Nuevas reglas de juego en telecomunicaciones en la Argentina

El objeto de regulacin de la nueva ley es la infraestructura de transporte de comunicaciones.

Abarca las redes telefnicas, de conexiones de banda ancha y de televisin por cable. El proyecto
no regula contenidos y dispone la neutralidad de la red, es decir, la no discriminacin de ningn
tipo de contenidos

Martn Becerra. Professor at the National University of Quilmes, the University of Buenos Aires,
and Independent Researcher at the National Scientific and Technological Research Council
(Conicet), Argentina; y

Guillermo Mastrini. Professor at the National University of Quilmes and the University of Buenos
Aires, Argentina.*

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El 16 de diciembre de 2014 el Congreso de la Nacin aprob un nuevo marco regulatorio para el

sector de las telecomunicaciones conocido con el nombre de Argentina Digital. El proyecto haba
sido presentado a fines de octubre por el Poder Ejecutivo Nacional. Si bien en el trmite legislativo
se introdujeron modificaciones que corrigieron algunos aspectos conflictivos, la estructura
propuesta para la nueva legislacin mantuvo varias de sus caractersticas principales.

La mayor novedad de este marco regulatorio es que permite el acceso de las empresas telefnicas
a brindar servicios de comunicacin audiovisual. Este tipo de prestaciones estaba prohibido por el
pliego de licitacin de las empresas telefnicas de 1990 (cuando fue privatizada la empresa estatal
de telefona, ENTel) y por la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual sancionada en 2009.
Junto con este nuevo encuadre que favorece la creacin de un mercado convergente, se aprob la
formacin de una nueva autoridad regulatoria, se estableci la neutralidad de la red, y se
establecieron condiciones de servicio y de competencia para los licenciatarios del sector.

El objeto de regulacin de la nueva ley es la infraestructura de transporte de comunicaciones.

Abarca las redes telefnicas, de conexiones de banda ancha y de televisin por cable. El proyecto
no regula contenidos y dispone la neutralidad de la red, es decir, la no discriminacin de ningn
tipo de contenidos.

El nuevo marco regulatorio reemplaza la vetusta ley de telecomunicaciones, vigente desde 1972, y
acompaa el proceso de licitacin para el uso del espectro 4G en telefona mvil. La promesa de
incorporar la convergencia en la regulacin es toda una novedad, ya que la vigente Ley de Servicios
de Comunicacin Audiovisual fue reiteradamente criticada por no contener los cambios digitales
del sector audiovisual y sus cruces con Internet y las telecomunicaciones.

De este modo, el marco regulatorio de las telecomunicaciones de la Argentina ha quedado

modificado sustancialmente. Durante el tratamiento en el Congreso el proyecto de ley recibi
numerosas crticas de las organizaciones y empresas vinculadas con el sector. Si bien la bancada
oficialista realiz algunas modificaciones que mejoraron algunos aspectos de la redaccin original,
las mismas fueron insuficientes para generar un mayor consenso entre las fuerzas polticas y
finalmente el proyecto se convirti en ley a partir de los votos del oficialismo. De hecho, puede
sealarse que si algn consenso obtuvo la nueva regulacin fue el rechazo de diversos sectores
sociales. El sector cooperativo manifest ver amenazada su capacidad operatoria por la entrada de
las grandes empresas telefnicas. Las organizaciones sociales vinculadas a la libertad de expresin
y los derechos del consumidor cuestionaron las impresiones de la redaccin y la enorme
discrecionalidad que otorga a la autoridad regulatoria. Finalmente las empresas indicaron que el
nuevo marco normativo no garantiza reglas claras para realizar las inversiones necesarias para el
despliegue del 4G. Ms especficamente, los operadores de cable indicaron que no podrn
competir con las empresas telefnicas, y ests que no resultan beneficiadas por la ley al verse
obligadas a compartir sus redes.

A continuacin abordaremos los cuatro puntos ms significativos de la ley, que se enuncian a

continuacin y sobre el final se destacarn los desafos que quedan pendientes para la poltica de
comunicaciones.

Autoridad de aplicacin y control

La ley delega un alto poder de decisin sobre la orientacin de la poltica de telecomunicaciones a

la autoridad de aplicacin (AFTICA), sin mencionar sus objetivos, misiones o funciones. Si bien el
Congreso introdujo un diseo institucional que garantiza la presencia de distintas fuerzas polticas
en la conduccin de AFTICA, la ambigedad de la redaccin lleva a pensar que el reglamento
especfico que sancionar el Poder Ejecutivo a la brevedad ser ms importante que la propia ley.
De esta forma la poltica de telecomunicaciones quedar sujeta a los deseos del gobierno, ya que
los reglamentos pueden ser cambiados mediante decretos presidenciales. La ambigedad de la ley,
la discrecionalidad de la autoridad de aplicacin, y la inestabilidad regulatoria fueron
unnimemente cuestionadas.

Definicin de tipo de servicio

La ley define como servicio pblico en competencia al segmento del mercado que comprende a
la distribucin y de inters pblico del resto de los servicios (por ejemplo la telefona mvil). En
el trmite parlamentario, se recuper la definicin de servicio pblico para la telefona fija,
cuestin que no estaba en el proyecto original.

