PARTICIPACIN CIUDADANA Y POLTICAS PBLICAS

Mara Teresa Villarreal Martnez

La participacin ciudadana es un tema recurrente tanto en el mbito

poltico como en el acadmico; sin embargo, hay que distinguir entre
diferentes tipos de participacin y revisar el papel que juega el marco
institucional para impulsar o limitar su alcance. El propsito del pre-
sente ensayo es examinar, desde la perspectiva de la gobernanza, el
papel de la participacin ciudadana en los procesos de poltica pblica,
as como las restricciones y oportunidades que ofrece su instituciona-
lizacin.
En trminos generales, la participacin ciudadana es el involucra-
miento de los individuos en el espacio pblico estatal y no estatal desde
su identidad de ciudadanos, es decir, de integrantes de una comunidad
poltica. Esta participacin est vinculada a los modelos de democracia
y al tipo de relacin gobierno-sociedad que se quiere construir.
Sobre la democracia hay diversas visiones, no hay un nico mo-
delo sino varios y en la realidad los encontramos mezclados: liberal,
republicana, deliberativa. En general, el trmino democracia designa
<<la forma de gobierno en la que el poder poltico es ejercido por el
pueblo>> (Bobbio, 1989: 188). Es un proceso para alcanzar la libertad y
la igualdad en dignidad y derechos para todos. Tiene que ver con la ex-
tensin del derecho de participar, que se basa en el reconocimiento de
que el ciudadano alcanz la mayora de edad y debe decidir libremente
su vida individual y colectiva.
Consideramos importante el tema de la participacin ciudadana
en los procesos de polticas pblicas porque constituye un elemento
fundamental y condicin de posibilidad para la gobernanza democrti-
ca, y puede llegar a constituir un mecanismo para el empoderamiento
social. Los cada vez ms abundantes trabajos sobre la gobernanza defi-
nen a sta como un proceso de direccin de la sociedad en el que inter-
vienen coordinadamente el gobierno, el sector productivo y tambin la
ciudadana. Para que sea posible esta clase de gobernanza democrtica,
debe existir una sociedad civil que se integre activamente en el proceso
32 I Dcimo Certamen de Ensayo Poltico

y asuma su implicacin en la esfera pblica y los asuntos colectivos

como un ejercicio de construccin de ciudadana.
En este ensayo revisaremos diferentes aportes tericos en torno
a la participacin ciudadana, su vinculacin con las polticas pblicas
y con la gobernanza. Luego analizaremos los riesgos y oportunidades
implicados en la institucionalizacin de la participacin, en particular
a travs de la figura de los consejos ciudadanos. En el ltimo apartado
presentamos una reflexin sobre los factores que restringen o amplan
el alcance de la intervencin ciudadana en las polticas pblicas.

La participacin y sus mecanismos formales

La ciudadana es slo una de las formas de participacin en el espacio

pblico. Cunill (1991, 1997) distingue entre participacin social, comu-
nitaria, poltica y ciudadana. Cada una puede describirse como sigue:
Participacin social es la que se da en razn de la pertenencia
del individuo a asociaciones u organizaciones para la defensa
de los intereses de sus integrantes, y el interlocutor principal
no es el Estado sino otras instituciones sociales.
Participacin comunitaria es el involucramiento de individuos
en la accin colectiva que tiene como fin el desarrollo de la
comunidad mediante la atencin de las necesidades de sus
miembros y asegurar la reproduccin social; suele identificarse
con la beneficencia. El interlocutor principal de estas acciones
no es el Estado y, en todo caso, lo que se espera de l es recibir
apoyo asistencial.
Participacin poltica tiene que ver con el involucramiento de
los ciudadanos en las organizaciones formales y mecanismos
del sistema poltico: partidos, parlamentos, ayuntamientos,
elecciones. Es una participacin mediada por los mecanismos
de la representacin poltica.
Participacin ciudadana es aqulla en la que los ciudadanos se
involucran de manera directa en acciones pblicas, con una
concepcin amplia de lo poltico y una visin del espacio p-
blico como espacio de ciudadanos. Esta participacin pone en
contacto a los ciudadanos y al Estado, en la definicin de las
metas colectivas y las formas de alcanzarlas.
Por su parte, Ziccardi (1998) indica que la participacin ciudada-
na puede ser institucionalizada o autnoma. La primera es la que est
 Participacin ciudadana y polticas pblicas I 33

