3 - 5metodologia Indicadores DANE PDF

Departamento Administrativo
Nacional de Estadstica
Direccin de Regulacin, Planeacin,

Estandarizacin y Normalizacin
-DIRPEN-
METODOLOGA
LNEA BASE DE INDICADORES
Agosto de 2009
Metodologa de lnea base de indicadores
Direccin de Regulacin, Planificacin,

Estandarizacin y Normalizacin DIRPEN
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADSTICA
HCTOR MALDONADO GMEZ

Director
CARLOS EDUARDO SEPLVEDA RICO

Subdirector
ALFREDO VARGAS ABAD

Secretario General
Directores tcnicos
EDUARDO EFRAN FREIRE DELGADO

Metodologa y Produccin Estadstica
BERNARDO GUERRERO LOZANO

Censos y Demografa
JAVIER ALBERTO GUTIRREZ LPEZ

Regulacin, Planeacin, Estandarizacin y Normalizacin
NELCY ARAQUE GARCA

Geoestadstica
ANA VICTORIA VEGA ACEVEDO

Sntesis y Cuentas Nacionales
CAROLINA GUTIRREZ HERNNDEZ

Difusin, Mercadeo y Cultura Estadstica
Bogot, D.C., 2009.


Direccin de Regulacin, Planeacin, Estandarizacin y Normalizacin, DIRPEN

Javier Alberto Gutirrez Lpez
Coordinacin Tcnica: Ana Zoraida Quintero Gmez
Equipo Tcnico: Andrs Felipe Salazar Cuellar
Impresin: Direccin de Difusin, Mercadeo y Cultura Estadstica


CONTENIDO
PRESENTACIN .......................................................................................................................... 6
INTRODUCCIN........................................................................................................................... 7
1. ANTECEDENTES................................................................................................................. 9
2. DISEO .............................................................................................................................. 10
2.1 MARCO CONCEPTUAL ................................................................................................ 10
2.1.1 Objetivos......................................................................................................................... 10
2.1.2 Marco de referencia ....................................................................................................... 10
2.2 DISEO ESTADSTICO................................................................................................. 18
2.2.1 Diseo de instrumentos.................................................................................................. 19
3. PRODUCCIN ESTADSTICA .......................................................................................... 21

3.1. PLANEACIN ................................................................................................................ 21
3.2. MARCO NORMATIVO Y REQUERIMIENTOS DE INFORMACIN ............................. 22
3.3. DISEO DE ESTRUCTURA .......................................................................................... 23
3.4. RECOLECCIN, VERIFICACIN Y ANLISIS DE CALIDAD DE INFORMACIN
ESTADSTICA ................................................................................................................ 24
3.4.1 Mtodo de recoleccin ................................................................................................... 24
3.4.2 Anlisis de calidad de informacin disponible................................................................ 24
3.4.3 Determinacin de los flujos de informacin estadstica ................................................. 31
3.5. SELECCIN DE INDICADORES DOCUMENTACIN (METADATOS) .................... 33
3.5.1. Validacin................................................................................................................... 34
3.5.2. Documentacin .......................................................................................................... 34
3.6. IMPLEMENTACIN ....................................................................................................... 36
3.6.1. Aspectos organizativos .............................................................................................. 36
3.6.2. Desarrollo de herramienta informtica....................................................................... 37
3.7. SOCIABILIZACIN Y CAPACITACIONES.................................................................... 37
4. DIFUSIN........................................................................................................................... 39
4.1 PRODUCTOS E INSTRUMENTOS DE DIFUSIN....................................................... 39
5. DOCUMENTACIN RELACIONADA................................................................................. 40
GLOSARIO.................................................................................................................................. 41
BIBLIOGRAFA............................................................................................................................ 44

NDICE DE TABLAS
Tabla 1. Marco normativo y solicitudes de informacin expresas por ley................................... 22

Tabla 2. Inventario de produccin y uso de indicadores............................................................. 31
Tabla 3. Matriz de indicadores .................................................................................................... 34
Tabla 4. Estructura bsica de metadato de indicadores ............................................................. 35
Tabla 5. Componentes de la herramienta informtica de la lnea base de indicadores ............. 37
NDICE DE DIAGRAMAS
Diagrama 1. Papel de la lnea base en los sistemas de seguimiento y evaluacin ................... 15

Diagrama 2. Proceso de fortalecimiento estadstico con la lnea base de indicadores.............. 16
Diagrama 3. Comparacin de los cambios frente a una referencia temporal............................. 17
Diagrama 4. Comparacin de los cambios frente a estndares ................................................. 18
Diagrama 5. Etapas de la lnea base de indicadores.................................................................. 21
Diagrama 6. Identificacin de indicadores estratgicos segn jerarqua de objetivos ............... 25
Diagrama 7. Proceso para identificar los indicadores relevantes ............................................... 27
Diagrama 8. Preguntas para evaluar el criterio de credibilidad de los indicadores .................... 28
Diagrama 9. Preguntas para evaluar el criterio de coherencia de los indicadores propios........ 29
Diagrama 10. Preguntas para evaluar el criterio de oportunidad - puntualidad de las
operaciones estadsticas propias ................................................................................................ 30
Diagrama 11. Preguntas para evaluar el criterio de accesibilidad de los indicadores................ 31
Diagrama 12. Flujo de informacin interno ................................................................................. 32
Diagrama 13. Flujo de informacin hacia actores externos ........................................................ 32
Diagrama 14. Flujo de informacin desde actores externos....................................................... 33

PRESENTACIN
El Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE, en funcin de su papel como

coordinador del Sistema Estadstico Nacional SEN y en el marco del proyecto de
Planificacin y Armonizacin Estadstica, trabaja para el fortalecimiento y consolidacin del
SEN, mediante la produccin de estadsticas estratgicas, la generacin, adaptacin, adopcin
y difusin de estndares, la consolidacin y armonizacin de la informacin estadstica, la
articulacin de instrumentos, actores, iniciativas y productos; para mejorar la calidad de la
informacin estadstica estratgica, su disponibilidad, oportunidad y accesibilidad, como
respuesta a la demanda cada vez mayor de informacin estadstica.
En este contexto y consciente de la necesidad y obligacin de brindar a los usuarios los

mejores productos, el DANE desarroll una gua estndar para la presentacin de
metodologas que contribuye a visibilizar y a entender el proceso estadstico. Con este
instrumento elabor y pone a disposicin de los usuarios especializados y del pblico en
general, los documentos metodolgicos de sus operaciones e investigaciones estadsticas,
donde se presentan de manera estndar, completa y de fcil lectura, las principales
caractersticas tcnicas de los procesos y subprocesos de cada investigacin, lo que permite su
anlisis, control, replicabilidad y evaluacin.
Esta serie de documentos favorecen la transparencia, confianza y credibilidad en la calidad

tcnica de la institucin para un mejor entendimiento, comprensin y aprovechamiento de la
informacin estadstica, producida en el contexto de los principios de coherencia,
comparabilidad, integralidad y calidad de las estadsticas.

INTRODUCCIN
La seleccin y clasificacin de la informacin estadstica estratgica, obliga a desarrollar

procesos que eviten situaciones que se salgan de un marco general de produccin,
1
organizacin, disposicin y uso de informacin (CEPAL 2001) .
Realizar una exploracin de las condiciones actuales para agregar previsin y

coherencia en el proceso de toma de decisiones.
Mejorar la coordinacin de las Polticas Pblicas con el objetivo de orientar el proceso

econmico y social y procurar por la asignacin equitativa y eficiente de los recursos
pblicos, de forma estratgica, promoviendo determinados resultados mediante el
establecimiento de prioridades del desarrollo nacional y regional y los distintos
programas, de tal modo que se constituya en la gua de las polticas pblicas.
Desarrollar sistemas de indicadores de seguimiento y evaluacin de los planes,

programas, proyectos y polticas del sector.
Estas tres premisas, que hacen parte de la planificacin estadstica, estn en continua
retroalimentacin puesto que el proceso de construccin de la gestin pblica y las polticas
derivadas de sta deben ser dinmicas y complejas, en el sentido de estar en permanente
redefinicin de acuerdo con las demandas de la ciudadana y las nuevas realidades.
El tercer punto reconocido por la CEPAL implica reconocer que un sistema de indicadores se
disea con el objetivo fundamental de apoyar el proceso de planificacin, formulacin,
seguimiento y evaluacin de planes, programas y proyectos a mediano y largo plazo.
El uso reiterado de un grupo especfico de indicadores como parmetros de medicin del

cumplimiento de metas propuestas lleva a la necesidad de la construccin de una lnea base
de indicadores definida como el un conjunto de indicadores seleccionados que permiten hacer
seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas de polticas pblicas, planes, programas y
proyectos, para comparar avances y logros que se hayan hecho respecto a un ao de
referencia. En terminos de Pfenniger la linea base permite hacer seguimiento y la evaluacin
sistemtica de polticas y programas a travs de informacin estadstica sistematizada,
oportuna y confiable que permite a instancias directivas la consecucin de niveles ptimos de
2
gestin y facilite el proceso de toma de decisiones .
De esta manera, la lnea base resuelve problemas frecuentes de improvisacin en la

planeacin y brinda elementos ciertos para una evaluacin sistemtica de las polticas y la
gestin pblica, porque ha definido previamente los indicadores estables en el tiempo, adems
de un ao de referencia para observar la evolucin y el comportamiento de las acciones
pblicas. Tiene la ventaja adicional de ofrecer, cuando se trate de programas especficos de un
gobierno particular, esquemas de seleccin, ponderacin e incorporacin de nuevos
indicadores, as como esquemas de anlisis sistemtico de polticas.
1
CEPAL. 2001. Serie: Seminarios y Conferencias No. 8 Seminario de alto nivel sobre las funciones bsicas de la
planificacin. Compendio de experiencias exitosas. La Habana, Cuba, 16 y 17 de noviembre de 2000.
2
PFENNIGER, Mariana. 2004. Indicadores y estadsticas conceptuales: un breve repaso conceptual. Portal
Iberoamericano de Gestin Cultural.

El presente documento contiene la metodologa para el diseo, formulacin e implementacin

de la lnea base de indicadores ya sea a nivel institucional, sectorial o territorial, comenzando
por el un marco conceptual, terico y normativo, seguido por la definicin de los lineamientos
bsicos tanto para la conceptualizacin, diseo y formulacin, como para la implementacin y
puesta en marcha de la misma.

ANTECEDENTES
El anlisis de lnea base naci como un mtodo de evaluacin de proyectos, en donde se

pretenda conocer informacin concreta de la situacin al momento de iniciarse las acciones
planeadas, estableciendo el 'punto de partida' del proyecto o intervencin. Esta herramienta
permitia hacer una evaluacin ex ante de la situacin que se pretendia modificar, para despues
ser comparada con los resultados del proyecto (evaluacin ex post).
El avance tecnico y terico de la evalucin de proyecos y la gestin adminstrativa ofreci una

nueva visin de las cualidades de esta herramienta, donde se entendi su capacidad para
hacer evaluaciones intermedias a todo el proceso de ejecucin no solo en proyectos
especificos, sino tambien a la gestin pblica y las metas gubernamentales, permitiendo
evidenciar el impacto de las decisiones tomadas. Esta nueva caracteristica pretende entender
la evaluacin como un proceso continuo en donde las lecciones aprendidas son un mecanismo
para alcanzar los resultados deseados. De esta forma, el anlisis de lnea base se estableci
como una herramienta fundamental dentro de los sistemas de seguimiento y evalucin basado
en resultados.
Estas caracteristicas han sido reconocidas por multiples organismos internacionles como la
3 4 5
CEPAL , Banco Mundial y el PNUD entre otros. En este sentido, la lnea base ha tomado un
papel fundamental dentro de los sistemas de informacin para la toma de decisiones,
permitiendo reducir algunos problemas de asimetrias de informacin estadstica y con ello
reducir la seleccin adversa de politicas pblicas.
El DANE ha desarrollado una metodologa para el anlisis de lnea base de indicadores, cuya
primera versin corresponde al ao 2001, y la cual, en aras del mejoramiento y de la obtencin
de ptimos resultados, se ha venido actualizando con el fin de ajustar sus cualidades tericas y
tcnicas para un mejor manejo de esta herramienta.
El DANE ha asesorado tcnicamente, a travs de convenios, la elaboracin de lneas base de

indicadores las siguientes entidades nacionales y territoriales:
Secretaria de Salud de la Gobernacin de Cundinamarca (2001)

Departamento de Casanare (2007)
Departamento de Arauca (2007)
Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes (2008)
Consejo Superior de la Judicatura (2009)
Fiscala General de la Nacin (2009)
Polica Nacional (2009)
3
p. cit. CEPAL, 2001.
4
ZALL, Jody y RIST, Ray. 2004. Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System, World Bank.
5
NUPD. 1997. Monitoreo y evaluacin orientados a la obtencin de resultados: Manual para los administradores de
programas. OESP Handbook Series. New York, USA.

