Bogot D.C.

, 23 de Mayo de 2005

Concepto No. 1096

Al contestar cite este nmero

2005EE140754

170 / 23-05-05

Seor

JOS NORBERTO URIBE PRIETO

CARRERA 78 G 13-68

Tels. 2921470 y 4265405

Ciudad

Referencia: Radicacin 2005ER30543 del 6 de mayo de 2005

Tema: Impuesto Complementario de Avisos y Tableros
Subtema: Hecho Generador y Causacin del Impuesto.

Respetado Seor:

De conformidad con el artculo 22 del Decreto Distrital 333 de 2003, corresponde a

esta Subdireccin la interpretacin general y abstracta de las normas tributarias
distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Direccin Distrital de Impuestos.

CONSULTA

Teniendo presente que el impuesto complementario de avisos y tableros se genera

por la colocacin de vallas, avisos, tableros y emblemas en la va pblica, en
lugares pblicos o privados visibles desde el espacio pblico, o que coloquen
avisos en cualquier clase de vehculos (art. 23 del Acuerdo 65 de 2002), me
permito formular las siguientes

PREGUNTAS:

1. La colocacin de una pancarta por parte de una empresa en la parte

interna de un hotel privado, que no es visible desde el espacio pblico, se
constituye en un hecho generador del impuesto complementario de avisos y
tableros?
 2. Una empresa que no tiene instalado ningn tipo de aviso pero
ocasionalmente para efectos publicitarios coloca pancartas; Solo en estos
bimestres en los cuales coloque las pancartas debe liquidar el impuesto de
avisos y tableros?
3. Como liquida una empresa el impuesto de avisos y tableros cuando una
empresa que no tiene colocado avisos, coloca una pancarta durante ocho
das del respectivo bimestre?
4. Cul es el procedimiento para solicitar devolucin del impuesto de avisos
y tableros cuando una empresa por equivocacin o desconocimiento, sin
ser sujeto pasivo del impuesto, lo ha venido liquidando y pagando?
5. Hasta cuantos periodos atrs es posible solicitar la devolucin a la
administracin por pagos en exceso o pago de lo no debido para el caso
particular del impuesto de avisos y tableros?

RESPUESTA

Las respuestas que emite esta Subdireccin no pueden referirse a casos

particulares, por lo cual se dar una respuesta general a las cuestiones
planteadas, sin perjuicio de que se hagan algunas precisiones en la medida que
sean necesarias para particularizar circunstancias de ocurrencia frecuente sobre
las cuales sea procedente efectuar interpretacin normativa.

El Acuerdo 65 de 2002 efectivamente dice en sus artculos 23 a 25:

"Artculo 23. Hecho generador. Son hechos generadores del impuesto

complementario de avisos y tableros, los siguientes hechos realizados en la
jurisdiccin del Distrito Capital de Bogot:

1. La colocacin de vallas, avisos, tableros y emblemas en la va pblica, en

lugares pblicos o privados visibles desde el espacio pblico.
2. La colocacin de avisos en cualquier clase de vehculos.

Artculo 24. Sujeto pasivo. Son sujetos pasivos del impuesto complementario de
Avisos y Tableros los contribuyentes del impuesto de industria y comercio que
realicen cualquiera de los hechos generadores del artculo anterior.

Artculo 25. Base gravable y Tarifa. Se liquidar como complemento del

impuesto de industria y comercio, tomando como base el impuesto a cargo total
de industria y comercio a la cual se aplicar una tarifa fija del 15%."

Desglosando el contenido de la norma que consagra el hecho generador de este

impuesto podemos decir entonces que el impuesto complementario de avisos y
tableros se genera por la colocacin de:
 Vallas
Avisos
Tableros
y emblemas

Gravamen que se causa siempre y cuando dichos objetos se encuentren ubicados

sobre la va pblica o en espacios pblicos o privados visibles desde el espacio
pblico. Tambin est gravada la colocacin de avisos sobre los vehculos.

