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Conceptos - Basicos - Politicas - Publicas PDF
Conceptos - Basicos - Politicas - Publicas PDF
N 11 Diciembre 2007
N 11 DICIEMBRE 2007
Consejo Editorial
Ral Atria.
Eolo Daz-Tendero.
Hugo Frhling.
Mauricio Olavarra.
Cristin Pliscoff.
Editor
Eolo Daz-Tendero.
Asistente de Publicaciones
Conceptos Bsicos
en el Anlisis de Polticas Pblicas
NDICE
Presentacin
I. Introduccin
REFERENCIAS
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PRESENTACIN
I. INTRODUCCIN
1. INTRODUCCIN
(ii) Cuando los actores con poder califican a esa situacin como problema
pblico.
Las razones por las cuales ese grupo propugna una intervencin en la
situacin pueden variar desde razones ticas y morales, a otras de dominio de
cierto conocimiento que les llevan a advertir de la necesidad de intervenir,
hasta razones de distribucin de poder. Entre las primeras estara la
identificacin de la pobreza como un problema pblico. Entre las segundas,
estaran el problema del calentamiento global que generan las emanaciones
de anhdrido carbnico y las intervenciones de poltica pblica orientadas a
reducirlas. En el tercer caso se ubicaran las intervenciones encaminadas a
reformas institucionales, sistema electoral o de participacin ciudadana.
c) Los problemas pblicos son dinmicos. Ellos evolucionan por los cambios en
el conocimiento, en la tecnologa, en la cultura, por la aparicin de nuevos
fenmenos sociales y por las propias intervenciones de la poltica pblica. Por
ejemplo, siguiendo con el ejemplo de la pobreza, durante la mayor parte del
siglo XX hubo una asociacin casi exclusiva entre pobreza y carencia de
ingresos. La evolucin del conocimiento sobre este problema nos ha mostrado
que este es un fenmeno multidimensional. Del mismo modo, las
intervenciones de poltica pblica orientadas a expandir el acceso a la
educacin, la atencin de salud, la proteccin social, entre otras, ha hecho
que el panorama sobre la pobreza haya ido variando con el correr del tiempo.
Autoridades
Demandas Soluciones
(Problemas) (Polticas Pblicas)
Base Social
b) Desde la oferta
En esta visin son las autoridades las que identifican las situaciones que
sern catalogadas como problemas pblicos. As, la autoridad seala lo que
los ciudadanos recibirn y que terminarn por aceptar. En esta visin, dado
que es el Estado quien disea los organismos pblicos e implementa las
soluciones a travs de ellos, el proceso en el que ste identifique el problema y
ofrezca servicios que lo abordarn es visto como lo normal.
Esta visin puede dar origen a interpretaciones que van desde un suave
paternalismo hasta duras manipulaciones.
6. SINTESIS
1. INTRODUCCIN
2. DEFINICIONES
Tomando una perspectiva similar, Thomas Dye (2002) seala que una
poltica pblica es cualquier cosa que el Estado elige hacer o no hacer. Los
Estados regulan conflictos en la sociedad y la organizan para enfrentar
conflictos con otras sociedades, distribuyen una gran variedad de
recompensas simblicas y servicios materiales a los miembros de la sociedad,
para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la forma de
impuestos. As, las polticas pblicas pueden regular la conducta, organizar
burocracias, recaudar impuestos y distribuir beneficios, todo a la vez.
Birkland (2005), por otro lado, argumenta que no hay consenso entre los
expertos respecto de una definicin, por lo que ms importante que definirla
es identificar los atributos que constituyen la nocin de poltica pblica. Estos
son:
Birkland agrega que una poltica es pblica porque afecta a una mayor
variedad de personas e intereses que lo que hace una accin privada. Esto
hace, a su vez, que toda decisin de poltica pblica sea controversial,
frustrante para aquellos cuyos intereses son perjudicados por sta, pero, al
mismo tiempo, la hace muy importante.
3. APROXIMACIONES CONCEPTUALES
2 La idea de autoridad legtima, en este caso, hace referencia a quien desempea un cargo de
poder haya llegado a el cumpliendo con los requisitos establecidos por la institucionalidad
vigente.
