Captulo 2.

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

2.1.- El concepto de Territorio

(Extrado del documento: Gua para la elaboracin de los esquemas de organizacin del territorio
a nivel regional y provincial. Presidencia del Consejo de Ministros. 1966. Lima, Per)
El territorio, segn Raffestin (1983), es el producto que resulta a partir de los espacios proyectados
por los grupos sociales a travs de las redes, circuitos y flujos.

El territorio se apoya en los espacios, pero no son trminos equivalentes. El territorio es generado
a partir de los espacios y es el resultado de la accin de los distintos agentes, desde el Estado al
individuo, pasando por organizaciones pequeas o grandes. En la apropiacin y transformacin del
espacio, los distintos Agentes territorializan y producen el territorio.

El trmino territorio hace tambin referencia a la nocin de lmites. Esta nocin explica la relacin
que mantienen un grupo con una porcin del espacio. La accin de este grupo genera
inmediatamente la delimitacin, como ocurre en los estados donde las fronteras son las que
determinan el rea territorial de estos.

2.2.- Modelo Conceptual para el Estudio del Territorio

2.2.1.- EL SISTEMA TERRITORIAL

Para estudiar el territorio, es necesario tener un acercamiento ms holstico y sistmico al

problema. Por ello, es necesario hablar de un sistema territorial antes que simplemente de
territorio.

Se define al sistema territorial como el conjunto de todos los elementos, y procesos naturales y
artificiales existentes en el territorio. Este sistema, esta constituido por subsistemas:

a. El medio fsico-natural, tambin denominado territorio, y los recursos naturales. b. La poblacin

y sus actividades de produccin, consumo y relacin social. c. Los asentamientos humanos y la
infraestructura de relacin. d. El marco legal e institucional, que administra las reglas de
funcionamiento.

El subsistema medio fsico-natural, est formado por los elementos y procesos del ambiente
natural, tal y como se encuentran en la actualidad, el aires el clima, el suelo y subsuelo, el agua, la
vegetacin, la fauna, el paisaje, las interacciones entre ellos y los procesos ecolgicos. El medio
fsico-natural es el soporte de las actividades que realiza el hombre, la fuente de materia prima y
recursos naturales, adems de ser el receptor de sus residuos.

El subsistema poblacin y sus actividades de produccin, consumo y relacin social. La poblacin

es considerada como recurso, por cuanto constituye la fuerza de trabajo encargada de desarrollar
las actividades de produccin; como sujeto territorial, por cuanto demanda bienes y servicios;
como sujeto de relaciones sociales, por cuanto determinan la estructura social que sustenta al
grupo, la escala de valores sociales, etc. Las actividades productivas, que constituyen la base
econmica de la sociedad, est compuesta por el sector primario (agropecuario, minero
extractivo, etc.), el sector secundario (industria) y el sector terciario (servicios, comercio, etc.).

El subsistema de asentamientos humanos e infraestructura de relacin, est constituido por los

ncleos de poblacin (ciudades, pueblos, caseros, etc.) y los canales e infraestructura a travs de
las cuales se relacionan (infraestructura de transporte y comunicaciones).

El marco legal e institucional, es el que establece y controla las reglas de juego que intervienen en
el sistema territorial.2

2.2.2.- EL TERRITORIO COMO ESCENARIO NATURAL DE LOS HECHOS SOCIALES

El espacio fsico territorial, como escenario natural de los hechos sociales, es objeto de
permanente transformacin por el trabajo social. El pasado, presente y futuro de los procesos
sociales, se reflejan en los modos de transformar, de aprovechar y de prever los territorios, de
valorar las calidades econmicas, habitacionales del territorio, entre otros. En ese sentido, la
ocupacin, uso y dominio que protagonizan los grupos sociales, es un proceso que caracteriza las
particulares relaciones con la variables geogrficas.