El hecho gravado o hecho imponible o presupuesto de hecho es aquel definido

expresamente en la ley, indicativo de capacidad jurdica y econmica que al
realizarse produce el nacimiento de la obligacin tributaria. 1

El tratadista Prez de Ayala2 seala que el hecho imponible debe configurarse

sobre dos ideas fundamentales: la primera, que es un hecho jurdico de creacin
legal que la propia constitucin ha exigido que se establezca por el legislador y,
segunda, que el hecho previsto, en hiptesis, en abstracto, por la norma legal,
debe revelar capacidad contributiva del sujeto obligado a pagar el correspondiente
tributo.

Vemos entonces que dentro.

Resumiendo podemos decir que el hecho generador lo integra:

1. Un elemento jurdico o hecho descrito en la ley como gravado.

2. Un elemento econmico, consistente en la capacidad contributiva del sujeto
que realiza la conducta, la cual tiene su fuente en el hecho descrito en la
norma.

En trminos sencillos podemos decir que, para que se configure el tributo, en

primer lugar debe existir el hecho generador o sea la conducta gravada
perfectamente descrita en la norma y que dicha conducta implique la aparicin de
una capacidad contributiva en quien la realiza.

En tal sentido conviene precisar si la descripcin de actividades gravadas con el

impuesto complementario de avisos y tableros, constituye una referencia
enunciativa estando la conducta descrita en trminos genricos, o por el contrario
constituye una mencin taxativa que de no realizarse implica la no ocurrencia del
tributo.

Los trminos aviso, valla, tablero o emblema son especies de medios de

publicidad exterior, pero el artculo 23 del Acuerdo 65 de 2002 no se refiere a ellos
de manera genrica sino que menciona algunos de ellos de manera especfica. En
tal sentido podemos inferir que el hecho generador del impuesto complementario
de avisos se encuentra descrito en la norma de manera taxativa y por tanto no es
extensible a otras formas de publicidad no descritas.

Para precisar sobre los medios de publicidad que se encuentran gravados con el
impuesto complementario de avisos y tableros, hemos de referirnos al Decreto 959
del 2000 compilatorio de los Acuerdos 1 de 1998 y 12 de 2000 los cuales
reglamentan la publicidad Exterior Visual en el Distrito Capital de Bogot. En ellos
se define:

"Entindase por valla todo anuncio permanente o temporal utilizado como medio
masivo de comunicacin, que permite difundir mensajes publicitarios, cvicos,
comerciales, tursticos, culturales, polticos, institucionales, artsticos, informativos
o similares; que se coloca para su apreciacin visual en lugares exteriores y que
se encuentra montado sobre una estructura metlica u otro material estable con
sistemas fijos; el cual se integra fsica, visual, arquitectnica y estructuralmente al
elemento que lo soporta." (Artculo 10)

"Entindase por aviso conforme al numeral 3 del artculo 13 del Cdigo de

Comercio el conjunto de elementos distintos de los que adornan la fachada,
compuesto por logos y letras o una combinacin de ellos que se utilizan como
anuncio, seal, advertencia o propaganda que con fines profesionales, culturales,
comerciales, tursticos o informativos se instalan adosados a las fachadas de las
edificaciones." (Artculo 6)

Los tableros "son vallas electrnicas en los cuales se podr anunciar nicamente
informacin ambiental, servicios pblicos, medidas o sistemas de seguridad o
transporte, prevencin de riesgos, as como campaas culturales, cvicas, de
recreacin y salud pblica... Estos elementos no podrn anunciar
electrnicamente marca, producto o servicio con propsito comercial alguno. El
rea expuesta del elemento ser inferior a 8 metros cuadrados. Quienes
patrocinen la colocacin de tableros electrnicos tendrn derechos a hacer
anuncios publicitarios fuera del tablero electrnico en un rea no mayor al 10%"
(Artculo 11).

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua espaola define:

"emblema. (Del lat. emblma, y este del gr. , adorno superpuesto).