1. DISEO
2.1 MARCO CONCEPTUAL
2.1.1 Objetivos
Objetivo general
Facilitar el seguimiento y evaluacin de la gestin pblica basada en resultados, brindando
informacin agregada, oportuna y confiable, que permita a los hacedores de poltica mejorar el
proceso de toma de decisiones. De esta forma, la lnea base de indicadores contribuye a la
consolidacin de una cultura de uso y aprovechamiento de la informacin, mediante el anlisis
comparativo de indicadores claves.
Objetivos especificos
6
Ofrecer un marco de referencia cuantitativo y cualitativo de la situacin actual que se
pretende modificar, para de esta forma poder medir los avances, y efectos de la gestin
publica, los planes, programas y proyectos.
Brindar informacin agregada, oportuna y confiable, que permita a los involucrados en

el proceso decisorio alcanzar ptimos de eficiencia en la gestin y en los procesos de
toma de decisiones.
Contribuir a la consolidacin de una cultura de uso y aprovechamiento de la

informacin, mediante el manejo permanente de indicadores claves para la planeacin,
el seguimiento, la evaluacin y la rendicin de cuentas de polticas pblicas, programas
y proyectos.
Definir tcnicas y procedimientos estandarizados que garanticen la obtencin de la

informacin requerida.
Establecer funciones y compromisos institucionales frente a los requerimientos de la

informacin.
2.1.2 Marco de referencia
Base conceptual
7
La informacin es un conjunto organizado de datos procesados y tiles, que constituyen un
mensaje sobre un determinado fenmeno, proporcionando significado o sentido a una situacin
en particular. Los datos se convierten en informacin cuando aportan significado, relevancia y
entendimiento a determinadas personas en un tiempo y lugar determinado. El principal desafo
6
Aunque la lnea base tiene un carcter eminentemente cuantitativo, en su realizacin se recurre a mtodos
cuantitativos y cualitativos con la finalidad de mejorar la calidad de los hallazgos.
7
Los datos son simplemente unidades de informacin que incluyen percepciones, nmeros, observaciones, hechos y
cifras, pero que al estar desligadas de un contexto particular carecen de sentido informativo.

en la evaluacin es separar los datos tiles de los irrelevantes y contradictorios para

asegurarse que el anlisis se realice basado en la mejor informacin posible.
Existen tres condiciones que son de vital importancia para el seguimiento y evaluacin de los
planes, programas, proyectos y polticas pblicas. La primera de ellas es que la produccin de
informacin tiene costos marginales decrecientes. En otras palabras, en la medida que los
individuos poseen informacin, ms capacidad tienen de generar un mayor volumen de sta a
menores costos y as convertir al proceso de produccin de informacin estadstica en un
crculo virtuoso.
La segunda caracterstica de la informacin es que permite conectar a varios oferentes y

demandantes al mismo tiempo, eliminando intermediarios y costos de transaccin. Esa
caracterstica de no rivalidad en el consumo, junto a la de no exclusin hacen de la informacin
8
un bien semi-pblico que debe ser tratado como tal. En otras palabras, cuando una persona o
entidad produce informacin relevante, las dems personas pueden utilizarla sin ningn costo
9
adicional .
Por ltimo, es necesario dejar claro las notables consecuencias de prediccin y mejora de
polticas pblicas que puede ofrecer la informacin bien gestionada. La falta de informacin
presenta en muchos aspectos un problema que implica incertidumbre en la toma de decisiones.
A falta de informacin perfecta, puede no saberse exactamente cules son las consecuencias
de determinada accin. Es posible reducir esa incertidumbre con una mejor informacin y, por
lo tanto, tomar mejores decisiones que reporten mayores niveles de utilidad.
La informacin estadstica puede ser manejada de mltiples maneras. Sin embargo, se ha

reconocido la construccin de indicadores como una de las formas ms simples en que los
datos se convierten en informacin por su poder de comunicacin. En este sentido, debemos
entender un indicador como una expresin cualitativa o cuantitativa observable, que permite
describir caractersticas, comportamientos o fenmenos de la realidad a travs del
establecimiento de una relacin entre variables, que comparada con perodos anteriores,
productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar el desempeo y su evolucin en
el tiempo. Por lo general son fciles de recopilar, altamente relacionados con otros datos y de
los cuales se pueden sacar rpidamente conclusiones tiles y fidedignas.
Un indicador debe cumplir con tres caractersticas bsicas:
Simplificacin: la realidad en la que se acta es multidimensional, un indicador puede

considerar alguna de tales dimensiones (econmica, social, cultural, poltica, etc.) pero no
puede abracarlas todas.
Medicin: permite comparar la situacin actual de una dimensin de estudio en el tiempo o

respecto a patrones establecidos.
Comunicacin: todo indicador debe transmitir informacin para la toma de decisiones.
Particularmente, los indicadores son herramientas muy tiles para la planeacin, seguimiento,
evaluacin y la gestin en general y tienen como objetivos principales:
8
La informacin puede considerarse como un bien semi-pblico en la medida que siempre existe un mnimo de
rivalidad en consumo (por ejemplo, las lneas de telfono o de acceso a Internet se pueden saturar si son utilizadas
masivamente) y existe algo de exclusin, ya que dependiendo del tipo de consumo existen tarifas o pagos por obtener
informacin y servicios personalizados.
9
Dado que esta situacin reduce significativamente los incentivos para realizar descubrimientos cientficos, muchos
pases han adoptado leyes sobre patentes para privatizar la informacin que normalmente seria de carcter pblico. En
otros casos, cuando una persona o entidad produce informacin de inters pblico, se ha optado por el cobro al acceso
de esta.

Generar informacin til para mejorar el proceso de toma de decisiones, el

proceso de diseo, implementacin o evaluacin de un plan, programa, etc.
Monitorear el cumplimiento de acuerdos y compromisos.
Cuantificar los cambios en una situacin que se considera problemtica.
Efectuar seguimiento a los diferentes planes, programas y proyectos que permita

tomar los correctivos oportunos y mejorar la eficiencia y eficacia del proceso en
general.
De esta forma, la lnea base se puede definir como un conjunto de indicadores seleccionados
que permiten hacer seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas de polticas pblicas,
planes, programas y proyectos, para comparar avances y logros que se hayan hecho respecto
a un ao de referencia. No obstante, aunque la lnea base se refiere a indicadores, su
estructuracin tiene como punto de partida el intentar resolver interrogantes sobre el
aprovechamiento y la utilidad de la informacin, por lo que la informacin disponible puede ser
de carcter cuantitativo y cualitativo. Es decir que expresa la necesidad de adelantar un
proceso de anlisis de la informacin disponible, en principio en el nivel de detalle a que se
refieren las variables y posteriormente en el nivel de los indicadores.
La caracterstica ms importante de la lnea base de indicadores es la capacidad de hacer

comparaciones reiterativas, para de esta forma hacer seguimiento y evaluar la situacin del
problema respecto a un ao base o punto de referencia. En otras palabras, la lnea base
proporciona datos al comienzo del perodo de seguimiento o inmediatamente antes del mismo,
permitiendo mantener un proceso comparativo entre el transcurso y la etapa del proyecto
respecto al inicio de dicha poltica.
Contenido temtico
Lnea base de indicadores como instrumento de evaluacin de proyectos

La lnea base naci como un mtodo de evaluacin de proyectos sociales, en donde se
pretendia conocer informacin concreta de la situacin al momento de iniciarse las acciones
planificadas, es decir, establecer el 'punto de partida' del proyecto o intervencin. La lnea base
suele tener un carcter cuantitativo y puede recurrir a fuentes primarias y secundarias de
informacin, sin embargo, se prefieren las fuentes primarias dado que la mayora de veces los
proyectos de desarrollo concernan a un escenario especfico no contemplado por otros
investigadores.
En el contexto de la evaluacin de un proyecto, era completamente necesario que la lnea base

se realizara cuando el plan, programa o proyecto se iniciara, de lo contrario, no se contara con
datos que permitieran establecer comparaciones posteriores e indagar por los cambios
ocurridos conforme el proyecto se iba implementando. As mismo, de no realizarse se haran
menos confiables las posteriores evaluaciones de resultados y/o de impacto de un proyecto en
desarrollo.
10
En este sentido, la lnea base para evaluacin de proyectos permite :
Establecer la situacin inicial del escenario en que se va a implementar un proyecto.
10
Bobadilla Daz, P., Del guila Rodrguez, L. y Morgan, M. de la L. 1998. Diseo y evaluacin de proyectos de
desarrollo. Lima-Per: Pact-USAID.

Servir como un punto de comparacin para que en futuras evaluaciones se pueda

determinar qu tanto se lograron alcanzar los objetivos.
Corroborar los datos obtenidos en el diagnstico y los estudios de factibilidad previos

que dieron origen a la formulacin del proyecto.
Caracterizar en forma ms precisa a la poblacin objetivo del proyecto o intervencin, y

con ello incluso se podran reformular los objetivos con miras a ganar mayor
pertinencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad potencial.
Realizar una planificacin bien concebida para la ejecucin del proyecto.
Como se observ anteriormente, la lnea base fue utilizada en primera instancia como un
recurso para evaluar los resultados de proyectos especficos y a su vez para medir el impacto
de las decisiones enmarcadas en dichos planes o polticas. Sin embargo, llevar a cabo una
evaluacin exante y expost era pensar que la ejecucin de cualquier proyecto era un
proceso esttico en el que no existan cambios estructurales en el desarrollo. En este sentido,
la lnea base para seguimiento y evaluacin aport nuevos mecanismos para evaluar tanto los
resultados como el proceso mismo de ejecucin, permitiendo establecerse como el punto ms
importante en el proceso de seguimiento y evaluacin de cualquier proyecto o poltica.
Sistemas de seguimiento y evaluacin

Los sistemas de seguimiento y evaluacin son una iniciativa multidimensional enfocada a hacer
el desarrollo global mas efectivo por medio de herramientas de administracin basada en
resultados. Este proceso refleja el concenso acerca de la importancia de medir el alcance de
los objetivos del desarrollo. En este sentido, contar con informacin que permita retroalimentar
las acciones gubernamentales permite entender la evolucin de las problemticas del
desarrollo y en este sentido ajustar y orientar los planes, programas y proyectos que permitan
alcanzar estos resultados.
11
Segn OECD (2002) el seguimiento es una funcin continua que utiliza la recoleccin
sistemtica de datos en indicadores especificos para medir el grado de avance y logros de
objetivos y progresos en la utilizacin de fondos asignados.
A su vez, la evaluacin es la valoracin o estimacin sistemtica y objetiva de un plan,

programa, proyecto o politica en curso o terminada, comprendiendo su diseo, ejecucin y
resultados. Lo que se busca es determinar la relevancia y satisfaccin de los objetivos, la
eficiencia del desarrollo, su efectividad, impacto y sostenibilidad. La evaluacin debe
proporcionar informacin creible y til, permitiendo incorporar las lecciones aprendidas de todos
los actores involucrados.
Estos dos conceptos complementan una visin global de la administracin pblica basada en
resultados. El seguimiento ofrece informacin relevante acerca de la situacin en un momento
dado de las politicas, programas y proyectos, mientras que la evaluacin ofrece la evidencia de
por qu los objetivos y efectos se estn, o no, alcanzando. Es as como el seguimiento enva
seales acerca de la labor que se esta llevando a cabo en el proceso de alcanzar las metas
que se quieren evaluar.
En este sentido, un sistema de seguimiento y evaluacin es una herramienta que permite

valorar el nivel de cumplimiento de los objetivos propuestos de un plan, programa o proyecto,
identificando y seleccionando la informacin que permita tomar decisiones, aplicar correctivos y
11
OECD. 2002. Glossary of key terms in Evaluation and Result-Based Management. OECD Publications. Paris.