1. LA OCUPACIN DEL TERRITORIO

Decimos ocupacin, en el sentido que la sociedad humana toma en posesin significativas
extensiones del espacio fsico con carcter de permanente; es decir, se apropia del territorio y,
segn los modos de ocuparlo, establece su territorialidad. Esto tiene relacin con los siguientes
aspectos:

a) Que la poblacin humana ocupa el territorio por medio de sus organizaciones econmicas,
culturales y polticas, es decir, como sociedad.
b) Que la ocupacin tiene sentido econmico y residencial; se sustenta en el valor de uso que la
sociedad asigna a los recursos naturales con fines de produccin o de residencia. En este sentido,
los propsitos econmicos del aprovechamiento de los recursos naturales son inherentes a los
modos de ocupacin productiva del territorio, en complementariedad con los modos de ocupacin
residencial, conformando la unidad natural-econmica-cultural del espacio fsico territorial.

Agricultura intensiva en
valles frtiles de la Selva
Alta (zona de Bagua)
 Agricultura migratoria en zonas de fuerte pendiente

2. EL USO DEL TERRITORIO

Decimos uso, en el sentido que la sociedad humana emplea el territorio, es decir, emplea sus
recursos naturales, disfruta de ste, tanto en trminos funcionales como fruiccionales. El uso
continuado y habitual del espacio fsico territorial, deriva en una prctica consagrada socialmente
que condiciona determinados hbitos en el comportamiento humano. El uso que la sociedad hace
del territorio, imprime a ste un va4or, segn el inters y la prctica social sobre el lugar, a saber:

a) El uso extractivo y reproductivo de los recursos naturales imprime un valor econmico al

territorio por su capacidad de aportar bienes de consumo intermedio y final, como soporte de
otras actividades de la sociedad. (Por ejemplo: la extraccin de madera, la caza, la recoleccin, la
agricultura, entre otros).
b) El uso locacional del territorio, tanto para la produccin de bienes como para los servicios y de
residencia, imprime al territorio un valor econmico por su capacidad de aportar bienes de
consumo intermedio y final, como soporte de otras actividades de la sociedad. (Por ejemplo: el
uso para vivienda, para la industria o para la actividad comercial).
c) El uso del territorio para canalizar los flujos de factores, bienes, servicios, personas, etc. es una
valorizacin de los recursos naturales en trminos de relacin o comunicacin. (Por ejemplo: el
uso para construccin de carreteras, puertos, aeropuertos, as como para el transporte de
productos o de pasajeros en sus diferentes modos).
d) El uso asigna un carcter utilitario al territorio, segn los valores de uso que la sociedad asigna a
sus diferentes mbitos. Tiene adems un valor de cambio, segn los procesos de transformar el
territorio natural en un bien econmico, y esto le asigna un carcter mercantil y especulativo.
e) Tanto el valor de uso productivo y residencial, como el valor de cambio, originados por la
transformacin del territorio, dan lugar a los sistemas normativos y legales que tienden a
consagrar socialmente la legitimidad de la ocupacin y uso del territorio.

3. EL DOMINIO DEL TERRITORIO

Se trata del uso estratgico del territorio para ejercer dominio y control sobre sus
mbitos. Es una valoracin poltica de las condiciones de ubicacin, accesibilidad,
etc., que integran en uno solo los propsitos de ocupacin y uso del territorio. Es el poder que
ejerce la sociedad desde sus lugares de ocupacin fsica, hasta un entorno ms amplio, sobre el
cual define sus derechos, por ejemplo, el del pleno aprovechamiento de sus recursos, en las
condiciones y oportunidades que convengan a sus intereses. De acuerdo con lo expuesto, el
dominio territorial comprende dos mbitos:

a) Un mbito interior que corresponde al territorio que la sociedad ocupa y usa de modo
permanente y en el que los recursos econmicos y de habitabilidad son aprovechados propiciando
significativas transformaciones en el medio.

b) Un mbito exterior que rodea al anterior, sobre el cual influye la prctica social o las
expectativas a futuro, de ocupar y usar sus recursos.