contenida en el marco legal y normativo. Y la autnoma es aqulla que

no es organizada desde las instituciones gubernamentales sino desde la
propia sociedad.
El tipo de participacin al que referimos en el presente ensayo
es la ciudadana institucionalizada relacionada con las polticas pblicas,
ms all de los procesos electorales que tienen como finalidad nica la
formacin de la autoridad legtima.
Ziccardi (2004: 250) formula tres funciones de la participacin
ciudadana formal: <<otorgar legitimidad al gobierno; promover una cul-
tura democrtica; hacer ms eficaces la decisin y la gestin pblicas>>.
Entre los instrumentos formales podemos distinguir los que impli-
can una participacin solamente de tipo individual, y los que contem-
plan una participacin que puede ser individual o colectiva.
Entre los mecanismos individualizados destacan la consulta pblica,
el referndum y el plebiscito, que pueden tener efectos vinculatorios o
no. Estos instrumentos pueden emplearse para la conformacin de una
orientacin general de las polticas, la definicin de una agenda pblica
y sus prioridades, o la aprobacin del marco legal que les dar funda-
mento. En Mxico, el plebiscito y el referndum estn contemplados
en el marco legal de ms de 20 entidades federativas (Zayas Ornelas,
2007); las consultas pblicas existen como una herramienta opcional y
sus resultados no son obligatorios para la autoridad.
En cuanto a los instrumentos formales que pueden favorecer tan-
to la participacin colectiva y organizada como la individual podemos
mencionar las siguientes:
La iniciativa ciudadana para promover reformas o nuevos
marcos legales que fijan reglas generales para el diseo e im-
plementacin de polticas publicas.
Los buzones ciudadanos que permiten expresar opiniones, de-
mandas y sugerencias que moldeen o corrijan las acciones
gubernamentales.
El monitoreo ciudadano, que proporciona informacin para
dar seguimiento puntual a polticas especficas y abre canales
formales para recibir y atender las observaciones.
La contralora social o ciudadana, como herramienta para au-
ditar y evaluar la implementacin de polticas.
Los comits y consejos de participacin ciudadana, que consti-
tuyen un mecanismo tpico de intervencin directa de actores
no gubernamentales en distintas fases del proceso de polticas
34 I Dcimo Certamen de Ensayo Poltico

pblicas. En otro apartado examinaremos las posibilidades que

existen en el diseo institucional de este instrumento.
Estos mecanismos de participacin mixta estn contemplados en
las legislaciones de distintas entidades del pas, e incluso a nivel federal,
con diseos diversos, atribuciones variadas y con un diferente grado de
xito o fracaso en su aplicacin.
El diseo de estos mecanismos puede impulsar la participacin de
los ciudadanos de manera individual, o bien, colectiva, y dentro de esta
ltima puede impulsarse la intervencin de grupos ciudadanos autno-
mos, o bien, restringir la participacin a las organizaciones creadas por
iniciativa estatal.
Todos estos instrumentos de participacin constituyen dispositi-
vos del control social sobre la accin estatal y la gestin desarrollada
por su aparato administrativo, con el fin de <<evitar la privatizacin de
las decisiones pblicas>> (Cunill, 2007: 452). Unos son controles ex ante
porque tratan de incidir en las decisiones sobre lo que se har, y otros
son controles ex post porque dan seguimiento a las acciones y resulta-
dos (Cunill, 2000).
El control que realiza la sociedad sobre las acciones del Estado
puede llevarse a cabo mediante las acciones de evaluacin de polticas o
de servicios, o mediante la participacin en la confeccin de las decisio-
nes pblicas, o en la gestin de los servicios. La realizacin del control
social permite disear diferentes mecanismos de participacin ciudada-
na como pueden ser los referendos y plebiscitos de carcter vinculatorio
para orientar las decisiones, la gestin directa de servicios pblicos por
parte de organizaciones sociales, las contraloras ciudadanas para vigilar
el uso de los recursos pblicos, los consejos de carcter consultivo o
resolutivo que participan en la formulacin y diseo de las polticas.
Sin embargo, para Cunill (2000) la eficacia de estos controles
depende en buena medida de su externalidad con respecto a la adminis-
tracin pblica y su autonoma con respecto al aparato estatal. Adems,
considera que un control efectivo debe tener capacidad de generar con-
secuencias sobre los actores pblicos.
Adems, la participacin <<puede configurarse como participa-
cin administrativa o como participacin poltica>> (Cunill, 2008: 118).
La participacin ciudadana que apela a la racionalidad instrumental,
que contempla slo a los beneficiarios o directamente involucrados, slo
es administrativa, despolitizada, no implica redistribucin real de poder
social, sino legitimacin de los poderes establecidos.
 Participacin ciudadana y polticas pblicas I 35