sistematizar experiencias. A su vez, este sistema permite entender y valorar todos los pasos
estructurales en el proceso decisorio de una politica pblica.
Como se evidenci anteriormente, la herramienta bsica para este proceso son los indicadores,
los cuales permiten tener una visin de la realidad que se pretende transformar con el proyecto
o poltica que se pondr en marcha. Los indicadores permiten valorar las modificaciones de las
caractersticas del problema que se quiere medir, es decir que permiten calcular las variaciones
y dinmicas de la dimensin poltica, econmica o social que se quiere monitorear y evaluar.
El proceso de seguimiento y evaluacin implica la valoracin y medicin de un mbito

multidimensional, por lo que cada vez se hace ms necesaria la elaboracin de conjuntos de
indicadores que analicen el comportamiento de todas las variables de estudio. En este sentido,
se debe entender el proceso de seguimiento y evaluacin de una forma dinmica, manteniendo
un balance adecuado entre los diferentes tipos de indicadores con el fin de determinar la
relacin entre los medios y los fines para llevar a cabo los planes, programas y proyectos que
se quieren implementar.
12
En este sentido, segn Llano y Moreno (1995) pretender elaborar sistemas de indicadores
que solo sirvan para dar cuenta del estado de la sociedad, es interpretar a los procesos
sociales como estticos, sin involucrar el dinamismo natural de la sociedad. Segn este
delineamiento, un sistema de indicadores debe buscar dar cuenta de ambos sucesos,
permitiendo en una primera instancia extraer una foto del estado del fenmeno en un momento
del tiempo, a partir del cual se elabore un diagnostico que sirva para la formulacin de polticas,
planes, programas y proyectos, a las cuales se les haga permanente seguimiento y
evaluacin.
Particularmente, la lnea base de indicadores es una herramienta que permite llevar a cabo
este proceso teniendo en cuenta el estado actual de las problemticas a estudiar y evaluando
las dinmicas y cambios en el tiempo que tienen el objeto de medicin para as poder reducir la
incertidumbre y tomar decisiones con la mejor informacin posible.
Lnea base de indicadores como herramienta de seguimiento y evaluacin

La lnea base de indicadores es de uso comn entre investigadores sociales y econmicos, sin
embargo, las cualidades de esta herramienta son aun ms amplias que el simple ejercicio de la
13
evaluacin de un proyectos. Segn el Banco Mundial , es imposible proyectar el rendimiento
en el futuro (fijar objetivos) sin crear primero una lnea base que represente la primera medicin
de un indicador. Por ejemplo, estos datos sirven para informar a los hacedores de poltica sobre
circunstancias actuales antes de embarcarse en la proyeccin de objetivos para un programa,
proyecto o poltica determinada. De esta manera, la lnea base se utiliza para aprender sobre
niveles actuales o recientes y patrones de desempeo. Lo que es ms importante es que la
lnea base ofrece la evidencia necesaria para que los encargados del proceso decisorio puedan
medir el desempeo y el impacto de las polticas, programas y proyectos.
El diagrama 1 muestra el papel de la lnea base de indicadores como herramienta de

seguimiento y evaluacin. Como se puede ver, la lnea base es la primera evaluacin de la
problemtica a tratar y es el punto de comparacin de cada una de las siguientes etapas. En
este sentido, el seguimiento, la evaluacin de resultados y la evaluacin de impacto se deben
comparan con los indicadores de la lnea base para medir los avances, resultados y metas que
se lograron. De esta manera, la lnea base resuelve problemas frecuentes de improvisacin en
la planeacin y brinda elementos especficos para una evaluacin sistemtica de las polticas y
la gestin pblica.
12
LLANO, Anibal y MORENO, Hernando. 1995. Metodologa para la conformacin de la lnea de base del programa
BID-PLAN PACIFICO. Departamento Nacional de Planeacin. Bogot.
13
ZALL, Jody y RIST, Ray. 2004. Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System, World Bank.

Diagrama 1. Papel de la lnea base en los sistemas de seguimiento y evaluacin
LNEA BASE
Evaluacin preliminar de la
problemtica (antes de
aprobarse la ejecucin del
plan, programa o proyecto.)
Evaluacin de impacto
(evaluacin peridica
despus de la culminacin)
Evaluacin de resultados
(una vez culminada la Seguimiento
ejecucin) (evaluaciones durante el
transcurso)
Fuente: DANE
El ejercicio de disear y utilizar la lnea base contribuye a:
Identificar indicadores claves de uso obligado para la planeacin, el seguimiento, la

evaluacin, el control y la rendicin de cuentas de la gestin pblica, dependiendo de la
naturaleza de las funciones de las entidades.
Organizar bases de datos conforme a necesidades de informacin identificadas.
Definir tcnicas y procedimientos estandarizados que garanticen la obtencin de la

informacin requerida.
Establecer funciones y compromisos frente a los requerimientos de la informacin.
Sin embargo, el proceso de fortalecimiento estadstico no solo se debe llevar a cabo por medio
de la lnea base de indicadores, pues existen mltiples instrumentos para el mejor uso y
aprovechamiento de la informacin estadstica. La planificacin estadstica estratgica, la
estandarizacin de conceptos y el plan de fortalecimiento de registros administrativos son solo
algunas estas herramientas. De esta forma, estos instrumentos ayudan a que la lnea base
genere los indicadores que constituyen la plataforma para la generacin de un sistema de
seguimiento y evaluacin para las entidades del orden nacional, sectorial y territorial.
El diagrama 2 ilustra cmo la lnea base de indicadores se constituye dentro del proceso de
fortalecimiento estadstico. El resultado final es un mayor aprovechamiento de los datos para
convertirlos en informacin estadstica.

Diagrama 2. Proceso de fortalecimiento estadstico con la lnea base de indicadores
Situacin inicial Situacin final
Datos disponibles Datos disponibles

sin aprovechamiento Planificacin estadstica estratgica sin aprovechamiento
estadstico estadstico
Estandarizacin de conceptos Informacin

estadstica y datos
transformados en
Lnea base de indicadores indicadores
Plan de fortalecimiento de registros

Informacin administrativos
estadstica y datos
transformados en .
indicadores .
.
Fuente: DANE
Segn la experiencia del DANE en el fortalecimiento estadstico, se ha encontrado que las

entidades del orden nacional, sectorial y territorial cuentan con abundantes datos sin
aprovechamiento estadstico. No obstante, entre la organizacin de las bases de datos y el uso
de la informacin para la toma de decisiones hay una brecha que se traduce en limitaciones de
informacin requerida, no disponibilidad en tiempos necesarios, bajo perfil en la gestin, entre
otros aspectos. En este sentido, los procesos de fortalecimiento de informacin mencionados
anteriormente permiten reducir estos problemas y de esta forma traducir la informacin en
indicadores que permitan tomar decisiones de poltica.
Pensar en la lnea base de indicadores como una herramienta para la constitucin de un

sistema de seguimiento y evaluacin, presupone entender que los procesos de accin para
mejorar una situacin en particular, necesitan de un proceso de eficiencia comparativa, en
donde las dimensiones de un problema puedan ser contrastadas con las mimas dimensiones
en otros periodos de tiempo, respecto a una meta, promedio, o un valor de referencia nacional
o internacional.
Anlisis de eficiencia comparativa

La filosofa de la lnea base parte de definir el estado actual en un tema o situacin especfica.
De esta forma, se pueden comparar las transformaciones (medidas en indicadores) que se
buscan mediante polticas y programas. Este proceso se puede llevar a cabo por medio de: a)
comparacin de los cambios frente a una referencia temporal (diagrama 3); b) comparacin de
los cambios frente a estndares (diagrama 4). Desde la perspectiva de la mejor gestin de la
poltica, la implementacin de la lnea base conduce a la identificacin de situaciones que
requieren cambios mayores, facilita el control social y establece pautas para el mejoramiento
de la calidad de los servicios.

Diagrama 3. Comparacin de los cambios frente a una referencia temporal
Lnea base de indicadores
Datos de
referencia
Ao 0 Ao 1 Ao 2 . . . Ao n
Indicador 1 XX XX1 XX2 . . . XXn
Indicador 2 YY YY1 YY2 . . . YYn
. . .
. . TRANSFORMACIONES .
. . .
Indicador n ZZ ZZ1 ZZ2 . . . ZZn
Fuente: DANE
Como se observa en el diagrama 3 la lnea base parte de la medicin de un conjunto de

indicadores en un ao especifico, el cual ser la referencia para las comparaciones a travs del
tiempo. Este conjunto de indicadores debe disearse de tal forma que responda a las
necesidades presentes y futuras de las acciones misionales y los proyectos que permitan
solucionar problemas especficos.
Frente a los problemas de organizacin de la informacin, la lnea base distingue los aspectos
estructurales y coyunturales en los temas que la integran. Por esta razn, en el primer caso
habr un conjunto de indicadores estructurales cuya produccin y uso es permanente y
generalizada, no slo para la poltica interna, sino tambin para las comparaciones frente a
referencias nacionales o internacionales (diagrama 4). La relevancia del indicador y su
continuidad en el tiempo son condiciones que exigen una mnima organizacin y disposicin
oportuna de la informacin. En el segundo caso, la lnea base ofrece la opcin de incluir
indicadores coyunturales, (los referidos a un plan de gobierno, misional o a una situacin de
coyuntura). De este modo, se facilita el enlace de indicadores estructurales con indicadores de
coyuntura.

Diagrama 4. Comparacin de los cambios frente a referencias
Unidad de medida
1 2 3 4 5 6 7 n
Perodo
Valor de referencia 1: estndar nacional o internacional

Valor de referencia 2: promedio o meta
Valor del indicador
Comparacin entre indicadores
Fuente: DANE
El diagrama 4 muestra el proceso de comparacin de indicadores con valores de referencia:

estndares nacionales, estndares internacionales, promedios o metas establecidas. De esta
forma, la continua comparacin permite evaluar el desempeo y desarrollo de polticas en
mbitos particulares.
En este sentido, las entidades podrn comparar su gestin con respecto a dichos valores
establecidos, para fortalecer o corregir las medidas que se han llevado a cabo dentro de las
polticas o programas implementados. La informacin de los indicadores de la lnea base puede
ofrecer a los hacedores de poltica una visin amplia de las diferencias que existen entre
grupos poblacionales, econmicos, sociales, o cualquier otra agrupacin temtica, para que de
esta forma pueda orientar la poltica o reducir las diferencias entre ellos. La eficiencia
comparativa constituye en este caso un proceso de comparacin y medicin de la gestin a la
que se refieren los indicadores.
Desde la perspectiva de la mejor gestin de la poltica, la prctica de la comparacin conduce a

la identificacin de situaciones que requieren cambios mayores, facilita el control social y
establece pautas para el mejoramiento de la calidad de los servicios. A partir del esquema de
anlisis que se propone con la lnea base, ya no es suficiente la informacin sobre el grado de
cumplimiento en la ejecucin de los recursos del presupuesto o el cumplimiento de las metas
establecidas; se hace necesaria la comparacin de las transformaciones en el tiempo, la
comparacin de la gestin frente a temas puntuales, y la comparacin de la gestin para
realizar transformaciones frente a estndares de referencia.
2.2 DISEO ESTADSTICO
Poblacin objetivo
La lnea base de indicadores tiene como poblacin objetivo las entidades pblicas del orden
nacional, sectorial y territorial, as como planes, programas, proyectos o polticas a las cuales
se le desee hacer seguimiento y evaluacin por medio de indicadores claves.