Estos dos mbitos, que configuran la unidad de dominio territorial, conforman en el espacio fsico
territorial un sistema jerarquizado de dominios, valorando los recursos naturales, de habitabilidad
y de comunicacin que caracterizan al espacio fsico territorial (Cfr. Romero)

2.2.3.- EL TERRITORIO COMO FUENTE DE RECURSOS, SOPORTE DE ACTIVIDADES Y RECEPTOR DE

RESIDUOS

A efectos de la Ordenacin Territorial el medio fsico debe entenderse y analizarse en trminos de

relacin con las actividades humanas. En este sentido el medio fsico fuente de recursos, soporte
de actividades y receptor de residuos. Todo punto del territorio cumple o puede cumplir, en
mayor o menor medida, estas funciones y debe ser enjuiciado desde esos tres puntos de vista. A
ellos hay que aadir otras funciones menos relevantes desde el punto de vista de la Ordenacin
Territorial, tales como elemento de investigacin cientfica y cultural, como indicador de cambios
ambientales, como regulador del equilibrio natural (filtracin de radiaciones csmicas,
amortiguacin de fluctuaciones climticas) entre otros. (Cfr. Gmez: 1993)

En cuanto recurso, el medio fsico es fuente de materias primas que utilizan y/o transforman las
actividades humanas en beneficio del hombre. Este aprovechamiento requiere conocer cuales son
tales recursos (elementos Y procesos, renovables y no renovables) y donde se localizan, reas que
suelen incluirse bajo la denominacin de inventario; por otra parte, el aprovechamiento debe ser
racional lo que implica que debe hacerse respetando los siguientes criterios:

1) De acuerdo con la capacidad de renovacin para los recursos renovables, es decir, con la tasa de
renovacin anual o interanual.
2) Dando prioridad a los aprovechamientos que admitan la reutilizacin de los recursos sobre
aquellos que supongan un consumo definitivo de ellos.
3) Jerarquizando aquellos aprovechamientos en los que no es posible la reutilizacin para priorizar
los de mayor valor para la sociedad y, en todo caso, reduciendo al mnimo las tasas de consumo;
criterios aplicables tambin a los recursos no renovables.
En cuanto soporte de actividades, el medio fsico ha de ser utilizado de acuerdo con su capacidad
de acogida; sta se deduce de la interaccin actividades-medio en una doble direccin:

1) Aptitud o medida en que el medio cumple los requisitos locacionales de una actividad. Esta
incluye los riesgos (inundaciones, movimientos del terreno, erosin, etc.) del medio Para la
actividad.

Ganadera extensiva en
Selva Baja

Actividad de extraccin
de madera en la zona de
Iquitos

2) Impacto o efecto de la actividad sobre el medio.

Tambin podra entenderse y expresarse esta funcin distinguiendo entre capacidad de acogida de
los ecosistemas y capacidad de acogida del territorio. La primera se deduce de los conceptos de
impacto y aptitud y la segunda forma aadiendo a aquella los riesgos naturales.

En cuanto receptor de desechos o productos no deseados, el medio fsico ha de ser utilizado de

acuerdo con su capacidad de asimilacin, sta debe entenderse como capacidad de
autodepuracin del agua y el suelo, y se refiere a la medida en que son capaces de procesar en sus
circuitos biolgicos los elementos que se le incorporen. En el caso del aire, la capacidad de
asimilacin debe ser entendida en el sentido de capacidad para dispersar y diluir los
contaminantes que se le incorporen hasta mantenerlos por debajo de los niveles de emisin
considerados como aceptables.

Estas tres condiciones son fundamentales del concepto de desarrollo sostenible. Aunque hay que
considerar otros aspectos, desarrollo sostenible sera aquel que utilizase los recursos naturales por
debajo de su capacidad de renovacin, distribuyese actividad en el territorio de acuerdo con su
capacidad de acogida y practicase tales actividades de tal manera que la emisin de
contaminantes fuese inferior a la capacidad de asimilacin.

2.2.4.- VISIN RETROSPECTIVA Y PROSPECTIVA

El modelo actual de ocupacin y uso del territorio es el Producto de procesos sociales, econmicos
y polticos ocurridos, tanto en el ambiente interno como en el ambiente externo, del territorio.
Analizar este proceso histrico es de suma importancia para determinar las causas que
determinaron esta situacin.

En el futuro, el modelo de ocupacin y uso del territorio puede responder a diversos

escenarios:
a) Escenario tendencial, cuando se mantiene las causas que determinaron el modelo actual de
ocupacin y uso del territorio.
b) Escenarios alternativos, cuando algunos elementos o procesos, que determinaron el modelo
actual, registran cambios en la proyeccin tendencial. Para el estudio de escenarios futuros, es
necesario hacernos algunas preguntas, como por ejemplo: Qu sucedera si se construye la
carretera transocenica Venezuela-Colombia-Per, por la zona norte de la Amazona?