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c) Aproximacin Poltica
5. SINTESS
Primero, que para que haya una poltica pblica debe haber una
decisin o conjunto de decisiones sobre un mismo tema, de una autoridad
competente.
1. INTRODUCCIN
aportar sus puntos de vistas sobre las alternativas de solucin que estn siendo
consideradas. Ello permite ampliar y enriquecer el debate de poltica pblica.
Behn (1981) argumenta que polticos y analistas son dos actores claves
en el proceso de construccin e implementacin de polticas pblicas, que
tienen nfasis distintos pero que deben armonizar sus esfuerzos para el xito de
la poltica. Tambin desliza la idea que el analista debe aprender del poltico y
construir una estrategia poltica para que la iniciativa de poltica pblica
pueda tener visibilidad poltica, lograr respaldo de los actores de poder y as
pueda, finalmente, implementarse.
d) Los recursos son algo que los dems valoran, desean o estiman til. Segn
Meltsner (1992), los recursos permiten satisfacer motivaciones. Los recursos son
de diferente tipo como dinero, posicin, red de relaciones, capacidad
intelectual, informacin y conocimiento, poder, habilidad poltica, prestigio.
5. SNTESIS
1. INTRODUCCIN
Definir el problema
Recolectar evidencia
Construir alternativas
Seleccionar criterios
Proyectar resultados
Analizar pros y contras
Decidir
Presentar el caso
Las restricciones institucionales tienen que ver con las leyes, reglamentos
y procedimientos involucrados para tomar la decisin sobre la propuesta e
implementarla. Estas restricciones pueden inhibir el surgimiento o puesta en
prctica de ciertas iniciativas o propuestas, simplemente porque son contrarias
al diseo institucional. Por ejemplo, dadas las normas que rigen a los
empleados pblicos carrera administrativa o carrera funcionaria, como se les
denomina en diversos pases que consagran la inamovilidad en el empleo
pblico, polticas de reforma de la gestin pblica, de modernizacin del
Estado o que se plantean como objetivo una mayor efectividad o eficiencia
de la Administracin Pblica normalmente encuentran serias restricciones para
desvincular a los funcionarios pblicos de ms bajo rendimiento.
c) Instrumentos de Intervencin
4. SINTESIS
1. INTRODUCCIN
Bresser (2004) afirma que est naciendo un nuevo Estado que l llama
Social Liberal que plantea nuevas y crecientes exigencias, unido a la
necesidad de mayor eficiencia; todo lo cual hace necesario un cambio en el
modo en cmo se gestiona el Estado. Este cambio alude a una reforma de la
gestin pblica entendida como una reforma institucional, que involucra el
establecimiento de un conjunto de nuevas instituciones, que presuponen la
existencia de la democracia, y que persigue el incremento de la calidad y la
eficiencia de los servicios pblicos.
Este nuevo Estado sera social, por un lado, porque busca expandir los
derechos sociales y la provisin de servicios pblicos esenciales a toda la
poblacin entre ellos: educacin, salud, ingreso mnimo, sistema bsico de
pensiones, acceso a servicios esenciales: luz, agua, servicios educacionales y
de salud, por ejemplo. Bresser afirma que esto es as, no por razones
normativas, sino por cuestiones electorales. Dado que los ciudadanos esperan
que el Estado les proporcione los servicios sociales bsicos. Por otro lado, el
naciente Estado sera Liberal porque asume el mercado y la libre competencia
mucho ms que en poca anteriores. As, por un lado, en este tipo de Estado
se da un rechazo a la idea de un Estado productor de bienes y servicios para
el mercado. Por otro, tambin se asume que las actividades que son
esenciales del Estado y que no son de carcter monoplico, no tienen por qu
ser realizadas directamente por el Estado, lo que implica una creciente
prctica de externalizacin de servicios.
