv) Incentivos , 12. Dicha encuesta tambin revela, tional Principles for Whistleblower Legislation.
y v) Evaluacin. entre otras cosas, que nicamen- Berlin: European Comission.
4. Ver, por ejemplo, los captulos de TIC; te 33% de las firmas cuentan con 10 Transparencia Internacional. (2014). Corrup-
Educacin; Justicia; y Ciencia, Tecnolo- una poltica de rechazo al ofreci- tion Perceptions Index. Berlin.
ga e Innovacin del presente Informe. miento de sobornos, y que 21% de 11 Transparencia por Colombia. (2015).
5. Se utiliza el PIB per cpita no minero- las empresas no tienen ningn ndice de Transparencia. Obtenido de
energtico en la medida en que en los tipo de prctica de prevencin http://www.indicedetransparencia.org.co/
departamentos donde la actividad contra el soborno.
minero-energtica es importante, este 13. En este sentido, valdra la pena
sector termina distorsionando las ci- revisar los Principios Empre-
fras de ingreso per cpita. sariales para Contrarrestar el 275
energa
38 corea del sur
41 costa rica
80 turqua
mxico 73
per 70
96 brasil
116 sudfrica
35 uruguay
chile 46
Calidad del suministro elctrico. Puesto entre 140 pases (donde 1 indica el pas con mejor suministro elctrico).
Fuente: WEF (2015).
Perfil de Colombia en materia de Energa.
Puesto en Puesto en
(# pases) (# pases)
Poblacin con acceso a UPME, Banco Mundial

96,8% 97 (186) 11 (18)
energa elctrica. (2012*)
Capacidad Efectiva Neta Sistema XM

15.489 MW x x
Interconectado Nacional. (2014)
ndice de Desempeo de la
Arquitectura Energtica (de 0 a
0,74 9 (125) 1 (18) WEF (2015)
1, valores ms altos representan
mejor desempeo).
ndice de sostenibilidad ambiental

Panorama World Energy Council
(de A a D, donde A representa el A 4 (129) 2 (18)
General (2014)
mejor desempeo).
Nmero de procedimientos para Doing Business

5 64 (144) 9 (18)
obtener una conexin elctrica. (2015)
Tiempo para obtener una Doing Business

105 das 83 (144) 17 (18)
conexin elctrica. (2015)
Costo de obtener una 504,4% del ingreso Doing Business

65 (144) 11 (18)
conexin elctrica. per cpita (2015)
Precio de energa elctrica ECSIM (2015), OSINERGMIN

Precios 11,6 US$cent /kWh 17 (30) 10 (13)
para la industria. (Per) (2014)
Administracin de
Generacin a travs de de energas 555 Informacin Energtica
58 (184) 12 (20)
renovables no hdricas. millones de kWh (Estados Unidos)
Fuentes No
(2012)
Convencionales
de Energa y
Consumo Agencia Internacional de
Consumo de energa elctrica
1.130 kWh 95 (131) 14(19) Energa
per cpita.**
(2012)
Nota: * Ao disponible ms reciente para comparacin internacional. Para Colombia el dato corresponde a 2014. Nota: ** Valo-
Puesto
278 res ms altos generalmente se asocian con un mayor desarrollo de actividades productivas con alta intensidad energtica.
Colombia ha logrado niveles importantes de confiabilidad en el
sector energtico gracias a una combinacin de reformas en el
sector1 y a una regulacin para el desarrollo de los mercados.
energa
As, en el ms reciente ndice de Desempeo de la Arquitectura
Energtica Global del Foro Econmico Mundial2 (WEF por su
sigla en ingls), Colombia se destaca como el nico pas
emergente dentro de los diez pases con mejor desempeo,
al lograr puntajes sobresalientes en la contribucin del sector
al crecimiento econmico y el desarrollo, y en la cobertura y la
calidad del suministro elctrico.
En efecto, el nivel de cobertura del servicio As mismo, y dada la contribucin del en especial ante un panorama de menor
de energa elctrica a nivel nacional es ele- sector minero-energtico al desarrollo disponibilidad de fuentes energticas
vado (96,8% de hogares) y se han alcanza- del pas, el Plan Nacional de Desarrollo como el gas.
do mejoras en el acceso al servicio. Mientras (PND) 2014-2018 ha incluido la con- En ese sentido, este captulo pre- consejo privado de competitividad
en 2010 se requeran en promedio 165 das solidacin de este sector dentro de las senta la situacin del sector de energa
para que una firma contara con conexin estrategias para el mejoramiento del ob- en Colombia y ofrece recomendaciones
elctrica, en 2014 se necesitaron 105 das jetivo Competitividad e infraestructura relevantes para mejorar la competitividad
en promedio. A pesar de lo anterior, el pas estratgicas. De hecho, y como mues- del sector y as mantener la confiabilidad
ocupa el lugar 92 entre 189 pases en cuan- tra de su importancia, el 42% del monto al menor costo posible para los usua-
to a la facilidad de obtener una conexin del Plan de Inversiones dedicado a este rios. Las recomendaciones se organizan
elctrica (Doing Business, 2015). Por su objetivo est asignado a la estrategia en dos reas: i) precios y ii) fuentes no
parte, la calidad del suministro elctrico no minero-energtica. convencionales de energa y consumo.
es reportada por los empresarios como un Persisten, sin embargo, retos consi- As mismo, se examinan las metas que
factor problemtico para el desarrollo de los derables para mantener una oferta con- el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
negocios en el pas (WEF, 2014b). fiable de energa a precios competitivos, plantea para cada uno de los casos. 279
Precios
comparacin internacional
Aunque las tarifas elctricas para la industria en Colombia no se encuentran entre las ms altas a nivel internacional3, el pas tiene
espacios para realizar mejoras en la regulacin y en la eficiencia del sector que den lugar a precios ms competitivos (Grfico 1)4.
Pases de
Colombia
Grfico 1. Precio de la energa elctrica para la industria, 2014 (US$ cent/kWh). referencia
25
20
17,9
15
US$ cent/kWh
12,0
11,6
11,5
11,3
10,0
9,6 10
8,7
7,5
7,0
5
0
Venezuela
Argentina
Paraguay
Estados Unidos
Per
Brasil
Suecia
Finlandia
Ecuador
Turqua
Colombia Nivel 4 *
Noruega
Dinamarca
Eslovenia
Costa Rica
Bolivia
Chile
Colombia Nivel 3 **
Colombia ***
Francia
Uruguay
Holanda
Guatemala
Blgica
Portugal
Espaa
Reino Unido
El Salvador
Irlanda
Mxico
Alemania
Italia
Notas: * Tarifa industrial para nivel de tensin 4. Fuente: ECSIM (2015). ** Tarifa industrial para nivel de tensin 3. Fuente: ECSIM (2015). ***Tarifa industrial para consumos
mensuales mayores a 500.000 kWh. Fuente: OSINERGMIN. / Fuente: Para Amrica Latina, los datos provienen de la agencia reguladora de la energa en Per, OSINERGMIN
280 (Primer trimestre 2015). Los datos de pases OCDE provienen de ECSIM (2015).
Precios
energa
balance oferta-demanda de gas
El abastecimiento y el precio del gas natural impactan los costos de generacin de la energa elctrica, ya que aunque la mayor parte
de la generacin en Colombia es hidrulica, la generacin trmica a gas cumple un papel fundamental en la formacin de precios del
mercado elctrico5. En trminos de oferta de gas natural, se espera que la capacidad de produccin nacional se reduzca a una tasa de
alrededor de 4% anual durante los prximos cuatro aos y que los campos de la cuenca de la Guajira, los de mayor produccin nacional6,
pasen de producir alrededor de 480 GBTUD7 en 2015 a producir en torno a 280 GBTUD en 2018. La declinacin de la produccin nacional de
gas natural podra dar lugar a un dficit en el mercado en septiembre de 2017 (Grfico 2).
Potencial de Demanda
Grfico 2. Potencial de produccin vs. demanda de gas natural (GBTUD), Colombia 2015-2022. produccin media
1.600
1.400
1.200
1.000
GBTUD
800
600
400
200
0
Dic. 2015
Abr. 2016
Ago. 2016
Dic. 2016
Abr. 2017
Ago. 2017
Dic. 2017
Abr. 2018
Ago. 2018
Dic. 2018
Abr. 2019
Ago. 2019
Dic. 2019
Abr. 2020
Ago. 2020
Dic. 2020
Abr. 2021
Ago. 2021
Dic. 2021
Abr. 2022
Ago. 2022
Dic. 2022
Fuente: Ministerio de Minas y Energa y UPME (Unidad de Planeacin Minero Energtica). 281
Precios
impacto del mercado de gas sobre la tarifa elctrica

ante el insuficiente abastecimiento de gas para las plantas trmicas como el que vive el pas desde 2012, la contratacin de energa firme
empieza a ser respaldada a travs de combustibles ms caros, como gas natural licuado y lquidos (Grfico 3). Como evidencia del impacto del
precio del gas sobre los precios de la energa elctrica, se estima que pasar de generar con gas natural local (precio promedio: 6,07 USD/
MBTU8) a generar con gas natural licuado (precio aproximado: 7,8 USD/MBTU9), incrementara el precio de la energa elctrica en 18% (CUADRO 1).
Grfico 3. Energa firme en contratos bilaterales por

Lquidos Gas Natural Carbn
tipo de recurso (GWh/ao), Colombia 2009-2019.
Gas Natural Demanda de
Hidrulica
Importado Energa Elctrica
100.000
90.000
80.000
70.000
GWh / ao
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: Acolgen.
Cuadro 1. Impacto del precio de gas sobre el precio de la energa elctrica, simulacin para una planta terica en Colombia.
Precio de Gas Precio de Energa Elctrica

(USD/MBTU) ($/kWh)
TRM=$2400 TRM=$2800
3,0 152,7 178,2

4,0 171,9 200,6
5,0 191,1 223,0
Generacin a travs
6,0 210,3 245,4 de gas natural
7,0 229,5 267,8
Generacin a travs de
8,0 248,7 290,2 gas natural importado
9,0 258,3 312,6
10,0 287,1 347,0
11,0 306,3 370,2
12,0 325,5 393,4
Nota: La simulacin considera el heat rate (eficiencia para convertir gas en electricidad) promedio de las plantas en Colombia. Fuente: Acolgen y clculos Consejo Privado de
282 Competitividad con informacin de UPME.
Precios
energa
fondos financiados con contribuciones del sector elctrico
En Colombia existen cuatro fondos de poltica social que se financian con cargos a los usuarios del sector elctrico y que impactan la
tarifa. El PND 2014-2018 contempla un incremento notorio en los aportes que recibirn tales fondos, de forma tal que su valor anual
pasar de $266.000 millones a $545.000 millones (Grfico 4). Mientras que el impacto de los fondos elctricos sobre la tarifa antes
del PND 2014-2018 era de 1,3% ($3,33/kWh), segn lo establecido en el PND, el impacto ser de hasta 2,9% ($8/kWh)10. Si bien el impacto es
marginal, no deja de ser una fuente de distorsin y de aumento de la tarifa de energa elctrica que pagan los usuarios, principalmente
aquellos con una intensidad energtica alta (Grfico 5).
600
Grfico 4. Valor anual de fondos $545 mil millones
elctricos en Colombia.
500
Miles de millones de pesos

FOES 400
PRONE $266 mil millones

300
FAZNI
200
FAER
100
Fuente: Acolgen, Plan Nacional de Desarrollo 2014- Segn lo establecido en el PND

Antes del PND 2014-2018
2018 (Artculo 190, Ley 1753 de 2015). 2014-2018 (Ley 1753 de 2015)
Grfico 5. Impacto de fondos elctricos

sobre tarifa en Colombia ($/kWh).
Segn lo establecido
2,9% de
en el PND 2014-2018
la tarifa
FOES* (Ley 1753 de 2015)
PRONE
FAZNI
FAER
Antes del PND 1,3% de
2014-2018 la tarifa
Nota: * Aunque el FOES ya estaba establecido antes

del PND 2014-2018, su financiacin no tena impacto
sobre la tarifa elctrica. Fuente: ANDI (2015), Plan
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Artculo 190, Ley
1753 de 2015). $ / kWh 283
Precios
El PND 2014-2018 incluye la ampliacin de la cobertura de energa elctrica como una de las estrategias para el logro del objetivo
Competitividad e infraestructura estratgicas. Dada la dispersin geogrfica de las viviendas que actualmente no cuentan con el
servicio, la atencin de nuevos usuarios supone un esfuerzo fiscal considerable. La Unidad de Planeacin Minero Energtica (UPME)
estima que atender cada nuevo usuario cuesta aproximadamente $10 millones (UPME, 2014) y que los recursos necesarios para lograr la
universalizacin del servicio ascienden a $5 billones.
Cuadro 2. Principales metas / estrategias en el PND 2014-2018 relacionadas con precio y cobertura de energa elctrica.
Lnea Base
(2013)
Se adelantarn los
estudios y se expedir la En lnea con las recomendaciones del CPC referentes a mejorar el
normatividad pertinente x x abastecimiento de gas natural en el pas (ver seccin Recomendaciones
para la construccin de en materia de precios).
plantas de regasificacin.
Anlisis integral del El CPC considera de vital importancia la realizacin de este anlisis y que se
mercado de energa impulse la participacin de intermediarios financieros para lograr una mejor
x x
mayorista para promover la cobertura de riesgos y mayor liquidez en el mercado a travs
profundizacin y la liquidez. de contratos estandarizados.
Si bien la meta para 2018 representa un avance considerable frente a la lnea