El anlisis de estos diversos escenarios, permitir a la sociedad seleccionar un escenario deseado,

que se constituye en una imagen objetivo del territorio para efecto de disear una estrategia para
la ocupacin ordenada y el uso sostenido del territorio.

2.3 El Ordenamiento Territorial (OT)

2.3.1.- ANTECEDENTES

Debido al fuerte crecimiento urbano, registrado a partir de la Revolucin Industrial, el espacio

urbano se transforma en un recurso escaso. De all, que a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX
y principios del XX, los esfuerzos iniciados en Alemania y en los pases anglosajones y despus
extendido a otros pases, se orientaron inicialmente al planeamiento urbano. En este contexto, las
tierras ubicadas en el rea rural eran consideradas como una fuente inagotable de recursos y
como soporte de la infraestructura de comunicaciones.

En Estados Unidos de Norteamrica, como parte de la poltica del NEW DEAL del Presidente
Roosevelt, a inicio de la dcada del 30, se reporta por primera vez la implementacin de una
poltica de desarrollo de una regin atrasada en un pas desarrollado, mediante la creacin de la
TENNESEE VALLEY AUTHORITY (TVA), cuyo eje central fue la construccin de diversas obras
hidrulicas en dicha cuenca.
Despus de la Segunda Guerra Mundial, debido a los problemas de la post-guerra, paralelamente
a la congestin en los centros metropolitanos, el espacio rural en Europa adquiere mayor
importancia. En estas circunstancias comienzan a surgir nuevos conceptos, como la inglesa TOWN
AND COUNTRY PLANNING, la francesa L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE y la alemana
RAUMORDNUG, que orientan la ordenacin del territorio en Europa, trascendiendo el mbito
urbano hacia el resto del territorio.

Posteriormente, en 1982, los pases europeos establecieron normas comunes para implementar
polticas de ordenamiento territorial en cada uno de los pases de este continente, mediante la
suscripcin de la CARTA EUROPEA DE ORDENACIN DEL TERRITORIO, la cual establece principios
comunes tendentes principalmente a reducir desigualdades regionales y alcanzar as una mejor
concepcin general de la utilizacin y de la organizacin del espacio, de la proteccin del medio
ambiente y de la mejora de la calidad de vida.

En la actualidad, el Ordenamiento Territorial es una poltica de estado en muchos pases. Sin

embargo, en Amrica Latina, este proceso slo se limita formalmente a Venezuela, que cuenta con
una Ley especfica sobre la materia, y a Bolivia, que ha definido polticas y planes de Ordenamiento
en todo el territorio, destacando los Planes de Uso del Suelo de los departamentos de Santa Cruz y
Pando. En Colombia, este dispositivo se encuentra en discusin a nivel del Parlamento. En Brasil,
existe un dispositivo legal que prioriza la Zonificacin Ecolgica-Econmica en todo el territorio de
la Amazona Legal.

2.3.2.- CONCEPTO

Una de las definiciones clsicas de la ordenacin territorial la formul el Ministro de Urbanismo y

Reconstruccin de Francia en el ao 1950, Claudius Petit, cuando este pas estaba en su proceso
de reconstruccin despus de la post-guerra. l defini a la ordenacin del territorio como la
bsqueda en el mbito geogrfico de Francia de la mejor reparticin de los hombres en funcin de
los recursos naturales y de las actividades econmicas(Cfr. Brewer Caras: 1991)

En la actualidad, la Ordenacin del territorio, de acuerdo a la concepcin de los pases europeos,

es la proyeccin en el espacio de las polticas social, cultural, ambiental y econmica de una
sociedad. El estilo de desarrollo determina, por lo tanto, el modelo territorial, expresin visible de
una sociedad, cristalizacin de los conflictos que en ella se dan, cuya evolucin no es sino el reflejo
del cambio en la escala de valores sociales. Distintas estrategias de desarrollo econmico, social,
cultural y ambiental, implican usos, comportamientos y aprovechamientos del suelo que producen
modelos diferentes de 6
Ordenacin Territorial (6. Cfr. Gmez: 1993)