En cambio, la participacin ciudadana con carcter poltico busca

intervenir en la determinacin de los fines, los valores y los intereses
sociales apelando a la racionalidad comunicativa mediante la presenta-
cin de argumentos racionales. <<Adems, ella tiene como sujeto privi-
legiado a los intereses sociales subrepresentados en la formacin de las
decisiones, precisamente porque busca afectar los balances de poder en
el marco de la construccin de ciudadana>> (Cunill, 2008: 125).
Los diferentes modelos de democracia enfatizan distintas moda-
lidades e intensidades de participacin ciudadana. En la democracia de
corte predominantemente liberal, donde lo primordial es proteger las
libertades individuales y limitar el poder estatal, se impulsa la parti-
cipacin convencional por la va electoral. Mediante las elecciones se
legitima la libertad de accin de los polticos para que atiendan los pro-
blemas pblicos, sin requerir necesariamente de la participacin de los
ciudadanos, pues para representar a los ciudadanos fueron electos. <<El
pueblo no puede hacer nada por s solo, sino que debe remitir todo a sus
ministros, o bien, a sus representantes>> (Bobbio, 2003: 454).
La democracia republicana est basada en la civilidad que es el
conjunto de actitudes y conductas sociales que muestran virtud cvica
y buena ciudadana, y se manifiesta en un tejido denso de asociaciones
que practican una solidaridad que supera las fronteras del propio grupo
familiar y de amigos. Mientras ms capital social exista, ms amplia la
civilidad y ms intensa la participacin de los ciudadanos orientada al
bien pblico (Petit, 1999).
Citando a Arendt y a Aristteles, Gargarella (1999: 4) seala que
lo distintivo de la repblica es <<la posibilidad de una intervencin
activa, compartida, colectiva, deliberada, sobre nuestro propio destino>>.
En el modelo de la democracia deliberativa el debate pblico de
los ciudadanos libres e iguales es el centro de la toma de decisiones
polticas legtimas. En el intercambio de argumentos participan no slo
los expertos sino todos los ciudadanos afectados por una temtica, y se
confa en la capacidad de los individuos de ser racionales, de comuni-
carse, de dar y entender argumentos (Cohen, 1998).

Gobernanza como participacin en poltica

Para Aguilar, la poltica pblica es el conjunto de <<acciones cuya inten-

cionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocucin que ha
tenido lugar entre el gobierno y los sectores de la ciudadana; [] que
36 I Dcimo Certamen de Ensayo Poltico

dan origen o forman un patrn de comportamiento del gobierno y de

la sociedad>> (2009: 14).
Uvalle afirma que <<lo pblico de las polticas deviene del modo
en que los ciudadanos participan en las etapas que comprenden la defi-
nicin, la elaboracin, la implementacin y la evaluacin>> (2005: 355).
En una visin tradicional de la poltica y del ejercicio gubernati-
vo, la decisin sobre qu fenmenos constituyen un problema pblico
que merece ser atendido era tomada exclusivamente por el gobierno, si
acaso con la participacin de algunos selectos actores sociales afines al
rgimen, o suficientemente poderosos como para obligar al gobierno a
que los tomara en cuenta, y el resto de los integrantes de la sociedad
quedaba conformado por lo que Cunill (2008: 116) llama <<ciudadanos
privados>>, interesados en el ejercicio pasivo de sus derechos.
Las formas de ejercicio gubernativo desarrolladas desde finales
del siglo pasado en algunos pases con regmenes democrticos y sis-
temas sociales diferenciados, han ido reconociendo que otros actores
extragubernamentales tienen mucho qu decir a la hora de decidir qu
asuntos constituyen un problema social que merecen ser atendidos me-
diante polticas pblicas (Aguilar, 2006: 83). Entre estos actores que no
son gubernamentales figuran entes del sector econmico y tambin del
sector de la sociedad civil, unos con ms peso y capacidad de influencia
que otros, segn sea el desarrollo histrico de las relaciones sociales y
gubernamentales en una comunidad especfica.
Esta forma de direccin de la sociedad con la participacin de
actores gubernamentales y extragubernamentales es lo que se conoce
como gobernanza, que es la conceptualizacin de una nueva relacin
gobierno-sociedad. Los diferentes desarrollos tericos sobre la gober-
nanza adjudican distintos roles y una intensidad diversa al involucra-
miento del gobierno y de los actores sociales en los procesos de polticas
pblicas.
Sin embargo, para Aguilar la gobernanza tampoco implica que
<<los sectores sociales participan de manera igualitaria, simtrica, coope-
rativa>> (Aguilar, 2006: 94). Incluso puede hablarse de gobernanza en el
contexto de sociedades dbiles con gobiernos fuertes y protagnicos
(2009: 95). Entonces habra modelos de gobernanza ms participativos
que otros, o bien, ms democrticos que otros, esto depender de las
relaciones que se han conformado histricamente entre el Estado y los
diferentes grupos de la sociedad.
 Participacin ciudadana y polticas pblicas I 37

