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1. Introduccin
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fueron apenas objeto de un simple acto de ratificacin con ligeros ajustes
cosmticos.
Sin arrestos para establecer el Estado federal o el Estado regional que el pas
esperaba como respuestas de fondo al centralismo de la Constitucin de 1886,
la Asamblea se resign a conservar la forma unitaria, morigerada por los
principios de descentralizacin y autonoma de las entidades territoriales.
Como para dejar abierta la puerta a las importantes reformas que no fue
posible realizar, los asamblestas acordaron confiar algunas tareas en este
sentido a una futura ley orgnica. Y desde entonces comenz a hacer carrera
el mito de la ley orgnica de ordenamiento territorial, locomotora del tren de la
descentralizacin, que muchas energas ha distrado en perjuicio de las
reformas que el pas necesitara para impulsar la descentralizacin y para
modernizar y democratizar las administraciones territoriales.
As, una descentralizacin sin rumbo, a merced de una locomotora que nunca
sali de la estacin, o lo hizo con retraso y sin fuerza, es el plan constitucional
que explica buena parte de las dificultades de la descentralizacin y los
tropiezos de la ley orgnica. Juan Martn Caicedo Ferrer ha sostenido que la
ley orgnica de ordenamiento territorial es imposible si no se sabe qu es lo
que quiere la Constitucin ni, mucho menos, cul es el modelo de Estado que
propone. 3
3
Juan Martn Caicedo Ferrer, Ley orgnica de ordenamiento territorial, en Boletn de la
Sociedad Geogrfica de Colombia, 46(134), Bogot, 2002, p. 51.
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Veintitrs proyectos de LOOT (once proyectos sobre regin, 12 proyectos integrales de
LOOT) han naufragado en el Congreso de la Repblica, muchos de ellos sin haber merecido
siquiera los honores de una ponencia para primer debate.
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A continuacin nos referiremos a estos puntos.
5
V. NGEL MASSIRIS CABEZA, Ordenacin del territorio en Amrica Latina, en
Organizacin del territorio Teoras, enfoques y tendencias. Bogot, Universidad Libre, 2004,
p. 58.
3
enfoque de la ley 99 de 1993. Est, por supuesto, la visin urbanstica del
ordenamiento territorial, estrechamente relacionada con la regulacin jurdica
de los usos del suelo y la expedicin de los planes de ordenamiento territorial
por parte de los concejos municipales, de que trata la ley 388 de 1997. Las
reglas sobre distribucin de las competencias y de los recursos pblicos en el
territorio forman otra orientacin del ordenamiento territorial, que apunta a la
descentralizacin del Estado, siendo hoy sus principales estatutos la ley 715 de
2001 y la ley 1176 de 2007. Finalmente, el Ttulo XI de la Constitucin,
denominado De la organizacin territorial, expresa otra orientacin del
ordenamiento territorial, de contenido eminentemente poltico administrativo, y
cuyo objeto es el arreglo institucional de los territorios en donde deben
funcionar gobiernos y administraciones con jurisdiccin espacialmente
delimitada.
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Jaime Vidal Perdomo, por ejemplo, seala: Fuente de confusin tambin ha sido el concepto
de la ley orgnica de ordenamiento territorial (LOOT) citada para efectos complementarios en el
ttulo XI de la Constitucin sobre La organizacin territorial y que algunos han querido que el
Congreso expida a la carrera o para disponer lo que la misma Constitucin no defini (La
regin, menos institucional y ms en la perspectiva de la planificacin y el desarrollo a largo
plazo, en Colombia regional alternativas y estrategias. Bogot, Universidad Externado de
Colombia, 2005, p. 152).
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Alberto Mendoza Morales, por ejemplo, sostiene: La Ley Orgnica ser somera. Presentar,
en forma sucinta, las disposiciones que normarn el uso de la tierra, la sostenibilidad del medio,
los asentamientos humanos, la eficacia administrativa. Tendr, por tanto, ttulos relativos a
geografa, ecosistemas, patrimonio natural, poblacin, urbanismo, ruralismo, unidades poltico-
administrativas (Ordenamiento territorial en Colombia, en Organizacin del territorio
Teoras, enfoques y tendencias, cit., p. 113).