Unidad de observacin
Dependencias misionales de las entidades pblicas del orden nacional, productoras y usuarias
de indicadores estadsticos estratgicos.
2.2.1 Diseo de instrumentos

14
Formulario de Lnea Base de Indicadores (FLBI)
El instrumento utilizado para la recoleccin de la informacin bsica, denominado Formulario

de Lnea Base de Indicadores. El objetivo de este instrumento es registrar la existencia de
informacin estadstica, identificando los indicadores producidos, utilizados de otras fuentes y la
demanda no satisfecha de de la entidad. Este registro es insumo bsico para la conformacin
del inventario de indicadores, susceptibles de actualizacin, mejoramiento e inclusin de
nuevos proyectos de informacin. Este formulario est conformado por los siguientes captulos:
Captulo I. Identificacin: incluye informacin relacionada con el nombre de la entidad en

particular, la Unidad y el nombre del grupo o instancia especfica objeto de indagacin y
recoleccin de la informacin de inters. El tipo de unidad/divisin/grupo, el nombre del
entrevistado y los datos bsicos de localizacin - cargo, telfono y correo electrnico.
Captulo II. Tipo de actividad que desarrolla: permite identificar y clasificar a la unidad de
observacin segn la actividad que realiza como productora o como usuaria de informacin
estadstica.
Captulo III. Produccin de operaciones estadsticas e indicadores: Tiene como propsito

identificar de manera exhaustiva la produccin de informacin, a partir del reconocimiento de
las operaciones estadsticas e indicadores (realizadas bajo la responsabilidad directa de la
unidad de observacin). Interesa establecer, para cada unidad de observacin o instancia de
consulta la siguiente informacin:
Tipo de operacin estadstica, objetivo, universo de estudio, unidad de observacin,

periodicidad de recoleccin de resultados, cobertura geogrfica, desagregacin geogrfica,
variables investigadas, periodicidad reproduccin, disponibilidad de los datos, disponibilidad de
la metodologa, difusin de los resultados, indicadores producidos, informacin relativa a cada
indicador, entidades usuarias de los resultados e informacin sobre indicadores, entre otros.
Captulo IV. Indicadores utilizados de otras fuentes: indaga sobre los principales tems
mencionados anteriormente, haciendo referencia a los indicadores que usa la
unidad/divisin/grupo, pero que es producida por fuentes diferentes a tal unidad/divisin/grupo,
que pueden ser otras Unidades de la entidad, otros grupos o divisiones dentro de la misma
unidad o entidades externas a la entidad.
Captulo V. Indicadores requeridos: tiene por objeto identificar las necesidades de indicadores
que no estn siendo satisfechas; indaga por las variables, cobertura geogrfica, desagregacin
geogrfica, periodicidad requerida entre otras cualidades de cada indicador que no est siendo
satisfecho por la produccin interna de la entidad.
Captulo VI. Observaciones: es un espacio para relacionar informacin complementaria, que

permita aclarar las respuestas del formulario o sustentar cualquier otro aspecto que se
considere importante, para el anlisis posterior de la informacin.
14
El anexo A presenta el Formulario de Lnea Base de Indicadores.

Captulo VII. Resultado de la entrevista: permite registrar el resultado final de la entrevista, el

nombre del encargado de diligenciar el formulario y la fecha del diligenciamiento, con el fin de
poder complementar informacin o realizar alguna consulta posterior.

2. PRODUCCIN ESTADSTICA
La lnea base de indicadores tiene como objetivo facilitar el seguimiento y evaluacin de la

gestin pblica frente a objetivos de poltica. Para llevar a cabo este proceso se debe seguir
siete pasos, como se muestra en el diagrama 5:
Diagrama 5. Etapas de la lnea base de indicadores
Planeacin
Marco normativo y requerimientos de

informacin
Diseo de estructura
LNEA BASE DE Recoleccin, verificacin y anlisis de calidad

INDICADORES de informacin estadstica
Seleccin de indicadores documentacin

(fichas tcnicas)
Implementacin
Sociabilizacin y capacitaciones
Fuente: DANE
2.1. PLANEACIN
El objetivo principal de la primera etapa metodolgica consiste en orientar a los directivos y
tcnicos encargados de la lnea base sobre su importancia para el proceso de seguimiento y
evaluacin de polticas, planes, programas y proyectos, as como definir su rol en el proceso.
Una vez expuestos los argumentos, se deben concertar acuerdos con el fin de determinar el
alcance de la lnea base, las obligaciones de los actores responsables de su elaboracin y los
resultados esperados.
Determinar el grado de participacin de los actores contribuye a definir los acuerdos y

compromisos que permitan aclarar responsabilidades de la informacin en sus etapas de
recoleccin, produccin, anlisis y difusin. Esto es vital para la determinacin del nivel de
precisin de la informacin a incluir dentro de la lnea base, as como para la definicin de los
instrumentos y mecanismos de utilizacin de dicha informacin, con lo cual se definen, en
buena parte, los flujos de informacin y el tamao del esfuerzo para la asignacin de los
recursos.
Una lnea base puede ser concebida para diferentes escenarios, entre ellos entidades del
orden nacional, sectorial o territorial responsables del diseo de la poltica pblica, una
dependencia en particular dentro de una entidad o un programa, plan o proyecto que se desea
llevar a cabo, entre otros. Dependiendo del escenario, la etapa de planeacin permite precisar

los objetivos de la lnea base y establecer la magnitud de las actividades y sus tiempos, la
conformacin del equipo tcnico, los recursos necesarios, los resultados esperados y el
esquema de organizacin y operacin de la misma.
En este sentido, la planeacin de la lnea base de indicadores en esta etapa debe incluir la
identificacin de los distintos escenarios posibles y deseados, cotejando necesidades,
magnitud de las acciones por realizar y disponibilidad de los recursos (financieros,
presupuestales, humanos, tecnolgicos, etc.).
Por ltimo, para poder construir una lnea base es indispensable tener en cuenta que este es
un proceso constante de mejoramiento en el cual los interesados aprenden a evaluar
constantemente su progreso hacia metas determinadas y a reorientar sus planes y estrategias
segn los resultados de un proceso continuo de evaluacin.
Los resultados que se esperan en esta etapa del proceso son:
Objetivos y alcance de la lnea base.
Grupo tcnico de coordinacin y equipos de trabajo.
Compromisos y acuerdos.
Plan de actividades y cronograma.
2.2. MARCO NORMATIVO Y REQUERIMIENTOS DE INFORMACIN

Una vez establecida la magnitud de las actividades, el alcance de la lnea base y todos los
aspectos concernientes a la planeacin, el segundo paso conduce a una revisin del marco
normativo y a la identificacin de necesidades de informacin relacionadas con demandas
externas y requerimientos en instancias de toma de decisiones que permitan analizar la
pertinencia de la construccin y estudio de los indicadores. La tabla 1 relaciona los principales
aspectos a tener en cuenta en este paso.
Tabla 1. Marco normativo y solicitudes de informacin expresas por ley
Marco normativo Solicitudes expresas por ley

Constitucin Requerimientos para el cumplimiento de acuerdos
Leyes internacionales
Decretos Demandas externas: requerimiento de orden
Resoluciones nacional, regional o local.
Acuerdos internacionales Demandas intersectoriales
Planes misionales, de accin y de desarrollo
Fuente: DANE
Para iniciar el proceso de anlisis de los requerimientos de informacin segn marco

normativo, se deben revisar las normas y leyes que soportan la misin, acciones, polticas,
planes, programas y proyectos que se llevan a cabo, y que generan una responsabilidad en la
produccin de informacin. Se debe tener en cuenta que dependiendo de los objetivos, alcance
y contexto de la lnea base de indicadores, algunos de estos lineamientos normativos sern
ms importantes que otros.
Existen dos aclaraciones respecto a esta etapa. En primera instancia, no se debe creer que
todas las operaciones estadsticas deban estar sustentadas por una norma, ni que por el hecho
de tener ste soporte un proceso estadstico sea mejor que otro. En este sentido, la revisin de
la normatividad est enfocada a establecer la relacin de informacin implcita en la norma, las

responsabilidades institucionales y la relacin de requerimientos puntuales de informacin en

instancias de decisiones nacionales.
El segundo punto est relacionado con la transversalidad del marco legal en la lnea base. En
este sentido, las leyes que se involucren en esta etapa no solo estn relacionadas con
operaciones estadsticas especficas, sino que se debe hacer un anlisis general de las
funciones y labores que por ley le correspondan a los involucrados en el diseo,
implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, planes, programas y
proyectos y que afectan a toda la informacin estadstica producida.
Identificacin de necesidades de informacin relacionadas con las normas, leyes,

decretos, etc.
Relacin de informacin implcita en la norma y de responsabilidades institucionales.
Relacin de requerimientos puntuales de informacin en instancias de decisiones.
2.3. DISEO DE ESTRUCTURA

La tercera etapa consiste en estructurar la lnea base conforme a las reas temticas que se
requieren medir para su posterior seguimiento y evaluacin. Este paso es fundamental ya que
parte de un acercamiento terico que llevar a plantear temas y subtemas que cubran los
objetivos y metas planteados. Esta estructuracin no es un ejercicio idealista, sino un estudio
concreto basado en documentos estratgicos, normatividad, revisin bibliogrfica y el anlisis
especifico del contexto del objeto de medicin, sea este un plan, programa, proyecto, polticas
o la misma gestin estratgica de una entidad pblica.
En primera instancia, la conceptualizacin de la lnea base facilitar evaluar y definir los tipos
de indicadores requeridos para hacer seguimiento y evaluacin a cada uno los temas y
subtemas establecidos. De all la importancia de esta etapa del proceso, debido a que permite
enfocar esfuerzos en la consecucin y diseo de informacin que responda a cada uno de los
sectores y no a informacin que no es significativa para la toma de decisiones en cada uno de
las reas temticas establecidas.
Un segundo anlisis de los temas seleccionados consiste en determinar su correspondencia y

15
pertinencia con los documentos misionales, estructurales y/o de funcionamiento que tenga
cada actor (sector, territorio, organizacin, proyecto, etc.).
En concreto, se debe tener en cuenta la pertinencia del actor objeto de estudio en relacin con
los siguientes aspectos:
Problemas de desarrollo a nivel local, nacional, regional y/o mundial.
Grupos destinatarios de los resultados (poblaciones rurales, pobres e indgenas, etc.),

cuyas necesidades y obstculos deben identificarse claramente.
Beneficiarios directos, responsables no nicamente de ejecutar la intervencin sino de

ajustarla y de mantener sus resultados positivos (poblacin objetivo, ejecutores
directos, co-ejecutores, instituciones estatales y otros actores directos).
15
Siguiendo los lineamientos del NUPD (1997), se entiende por pertinencia el grado en que los objetivos de una
intervencin continan siendo vlidos y de inters en la forma originalmente prevista o tal como se han modificado
posteriormente, debido a nuevas circunstancias en el contexto inmediato y en el entorno externo.