1. 1. m. Jeroglfico, smbolo o empresa en que se representa alguna figura, al

pie de la cual se escribe algn verso o lema que declara el concepto o
moralidad que encierra. U. t. c. f.
2. 2. m. Cosa que es representacin simblica de otra.

3. 3. m. Bol.

bandera ( tela que se emplea como ensea)."

...

"pancarta. (Del b. lat. pancharta, y este del gr. , todo, y , hoja, papel).

1. f. Pergamino que contiene copiados varios documentos.

2. f. Carteln de tela, cartn, etc., que, sostenido adecuadamente en una o
varias prtigas, se exhibe en reuniones pblicas, y contiene letreros de
grandes caracteres, con lemas, expresiones de deseos colectivos,
peticiones, etc."

Las caractersticas de los elementos de publicidad como son pancartas que se

fijan de manera eventual u ocasional y que se retiran una vez se concluye el
certamen, se ajustan a los definidos en los artculos 17 y 18 del Decreto 959 del
2000:

"Pasacalles o pasavias y pendones

ARTICULO 17. Definicin. Son formas de publicidad exterior visual que tienen
como finalidad anunciar de manera eventual o temporal una actividad o evento, o
la promocin de comportamientos cvicos. Estos anuncios sern registrados ante
el alcalde local. No podrn contener mensajes comerciales o de patrocinador en
un rea superior al veinticinco (25%) por ciento del tamao total del pasacalle o
pendn. stos podrn colocarse por un tiempo no superior a 72 horas antes del
evento y durante el desarrollo del mismo.

ARTICULO 18. Retiro o desmonte. Los pasacalles y los pendones registrados

debern ser desmontados por quien hizo el registro dentro de las siguientes
veinticuatro (24) horas despus de terminado el evento o actividad."

Estos elementos mientras cumplan con las caractersticas de temporalidad y

eventualidad previstas en los artculos 17 y 18 del Decreto 959 de 2000, y tengan
la finalidad de anunciar un certamen o evento pasajero y que solo hacen alusin a
la empresa como promotora del evento, pero no con el objeto de promocionar su
imagen o nombre comercial, y que se retiran una vez se termina el mismo, no
renen las caractersticas de aviso, valla, tablero o emblema y en consecuencia su
colocacin no es generadora del impuesto complementario de avisos y tableros.

Al Contrario, si la pancarta es utilizada en el espacio pblico con determinada

forma de permanencia y para anunciar el nombre o razn social de la empresa o
alguno de sus productos, nos encontramos ante el hecho generador del impuesto
de avisos y tableros y en consecuencia deber liquidarse y pagarse dentro del
formulario del impuesto de industria y comercio.

Para reafirmar el anlisis normativo realizado, veamos un fragmento de la

sentencia del Consejo de Estado Radicada 13009 del 20 de febrero de 2003,
Magistrado Germn Ayala Mantilla, Actor BAVARIA S.A.:
"Sobre la forma como debe interpretarse la anterior norma, la Seccin se
pronunci en el fallo 12646 de fecha 12 de julio de 2002, con ponencia de
Magistrado Dr. Juan ngel Palacio Hincapi, y salvamento de voto del Magistrado
Dr. Germn Ayala Mantilla, recogi el criterio jurisprudencial expresado en la
sentencia de 7 de septiembre de 2001, - expediente 11813 Consejero Ponente Dr.
Germn Ayala Mantilla -, el cual ahora se reitera por ser el criterio mayoritario de
la Seccin.

"De conformidad con las normas que regulan el impuesto, es un tributo de

carcter municipal, cuyo hecho imponible qued consagrado desde la ley de su
creacin, - Ley 97 de 1913 artculo 1o. literal k- consistente en "la colocacin de
avisos en la va pblica, coches, tranvas, estaciones de ferrocarriles, cafs y
cualquier establecimiento pblico". La Ley 14 de 1983, artculo 37 retom el
impuesto al que se referan las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 - que lo hizo
extensivo a favor de todos los municipios- y precis otros aspectos del tributo que
antes eran regulados directamente por los concejos municipales. El sujeto pasivo
del tributo es la persona natural o sociedad en general, que desarrollando una
actividad comercial, industrial o de servicios, usa el espacio pblico 3 para difundir
el nombre comercial o la acreditacin de su actividad, su establecimiento o sus
productos, a travs de avisos y tableros. La tarifa es fija del 15% y se aplica a la
base gravable, que es el monto del impuesto de industria y comercio liquidado a
cargo de sujeto pasivo. Es un impuesto, complementario del de industria y
comercio para efectos de su liquidacin y cobro.