base (2013), de acuerdo con el Plan Indicativo de Expansin de Cobertura
Nuevos usuarios con
elaborado por la UPME, aproximadamente 570.000 viviendas no tienen
servicio de energa elctrica 56.140 173.469
acceso a un servicio continuo de energa elctrica, por lo que el logro de la
con recursos pblicos.
meta propuesta para 2018 no conseguira la cobertura universal
y continua del servicio.
PND 2014-2018 y Plan Indicativo de Expansin de Cobertura, UPME.
recomendaciones en micas e implicara incrementos en la tarifa resolver en el corto plazo y por lo tan-
materia de precios de energa elctrica. Las medidas que en to, es crucial emprender medidas adi-
aos anteriores adopt el Gobierno nacio- cionales que puedan contribuir a tener
El CPC considera que el principal problema nal se enfocaron en el desarrollo de regu- tarifas ms competitivas sin perder con-
del sector elctrico en la actualidad est laciones que fomentaron la conversin de fiabilidad. El CPC presenta una serie de
asociado a la insuficiencia de combusti- plantas trmicas de gas a combustibles recomendaciones que apuntan a ese ob-
bles con la flexibilidad requerida por el sec- lquidos, con el objetivo de reducir esta jetivo, y que acompaan las propuestas
tor a precios competitivos. En ese sentido, fuente de demanda por gas. Tal y como de solucin al problema de insuficiencia
es fundamental que el Gobierno nacional lo seal el Informe Nacional de Compe- de combustibles flexibles. Lograr un sis-
encuentre soluciones estructurales que titividad 2013-2014 (Consejo Privado de tema elctrico ms eficiente y confiable,
contribuyan a solucionar el problema de Competitividad, 2013), esta estrategia ha que impulse la competitividad del pas,
eventual desabastecimiento de gas en el mostrado ser insostenible y costosa. requerir avanzar en este tipo de medi-
pas, ya que una situacin as dejara sin Sin embargo, hay que notar que das sin perder de vista el problema prin-
284 un insumo competitivo a las plantas tr- esta situacin, al ser estructural, no se cipal de largo plazo.
Precios
energa
Lo anterior requiere de una regulacin ii) En materia de infraestructura, ante la baha de Cartagena con este propsito
que balancee de manera cuidadosa los una perspectiva de eventual desa- que se espera que entre en operacin en
objetivos de aumento de cobertura y bastecimiento en el corto plazo, se 2016. La UPME tambin considera razona-
confiabilidad por un lado, y por otro, los recomienda viabilizar el transporte ble la instalacin de una segunda planta
objetivos de eficiencia, para que no se y la comercializacin del gas exis- en la Costa Pacfica que permita la importa-
generen sobrecostos innecesarios para tente en campos menores a travs cin de gas natural proveniente de la costa
los usuarios y evitando desincentivar la de la construccin de gasoductos, peruana (UPME, 2015), aunque hasta el
inversin del sector privado. de manera que se puedan conectar momento no se haya establecido ningn
Con el objetivo de mejorar el abasteci- al Sistema de Transmisin Nacional. cronograma especfico para este proyec-
miento, se propone ampliar la capacidad Adems, se debe asegurar la cone- to. As mismo, es importante poner en mar-
de transporte de gas, especialmente dada xin del gas que va a ser importado cha la importacin de gas desde Venezuela
la concentracin geogrfica de la produc- a travs de la planta de regasifica- en el marco del convenio entre Ecopetrol y
cin de gas en Colombia: en 2014 el 76% cin que se pondr en operacin en PDVSA. Este convenio prevea inicialmen-
de la produccin de gas se concentr en la baha de Cartagena. te flujos de gas de Colombia a Venezuela
los campos de produccin de La Guajira y posteriormente exportaciones de gas
y Cusiana-Cupiagua. Para el logro de este Adicionalmente, el CPC se une a la reco- desde Venezuela a Colombia. Al respecto,
objetivo se recomiendan estrategias en mendacin de la UPME referente a la insta- el ministro de Minas y Energa, Toms Gon-
dos sentidos: i) un diseo regulatorio que lacin de plantas de almacenamiento que zlez, ha sealado que se est definiendo
favorezca un transporte de gas ms efi- incrementen la eficiencia de las redes de con Venezuela los trminos en que esta re-
ciente y ii) el desarrollo de la infraestruc- distribucin de gas natural (UPME, 2015). exportacin pueda tener lugar12.
tura de transporte. La instalacin de este tipo de plantas otorga De otro lado, el Cargo por Confiabili-
flexibilidad al suministro de gas en momen- dad ha mostrado ser eficaz en incentivar
i) Del lado regulatorio, se propone en tos crticos, por ejemplo, cuando la deman- la entrada de nueva capacidad de gene-
primer lugar, mejorar la coordinada para generacin trmica es mayor ante racin elctrica y, por lo tanto, es im-
cin entre las fuentes de suminis- condiciones de baja hidrologa. Las plantas portante mantener un clculo eficiente
tro y la regulacin de transporte de almacenamiento conocidas tambin y actualizado del mismo13. El CPC conti-
ya que actualmente las polticas como peak shaving permiten afrontar na recomendando una actualizacin del
referentes a nuevas fuentes de picos de consumo y, por lo tanto, reducen Cargo por Confiabilidad de tal manera que:
oferta de gas no estn acompaa- la necesidad de disponer de capacidad de i) incluya una estimacin de la deman-
das de polticas complementarias transporte de gas11. La UPME considera que da objetivo precisa, ya que el estudio de consejo privado de competitividad
de ampliacin de la capacidad de el pas podra requerir de dos plantas de al- competitividad de tarifas realizado en el
transporte. En segundo lugar, el macenamiento con un costo de construc- marco del Programa de Transformacin
CPC considera importante que se cin de USD102 millones. Productiva (ECSIM, 2013) encontr que
desarrollen regulaciones tendien- Con el objetivo de incrementar la ofer- las proyecciones de demanda han sobre-
tes a remunerar la confiabilidad en ta de gas en el mercado nacional, se reco- estimado de manera sistemtica la de-
el transporte y el suministro de mienda acelerar el proceso de importacin manda real; y ii) el cargo resultante de
gas. De esta manera, se enviaran de gas, lo cual tendra un impacto inmedia- cada subasta slo remunere a las plan-
seales apropiadas para favorecer to en el abastecimiento y, por ende, en la tas que ganan dicha subasta y no defina
la oportuna ampliacin de la capa- reduccin de precios del mercado energ- la remuneracin de las plantas existen-
cidad de distribucin y mantener tico. Actualmente se encuentra en cons- tes. En la actualidad, cada vez que se lle-
su confiabilidad en el largo plazo. truccin una planta de regasificacin en va a cabo una subasta (es decir, cuando 285
Precios
la CREG estima que es necesaria una am- cin de consulta 109 de 2015). Este tipo de particular, se propone que los objetivos
pliacin en la capacidad), el precio de cie- subasta contribuira a determinar qu plan- de poltica social que estos fondos cum-
rre de la misma constituye el Cargo por tas son las ms eficientes para satisfacer la plen sean financiados a travs del Presu-
Confiabilidad y este remunera las plan- confiabilidad del sistema. De esta manera, puesto General de la Nacin. El valor total
tas que ganan la subasta. Sin embargo, plantas que usen combustibles ms baratos de los fondos bajo las disposiciones del
en aos en los que no se realiza la su- que los actuales pueden entrar a soportar la PND 2014-2018 es de $545.000 millones,
basta, el Cargo por Confiabilidad se paga confiabilidad que el sistema requiere a pre- lo cual significa que el Gobierno nacional
a las plantas existentes al precio de cierre cios ms competitivos. Si bien esta subasta debera destinar, por ejemplo, el 1,93% del
de la ltima subasta. Es importante notar proveera una seal adecuada de bsqueda recaudo de IVA durante 2014 para cubrir
que las subastas dan lugar a cargos cre- de eficiencia, es importante tener en cuenta su financiacin a travs del Presupuesto
cientes debido a que los costos de gene- los efectos negativos que tendra sobre la in- General. La financiacin de estos fondos
racin son crecientes: mientras el precio versin en las plantas trmicas existentes. con cargos a los usuarios genera distor-
de cierre de la subasta de 2006 fue de El mercado elctrico tambin se bene- siones en el sector en diversos sentidos:
13,04 USD/MWh, en 2008 fue de 14 USD/ ficiara de una mayor coordinacin entre la al impactar la tarifa elctrica encarecen
MWh y en 2011 el cierre fue de 15,7 USD/ ampliacin de la generacin y la planeacin la energa que estn tratando de subsi-
MWh. Adicionalmente, es recomendable en la expansin del sistema de transmisin. diar, incentivan la proliferacin de zonas
que las plantas existentes ya amortiza- En la actualidad, la expansin de generacin de difcil gestin al subsidiarlas sin crear
das reciban un cargo determinado regu- se determina a travs del Cargo por Confia- mecanismos para su normalizacin, y
latoriamente por la CREG, que retribuya bilidad, mientras que las decisiones refe- sitan el esfuerzo de ampliacin de co-
el aporte en capacidad que le otorgan a rentes a transmisin son el producto de un bertura en los usuarios y no en los opera-
la confiabilidad del sistema, pero que sea proceso de planeacin llevado a cabo por la dores de red (ECSIM, 2013) (ANDI, 2015).
inferior al Cargo por Confiabilidad que re- UPME que se recoge en el Plan de Expansin As mismo, esta sustitucin de fuentes
cibe el resto de plantas. de Referencia Generacin-Transmisin. De de financiamiento para los fondos elc-
Esta propuesta de actualizacin del Car- acuerdo con el vigente Plan de Expansin tricos suprimira una fuente de costos de
go por Confiabilidad traera beneficios en dos 2014-2028, si bien en el corto plazo no exis- transaccin, ya que actualmente la CREG
frentes: primero, evitara posibles sobrecos- ten necesidades de ampliacin de la ca- expide un nmero considerable de regu-
tos resultantes de la sobreestimacin de la pacidad instalada, a partir de 2019 el pas laciones relacionadas con los mismos.
demanda en lnea con las recomendacio- requerir una mayor capacidad de genera- De la misma manera, con el fin de fa-
nes del estudio de competitividad de tarifas cin. En ese sentido, los proyectos de expan- cilitar el cubrimiento de las necesidades
realizado en el marco del Programa de Trans- sin que se lleven a cabo a partir de ese ao de ampliacin de cobertura y normaliza-
formacin Productiva (ECSIM, 2013) y se- deben estar necesariamente coordinados cin, es importante contar con una me-
gundo, hara que el Cargo por Confiabilidad con el Sistema de Transmisin Nacional, con todologa de clculo de la remuneracin
sea ms eficiente al generar la confiabili- el fin de establecer si se requieren modifica- de las actividades de distribucin y trans-
dad necesaria al menor costo posible para ciones regulatorias o de infraestructura para misin que sea eficiente y que al mismo
los usuarios. hacer consistentes las capacidades en las tiempo promueva la inversin. Los cargos
El CPC tambin considera convenien- etapas de generacin y transmisin. regulados deben necesariamente balan-
te la realizacin de una subasta de sustitu- Por otro lado, se recomienda que se cear la eficiencia de la remuneracin y los
cin de plantas que respalden su Cargo por reemplace la fuente de financiacin de incentivos a la inversin, de tal manera
Confiabilidad con combustibles con un costo los cuatro fondos que actualmente se nu- que se cuente con una red amplia, con-
variable superior al precio de escasez, como tren con cargos a los usuarios del sector fiable y de calidad. Actualmente, la CREG
286 lo estipula la propuesta de la CREG (Resolu- elctrico: FAZNI, FAER, FOES y PRONE. En ha expedido resoluciones de consulta re-
Precios
energa
ferentes a la actualizacin de la metodo- ticipantes y la participacin activa de la Por un lado, es fundamental profundizar
loga de remuneracin de la transmisin demanda, as como de intermediarios fi- y articular estas agendas. Esto implica
y distribucin que incluyen una revisin nancieros que promueva la oferta de contener agendas ms ambiciosas en ma-
del clculo del valor de las inversiones tratos financieros para el cubrimiento de teria de ciencia, tecnologa e innovacin
(base regulatoria de activos) y de los precio de la energa de corto plazo (Ba- (CTeI), de capital humano, de acceso a
incentivos asociados con la calidad del ses PND 2014-2018). El CPC recomien- mercados internacionales, de fomento
servicio prestado, as como la definicin da dar prioridad a la realizacin de este de encadenamientos, entre otros para
de un nivel de gastos de Administracin, anlisis de manera que se pueda avan- el sector. Por ejemplo, es clave que los
Operacin y Mantenimiento (AOM) de re- zar en la consolidacin de un mercado de departamentos que tienen al sector de
ferencia con el fin de promover eficiencia contratos ms lquido a travs de instru- energa como una de sus apuestas pro-
en los procesos y reducciones de gastos, mentos como contratos estandarizados e ductivas, destinen recursos importantes
que den lugar a menores tarifas para los instrumentos de cobertura de riesgos, as de sus fondos de regalas (especialmente
usuarios14. El CPC reitera la necesidad de como contar con seales de largo plazo el de CTeI) para apalancar las agendas de
que la CREG mantenga una clara meto- en el mercado, en particular una curva de estos clusters. Implica tambin articular
dologa ex-ante y que el resultado de la precios y mayor informacin de precios. de mejor manera los esfuerzos del PTP
metodologa de valoracin sea efectiva- Finalmente, se debe profundizar con los esfuerzos que vienen realizando
mente implementado en un perodo de la agenda de mejora de competitividad los departamentos con iniciativas cluster
tiempo razonable, para evitar as discre- del sector de energa, en el marco de la sobre el sector de energa.
cionalidades por parte del regulador que Poltica de Desarrollo Productivo (PDP) Por otro, Minminas debe asumir un
menoscaban la credibilidad del marco re- actualmente en construccin15, lo cual papel de liderazgo en la implementacin
gulatorio (Consejo Privado de Competiti- se debera reflejar a su vez en precios de la PDP sobre el sector de energa, con
vidad, 2013). Esta recomendacin apunta ms competitivos para los usuarios. el apoyo de las instancias de coordina-
a evitar situaciones ocurridas aos atrs, Actualmente existen varios esfuerzos cin que se creen en el marco de la Po-
en las que la valoracin de los activos re- desde los niveles nacional y local para ltica de Desarrollo Productivo. En este
sultante de la metodologa de la CREG mejorar la competitividad del sector. A sentido, Minminas debera, por ejem-
sealaba un aumento (o disminucin) nivel nacional, el Programa de Trans- plo, apoyar directamente las iniciativas
significativo en el valor de los mismos, formacin Productiva (PTP) del Minis- cluster que se desarrollen en diferentes
ante lo cual la CREG opt por no aplicar terio de Comercio, Industria y Turismo regiones del pas sobre el sector mine-
las tarifas que se derivaban de su meto- incluye al sector de Energa y Bienes ro-energtico. Adicionalmente, debera
dologa y aplic un promedio ponderado y Servicios Conexos como uno de los ser quien se encargue de buscar que se consejo privado de competitividad
entre stas y los valores antiguos. 20 sectores productivos que preten- aborden los diferentes cuellos de botella
Por otra parte, el PND 2014-2018 inde convertir en sectores de talla mun- que limitan la productividad de este sec-
cluye una directriz para el Ministerio de dial. Por su parte, a nivel local se vienen tor, con la colaboracin de otros minis-
Minas y Energa (Minminas) y la CREG re- llevando a cabo iniciativas cluster so- terios y agencias pblicas en el marco
ferente a la realizacin de un anlisis in- bre el sector de energa en Medelln, del Sistema Nacional de Competitividad,
tegral del mercado de energa mayorista Cali y Bogot16, a travs de las cuales Ciencia, Tecnologa e Innovacin.
con el propsito de promover la profun- se adelantan agendas que pretenden
dizacin y la liquidez de este, la creacin abordar cuellos de botella que limitan
de mercados y productos que permitan el la productividad del sector, a partir de
cubrimiento efectivo de los riesgos opera- la colaboracin entre actores pblicos
tivos y financieros que enfrentan los par- y privados del orden local. 287
Fuentes No Convencionales de Energa y Consumo de Energa
fuentes no convencionales de energa (fnce)