Vale la pena, por tanto, tomar en cuenta las precisiones de Prats,

en el sentido de que la gobernanza para que sea democrtica implica la
inclusin simtrica no slo de los sectores pblico y privado, sino tam-
bin del sector cvico-social. Para ello, es necesario que <<los intereses
sociales tengan la oportunidad efectiva para organizarse, informarse y
participar en la interaccin decisional>> (2006: 28).
Un estilo de ejercicio gubernativo como el descrito requiere de
ciertas precondiciones para que sea posible, entre las que destacan una
sociedad con clara diferenciacin funcional, con actores independientes
y capaces de autogobierno y autorregulacin, formas de coordinacin
social independientes del Estado, como son un mercado competitivo y
redes sociales solidarias.
Adems, esta gobernanza a la que nos referimos implica la con-
fianza de la sociedad en sus propias capacidades, la existencia de actores
sociales individuales y organizados que se reconocen ciudadanos, acep-
tan la pluralidad presente en la comunidad y se saben corresponsables
en la definicin y realizacin del destino colectivo como una forma de
ejercer sus derechos y obligaciones ciudadanas.

La institucionalizacin de la participacin: inclusin y exclusin

Una cuestin fundamental en la gobernanza se refiere a si las polticas

pblicas deben ser simplemente el resultado de la libre competencia en-
tre preferencias y proyectos sociales donde prevalezcan los intereses de
los grupos mejor organizados y con mayor habilidad y poder para hacer
valer sus propuestas. O bien, si deben institucionalizarse mecanismos
que pretendan otorgar igualdad de oportunidades para participar a los
diferentes grupos en los procesos de polticas pblicas.
En este sentido, Mariez (2009) afirma que para consolidar insti-
tuciones democrticas de calidad stas deben construir espacios pbli-
cos que posibiliten la participacin ciudadana en la confeccin de las
decisiones pblicas.
Para que el proceso quede completado falta que los ciudadanos
ocupen esos espacios y utilicen las herramientas participativas, las trans-
formen y las amplen, ya que los mecanismos institucionalizados pueden
ser puertas anchas de libre acceso para influir en la gestin gubernativa,
o bien, puertas estrechas y llenas de filtros. Como seala North (1995), las
reglas formales suelen favorecer el intercambio social y poltico (nosotros
decimos la participacin ciudadana), pero no todo el intercambio.
38 I Dcimo Certamen de Ensayo Poltico