Finalmente, el decreto 3070 de 1983, expedido para reglamentar la ley 14 de 1983

en el articulo 10 determin que "el impuesto de avisos y tableros de que trata el
articulo 37 de la ley 14 de 1983, se aplica a toda modalidad de aviso, valla (y
comunicacin al pblico)". Al respecto recuerda la Sala que esta ltima frase fue
declarada nula por esta Corporacin mediante la sentencia del 22 de junio de
1990, Rad. No.0393, al considerar que la indicada expresin -"comunicacin al
pblico", "es de muy amplio significado e incluye innumerables formas de
comunicacin con el pblico como radio, televisin, revistas y muchas otras no
previstas por el legislador como generadores del tributo", lo que "permite a los
municipios ampliar la materia gravable con lo cual se desborda la facultad
reglamentaria invadiendo el campo de accin propio del legislador quebrantando
el art. 43 (ant.) de la Constitucin".

Es importante destacar del anterior marco normativo, que el impuesto de avisos y

tableros es un impuesto diferenciado en sus elementos esenciales del de industria
y comercio, particularmente en el hecho imponible, puesto que su naturaleza no
vara por el hecho de que la ley 14 de 1983 le haya dado el carcter de
complementario para efectos de su liquidacin y cobro.

As lo ha entendido la Sala al precisar en reiterada jurisprudencia 4 que para que

se realice el hecho imponible y surja la obligacin tributaria del impuesto de avisos
y tableros es indispensable que el sujeto pasivo adems de realizar las
actividades industriales, comerciales o de servicios, utilice el espacio pblico para
anunciar y difundir su actividad industrial, comercial o de servicios mediante la
colocacin de avisos y tableros; de tal suerte que si ello no ocurre, no surge la
obligacin tributaria por tal concepto a cargo del sujeto pasivo.

El establecimiento del gravamen de avisos y tableros apoyado en la utilizacin del

espacio pblico con los fines antes indicados, adquiere mayor incidencia a partir
de la Constitucin de 1991, si se tiene en cuenta que precisamente uno de los
fundamentos que estructuran el Estado Social de Derecho es el mejoramiento de
la calidad de vida de las personas, en la que indudable valor y connotacin tiene
el espacio pblico, cuya proteccin e integridad y su destinacin al uso y goce
comn, de conformidad con el articulo 82 de la Constitucin Poltica 5, se
encuentran a cargo del Estado.

El anterior ordenamiento legal fue adicionado con las previsiones de las normas
en las que apoya su criterio el recurrente, contenidas en la Ley 140 de 1994, "Por
la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional" y cuyos
"objetivos" definidos en su articulo 2, consisten en "mejorar la calidad de vida de
los habitantes del pas, mediante la descontaminacin visual y del paisaje, la
proteccin del espacio pblico y de la integridad del medio ambiente, la seguridad
vial y la simplificacin de la actuacin administrativa en relacin con la Publicidad
Exterior Visual.

...

Por su parte, el artculo 14 tiene el siguiente texto:

"ARTICULO 14. IMPUESTOS. Autorizase a los Concejos Municipales, Distritales y

de las entidades territoriales indgenas que se creen, para que a partir del ao
calendario siguiente al de entrada en vigencia de la presente ley, adecuen el
impuesto autorizado por las Leves 97 de 1913v 84 de 1915. al cual se refieren la
Ley 14 de 1983. el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 75 de 1986 de suerte que
tambin cubra la colocacin de toda Publicidad Exterior Visual. definida de
conformidad con la presente Ley En ningn caso, la suma total de impuestos que
ocasione cada vala podr superar el monto equivalente a cinco (5) salarios
mnimos mensuales por ao.