aunque la inclusin de energas no convencionales en el proceso de generacin puede contribuir a la diversificacin de la matriz
energtica, el uso de este tipo de fuentes energticas en Colombia es an muy bajo. Es as como la cantidad de energa generada a travs
de FNCE en el pas es apenas el 15% del promedio de AMRICA LATINA y se sita muy lejos de pases de referencia como Brasil, Mxico o
Turqua (Grfico 6)17.
Grfico 6. Generacin a travs de energas renovables no Amrica Pases de

Colombia
Latina referencia
hdricas, Colombia vs. pases de referencia 2012.
45.000
40.000
35.000
30.000
Millones de kWh
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
Brasil
Mxico
Turqua
Chile
Amrica Latina
Corea del Sur
Malasia
Per
Colombia
Sudfrica
288 Nota: Incluye generacin geotrmica, elica, solar, ocenica y biomasa. Fuente: Administracin de Informacin Energtica de Estados Unidos.
energa
consumo de energa
Colombia se enfrenta a dos retos en trminos de consumo de energa: primero, fortalecer el desarrollo de actividades productivas
energticamente intensivas, ya que el consumo de energa elctrica per cpita en el pas es de los ms bajos en AMRICA LATINA (Grfico
7). El segundo reto consiste en implementar polticas de eficiencia energtica, ya que la UPME ha estimado que los costos derivados del
desperdicio de energa en Colombia ascienden a USD5.200 millones al ao (1,3% del PIB). En esta materia, la Ley 1715 de 2014 contempla
incentivos a la implementacin de polticas de eficiencia energtica (CUADRO 3).
Grfico 7. Consumo de energa elctrica per cpita Amrica Pases de

Colombia
Latina referencia
(kWh), Colombia vs. pases de referencia 2012.
5.000
4.000
kWh per capita

3.000
2.000
1.000
0
Sudfrica
Malasia
Chile
Venezuela
Argentina
Turqua
Brasil
Mxico
Amrica
Latina
Per
Colombia
Fuente: Agencia Internacional de Energa.
Cuadro 3. Principales objetivos y estrategias de la Ley 1715 de 2014.
Ley 1715 de 2014

Tema
Objetivo Estrategias
Integracin Venta de excedentes de autogeneracin.
al mercado elctrico Incentivos a la inversin en FNCE.
FNCE
Participacin en las Zonas Sustitucin de generacin con diesel en las ZNI.
No Interconectadas (ZNI) Financiacin de programas de generacin a travs del Fondo de Energas Renovables y
Gestin Eficiente de la Energa (FENOGE).
Financiacin de proyectos de generacin a travs del FENOGE.

Eficiencia Energtica
Gestin Incentivos a la inversin en gestin eficiente de energa.
Eficiente de Energa
Respuesta de la demanda CREG establecer mecanismos regulatorios para incentivar la respuesta de la demanda.
Fuente: Elaboracin Consejo Privado de Competitividad con base en Ley 1715 de 2014. 289
dentro del PND 2014-2018, la inclusin de FNCE se considera tanto un instrumento para incrementar la cobertura del servicio elctrico
en Zonas No Interconectadas (ZNI), como una oportunidad para diversificar las fuentes de generacin de energa elctrica. Esto ltimo
estara en lnea con las recomendaciones de la OCDE referentes a contar con soluciones energticas de bajo impacto ambiental. Las
siguientes son las metas cuantitativas que el PND 2014-2018 plantea en trminos de FNCE.
Cuadro 4. Principales metas / estrategias en el PND 2014-2018 relacionadas con FNCE.
Lnea Base
(2013)
Capacidad instalada de fuentes

Es importante que el cumplimiento de la meta se centre
no convencionales y energas
9.893 MW 11.113 MW en energas renovables no hdricas para que se logre una
renovables en el sistema
diversificacin de la matriz de generacin.
energtico nacional.
Capacidad instalada de fuentes

no convencionales de energa en 2,8 MW 9 MW
El CPC considera positiva la utilizacin de FNCE para el aumento
las ZNI.
de cobertura en las ZNI. Dada la escasa participacin de tales
fuentes de energa en el pas, las metas para 2018 se consideran
un avance, pero se recomienda fortalecer las metas futuras para
Proyectos de generacin hbrida lograr al menos alcanzar el nivel promedio de Amrica Latina.
implementados con capacidad 0 4
instalada superior a 1MW.
PND 2014-2018.
recomendaciones en materia de del IVA para equipos, elementos y manera que no se genere una competencia
fuentes no convencionales de quinaria que se destinen a la produc- desigual para la produccin nacional de
energa y consumo de energa cin y la utilizacin de energa a partir este tipo de bienes frente a los bienes
de FNCE; iii) exencin arancelaria para producidos internacionalmente (ver ca-
La expedicin de la Ley 1715 de 2014 importacin de maquinaria, equipo e ptulo Sistema Tributario).
pone de manifiesto la apuesta del Go- insumos destinados a proyectos de ge- As mismo, es recomendable que el
bierno nacional por una mayor eficien- neracin a partir de FNCE, y iv) incentivo Minminas, junto con la UPME y el Instituto
cia energtica y una integracin de las contable consistente en la depreciacin de Planificacin y Promocin de Solucio-
FNCE, especialmente aquellas renova- acelerada de activos. nes Energticas para las ZNI (IPSE), desa-
bles, al sistema energtico nacional. El CPC recomienda que en lugar de rrolle un plan de seguimiento del impacto
Especficamente, la Ley contempla im- excluir el IVA para la maquinaria y equi- de esta poltica. Esto permitira verificar si
portantes beneficios para los proyec- pos que se destinen a la produccin y la los esquemas e instrumentos previstos
tos relacionados con la introduccin utilizacin de energa a partir de FNCE, estn teniendo, o no, el impacto deseado,
de FNCE: i) una reduccin anual del im- se permita el descuento del IVA para este de manera que se puedan ajustar o elimi-
puesto de renta del 50% del valor de la tipo de bienes ya sea en este mismo tri- nar, en caso que as se requiera. Lo ante-
290 inversin por cinco aos; ii) exclusin buto o en el impuesto a la renta, de ma- rior permitira evitar que se desarrolle una
energa
industria no eficiente o dependiente de bertura para las ZNI a travs de FNCE, y de facilitar la ampliacin de cobertura,
subsidios- y que carezca de sostenibilidad. iv) la generacin distribuida18. puede evitar elevados costos de expan-
Adicionalmente, se recomienda fina- El Plan Nacional de Desarrollo 2014- sin de las redes de transmisin en zo-
lizar la reglamentacin de la mencionada 2018 incluye como estrategia para el denas con alta dispersin de viviendas y/o
Ley en el menor tiempo posible. La CREG sarrollo minero-energtico la ampliacin difcil acceso.
ha expedido las resoluciones definitivas de la cobertura y calidad de la energa Por otra parte, el CPC recomienda
referentes a entrega de excedentes de elctrica. El CPC considera importante avanzar en el fomento de actividades
energa por parte de autogeneradores a promover proyectos de ampliacin de productivas de alta intensidad ener-
gran escala (Resolucin 24 de 2015) y cobertura de energa elctrica a travs gtica. En ese sentido, la Poltica de
referentes a los lineamientos de meca- de generacin por FNCE. Dado que la Ley Desarrollo Productivo (PDP), actual-
nismos de respuesta de la demanda que 1715 de 2014 contempla beneficios fis- mente en construccin, incluir como
contempla la Ley 1715 (Resolucin 11 de cales para proyectos de produccin y una de sus apuestas productivas al
2015). Se considera que estos avances utilizacin de energa a travs de FNCE sector industrial, lo cual se constitu-
son de gran importancia ya que, por un (deduccin en el impuesto de renta, ex- ye en una oportunidad para promover
lado, permitirn la incorporacin al Sis- clusin de IVA, exencin de aranceles y el desarrollo de actividades producti-
tema Interconectado Nacional de nuevos un rgimen de apreciacin acelerada), vas intensivas en el uso de energa.
excedentes de energa, lo que contribuye es de esperar que surjan nuevas inicia- As, en el marco de la PDP, es funda-
a diversificar la matriz energtica a cos- tivas de generacin basadas en tales mental incluir instrumentos de apoyo
tos razonables. Por otro, impulsarn cam- fuentes energticas. Es importante que al desarrollo de industrias altamente
bios en el consumo de energa elctrica la UPME y el IPSE hagan seguimiento de energticas, tales como: incentivos a
por parte de los consumidores a travs tales iniciativas, de manera que puedan la innovacin, fomento de la investi-
de incentivos o seales de precio como ser incorporadas en los Planes de Ener- gacin y el desarrollo, programas de
las tarifas horarias diferenciales y los gizacin Rural Sostenibles (PERS), en reconversin industrial y programas
medidores inteligentes. Sin embargo, se regiones que cuenten con tal plan o que de cierre de brechas de capital huma-
requiere la reglamentacin de otros as- puedan ser coordinados con los dems no especficos para el sector. De esta
pectos de la Ley, tales como: i) los exce- esfuerzos de ampliacin de la cobertu- forma, el pas podra elevar su consu-
dentes de energa de autogeneracin a ra. La promocin de proyectos de genera- mo de energa per cpita como reflejo
pequea escala; ii) el Fondo de Energas cin local, en especial en ZNI, puede jugar de una mayor sofisticacin del apara-
no Convencionales y Gestin Eficiente de un papel no despreciable en garantizar la to productivo y disminuir el rezago que
la Energa (FENOGE), del cual hay un pro- confiabilidad energtica del Sistema In- tiene al respecto en comparacin con consejo privado de competitividad
yecto de decreto; iii) el aumento de co- terconectado Nacional, ya que adems el resto de pases de Amrica Latina.
291
Cuadro 5. Resumen de las principales recomendaciones en materia de Energa.