La participacin ciudadana y su institucionalizacin formal estn

vinculadas a modelos especficos de democracia. Desarrollar polticas
pblicas enfocadas a la participacin, o bien, plantear la participacin
ciudadana como eje transversal que atraviesa todo el ejercicio guberna-
tivo no es tan slo un asunto de tcnica y eficiencia administrativa, sino
sobre todo una cuestin ligada a un proyecto poltico y a una visin
de sociedad.
Estos cambios hacia una democracia participativa que ciudadaniza
y hace pblicos los procesos de definicin y diseo de polticas enfren-
tan siempre resistencias fuertes por parte de actores acostumbrados a
una participacin reducida y selecta, que no los obligue a dar razn a
otros de las decisiones que se toman, o a revelar y someter a escrutinio
los motivos por los que se favorece una determinada poltica pblica y,
con ello, una determinado proyecto y futuro sociales.
Gom y Blanco (2002) sealan que al implementar mecanismos
de participacin stos pueden resultar poco plurales, favorecer a unos
cuantos actores sociales con intereses no muy diversos, y con ello la
gobernanza que se construye es elitista.
North (1995) advierte que las instituciones, incluso las reglas for-
males, suelen crearse para servir a los intereses de quienes tienen mayor
poder de negociacin. Por eso en ocasiones ocurre que las instituciones
crean monopolios en vez de condiciones de competencia y restringen
oportunidades en lugar de acrecentarlas. Aplicado esto al tema que nos
ocupa, la institucionalizacin de la participacin puede fomentarla o
limitarla, darle un matiz plural o elitista.
Aqu entramos al asunto de la brecha que suele darse entre el
diseo y la implementacin de una poltica pblica, o bien, entre lo que
indican las reglas formales y su cumplimiento por parte de las agencias
de la administracin pblica.
Las instituciones formales juegan un papel primordial en la pro-
babilidad de que esta brecha de la implementacin se ample o se abre-
vie. North (1995) observa que los cambios que se efecten en las institu-
ciones formales no siempre van al mismo ritmo de las transformaciones
en las instituciones informales. Las reglas formales pueden cambiarse
de un da para otro, pero las instituciones informales que se expresan
en la cultura de una sociedad cambian lentamente y no siempre en el
mismo sentido y direccin que las reglas formales.
Tambin Grindle (2009) seala que cuando no se toma en cuenta
el contexto econmico, poltico y social, una poltica bien diseada puede
 Participacin ciudadana y polticas pblicas I 39

fracasar o desviarse de los objetivos iniciales. En este contexto juegan un

rol importante los diversos actores econmicos y sociales, unos con ms
poder y capacidades que otros para exigir beneficios, presionar para que
las polticas no los afecten y endosar los costos a los individuos y grupos
desorganizados y con menos oportunidades y habilidades para influir en la
direccin de la sociedad.
Por eso Peters (2004: 87) advierte que en la gobernanza existe
el riesgo de que la participacin ciudadana se traduzca en un <<pacto
de simulacin>>, donde las organizaciones de la sociedad civil pierden
autonoma y slo legitiman el quehacer gubernativo.
Cunill (2008: 118) observa tambin que algunos enfoques de gober-
nanza restringen la ciudadana a <<los implicados>> o stakeholder, impulsan
la participacin en mbitos exclusivamente administrativos, promueven
una visin de la democracia limitada al control gerencial que despoja a la
participacin de su carcter poltico y ciudadano.
Hay una nueva tendencia en la administracin pblica que busca
reducir costos, incrementar la eficiencia, limitar el poder del Estado, y
para ello puede invocar la participacin de actores no gubernamentales
en los procesos de polticas pblicas, aunque por lo general se prioriza
el involucramiento de los del sector lucrativo (Peters, 2004: 94).
Esta nueva forma de emprender la gestin pblica no tiene como
objetivo prioritario la construccin de instituciones democrticas, pero
puede coadyuvar a ello cuando propicia que la administracin pblica
se vuelva ms permeable a los intereses y demandas de los ciudadanos,
aunque los considera nicamente como clientes y consumidores.
El contexto, las instituciones informales y la historia de las rela-
ciones gobierno-sociedad determinarn las probabilidades de xito de
una combinacin de mecanismos de participacin y de gerencia que lo-
gren a la vez incrementar la eficiencia y profundizar la democracia.
Otra tendencia es la que pretende priorizar la eficiencia y mo-
dernizacin de la gestin pblica, recurriendo para ello a mecanismos
donde participan los expertos, con la idea de que as saldrn a la luz las
mejores polticas. Se trata de una visin normativa que considera el pro-
ceso de las polticas pblicas como puramente tcnico (Majone, 2004).
En esto caso ocurre lo que observan Meny y Thoenig (1992) cuan-
do se deja en manos de terceros la formulacin de la poltica, que enton-
ces estos actores controlan el proceso y quienes aparecen pblicamente
como decisores en realidad slo ratifican y legitiman resoluciones ya
tomadas.
40 I Dcimo Certamen de Ensayo Poltico

Esta visin que favorece lo tcnico ignora el hecho de que las po-
lticas son parte de un proceso social, cultural y poltico ms amplio en
el que tambin influye la historia colectiva referente a las relaciones de
los diferentes actores sociales entre s, la construccin de su autonoma
o dependencia mutua, su interaccin con el Estado, y las experiencias
exitosas o fallidas de accin colectiva para enfrentar problemas comu-
nes en el pasado.
Rein y Rabinovitz (1978) advierten que cuando es sistemtica la
exclusin de algunos grupos sociales de la discusin pblica y de los
mecanismos institucionalizados de participacin, entonces la descon-
fianza crece, se debilita el consenso necesario para apuntalar las polti-
cas y se pierde credibilidad en las reglas formales.