Las autoridades municipales tomarn las medidas necesarias para que los
funcionarios encargados del cobro y recaudo del impuesto reciban los nombres y
el nmero del NIT de las personas que aparezcan en el registro de Publicidad
Exterior Visual de que trata el artculo 12 de la presente Ley."

Precisa la Sala que la ley enmarcada dentro de los especiales deberes del Estado
de preservar en general el medio ambiente, evitar su deterioro y proteger el
patrimonio ecolgico, al expedir la reglamentacin atinente a la publicidad exterior
visual, determin que la utilizacin del espacio pblico local mediante la
colocacin de las vallas que constituyen la denominada publicidad exterior visual,
fuera gravada autnomamente con una nueva carga impositiva traducida en la
autorizacin para el cobro de un gravamen con una tarifa de carcter especial, a
favor de las entidades territoriales del nivel municipal y los territorios indgenas.

...

En este sentido la Sala, luego de reexaminar el tema, rectifica el criterio expuesto

en la sentencia citada por la parte demandante, dictada el 7 de septiembre de
2001, dentro del expediente No. 11813, C.P. Dr. Germn Ayala M., oportunidad en
la que analiz el alcance de una parte de la disposicin superior e interpret, que
"la norma legal lo que autoriza es a adecuar el impuesto de avisos y tableros, (...)
para que ste incluya otra actividad como gravable, de suerte que su finalidad es
ampliar el hecho generador del referido impuesto y no la creacin de un impuesto
autnomo e independiente"

...

La anterior posicin no la comparte la Sala, no solamente por las conclusiones

antes extradas de la interpretacin armnica de la normatividad respectiva, sino
porque al tratarse de tributos con elementos plenamente identificados, con hechos
gravados completamente diferenciados, se descarta de plano que en el gravamen
de avisos y tableros est subsumido el creado para la publicidad exterior visual,
as como la posibilidad de que se presente doble tributacin.

A lo anterior se agrega lo expresado al analizar el impuesto de avisos y tableros,

en el sentido de que la sola circunstancia de generarse el impuesto de industria y
comercio por el ejercicio de las actividades con l gravadas, no implica que
automticamente se origine la carga por avisos y tableros, ya que este no grava el
ejercicio de las mencionadas actividades, sino "la colocacin de avisos..", por lo
que es indispensable que sus sujetos pasivos utilicen el espacio pblico con
avisos o tableros."

Vemos que a partir de la autorizacin de la Ley 97 de 1913, se crea en un

comienzo el impuesto complementario de avisos y tableros, que gravaba a los
contribuyentes del impuesto de industria y comercio que utilizaran el espacio
pblico para la exhibicin de avisos o tableros con fines publicitarios (artculo 37
de la Ley 14 de 1983 y artculo 10 del Decreto 3070 de 1983.

Conviene precisar para los efectos del presente estudio que el Decreto 3070 de
1983, en su artculo 10 determin que "el impuesto de avisos y tableros de que
trata el articulo 37 de la ley 14 de 1983, se aplica a toda modalidad de aviso, valla
(y comunicacin al pblico)", frase esta ltima que fue declarada nula por el
Consejo de Estado mediante la sentencia del 22 de junio de 1990, Rad. No.0393,
al considerar que la indicada expresin -"comunicacin al pblico", "es de muy
amplio significado e incluye innumerables formas de comunicacin con el pblico
como radio, televisin, revistas y muchas otras no previstas por el legislador como
generadores del tributo", lo que "permite a los municipios ampliar la materia
gravable con lo cual se desborda la facultad reglamentaria invadiendo el campo de
accin propio del legislador quebrantando la misma Constitucin.