Reglas de competencia y habilitacin de cruces entre telefona y audiovisual

La nueva ley retoma la regulacin de la interconexin e interoperabilidad de redes que fuera

primero planteado por el Decreto 764/2000 promovido por el Secretario de Comunicaciones
Henoch Aguiar durante Gobierno de Fernando de la Ra (1999-2001) y luego, en el Reglamento de
Calidad de Servicios de las Comunicaciones gestado por el secretario Norberto Berner en 2013
(gobierno de la actual presidenta Cristina Fernndez de Kirchner). Sin embargo, la obligatoriedad
de compartir redes de transporte (que deberan especificar cundo se trata de ductos, de postes,
etc.), a lo que se alude con la frmula de servicio pblico esencial en competencia, resultar
gravoso para cooperativistas y pequeas y medianas empresas. Nuevamente en el Congreso se
corrigi parcialmente la redaccin original y se estableci que en determinados casos podr
demorarse la entrada de las telefnicas. Sin embargo la redaccin final es ambigua respecto a las
condiciones en que esta restriccin ser ejercida. Como muestra la experiencia europea,
desagregar la red local es un paso necesario cuando se trata de conglomerados con posiciones
dominantes e integracin vertical, pero no en el caso de operadores pequeos. La ley es tambin
imprecisa al mencionar la posicin significativa de mercado como un parmetro (difuso en la
redaccin de la norma) que habilitara al Estado a adoptar una mayor regulacin.

Por otra parte, no se aprecian restricciones a los procesos de concentracin de la propiedad que el
proceso convergente puede estimular. Finalmente, la ley insina el uso del fondo de servicio
universal, constituido por el 1% de la facturacin del sector y que supera los $ 2400 millones, como
una suerte de subsidio hacia los actores ms pequeos (PyMes y cooperativas), pero no aclara el
alcance de esta medida ni sus reglas. Tampoco hay informacin sobre el modelo de gestin de la
red de fibra ptica construida por el Estado con el programa Argentina Conectada.
Neutralidad de la red

La ley consagra el concepto de neutralidad de la red aunque restringido por razones de seguridad
nacional. Sin embargo, la definicin de neutralidad de la red que proporciona la ley es escueta y, en
comparacin con el Marco Civil de Internet sancionado por el Congreso de Brasil en abril de 2014,
poco preciso.

Desafos y posibilidades

El sector de las telecomunicaciones en la Argentina tiene como caractersticas una importante

concentracin de la propiedad en los servicios de telefona e internet, un importante retraso en el
despliegue tecnolgico y en la calidad de los servicios, y tarifas altas.

Cabe preguntarse en qu medida el nuevo marco normativo puede contribuir a resolver los
problemas antes mencionados. Para responder esta cuestin debe tenerse en cuenta que la
ambigedad de la redaccin y la discrecionalidad que la ley otorga a la autoridad de aplicacin
permite dar respuestas tanto positivas como negativas. Esto no resulta alentador.

En materia de concentracin no parece que la poltica sea afectar las posiciones dominantes de los
actuales operadores. Al contrario, autorizar el ingreso de empresas de telefona a prestar servicios
audiovisuales constituye un guio a Telefnica y a Fintech (David Martnez, nuevo accionista de
Telecom Argentina). Tambin a Claro (Telmex, Carlos Slim). En todo caso queda por verse qu
efectos tendr sobre el mercado del cable, donde la posicin dominante del grupo Clarn puede
quedar amenazada por las economas de escala y subsidios cruzados que pueden aplicar las
empresas telefnicas.

Este cambio fue el que dispar una catarata de comentarios sobre los beneficios que el mismo
traera para las empresas de telecomunicaciones y especialmente para Telefnica. Desde nuestra
perspectiva esto no resulta tan evidente que slo Telefnica sea la beneficiaria de la ley, dado que
por un lado las empresas de telefona quedan sujetas a un entorno ms competitivo en su
mercado base, pero adems en el caso de Telefnica, su entrada a los mercados convergentes an
resulta complicada. Si bien, y a partir de una dudosa interpretacin de la Ley de Preservacin de
Bienes y Patrimonios Culturales, mantiene la propiedad de Telef (red de nueve emisoras de
televisin abierta), lo que contraviene lo dispuesto por la Ley de Servicios de Comunicacin
Audiovisual, la ley Argentina Digital sostiene el impedimento para acceder al cable y los servicios
triple play, ya que no se modifica el impedimento para la entrada del capital extranjero en los
servicios audiovisuales fijado por la Ley 26522. Siguiendo este razonamiento, resulta mucho ms
favorecido el grupo de inversin Fintech de David Martnez (protegido por el convenio de
proteccin de inversiones con Estados Unidos) como accionista de Telecom Argentina, que el
holding Telefnica.

En relacin a la calidad del servicio y las tarifas, el nuevo marco normativo al generar mayores
condiciones de competencia podra estimular un crecimiento del mercado en mejores condiciones
para los usuarios. Sin embargo, ello depender de la reglamentacin que el gobierno defina para la
ley y del compromiso con el cumplimiento con sus objetivos, as como del comportamiento del
sector empresarial que hasta el presente fue reacio a canalizar inversiones necesarias para ampliar
la infraestructura y mejorar la prestacin de servicios.

* Los autores son catedrticos en la Universidad de Quilmes, Argentina e integrantes del Comit
Editorial de OBSERVACOM.