Segn Bresser Pereira, este nuevo contexto plantea una exigencia que
una Administracin Pblica piramidal, basada en el apego al reglamento,
sobrerregulada, con controles jerrquicos estrechos y estrictos, y auditorias
basadas en procedimientos, y no en resultados, no es capaz de resolver. Ello
ha generado una percepcin extendida de inefectividad, inoportunidad e
ineficiencia. En el nuevo contexto se busca usar los recursos pblicos con la
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a) El Mandato Poltico
En la nocin de valor pblico hay una cierta analoga a la idea del valor
que crean las empresas privadas cuando vende su produccin en el
mercado. Las decisiones de consumo y el precio que estn dispuestos a pagar
es una indicacin del valor que los consumidores le asignan al producto que
esa empresa vende en el mercado. Pero los productos que el Estado pone a
disposicin de los ciudadanos son normalmente financiados con el
presupuesto pblico, el que es obtenido mayoritariamente a travs de
impuestos, lo que indica que a diferencia de los bienes y servicios privados
los ciudadanos raramente tienen la posibilidad de asignar sus recursos, a travs
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Moore (1998) argumenta que para que haya valor pblico los resultados
que se obtienen de la intervencin del Estado deben ser superiores al costo de
haber producido privadamente el mismo resultado. Para determinar ello existe
un conjunto de tcnicas que permiten identificar si se esta produciendo o no
valor publico, tales como el anlisis costo beneficio, el anlisis costo
efectividad, el Anlisis de Poltica Pblica y la evaluacin de programas.
c) La Gestin Poltica
Ambiente Poltico
GESTIN PBLICA
Ambiente Poltico
5. SINTESIS
1. INTRODUCIN
discusin y que los autores citados los denominan como actores que
pertenecen a las redes de inters. Los actores marginales seran aquellos que
estn distantes de las redes de inters y que, por ello, su involucramiento en el
proceso es discontinuo y de baja intensidad.
2. LOS ACTORES
Estos son tanto los cargos de eleccin popular como aquellas altas
posiciones de autoridad formal en la estructura del poder ejecutivo.
3En el caso uruguayo el Presidente necesita la aprobacin del Congreso para el nombramiento
de los Ministros.
4En los casos de Chile, Colombia, Per, Uruguay y Venezuela el Congreso puede destituir a los
Ministros a travs de un procedimiento de Censura o Acusacin Constitucional.
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(iv) Es usual que los parlamentarios cumplan varios periodos lo que les da
longevidad poltica, conocimiento privilegiado de los mecanismos de
influencia poltica, mayor visibilidad, reputacin, todo lo cual implica
altos grados de influencia.
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b) Asesores presidenciales.
Cules son los recursos del personal profesional de carrera para influir
en el proceso de la poltica pblica? Los recursos de influencia que la literatura
especializada reconoce al personal de carrera seran los siguientes (ver, por
ejemplo, Kingdon 1995, Lindblom 1991, Bikland 2005, Stein y otros 2006):
4. ACTORES INFORMALES
Estos son actores que se ubican fuera de la estructura del Estado y que
el desempeo de sus roles en el proceso de poltica pblica no esta reglado, al
modo como lo est el de los actores formales. Los actores que estas notas
abordan son los grupos de presin o inters, los partidos polticos, la academia
y los medios de comunicacin.
a) Grupos de inters.
b) Partidos Polticos.
Los partidos polticos son actores protagnicos del proceso poltico que
se da alrededor de toda poltica pblica y desde ah influyen en su
formulacin. Los partidos polticos son maquinas de poder: organizan y
articulan las demandas ciudadanas hacia el sistema poltico, representan y
expresan intereses coincidentes con sus definiciones doctrinarias e ideolgicas,
reclutan lderes y personas que potencialmente pueden llegar a desempear
cargos y funciones en el aparato de gobierno, seleccionan postulantes y
definen las listas de candidatos que presentarn a las elecciones que
determinarn a quienes ocupan los cargos formales de poder. Visto desde la
perspectiva contraria: las personas que ocupan los cargos formales de poder,
que tomarn las decisiones sobre poltica pblica, llegan a esas posiciones a
travs o con apoyo de los partidos polticos.
Por otro lado, dado que en el rgimen democrtico se espera que haya
alternancia en el poder, un rol de alta trascendencia que juegan los partidos
es generar los consensos polticos bsicos que permitan dar estabilidad a las
polticas pblicas, para que estas tengan el tiempo y espacio suficiente de
maduracin para producir sus resultados. Ello permite evitar el efecto pendular
de la poltica, en el que el gobierno entrante desahucia y altera radicalmente
las polticas pblicas impulsadas por su antecesor.