Construccin de plantas de
regasificacin.
Empez a operar el Gestor del
Inicio de explotacin de
Promocin de la oferta Mercado de Gas. Se dio luz verde Minminas y
1 Largo yacimientos de gas asociado
flexible de gas. a la construccin de una planta UPME.
a carbn.
de regasificacin en el Caribe.
Exploracin de importacin
desde Venezuela.
La UPME ha recomendado
Instalacin de plantas de Minminas y
2 Mediano x instalacin de dos plantas de
almacenamiento de gas. UPME.
almacenamiento.
CREG expidi Documento

077 de 2014, Resolucin
de Consulta 037 de 2015
y Resolucin de Consulta
109 de 2015. En estos se
Optimizacin del Cargo por Minminas, UPME
3 Mediano x considera asignar el Cargo por
Confiabilidad. y CREG.
Confiabilidad por mrito de
acuerdo con costos variables e
incluir plantas menores dentro
de la liquidacin centralizada
del Cargo.
Coordinacin de fuentes de
suministro y transmisin/ No existe una estrategia
Minminas y
4 distribucin, tanto en el Mediano x relacionada con esta
UPME.
mercado elctrico como en recomendacin.
el de gas.
El PND 2014-2018 increment

Reemplazo de fuentes de Aumento de aportes a fondos
considerablemente el valor de
5 financiacin de los fondos Corto financiados con tributacin Minminas.
los fondos y su impacto sobre
elctricos. sectorial.
la tarifa elctrica.
292
energa
CREG expidi resoluciones
de consulta que incluyen
Regulacin de actividades de
la actualizacin de las
6 transmisin y distribucin Corto x CREG.
metodologas de remuneracin
de energa elctrica.
de la transmisin y
distribucin.
Minminas y Bancldex
identificarn oportunidades
de negocio. Fortalecimiento Minminas debe liderar Poltica
de dilogo entre los sectores de Desarrollo Productivo sobre
Implementacin de Poltica Minminas,
pblico y privado, mediante las sus respectivos subsectores
7 de Desarrollo Productivo Largo Bancldex y
mesas de Alto Gobierno, en las que incluya fomento a
para el sector energa. Colciencias.
que participan las entidades innovacin, tecnologa y
del Gobierno nacional y formacin de capital humano.
representantes de la industria
minero-energtica.
Dar prioridad a anlisis

El anlisis debera sentar las
integral del mercado de Bases del PND dan directriz
bases para tener un mercado Minminas y
8 energa mayorista con el Corto para realizar anlisis integral
con contratos estandarizados CREG.
propsito de promover la del mercado.
y cobertura de riesgos.
profundizacin y liquidez.
PDP incluir como una de

sus apuestas productivas al
Fomento de actividades sector industria. Se debera
Minminas,
9 productivas de alta Mediano x aprovechar para promover
sector privado
intensidad energtica. el desarrollo de actividades
productivas intensivas en el
uso de energa.
CREG expidi resolucin que

reglamenta autogeneracin
Fortalecimiento de Centro a gran escala. Falta por
de Monitoreo del IPSE para reglamentar autogeneracin
Reglamentacin de la Ley Minminas y
10 Corto disponer de matriz energtica a pequea escala, eficiencia
1715 de 2014. CREG.
con fuentes alternas y energtica y generacin
renovables. distribuida. Minminas produjo
borrador de decreto referente
a FENOGE.
Plazo Avance
baratas hasta que se cubre la de- ovr-lng-wld-pr-est.pdf). Se estima
manda. Generalmente, el recurso que los precios de gas natural im-
que corta la demanda en Colombia portado para Colombia sean simila-
NOTAS es el gas natural, y por lo tanto, es res a los de las plantas de Altamira
determinante en la formacin del (Mxico) y Ro de Janeiro (Bra-

1. En la dcada de los 90 se introdujo precio spot de la energa elctrica. sil), es decir, alrededor de 7,8 USD/
una serie de reformas en el sector El precio que recibe cada productor MBTU (Fuente: Acolgen).
que se orient a fomentar la pares igual al de la ltima oferta que 10. El Fondo de Apoyo Financiero
ticipacin del sector privado en la cubre la demanda, de tal manera para la Energizacin de Zonas no
prestacin del servicio, mientras el que a todos los productores se les Interconectadas (FAZNI) recibi-
Estado asumi la definicin de la paga el mismo precio (sistema mar- r $1,90/kWh, el Fondo de Apoyo
poltica del sector y la supervisin y ginalista). Un sistema alternativo Financiero para la Electrificacin
vigilancia de los operadores. de formacin de precios propuesto Rural (FAER) $2,10/kWh, el Pro-
2. Este ndice recoge indicadores en frecuentemente es el de subastas grama de Normalizacin de Redes
tres reas: i) crecimiento econmi- discriminatorias (pay as bid), en el (PRONE) $1,90/kWh, y el Fondo
co y desarrollo, que mide la contri- que cada productor recibe el precio de Energa Social (FOES) hasta
bucin de la arquitectura energtica que ofert. Sin embargo, diferen- $2,10/kWh.
al crecimiento; ii) sostenibilidad tes autores han demostrado que 11. Ya que, por ejemplo, permiten con-
ambiental, y iii) acceso a la energa los precios que se forman a partir tar con gasoductos de menores
y seguridad energtica. de este tipo de subasta se acercan dimensiones.
3. Factores como la tasa de cambio, al precio del sistema marginalista, 12. http://www.eltiempo.com/economia/
los subsidios, impuestos y otras dado que los productores intentan sectores/gas-natural-en-colombia-
disposiciones regulatorias afectan prever el precio marginal que equili- en-2017-tampoco-alcanzaria-para-
la comparacin estricta de tarifas bra el sistema y ofertan lo ms cer- atender-los-hogares/15544737.
entre pases. La comparacin de taca posible a ste (Cramton & Stoft, 13. Tal cargo se paga a los generadores
rifas elctricas se presenta con el 2006) (Fabra, Von der Fehr, & Har- como remuneracin del compro-
objetivo de contextualizar la situa- bord, 2002) (Kahn, Cramton, Porter, miso de ofrecer energa elctrica
cin de precios a nivel internacional. & Tabors, 2001). en momentos en que el precio de
4. No obstante, adems del nivel ta- 6. La produccin de esta cuenca que bolsa de la energa supere un pre-
rifario, es fundamental tener en incluye los campos Ballena, Chu- cio de escasez definido por la Co-
cuenta factores como la confiabili- chupa y Riohacha represent el misin de Regulacin de Energa y
dad y la cobertura para determinar 42% de la produccin nacional du- Gas (CREG).
el desempeo integral del sector, rante 2014. 14. Las resoluciones de consulta que ha
factores en los cuales el pas ha te- 7. Unidades trmicas inglesas por da expedido la CREG no incluyen una
nido un desempeo relativamente (Giga British Thermal Unit). revisin del costo de capital (WACC)
satisfactorio. Ver Perfil de Colombia 8. Precio para generacin trmica en de la actividad de distribucin.
en materia de Energa. contratos bilaterales negociados du- 15. Para ms detalle sobre PDP, ver
5. El precio de bolsa de la energa elc- rante 2014. Fuente: Concentra (2015). propuesta del Consejo Privado de
trica (spot) se forma a partir del 9. Precio del gas natural licuado re- Competitividad sobre Poltica de De-
cruce de ofertas y demandas que portado por la Comisin Federal sarrollo Productivo para Colombia
presentan productores y consu- Regulatoria de Energa de Estados (2014). Al cierre de este Informe,
midores para cada hora del da. El Unidos, incluidos costos de trans- se estaba elaborando un documen-
operador del mercado consolida las porte para diferentes mercados to Conpes que planteara la Poltica
ofertas y demandas para cada hora (ver: http://www.ferc.gov/market- de Desarrollo Productivo del pas en
294 y acepta las ofertas de energa ms oversight/mkt-gas/overview/ngas- el marco del Sistema Nacional de
Competitividad, Ciencia, Tecnologa 4 Consejo Privado de Competitividad. 14 Resolucin CREG 098. (2014). Por la cual se
e Innovacin. (2013). Informe Nacional de Competitivi- regula la Respuesta de la Demanda para el
16. Cluster Energa Elctrica (Antioquia), dad 2013-2014. Bogot: Consejo Privado mercado diario en condiciones de escasez.
Cluster Bioenerga (Valle del Cauca), de Competitividad. 15 Resolucin CREG 175. (2014). Por la que se
energa
Cluster de Energa Elctrica del Sur 5 Consejo Privado de Competitividad. (2014). Po- reglamenta la actividad de autogeneracin
Occidente Colombiano (Valle del Cau- ltica de Desarrollo Productivo para Colombia. a gran escala en el Sistema Interconectado
ca y Risaralda) y Cluster de Energa Bogot: Consejo Privado de Competitividad. Nacional (SIN).
Elctrica de Bogot. Para ms infor- 6 Decreto 2492. (2014). Por el cual se 16 UPME, (2013). Proyecciones de precios de
macin sobre estos y otros clusters adoptan disposiciones en materia de im- los energticos para generacin elctrica
en Colombia ver: http://www.redclus- plementacin de mecanismos de res- Enero 2014 - Diciembre 2037. Bogot: Uni-
tercolombia.com/. puesta de la demanda. dad de Planeacin Minero Energtica.
17. Al respecto vale la pena mencionar el 7 Departamento Nacional de Planeacin. 17 UPME. (2014). Plan Indicativo de Expan-
caso exitoso de China que, al conver- (2015). Bases del Plan Nacional de Desa- sin de Cobertura de Energa Elctrica
tir el desarrollo de las fuentes ener- rrollo 2014-2018. Bogot.: Departamento 2013-2017. Bogot: Unidad de Planeacin
gticas renovables en prioridad de Nacional de Planeacin. Minero Energtica.
poltica, ha logrado convertirse en 8 Doing Business. (2015). Doing Business 18 UPME. (2015). Plan Energtico Nacional.
una potencia de generacin de ener- 2015: Going Beyond Efficiency. Washing- Colombia: Ideario Energtico 2015. Bogot:
ga elctrica a travs de este tipo de ton: Banco Mundial. Unidad de Planeacin Minero Energtico.
fuentes. De 2009 a 2012 China mul- 9 ECSIM. (2013). Anlisis del impacto de la 19 UPME. (2015b). Balance de Gas Natural en
tiplic por cinco su generacin de regulacin y de las estructuras productiva Colombia 2015-2023. Bogot: Unidad de
energa elctrica a partir de energas e industrial del sector de energa elctrica Planeacin Minero Energtica.
renovables no hdricas. sobre el nivel final de las tarifas y precios 20 WEF. (2014). Reporte del ndice de Desem-
18. La generacin distribuida consiste del servicio de energa elctrica en Colom- peo de la Arquitectura Energtica Global
en la produccin de energa elc- bia. Bogot: Centro de Estudios en Econo- 2015. Ginebra: Foro Econmico Mundial.
trica a pequea escala y en puntos ma Sistmica. 21 WEF. (2014b). Reporte Global de Competi-
cercanos al consumidor. 10 Frontier Economics. (2013). Recuperacin tividad 20142015. Ginebra: Foro Econ-
de la generacin trmica eficiente exigi- mico Mundial.
da por un mercado elctrico liberalizado.
Estudio independiente financiado por Cel-
sia, Tebsa, Termocandelaria, TermoemCali
y TermoValle.
11 Idom y Programa de Transformacin Pro-
ductiva. (2013). Diagnstico de la com-
referencias petitividad de las empresas colombianas
en el subsector de servicios conexos a la
1 Agencia Internacional de Energa. (2014). energa elctrica (SSCEE). Bogota: Idom
Key World Energy Statistics. Pars: Agencia Consulting y Programa de Transforma-
Internacional de Energa. cin Productiva.
2 ANDI. (2015). Impacto PND - Fondos del 12 Ley 1715. (2014). Por medio de la cual se
Sector elctrico. Bogot: Cmara de Gran- regula la integracin de las energas reno-
des Consumidores de Energa y Gas. vables no convencionales al sistema ener-
3 Concentra. (2015). Contratacin de Su- gtico nacional.
ministro de Gas Natural en Colombia 13 Ministerio de Minas y Energa. (2014).
2014-2023. Bogot: Concentra. Inteli- Declaracin de produccin de gas
gencia en Energa. natural. Bogot. 295
poltica comercial
97 corea del sur
42 turqua
mxico 70
per 101
117 brasil
paraguay 34 33 sudfrica
39 uruguay
chile 14
Prevalencia de barreras comerciales. Puesto entre 140 pases (donde 1 indica el pas con menos prevalencia de barreras comerciales o no arancelarias).
Fuente: WEF (2015).