Estructura temtica de la lnea base (temas y subtemas).
2.4. RECOLECCIN, VERIFICACIN Y ANLISIS DE CALIDAD DE

INFORMACIN ESTADSTICA
Esta etapa busca indagar sobre la existencia y necesidades de indicadores para hacer
seguimiento y evaluacin a planes, programas, proyectos o la gestin misional de una entidad.
16
Para esto, el DANE dise el Formulario de Lnea Base de Indicadores (FLBI) , con el fin de
tener acceso a la oferta, demanda y requerimientos de indicadores.
Esta actividad es de vital importancia ya que suministra el insumo central sobre el cual se
estructura la lnea base de indicadores. En este sentido, deber existir compromiso por parte
de los encargados o lderes del proyecto, con el fin de garantizar la completitud y calidad de la
informacin diligenciada.
3.4.1 Mtodo de recoleccin

La recoleccin de los formularios se realizar a travs de encuestas presenciales, es decir, por
el mtodo de entrevista directa a la fuente de informacin seleccionada. En este sentido, se
deber asignar un funcionario entrevistador para realizar las encuestas a grupos especficos
productores de informacin estadstica. Metodolgicamente, se deben repartir las cargas entre
los entrevistadores participantes lo ms homogneamente posible, buscando realizar el trabajo
en el menor tiempo posible para no exceder los tiempos estipulados en el cronograma.
Paso a seguir, debe organizarse el material recolectado en una base de datos, para que se
puedan hacer consultas y reportes como insumo para continuar con la fase de anlisis de la
informacin estadstica.
3.4.2 Anlisis de calidad de informacin disponible

Este paso comienza con la verificacin de la informacin disponible respecto a la estructura
temtica desarrollada en la etapa de diseo. En este sentido, el equipo tcnico debe verificar
que exista informacin en todos los temas y subtemas de la lnea base, para lo cual cuenta con
los formularios de recoleccin y los formatos de las operaciones estadsticas existentes
(censos, muestras, registros administrativos o estadsticas derivadas). Esta verificacin permite
prever la disponibilidad de informacin para construir indicadores de seguimiento y evaluacin
en todos los temas planteados, lo que implica la intervencin directa de los actores
involucrados de la entidad, y grupos involucrados en el proceso de construccin de la lnea
base.
El proceso de verificacin de informacin disponible y de calidad inicia con la identificacin de

informacin estratgica para la planeacin, seguimiento y evaluacin de polticas, planes,
programas, y proyectos con base en necesidades manifestadas por las distintas instancias de
toma de decisiones.
16
El formulario se encuentran en el anexo A.

Diagrama 6. Identificacin de indicadores estratgicos segn jerarqua de objetivos
Fuente: DANE
Posteriormente dentro del conjunto de la informacin identificada como estratgica, se debe

constatar el estado en que se encuentra dicha informacin respecto a estndares de calidad
17
estadstica . Este tipo de evaluacin busca incentivar en las entidades pblicas la importancia
de producir informacin estadstica que responda a estos parmetros. El resultado de esta
actividad, son las recomendaciones de mejoramiento de informacin estadstica, lo cual
comprometera, a lo actores involucrados a la revisin y ajuste de los procesos de recoleccin,
produccin y difusin.
Definicin de criterios de calidad estadstica:
Relevancia: Evala cualitativamente el valor aportado por la operacin estadstica. El

valor se caracteriza por el grado de utilidad para satisfacer el propsito por el cual fue
buscada por los usuarios. Depende de la cobertura de los tpicos requeridos y del
apropiado uso de conceptos. La medicin de la relevancia de un producto estadstico
requiere de la identificacin de su grupo de usuarios y sus necesidades. La informacin
generada tiene mltiples usos y usuarios que pueden cambiar con el tiempo. Nuevas
necesidades requerirn de nueva informacin. La relevancia puede medirse
indirectamente indagando si existen procesos en marcha que determinen la
18
perspectiva de los usuarios y el uso que hacen de la informacin .
Credibilidad: Evala si los indicadores estn soportados en estndares estadsticos

apropiados y que las polticas y prcticas aplicadas sean transparentes para los
procedimientos de recoleccin, procesamiento, almacenaje y difusin de datos
19
estadsticos . Adems es reforzado por polticas de transparencia en el tratamiento de
20
los resultados .
17
Estos estndares han sido difundidos por organizaciones como EUROSTAT (organismo encargado de administrar
las estadsticas europeas), OECD por sus siglas en ingles (Organizacin para Cooperacin y el Desarrollo Econmico)
y el FMI (Fondo Monetario Internacional).
18
Instituto Nacional de Estadsticas de Chile, 2007, p. 3.
19
Ibd., p. 6.
20
Tambin expresa en parte los Principios Fundamentales No. 2 y No. 3 de las Estadsticas Oficiales segn Naciones
Unidas, los cuales establecen respectivamente que: Para mantener la confianza en las estadsticas oficiales, los
organismos de estadstica han de decidir, con arreglo a consideraciones estrictamente profesionales, incluidos los
principios cientficos y la tica profesional, acerca de los mtodos y procedimientos para la reunin, el procesamiento,

21
Coherencia : Evala que el proceso estadstico posea una adecuada consistencia y
coherencia y est sujeta a una poltica de revisin previsible.
Este criterio intenta medir el nivel de aprovechamiento que se obtiene de la informacin

estadstica, que a su vez debe ser coherente para poder ser utilizada. En este sentido,
segn la OECD la coherencia se refiere al grado en que la operacin estadstica esta
22
lgicamente conectada y es consistentes entre sus diferentes caractersticas . La
coherencia implica que el proceso estadstico est basado en conceptos, definiciones,
23
y clasificaciones compatibles y que pueden combinarse con sentido . Para esto, se
debe evaluar la pertinencia de hacer variaciones a las metodologas, ya que podran
afectar los valores de los datos sin explicacin tcnica. En otras palabras, siempre se
busca que los datos que produce la operacin estadstica sean comparables.
Oportunidad: Evala el cumplimiento del tiempo transcurrido entre su disponibilidad y

el evento o fenmeno que ellos describan, pero considerado en el contexto del periodo
de tiempo que permite que la informacin sea de valor y todava se puede actuar
24
acorde con ella .
Este criterio contempla otra de las dimensiones de calidad establecidas por la OCDE,
pues segn esta organizacin, la informacin estadstica puede considerarse de
calidad en la medida en que sta se encuentre disponible en el momento en que an
es relevante para el seguimiento y evaluacin o la toma de decisiones respecto al
fenmeno que estudia o que es objeto de medicin.
Accesibilidad: Evala la rapidez de localizacin y acceso desde y dentro de la

organizacin. [] La accesibilidad incluye la conveniencia de la manera en que los
datos estn disponibles, los medios de divulgacin, la disponibilidad de metadatos y
25
servicios de apoyo al usuario . En trminos de la CEPAL, este criterio contempla las
condiciones fsicas en que los usuarios pueden obtener los datos: dnde y cmo
pedirlos, tiempo de entrega, poltica clara de precios, formatos de disponibilidad,
26
otros .
Evaluacin de los criterios de calidad estadstica de indicadores
Relevancia: Para evaluar la relevancia de la informacin estadstica es necesario

identificar los usuarios internos y externos, e indagar sobre la utilidad que los
indicadores ofrecen. Este paso pretende entender la importancia de la produccin
estadstica para la satisfaccin de los usuarios.
Esta labor debe ir acompaada de la identificacin de indicadores demandados desde

requerimientos legales (vase numeral 3.2) y la revisin de la pregunta 40 del formulario de
lnea base de indicadores.
el almacenamiento y la presentacin de los datos estadsticos y para facilitar una interpretacin correcta de los datos,
los organismos de estadstica han de presentar informacin conforme a normas cientficas sobre las fuentes, mtodos y
procedimientos de la estadstica. NACIONES UNIDAS. Principios fundamentales de las estadsticas oficiales. Sesin
Especial de la Comisin de Estadsticas. Nueva York, 1994.
21
En este documento solo se har nfasis en la coherencia dentro del proceso de construccin de informacin
estadstica. Sin embargo, en el sentido ms amplio de la palabra, la coherencia tambin implica una evaluacin
comparativa de los datos producidos en cuatro sub-dimensiones: dentro de bases de datos, entre bases de datos, en el
tiempo, y entre pases. Para ampliar este tema, vase: Instituto Nacional de Estadsticas de Chile, 2007.
22
Op cit. Instituto Nacional de Estadsticas de Chile, 2007, p. 6.
23
Ibd., p. 6.
24
OCDE, Quality Framework and guideline for OECD statistical activities. 2003, p. 9.
25
Ibd., p. 9.
26
CEPAL, Gestin orientada a asegurar la calidad de los datos en los institutos nacionales de estadstica. Segunda
reunin de la Conferencia Estadstica de las Amricas, Chile, 2003.

El diagrama 7 muestra el proceso que el grupo tcnico debe llevar a cabo para determinar los
indicadores que cumplen el criterio de relevancia desde el proceso e recoleccin de la
informacin para la lnea base de indicadores.
Diagrama 7. Proceso para identificar los indicadores relevantes
Fuente: DANE
Como se puede observar en el diagrama anterior, la fase de recoleccin ofrece un inventario de

informacin estadstica, el cual est compuesto por la informacin disponible (produccin de
indicadores) y la demandada que no ha sido suplida, denominada como indicadores no
disponibles (requerimientos de indicadores).
Durante el proceso de verificacin ocurren dos tipos de acciones fundamentales. La primera de

ellas es la reunin con los actores involucrado en el proceso estadstico con los usuarios de
esta informacin, para determinar cules de los indicadores reportados son relevantes para el
seguimiento, evaluacin y toma de decisiones.
La segunda es la evaluacin por parte del equipo tcnico sobre la posibilidad de suplir la
demanda de indicadores que no ha sido satisfecha a travs de la informacin disponible. En
este sentido, se pretende reducir al mximo los costos en la generacin de nuevos indicadores
y con ello involucrar estos indicadores, que aunque no estn siendo producido, pueden
reportarse a bajos costos y son relevantes para los usuario de informacin.
En conclusin, los indicadores relevantes y que deben considerarse para ser parte de la lnea
base de indicadores son:
Indicadores expresos por ley.
Indicadores demandados por entidades externas.
Indicadores disponibles y clasificados como relevantes por los usuario y productores


Indicadores no disponibles que pueden ser obtenidos a bajos costos y son relevantes
para los usuarios y productores.
Despus de identificar los indicadores relevantes el quipo tcnico debe evaluar estos
indicadores en base a lo dems criterios de calidad estadstica.
Credibilidad: el diagrama 8 indica la secuencia de preguntas que se deben tener en

cuenta en la evaluacin de este criterio.
Diagrama 8. Preguntas para evaluar el criterio de credibilidad de los indicadores
Pregunta 25 Pregunta 26 Pregunta 28 Pregunta 29

Nombre del Objetivo del Frmula del Definicin del
indicador indicador indicador indicador

Metodologa y Desagregacin Cobertura Periodicidad de
metadato geogrfica geogrfica produccin
Fuente: DANE
Segn los estndares internacionales y la experiencia del DANE, la credibilidad, implica que la
produccin de informacin cumpla con estndares estadsticos apropiados, y que las polticas y
27
prcticas implementadas sean transparentes por medio de procesos documentados
(metodologas y metadatos).
Es importante recordar que las preguntas del formulario de LBI proporcionan al quipo tcnico la
materia prima para identificar las falencias del indicador reportado y de esta forma proponer
soluciones concretas para ajustar el proceso estadstico que se est llevando a cabo para
producir este indicador.
Para la evaluacin de este criterio, verifique que todas las preguntas relacionadas en el
diagrama 8 tienen una respuesta clara. La sola definicin de los parmetros expuestos da
evidencia que se est llevando un proceso de identificacin de los parmetros mnimos para la
construccin de un indicador, dejando evidencia de un proceso transparente. Es fundamental
entender que la evaluacin de calidad estadstica debe basarse en el conjunto completo de
criterios, por lo que es necesario evaluar la oportunidad y coherencia del indicador para
determinar su calidad.
As mismo, verifique que la pregunta 36 fue respondida afirmativamente para la metodologa y

el metadato del indicador y que se haya anexado dicha documentacin.
Coherencia: el diagrama 9 indica la secuencia de las preguntas para tener en cuenta

para la evaluacin de este criterio.
27
Op cit. Instituto Nacional de Estadsticas de Chile, 2007, p. 6.