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La Constitucin estableci que, por regla general, el Congreso de la Repblica
ejercera funcin legislativa mediante la expedicin de leyes ordinarias. Sin
embargo, por excepcin, dispuso que determinadas materias deban regularse
por un trmite especial, de donde surgieron dos categoras de leyes: las
estatutarias, de que trata el artculo 152 de la Carta, y las orgnicas a que se
refiere el artculo 151. Estas ltimas requieren para su aprobacin, como ya
antes se indic, la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra
cmara.
En cuanto se refiere a los asuntos que deben ser regulados mediante la ley
orgnica de ordenamiento territorial surge para el lector del texto constitucional
una dificultad originada en la desordenada discusin de la reforma territorial en
1991: es necesario recorrer los 380 artculos de la Constitucin para localizar
los temas propios de esta ley. La dispersin de las materias indica con toda
claridad que, as como el constituyente fue decidiendo al azar de votaciones no
bien planificadas los diversos contenidos de la LOOT, nunca tuvo la
oportunidad de dar una mirada de conjunto a su obra ni de evaluar ni controlar
su pertinencia y calidad, y de ah su heterognea y desigual sustancia.
Veamos a continuacin cules son dichos asuntos, y sirva esta encuesta para ir
estableciendo si el tema ha sido regulado, si la materia es susceptible de
desarrollo jurdico a pesar de la ausencia de ley orgnica, y finalmente cules
son los asuntos que se encuentran en suspenso por efecto de la reserva de ley
orgnica que les impuso la Constitucin.
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3.2. Prescribe la Constitucin en el artculo 151 que el Congreso expedir leyes
orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Y
agrega que, por medio de ellas, se establecern entre otras disposiciones las
relativas a la asignacin de competencias normativas a las entidades
territoriales. Dichas competencias se refieren a la determinacin de las
materias sobre las cuales asambleas departamentales y concejos municipales
podrn expedir ordenanzas y acuerdos. Sobre este particular cabe observar
que no existe vaco alguno en el ordenamiento jurdico, dado que tanto la
Constitucin como las leyes han asignado puntualmente las respectivas
competencias. Podemos acordar, por tanto, que los asuntos hoy pendientes de
la LOOT se reducen a los siguientes cinco.
3.3. El artculo 288, por su parte, dispone que la ley orgnica de ordenamiento
territorial establecer la distribucin de competencias entre la Nacin y las
entidades territoriales. Aqu se trata no ya de competencias normativas sino
de competencias en general, es decir, de los asuntos que son funcin de
municipios y departamentos y responsabilidad de sus respectivas autoridades.
Como en Colombia no estamos en el punto cero de la historia ni de la
descentralizacin, ocurre que esta es materia sobre la cual desde antiguo se ha
legislado, y respecto de la cual, cuando ha sido necesario, el Congreso de la
Repblica ha expedido las respectivas normas orgnicas. De lo expuesto
sacamos en claro que, para la entera expedicin de la LOOT, ya no falta
regular cinco materias sino tan solo las cuatro que an no hemos considerado y
que tratamos enseguida.
3.4. De acuerdo con el artculo 297, el Congreso Nacional puede crear nuevos
departamentos por medio de una ley ordinaria, siempre que se cumplan los
requisitos exigidos en la ley orgnica del ordenamiento territorial. Por primera
vez, en este escrutinio, debemos reconocer la existencia de un verdadero vaco
legal, que impide al Congreso de la Repblica crear departamentos por medio
de leyes. Sin embargo, este vaco no hace imposible, jurdicamente, crear un
nuevo departamento si llegara a considerarse necesario. En efecto, queda el
recurso del Acto Legislativo, al cual se ha apelado cmodamente en diversas
oportunidades para propsitos incluso banales. Puesto que la inexistencia de
norma orgnica puede en este caso suplirse por el mecanismo de la reforma
constitucional, podemos excusar a la LOOT de ocuparse de regular esta
materia y convenir en que son nicamente tres materias las que justifican que
el pas permanezca a la espera de la ley orgnica de ordenamiento territorial.