Perfil de Colombia en materia de Poltica Comercial.
Puesto Puesto en
Tema Indicador Valor en el mundo Amrica Latina Fuente (Ao)
(# pases) (# pases)
Prevalencia de barreras comerciales/1. 4,0 109 (140) 10 (19) WEF (2015)
Arancel nominal. 6,4 83 (140) 11 (19) WEF (2015)
Importaciones como % del PIB/2. 20,1 135 (140) 17 (19) WEF (2015)
Apertura comercial (%)/3. 18,4 57 (61) 4 (7) IMD (2015)
Exportaciones de bienes (% del PIB). 14,5 58 (61) 5 (7) IMD (2015)
Exportaciones de bienes per cpita

Insercin de 1.150 57 (61) 6 (7) IMD (2015)
(US$ per cpita).
la economa
colombiana en
la economa Exportaciones de servicios (% del PIB). 1,9 58 (61) 4 (7) IMD (2015)
mundial
Concentracin de mercados de destino de

0,1 81 (131) 8 (15) Banco Mundial (2013)
exportaciones/4.
Concentracin de las exportaciones

57 41 (61) 4 (7) IMD (2015)
por socio (%)/5.
Contribucin a las exportaciones

0,3 50 (61) 6 (7) IMD (2015)
mundiales (%).
Prevalencia de inversin extranjera. 4,5 70 (140) 10 (19) WEF (2015)
Impacto sobre los negocios de las reglas y

regulaciones en materia de 4,5 68 (140) 11 (19) WEF (2015)
inversin extranjera.
Exportaciones de alta tecnologa (% de las

7,4 61 (126) 8 (16) Banco Mundial (2013)
exportaciones manufactureras).
Sofisticacin y
Concentracin de la canasta
diversificacin de 0,2 107 (138) 13 (16) Banco Mundial (2013)
exportadora/6.
las exportaciones
Concentracin de las exportaciones por

72 56 (61) 6 (7) IMD (2015)
producto (%) /7.
Puesto
Nota 1: ndice de 1 a 7 (donde una puntuacin ms alta representa una menor prevalencia). Como barreras comerciales se entienden las barreras no arancelarias tales
como requerimientos tcnicos y de etiquetado, estndares a productos y estndares en materia de salud. Nota 2: Importaciones de bienes y servicios como porcentaje
del PIB. La informacin corresponde a 2014 o al ao ms reciente disponible. Donde la mejor posicin en el ranking representa un mayor porcentaje. Nota 3: Apertura
Comercial = (Exportaciones+Importaciones)/2xPIB. Nota 4: El grado de concentracin es calculado utilizando el ndice de Herfindahl-Hirschman (IHH). Un menor valor
significa una mayor diversificacin de los destinos de exportacin. Nota 5: Exportaciones a los cinco primeros pases como porcentaje del total exportado. La informacin
corresponde al ao 2013. Nota 6: El grado de concentracin es calculado utilizando el ndice de Herfindahl-Hirschman (IHH). Un menor valor significa una mayor
298 diversificacin de la canasta exportadora. Nota 7: Exportaciones de los cinco primeros productos como porcentaje del total exportado. La informacin corresponde al ao 2013.
En el ao 2006 el Sistema Nacional de Competitividad se
fij como meta convertir a Colombia en 2032 en el tercer
pas ms competitivo de Amrica Latina, a travs de una
poltica comercial
economa exportadora de bienes y servicios de alto valor
agregado e innovacin. Sin embargo, el panorama no es
el ms alentador para la consecucin de dicha visin, en
particular con respecto al nivel de las exportaciones y a su
grado de diversificacin y sofisticacin.
De acuerdo con estndares internacio- comercial y el cuarto puesto entre siete Si bien son mltiples los factores que
nales, Colombia contina siendo uno de pases de la regin. explican el bajo nivel de insercin inter-
los pases ms cerrados desde el punto Adicionalmente, las exportaciones si- nacional de la economa colombiana y
de vista de comercio internacional. Por guen concentradas en un grupo limitado la escasa diversificacin y sofisticacin
ejemplo, segn el ltimo ndice Global de productos y su nivel de sofisticacin de las exportaciones 1, es importante
de Competitividad (IGC) del Foro Econ- es bajo, en la medida en que la gran ma- destacar que la poltica comercial ha
mico Mundial (WEF, por su sigla en in- yora son commodities. De acuerdo con tenido parte de la responsabilidad. En
gls), el pas ocup el puesto 109 entre el Banco Mundial, en materia de diver- este sentido, este captulo profundiza el consejo privado de competitividad
140 y el 10 entre 19 pases de Amrica sificacin de la canasta exportadora, en diagnstico sobre el nivel de insercin
Latina en prevalencia de barreras co- 2013 Colombia ocup el lugar 107 entre de Colombia en la economa mundial, as
merciales. As mismo, segn este ndi- 138 economas y el puesto 13 entre 16 en como sobre el grado de sofisticacin y
ce, en materia de importaciones como Amrica Latina. As mismo, segn el IMD, diversificacin de sus exportaciones.
porcentaje del PIB, Colombia ocup el el 72% de las exportaciones colombianas As mismo, se analizan los elementos en
lugar 135 y el 17 en la regin. Esta si- en 2013 estuvo concentrado en cinco materia de poltica comercial incluidos
tuacin es similar en otras mediciones productos, lo que llev a que el pas se en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
internacionales. Segn el International ubicara en el lugar 56 entre 61 economas 2018 (PND) que apuntan a mejorar en
Institute for Management Development en materia de concentracin de exporta- estos frentes. Por ltimo, se plantean
(IMD), el pas ocup el puesto 57 entre ciones y ocupara la sexta posicin entre algunas recomendaciones que lleven a
61 economas en materia de apertura siete pases de Amrica Latina. mejorar en esta materia. 299
Insercin de la economa colombiana en la economa mundial
Luego de ms de dos dcadas de haber iniciado el proceso de insercin internacional y a pesar del incremento en el nmero de Tratados
de Libre Comercio (TLC), la economa colombiana contina siendo una de las ms cerradas en comparacin con el resto de pases. Si bien
el indicador de apertura comercial del pas se ha incrementado lentamente durante los ltimos aos (Grfico 1), Colombia registra
despus de Brasil el menor grado de apertura con respecto a pases de referencia (Grfico 2)2.
Grfico 1. Evolucin del ndice de Apertura 34%

Comercial para Colombia, 20002014 /1.
32%
30,7%
30%
28%
27,1%
26%
24,2%
24%
22%
Nota 1: El ndice de Apertura Comercial equivale a las

20%
exportaciones e importaciones del pas como porcen-
taje del PIB. Fuente: Consejo Privado de Competitividad
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
con base en DANE.
135%
Grfico 2. ndice de Apertura Exportadora:
140%
Colombia frente a pases de referencia, 2014 /1.
120%
Colombia
91% 100%
Pases de referencia
70% 68% 80%
62%
58% 54%
50% 60%
40%
31%
40%
19%
20%
0%
Nota 1: El ndice de Apertura Exportadora equivale
a las exportaciones e importaciones del pas como
Malasia
Nicaragua
Paraguay
Bolivia
Mxico
Chile
Sudfrica
Truqua
Per
Colombia
Brasil
porcentaje del PIB. Fuente: Consejo Privado de Compe-

300 titividad con base en DANE y Banco Mundial.
poltica comercial
Durante los ltimos aos, el pas ha hecho distintos esfuerzos por diversificar los destinos de sus exportaciones, lo cual ha redundando
en una menor concentracin (Grfico 3). Sin embargo, en comparacin con otros pases, dicha concentracin an es elevada. En 2014,
despus de Mxico y Chile, Colombia registr el mayor grado de concentracin frente a pases de referencia (Grfico 4).
0,30
Grfico 3. ndice de concentracin 0,262
de los destinos de las exportaciones
de Colombia, 20002014 /1. 0,25
0,191
0,20
0,15
0,10
0,097
0,05
Nota 1: El grado de concentracin es calculado
utilizando el ndice de Herfindahl-Hirschman (IHH), el
cual se ubica entre 0 y 1. Un menor valor significa una
0
mayor diversificacin de los destinos de exportacin.
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
en DANE.
Grfico 4. Concentracin de los destinos 0,647 0,700

de las exportaciones: Colombia frente
a pases de referencia, 2014 /1.
0,600
0,500
Colombia

Pases de referencia
0,300
0,200
0,081 0,097 0,099

0,061 0,062 0,069 0,075
0,033 0,039 0,100
Nota 1: El grado de concentracin es calculado 0

utilizando el ndice de Herfindahl-Hirschman (IHH),
Turqua
Sudfrica
Argentina
Brasil
Malasia
Panam
Per
Colombia
Chile
Mxico
el cual est entre 0 y 1. Un menor valor significa una

mayor diversificacin de los destinos de exportacin.
en Comtrade y DANE. 301
Aunque persiste un alto grado de proteccin para ciertos sectores de la economa, el pas ha venido reduciendo gradualmente su arancel
nominal promedio (Grfico 5)3. Frente a pases de referencia, ste an es elevado, no obstante, de acuerdo con el ltimo reporte del
WEF, se encuentra en la media DE los pases de Amrica Latina 11 entre 19 economas. En el ranking general del WEF, Colombia ocup el
puesto 83 entre 140 economas (Grfico 6).
14%
Grfico 5. Colombia: Arancel nominal
promedio (%), 20052014. 11,4% 11,2%
12%
10%
8%
6,4%
6%
4%
2%
0%
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: WEF (2015).
14%
Grfico 6. Arancel nominal promedio
de Colombia frente a pases de 12%
11,6%
referencia (%), 2014.
10%
8,5%
Colombia 8%
6,8%
6,4%
6,2%
Pases de referencia
5,4% 6%
4,6% 4,6%
4%
3,4% 3,6%
1,8%
2%
0
Per (35)
Guatemala (49)
Costa Rica (50)
Chile (65)
Malasia (63)
Truqua (72)
Sudfrica (78)
Colombia (83)
Corea del Sur (85)
Mxico (94)
Brasil (120)
302 Fuente: WEF (2015).

poltica comercial
Si bien el PND propone incrementar las exportaciones, as como el nmero de empresas que exportan, no es clara la conexin entre
estas metas y la Poltica de Desarrollo Productivo (PDP o Poltica Industrial Moderna) del pas, la cual debe apuntar a consolidar su
oferta exportable4. De otro lado, es posible que las metas en materia de admisibilidad de nuevos productos agrcolas en los mercados
internacionales se estn quedando cortas frente al reto de expandir las exportaciones no-minero-energticas.
Cuadro 1. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con la insercin de Colombia en la economa mundial.
Nuevos productos
agropecuarios con
6 6 Para este cuatrienio, el PND se ha propuesto obtener admisibilidad sanitaria
admisibilidad sanitaria
en EE.UU. para seis nuevos productos en el mercado estadounidense y 42 nuevos
productos en otros pases. Lo anterior significa que en 2018 por lo menos
12 productos agropecuarios colombianos podran exportarse sin restriccin
alguna a EE.UU. y 81 a otros pases. Aunque el PND propone distintas
Nuevos productos acciones en materia de admisibilidad, no seala los productos potenciales
agropecuarios con que podran estarse priorizando tanto en el mercado estadounidense como
admisibilidad sanitaria 39 42 en los otros pases.
en pases diferentes
a EE.UU.
Operaciones
de empresas Aunque el PND no propone especficamente mecanismos de financiacin
exportadoras para apoyar a los exportadores en los procesos de certificacin en los
beneficiarias de 1.232 1.350 mercados internacionales, se resalta que en el caso de Bancoldex se haya
productos y servicios propuesto metas concretas en materia de empresas beneficiarias por sus
financieros de productos y servicios.
Bancldex.
Negocios de
exportaciones
facilitados por 6.862 8.050
Procolombia
(USD$millones). Si bien el PND propone incrementar las exportaciones y el nmero
de empresas que exportan a travs de entidades facilitadoras como
Procolombia, no especifica la articulacin de esta meta con las apuestas
Empresas nacionales productivas regionales. consejo privado de competitividad
con negocios de
exportaciones 2.207 2.433
facilitados por
Procolombia.
Empresas que El PND propone incrementar en ms de 32% las empresas que exportan de
exportan de manera 3.137 4.170 manera constante; sin embargo, no especifica la articulacin de esta meta
constante. con las apuestas productivas regionales.