Diagrama 9. Preguntas para evaluar el criterio de coherencia de los indicadores

propios

Objetivo del Unidad de medida Frmula de clculo Definicin del
indicador del Indicador del Indicador indicador

Cuadro explicativo Desagregacin Cobertura Periodicidad de
del indicador geogrfica geogrfica indicador
Fuente: DANE
Para la valoracin de la coherencia se debe analizar si el objetivo (pregunta 26) para el que ha
sido creado el indicador es coherente con la formula y definicin del indicador (preguntas 28 y
29).
Ejemplo:
El indicador porcentaje de minas desactivadas en zonas de desminado humanitario

se define como el nmero de minas desactivadas en zona, expresado como porcentaje
del total de minas estimadas en la zona. Este indicador tiene como objetivo medir la
disminucin de los accidentes con minas antipersonales, MAP, o municin sin explotar,
MUSE.
Aunque la definicin del indicador es congruente con el nombre del indicador, ste es
adecuado para medir el nmero de minas desactivadas, en trminos porcentuales,
durante el proceso de desminado humanitario, pero no la disminucin de los
accidentes con minas antipersonales por MAP o MUSE como se expres en el objetivo
propuesto; en consecuencia debe evaluarse involucrar un nuevo indicador que sea
coherente con el objetivo que se quiere llevar a cabo.
El indicador variacin de los accidentes por MAP o MUSE en el periodo se define

como la diferencia entre los accidentes por MAP o MUSE presentados en el periodo
actual y los accidentes por MAP o MUSE presentados en el periodo anterior,
expresado como porcentaje de los accidentes por MAP o MUSE presentados en el
periodo anterior. Adicionalmente, el objetivo de este indicador relacionado en la
pregunta 26 es medir la disminucin de los accidentes con minas antipersonales,
MAP, o municin sin explotar, MUSE.
En este caso es claro que la definicin es congruente con el nombre del indicador y a
su vez el objetivo del indicador es coherente con esta definicin.
Paso seguido se debe analizar si la frmula es coherente con la unidad de medida del
indicador, por ejemplo si seala la formula en trminos de porcentaje y la unidad de medida es
nmero no se evidencia una correlacin entre s. Entonces la pregunta 27 y 28 deben ser
coherentes entre s.
Verifique que la cobertura geogrfica siempre es mayor o igual y la desagregacin geogrfica.

Por ejemplo, si la cobertura del indicador es nacional, la desagregacin geogrfica puede ser
nacional y departamental. Lo que no debe pasar es que si el indicador tiene cobertura en ocho
departamentos, se reporte que la desagregacin geogrfica es a nivel nacional. En este caso
verifique la cobertura y desagregacin de las variables para identificar la verdadera
disponibilidad del indicador.

Finalmente, con base en el cuadro de variables de la pregunta 35, debe verificarse si las
variables descritas son utilizadas en la frmula y si estn referidas en la definicin relacionada
en la pregunta 29, as no sea explcitamente. As mismo, debe verificarse que la cobertura y
desagregacin geogrfica de las variables est acorde con las expresadas con estas mismas
caractersticas del indicador general (preguntas 30, 31 y 32)
Oportunidad: el diagrama 10 indica la secuencia de las preguntas a tener en cuenta

para la evaluacin de este criterio.
Diagrama 10. Preguntas para evaluar el criterio de oportunidad - puntualidad de

las operaciones estadsticas propias
Pregunta 30 Pregunta 34 Pregunta 37

Periodicidad de ltima fecha de Difusin de los resultados
produccin produccin
Pregunta 39 Pregunta 38
ltima fecha de Periodicidad de difusin
difusin
Fuente: DANE
En primer lugar la pregunta 34 debe compararse con la fecha de diligenciamiento del formulario
teniendo en cuenta la periodicidad de produccin registrada en la pregunta 30, dado que esta
ltima determinar el periodo de rezago por tener en cuenta. Si al contrastarlas se evidencia un
rezago menor o igual a un periodo, se considera que no existen problemas en la oportunidad
de produccin de dicho indicador. Si al contrario, el rezago es mayor a uno o ms periodos
entonces se deben tomar medidas para reducir estos tiempo y poder tener disponibles los
indicadores en el menor tiempo posible, para que lo usuario puedan contar con ellos en su
proceso de toma de decisiones.
Ejemplo: el indicador X tiene una periodicidad de produccin mensual (pregunta 30) y la ltima
fecha de produccin de los resultados fue el mes 09 de 2008 (pregunta 34); el formulario
registra como fecha de diligenciamiento el 30/11/2008. Se considera que hay problemas de
oportunidad en la produccin puesto que se observa un rezago superior a un periodo.
Paso seguido, debe verificarse que la pregunta 37 tiene respuesta afirmativa y que en la
pregunta 38 se haya marcado alguna de las opciones. La oportunidad de difusin de los
resultados se evala comparando la respuesta a la pregunta 39 con la fecha de
diligenciamiento del formulario, teniendo en cuenta la periodicidad con que se difunden los
resultados dada por la respuesta a la pregunta 38. Si al contrastarlas se evidencia un rezago
menor o igual a un periodo se considera que no existen problemas de difusin.
Ejemplo: continuando con el ejemplo anterior, el indicador X tiene una periodicidad de difusin
anual de los resultados y la ltima fecha de produccin fue del mes 12 del ao 2007. Ahora
bien, la respuesta a la pregunta 38 indica que el periodo de rezago no debe ser mayor a un
ao, y al comparar la pregunta 39 con la fecha de diligenciamiento del formulario encontramos
que no existen rezagos superiores a ste, por lo que se considera que no existen problemas en
la oportunidad de difusin del indicador.
Recuerde que es posible que se presenten casos en los que los indicadores sean oportunas en
la produccin de los resultados, mas no en la difusin de los mismos.

Disponibilidad - accesibilidad: el diagrama 11 indica la secuencia de las preguntas por

tener en cuenta para la evaluacin de este criterio.
Diagrama 11. Preguntas para evaluar el criterio de accesibilidad de los

indicadores
Pregunta 37 Pregunta 40
Difusin de los Forma de entrega de los
resultados resultados
Fuente: DANE
Primero verifique que la pregunta 37 es afirmativa. Luego de esto, identifique las opciones
marcadas de las preguntas 40 y dele mayor valor de importancia a aquellos indicadores que se
entregan en forma gratuita, gratuita restringida o convenios interadministrativos, e indague las
razones por las que los indicadores pueden ser entregados de forma comercializada o
comercializada restringida.
3.4.3 Determinacin de los flujos de informacin estadstica

Como actividad complementaria es preciso conocer los actores productores y usuarios de los
indicadores, con el fin de establecer un panorama del flujo de informacin y con ellos
concentrar acciones para la implementacin de la lnea base de indicadores. Este ejercicio se
debe realizar primero a nivel de cada actor involucrado (unidades, dependencias, entidades,
etc.) y luego construir el esquema general de todo el proceso.
Con base en el inventario de oferta de indicadores y utilizando la pregunta 37 del Formulario

Lnea Base de Indicadores, debe construirse una tabla en Excel, como la que se presenta en la
tabla 2.
Tabla 2. Inventario de produccin y uso de indicadores
Principales usuarios de los resultados

Cdigo flujo Fuente de
Indicador
de indicador informacin Usuarios internos Usuarios externas
1 Indicador X Productor 1 Usuario interno 2 Usuario externo A

Usuario interno 3 Usuario externo Z
2 Indicador Y Productor 3 Usuario interno 1 Usuario externo Y
Usuario interno 4 Usuario externo X
Usuario externo B
3 indicador Z Productor 5 Usuario interno 1
Usuario externo H
Usuario interno 2
Usuario externo W
Fuente: DANE
A partir de la tabla anterior se determinan los flujos de informacin estadstica, al establecer

productores, usuarios y el indicador que se transfiere. Este cuadro debe ser diligenciado con la
informacin ms exacta posible, en este sentido, los productores y usuarios (internos y
externos) deben ser identificados como entidad, dependencia y oficina. Para mayor
comprensin del ejercicio, los flujos se deben establecer mediante esquemas que permitan
visualizar fcilmente la situacin existente.
Adicionalmente, de acuerdo con el volumen de informacin, podra resultar relevante construir

flujos del actor responsable hacia el exterior (entidades externas) y del exterior hacia el actor
responsable.
Un flujo de informacin debe contener:


En casillas, los nombres de las oficinas, entidades o actores productores o usuarios de

indicadores.
Conectores o lneas con convenciones que expliquen el tipo de informacin que est
circulando.
El nombre de los indicadores que circulan entre productores y usuarios. Para fines
prcticos este podra remplazarse por un cdigo flujo asignado al indicador.
El diagrama 12 ilustra un esquema de flujo de informacin interno. Los flujos de informacin no

deben seguir obligatoriamente este esquema, pero han de guardar relacin con las pautas
establecidas anteriormente.
Diagrama 12. Flujo de informacin interno
(1)
Actor interno 2
Actor interno 4
Actor interno 1
(2)
(2)
Actor interno 3
(1)
Indicadores propios
Fuente: DANE
El diagrama 13 presenta un esquema de flujo de actores internos hacia externos.
Diagrama 13. Flujo de informacin hacia actores externos

(2)
Actor interno 1 Actor externo X
(1)
Actor externo Z
(3)
Actor interno 2 Actor externo W
Indicadores para usuarios externos

Fuente: DANE
Para determinar el flujo de informacin desde entidades externas se utiliza el inventario de

demanda satisfecha de indicadores, y a partir de este se establecen los flujos a que haya lugar.
El diagrama 14 presenta un modelo esquemtico para este tipo de flujo.

Diagrama 14. Flujo de informacin desde actores externos
Actor interno 1
Actores
Actor interno 2
externos
Acto interno 4
Indicadores desde entidades externas

Fuente: DANE
Revisin y ajuste de procesos de obtencin de datos (operaciones estadsticas:

censos, muestras y registros administrativos).
Recomendaciones de mejoramiento de la informacin.
Listado preliminar de indicadores.
Flujos de informacin.
2.5. SELECCIN DE INDICADORES DOCUMENTACIN

(METADATOS)
Esta etapa permite establecer el conjunto de indicadores definitivos que hacen parte de la lnea
base y su respectiva documentacin conforme a fichas tcnicas (metadatos) previamente
diseadas.
El primer paso es disear una matriz en donde se evidencien los conjuntos de indicadores para
cada subtema y a su vez clasificando estos indicadores segn la cadena lgica de intervencin.
Los indicadores que se encuentran bajo esta clasificacin tratan de medir en cunto se acerca
el proceso a los efectos e impactos esperados, la cual es la razn de ser de un proceso de
seguimiento y evaluacin basado en resultados. En este sentido, los indicadores se deben
clasificar segn los siguientes criterios:
Indicadores de impacto: se refieren a los efectos, a mediano y largo plazo, que pueden
tener uno o ms programas en el universo de estudio y que repercuten en la sociedad
en su conjunto.
Indicadores de resultado (outcome): son los que reflejan los logros alcanzados por la
entidad y que se relacionan con los objetivos estipulados.
Indicadores de producto (outputs): son los asociados a los bienes y servicios

generados como resultado de la ejecucin de los procesos.
Indicadores de proceso: se refieren al seguimiento de la realizacin de las actividades

programadas, respecto a los recursos materiales, personal y/o presupuesto. Este tipo

de indicadores describe el esfuerzo administrativo aplicado a los insumos para obtener

los bienes y servicios programados.
Indicadores de insumo: se refiere a la disponibilidad de los recursos necesarios para

llevar a cabo la actividad planeada.
En este sentido la matriz de indicadores debe quedar de la siguiente forma:
Tabla 3. Matriz de indicadores
Tema Subtema Indicador Tipologa

Indicador 1 Producto
Subtema 1.1
Indicador 2 Proceso
Tema 1 Indicador 3 Insumo
Subtema 1.2
Indicador 4 Producto
Subtema 1.3 Indicador 5 Impacto
Subtema 2.1 Indicador 6 Proceso
Tema 2 Indicador 7 Proceso
Subtema 2.2
Indicador 8 Impacto
Fuente: DANE
2.5.1. Validacin
Los directivos, tcnicos y dems encargados de la lnea base deben validar cada uno de los
indicadores propuestos en la matriz, teniendo en cuenta su clasificacin temtica, tipolgica y
su ficha tcnica. As mimo, es pertinente que este ejercicio se haga siempre teniendo en cuenta
la funcin de cada indicador para constituir un sistema de seguimiento y evaluacin, adems
de la revisin normativa hecha en la segunda etapa metodolgica.
El paso anteriormente descrito conduce a la conformacin de una matriz de indicadores

ajustada, en donde se incluyen los indicadores con informacin disponible e indicadores sin
informacin disponible pero con medios para su obtencin.
2.5.2. Documentacin
Despus de seleccionar los indicadores que cumplen con los parmetros de calidad
establecidos y clasificarlos segn tema, subtema y tipo de indicador, se procede a realizar la
documentacin de los mismos, lo cual permite informar al usuario sobre todas las
caractersticas del proceso de generacin de dicho indicador. Las fichas tcnicas o metadatos
responden a las preguntas qu, quin, cundo, dnde, para qu y cmo, de los aspectos
relativos a los datos que se documentan. La inclusin del registro de metadato en el esquema
de lnea base constituye un aporte al acceso y la democratizacin de la informacin.
Los metadatos se han definido como los datos acerca de los datos segn su origen
epistemolgico, sin embargo, otras definiciones precisan que un metadato constituyen un
conjunto comn de trminos y definiciones que describen las principales propiedades o
28
caractersticas de los datos .
Son mltiples los beneficios que se obtienen de la construccin sistemtica y del uso de los
metadatos. A continuacin se mencionan algunos:
28
Para mayor informacin consulte: DURRELL, W. R. Data Administration. A Practical Guide to Data Administration.
McGraw-Hill, 1985.