(iii) Los medios pueden tener un efecto sobre la poltica pblica cuando
afectan a actores protagnicos que participan en el proceso de
elaboracin de poltica pblica.
5. SINTESIS
1. INTRODUCCIN
Por otro lado, que los actores de poder presten atencin a un tema en
un cierto momento no indica, necesariamente, que sobre ese problema se
establecer una poltica pblica. Luego que los problemas se han incorporado
a la Agenda Pblica hay un intenso proceso que lleva a que sobre algunos de
ellos los tomadores de decisiones en el sistema poltico estn dispuestos a
generar una intervencin de poltica pblica. As, la Agenda de Decisiones es
un subconjunto de la Agenda Pblica. Kingdon (1995: 4) seala que la Agenda
de Decisiones es el listado de temas dentro de la agenda del gobierno que
han llegado a una situacin en que las autoridades pueden o deben tomar
una decisin.
b) Construccin de Alternativas.
Las propuestas que sobreviven son las que satisfacen los criterios
sealados. Dado que no todas las alternativas los satisfacen, se produce el
proceso de revisin, reformulacin e integracin sealado. Aquellas que no
satisfacen los criterios mencionados y que su revisin, reformulacin o
integracin con otra u otras alternativas es muy complejo e incierto sern
descartadas de ser consideradas en la decisin sobre la poltica pblica que
se implementar. De esta manera, a travs de este proceso, la lista de
alternativas posibles se reduce considerablemente a algunas pocas que sern
seriamente consideradas para ser implementadas como poltica pblica.
Luego de un largo proceso, estas pocas alternativas se incorporarn a la
Agenda de Decisin.
c) Proceso Poltico.
El clima poltico, como todo clima, es variable. Puede ser que la opinin
expresada por un personaje u organizacin de alta relevancia social y de
reconocida autoridad moral, de conocimiento o similar, atraiga la atencin
hacia un problema que estaba recibiendo escasa atencin y con ello cambie
las percepciones y predisposiciones prevalecientes entre los actores de poder.
Tambin puede suceder que un hecho poltico, como un cambio en el
gabinete ministerial o una situacin equivalente, genere una situacin
favorable para abordar un cierto problema. La ocurrencia de un hecho
inesperado, como un fenmeno de la naturaleza, un accidente de gran
impacto, una revuelta ciudadana deje al descubierto un problema que no
haba sido reconocido por los actores de poder, lo que genera un cambio
abrupto en el clima poltico y una situacin favorable para abordar el
problema que esta tras la ocurrencia del hecho inesperado.
3. LA VENTANA DE OPORTUNIDADES
Los actores relevantes pueden sentir que ellos han abordado el problema a
travs de decisiones que han puesto en prctica alguna iniciativa que ha
abordado el problema, han promulgado alguna ley, han asignado recursos
y/o han designado a algn organismo pblico para que se haga cargo de
la situacin. En este contexto las autoridades sentirn que ya dieron
solucin al problema y que es necesario que transcurra un cierto tiempo
para que esa solucin produzca resultados, por lo que no estarn
disponibles para intervenir en esa situacin nuevamente, al menos por un
cierto tiempo.
Tambin puede ser que otro hecho, que surge imprevistamente, atraiga
la atencin de los actores claves y, como consecuencia, cambie el cuadro
de prioridades en la Agenda Pblica. Con ello el tema que haba logrado
capturar la atencin de los actores relevantes pierde prioridad y visibilidad.
5El Norte Grande corresponde a las Regiones de Arica Parinacota, Tarapac y Antofagasta,
en tanto que el Norte Chico lo integran las Regiones de Atacama y Coquimbo.
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4. LA AGENDA DE DECISIONES
5. SINTESIS
1. INTRODUCCIN
(i) Puede un actor considerar todas las posibles alternativas y evaluar las
posibles consecuencias de cada una de ellas? Si siguiendo el modelo
racional podemos identificar la mejor alternativa por qu, entonces,
las polticas pblicas fallan? (Stone 2002).