Los consejos ciudadanos como instrumento de participacin

Los consejos ciudadanos constituyen uno de los instrumentos ms uti-

lizados en gran cantidad de pases para formalizar la intervencin de
actores no gubernamentales en asuntos pblicos, ya sea en gobiernos
nacionales, estatales o municipales. En ocasiones se crean consejos de
manera no sistemtica, pero en otras forman parte de una poltica pbli-
ca de participacin ciudadana que atraviesa toda la gestin de gobierno.
En cualquier caso, el diseo institucional de los consejos ofrece
diferentes posibilidades, todas relacionadas con el grado de democrati-
zacin del rgimen y de la sociedad, y con el tipo de ciudadana que
se pretende construir. As, en algunas sociedades se crean consejos
gestores en los cuales los ciudadanos se introducen por completo en los
procesos de polticas, desde la definicin de los problemas pblicos que
sern atendidos, hasta el diseo, implementacin y evaluacin de las
acciones pblicas. En otras sociedades, los consejos son exclusivamente
de carcter consultivo, y sus sugerencias y opiniones no tienen carcter
obligatorio para la autoridad gubernamental, que se reserva la decisin
sobre los problemas que sern atendidos, el diseo y la ejecucin de los
programas, y a veces hasta la evaluacin de su actividad.
En el Cuadro 1 presentamos diferentes opciones de diseo insti-
tucional de los consejos ciudadanos.
 Participacin ciudadana y polticas pblicas I 41

Cuadro 1. Opciones en el diseo institucional de consejos ciudadanos

Integracin
Slo ciudadanos
Mixta: funcionarios y ciudadanos, con presencia mayoritaria de ciudadanos
Mixta: funcionarios y ciudadanos, con presencia mayoritaria de funcionarios

Representacin de consejeros ciudadanos

Participacin individual
Participacin como representante de una organizacin (cmara empresarial,
universidad, sindicato, asociacin civil)
Participacin como representante de la sociedad
Participacin como representante de un sector social: discapacitados,
adultos mayores, mujeres, comunidad LGBTT, jvenes, indgenas, usuarios de servicios

Mecanismo de seleccin de consejeros ciudadanos

Eleccin abierta
Eleccin restringida a miembros de un sector
Eleccin por el Congreso luego de una convocatoria pblica
Designados por organizaciones especficas
Designados por autoridades gubernamentales

Permanencia en el cargo
Fijada con criterios temporales
Fijada por el cumplimiento o no de ciertos requisitos
Remocin discrecional por parte de autoridad gubernamental
Remocin por iniciativa de grupos de la sociedad

Presidencia
Presidido por un funcionario
Presidido por un ciudadano designado por la autoridad
Presidido por un ciudadano designado por los consejeros
Presidencia rotativa
Voto de calidad en caso de empate

Atribuciones de consejeros ciudadanos

Opinin, consulta y asesora
Determinacin de objetivos y metas
Diseo de polticas
Gestin de polticas
Seguimiento
Evaluacin
Vigilancia
Aplicacin de sanciones

Funcionamiento
Sesiones pblicas
Sesiones privadas
Acuerdos por mayora
Acuerdos por consenso
Elaboracin propia
42 I Dcimo Certamen de Ensayo Poltico