En el caso de la Amazona Peruana, el actual modelo territorial, caracterizado por su

desarticulacin, desequilibrios espaciales, zonas aisladas del resto del pas, conflictos en el uso de
la tierra, pobreza, problemas ambientales, entre los principales, constituye el reflejo espacial del
estilo de desarrollo extractivo mercantil que caracteriza a la Amazona.
Dicho estilo considera a este territorio, por un lado, como un espacio vaco que es necesario
colonizarlo y solucionar, de esta manera, los problemas sociales de otras regiones, y por otro,
como un rea con alto potencial de recursos naturales que es necesario explotar, a cualquier
costo.
Un nuevo modelo territorial para la Amazona, en el marco de una estrategia de desarrollo
sostenible, implica proyectar en el territorio las polticas econmicas, sociales, culturales y
ambientales, mediante adecuadas polticas de Ordenamiento Territorial.

El hombre acta en el territorio, y por consiguiente, el Ordenamiento Territorial, significa ubicar

las diversas actividades socioeconmicas que el hombre desarrolla, en el lugar ms adecuado,
teniendo en cuenta las potencialidades y limitaciones que presenta el territorio.

En Bolivia, pas que viene implementando diversas polticas relacionadas con la ocupacin y uso
del territorio, define el Ordenamiento Territorial, como un proceso de organizacin del uso y de la
ocupacin del territorio, para la aplicacin de los lineamientos estratgicos del desarrollo
sostenible, con el fin de lograr armona entre el mayor bienestar de la poblacin, la ptima
utilizacin de las potencialidades del territorio y la proteccin del medio ambiente.

En este sentido, el Ordenamiento Territorial es considerado como un instrumento de la

planificacin que, a travs de la consideracin del territorio, como sustento de los recursos
naturales y de las actividades humanas, promueve y orienta el desarrollo fsico espacial, la
organizacin y localizacin de los asentamientos humanos y sus actividades econmicas y sociales.

Inicialmente, el Ordenamiento Territorial se concentr en problemas de localizacin tanto de los

centros poblados, como de la industria y de la infraestructura vial, sin considerar en forma clara la
variable ambiental. De ah es que en algunas instituciones se utiliza el trmino de Ordenamiento
Ambiental con el propsito de resaltar la importancia de la dimensin ambiental en el proceso de
Ordenamiento Territorial.

2.3.3.- PROBLEMAS QUE ABORDA

Diversos conflictos se presentan en el proceso de ocupacin, uso y transformacin del territorio.

Estos resultan paradigmticos y recurrentes en la prctica actual de la ordenacin del territorio:

- La aparente contradiccin entre conservacin y desarrollo.

- La existencia de sectores conflictivos entre s.
- La pugna entre inters pblico y privado.
- La diferencia entre visin local e intereses globales de mbitos superiores (Cfr. Gmez: 1993)

Estos conflictos se manifiestan y concretan en los siguientes tipos de problemas:

- Desequilibrios territoriales, mientras en unas reas se concentra la poblacin hasta el paroxismo,

en otras se producen desiertos poblacionales.
- Impactos ecolgicos y paisajsticos debido a la localizacin incompatible con el medio.
- Despilfarro de recursos naturales, tanto por falta como por exceso de actividad.
- Ignorancia de los riesgos naturales en la localizacin de actividades.
- Mezcla y superposicin desordenada de usos.
- Incoherencia entre localizacin de residencia y empleo, y dficit de infraestructuras y
equipamientos colectivos.
- Descoordinacin entre organismos pblicos del mismo rango y entre distintos niveles
administrativos.

2.3.4.- OBJETIVOS
Los objetivos del Ordenamiento Territorial, dependen de los problemas que se pretenden
solucionar en concordancia con las polticas de cada pas. Por lo general, estos objetivos estn
relacionados con los siguientes aspectos:

a. El mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin.

b. La correccin de desequilibrios territoriales en conexin con la poltica econmica.
c. El establecimiento de la vocacin de las diferentes zonas del territorio y el aprovechamiento
ptimo de los recursos.
d. La salvaguarda y valoracin del patrimonio natural en general y, en modo especial, de los bienes
ambientales y culturales.
e. La reduccin de las desigualdades sociales.
f El apoyo al desarrollo social, econmico y cultural de las diversas regiones del pas.
g. La defensa nacional.