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3.6. Posteriormente leemos en el artculo 319 que la ley (orgnica) de
ordenamiento territorial adoptar para las reas metropolitanas un rgimen
administrativo y fiscal de carcter especial. Ese estatuto ya hace aos que se
dict, y se trata de la ley 128 de 1994.
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el Congreso no ha podido cumplir la tarea que le encomendaron los constituyentes y ms
bien opt por legislar sectorialmente (una ley de competencias y recursos, una ley de
planeacin, una ley de rgimen municipal, et.), convirtiendo el ordenamiento territorial en una
colcha por momentos incoherente - de retazos (Fabio E. Velsquez C. El ordenamiento
territorial: promesa incumplida, en Revista Foro N 46, diciembre 2002 enero, Bogot, 2003,
p. 32).
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ninguna de estas tres entidades haya sido regulada por el legislador al cabo de
18 aos. Ensayemos una explicacin que vaya ms all de la denostada falta
de voluntad poltica.
Una vez que la ley orgnica las regule y mediante ley ordinaria se creen
regiones y entidades territoriales indgenas por todo el pas, dada su condicin
de entidades territoriales se convertiran automticamente en titulares de los
derechos que el artculo 287 de la Constitucin otorga a toda entidad territorial,
a saber:
Es en este punto donde surgen grandes dudas. Veamos primero la regin. Los
promotores y estudiosos de la idea regional no han podido demostrar de
manera convincente que superponer regiones a los departamentos hoy
existentes en Colombia, con su propio aparato poltico, administrativo, tributario
y financiero, contribuir efectivamente a disminuir la pobreza, generar empleo,
mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios pblicos, profundizar la
descentralizacin, modernizar y democratizar el ejercicio de la poltica, mejorar
la calidad de vida de los habitantes de las regiones.
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otras razones. Si se observa la situacin de los resguardos a la luz de estos
cuatro derechos, parecera que las comunidades indgenas nada ganan si se
deciden a dar el paso de reorganizarse como entidad territorial, pues incluso
reciben transferencias del SGP, y en cambio podran menoscabar la autonoma
avanzada de que actualmente disfrutan.
Quiz por estas razones la idea de las entidades territoriales indgenas pueda
contabilizarse como otro de los errores del constituyente de 1991.
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D. LA RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, 3. Avance en la descentralizacin
y el desarrollo territorial.
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CAPTULO II, DESCRIPCIN DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS DE INVERSIN,
ARTCULO 6 Descripcin de los principales programas de inversin, 7. DIMENSIONES
ESPECIALES DEL DESARROLLO, 7.4. Dimensin regional.
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En fin, el Documento Visin Colombia II Centenario: 2019 fija como meta de
ordenamiento territorial para 2010 la siguiente: Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial aprobada. 12
No olvidemos, hay que insistir en ello, que la mayor parte de los asuntos
confiados por la Constitucin a la LOOT cuenta ya con legislacin orgnica. Por
esta razn el empeo del Estado en impulsar la ley orgnica de ordenamiento
territorial debera precisar los contenidos pendientes que son la precisa
sustancia de su compromiso. Porque de lo contrario se sugiere la incorrecta
impresin de que no existe hoy, en absoluto, la LOOT prevista
constitucionalmente.
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Tabla 6.7 Metas ordenamiento territorial, p. 344.
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P. 344.
10
Es entonces necesario preguntar de nuevo: De cul ley orgnica estamos
hablando? Si se trata de la diseada en 1991, ya cumpli su finalidad, a menos
que en el futuro se resuelva reglamentar las ETIS y abrir la compuerta a las
regiones formadas por dos o ms departamentos, superpuestas a estos.
5. Conclusin
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V. Augusto Hernndez Becerra, Errores constitucionales del 91 en la organizacin territorial
del Estado, en Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Universidad Externado de
Colombia, Bogot, 2001, p. 171 y ss.