recomendaciones para de que pueda competir en igualdad de un papel fundamental en esta labor. En
incrementar la insercin condiciones en mercados en los cuales cuanto a las pymes, si bien enfrentan
de Colombia en mercados otros competidores ya tienen accesos mayores dificultades para formar parte
internacionales en condiciones preferenciales a travs de estas cadenas globales, se podran
de tratados comerciales. En particular, convertir en proveedoras de las empre-
Con el propsito de lograr una mayor se debera mirar hacia el Asia, buscan- sas internacionales ubicadas en el pas
insercin de la economa colombiana do profundizar relaciones comerciales para de esta manera poder incursionar
en el comercio internacional, es clave con pases como China e India y enro- en esta tendencia.
reducir el sesgo antiexportador que hoy larse en acuerdos actualmente bajo ne- De otra parte, es necesario continuar
existe5. Por lo tanto, tal como lo sugiere gociacin como el Acuerdo Transpacfico profundizando la agenda para la admisi-
el estudio de Echavarra (2015) para el de Asociacin Econmica (TPP, por su si- bilidad de la oferta exportable en el mer-
Ministerio de Comercio, Industria y Tu- gla en ingls), adems de aprovechar la cado internacional. Frente a esto, el PND
rismo, se debe disminuir el alto grado oportunidad que en este sentido repre- ha propuesto una serie de acciones que
de dispersin arancelaria. Este estudio senta la Alianza del Pacfico. incluyen el fortalecimiento de la insti-
encuentra adicionalmente que en algu- La mayor insercin de Colombia en tucionalidad requerida para aprovechar
nos casos esta dispersin se traduce en nuevos mercados y el aprovechamiento los acuerdos comerciales y dar solucin
protecciones efectivas negativas para de los acuerdos comerciales existentes a barreras no-arancelarias9. Es muy im-
varios sectores6. Por lo tanto, el Consejo se deben apalancar en la vinculacin del portante que esta agenda de admisibili-
Privado de Competitividad (CPC) reitera pas en las redes regionales y globales dad se alinee con las prioridades que se
una vez ms la necesidad de considerar de produccin. Para esto es necesario establezcan en el marco de la PDP. Para
la implementacin de una estructura que en el marco de la PDP en construc- ello es importante que se utilice la Co-
arancelaria plana, con el fin de eliminar cin se consignen estrategias e instru- misin Intersectorial de la Calidad como
la sobreproteccin de algunos sectores y mentos que permitan que el pas se espacio para articular estas agendas, en
las protecciones efectivas negativas que articule con las cadenas globales de va- conjunto con el Comit Tcnico Mixto que
se estn generando en otros. lor, las cuales, adems de brindar nue- coordinar la PDP y con las Comisiones
Como mnimo es fundamental ase- vas oportunidades para diversificar Regionales de Competitividad, las cua-
gurar que los sectores que el pas est destinos de exportacin, pueden abrir les debern soportar las agendas de las
priorizando en el marco de la PDP puedan puertas a nuevos conocimientos y tec- apuestas productivas departamentales.
adquirir a precios competitivos los insu- nologas8. Adicional a estas estrategias Como parte de la anterior agenda y
mos y bienes de capital necesarios para su e instrumentos, aunados a menores ta- en lnea con las prioridades de la PDP,
produccin. En este sentido, se recomien- sas arancelarias, para facilitar que las es importante profundizar la diplomacia
da que estos tengan un arancel igual o cer- empresas colombianas se integren a de admisibilidad en materia de MSF y
cano a cero de forma permanente y que no estas cadenas globales resulta funda- de Obstculos Tcnicos al Comercio
se vean afectados por la existencia de me- mental garantizar una institucionalidad (OTC) y definir agendas de trabajo en-
didas no arancelarias y otros mecanismos contractual fuerte que genere condi- tre las autoridades competentes del pas
que afecten la libre competencia7. ciones estables a la inversin extranje- y los mercados receptores. Por lo tanto,
Por otro lado, el pas no puede dar- ra y contar con informacin pertinente se recomienda que las oficinas comercia-
se por satisfecho con los avances lo- sobre la estructura de las cadenas de les de Colombia en los pases de Europa
grados hasta el momento en materia de produccin. En este sentido, Procolom- muevan los procesos con las autoridades
acuerdos comerciales. Es crucial conti- bia y las agencias de promocin de in- competentes, tal como se viene haciendo
304 nuar con la agenda de negociacin a fin versin locales estn llamadas a jugar para el caso de EE.UU10.
poltica comercial
Tambin es prioritario apoyar a los ex- medicin y calibracin12. Igualmente, se de referencia. Adems plantea mantener
portadores en los procesos de certifica- debe fortalecer el Organismo Nacional la inversin del INM en los niveles pro-
cin en los mercados internacionales. En de Acreditacin de Colombia (ONAC) y medio de los ltimos tres aos y expedir
este sentido, es indispensable continuar asegurar su reconocimiento interna- una poltica nacional de laboratorios que
avanzando en el desarrollo del Subsis- cional en sus diferentes reas, ya que contenga estrategias dirigidas a mejo-
tema Nacional de Calidad. Nuevamente, esto garantizar que las certificaciones rar la capacidad tcnica y la trazabilidad
el desarrollo de este Subsistema debe hechas en el pas sean aceptadas in- metrolgica de los laboratorios de ensa-
estar alineado con las prioridades sec- ternacionalmente. As mismo, es clave yo y calibracin. Sin embargo, lo cierto
toriales que se definan en el marco apoyar los procesos de certificacin in- es que, en general, el PND no cuenta con
de la PDP. En particular, en el caso del ternacional mediante el establecimiento una estrategia integral para consolidar
Instituto Nacional de Metrologa (INM), de mecanismos de cofinanciacin, para todo el Subsistema Nacional de la Cali-
si bien este se ha fortalecido, an no lo cual Procolombia, Bancoldex y/o Inn- dad. Este deja por fuera aspectos fun-
cuenta con laboratorios en reas crti- pulsa podran servir de respaldo. damentales como el fortalecimiento del
cas para la industria11. Adicionalmente, Frente al tema de calidad, el PND ONAC, la necesidad de un inventario de
para lograr que las certificaciones de las propone fortalecer las capacidades del laboratorios, la capacidad de estos l-
mediciones que se hacen en Colombia INM y ampliar su oferta de servicios en timos de realizar pruebas y ensayos y
sean validadas a nivel internacional, es las reas de calibracin, capacitacin, su acreditacin, el reconocimiento en el
necesario que el INM haga el proceso de asistencia tcnica, programas de com- exterior de los reglamentos tcnicos del
reconocimiento de sus capacidades de paracin interlaboratorios y materiales ICONTEC, entre otros.
305
Nivel de diversificacin y sofisticacin de las exportaciones
Contrario a avanzar hacia una mayor diversificacin, la oferta exportadora de Colombia est cada vez ms concentrada en un grupo
limitado de productos. Mientras en el ao 2000 los primeros cinco productos de exportacin representaban 51,8% de las exportaciones,
este porcentaje pas a 69,3% en 2014 (Grfico 7). Este nivel de concentracin es superior al de pases de referencia, e incluso mayor al
de pases que como Chile y Per tambin tienen grandes ventajas comparativas en la exportacin de recursos naturales (Grfico 8).
69,3%
Grfico 7. Colombia: participacin de 70%
los cinco primeros productos de la
60,9%
canasta exportadora, 20002014.
60%
51,8%
44,4% 50%
40%
40,6%
30%
20%
10%
0%
Fuente: Consejo Privado de Competitividad con

2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
base en DANE.
Grfico 8. Participacin de los cinco primeros 80%

productos de la canasta exportadora de 69,3%
Colombia frente a pases de referencia, 2014. 70%
53,4% 60%
Colombia 46,0%
50%
Pases de referencia
33,6% 40%
30,5%
27,6%
23,8% 24,8%
22,5% 30%
20%
12%
10%
0%
Turqua
Sudfrica
Mxico
El Salvador
Guatemala
Malasia
Brasil
Per
Chile
Colombia

306 en Comtrade y DANE.
poltica comercial
Ms an, la capacidad del pas para exportar (o autodescubrir13) nuevos bienes y servicios ha venido decayendo. El nmero de
subpartidas nuevas exportadas en los ltimos 10 aos se ha reducido notoriamente.
Grfico 9. Nmero de subpartidas nuevas exportadas por Colombia, 2000-2013.
90
80
70
70
58
60
50
40
34
30
10
10 9
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Nota: El clculo corresponde al nmero de nuevas subpartidas arancelarias con base en el sistema armonizado. Fuente: Consejo Privado de Competitividad con
datos de Comtrade. 307
En materia de sofisticacin de las exportaciones, el panorama no es ms alentador e incluso se ha venido deteriorando durante los
ltimos aos. Las exportaciones colombianas en su gran mayora estn concentradas en productos primarios basados en recursos
naturales. Mientras en 2001 estos productos representaron 61,4% de las exportaciones totales, en 2013 pasaron a 83,3%14.
Grfico 10. Exportaciones de Colombia segn intensidad tecnolgica, 2001-2014.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

tecnolgica
308 Fuente: UNCTAD. Clculos Consejo Privado de Competitividad.

poltica comercial
En el contexto internacional, en 2013 Colombia present una de las canastas exportables menos sofisticadas con respecto a pases de
referencia, slo por encima de Chile y Per.
Grfico 11. Exportaciones segn intensidad tecnolgica de los pases seleccionados, 2014.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
0%
Corea del Sur
Costa Rica
Mxico
Malasia
Turqua
Sudfrica
Brasil
Argentina
Colombia
Chile
Per

tecnolgica
Fuente: UNCTAD. Clculos Consejo Privado de Competitividad. 309

Vale la pena destacar el grado de ambicin de la meta propuesta en el PND con respecto a las exportaciones no-minero-energticas,
particularmente dado el crecimiento que estas han tenido durante los ltimos cinco aos el cual no ha superado 7% en promedio
anual. Las reales posibilidades de consecucin de dicha meta dependern de la implementacin de una PDP contundente que lleve a una
verdadera transformacin del aparato productivo colombiano y a la profundizacin de su oferta exportable.
Cuadro 2. Principales metas / estrategias en el PND en materia de Poltica Comercial asociadas a la sofisticacin y diversificacin de las exportaciones.
Lnea Base
(2014)
El PND ha propuesto incrementar las exportaciones no minero energticas de los

prximos cuatro aos en ms de 27% con respecto a 2014. Dicha meta es ambiciosa,
ms cuando el crecimiento de estas exportaciones no ha superado 7% en promedio
anual durante los ltimos cinco aos. Para alcanzar esta meta, el Gobierno nacional
Exportaciones de bienes
se ha trazado distintas estrategias entre las cuales est la realizacin de talleres a
no minero energticos y
23.463 30.000 empresas identificadas a nivel sectorial y regional para resolver los cuellos de botella
de servicios (US$millones,
que son transversales a cada uno de los sectores. El Gobierno tambin se encuentra
promedio anual cuatrienio).
en la definicin de un PIPE (Plan de Impulso a la Productividad
y el Empleo) para reactivar las exportaciones.
El logro de esta meta est sujeto a la implementacin de una PDP
que conlleve a una verdadera transformacin productiva.
Aunque el PND propone una meta especfica que beneficiara a algunas empresas
para que adecen su oferta exportadora, no establece acciones concretas para

Empresas beneficiadas con
alcanzarlas. As mismo, no se evidencia la articulacin de esta meta con las apuestas
programas de adecuacin 157 200
productivas que estn realizando las regiones.
de oferta exportable.
Adicionalmente, se considera una meta poco ambiciosa pasar slo de 157 a 200
empresas beneficiadas con este programa en cuatro aos.

poltica comercial
recomendaciones en materia a las exportaciones de sus seguidores. sobre potenciales compradores. Ahora
de poltica comercial para Este apoyo podra ser un pago al pionero bien, se recomienda que todo este tra-
sofisticar y diversificar aproximadamente del 2% de las exporta- bajo el cual debe estar a cargo de Pro-
las exportaciones ciones de los seguidores16. colombia y las agencias de promocin
Por otro lado, ms all de una agenda de inversin locales se articule con la
La capacidad de sofisticar y diversificar para promover la insercin en cadenas PDP en construccin, de manera que los
las exportaciones del pas depender en globales de valor mencionada en la sec- esfuerzos se puedan focalizar sobre las
buena medida de la implementacin de cin anterior, se deben realizar mayores apuestas productivas que se enmarquen
una PDP profunda. Dentro de esta polti- esfuerzos en materia de promocin de bajo esta poltica.
ca son varios los elementos de poltica exportaciones, incluida la exportacin Por ltimo, adems de los criterios
comercial que se podran incluir para de servicios17. Para ello es fundamental actualmente utilizados para establecer
lograr este propsito. En primer lugar, se establecer mecanismos de informacin la agenda de negociaciones comerciales
recomienda disear e implementar un adicionales que permitan que los expor- del pas tales como mercados con ma-
instrumento para abordar los problemas tadores tengan un conocimiento ade- yor potencial para las exportaciones co-
de externalidad de informacin asocia- cuado y permanente sobre la demanda lombianas, posibilidades de atraccin de
dos al autodescubrimiento de nuevas internacional tales como la identifica- inversin, factibilidad poltica, disposicin
exportaciones. Es bien conocido en la cin de canales de distribucin y aspec- al libre comercio, sectores ganadores y
literatura que los pioneros exportadores tos logsticos requeridos en los distintos perdedores, entre otros se recomienda
generan externalidades que llevan a que pases y los requisitos tcnicos exigi- incluir tambin como criterio las prioriza-
se d un nivel subptimo de inversin dos para exportar a los diferentes mer- ciones sectoriales que el pas realice en
en pioneraje15. Por lo tanto, en lnea con cados e.g. normas tcnicas, medidas el marco de su PDP. Ms an, es impor-
la propuesta de Stein (2012), se reco- sanitarias y fitosanitarias, normas de tante que la estrategia de negociacin de
mienda establecer un instrumento que origen, entre otros18. As mismo, es ne- futuros acuerdos comerciales tenga en
permita compensar al pionero exporta- cesario que los exportadores cuenten consideracin las prioridades sectoriales
dor de nuevos productos en proporcin con contactos comerciales especficos que defina el pas en el marco de la PDP.
311
Cuadro 3. Resumen de las principales recomendaciones en materia de Poltica Comercial.
Avance Estrategia incluida en el PND Principales