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(iii) Los intentos por concebir que las polticas pblicas se adoptan en un
proceso racional, que apunta a la eficiencia, es equivocado porque no
considera que las polticas pblicas son decididas polticamente y que
la ideologa o marcos valricos que influyen en los tomadores de
decisiones (Munger 2000).
(i) Hay limitados recursos disponibles, por lo que es ms fcil continuar con
el actual patrn de distribucin antes que generar cambios muy
radicales. Los costos y beneficios de la actual situacin es conocida
para los actores y las propuestas de cambio usualmente generan
incertidumbre, lo que hace difcil arribar a consensos.
(i) El modelo carece de una orientacin a metas. Segn ste, los resultados
no estaran en el centro de la atencin y solo interesara el criterio
poltico de s hay acuerdo acerca que esa debe ser la poltica a seguir;
6. SINTESIS
1. INTRODUCCIN
Basta con slo disear y decidir una poltica pblica para que sta
alcance los resultados esperados?, Qu es los que analticamente viene
luego de la decisin? Por qu deberamos analizar la implementacin? Estas
son las preguntas que se abordan en esta seccin.
En este enfoque se asume que luego que las autoridades han definido
una poltica pblica, ella es puesta en prctica por la Administracin Pblica.
Hay en este enfoque, por tanto, una separacin entre la etapa poltica de
formulacin y la de implementacin, que sera una etapa tcnica,
especializada y que se ejecuta a travs de procedimientos y estructuras
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Birkland (2005) expone que los supuestos sobre los que descansa este
enfoque son los siguientes:
Este enfoque seala que los objetivos asignados a las polticas pblicas
no son todo lo claro que el enfoque arriba abajo asume, que pueden haber
contradiccin de fines entre rganos pblicos que actan sobre un mismo
problema pblico y que pueden haber conflictos entre los fines que persiguen
las autoridades y los intereses de los funcionarios. As, segn este enfoque, el
resultado no slo depende de la decisin, objetivos, recursos, comunicaciones
y condiciones ambientales, sino que tambin de otros factores no previstos o
que no estn a disposicin de los que deciden. Este enfoque sera ms una
crtica al enfoque arriba abajo, que un esquema analtico constructivo.
Por otro lado, Birkland (2005) argumenta que, dependiendo del tipo de
poltica y del contexto, ser conveniente usar uno u otro enfoque. En aquellos
casos en que hay una poltica que se expresa en un gran programa, con un
diseo concreto, recursos identificables y con una estructura organizacional
clara es mejor el enfoque arriba abajo. Alternativamente, en aquellos casos
donde hay una multiplicidad de programas y hay inters en analizar la
dinmica de la implementacin en la base de la organizacin, el enfoque
abajo arriba sera ms apropiado.
localidades, Subirats (1994) seala que uno de los aspectos tambin esenciales
en el proceso de implementacin de las polticas es el relativo a las relaciones
inter e intra gubernamentales: aunque las polticas son decididas en el nivel
central, su implementacin concreta se produce en los niveles, regional,
provincial y comunal.
e) La teora de agencias
Los efectos y/o impactos de una poltica pblica pueden ser los
esperados, pero tambin pueden lograr mucho menos de los que se prevera
o, incluso, producir un efecto no deseado. Por ejemplo, una poltica de
erradicacin de asentamientos precarios, campamentos, villas miserias o
favelas que asigna casas y tierras a ocupantes ilegales de terrenos, que no han
seguido los procedimientos institucionales para conseguir una vivienda social
puede terminar siendo un incentivo a las tomas u ocupacin ilegal de terrenos.
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Una poltica pblica podr alcanzar sus objetivos y en ese caso se dir
que fue exitosa en su diseo e implementacin. Lo contrario llevar a
identificarla como una poltica pblica fallida o inefectiva. Una poltica pblica
puede no alcanzar sus objetivos por las siguientes razones:
b) Ventajas y Sacrificios
Este tipo respuestas que pueden tener los ciudadanos frente a una
poltica pblica permite moldear el diseo de las intervenciones.
c) Ganadores y Perdedores?
4. SINTESIS
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