2.3.5.- ALCANCES

En trminos generales, se puede mencionar que el Ordenamiento Territorial trata sobre los
siguientes aspectos:

- La identificacin de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades y limitaciones
ambientales.
- El establecimiento de criterios y principios que orienten los procesos de urbanizacin,
industrializacin, desconcentracin econmica y asentamientos humanos.
- El establecimiento de criterios y principios que orienten el uso agrario, forestal, turstico,
recreacional, mineroenergtico del territorio.
- La definicin de los corredores viales y las grandes redes de transporte y de comunicaciones.
- La proteccin del ambiente, la conservacin y uso sostenible de los recursos naturales.
- La desconcentracin y descentralizacin administrativa.
- El fomento de la participacin ciudadana.

El Ordenamiento Territorial, comprende tres componentes fundamentales:

1. La Zonificacin Ecolgica-Econmica, que orienta el uso del territorio y de sus recursos

naturales, en base a sus potencialidades y limitaciones.
2. El plan de ocupacin del territorio, que orienta el establecimiento de un sistema jerarquizado
de asentamientos poblacionales, incluyendo el respectivo equipamiento, los sistemas de
vinculacin fsica y de comunicaciones, y los sistemas productivos que sustentan dicha ocupacin.
Esta propuesta debe ser concordante con la ZEE.
3. Los instrumentos de poltica que permitan la implementacin de la propuesta de
Ordenamiento Territorial. Esta propuesta se plasma en los planes de Ordenamiento Territorial,
que son elaborados fundamentalmente en base a la ZEE y a la propuesta de ocupacin del
territorio.

Estos instrumentos de poltica estn relacionados con:

- El mejoramiento de la gestin pblica.

- La orientacin de la inversin y de la promocin a cargo de las instituciones pblicas.
- La promocin de la inversin privada, mediante incentivos fiscales, tributarios o arancelarios, que
el estado estime pertinente para desarrollar ciertos espacios del territorio.
- La generacin de normas legales y administrativas para el uso sostenible de los recursos
naturales y la ocupacin ordenada del territorio.
- La participacin ciudadana en el proceso de Ordenamiento Territorial, etc.

Figura 2-1 Componentes

del Ordenamiento
Territorial

2.3.6.- ACTORES EN EL PROCESO

El desarrollo sostenible requiere de la incorporacin de la dimensin territorial en las decisiones

de los diversos actores de la sociedad.

Los primeros actores son los ciudadanos, quienes durante las diversas actividades que realizan
perciben de cerca al territorio. En funcin de sus necesidades, ocupan, usan y transforman el
territorio y por consiguiente, sin percatarse, estn incidiendo en el Ordenamiento Territorial.

Las organizaciones privadas, empresariales, ONGs, comunidades, etc., al tomar decisiones sobre
las actividades que desarrollarn desempean un papel importante en el Ordenamiento,
Territorial. Estos actores deciden, directa o indirectamente, sobre los espacios y recursos a
explotar.

El Estado, en sus diversos niveles de decisin (Central, Regional o Local), es el principal actor, cuyas
decisiones polticas, implementadas mediante diversos instrumentos de gestin, son las que
tienen ms incidencia en el Ordenamiento Territorial. Las polticas macroeconmicas, como la
poltica arancelaria y tributaria; polticas de inversin regional, desarrolladas por los Gobiernos
Regionales y Locales, como el uso del Canon Petrolero, en las regiones de Loreto y Ucayali, tienen
una fuerte incidencia en el Ordenamiento Territorial.

Sin embargo, muchas de estas decisiones se toman sin considerar las potencialidades y
limitaciones del territorio: en forma aislada, sectorial, desarticulada y con visin de corto plazo, lo
que provoca una serie de problemas ambientales y socioeconmicos.

El conocimiento del territorio, de sus potencialidades y limitaciones, la incorporacin de los

legtimos intereses de los diversos actores, considerando el bien comn de la sociedad en su
conjunto, es el camino ms adecuado para un Ordenamiento del Territorio en el marco de una
estrategia de desarrollo sostenible del pas.