Facilita a los usuarios el proceso de acceso y uso de informacin estadstica.
Reduce el problema de la abundancia de informacin y desconocimiento de su uso.
Apoya la gestin de los responsables de los servicios estadsticos oficiales mediante el

ordenamiento y mantenimiento de datos y recursos de informacin, y tambin de la
promocin de productos y servicios de informacin.
La documentacin genera credibilidad de la informacin hacia los usuarios.
Apoyan la toma de decisiones requeridas por los usuarios para la elaboracin de sus
proyectos.
La estructura bsica de un metadato para la documentacin de indicadores se presenta a

continuacin:
Tabla 4. Estructura bsica de metadato de indicadores
Tema al que corresponde el indicador segn la

Tema
organizacin temtica de la lnea base.
Subtema al que corresponde el indicador segn la
Subtema
organizacin temtica de la lnea base.
Tipo de indicador Insumo, proceso, producto, resultado, impacto
Termino abreviado que representa el nombre del
Sigla
indicador.
Propsito que se persigue con su medicin, es decir,
Objetivo
describe la naturaleza y finalidad del indicador.
Definiciones y Explicacin conceptual de cada uno de los trminos
conceptos utilizados en el indicador.
Corresponde a la explicacin tcnica sobre el proceso
Mtodo de medicin para la obtencin de los datos utilizados y la medicin del
resultado del indicador.
Unidad con la que se mide el indicador: porcentaje,
Unidad de medida
hectreas, pesos, etc.
Expresin matemtica mediante la cual se calcula el
indicador. La formula se debe presentar con siglas claras
Frmula
y que en lo posible den cuenta del nombre de cada
variable.
Descripcin de cada variable de la frmula:
Variables Especificacin precisa de cada una de las variables con
su respectiva sigla
Qu no mide el indicador? Las limitaciones que el
Limitaciones del
indicador tiene como modelo para medir una realidad a la
indicador
que es imposible acceder directamente.
Nombre de las entidades encargadas de la produccin
y/o suministro de la informacin que se utiliza para la
Fuente de los datos
construccin del indicador y operacin estadstica que
produce la fuente.
Se refiere al nivel de detalle temtico hasta el cual se
Desagregacin temtica puede obtener informacin estadsticamente significativa
a partir de los datos disponibles.
Se refiere al nivel geogrfico hasta el cual se puede
Desagregacin
obtener informacin estadsticamente significativa. Por
geogrfica
ejemplo, nacional, departamental, municipal, entre otras.

Periodicidad de los Frecuencia con que se hace la medicin del indicador en

datos su expresin total.
Fecha de informacin
Fecha inicial y final de la informacin disponible.
disponible
Entidad(es) y dependencia(s) que tendr(n) a su cargo la
Responsable
elaboracin del indicador.
Incluye las reflexiones y recomendaciones que se
consideren pertinentes para la conceptualizacin y
Observaciones comprensin del indicador adems de sealar la
bibliografa de referencia o documentales utilizados para
la elaboracin de los conceptos.
Fuente: DANE
En esta etapa cada uno de los indicadores involucrados en la lnea base debe documentarse
de tal forma que se cree un proceso estandarizado de identificacin de informacin disponible.
Matriz ajustada de indicadores.
Fichas tcnicas (metadatos) de los indicadores.
2.6. IMPLEMENTACIN
Esta etapa permite ejecutar las recomendaciones y productos expuestos en las etapas
anteriores. Particularmente se busca implementar las mejoras en la produccin de informacin
estadstica, poner en prctica los flujos de informacin y poner a disposicin la lnea base de
indicadores con sus datos al pblico.
La implementacin de la lnea base no est relacionada con un periodo de tiempo especfico,

ya que es un proceso constante que requiere el compromiso y la participacin activa de todos
los actores involucrados. Su funcionamiento depende de la puesta en marcha de los aspectos
organizativos y la disponibilidad el desarrollo de una herramienta informtica.
2.6.1. Aspectos organizativos

Se debe definir las responsabilidades de la administracin de la lnea base, as como la
dinmica de la transferencia de la informacin entre los distintos actores involucrados, con el fin
de garantizar su efectividad en el tiempo. Para esto, en este paso se estructura lo siguiente:
Conformacin del grupo temtico de trabajo: este grupo queda a cargo de los posibles
futuros ajustes a los indicadores vinculados en la lnea base, as como del diseo y
formulacin de otros nuevos que correspondan a las demandas futuras de informacin.
Conformacin del grupo de sistemas: este equipo se encargar del mantenimiento de

la plataforma del software, as como del soporte tcnico y la administracin de las
bases de datos.
Puesta en funcionamiento de los flujos y canales de informacin para alimentar los

indicadores: este proceso parte de la participacin de todos los actores involucrados,
as como la de los dos grupos mencionados anteriormente, con el fin de garantizar la
armonizacin en el funcionamiento de la lnea base. Este paso parte de los formatos de
captura de informacin, as como de los protocolos de transferencia de informacin
establecidos.

2.6.2. Desarrollo de herramienta informtica

Aunque puede utilizarse cualquier alternativa tecnolgica para la construccin de la
herramienta informtica, la recomendacin es que pueda hacerse en ambiente Web, y que sea
compatible con la plataforma tecnolgica de cada actor, con el fin de aprovechar las ventajas
que proporcionan los sistemas a travs de Internet. No slo permite la alimentacin de la
informacin requerida en los indicadores, sino tambin la consulta abierta y accesible de
mltiples usuarios. La alimentacin de datos se har, de esta forma, en tiempo real y la
herramienta tendr en cuenta lo siguiente:
Protocolos de trasferencias de informacin, permisos y accesos a los diferentes

campos del software.
Formatos de captura de informacin, tiempos establecidos por indicador.
Esquema de administracin, manuales e instrumentos de control de la calidad

(validaciones) de la informacin que ingresa a la lnea base.
Mecanismos de clculo automtico de los indicadores de la lnea base.
Esta herramienta cuenta con tres mdulos articulados los cuales facilitan la implementacin de
la lnea base de indicadores. En la tabla 5 se explican la funcionalidad de cada mdulo.
Tabla 5. Componentes de la herramienta informtica de la lnea base de indicadores
Modulo de administrador Modulo de captura Modulo de consulta

En este mdulo proporciona el
La funcin de este mdulo es
metadato por cada indicador, el
Por medio de este mdulo se aportar los campos adecuados
clculo del mimo en el periodo t
rea-liza el ingreso de los para el cargue de los datos
seleccionado y compara el
indicadores formulados. correspondientes a las variables
comportamiento de las variables del
de los indicadores. Este cargue
indicador con el ao base.
Este mdulo responde de informacin se puede realizar
directa-mente a la estructura de manera individual y manual
As mismo se puede ver el
de la lnea base, y a todos los (indicador por indicador) se
comportamiento histrico del
campos que componen tanto puede realizar un cargue masivo
indicador por medio de grficas y
los indicadores como los cuando se tienen series
adicionalmente se pueden exportar
metadatos de los mismos. peridicas completas por medio
las bases de datos de las variables
de archivos planos.
del indicador a Excel.
Fuente: DANE
Este software incluye integracin de procesos de generacin de informacin, procesamiento,

mediciones y consultas una vez cargadas las bases de datos que lo alimentan las variables de
los indicadores finales.
2.7. SOCIABILIZACIN Y CAPACITACIONES

En esta etapa se llevan a cabo reuniones con los actores productores y usuarios con el fin de
presentar la lnea base de Indicadores que se ha diseado para que de esta forma se entienda
el alcance de esta herramienta para el seguimiento y evaluacin de planes, programas,
proyectos y dems decisiones de poltica.
As mismo, el proceso prev el desarrollo de un programa de capacitacin a funcionarios y

directivos en torno a la administracin y coordinacin de la lnea base, la construccin y anlisis
de indicadores.

Las capacitaciones que se deben tener en cuenta son:
Capacitacin en el diseo, construccin e interpretacin de indicadores.
Capacitacin para la inclusin de indicadores dentro del sistema.
Capacitacin para el cargue de los datos de las variables que componen los
indicadores.
Capacitacin para la consulta de los indicadores.


3. DIFUSIN
4.1 PRODUCTOS E INSTRUMENTOS DE DIFUSIN
La difusin de los documentos de lneas base de indicadores que han resultado del apoyo
prestado por el DANE, se realiza a travs de su pgina web (www.dane.gov.co) accediendo a
estos mediante el vnculo Planificacin Estadstica, y luego Lnea Base de Indicadores donde
adems podr encontrarse la metodologa completa. La metodologa y los documentos de lnea
base pueden descargarse desde la pgina web en formato PDF.
Por su parte, cada entidad es responsable de difundir los resultados de su lnea base y dejar el
software a disposicin del pblico.

4. DOCUMENTACIN RELACIONADA
Gua de diseo, construccin e interpretacin de indicadores. DANE, 2009.
Este documento es una gua detallada acerca del proceso de diseo, construccin e
interpretacin de indicadores. As mismo, se presentan las principales tipologas y un
formato bsico de metadato para su documentacin.
Manual de diligenciamiento del Formulario de Lnea Base de Indicadores (FLBI).

DANE, 2009.
Este manual incluye el Formulario de Lnea Base de Indicadores (FLBI) y las

instrucciones para su diligenciamiento.

GLOSARIO 29
Anlisis: Proceso de aplicar sistemticamente la lgica y tcnicas estadsticas para interpretar,

comparar, categorizar y resumir datos reunidos con el fin de llegar a conclusiones (2).
Cadena de resultados: La secuencia causal de una intervencin para el desarrollo que

estipula la secuencia necesaria para lograr los objetivos deseados, comenzando con los
insumos, pasando por las actividades y los productos, y culminando en el efecto directo, el
impacto y la retroalimentacin. En algunos organismos, los destinatarios (o el alcance)
forman parte de la cadena de resultados (1).
Difusin: Proceso de entregar informacin acerca de, tpicamente, un producto (3).
Enseanzas (lecciones) aprendidas: Generalizaciones basadas en las experiencias de

evaluacin de proyectos, programas o polticas en circunstancias especficas, que se aplican a
situaciones ms amplias. Con frecuencia, las enseanzas destacan los puntos fuertes o dbiles
en la preparacin, el diseo y la puesta en prctica que afectan al desempeo, los resultados y
el impacto (1).
Eficacia: Medida en que se lograron o se espera lograr los objetivos de la intervencin para el
desarrollo, tomando en cuenta su importancia relativa. Nota: Se utiliza tambin como medida
agregada o juicio sobre el mrito o el valor de una actividad, es decir, el grado al cual una
intervencin ha logrado, o se espera que logre, sus principales objetivos pertinentes de manera
eficaz, en forma sostenible, y con un impacto institucional positivo en el desarrollo (1).
Eficiencia: Medida en que los recursos/insumos (fondos, tiempo, etc.) se han convertido
econmicamente en resultados (1).
Evaluacin: Apreciacin sistemtica y objetiva de un proyecto, programa o poltica en curso o

concluido, de su diseo, su puesta en prctica y sus resultados. El objetivo es determinar la
pertinencia y el logro de los objetivos, as como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la
sostenibilidad para el desarrollo. Una evaluacin deber proporcionar informacin creble y til,
que permita incorporar las enseanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones de
beneficiarios y donantes. La evaluacin tambin se refiere al proceso de determinar el valor o la
significacin de una actividad, poltica o programa. Se trata de una apreciacin, tan sistemtica
y objetiva como sea posible, de una intervencin para el desarrollo planeada, en curso o
concluida (1).
Evaluacin cualitativa: Tipo de evaluacin primordialmente descriptiva e interpretativa, que

puede o no prestarse a la cuantificacin (2).
29
Este glosario est basado en los siguientes documentos, los cuales sern enumerados para identificar la fuente de
cada termino :
(1) OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico). 2002. Glossary of Key Terms in
Evaluation and Result-Based Management. OECD Publications. Paris.
(2) UNFPA (Fondo de Poblacin para las Naciones Unidas). 2004. Conjunto de Herramientas de Planificacin,
seguimiento y evaluacin del Administrador de Programas. Herramienta 1: Glosario de trminos de
planificacin, seguimiento y evaluacin.
(3) SCRIVEN, Michael. 1981. Evaluation Thesaurus. Third edition. Edgepress Inverness, California, USA.
Nota: Los conceptos que no tienen referencia bibliogrfica estn en revisin por parte del grupo de estandarizacin de
conceptos del DANE.