Es cierto que la Ley 140 de 1993 autoriz a los concejos municipales y distritales a
extender el gravamen autorizado por la Ley 97 de 1913 a todas las formas de
publicidad exterior, pero en el caso de la corporacin administrativa capitalina,
solamente lo extendi para el caso de el impuesto complementario de avisos y
tableros a las vallas, tableros y emblemas. Hacerlo extensivo a otras formas de
publicidad exterior sera incurrir en la misma razn que gener la nulidad de la
expresin "y comunicacin al pblico" en la sentencia 393 del 22 de junio de 1990
del Consejo de Estado, pues de igual forma resulta sumamente amplio el concepto
de lo que se entiende por "todo tipo de publicidad exterior visual", razn lgica
para que el Concejo de Bogot al expedir el Acuerdo 65 de 2002, en su artculo 37
solo haya incluido como hecho generador del tributo de avisos y tableros, de
manera taxativa, la colocacin de vallas, avisos, tableros y emblemas, en el
espacio pblico o visible desde l. Se caera en un error de indefinicin de la base
gravable tratar de extender el tributo a toda forma de publicidad exterior, y como lo
advertimos al comienzo de este texto en los apuntes de doctrina citados, por
principio constitucional el hecho generador debe estar perfectamente definido en
la ley o en la norma que la desarrolla.

As llegamos a la conclusin con la cual damos respuesta a sus preguntas

numeradas 1, 2 y 3, que el impuesto complementario de avisos y tableros solo se
genera por la colocacin de avisos, vallas, tableros y emblemas sobre la va
pblica o visible desde el espacio pblico. Por consiguiente, la fijacin de
elementos que no tengan estas caractersticas de aviso, valla, tablero o emblema
no generan el impuesto complementario de avisos y tableros.

En cuanto al procedimiento para solicitar la devolucin del impuesto de avisos y

tableros indebidamente liquidado y pagado y el trmino para tal efecto, es preciso
comentarle que se debe presentar inicialmente una solicitud para corregir la
declaracin del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, dentro del ao
siguiente contado a partir de la fecha de vencimiento del plazo para declarar, de
conformidad con lo previsto en el artculo 20 del Decreto 807, concordante con el
589 del Estatuto Tributario Nacional, modificado por el artculo 8 de la Ley 383 de
1997.

Una vez se obtenga la correccin por menor valor se presenta la solicitud de

devolucin o compensacin del salgo a favor as generado, dentro del trmino de
dos aos establecido en el artculo 147 del Decreto 807 de 1993, contado desde el
vencimiento del plazo para declarar o del pago de lo no debido.

Conviene precisar que el rengln referente al impuesto complementario de avisos

y tableros es independiente de aquel referente al impuesto de industria y comercio
y en consecuencia no se pueden hacer modificaciones que tengan un valor neto a
modificar como resultado de la combinacin de los dos impuestos. Reiteramos que
se trata de dos impuestos autnomos, solo que se recaudan de manera
complementaria en un mismo formulario.

Cordial saludo,

MAGDA CRISTINA MONTAA MURILLO

Subdirectora Jurdico Tributaria

NOTAS DE PIE DE PGINA:

1
Leyva Zambrano, Mnera Cabas y Angel de la Torre. Elementos de la Obligacin Tributaria, en
Derecho Tributario del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Pag. 424.

2
Citado en el artculo ya referido, Pag. 423.

3
Por espacio pblico se entiende ". . el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos
arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o
afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas, que trascienden, por tanto los
lmites de los intereses individuales de los habitantes", tal como lo define el artculo 5 de la Ley 9
de 1989

4
2 Cfr. Entre otras, sentencias del 5 de octubre de 1990, expediente 2583, C.P. Dr. Jaime Abella z,
actor Enka de Colombia S.A, del 19 del abril de 1991, expediente No. 3151, C.P. Dr. Guillermo
Chahn L., actor Cicolac SA., del 6 de febrero de 1998, expediente 8710, C.P. Dr. Delio Gmez
Leyva, actor, Cementos del Valle S.A..

5
"Artculo 82. Es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por
su destinacin al Liso comn, el cual prevalece sobre el inters particular.