Resulta evidente que no hay una nica forma de implementar los

consejos ciudadanos. Las reglas pueden establecer criterios especficos
para su integracin y funcionamiento, o pueden ser omisas y dejar la
puerta abierta a la discrecionalidad.
En regmenes democrticos con sociedades civiles participativas,
la tendencia ser a disear consejos con participacin mayoritaria o
exclusiva de ciudadanos, procedentes de un abanico amplio de organiza-
ciones de todos los sectores (econmico, acadmico, sindical, asistencial
y cvico); el mecanismo de integracin ser electivo, ya sea por parte
del Congreso o con participacin de la sociedad; la presidencia quedara
definitivamente a cargo de un ciudadano seleccionado por los mismos
consejeros; las atribuciones del consejo seran amplias y de carcter
decisorio, no solo consultivo; sus sesiones seran obligatoriamente pbli-
cas, y los documentos relacionados con la actividad del consejo estaran
puestos a disposicin de cualquier ciudadano en cualquier momento. La
instrumentacin de esta clase de consejos constituye un aporte signifi-
cativo a la construccin de ciudadana solidaria, que reconoce su papel
en la determinacin y logro del destino colectivo.
En regmenes autoritarios con sociedades con un dbil capital
social y escasas prcticas de solidaridad, los consejos tendran una par-
ticipacin mayoritaria de funcionarios, los consejeros ciudadanos seran
designados por la autoridad o por las organizaciones privadas con ma-
yor poder y capacidad de influencia, por lo que los consejos no seran
representativos de la sociedad sino de grupos de inters. Las sesiones no
seran pblicas, sus atribuciones formales seran slo de carcter consul-
tivo. La autoridad en turno designara al presidente y podra removerlo
a discrecin. Con la implementacin de consejos de este tipo se pone
de manifiesto una visin del ciudadano como menor de edad, o bien, se
le ve con sospecha. Por eso se recurre preferentemente a los grupos de
inters y a los expertos, con lo que existe el riesgo de que los consejos
legitimen polticas alejadas de las demandas y necesidades sociales, y
cercanas a los intereses mercantiles de unos cuantos.

El alcance de la participacin ciudadana

La gobernanza democrtica, entendida como un proceso que se cons-

truye con la inclusin amplia y equitativa de los actores polticos, so-
ciales y econmicos, requiere disear e implementar de modo priori-
tario una poltica de estmulo a la colaboracin social en la definicin
 Participacin ciudadana y polticas pblicas I 43

de los problemas pblicos y en la toma de decisiones en funcin de

necesidades pblicas; una poltica de esta naturaleza abre la puerta a
la participacin de los ciudadanos individuales y organizados de todos
los sectores, de modo que se conviertan en contrapeso de las decisio-
nes y actuaciones del gobierno.
En la gobernanza, el dilogo simtrico constante es el marco de la
relacin entre gobierno y ciudadanos. En este sentido, la participacin
ciudadana <<servira para mejorar la calidad de las polticas y decisiones
pblicas con un propsito mayor: la ampliacin de los espacios pblicos
para reforzar los derechos de ciudadana>> (Mariez, 2009: 19).
Si participar en las polticas pblicas es una forma de ejercicio
de ciudadana, entonces hay que advertir la existencia de desigualdades
que impiden el ejercicio pleno de los derechos. Este contexto debe ser
tomado en cuenta cuando se pretende crear formas institucionalizadas
de participacin, pues se corre el riesgo de que estos nuevos instrumen-
tos sean monopolizados por aquellos actores no gubernamentales con
mayor habilidad y capacidad de organizacin e influencia efectiva, con
lo que la institucionalizacin de la participacin contribuira paradji-
camente a ampliar y profundizar la exclusin.
Sobre la institucionalizacin de la participacin ciudadana de ma-
nera formal y mediante normas, queda pendiente resolver la cuestin
de <<cunta institucionalizacin es requerida, de manera que no asfixie
la autonoma social y a la vez no torne vulnerable la participacin ciu-
dadana>> (Cunill, 2008: 127).
Aqu juegan un papel importante las reglas formales que obliguen
a poner a disposicin de todos, en cualquier momento, informacin
pblica til y utilizable; la publicidad de los procesos de toma de de-
cisiones incluso tratndose de consejos ciudadanos, pues no se puede
presumir que siempre actuarn en inters pblico.
El alcance que pueda tener la participacin de los ciudadanos en
las polticas est determinado, por un lado, por la democratizacin del
rgimen y las reglas formales, y por otro, por la democratizacin de la
sociedad, es decir, el grado de difusin de los principios democrticos
en el conjunto de las relaciones sociales (Vargas Cullell, 2008).
En el Cuadro 2 enlistamos los factores que pueden limitar o in-
hibir la participacin de los ciudadanos en los procesos de polticas
pblicas, unos obstculos dependen del grado de democratizacin del
rgimen poltico y otros de la democratizacin extrarrgimen:
44 I Dcimo Certamen de Ensayo Poltico