Evaluacin cuantitativa: Tipo de evaluacin que entraa el uso de la medicin numrica y el

anlisis de datos basado en mtodos estadsticos (2).
Evaluacin ex ante: Evaluacin que se efecta antes de poner en prctica una intervencin
para el desarrollo (1).
Evaluacin ex post: Evaluacin de una intervencin para el desarrollo que se efecta una vez
que ha concluido (1).
Gestin basada en resultados: Una estrategia de gestin por la que una organizacin
garantiza que sus procesos, productos y servicios contribuyen al logro de resultados deseados
(productos, efectos directos e impacto). La gestin basada en los resultados se basa en la
participacin de las partes interesadas y en una rendicin de cuentas clara respecto de los
resultados. Tambin requiere la supervisin del progreso hacia los resultados y en la
presentacin de informes sobre el desempeo/retroalimentacin que es cuidadosamente
examinada y utilizada para mejorar la concepcin o ejecucin del programa (2).
Impacto: Efectos de largo plazo, positivos y negativos, primarios y secundarios, producidos

directa o indirectamente por una intervencin para el desarrollo, intencionalmente o no (1).
Indicador: expresin cualitativa o cuantitativa observable, que permite describir caractersticas,

comportamientos o fenmenos de la realidad a travs del establecimiento de una relacin entre
variables, que comparada con perodos anteriores, productos similares o una meta o
compromiso, permite evaluar el desempeo y su evolucin en el tiempo.
Variable o factor cuantitativo o cualitativo que proporciona un medio sencillo y fiable para medir
logros, reflejar los cambios vinculados con una intervencin o ayudar a evaluar los resultados
de un organismo de desarrollo (1).
Informacin: conjunto organizado de datos procesados y tiles, que constituyen un mensaje

sobre un determinado fenmeno, proporcionando significado o sentido a una situacin en
particular.
Informacin estadstica: conjunto de resultados cuantitativos y cualitativos que se obtienen

mediante el tratamiento sistemtico de datos que se originan en encuestas (censos y
muestras), o consolidacin de registros, normas y estndares para medicin y estudio de
fenmenos de inters.
Informacin estadstica estratgica: informacin producida o avalada por instituciones de

carcter gubernamental, en desarrollo de su misin institucional, generada a travs de
procedimientos metodolgicos, normas y estndares de carcter tcnico-estadstico, requerida
para la toma de decisiones del pas. Debe generarse a nivel nacional, sectorial y territorial para
apoyar la planeacin y toma de decisiones por parte de las entidades estatales; dicha
informacin debe ser veraz, imparcial y oportuna.
Impacto: efectos de largo plazo, positivos y negativos, primarios y secundarios, producidos

directa o indirectamente por una intervencin para el desarrollo, intencionalmente o no (1).
Insumo: recursos financieros, humanos y materiales empleados en una intervencin para el

desarrollo (1).
Meta: objetivo global hacia el cual se prev que contribuya una intervencin para el desarrollo
(1).

Metadato: atributos y caractersticas que describen la informacin en su contenido y estructura;

en sntesis el metadato es la documentacin acerca de la informacin.
Metodologa: estudio lgico y sistemtico de los mtodos de procedimientos que guan el

proceso de generacin de una investigacin. En trminos estadsticos, se refiere al enfoque
que permite observar un problema de una forma total, sistemtica y con cierta disciplina
estadstica.
Operacin estadstica: conjunto de procesos que comprenden el diseo, produccin y difusin

de informacin estadstica, que se origina en censos, muestras, consolidacin de registros
administrativos y estadsticas derivadas.
Producto: Comprende los productos, los bienes de capital y los servicios que resultan de una
intervencin para el desarrollo; puede incluir tambin los cambios resultantes de la intervencin
que son pertinentes para el logro de los efectos directos (1).
Rendicin de cuentas: obligacin de demostrar que se ha efectuado el trabajo cumpliendo

con las reglas y normas acordadas o de declarar de manera precisa e imparcial los resultados
obtenidos en comparacin con las funciones y/o planes encomendados. Esto puede exigir una
demostracin cuidadosa, que pueda defenderse incluso judicialmente, de que la labor realizada
es congruente con los trminos contractuales (1).
Resultado: Producto, efecto o impacto (intencional o no, positivo y/o negativo) de una
intervencin para el desarrollo (1).
Seguimiento: funcin continua que utiliza la recoleccin sistematica de datos en indicadores

especificos para medir el grado de avance y logros de objetivos y progresos en la utilizacin de
fondos asignados (1).

BIBLIOGRAFA
BOBADILLA, P., Del guila Rodrguez, L. y Morgan, M. 1998. Diseo y evaluacin de

proyectos de desarrollo. Lima-Per: Pact-USAID.
CEPAL (Comunidad Econmica para Amrica Latina y el Caribe). 2001. Serie Seminarios y
Conferencias No. 8 Seminario de alto nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin.
Compendio de experiencias exitosas. La Habana, Cuba, 16 al 17 de noviembre de 2000.
DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadstica). 2009. Gua de diseo,

construccin e interpretacin de indicadores. Bogot.
DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadstica). 2001. Lnea de base Secretara

de salud gobernacin de Cundinamarca. DIRPEN. Bogot.
DNP (Departamento Nacional de Planeacin). Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado
Comunitario: Desarrollo para Todos. Bogot, D.C., 2007, pp. 468-469.
LATORRE, Emilio. 1996. Teora general de sistemas. Aplicada a la solucin integral de

problemas. Universidad del Valle. Santiago de Cali, Colombia.
LLANO, Anibal y MORENO, Hernando. 1995. Metodologa para la conformacin de la lnea de

base del Programa BID-PLAN PACIFICO. Departamento Nacional de Planeacin. Bogot.
NUPD. 1997. Monitoreo y evaluacin orientados a la obtencin de resultados: Manual para los
administradores de programas. OESP Handbook Series. New York, USA.
OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico). 2002. Glossary of Key

Terms in Evaluation and Result-Based Management. OECD Publications. Paris.
PFENNIGER, Mariana. 2004. Indicadores y estadsticas conceptuales: un breve repaso

conceptual. Portal Iberoamericano de Gestin Cultural. Espaa http://www.gestioncultural.
org/gc/boletin/pdf/Indicadores/MPfenniger.pdf
RIST, Ray y ZALL, Jody. 2004. Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation
System, World Bank.
SCRIVEN, Michael. 1981. Evaluation Thesaurus. Third edition. Edgepress Inverness, California,
USA.
UNFPA (Fondo de Poblacin para las Naciones Unidas). 2004. Conjunto de Herramientas de
Planificacin, seguimiento y evaluacin del Administrador de Programas. Herramienta 1:
Glosario de trminos de planificacin, seguimiento y evaluacin.
VOS, Rob. 1995. Hacia el mejoramiento del sistema de indicadores sociales para Amrica
Latina. Institute of Social Studies y Banco Interamericano de Desarrollo BID, Washington.

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Direccin de Regulacin, Planeacin,

Direccin de Regulacin, Planificacin,

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADSTICA

HCTOR MALDONADO GMEZ

CARLOS EDUARDO SEPLVEDA RICO

ALFREDO VARGAS ABAD

EDUARDO EFRAN FREIRE DELGADO

BERNARDO GUERRERO LOZANO

JAVIER ALBERTO GUTIRREZ LPEZ

NELCY ARAQUE GARCA

ANA VICTORIA VEGA ACEVEDO

CAROLINA GUTIRREZ HERNNDEZ

Bogot, D.C., 2009.

Direccin de Regulacin, Planificacin,

Direccin de Regulacin, Planeacin, Estandarizacin y Normalizacin, DIRPEN

Coordinacin Tcnica: Ana Zoraida Quintero Gmez

Equipo Tcnico: Andrs Felipe Salazar Cuellar

Impresin: Direccin de Difusin, Mercadeo y Cultura Estadstica

Direccin de Regulacin, Planificacin,

3. PRODUCCIN ESTADSTICA .......................................................................................... 21

Direccin de Regulacin, Planificacin,

Tabla 1. Marco normativo y solicitudes de informacin expresas por ley................................... 22

Diagrama 1. Papel de la lnea base en los sistemas de seguimiento y evaluacin ................... 15

Direccin de Regulacin, Planificacin,

El Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE, en funcin de su papel como

En este contexto y consciente de la necesidad y obligacin de brindar a los usuarios los

Esta serie de documentos favorecen la transparencia, confianza y credibilidad en la calidad

Direccin de Regulacin, Planificacin,

La seleccin y clasificacin de la informacin estadstica estratgica, obliga a desarrollar

Realizar una exploracin de las condiciones actuales para agregar previsin y

Mejorar la coordinacin de las Polticas Pblicas con el objetivo de orientar el proceso

Desarrollar sistemas de indicadores de seguimiento y evaluacin de los planes,

El uso reiterado de un grupo especfico de indicadores como parmetros de medicin del

De esta manera, la lnea base resuelve problemas frecuentes de improvisacin en la

Direccin de Regulacin, Planificacin,

El presente documento contiene la metodologa para el diseo, formulacin e implementacin

Direccin de Regulacin, Planificacin,

El anlisis de lnea base naci como un mtodo de evaluacin de proyectos, en donde se

El avance tecnico y terico de la evalucin de proyecos y la gestin adminstrativa ofreci una

El DANE ha asesorado tcnicamente, a travs de convenios, la elaboracin de lneas base de

Secretaria de Salud de la Gobernacin de Cundinamarca (2001)

Direccin de Regulacin, Planificacin,

2.1 MARCO CONCEPTUAL

Brindar informacin agregada, oportuna y confiable, que permita a los involucrados en

Contribuir a la consolidacin de una cultura de uso y aprovechamiento de la

Definir tcnicas y procedimientos estandarizados que garanticen la obtencin de la

Establecer funciones y compromisos institucionales frente a los requerimientos de la

2.1.2 Marco de referencia

Direccin de Regulacin, Planificacin,

en la evaluacin es separar los datos tiles de los irrelevantes y contradictorios para

La segunda caracterstica de la informacin es que permite conectar a varios oferentes y

La informacin estadstica puede ser manejada de mltiples maneras. Sin embargo, se ha

Un indicador debe cumplir con tres caractersticas bsicas:

Simplificacin: la realidad en la que se acta es multidimensional, un indicador puede

Medicin: permite comparar la situacin actual de una dimensin de estudio en el tiempo o

Comunicacin: todo indicador debe transmitir informacin para la toma de decisiones.

Direccin de Regulacin, Planificacin,

Generar informacin til para mejorar el proceso de toma de decisiones, el

Monitorear el cumplimiento de acuerdos y compromisos.

Cuantificar los cambios en una situacin que se considera problemtica.

Efectuar seguimiento a los diferentes planes, programas y proyectos que permita

La caracterstica ms importante de la lnea base de indicadores es la capacidad de hacer