Se reitera una vez ms la necesidad de considerar

la implementacin de una estructura arancelaria
Eliminar la plana, con el fin de eliminar la sobreproteccin
sobreproteccin de algunos sectores y las protecciones efectivas
arancelaria negativas generadas en otros.
Evaluar la estructura arancelaria
de algunos Como mnimo se debe asegurar que los sectores
con la que cuenta el pas, con
que el pas est priorizando en el marco de la
1 sectores y las Mediano el fin de proponer mejoras en Mincomercio - DNP.
PDP, puedan adquirir a precios competitivos los
protecciones trminos de aranceles y
insumos y bienes de capital necesarios para su
efectivas de procedimientos.
produccin. En este sentido, se recomienda que
negativas estos tengan un arancel igual o cercano a cero de
de otros. forma permanente y que no se vean afectados por
la existencia de medidas no arancelarias y otros
mecanismos que afecten la libre competencia.
Es necesario que en el marco de la PDP en

construccin se consignen estrategias e
instrumentos que permitan que el pas se
articule con las cadenas globales de valor, las
cuales adems de brindar nuevas oportunidades
Vincular al pas para diversificar destinos de exportacin,
Identificar las oportunidades del
en las redes pueden abrir puertas a nuevos conocimientos y
pas para que los sectores del Mincomercio -
tecnologas. Adicionalmente, para facilitar que
2 regionales y Mediano Programa de Transformacin Minagricultura
las empresas se integren a las cadenas globales
globales de Productiva se inserten en las - DNP.
es fundamental garantizar una institucionalidad
produccin. cadenas globales de valor.
contractual fuerte y contar con informacin
pertinente sobre la estructura de las cadenas
de produccin. En este sentido, Procolombia y
las agencias de promocin de inversin locales
estn llamadas a jugar un papel fundamental en
esta labor.
Profundizar la
agenda para la
Aumentar la admisibilidad en
admisibilidad el exterior de los productos
de la oferta Es clave que la agenda de admisibilidad
3 Mediano y servicios nacionales:
exportable de propuesta en el PND se alinee con las
fortalecimiento institucional,
prioridades que se establezcan en el marco
Colombia en articulacin pblico-privada para
de la PDP. Para ello es importante que se
el mercado identificar y resolver limitaciones
utilice la Comisin Intersectorial de la Calidad
internacional. para exportar, entre otras acciones.
como espacio para articular estas agendas,
Poner en marcha las acciones
en conjunto con el Comit Tcnico Mixto
contempladas en el proyecto de
que coordinar la PDP y con las Comisiones
mejoramiento del Sistema Nacional ICA - INVIMA
Regionales de Competitividad las cuales

de Control e Inocuidad de Alimentos -Mincomercio
debern soportar las agendas de las apuestas
para el consumo nacional y la -Minagricultura -
productivas departamentales.
exportacin bajo un enfoque de Procolombia.
Profundizar la Para profundizar la diplomacia de
riesgo a cargo del INVIMA.
diplomacia de admisibilidad y definir agendas de trabajo
Avanzar en la consolidacin
entre las autoridades competentes del pas y
admisibilidad del Sistema MSF: fortalecer la
los mercados receptores, se recomienda que
en materia de inspeccin, vigilancia y control
las oficinas comerciales de Colombia en los
MSF y OTC y en programas priorizados e
pases destino de las exportaciones muevan los
definir agendas implementar una estrategia
procesos con las autoridades competentes, tal
4 Mediano de control y erradicacin de
de trabajo entre enfermedades que afectan la
como se viene haciendo para el caso de EE.UU.
las autoridades produccin de carne, pollo y frutas.
competentes
de Colombia y
los mercados
receptores.
312
Avance Estrategia incluida en el PND Principales
El PND propone acciones especficas para

fortalecer el INM, con lo cual espera que sus
certificaciones emitidas sean reconocidas en
poltica comercial
el exterior. Para lograr esto es necesario que
el INM haga el proceso de reconocimiento de
sus capacidades de medicin y calibracin. As
mismo, es clave que ste cuente con laboratorios
Fortalecer las capacidades
en reas crticas para la industria.
del Instituto Nacional de
Aunque el PND no establece mecanismos de
Metrologa (INM) y ampliar
cofinanciacin especficos para apoyar a los
Apoyar a los su oferta de servicios en
exportadores en los procesos de certificacin,
exportadores en las reas de calibracin,
propone continuar ofreciendo productos y nuevos
capacitacin, asistencia tcnica, Bancldex
los procesos de servicios financieros a los mismos. Es clave que
5 Largo programas de comparacin - Innpulsa -
certificacin en entidades como Procolombia, Bancoldex y/o
interlaboratorios y materiales Procolombia.
los mercados Innpulsa establezcan mecanismos especficos
de referencia.
internacionales. que permitan la cofinanciacin de estos procesos
de certificacin.
Ampliar la oferta de productos
En general, el PND no cuenta con una estrategia
y servicios financieros de
integral para consolidar todo el Subsistema
Bancldex.
Nacional de la Calidad. ste deja por fuera aspectos
fundamentales como el fortalecimiento del ONAC,
la necesidad de un inventario de laboratorios,
la capacidad de estos ltimos de realizar
pruebas y ensayos -as como su acreditacin-, el
reconocimiento en el exterior de los reglamentos
tcnicos del ICONTEC, entre otros.
Disear e
implementar
Los pioneros exportadores generan
un instrumento externalidades que llevan a que se d un nivel
para abordar subptimo de inversin en pioneraje. Por lo
los problemas tanto, se recomienda establecer un instrumento
6 de externalidad Mediano x que permita compensar al pionero exportador Mincomercio - DNP.
de informacin de nuevos productos en proporcin a las
asociados al auto- exportaciones de sus seguidores. Este apoyo
descubrimiento podra ser un pago al pionero aproximadamente
del 2% de las exportaciones de los seguidores.
de nuevas
exportaciones.
Establecer Si bien el PND propone incrementar las
mecanismos exportaciones con ayuda de instituciones
de informacin facilitadoras como Procolombia, llama la
atencin el nfasis que realiza particularmente
adicionales que
al sector servicios. Es clave tambin profundizar
permitan que la inteligencia de mercados realizada en el
los exportadores mercado de bienes. Para esto, es necesario
tengan un Brindar informacin relevante y que los exportadores cuenten con contactos
7 conocimiento Mediano acompaamiento tcnico a los comerciales especficos sobre potenciales Procolombia.
adecuado y exportadores de servicios. compradores.
permanente Se recomienda que todo este trabajo el
sobre la demanda cual debe estar a cargo de Procolombia y las
agencias de promocin de inversin locales se
internacional y
articule con la PDP en construccin, de manera
los requisitos que los esfuerzos se puedan focalizar sobre las
tcnicos exigidos apuestas productivas que se enmarquen bajo consejo privado de competitividad
para exportar. esta poltica.
Incluir como
criterio para
establecer
la agenda de Mincomercio
negociaciones Es importante que la estrategia de negociacin - DNP - PTP
de futuros acuerdos comerciales tenga en -Departamentos
8 comerciales Mediano x
consideracin las prioridades sectoriales que - Municipios
del pas, las defina el pas en el marco de la PDP. -gremios - cmaras
priorizaciones de comercio.
sectoriales
realizadas en el
marco de su PDP.
Plazo Avance
tema Nacional de Competitividad, el fortalecimiento de la inspeccin,
Ciencia, Tecnologa e Innovacin, vigilancia y control en programas
estaba en construccin un docu- priorizados y la implementacin de
NOTAS mento Conpes que deber contener una estrategia de control y erra-
la Poltica de Desarrollo Producti- dicacin de enfermedades que

1. Tales como la falta de una Poltica vo del pas. Para ms detalle sobre afectan la produccin de carnes
de Desarrollo Productivo que bus- el tema de Poltica de Desarrollo bovina y aviar y frutas. En ma-
que generar una oferta exporta- Productivo, ver Consejo Privado de teria de admisibilidad el PND tam-
ble diversificada y sofisticada; la Competitividad (2014b). bin propone poner en marcha las
debilidad de la poltica de ciencia, 5. El actual esquema arancelario pre- acciones contempladas en el pro-
tecnologa e innovacin; los reza- senta una gran heterogeneidad. yecto de mejoramiento del Sistema
gos en materia de infraestructura, 6. Segn Echavarra (2015), produc- Nacional de Control e Inocuidad de
transporte y logstica; el boom mi- tos como la preparacin de mez- Alimentos para el consumo nacio-
nero-energtico; la apreciacin del clas para alimentacin infantil, as nal y la exportacin bajo un enfo-
peso, entre otros. como ciertos algodones, cuero, en- que de riesgo, accin que estar a
2. De acuerdo con criterios estableci- tre otros, tienen protecciones efec- cargo del INVIMA.
dos por el CPC, se toma una serie tivas negativas, lo que dificulta su 10. Cabe destacar que esta labor ya
de pases como pases de referen- produccin o los pone en una gran empez a ser promovida desde es-
cia para todos los captulos del In- desventaja frente a la competencia tas oficinas.
forme Nacional de Competitividad. internacional. 11. Por ejemplo, no tiene implemen-
Esta lista incluye Brasil, Mxico, 7. Como, por ejemplo, los Fondos de tadas todas las magnitudes en el
Chile, Per, Turqua, Malasia y Sud- Estabilizacin de Precios utiliza- rea de metrologa dimensional,
frica, as como los tres primeros dos en el marco de la poltica agro- con lo cual la industria podra fa-
de Amrica Latina, dependiendo de pecuaria. Para mayor detalle, ver bricar piezas de alta exactitud que
la variable analizada. Captulo de Competencia Informe cumplan especificaciones tcni-
3. Adems de las reducciones deri- Nacional de Competitividad 2012- cas de tolerancia, rugosidad y es-
vadas de los TLC, esfuerzos por 2013. fericidad. Tampoco cuenta con la
reducir la tasa arancelaria fueron 8. Por ejemplo, dependiendo del tipo infraestructura suficiente para cali-
realizados en 2010 con la Reforma de empresa y del sector al que brar sistemas de pesaje dinmico
Estructural Arancelaria (Decretos pertenezca, se podran implemen- y esttico, con lo cual se podra ga-
4114 y 4115 de 2010) y, posterior- tar estrategias de deslocalizacin rantizar la cantidad de mercancas
mente, con su modificacin a prin- tales como delegar parte del pro- exportadas o importadas.
cipios de 2011. Otro esfuerzo fue ceso de produccin a una filial en 12. Aunque Colombia ha avanzado en
la expedicin del Decreto 1755 de otro pas conocido como inver- el proceso de reconocimiento de
2013, que fue extendido reciente- sin extranjera directa vertical o capacidades de medicin y calibra-
mente por el Decreto 1625 de 2015, externalizar parte del proceso de cin en seis magnitudes, hasta el
que ampla por dos aos ms el produccin en una empresa total- momento slo se han publicado las
arancel de 0% para materias primas mente independiente en el otro capacidades de medicin y calibra-
y bienes de capital no producidos en pas conocido como subcontrata- cin para las magnitudes de tiem-
el pas. Cabe destacar que el Decre- cin en el extranjero (BID, 2014b). po y frecuencia.
to 1625 adicion 133 subpartidas 9. Especficamente el PND estable- 13. Para mayor detalle sobre el con-
arancelarias para un total de 3.623 ce la necesidad de avanzar en la cepto de autodescubrimiento, ver
cobijadas por esta medida. consolidacin del Sistema de Me- Hausmann, R., & Rodrik, D. (2003).
4. En el momento de preparacin de didas Sanitarias y Fitosanitarias 14. Vale la pena anotar que una par-
314 este captulo, en el marco del Sis- (MSF), a travs de acciones como te de este efecto se debi al alto
precio que experimentaron du- 12 Hausmann, R. et al. (2011). The Atlas of
rante varios aos los principa- Economic Complexity. Puritan Press.
les commodities de exportacin 13 Hausmann, R., & Rodrik, D. (2003). Econo-
del pas. REFERENCIAS mic Development as Self-Discovery. John
poltica comercial
15. Ver, por ejemplo, op. cit. Haus- F. Kennedy School of Government.
mann, R., & Rodrik, D. (2003) y 1 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 14 Hausmann, R., Rodrik, D., & Hwang, J.
Stein (2012). 20142018 (2015). Todos por un nuevo (2006). What You Export Matters.
16. Si bien las reglas de la Organiza- pas: paz, equidad y educacin. Versin 15 Lerner, A. P. The Symmetry Between Im-
cin Mundial del Comercio (OMC) para el Congreso. port and Export Taxes, Economica, New
prohben los subsidios supedi- 2 BID (2014a). Cmo repensar el desarrollo Series, Vol. 3, No. 11 (1936), pp. 306-313.
tados a exportaciones (con ex- productivo? Desarrollo en las Amricas polti- 16 Lin, J., & Monga, C. (2010 ). Growth Identifi-
cepcin del sector agrcola), de cas e instituciones slidas para la transforma- cation and Facilitation, The Role of the State
acuerdo con la clusula de mini- cin econmica. Editado por Gustavo Crespi, in the Dynamics of Structural Change.
mis, es permitido aplicar un subsi- Eduardo Fernndez-Arias, Ernesto Stein. 17 McMillan, M., & Rodrik, D. (2011). Global-
dio menor al 2% del valor unitario. 3 BID (2014b). Fbricas Sincronizadas: ization, Structural Change, and Productiv-
Para mayor detalle, ver BID (2014) Amrica Latina y el Caribe en la Era de las ity Growth.
y Consejo Privado de Competitivi- Cadenas Globales de Valor. Coordinador 18 Plan Estratgico Sectorial del Sector Co-
dad (2014, b). Juan S. Blyde. mercio, Industria y Turismo 20152018
17. Vale la pena destacar que a tra- 4 Colombia Congreso de la Repblica. Ley (2015). Ministerio de Comercio, Industria
vs de Procolombia se ha logrado 1753 de Junio 9 de 2015. Por la cual se ex- y Turismo.
la incursin de ms empresas al pide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 19 Rodrik, D. (2008). The Real Exchange Rate
mercado internacional. Por ejem- 2018 Todos por un nuevo pas. and Economic Growth.
plo, producto de las actividades de 5 Consejo Privado de Competitividad. 20 Rodrik, D., Grossman, G., & Norman, V.
Procolombia como ruedas de ne- (2014a). Informe Nacional de Competitivi- (1995). Getting Interventions Right: How
gocios, programas de adecuacin dad 2014-2015. Bogot. South Korea and Taiwan Grew Rich. (20).
de la oferta exportable, ferias in- 6 Consejo Privado de Competitividad. 21 Stein, E. (2012). Cmo estimular nuevos
ternacionales, misiones y semina- (2014b). Poltica de Desarrollo Productivo exportadores? Una propuesta de poltica.
rios se logr que 2.207 empresas para Colombia. Bogot. Sin publicar.
nacionales exportaran US$1.962 7 Consejo Privado de Competitividad. (2013). 22 TLC, O. p. (2012). Bogot.
millones en 2014, lo que represen- Informe Nacional de Competitividad 2013- 23 Torres, M., & Romero, G. (2011). Efectos de
t 3,6% del total exportado. 2014. Bogot. la reforma estructural arancelaria en la pro-
18. Cabe destacar que Procolombia 8 Consejo Privado de Competitividad. (2012). teccin efectiva arancelaria de la economa.
ha realizado avances en la iden- Informe Nacional de Competitividad 2012- 24 Villarreal, N. (2009). Estructura plana de
tificacin de la demanda poten- 2013. Bogot. aranceles: implicaciones en la economa
cial en otros mercados. En 2014 9 Corden, W. (1966). The structure of a tariff colombiana. Bogot.
realiz 12 misiones exploratorias system and the effective protective rate.
en siete mercados, en las cuales The journal of political economy, XXIV.
participaron 96 empresas. Du- 10 Echavarra, J. (2015). Hacia un Arancel
rante las misiones, las empresas ms Equitativo en Colombia. Propuestas.
recibieron capacitaciones sobre Sin publicar.
los distintos mercados, tenden- 11 Garca, J., Lpez, D. C., Montes, E. & Es-
cias, costumbres y exigencias de guerra, P. (2014). Una Visin General de la
los mismos. As mismo, fueron Poltica Comercial Colombiana Entre 1950
visitados diferentes canales de y 2012, Borradores de Economa, Nmero
distribucin/comercializacin. 817, Banco de la Repblica. 315
agradecimientos
Las siguientes personas colaboraron con el Consejo Privado