Cuadro 2. Limitaciones intra y extrarrgimen

a la participacin ciudadana

Limitaciones a la participacin ciudadana

Rgimen poltico y reglas formales
Elecciones cuestionadas
Falta de certeza, legalidad, imparcialidad
y equidad.
Ejercicio autoritario del poder
Discrecionalidad
Falta de transparencia y rendicin de
cuentas.
Fallas en sistema de contrapesos
Fallas en sistema judicial: parcialidad,
lentitud, inequidad
Congreso capturado por intereses
partidarios
Ausencia de mecanismos para garantizar
ejercicio de derechos
Ausencia del reconocimiento
constitucional del derecho ciudadano a
participar en las decisiones y asuntos
pblicos
Mecanismos de consulta y participacin
social ausentes, insuficientes, y/o sin
efecto vinculatorio
Criminalizacin/judicializacin de
movilizaciones y protestas sociales
Elaboracin propia
Extrarrgimen (sociedad)
Desconfianza hacia leyes e instituciones
Desconfianza en los dems
Falta de solidaridad ms all de familia
y amigos
Intolerancia hacia la diferencia y
la pluralidad (en ideas, creencias,
identidades)
Discriminacin (por edad, gnero, sexo,
raza, religin, ideas polticas)
Escasez de asociaciones y grupos
altruistas
Ausencia de cooperacin para solucionar
problemas colectivos
Prcticas autoritarias al interior de
familias, escuelas, empresas
Ausencia de deliberacin social pblica
sobre asuntos colectivos
Ausencia de medios de comunicacin
independientes, plurales y abiertos a la
sociedad
Relaciones sociales supeditadas a
maximizar inters individual (costo/
beneficio)
Apropiacin y/o mercantilizacin de
espacios y bienes pblicos por grupos de
poder poltico y/o econmico

Por parte del rgimen poltico, es indispensable la existencia de

un marco legal e institucional que no slo reconozca y tutele los dere-
chos, sino que tambin contemple mecanismos eficaces que posibiliten
su ejercicio, incluyendo el derecho a participar en los asuntos pblicos.
Sin un rgimen poltico democrtico ser ms difcil la democra-
tizacin de la sociedad. Vargas Cullell (2008) afirma que es a partir de la
 Participacin ciudadana y polticas pblicas I 45

experiencia de ciudadana en el mbito del rgimen poltico participan-

do en la formacin de la autoridad legtima, que las personas descubren
que la democracia tambin puede transformar el resto de la vida social.
Sin embargo, las reglas e instituciones no marcan el lmite defini-
tivo de la participacin ciudadana, pues en ausencia de canales formales
los ciudadanos pueden emprender acciones colectivas que obliguen a
la apertura democrtica del rgimen. La historia reciente muestra que
esto ha sucedido en varias naciones, entre ellas Mxico, en donde las
movilizaciones ciudadanas impulsaron cambios que, de manera paulati-
na, llevan a la inclusin de ms actores sociales en la formacin de las
decisiones pblicas.
La democratizacin de los canales institucionalizados de partici-
pacin depende tambin de la existencia de mltiples espacios pbli-
cos informales donde, sin restricciones, se publicite la diversidad de
identidades y visiones, y se discuta con apertura sobre las necesidades
colectivas y sus diferentes interpretaciones.
Habermas (2005) advierte que estos espacios informales estn ms
expuestos al predominio de asimetras, a la represin y al conflicto; sin
embargo, su libertad y ausencia de reglas formales permiten una mayor in-
clusin y espontaneidad que en los espacios formales, y una mayor riqueza
en la aportacin y construccin de significados colectivos.
En esta esfera pblica societal es donde es indispensable la de-
liberacin abierta de los diferentes actores no gubernamentales con
respecto a la ampliacin del reconocimiento de derechos e identidades,
que luego pueden llegar a discutirse en los espacios formales, pues la
sociedad civil constituye una <<sede donde se pueden encontrar nuevas
fuentes de legitimidad y nuevos espacios de consenso basados en la
tolerancia y el debate>> (Mariez, 2009: 18).
Como seala Habermas (2005), la vitalidad y la novedad fluyen
con ms fuerza en las comunidades de comunicacin no formales, y en
ellas se construyen las capacidades sociales para ampliar el alcance de
la influencia de los ciudadanos en la estructuracin de polticas pblicas
incluyentes, democrticas y eficientes.
La construccin de una gobernanza democrtica demanda la par-
ticipacin de ciudadanos dialogantes y solidarios, ms que individuos
ocupados en maximizar su propio inters. Urge, por tanto, ampliar la
reflexin sobre las mejores herramientas institucionales que impulsen la
intervencin a la vez crtica, vigilante y cooperadora de los ciudadanos
en la gestin pblica, para orientarla hacia el bienestar colectivo.
46 I Dcimo Certamen de Ensayo Poltico

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