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APNDICES
No. FECHA
PROYECT TITULO ORIGEN PRESENTACI
O N
Por la cual se dictan normas para la
215- mayo 2 de
creacin y funcionamiento de las Parlamentario
1995/S 1995
RAP.
Por la cual se dictan normas
orgnicas para la creacin y
071- agosto 16 de
funcionamiento de las RAP de Parlamentario
1995/S 1995
conformidad con el art. 306 de la C.P.
y se dictan otras disposiciones.
Por la cual se modifican los arts. 47
254-96S y Gubernament
y 51 de la ley 152/94 y se dictan abril 11 de 1996
299-96/G al
otras disposiciones.
El Congreso de Colombia en
desarrollo y consideracin de los
arts. 1 285-286-306 y 307 de la Julio 24 de
023-96 S Parlamentario
Constitucin Poltica y los principios 1996
generales consagrados por la
Constitucin.
Por la cual se dictan normas
orgnicas sobre la creacin y
Septiembre 4
084-96/S funcionamiento de las RAP de Parlamentario
de 1996
conformidad art. 306 del C.P. y se
dictan otras disposiciones.
Por la cual se dictan normas
orgnicas sobre la creacin y
Julio 30 de
021-97/S funcionamiento de las RAP de Parlamentario
1996
conformidad art. 306 del C.P. y se
dictan otras disposiciones.
Por la cual se desarrolla el art. 306 Septiembre 22
094-98S Parlamentario
de la Constitucin Nacional. de 1998
Por la cual se desarrolla el art. 306 agosto 12 de
068-99/S Parlamentario
de la Constitucin Nacional. 1999
Por el cual se autoriza la creacin y
funcionamiento de la regin
administrativa y de planificacin de la Marzo 16 de
179/99C Parlamentario
Orinoqua de conformidad con el art. 1999
306 de la Constitucin Polticas y se
dictan otras disposiciones.
Por la cual se desarrolla el art. 306 Marzo 27 de
174-01/S Parlamentario
de la Constitucin Nacional. 2001
052- Por la cual se desarrolla el art. 306 Julio 31 de
Parlamentario
2001/S de la Constitucin Nacional. 2001
Fuente: Comisin de Ordenamiento Territorial del Senado de la Repblica - COT
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B. PROYECTOS DE LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
(integral)
No. FECHA
TITULO ORIGEN
PROYECTO PRESENTACIN
Por la cual se dictan normas
Octubre 14 de
178-1992/G orgnicas de organizacin Gubernamental
1992
territorial.
Por la cual se dicta la ley orgnica Septiembre 14 de
089-1993/G Gubernamental
de ordenamiento territorial. 1993
Por la cual se dictan normas
Marzo 22 de
191-1995/G orgnicas de organizacin Gubernamental
1995
territorial.
Por la cual se dictan normas
Octubre 6 de
130-1995/G orgnicas de organizacin Gubernamental
1995
territorial.
Ley orgnica de ordenamiento Septiembre 26 de
103-1996/S Parlamentario
territorial. 1996
Por la cual se dictan normas
Octubre 4 de
128-1999/S orgnicas de organizacin Parlamentario
1999
territorial.
Por la cual se dictan normas
Agosto 22 de
77-2000/S orgnicas de organizacin Parlamentario
2000
territorial.
Por la cual se dictan normas
057-2001/S orgnicas de organizacin Parlamentario Agosto 1 de 2001
territorial.
Por la cual se dictan normas
041-2001/G orgnicas de organizacin Gubernamental Julio 25 de 2001
territorial.
Por la cual se expiden normas
orgnicas en materia de
016/2003/G Gubernamental Julio 22 de 2003
ordenamiento territorial y se dictan
otras disposiciones.
Por la cual se expiden normas
024/07C- orgnicas en materia de
Parlamentario Julio 20 de 2007
179/07S ordenamiento territorial y se dictan
otras disposiciones.
Por el cual se expiden normas
orgnicas en materia de Septiembre 5 de
122/07 S Parlamentario
ordenamiento territorial y se dictan 2007
otras disposiciones.
Fuente: Comisin de Ordenamiento Territorial del Senado de la Repblica - COT
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Bibliografa
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