de Competitividad, bien sea en discusiones acadmicas o

profesionales relacionadas con los temas abordados en el
Informe Nacional de Competitividad 2015-2016, o en calidad
de pares revisores de los diferentes captulos incluidos
en el Informe.
La colaboracin de las personas a continuacin no implica de ninguna forma su aceptacin o adhesin a los anlisis y recomenda-
ciones incluidos en el Informe, o de las organizaciones a las que pertenecen.
ngela Montoya, Acolgen Nelson Fabin Villarreal, Banco Davivienda Pedro Alfonso Blanco, Compaa
Bayron Triana, Acolgen Luis Eduardo Arango, Banco de la Repblica de Galletas Noel S.A.S.
Ignacio Arrzola Otero, AES Chivor Mnica Salazar, Banco Interamericano Santiago Renjifo, Confecmaras
Mara Margarita Zuleta, Agencia Nacional de Desarrollo Diana Gaviria, Connect Bogot Regin
de Contratacin Pblica "Colombia Christine Ternent, Banco Interamericano Francisco Manrique, Connect
Compra Eficiente" de Desarrollo Bogot Regin
Santiago Ospina, Agencia Nacional de Anglica Pinzn, British Council Marcela Rueda, Connect Bogot Regin
Contratacin Pblica "Colombia Diana Meja, CAF Emmanuel Vargas, Consultor
Compra Eficiente" Ana Carolina Ramrez, Cmara Colombiana Independiente
Giovanni Andrs Gmez, Analdex de Infraestructura Carlos Enrique Moreno, Corona
Javier Daz, Analdex Isabela Echeverry, Cmara de Comercio Gloria Mara Borrero, Corporacin
Alejandro Castaeda, Andeg de Cali Excelencia en la Justicia
Andrs Pesca, Andeg Mauricio Llanos, Celsia Mauricio Rodrguez, Cosenit

Camilo Montes, ANDI David Yanovich, Cerrito Capital Carolina Villadiego, Dejusticia
dgar Higuera, ANDI Isabella Muoz, ColCapital Rodrigo Uprimny, Dejusticia
Edwin Maldonado, ANDI Adriana Prieto, Colciencias Sebastin Lalinde, Dejusticia
Alejandro Vera, ANIF Alejandro Olaya, Colciencias Ana Paola Gmez, Departamento
lvaro Parga, ANIF Julin Pontn, Colciencias Administrativo Nacional de Estadstica
Daniela Maldonado, ANIF Laura Lpez, Colciencias Tania Garca, Departamento Administrativo
Sergio Clavijo, ANIF Mara Isabel Vlez, Colciencias Nacional de Estadstica
Jos Camilo Manzur, Asocodis Yaneth Giha, Colciencias Alejandro Mateus, Departamento Nacional
Jorge Llano, Asofondos Csar Caicedo, Colombina de Planeacin
316 Santiago Montenegro, Asofondos Mauricio Olivera, Colpensiones
Andrs Len, Departamento Nacional Jos Vicente Guzmn, Guzmn, Escobar Diana Daz, Programa de Transformacin
de Planeacin & Asociados Productiva
Csar Merchn, Departamento Nacional Carolina Salamanca, Imtrica Germn Chaves, Programa de
de Planeacin Daniel Quintero, Innpulsa Transformacin Productiva
agradecimientos
Dimitri Zaninovich, Departamento Sergio Sarmiento, Innpulsa Juan Pablo Rodrguez, Red Nacional
Nacional de Planeacin Carlos Rebelln, Intel ngeles Inversionistas-Fundacin Bavaria
Giovanni Pez, Departamento Nacional Andrs Archila, LOGYCA / Investigacin Juan Camilo Quintero, Ruta N
de Planeacin Adriana Rueda, Ministerio de Comercio, Camilo Cetina, Secretara de
Jhoan Nicols Rincn, Departamento Industria y Turismo Transparencia, Presidencia de la Repblica
Nacional de Planeacin ngela Jeaneth Ospina, Ministerio de Camilo Enciso, Secretara de
Juan Pablo Remolina, Departamento Comercio, Industria y Turismo Transparencia, Presidencia de la Repblica
Nacional de Planeacin Javier Humberto Gamboa, Ministerio de Gloria Robles, SENA
Lady Katherin Sandoval, Departamento Comercio, Industria y Turismo Juan Valds, SENA
Nacional de Planeacin Mariana Sarasti, Ministerio de Comercio, Len Daro Cardona, SENA
Paula Escobar, Departamento Nacional Industria y Turismo lvaro Nossa, Transparencia por Colombia
de Planeacin Germn Daro Machado, Ministerio Elisabeth Ungar, Transparencia
Paula Toro, Departamento Nacional de Hacienda y Crdito Pblico por Colombia
de Planeacin Omar Herrera, Ministerio de Hacienda Camilo Botero, VeroNorte
Rafael Puyana, Departamento Nacional y Crdito Pblico Felipe Valencia, VeroNorte
de Planeacin Ana Mara Ramos, Ministerio de Justicia
Rosa Katherine Rodrguez, Departamento y del Derecho
Nacional de Planeacin Alex Caas, Ministerio de Minas
Sara Patricia Rivera, Departamento Claudia Obando, Ministerio de Tecnologas
Nacional de Planeacin de la Informacin y las Comunicaciones
Mario Aranguren, ex Director DIAN Eduardo Fajardo, Ministerio de Tecnologas
Hernando Jos Gmez, ex Director de la Informacin y las Comunicaciones
Departamento Nacional de Planeacin Guillermo Cruz, Ministerio de Tecnologas
Roberto Esguerra, ex Director Fundacin de la Informacin y las Comunicaciones
Santa Fe de Bogot Liliana Jaimes, Ministerio de Tecnologas
Augusto Ibez, ex Magistrado Corte de la Informacin y las Comunicaciones
Suprema de Justicia Diana Hernndez, Ministerio del Trabajo
Eduardo Muoz, Ex Viceministro de Yanira Oviedo, Ministerio del Trabajo
Comercio, Industria y Turismo Eduardo Pizano, Naturgs
Christian Mora, Fasecolda Catalina Gutirrez, NXTP Labs
Jorge Humberto Botero, Fasecolda Marta Cruz, NXTP Labs
Mauricio Reina, Fedesarrollo Diana Lucio, Observatorio Colombiano
Santiago Cabrera, Fundacin Cardioinfantil de Ciencia y Tecnologa
Daniel Uribe, Fundacin Corona Anglica Santodomingo, Presidencia
Ivn Daro Gonzlez , Fundacin Santa Fe de la Repblica
de Bogot Jaime Bueno, Presidencia de la Repblica
Juan Pablo Uribe, Fundacin Santa Fe Neyibia Cullar, Presidencia
de Bogot de la Repblica
Carmen Aidee Aspiazu, Grupo Argos Csar Pealoza, Programa de
Carlos Humberto Duque, Grupo Orbis Transformacin Productiva
317
Informe Nacional
de Competitividad 2015-2016
El Informe Nacional de Competitividad (INC) es una pu-

blicacin anual que proporciona informacin actualizada
y pertinente sobre el estado de algunas de las reas que
se consideran crticas para la competitividad del pas. Este
documento de consulta revisa los avances en materia de
poltica para cada una de esas reas y contribuye, desde
la ptica del sector privado, a la formulacin de nuevas pro-
puestas que permitan superar los obstculos que limitan el
potencial de crecimiento y desarrollo de nuestra economa.
El INC 2015-2016 hace seguimiento a 13 reas fundamenta-

les para la competitividad del pas: i) Educacin, ii) Salud, iii)
Pensiones, iv) Mercado laboral y formalizacin, v) Ciencia,
tecnologa e innovacin, vi) Desempeo logstico: Infraes-
tructura, transporte y logstica, vii) Tecnologas de la infor-
macin y las comunicaciones, viii) Financiamiento para las
empresas en etapa temprana, ix) Sistema tributario, x) Justi-
cia, xi) Corrupcin, xii) Energa y xiii) Poltica comercial. Cada
captulo realiza un diagnstico sobre el estado del pas en
cada una de estas dimensiones, as como una evaluacin de
las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (PND)
relacionadas. Estos tambin incluyen recomendaciones es-
pecficas que apuntan a que el pas avance de manera ms
acelerada en los diversos temas.
El INC 2015-2016, adems de abordar la agenda de compe-

titividad del nivel nacional, analiza las responsabilidades de
actores pblicos y privados del nivel local cuando es perti-
nente, y se enfoca en el anlisis de medidas estructurales
que redunden en una mayor productividad e inclusin social.
3
4
consejo privado de competitividad informe nacional de competitividad 2015-2016
Informe Nacional
de Competitividad
2015-2016

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El Informe Nacional de Competitividad (INC) es una pu-

El INC 2015-2016 hace seguimiento a 13 reas fundamenta-

El INC 2015-2016, adems de abordar la agenda de compe-

introduccin educacin salud pensiones

82 106 134 160

mercado laboral ciencia, tecnologa desempeo logstico: tecnologas

financiacin para sistema tributario justicia

256 276 296

corrupcin energa poltica comercial

El Consejo Privado de Competitividad presenta al pas la

novena versin del Informe Nacional de Competitividad.

en algunos de los principales rankings de competitividad a

Grfico 2. Evolucin de Colombia en los 12 pilares del IGC, 2010-2015.

Puesto 2015 (entre 140 pases) Variacin 2010-2015

Tamao del mercado 36 -4

Los 10 pases ms competitivos en Amrica latina

1 Chile (27) Chile (30) Chile (35)

2 Mxico (52) Panam (53) Panam (50)

3 El Salvador (53) Costa Rica (56) Costa Rica (52)

4 Panam (60) Brasil (58) Mxico (57)

5 Colombia (63) Uruguay (64) Colombia (61)

6 Brasil (66) Mxico (66) Per (69)

7 Costa Rica (68) Colombia (68) Uruguay (73)

8 Argentina (70) Per (73) Brasil (75)

9 Per (78) Guatemala (78) Ecuador (76)

10 Uruguay (79) El Salvador (82) Guatemala (78)

14 Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en WEF.

Aunque la inversin ha crecido sostenidamente en los ltimos aos, la productividad total de

ndice (2000 = 100)

115 114 consejo privado de competitividad

Fuente: DANE; DNP; Clculos OEE- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 15

Grfico 4. Exportaciones segn intensidad tecnolgica de los pases seleccionados, 2014.

Productos primarios, Manufacturas Manufacturas de Manufacturas de Manufacturas de

16 Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en UNCTAD.

Grfico 5. Participacin de los cinco primeros productos de la canasta

Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en Comtrade y DANE. 17

23 corea del sur

ltimo dato disponible para comparacin

Tasa de matrcula bruta. Mineducacin UNESCO

Tasa de matrcula neta. Mineducacin UNESCO

Tasa de matricula bruta. Mineducacin UNESCO

Fuente: UNESCO *Datos construidos a partir de Mine-

Fuente: SINERGIA. 2010 2011 2012 2013 2014

Cuadro 1. Principales metas / estrategias en el PND relacionadas con Primera Infancia.

Sistema de El CPC ha advertido sobre la necesidad de contar con un sistema de informacin

Esto significara que habra un poco ms del doble de agentes educativos

Entidades Ms all del acompaamiento tcnico para la implementacin de la ruta, el CPC ha

Fuente: UNESCO. * Datos Mineducacin **Datos 2011. 27

Fuente: OCDE - PISA. Matemticas Lectura Ciencias

28 Fuente: OCDE - PISA.

Fuente: SINERGIA. 2010 2011 2012 2013 2014

Lnea Base Meta

Segn datos de la UNESCO, ser el tercero en Latinoamrica significara por lo menos

TyT SENA 20%

Grfico 10. Cobertura en Educacin Superior. 90%

Fuente: Mineducacin, con base en UNESCO. 31

Grfico 11. Nmero de universidades

Grfico 12. Nmero de universidades en el

Nota: * Datos poblacin 2012. Nota: ** Datos poblacin

Grfico 13. Porcentaje de empleadores que

Cuadro 3. Principales metas / estrategias en PND relacionadas con Educacin Terciaria.

Argentina y Chile tienen tasas cercanas al 75% (2012). La reorganizacin del